ciclo de seminários novos modelos organizacionais, apostila 3 - fundação estatal da saude

Seminário III

OS | Oscip |Fundação Estatal

de Saúde

ciclo de semináriosNOVOS MODELOS ORGANIZACIONAIS

Apresentações TécnicasArtigos

F

Governo do Estado de São Paulo

Secretaria de Economia e Planejamento

undação Prefeito Faria Lima - Cepam

José Serra

Francisco Vidal Luna

Felipe Soutello

Seminário III – Organização Social (OS), Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) e Fundação Estatal de Saúde

Apresentações Técnicas

Artigos

São Paulo, 2007

APRESENTAÇÃO

É possível reconhecer que há um amplo consenso na sociedade brasileira sobre a necessi-

dade de aprimorar a gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), instituído há quase 20 anos.

Interrogar sobre os obstáculos e desafios que devem ser enfrentados na adoção dos distintos

modelos de Administração Pública das unidades de saúde torna-se uma tarefa primordial na

melhoria dessa gestão.

No Estado de São Paulo, os novos modelos organizacionais das unidades do SUS, tais como

Organizações Sociais (OSs), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips)

e Fundações Estatais de Saúde vêm sendo implantados, mas muito pouco debatidos.

Com a finalidade de garantir a apropriação do conhecimento e da prática desses novos mode-

los, possibilitando que venham a fazer parte do cotidiano dos gestores municipais, a Fundação

Prefeito Faria Lima - Cepam - Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal,

realiza, em parceria com a Secretaria de Estado da Saúde, o Seminário III - Organizações

Sociais (OSs), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips) e Fundações

Estatais de Saúde.

Trata-se do terceiro, de um ciclo de seminários sobre novos modelos organizacionais, que

conta com o apoio da Secretaria de Economia e Planejamento (SEP), da Secretaria de Gestão

Pública e das Cidades Parceiras (Jundiaí, Piracicaba, Ribeirão Preto, São Caetano do Sul, São

José dos Campos e Sorocaba).

Para que a discussão do conteúdo do III Seminário possa ser amplamente aprofundada, apre-

sentamos alguns textos importantes, que serão tratados ao longo deste dia de trabalho.

Esperamos que o III Seminário sobre Novos Modelos Organizacionais contribua para o apro-

fundamento necessário que a questão da gestão do SUS efetivamente necessita.

Felipe Soutello

Presidente da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

SUMÁRIOAPRESENTAÇÃO

APRESENTAÇÕES TÉCNICAS

Novas Ferramentas de Gestão Pública em Saúde

Vânia Barbosa do Nascimento ........................................................................................ 11

Hospital Municipal Dr. José de Carvalho Florence de São José dos Campos

Marina de Fátima Oliveira ............................................................................................... 21

Instituto de Saúde e Meio Ambiente (Isama)

Francisco Carlos Bernal ................................................................................................. 33

Avaliação dos Modelos de Organização de Gestão no SUS

Nacime Salomão Mansur ................................................................................................ 41

ARTIGOS

A Experiência dos Termos de Parceria entre o Poder Público e as Oscips

Maria Nazaré Lins Barbosa ............................................................................................. 65

A Fundação Estatal Fortalecerá o SUS

José Gomes Temporão .................................................................................................. 97

Da Reforma do Estado à Reforma da Gestão Hospitalar Federal: Algumas Considerações

Lenir Santos ................................................................................................................ 101

Estudo sobre Novas Formas Organizacionais nos Municípios

Alfredo Sant’Anna Júnior, Fátima F. Araújo, Maria do Carmo M. T. Cruz, Vera Martins da Silva .....119

Fundação Estatal

Lenir Santos ................................................................................................................ 137

Não Viu e não Gostou

Luiz Roberto Barradas Barata ....................................................................................... 143

Organizações Sociais de Saúde: O Modelo do Estado de São Paulo

Nelson Ibañez .............................................................................................................. 147

Parceria com Organizações Sociais Passa em 1º Teste no STF

Emílio Sant’Anna (O Estado de S. Paulo, 20/8/07) ........................................................ 163

Visão Gife do Marco Legal do Terceiro Setor (Carta de Curitiba)

Eduardo Pannunzio ....................................................................................................... 167

APRESENTAÇÕES TÉCNICAS

______________________________________________________

Novas Ferramentas de Gestão Pública em Saúde

Vânia Barbosa do Nascimento

11

NOVAS FERRAMENTAS DE GESTÃO PÚBLICA EM SAÚDE

Vânia Barbosa do Nascimento1

O debate sobre novos modelos institucionais para a gestão pública da saúde pública não é

recente, mas acredito que precisamos retomá-lo com mais fôlego. Por isso, cumprimento os

organizadores deste evento por terem pautado assunto de extrema relevância. Espero aqui

contribuir com a minha visão de gestor municipal, permeada pela minha experiência à frente de

algumas organizações público-privadas, como a Fundação de Assistência à Infância de Santo

André e a Fundação do ABC, esta última uma fundação universitária.

Além dessas experiências institucionais, nas quais tive a oportunidade de refletir cotidia-

namente sobre uma prática concreta de distintas modalidades de gestão, participei como

pesquisadora junto ao Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec) em pesquisa

realizada sobre o PAS, sob a coordenação de Amélia Cohn e Paulo Elias, cujo objetivo era

analisar o modelo de gestão da saúde implantado pela Prefeitura do Município de São Paulo,

no governo de 1993 a 1996. Destaco também a minha passagem pelo Ministério da Saúde,

recentemente.

Após ter vivido tantas experiências, como gestora pública e pesquisadora, e num curto es-

paço de tempo, de certa forma, dificultou um pouco o trabalho de síntese para esta apresen-

tação. Todavia, tentarei ressaltar os aspectos positivos e negativos que permeiam as novas

ferramentas de gestão utilizadas pela saúde pública, bem como alguns desafios a serem en-

frentados.

Mas, antes de qualquer coisa, é preciso introduzir o objeto desse debate no contexto do pro-

jeto político delineado para a saúde do nosso país. E foi em minha experiência como gestora

municipal e fazendo parte da gestão federal que percebi a complexidade do que significa fazer

saúde no Brasil, a partir de um modelo proposto pelo Sistema Único de Saúde.

Estamos construindo um projeto de gestão pública da saúde para um sistema gigantesco,

complexo, de abrangência universal, num país continental como o nosso e com diversidades

territoriais de toda ordem. O Sistema Único de Saúde precisa ser entendido também como

um sistema, que é composto por vários subsistemas articulados tanto do ponto de vista da

gestão, como da assistência e do cuidado, da atenção individual e da ação coletiva.

E essa complexidade se torna ainda maior quando pensamos que os custos estão cada vez

mais elevados, quando novas tecnologias são incorporadas todos os dias. Na passagem

pelo governo federal, na Coordenação-Geral de Alta Complexidade, vivenciei muito isso.

A título de exemplo: mal tinha sido colocado o stent (tela de aço inoxidável) na tabela de

1 Secretária de Saúde de Santo André e professora adjunta da Disciplina de Saúde Coletiva da Faculdade de Medicina do ABC. Artigo condensado de palestra ministrada na Fundação Getúlio Vargas, em 20/9/2005.

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ciclo de seminários NOVOS MODELOS ORGANIZACIONAIS

procedimentos do SUS, já surgia o stent com rapamissina, custando cinco vezes mais. Agora

não é mais nem stent com rapamissina, me parece que já há outro tipo de stent. A cada três

meses, novas tecnologias são incorporadas, não só em termos de equipamentos, mas tam-

bém em modelos técnico-assistenciais, que requerem profissionais especializados, formação

específica, etc.

Deixo aqui outro exemplo relacionado a essa última situação: hoje, na Secretaria de Saúde de

Santo André, realizamos uma discussão sobre Terapia Comunitária, que se constitui numa téc-

nica em que qualquer profissional de saúde pode reunir pessoas da população para discutir os

problemas relacionados ao cotidiano desses indivíduos e maneiras de lidar com os problemas.

É uma proposta muito interessante, mas que é necessário capacitar profissionais, promover

treinamentos, acompanhamento das equipes, etc.

Apontamos também outro aspecto que configura um grande desafio ao operar o sistema de

saúde brasileiro, em face ao importante processo de descentralização política, administrativa

e fiscal, recente no País. O Brasil mudou a sua organização política.

Somos um país federativo com autonomia de três entes e temos ainda, dentro do sistema, um

conflito de competências muito grande, acentuado pela condição de grande parte dos 5.600

municípios serem dependentes das esferas estaduais e federal; na maioria deles, com pouca

capacidade técnica e financeira para operar ações complexas na área da saúde. As desigual-

dades no território nacional, são imensas, inclusive desigualdades existentes dentro de uma

cidade.

Dessa forma, acredito que a diversidade de modelos que está sendo gestada, criada e ope-

rada busca soluções para se lidar com a complexidade de se fazer saúde no País. Do ponto

de vista institucional, lidam-se com muitas culturas envolvidas, entre elas a do usuário, do

trabalhador, do prestador.

Esses sujeitos, ao longo do processo de implantação do SUS, carregam modos de organiza-

ção, de práticas, que tensionam o sistema, muitas vezes difíceis de mediação. Temos resquí-

cios dos velhos modelos de atenção e a introdução de novos que geram uma pressão muito

grande para a gestão da saúde.

Identifico outro aspecto relacionado ao tipo de demanda e ao modo de utilização dos serviços

públicos de saúde. Não sei se é pelo fato de atuar como gestora, numa região onde há uma

presença marcante do setor privado de saúde. Estamos observando uma migração significati-

va dos usuários do setor privado para o público, muito em razão da perda de poder aquisitivo

da população e ao fato de as empresas estarem negociando a redução de benefícios, como

ocorreu com o Instituto do Servidor de Santo André.

Os dependentes de até 21 anos tinham direito de utilizar o plano de saúde contratado pelo Ins-

tituto e essa faixa etária foi reduzida para os 18 anos. Recebemos novos usuários no Sistema

Único de Saúde todos os dias, muitos ex-usuários de planos de saúde, que chegam com uma

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postura diferenciada, de consumo, como aquela quando pagava o seu plano de saúde particu-

lar e era conduzido a consumir o que pagava ou o que era descontado do seu salário.

Além disso, temos aqueles usuários que não chegam para fazer parte do sistema público,

mas, sim, para usar os seus serviços. Ele realiza a consulta médica pelo plano de saúde, na

empresa médica, e vem realizar o procedimento mais sofisticado no Sistema Único de Saúde,

entre eles hemodiálise, quimioterapia, cirurgias, densitometria, etc.

Trata-se de uma demanda sofisticada, principalmente nas regiões urbanas que atravessam

uma mudança no seu perfil econômico, saindo de um modelo de produção de bens para o de

prestação de serviços e conseqüente redução dos salários da população inserida no novo

mercado de trabalho. Os planos privados, por sua vez, para sobreviverem, reduzem o valor do

pagamento mensal reduzindo também a sua oferta de serviços de custos mais elevados.

Acrescentamos também a especialização das profissões que faz com que novos tipos de

profissionais sejam incorporados à rede pública, como fisioterapeutas, fonoaudiólogos, es-

pecialistas em homeopatia, acupuntura, que, para introduzi-los no sistema, é necessário uma

experiência da Administração Pública para a seleção, a capacitação e a supervisão do trabalho

das equipes.

Portanto, a discussão da reforma de saúde no Brasil e as suas estratégias de implementação

precisam também ser vistas a partir do contexto que permeia a gestão pública. Além de todas

as questões que deverão ser – e já estão sendo – aqui analisadas pelos especialistas, gostaria

de destacar um aspecto que tenho presenciado de modo muito acentuado: o grande interesse

do Poder Executivo em buscar novas formas jurídicas e institucionais para poder dar cabo das

demandas urgentes, colocadas pela sociedade. Por que isso? Porque envolve uma questão

de governabilidade. Por um lado, a população está cada vez mais exigente; por outro, a rigidez

burocrática, o clientelismo e o corporativismo, presentes na máquina pública, acabam muitas

vezes dificultando o Estado de atender aos interesses públicos. E, para garantir o mínimo de

governabilidade diante das pressões, buscam-se alternativas para prover os serviços públicos

de modo mais rápido e autônomo.

A rigidez administrativa, a cultura cartorial, a estrutura burocrática excessiva, a incapacidade

financeira e operacional vêm permeando as saídas para um novo tipo de organização, cuja

idéia não é recente. Se buscarmos na história, desde a década de 1970 novas formas e al-

ternativas de gestão foram idealizadas e implementadas, como, por exemplo, a criação das

fundações e das empresas públicas.

Não sei se todos conhecem o Município de Santo André, mas acredito ser um exemplo im-

portante para nossa reflexão. Santo André tem cerca de 700 mil habitantes, fica na região

metropolitana e é uma cidade bastante antiga, com quase 500 anos. O estatuto do funcio-

nalismo público vigente é da década de 1960 e, com base nele, administramos os recursos

humanos. Temos, em Santo André, uma rede importante de serviços públicos, nas áreas de

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saneamento, habitação, transporte, educação, saúde, etc. Para gerir tais serviços, utilizamos

várias modalidades de gestão.

No que se refere especificamente ao setor de saúde do Município de Santo André, encontra-

mos hoje uma rede de atenção com uma oferta de serviços bastante diversificada e complexa.

Essa rede foi construída durante a década de 1990. A mudança na organização da atenção à

saúde no município foi surpreendente.

Anteriormente, havia uma presença pouco expressiva dos governos estadual e municipal, e

marcada pela atuação do governo federal através do Inamps e da Fundação de Assistência à

Infância, a Faisa. Essa entidade foi criada através de um grupo de profissionais vinculados à

Faculdade de Medicina, liderado pela Dra. Maria Aparecida Zachi, com idéias bastante avan-

çadas.

O projeto delineado por esse grupo, durante a década de 1960, constituía em atender o

universo das crianças de Santo André através de uma rede de serviços regionalizados e hie-

rarquizados. Como suporte ao desenvolvimento desse projeto constituiu-se uma fundação,

privada e sem fins lucrativos, financiada pela Prefeitura de Santo André. No início da implanta-

ção do Sistema Único de Saúde, tive a oportunidade de presidi-la.

Começa aí toda a história de repensar esses modelos alternativos de gestão, na área da

saúde, com muita intensidade, no município. Era preciso repensar o modelo institucional da

Faisa para incorporá-la de fato ao SUS, já que era uma fundação privada, controlada por 50%

de seus curadores, representantes do governo municipal e do legislativo, e 50% pelo Lions

Clube de Santo André.

Tratava-se de uma organização fechada e voltada para objetivos muito claros, envolvendo

praticamente quase todos os equipamentos de saúde do município para o atendimento ape-

nas das crianças da cidade. Existia também a Fundação Universitária do ABC, cuja vocação

destinava-se à formação de profissionais médicos e com forte vínculo com as três prefeituras

do ABC (Santo André, São Bernardo do Campo e São Caetano do Sul).

Foi-me oferecida à oportunidade de presidir essas duas fundações, ambas com características

e finalidades distintas. Todavia, traziam algo em comum: a concepção pública de gestão. Não

me refiro aos procedimentos administrativos, mas a gestão era pública: de acesso univer-

sal, não obtenção de lucro, forte vínculo com os poderes públicos, conselhos deliberativos,

fiscalizadores, representativos, com o envolvimento da sociedade local, dirigentes eleitos,

publicização da prestação de contas e submetidas à fiscalização do Tribunal de Contas e do

Ministério Público.

No início da década de 1990, com a implantação do Sistema Único de Saúde, desencadeamos

um amplo debate na região acerca da natureza jurídica da Faisa e da Fundação do ABC, dada

a importância de ambas as instituições para a saúde do município e da região. Quanto à Faisa,

a dúvida consistia em mantê-la privada ou torná-la uma instituição pública, entendida como

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estatal, fazendo parte da administração indireta da Prefeitura de Santo André.

A segunda opção acabou sendo implementada. Por que isso? Na decisão, influenciou a pres-

são exercida pelos órgãos fiscalizadores - Tribunal de Contas e Ministério Público. O Tribunal

de Contas entendia aquela instituição como pública, tendo que proceder todos os processos

administrativos de forma pública. O Ministério Público não. Achava que ela era uma organi-

zação privada. A opção, naquele momento, foi transformá-la em uma organização pública,

principalmente mediante os conflitos jurídicos que estavam acontecendo.

Mesmo que fosse considerada uma instituição privada, era necessário que ela obedecesse

aos procedimentos legais da Administração Pública. Sendo pública e parte da administração

municipal, ela também deveria fazer isto, e agora com um compromisso muito maior do gestor

municipal em manter esta instituição, bem como a possibilidade de o Poder Público influenciar

no modelo de assistência adotado desde a sua criação, ou seja, de atendimento apenas à

população infantil da cidade.

Naquele momento, era necessário o controle dos seus equipamentos para a extensão do

atendimento a toda a população, nas diversas faixas etárias. Todavia, não considero que a

decisão de transformá-la em órgão da administração indireta da PMSA tenha dificultado o

desenvolvimento das suas funções, na medida em que havia uma maior autonomia em relação

à administração direta, além de aproximar a gestão da instituição ao seu objeto de execução.

Os planejamentos eram mais realistas, flexíveis e orientados para a execução das prioridades,

muitas vezes mutáveis no cotidiano. Era possível uma maior transparência através de presta-

ção de contas mais detalhadas, rotineiras, atualizadas e divulgação dos atos praticados.

Já na Fundação do ABC, optamos por aumentar o grau de participação e diversificar as ins-

tâncias de controle da própria instituição. A sua finalidade era o ensino universitário, não

constituindo uma competência municipal obrigatória. Por isso, acredito que a discussão em

torno da definição jurídica da instituição ficou restrita ao seu ambiente interno – Conselho de

Curadores – em face das pressões exercidas pelo Tribunal de Contas e o Ministério Público.

Penso até que, no caso dessa instituição, caberia uma nova figura jurídica, uma “fundação

consorcial”, uma vez que ela foi instituída por três municípios, cujos dirigentes indicados por

esses municípios se revezam no comando da instituição.

Considero esses exemplos importantes para enfatizar que o debate acerca das ferramentas de

gestão na saúde não é recente. Primeiro, porque durante os anos 80 e 90 existiam resquícios

de instituições de distintos formatos anteriormente à implantação do SUS que precisavam ser

incorporadas ao sistema. Segundo, as administrações municipais não estavam preparadas

para enfrentar a complexidade do “fazer” saúde e o grau de especialização que ela requer.

E, ainda, há que considerar a conjuntura econômica durante a década de 1990, quanto ao

impacto do ajuste fiscal. O momento era de enxugar a máquina pública, diminuir os gastos,

reduzir a contratação de pessoal, de não reajustar os salários, não criar cargos. Quem estava

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dentro das administrações públicas sentiu isso muito de perto. Não construir alternativas para

essa situação significaria estancar a implantação do Sistema Único de Saúde, que estava em

pleno processo de organização.

Nós, gestores, estávamos, naquele momento, totalmente num movimento contrário a toda a

conjuntura econômica. Durante os anos 90, surgiram novas modalidades de gestão, e acredito

que não só para flexibilizar a máquina pública, mas também para driblar a contenção de gastos,

através do controle rigoroso do orçamento público. A delegação pela execução de ações e

serviços de natureza estatal para organizações não-governamentais pode se constituir em al-

ternativa mais flexível para executar os orçamentos, comprometendo parte dos recursos com

organizações que têm uma flexibilidade maior de manejar os recursos orçamentados.

O mesmo ocorre com os recursos humanos. A criação de novos cargos pelos governos indica

não atender à orientação de contenção de despesas. Como expandir um sistema de saúde

sem ampliar o número de trabalhadores? As novas estratégias de gestão não-estatal também

têm sido um modo de driblar o desgaste político dos governos em torno do embate acerca da

criação de cargos versus aumento das despesas com a máquina governamental.

Infelizmente, no âmbito nacional, as questões relacionadas às estratégias para viabilizar o

projeto de reforma para o setor de saúde, a partir dos dilemas gerenciais enfrentados pelos

seus gestores, pouco foram debatidas. Inclusive o Ministério da Saúde vem se esforçando

para garantir maior autonomia e flexibilidade na contratação de especialistas para dar conta

das grandes tarefas assumidas pelo gestor federal, tais como a elaboração e supervisão das

estratégias políticas adotadas.

Para isso, foram firmadas parcerias com instituições de renome nacional e internacional, a

fim de dar cabo às ações definidas pelo Ministério da Saúde como estratégicas. Apesar das

dificuldades também vivenciadas pela instância federal do SUS, o debate não aconteceu.

Participei de um processo de discussão, na Casa Civil, acerca da regulamentação da lei que

trata dos consórcios, entre entes governamentais e que perpassa a questão federativa do

País, entendendo a modalidade consorcial como um instrumento de gestão para operar polí-

ticas de abrangência regional e uma alternativa para operar o processo de regionalização na

saúde. No Estado do Pernambuco, por exemplo, os municípios estão se consorciando para

poder operar políticas conjuntas na área de saúde.

Atualmente, respondo pela Secretaria de Saúde de Santo André, onde encontrei um cenário que, a

princípio, deixou-me assustada, pela diversidade de alternativas de gerenciamento. No município, tra-

balhamos com várias modalidades de gestão, com o intuito de estabelecer parcerias com o governo

municipal. Há a Faisa, que permanece como uma fundação autárquica, ou seja, integrante da adminis-

tração indireta da prefeitura. Temos também a Fundação do ABC, uma organização universitária que

presta serviços para o município. Contamos com uma Organização Não-Governamental que hoje con-

trata pessoal para executar serviços de caráter extraordinário, entre eles o controle da dengue.

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Na época das chuvas, é necessário reforçar o contingente de trabalhadores, contratando

pessoas para executar um controle mais ostensivo e essa parceria é uma forma de agilizar o

processo de admissão por tempo determinado. Temos também duas Organizações Sociais

(OS), a De volta pra Casa, que é uma entidade constituída pela associação dos pacientes e

dos parentes dos pacientes de saúde mental. E, ainda, a OS Saúde e Cidadania, voltada para

o fortalecimento do Programa de DST/Aids e redução de danos. Contamos ainda com tercei-

rizações, que são contratos de serviço e ainda integramos o consórcio intermunicipal.

Dessa forma, em associação com a Administração Direta municipal, da qual a Secretaria de

Saúde faz parte e executa a maioria das suas atribuições, registramos uma diversidade de mo-

dalidades para exercer a gestão da saúde no Município de Santo André. No momento, estamos

constituindo um grupo para discutir qual será a melhor forma para gerenciar um novo hospital,

com 100 leitos, que será inaugurado em 2006. O grupo de trabalho está analisando as diversas

formas de gestão existentes, para identificar qual se configura como melhor opção.

Estamos estudando, ainda, a possibilidade de construir uma nova figura jurídica, que apresen-

te melhores condições para um maior controle e vínculo com o Poder Público municipal, talvez

no sentido de uma autarquia especial, com a qual possa oferecer certa flexibilidade frente às

exigências legais. Já constitui consenso no governo de que é fundamental inovarmos na admi-

nistração pública, principalmente quando se trata do gerenciamento de hospitais.

Apesar de a Prefeitura de Santo André ter desconcentrado a Comissão Permanente de Lici-

tação, a Copel, para a Secretaria de Saúde, o controle da mesma é centralizado, dificultando

o andamento dos processos por falta de agilidade da controladoria. Por outro lado, Faisa, em

que os processos licitatórios acontecem de modo muito mais ágil, mesmo obedecendo à toda

legislação e ritos administrativos comuns à prefeitura. Acreditamos que isso se deva à proxi-

midade do procedimento administrativo aos tomadores de decisão.

Apesar do pouco tempo de atuação do grupo de discussões, estamos analisando todas as

alternativas de gestão existentes na saúde, que foram surgindo e se organizando na medida

da necessidade de implementação das ações consideradas estratégicas. Destaco que existe

uma diferença entre realizar a gestão de um sistema aberto, em construção, e a gestão de

uma organização fechada, como a de um hospital ou projeto específico.

É preciso entender que a gestão de um sistema aberto é muito complexa, pois envolve a di-

ficuldade de planejamento e, portanto, a dificuldade de estabelecer metas e acompanhá-las.

Nesta situação, torna-se muito difícil exercer o controle, caso esse sistema seja operado por

organizações paralelas ao Poder Público.

Todas as organizações parceiras existentes em Santo André são consideradas fundamentais,

pois viabilizam a execução de algumas ações e serviços. São importantes porque se espe-

cializaram em determinadas questões, como em saúde ambiental, redução de riscos, saúde

mental, atenção médica especializada, etc. Além de todas atuarem a partir de um objeto

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específico, elas possuem uma vocação pública e de atuação comunitária. São instituições par-

ceiras reconhecidas socialmente e, por isso, a credibilidade e a sustentabilidade dos projetos

assumidos por elas na área da saúde.

Entretanto, também temos problemas, de como lidar com culturas organizacionais diferentes,

da ausência de uma lógica de atuação em rede, quando existe a necessidade de integração e

matricialidade de projetos, etc. Acredito que uma das dificuldades de integração seja a ameaça,

aos atores que participam tanto do lado governamental quanto do não-governamental, de terem

as suas autonomias limitadas, o que de fato ocorre em processos onde existem parcerias.

Por isso, entendemos que assumir novas modalidades de gestão exigirá um esforço grande

do gestor municipal em conceber estratégias que promovam a noção de rede, articulando e

envolvendo os distintos atores e organizações no cotidiano da gestão da saúde, sob o risco da

ruptura e fragmentação do sistema.

Precisamos, ainda, constituir mecanismos de controle dos serviços prestados e avaliação da

eficácia das relações estabelecidas nas parcerias com outras organizações e instituições.

Entendemos também que é preciso introduzir a avaliação dos custos envolvidos para gerir a

saúde. A realização de parcerias envolve custos adicionais, por isso é preciso verificar se os

custos adicionais são compensatórios na realização de determinados projetos, por meio de

novas modalidades de gestão. Em certas situações, podemos aceitar que se pague um pouco

mais do que é pago usualmente; todavia, teremos também um produto realizado de forma mais

ágil e com maior capacidade de respostas às demandas sociais.

Por fim, algumas perguntas precisam ser respondidas diante do quadro delineado, tendo aqui

como exemplo o Município de Santo André e que, certamente, em outros municípios, está ocor-

rendo a mesma busca por novas ferramentas de gestão para dar cabo às exigências do setor

e saúde: O que pretendemos exatamente com a adoção de novas modalidades de gestão: re-

dução de custos? Flexibilidade administrativa e gerencial? Maior poder de ação da saúde diante

das diversas demandas sociais que se apresentam para os governos, na medida em que o proje-

to da saúde pode perder força para as demais prioridades da área social que também devem ser

atendidas? Qual formato deve ter as novas modalidades de gestão, para que seja sustentável

e não provoque uma desestruturação do aparelho do Estado, como o que ocorreu com o PAS?

Como se dará o controle das ações e serviços praticados pelas organizações governamentais

e não-governamentais?

Finalizando, para darmos continuidade à prática de inovação na Administração Pública, temos

que propiciar a construção de um Estado fortalecido, capaz de imprimir uma lógica pública. E,

na saúde, é preciso gestores capazes tecnicamente e legítimos politicamente para comandarem

a busca de novas alternativas de superação das dificuldades que hoje se apresentam para a

administração do sistema público de saúde brasileiro. O debate precisa ser aprofundado nesta

nova década.

______________________________________________________

Parceria SPDM / Unifesp e Secretaria Municipal de Saúde

Marina de Fátima Oliveira

21

Secretaria Municipal de Saúde2007



Caracterização do Hospital Municipal

“Dr. José de Carvalho Florence”Hospital “Portas Abertas”

Referência para atendimento de trauma / urgência(Rodovias: Dutra, Tamoios, Carvalho Pinto e SP-50)

Plantão 24h com equipe multidisciplinar presencial com 33 médicos em especialidades como: neurocirurgião, ortopedista, intensivista, endoscopista, etc.

Capacitado para realizar cirurgias de média e altacomplexidades

55 leitos de UTI (adulto, infantil e neonatal)

244 leitos clínicos / pediátricos

Ambulatório de Especialidades

290 mil atendimentos de Emergências/ano

95 mil atendimentos de ambulatório de Especialidades/ano

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Transferência da gestão dos serviços a uma pessoa jurídica especializada e capacitada

Organização Social em Saúde contratada:Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (SPDM) tendo a Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) como Interveniente anuente

Parceria SPDM / UNIFESP e S. M. SaúdeHospital Municipal “Dr. José de Carvalho Florence”

Serviços de Saúde em regime de Contrato de Gestão, como estratégia paramodernizar a gestão pública do Hospital Municipal

Prefeitura Municipal de São José dos CamposSecretaria Municipal de Saúde

•Duração: 5 anos; renovável a cada 12 meses, com pactuação trimestral;

•Valor: 1º ano = R$ 82 milhões;

•Servidores municipais: Servidores cedidos à SPDM, garantindo seu vínculocom a prefeitura, bem como todos os direitos, continuando a receber seusvencimentos diretamente da prefeitura, com os valores descontados do repasse mensal à SPDM;

•Equipamentos e investimentos: incorporados ao patrimônio do Hospital;

•Atendimento: 100% SUS

As metas pactuadas referem-se à produção total do ano de 2005

Contrato de Gestão - n º. 15.526 de 25 de julho de 2006


O que buscamos com a parceria SPDM / Unifesp:

• Otimização dos recursos financeiros e humanos;

• Eficiência e maior qualidade da assistência;

• Ampliação de serviços;

• Aumento da produtividade;

• Implantação de normas, rotinas e protocolos;

• Modernização administrativa;

• Agilidade operacional.

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Obrigações Contratuais da SPDM / Unifesp

Atendimento exclusivamente a usuários do SUS;

Instalar, no Hospital Municipal, o Serviço de Atendimento ao Cliente(SAC);

Manter pactuação de referência e contra-referência estabelecida pela

Secretaria Municipal de Saúde;

Manter, no mínimo, os serviços já executados pelo Hospital Municipal quando da contratação.


Obrigações Contratuais da Secretaria Municipal de Saúde

Fiscalizar a execução do contrato;

Analisar anualmente a capacidade e as condições de prestação de serviços da entidade como OSS, verificando se a mesma continua com suficiente nível técnico-assistencial para a execução do objeto contratual.


Comissão de Avaliação

Composição

Departamento de Finanças da Secretaria da Fazenda;(1)

Departamento de Administração da Secretaria de Saúde;(2)

Departamento de Regulação e Controle da Secretaria de Saúde;(1)

Conselho Municipal de Saúde; (3) e

Câmara Municipal (3).

Avaliação

Verificação trimestral do desenvolvimento das atividades e dos resultados obtidos pelaSPDM/Unifesp na aplicação dos recursos sob sua gestão.

São avaliados pela comissão:

Produção do trimestre;

Balanço contratual e financeiro;

Movimentação financeira da SPDM;

Despesas.

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Acompanhamento

O Departamento de Regulação e Controle, da Secretaria Municipal de Saúde, acompanha a execução do contrato através de instrumentos

pactuados com a SPDM/Unifesp.


SISTEMÁTICA E CRITÉRIOS DE PAGAMENTO

Avaliação e Valoração das Atividades Rotineiras Contratadas

• Parte Fixa: 90% do valor, para 12 meses de contrato, divididos em 12 parcelas mensais;

• Parte Variável: até 10% do valor, para 12 meses de contrato, divididosem 12 parcelas mensais;

O valor variável é definido a partir da aplicação dos seguintes indicadores:

00Implantação de sistema de custo por unidade de produção

25%25%Realização de pesquisa de satisfação do usuário, com implementação do SAC em 90 dias

25%25%Taxa de mortalidade institucional (considerando o SIH-SUS e/ou os indicadores de hospitais de perfil assistencial e complexidade semelhantes)

25%25%Tempo médio de permanência (considerando o SIH-SUS e/ou os indicadores de hospitais de perfil assistencial e complexidade semelhantes)

25%25%Taxa de Ocupação

VALORAÇÃOAVALIAÇÃOPESOINDICADOR


Parâmetros de Impacto Financeiro no Cumprimento das Metas

Semestralmente, a Secretaria Municipal de Saúde analisa a quantidadede atividades assistenciais realizadas pela SPDM/Unifesp, verificando e avaliando os desvios (para mais ou para menos) em relação àsquantidades estabelecidas no Contrato de Gestão;

Os ajustes dos valores financeiros decorrentes dos desvios constatadosserão efetuados trimestralmente.

25



70% X peso percentual da atividade ambulatorial X orçamento do hospital (R$)

Menos que 70% do volume contratado

90% X peso percentual da atividade ambulatorial X orçamento do hospital (R$)

Entre 70% e 84,99% do volume contratado

100% do peso percentual da atividade ambulatorial

Entre 85% e 100% do volume contratado

100% do peso percentual da atividade ambulatorial

Acima do volume contratado

AMBULATÓRIO

70% X peso percentual da atividade internação X orçamento do hospital (R$)


90% X peso percentual da atividade internação X orçamento do hospital (R$)


100% do peso percentual da atividade internação


100% do peso percentual da atividade internação


INTERNAÇÃO

VALOR A PAGARATIVIDADE REALIZADA

HOSPITAL “ PORTAS ABERTAS”

Tabelas de Valoração



HOSPITAL “ PORTAS ABERTAS”

70% X peso percentual da atividade SADT X orçamento do hospital (R$)




100% do peso percentual da atividade SADT




CIRURGIA









SADT


70% X peso percentual da atividade Urg./Emerg. X orçamento do hospital (R$)


90% X peso percentual da atividade Urg./Emerg. X orçamento do hospital (R$)


Abaixo do volume

contratado

100% do peso percentual da atividade Urg./Emerg.100%100%Volume Volume

contratadocontratadoURGÊNCIA / EMERGÊNCIA

De 11% a 25% X peso percentual da atividade Urg./Emerg. X orçamento do hospital(R$)

Entre 11% e 25% acima do volume contratado

100% do peso percentual da atividade Urg./Emerg.

Até 10% acima do volume contratadoAcima do

volume contratado


HOSPITAL TIPO “ PORTAS ABERTAS”

26



Relatório de Produção

agosto/2006 a agosto/2007


RELATÓRIO DE ATIVIDADES ASSISTENCIAIS2006 a 2007 (1º e 2º semestres)

1.INTERNAÇÃO HOSPITALAR ( SAÍDAS )

27%27%20.96416.520TOTAL ANUAL

11.7129.2528.3418.179TOTAL

11793109120UTI Pediátrica

111105105131UTI Neonatal

357393391434UTI Adulto

177126126138Semineonatal

6762290 (proj=420)0 (proj=420)Semi-adulto

3.3461.6311.6091.501Retaguarda Emergência

1.2691.1419511.075Pediatria

1.7851.8372.0871.891Maternidade

694789830739Clínica Médica

3.1802.9082.1332.150Clínica Cirúrgica

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

%2006/20072005ÁREAS DEINTERNAÇÃO

+ 4.500 INTERNAÇÕES


INTERNAÇÃO HOSPITALAR

16.520

20.964

0

5000

10000

15000

20000

25000

2005 2006/2007

SAÍD

AS

+ 27%

27



1.256390200304Otorrino

8.6537.1536.0956.592Ortopedia

8872505356Neurologia

521476500472Neurocirurgia

277218170153Nefropediatria

40342037245Mastologia

1.057785275146Ginecologia

247208197144Gastroenterologia

1501164761Clínica de Dor

3.1893.6463.7923.431Cirurgia Geral

1.830 / 2.3001.257 / 1.7171.9321.538Cardiologia

9109211.005764Cabeça e Pescoço

594649548298Buçomaxilo

1.7191.5421.4251.455Anestesia

533---Medicina Ocupacional

1.100825--Medicina do Trabalho

-430575565Acidente deTrabalho

2ºSEMESTRE

1º SEMESTRE2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

2006/20072005ESPECIALIDADES

2. ATENDIMENTO AMBULATORIAL


42%53.50737.774TOTAL ANUAL

30.08923.41819.82517.949TOTAL

65---Neonatologia

55---Toxina Botulínica

56---Fisiatria

243---Gastro Infantil

536---Endocrinologia

16226--Obstetrícia

23115--Proctologia

26728--Oncologia

470460--Cardiopediatria

60472--Neuropediatria

53640--Endocrinopediatria

732554544274Vascular

1.1221.3231.004766Urologia

280344216290Torácica

563548487309Plástica

841772388286Pediatria

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

%2006/20072005ESPECIALIDADES

+ 15.800 ATENDIMENTOS


ANTENDIMENTO AMBULATORIAL

53.507

37.774

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

2005 2006/2007

Cons

ulta

s E

spec

ializ

adas + 42%

28



124.215121.743255.822TOTAL

7.5438.64218.731Maternidade

10.83312.36738.866Ortopedia

30.87426.72363.994Pediatria

73.86374.011134.231Geral (adulto)

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

Ano 2005Clínica

3. ATENDIMENTOS DE URGÊNCIA

* A grande demanda de ortopedia, em emergência, devia-se ao hábito criado pela equipe médica de agendar retornos e consultas eletivas no Pronto-Socorro. Essa distorção foi gradativamente corrigida nos anos de 2006 e 2007, levando o fluxo para o ambulatório.


4. SERVIÇOS DE APOIO E DIAGNÓSTICO

25%466.914372.915TOTAL ANUAL

250.157216.757186.460186.455TOTAL

613---Teste Ergométrico

251---Holter

516---Eletroencefalograma

7239--Eco Infantil

1.83318--Eco Adulto

788637123.7063.705Eletrocardiograma

1.3791.4711.5691.568Endoscopia

3.6204.1992.7322.731Tomografia

5.43110.25213.40613.405Ultra-sonografia

48.79248.04435.75335.752Radiologia

179.113149.052129.294129.294Patologia Clínica

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

%2006/20072005SADT

+ 94.000 EXAMES ESPECIALIZADOS


SERVIÇOS DE APOIO E DIAGNÓSTICO

372.915

466.914

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

2005 2006/2007

EX

AME

S

+ 25%

29



5. CIRURGIAS

20%6.9125.722TOTAL ANUAL

3.5453.3672.8722.850TOTAL

2.5682.4431.9471.948Eletiva

977924925909Urgência

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

2ºSEMESTRE

1ºSEMESTRE

%2006/20072005CIRURGIAS

+ 67 CIRURGIAS DE URGÊNCIACRESCIMENTO DE 4%

+ 1.116 CIRURGIAS ELETIVASCRESCIMENTO DE 28%


CIRURGIAS

5.722

6.912

01.0002.0003.0004.0005.0006.0007.0008.000

2005 2006/2007

+ 20%

Secretaria Municipal de Saúde de São José dos [email protected]

www.sjc.sp.gov.br

(12) 3947-8061 e (12) 3947-8405 (fax)

______________________________________________________

Instituto de Saúde e Meio Ambiente (Isama)

Francisco Carlos Bernal

33

Apresentação

Francisco Carlos Bernal

Médico pediatra, sanitarista e sociólogo;Atual presidente do ISAMA;Ex-secretário de saúde de São Bernardo do Campo/SP de 1989 a 1992.

ObjetivosO Instituto de Saúde e Meio Ambiente é uma organização social de interesse público, reconhecido pelo Ministério da Justiça pelo processo MJ n.º 08071.0000256/2005-16, que tem por objetivo firmar parcerias com instituições públicas e privadas na elaboração, acompanhamento e gestão de projetos nas áreas de:

• Saúde;• Meio ambiente;• Desenvolvimento humano e

socioeconômico.

34


Missão

"PROMOVER A SAÚDE, O BEM-ESTAR SOCIAL E PRESERVAR O MEIO AMBIENTE É TRABALHAR PELA VIDA"

Formas de Atuação

Por meio de parcerias, elaborar, acompanhar e apoiar projetos de interesse público, desenvolvendo metodologias, buscando fontes de recursos, capacitando, agilizando e canalizando todos os recursos envolvidos na aplicação de políticas públicas nas áreas de sua competência.

Oscip – Organização de Gestão no SUS

AVANÇOS• RH - seleção,

treinamento e capacitação;

• Agilidade;• Racionalidade e

economia nos gastos públicos;

• Objetivos, metas e avaliação;

• Prestação de contas e controle social.

DESAFIOS• Estado e mercado; • Legislação;• Fontes de recursos;• Terceiro setor.

35


AVANÇOS - RHProtocolo de seleção e capacitação (componente do termo de parceria);Fim dos contratos precários – rigor absoluto no recolhimento dos encargos sociais, férias e 13.º salário (apresentação mensal, ao parceiro público, das certidões negativas do FGTS e INSS);Treinamentos e educação continuada com ênfase no acolhimento dos usuários do SUS.

AVANÇOS - AgilidadeA partir do regulamento de compras de materiais e serviços (acordado entre os parceiros);No gerenciamento local (RH, material, manutenção, reparos, etc.);No gerenciamento central (elaboração de campanhas, eventos, etc.).

AVANÇOS – Racionalidade e economia nos gastos públicos

Planejamento e padronização;Diminuição no desabastecimento de material e medicamentos;Na parceria de Monte Mor, economia de mais de 25% em materiais e medicamentos;Melhoria nos preços e na qualidade de produtos.

36


AVANÇOS – objetivos, metas e avaliação

Plano de trabalho - componente do termo de parceria;Comissão de avaliação – componente do termo de parceria;Apresentação das metas e avaliação, ao CMS, na audiência pública trimestral;Revisão anual das metas.

AVANÇOS – prestação de contas e controle social

Apresentação mensal da prestação de contas –modelo TCE;Apresentação trimestral, da prestação de contas, ao CMS, aos vereadores e usuários, em audiência pública, na câmara municipal;Publicação da execução físico-financeira em jornal do município e no site do ISAMA;Prestação de contas anual ao Ministério da Justiça;Auditoria externa anual de cada projeto.

DESAFIOS – estado e mercado

Interpretação da natureza jurídica da Oscip;Relação com contratados e parceiros;Desinformação sobre o terceiro setor;Competição pelo mercado;Pré-conceitos.

37


DESAFIOS – legislação

Desinformação sobre a legislação vigente;Dubiedade na interpretação jurídica;Ausência de regulamentação trabalhista;Iniqüidade tributária;Morosidade de resposta do setor do Ministério da Justiça;Interpretações divergentes entre TCU e TCEs.

DESAFIOS – fontes de recursos

ORIGEM DOS RECURSOS DO TERCEIRO SETOR (2005)

Receitas próprias.......................................68%Governo......................................................15%Doações privadas - individuais...................14%Doações privadas - empresa........................3%

Fonte: FGV - EAESP

DESAFIOS – captação de recursos

Desinformação das empresas sobre a Lei 9.249/95 e a MP 2.113-32 (incentivo fiscal);Responsabilidade social, através de apoio e/oupatrocínio;Ausência de profissionais capacitados;Cultura da doação pela caridade (vide os 14% de doações individuais).

38


DESAFIOS – terceiro setor

Melhorar e aumentar o conhecimento sobre o terceiro setor;Moralizar e cobrar transparência das ONGs, denunciando as “organizações de fachada”;Divulgar melhor, para a mídia, o terceiro setor;Aumentar os intercâmbios interno e externo com organizações do terceiro setor;OS e Oscip – uma só legislação, uma sódenominação de organização social, não seria melhor?

______________________________________________________

Avaliação dos Modelos de Organização de Gestão no SUS

Nacime Salomão Mansur

41

EstadualHospital

Diadema

UNIFESPHospitalGeral dePirajussara

AvaliaAvaliaçção dos Modelos de Organizaão dos Modelos de Organizaçção de ão de Gestão no SusGestão no Sus

SPDM / OSS

Hospital Geral de Pirajussara

Hospital Estadual de Diadema

Hospital das Clínicas Luzia de Pinho Melo

Hospital Municipal Dr. José de Carvalho Florence

Hospital Municipal Vereador José Storópolli

Hospital Pimentas Bonsucesso

e-mail: [email protected]

OSS/SPDMOSS/SPDM –– PIRAJUSSARA / DIADEMA / MOGI / VILA MARIA / SÃO JOSPIRAJUSSARA / DIADEMA / MOGI / VILA MARIA / SÃO JOSÉÉ

Total SPDM O UTRO S

Hospital Vereador José Storopolli 180 21 201 822 249 Convênio Municipal 28/07/1994

Hospital Geral de Pirajussara 242 41 283 Referência 1349 OSS Estadual 21/10/1998

Hospital Estadual de Diadema 227 41 268 Referência 1259 OSS Estadual 24/08/2000

Hospital das Clínicas Luzia de Pinho Melo 273 19 292Demanda

Espontânea 1323 140Convênio Estadual

Modelo OSS 19/07/2004

Maternidade do Embu 32 32 141 Convênio Municipal 01/10/2004

0Hospital Municipal Dr. José de Carvalho Florence 246 57 303

Demanda Espontânea 911 700 OSS Municipal 25/07/2006

Total 1.196 179 1375 6089 1.409(*) Contratação SPDM (**) Contratação Prefeitura/Estadual e Federal

Natureza Jurídica

Convênio Estadual

Nº. UTI’sInício

Contrato / Convênio

284 320 24/11/2005

P.S.Recursos Humanos

UnidadeNº. de Leitos

NGA Maria Zélia

* **

Unidades AfiliadasUnidades Afiliadas

42


FUNDAMENTOSFUNDAMENTOS

Inadequação e rigidez das regras na administração direta para Gestão Hospitalar;

Limitada autonomia de gestão - Gestão de pessoas;

- Insumos; - Financeira;

Dificuldade de interação com sistemas loco-regionais;

Ingerência político-partidária;

Fragilidade em relação à alternância democrática.

Dificuldades Atuais


Desafios

Evolução usuários;

Perspectivas dos servidores;

Necessidade de transparência / Prestação de contas;

Sociedade descentralizada;

Globalização / tecnologia.


REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

objetiva: administração pública mais eficiente e voltada para a cidadania.

REDEFINIÇÃO DO PAPEL DO ESTADO

responsável direto pelo desenvolvimento

(via produção de bens e serviços).

função de promotor e regulador de desenvolvimento.

aliança estratégica Estado / sociedade.

43


Pressupostos

maior qualidade;

otimizados / menor utilização de recursos;

ênfase nos resultados;

orientados para cliente-cidadão, mediante controle social;

maior governança e governabilidade.


PRINCíPiOSSUS – 100 %;

público não-estatal;

autonomia e flexibilidade administrativas com maior

responsabilização dos dirigentes;

maior atenção no cidadão-usuário e fortalecimento das

práticas de participação social;

vinculação da aliança entre Estado e sociedade em

resultados.


Lei federal

9.637 de 15 de maio de 1998

Lei estadual

846 de 4 de junho de 1998

Lei municipal

São Paulo – 14.132 de 24 de janeiro de 2006

Decretos - 47.012 de 21 de fevereiro de 2006

- 47.453 de 1º de julho de 2006

ARCABOUARCABOUÇÇO JURO JURÍÍDICODICO

44


Pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos com atividades dirigidas à saúde e à cultura

I. Comprovação do registro de seu ato constitutivo;

II. Aprovação do secretário da Saúde;

III. Serviço de assistência à saúde há mais de 5 anos:

• Habilitada a receber recursos;

• Administrar bens e equipamentos do Estado.

LC 846 de 4 de junho de 1998

Qualificação das Organizações Sociais

Ilegal – ADINs.

Privatização?

Terceirização?Delegação de função;

Lei 8.080/90.

Qualificação / Escolha dos parceiros:Ato discricionário executivo;

Licitação.

Modelo de gestão X Modelo assistencial.

MODELO DE GESTÃOMODELO DE GESTÃOCRCRÍÍTICASTICAS

PILARES

Parceiros

- Cultura melhoria continuada;

Contrato de gestão - Busca de resultados;

(metas quantitativas/qualitativas) - Aferição dos resultados.

Ente estatal


45


Desafios - Financiador

• Melhorar a eficiência na alocação de recursos

• Conhecimento necessidades da saúde / Prioridades;

• Contrato/pagamento incentive procedimentos eficientes;

• Controle de qualidade / Metas;

• Sistemas de informação:

– comportamento dos prestadores / Desempenho;

– fluxos de pacientes;

– custo;

– grupos demográficos e de risco.

RELARELAÇÇÃO ESTADO /ÃO ESTADO / PARCEIROSPARCEIROS


Desafios - Financiador

Separação de funções:

• Mudanças profundas administrativas e organizacionais;

• Diminuição da rigidez das culturas burocráticas;

• Adequação administrativa desenvolvimento da função de compra: novos processos e instrumentos;

• Capacitação e profissionalização de agentes;

• Estrutura organizativa separação efetiva e real das funções.

Desafios - Provedores / Prestadores

• Adaptação organizativa e funcional ao cenário:

– responder às novas dinâmicas e diferentes incentivos;

• Melhorar eficiência na produção serviços/viabilidade financeira;

• Autonomia real da gestão para responder às exigências;

• Desenvolvimento de políticas de incentivo e participação;

• Conhecimento das características, custo e qualidade serviço:

– apoio à tomada de decisão;

– melhoria da capacidade de gestão.


46


Contrato de GestãoInstrumento de Gestão Estratégica

Gestor SUS assume controle da oferta;

Direciona a ação organizacional;

Base avaliação do desempenho (atual / desejado);

Define níveis de responsabilidade e responsabilização;

Controle social: resultados / comparação/transparência;

Financiamento Produtividade.



Contratada

Plano operacional / Prestação de serviços;

Administração e restituição de recursos / Bens:Incorporação ao patrimônio público;

Limita gastos com pessoal - 70% custeio;

Normatiza remuneração e vantagens:Comparação 20 instituições privadas;

Encargos trabalhistas/previdenciários/fiscais/comerciais;

Relação com central de vagas/plantão controlador;

Direitos dos cidadãos.

FINANCIAMENTOFINANCIAMENTO

Atual – Orçamento.

Pagamento por serviços contratados:

80% - Custeio atendimento hospitalar 75%;

10% - Custeio atendimento ambulatorial 15%;

5% - Custeio atendimento urgências 6%;

5% - Custeio execução SADT/Externos 4%:

• 90% Total – Fixo;

• 10% Total – Variável.

47


PARTE VARIPARTE VARIÁÁVELVELQualidade da informação;Média de permanência depurada;Atenção do usuário;Comissões:

Ética / CCIH;Prontuário / Óbito;

Farmácia – farmacovigilância;Taxa de infecção em UTI;Controle de origem de pacientes.

PARTE VARIPARTE VARIÁÁVEL VEL -- 20072007

• Processo de melhoria contínua em obstetrícia:Cesárea em primíparas;

• Controle de infecção hospitalar:Densidade UTI-adulto / Neonatal;TX CVC / Infecção associado;

• Mortalidade operatória:Estratificada para ASA;

• Mortalidade infarto agudo do miocárdio.

Secretaria da Saúde:Coordenadoria de Contratação de Serviços de Saúde:

Extrato bancário / Dados de produção / Faturamento SAI-SIH;

Sistema de custos;

Publicação no Diário Oficial: Balanço / Prestação de contas / Compras;

Secretaria da Fazenda;

TCE;

Manual de Auditoria – 2003;

Comissão de Avaliação – Notáveis:Assembléia Legislativa / SES / CES;

Social:Conselhos Municipais de Saúde / Gestor;

Sociedade civil;

Ouvidores / SAC;

Estudos acadêmicos / Faculdade de Saúde Pública – USP.

CONTROLESCONTROLES

48


Produção contratada e realizada Mensal

Parte variável dados brutos Mensal

Censo de origem pacientes amb. e SADT Mensal

SAU pesquisa satisfação Mensal

Indicadores 17 indicadores Mensal

Posição contábil planilha Mensal

Relatórios de custos absorção plena Mensal

Extrato bancário posição do caixa Mensal

Despesa RH até 70% do orçamento Trimestral

Despesa mat./med. planilha com 42 itens Trimestral

Leitos – estrutura atualização cadastra Trimestral

Documentação entrega de documentos Constante

Produção contratada e realizada Mensal

Parte variável dados brutos Mensal

Censo de origem pacientes amb. e SADT Mensal

SAU pesquisa satisfação Mensal

Indicadores 17 indicadores Mensal

Posição contábil planilha Mensal

Relatórios de custos absorção plena Mensal

Extrato bancário posição do caixa Mensal

Despesa RH até 70% do orçamento Trimestral

Despesa mat./med. planilha com 42 itens Trimestral

Leitos – estrutura atualização cadastra Trimestral

Documentação entrega de documentos Constante

CONTRATO DE GESTÃOCONTRATO DE GESTÃOMecanismos de AvaliaMecanismos de Avaliaçção e Controleão e Controle

ACESSO:Tempo de espera para cirurgia eletiva:

DESEMPENHO ASSISTENCIAL:Taxa de ocupação operacional;Média de permanência;Índice de intervalo de substituição;Taxa de rotatividade.

EFETIVIDADE:Taxa de mortalidade institucional;Taxa de mortalidade operatória;Reinternações em 30 dias – Pneumonia bacteriana.

EFETIVIDADE:Taxa de mortalidade institucional;Taxa de mortalidade operatória;Reinternações em 30 dias – Pneumonia bacteriana.

GESTÃO:Índice de rotatividade de funcionários;Relação funcionário / leito;Relação enfermeiro / leito;Relação enfermagem / leito;Porcentagem de médicos especialistas.

QUALIDADE:Densidade de infecção hospitalar em UTI adulto;Densidade de IH corrente sanguínea cateter venoso central;Taxa de cesariana em primípara;Taxa de mortalidade neonatal intra-hospitalar por faixa de peso.

QUALIDADE:Densidade de infecção hospitalar em UTI adulto;Densidade de IH corrente sanguínea cateter venoso central;Taxa de cesariana em primípara;Taxa de mortalidade neonatal intra-hospitalar por faixa de peso.

INDICADORES SELECIONADOS PARA ACOMPANHAMENTOINDICADORES SELECIONADOS PARA ACOMPANHAMENTO

Indicador Hospitalar de GestãoPorcentagem de médico especialista

Indica a quantidade de médicos com

especialidade que atuam na instituiçãonº de médicos com espec.nº total de médicos

x 100

CQH 2004 variação da mediana – 77,91% a 81,83%

49


Indicador Hospitalar de QualidadeTaxa de cesareana em primíparas

nº primíparas sub. cesareananº de partos em primíparas

x 100Indica a proporção de primíparas

submetidas a cesareana

CQH 2004 variação da mediana – 69,20% a 76,67%

RESULTADOS RESULTADOS -- ANO 2003ANO 2003Eficiência TEficiência Téécnica cnica

OSS X AdministraOSS X Administraçção Direta 2003ão Direta 2003

(1%)6766Relação alta/leito pediátrico

65,5%5896Relação alta/leito obstétrico

62,3%5386Relação alta/leito clínica médica

61,4%4471Relação alta/leito cirúrgico

35%4660Relação alta total/leito total

Eficiência Relativa das OSS

Média na Adm.Direta

Média nas OSS

Variável de Eficiência Técnica dos Grupos Caso e Controle

Fonte: Costa e Ribeiro - 2004

RESULTADOS RESULTADOS -- ANO 2003ANO 2003Eficiência Eficiência AlocativaAlocativa

OSS X AdministraOSS X Administraçção Direta 2003ão Direta 2003

5,94,8Tempo médio de permanência geral

5,44,20Tempo médio de permanência na clínica cirúrgica

5,042,07Intervalo de substituição cirurgia

63,2080,5Taxa de ocupação

3,35,20Índice de giro geral

3,91,2Intervalo de substituição

Média na Adm.Direta

Média nas OSSVariável de Eficiência Alocativa

Fonte: Costa e Ribeiro - 2004

50


RESULTADOS RESULTADOS –– AnAnáálise Comparativalise ComparativaHospitais OSS X Hospitais Hospitais OSS X Hospitais AdmAdm. Direta. Direta

Orçamento n° Saídas Custo Médio/ Saída

2004 5,1% 43,2% 16,7%

2005 8,0% 42,8% 24,3%

2006 13,5% 25,8% 9,8%

maior maior menor

TIPO DE PROCEDIMENTO DE PARTOTIPO DE PROCEDIMENTO DE PARTO

SASAÍÍDAS SEGUNDO FAIXAS ETDAS SEGUNDO FAIXAS ETÁÁRIASRIAS

51


RESULTADOSRESULTADOSACREDITAACREDITAÇÇÃO NÃO NÍÍVEL IIIVEL III –– DIADEMA,DIADEMA, PIRAJUSSARA, SUMARPIRAJUSSARA, SUMARÉÉ..

ACREDITAACREDITAÇÇÃO PLENAÃO PLENA –– MOGI, PEDREIRAMOGI, PEDREIRA..

ACREDITAACREDITAÇÇÃO NÃO NÍÍVEL I VEL I –– BAURU, ITAPEVI, ITAIM PAULISTA,BAURU, ITAPEVI, ITAIM PAULISTA,ITAPECERICA DA SERRA.ITAPECERICA DA SERRA.

CERTIFICADO ISOCERTIFICADO ISO –– PEDREIRA, SUMARPEDREIRA, SUMARÉÉ, CARAPICU, CARAPICUÍÍBABAITAPEVI, AE JITAPEVI, AE Jimim DOS PRADOS.DOS PRADOS.

HOSPITAL AMIGO DA CRIANHOSPITAL AMIGO DA CRIANÇÇAA –– SANTO ANDRSANTO ANDRÉÉ,,ITAPECERICA DA SERRA, SUMARITAPECERICA DA SERRA, SUMARÉÉ..

CQHCQH –– GUARULHOS, GRAJAGUARULHOS, GRAJAÚÚ, SANTO ANDR, SANTO ANDRÉÉ

PRÊMIO GALBA DE ARAPRÊMIO GALBA DE ARAÚÚJOJO –– ITAPECERICA DA SERRA.ITAPECERICA DA SERRA.

PRÊMIO QUALIDADE HOSPITALARPRÊMIO QUALIDADE HOSPITALAR –– SUMARSUMARÉÉ (2001).(2001).

RESULTADOSRESULTADOSHospitais OPO Hospitais OPO –– 2003/20052003/2005

Not. Doad.Efet.•H. Estadual de Diadema 142 28•H.Geral de Pirajussara 134 30•H.São Paulo 101 8•H.M.A.R.Saboya 98 15•H.Regional Sul 78 12•H.Heliopólis 62 3•H.G.de Itapecerica da Serra 39 0•H.G. de Pedreira 39 1•H.N.S. de Lourdes 34 8•H.S. Público Estadual 31 6•H.G. de Grajaú 31 8•H. Estadual Vila Alpina 30 4

Total – 150 Hospitais

TAXA DE ACEITABILIDADE DO HGPTAXA DE ACEITABILIDADE DO HGP

20062006Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Atendimento na recepção 95% 92% 98% 95% 98% 99% 99% 99% 97% 96% 96% 97%

Atendimento na Enfermagem 95% 95% 98% 98% 99% 99% 98% 96% 97% 98% 96% 94%

Atendimento Médico 93% 94% 99% 97% 99% 98% 98% 98% 96% 98% 96% 97%

Alimentação fornecida 93% 94% 96% 96% 98% 98% 97% 96% 90% 93% 92% 92%

Limpeza do quarto 94% 94% 98% 97% 98% 98% 99% 91% 96% 96% 96% 90%

Roupa de cama 96% 97% 97% 98% 99% 98% 97% 94% 96% 98% 94% 98%

SACSAC• Ligado à superintendência;

• Pesquisa opinião internados / Ambulatoriais;

• Sugestões / Queixas;

• Entrevistas com pacientes e acompanhantes.

52


POSSIBILIDADESPOSSIBILIDADES

CULTURA

Serviço público com qualidade:Referência – serviços privados;Valorização de resultados;

Projeto coletivo – compromisso social;Ambiência – paisagismo/quadros/etc.;Valores – missão e visão.

Política de contratação:CLT;Local – área operacional;Recrutamento / Integração;Remuneração variável;

Saúde ocupacional;

Gestão participativa / Humanização;

Educação / Capacitação:Proboles;Especialização / MBA.

GESTÃO DE PESSOASGESTÃO DE PESSOAS

Horas médicas contratadas – 71% menos OSS;

Horas enfermagem – 33% mais OSS gestão;

Profissional / Leito: Administração direta > OSS.

GESTÃO DE PESSOASGESTÃO DE PESSOAS

53


Compras:Licitação;Qualidade x Fornecedor.

• Estoques:Giro;Segurança/ Desperdício.

GESTÃO INSUMOSGESTÃO INSUMOS

RELARELAÇÇÃO COM CIDADÃO ÃO COM CIDADÃO -- PACIENTESPACIENTES

Orientações nas internações – Manual / direcionados;

Acompanhante solidário;

A Escola Vai ao Hospital / Brinquedoteca;

Reunião semanal com pais / psicóloga;

Cinema – risoterapia / cantinho da beleza;

Voluntariado – leia comigo;

Acolhimento / classificação de risco;

Gerenciamento de risco.

RELARELAÇÇÃO COM SISTEMA DE SAÃO COM SISTEMA DE SAÚÚDEDE

Instâncias direção SUS – inserção:

CIR / Conselhos municipais / Conferências;

Comitê integração - Secretarias municipais;

Reuniões periódicas com diretores de unidades;

Reuniões setoriais - referência / contra-referência:

protocolos de encaminhamentos;

Campanhas de prevenção conjuntas com a SMS.

54


RELARELAÇÇÃO COM SISTEMA DE SAÃO COM SISTEMA DE SAÚÚDEDE

Interação;Informatização: marcação de consultas nas UBS;

resultados de exames via WEB;

cadastro usuário no laboratório nas UBS;

Pólo de capacitação e formação:Medicina baseada em evidências;

Padronização dos procedimentos de enfermagem;

Higiene / gerenciamento de resíduos / coleta de laboratório;

Treinamento em urgência / emergência;

Referência interativa de especialidades – cardiologia / neonato;

Discussão de casos / reuniões clínicas.

RELARELAÇÇÃO COM CLIENTESÃO COM CLIENTESCOMPROMISSO SOCIOAMBIENTALLCOMPROMISSO SOCIOAMBIENTALL

Ação social:

Reuniões periódicas: hospital e sociedade civil;Câmara dos vereadores:

Audiência pública / Comissão de Saúde;

Campanhas do agasalho / cesta básica – doações;EAOC / Horta comunitária;Ecologia e escola estadual / Criança pipoca;Reforço escolar/ Festa das crianças;Projeto ambiental:

Reciclagem / Água / Energia / Resto ingesta / Esgoto.

TRANSFORMATRANSFORMAÇÇÃO ÃO –– ADM. DIRETA FLEXADM. DIRETA FLEXÍÍVELVEL

Choques:

Cultura;

Gestão – Processos;

Técnico;

Político – Corporativo/ Sindical;

Partidário / Ideológico.

55


Estratégias:Relação com gestor;

Gestão pessoas – Contratação;

Saúde ocupacional;

Treinamento/Capacitação;

Investimento Melhoria exercício profissional/ Assistência;

Melhoria estrutural/ Equipamentos;

Novos serviços administrativos/ Assistenciais.

Redefinição processos.

TRANSFORMATRANSFORMAÇÇÃO ÃO –– ADM. DIRETA FLEXADM. DIRETA FLEXÍÍVELVEL

RESULTADOS RESULTADOS -- TRANSFORMATRANSFORMAÇÇÃOÃOAumento produtividade;

Melhoria avaliação pública;

Novos serviços médicos / Não médicos:

- Aumento resolutividade própria e na atenção primária;

- Sistema informação gerencial – Informação;

- Diminuição compra serviços pelo gestor;

Ganho no faturamento;

Incorporação investimento ao patrimônio estatal;

Aprendizado novas práticas gerenciais / técnicas:

- SAE / Classificação risco;

Capital social – Empregos;

Distribuição de rendas;

Humano.

RESULTADOS RESULTADOS –– Produtividade Produtividade

EVENTO 2005 2006/2007 VARIAÇÃO COMENTÁRIOS

INTERNAÇÕES 16.520 20.964 + 4.444 INTERNAÇÕESCRESCIMENTO DE 27%

ATENDIMENTOSEMERGÊNCIA

255.822 245.958 - 9.864 ATENDIMENTOSDECRESCIMO DE 4%

A DIMINUIÇÃO DEVE-SE AOS ATENDIMENTOS DE

ORTOPEDIA

ATENDIMENTOSAMBULATORIAIS

37.774 53.557 + 15.783 ATENDIMENTOSCRESCIMENTO DE 41,8%

SERVIÇO DE APOIO

DIAGNÓSTICO

372.915 466.914 + 94.000 EXAMES ESPECIALIZADOS

CRESCIMENTO DE 25%CIRURGIASURGÊNCIA

1.834 1.909 + 75 CIRURGIAS URGÊNCIACRESCIMENTO DE 5%

CIRURGIASELETIVAS

3.895 4.838 + 943 CIRURGIAS ELETIVASCRESCIMENTO DE 24%

TOTAL 688.760 794.140 CRESCIMENTO DE 16%

ANÁLISE COMPARATIVA DA PRODUÇÃO ASSISTENCIAL DO PRIMEIRO ANO DE GESTÃO UNIFESP/ SPDM E O ANO DE 2005

56


TRANSFORMATRANSFORMAÇÇÃOÃO-- PRODUTIVIDADEPRODUTIVIDADEDIVISÃO ENFERMAGEM DIVISÃO ENFERMAGEM -- ABSENTEABSENTEÍÍSMOSMO

SPDM- CLT PREFEITURA

JAN 1,71% 3,94%

FEV 2,05% 5,22%

MAR 3,00% 5,53%

ABR 3,47% 5,12%

MAI 2,99% 3,88%

JUN 3,20% 4,24%

TRANSFORMATRANSFORMAÇÇÃOÃO-- FOLHA PAGAMENTOFOLHA PAGAMENTO

SPDM- CLT PREFEITURA

R$ Média Salarial n° R$ Média Salarial n°

FEV 2.160,73 870 3.965,10 773

MAR 2.154,69 905 4.022,85 736

ABR 2.218,97 941 4.187,22 670

Fracionamento de soluções orais Diluição liofilizado – Fluxo laminar

CENTRAL DE MISTURASCENTRAL DE MISTURAS

57


CONTROLE ELETRÔNICO CONTROLE ELETRÔNICO --FARMFARMÁÁCIACIA

58


PROJETOS SOCIAISReforço Escolar

CERTEZASCERTEZAS

Aperfeiçoamento:Aspectos gerenciais;

Avaliação / Controle social;

Melhor modelo de gerenciamento médico-hospitalar;

Ferramenta importante de inclusão social e efetiva implantação do SUS.

59


“Com o conceito democrático do público

poderemos escapar desse falso dilema entre

o privado e o social, entre o eu e o nós. E,

principalmente, escapar da falácia do

mercado e dos perigos autoritários do Estado.

O público inaugura a era da cidadania,

encerra a era do individualismo e do

estatismo” (H. Souza, 1995)

EstadualHospital

Diadema

UNIFESPHospitalGeral dePirajussara

ARTIGOS

______________________________________________________

A Experiência dos Termos de Parceria

entre o Poder Público e as Oscips

Maria Nazaré Lins Barbosa

65

A EXPERIÊNCIA DOS TERMOS DE PARCERIA

ENTRE O PODER PÚBLICO E AS OSCIPS

Maria Nazaré Lins Barbosa�*

SUMÁRIO – �. Introdução. 2. Antecedentes da Qualificação de Organização da Sociedade

Civil de Interesse Público (Oscip). 3. Os termos de parceria com as Oscips. 4. Aplicação dos

Termos de Parceria com Oscips: dúvidas jurídicas suscitadas. 5. Conclusão

1. INTRODUÇÃO

As parcerias entre o setor público e o setor privado sem fins lucrativos tiveram um incentivo

importante com a edição da Lei 9.790/99 – que instituiu o “Termo de Parceria” como um

instrumento de cooperação entre órgãos públicos e organizações privadas qualificadas como

“organização da sociedade civil de interesse público” – Oscip.

Apresentamos neste estudo alguns elementos para avaliar a utilização do instrumento. Inicial-

mente, trazemos uma breve síntese dos antecedentes da lei instituidora da qualificação como

Oscip. Na seqüência, descrevemos os requisitos para concessão, as vantagens e restrições

da qualificação, e registramos a crescente adesão das entidades ao novo título. Em outro item,

analisamos o instrumento “Termo de Parceria” trazido pela mesma lei, sua natureza e disci-

plina jurídica, os passos prévios à celebração do instrumento, objeto, cláusulas obrigatórias,

forma de execução, liberação dos recursos e de prestação de contas. Comparamos alguns

aspectos dessa disciplina com a dos convênios, que constituem instrumentos análogos. No

penúltimo item, discutimos a aplicação do instrumento, trazendo análises dos Tribunais de

Contas e dúvidas jurídicas suscitadas. Na conclusão, apontamos as potencialidades e fragili-

dades do instrumento.

Destacamos que o presente estudo não irá analisar outras formas de ajuste entre o Estado e

o terceiro setor – como os “contratos de gestão” com “organizações sociais” –. que merece-

riam abordagem específica, não alcançável nos limites do presente estudo.

� Advogada. Mestre e doutoranda em Administração Pública e Governo pela FGV. Professora de Legislação do Terceiro Setor na FGV.

66


2. ANTECEDENTES DA QUALIFICAÇÃO DE ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP)

2.1 O contexto da emergência do terceiro setor

A expressão “terceiro setor” vem sendo utilizada para caracterizar o setor constituído por

agentes privados que exercem atividades de caráter público ou social, sem fins lucrativos.

O terceiro setor tem crescido notavelmente nas três últimas décadas. O fenômeno não se

restringe ao Brasil e à América Latina. Em todo o mundo multiplicam-se agentes privados,

sem fins lucrativos, voltados para finalidades públicas: assistência social, saúde, defesa do

meio ambiente, proteção de direitos humanos, etc. Distingue-se, deste modo, de um primeiro

setor, caracterizado por agentes públicos com fins públicos (Estado), e de um segundo setor,

referido à iniciativa privada com fins de lucro( mercado).2

Em caráter genérico e preliminar, pode-se afirmar que o “terceiro setor” corresponde ao

espaço institucional das organizações privadas, sem fins lucrativos, voltadas para finalidades

públicas ou sociais. Engloba entidades de formas e de fins muito diversos. O Banco Mundial,

por exemplo, refere-se às “organizações não governamentais” - ONGs - para designar varia-

das organizações privadas, caracterizadas primordialmente por ter objetivos humanitários ou

de cooperação, buscando geralmente aliviar o sofrimento, oferecer serviços sociais básicos,

proteger o meio ambiente ou a defesa de direitos (“advocacy”)..3

2.2 Configuração jurídica das entidades do terceiro setor

No Brasil, as entidades privadas sem fins lucrativos com finalidades sociais revestem-se juridi-

camente da forma de associações ou fundações de direito privado, sem fins lucrativos.

As associações de caráter beneficente estão relacionadas com o apelo à caridade para so-

correr os desvalidos: asilos, creches, instituições de educação ou de saúde, etc. No Brasil,

mediante a obtenção de uma série de títulos - utilidade pública, certificado de entidade bene-

ficente - podem obter privilégios fiscais - isenções diversas - e receber até mesmo subven-

ções oficiais.

As fundações privadas caracterizam-se por serem um patrimônio afetado a um fim social ou

altruístico, não lucrativo, estando sujeitas à aprovação e fiscalização do Ministério Público,

também podendo se habilitar à obtenção de títulos e benefícios fiscais.

2 As causas do fenômeno de crescimento e de diversificação do terceiro setor estão associadas à crise do Welfare State, nos países desenvolvidos, e à crise do Estado desenvolvimentista e à redemocratização, em países em desenvolvimento, bem como à sensibilidade em relação a novos valores. 3 Banco Mundial. Manual de prácticas constructivas en materia del régimen legal aplicable o las organiza-ciones no gubernamentales. Borrador para discusión. �997.

67


2.3 Uma primeira distinção

No universo formal das entidades sem fins lucrativos, no Brasil, não se distinguiam entidades

de fim público de organizações de benefício mútuo.

Organizações privadas de benefício mútuo são instituições que não perseguem fins de lucro,

mas têm como objetivo a defesa ou promoção de interesse de seus membros ou instituidores.

Anna Cynthia Oliveira as exemplifica entre aquelas cuja atuação se confunde com o interesse de

um partido político ou de movimentos religiosos, as sociedades e associações de produtores,

fornecedores, segmentos da agricultura, indústria ou de serviços, variados grupos de auto-aju-

da, associação de moradores, de mutuários do SFH, inquilinos, grêmios literários ou culturais,

clubes esportivos ou recreativos, federações e associações diversas, de caráter representativo

de qualquer segmento da sociedade civil - inclusive de fundações ou de ONGs -, pois as entida-

des representativas atuam, em princípio, na defesa de seus interesses.4

Organizações privadas de fim público também não perseguem lucro, mas se distinguem por-

que beneficiam largo espectro da população, dedicam recursos e energias ao atendimento

direto de necessidades ou à defesa de direitos de segmentos politicamente débeis ou mar-

ginalizados. Beneficiam populações-meta que estão além da própria instituição, perseguindo

fins públicos ou interesses sociais difusos. Como anota a autora mencionada, não basta que

os estatutos da associação ou da fundação estabeleçam fim público como missão para que se

alcance este caráter. As atividades efetivamente desempenhadas devem tornar possível sua

comprovação.

Essa distinção – fim público e benefício mútuo - vinha sendo proposta por estudiosos do

terceiro setor e constava do Manual de Práticas Construtivas em Matéria de Regime Legal

aplicável às ONGs elaborado pelo Banco Mundial (�997). Com efeito, a distinção é importante

para melhor delimitar a relação financeira entre as organizações não governamentais e o poder

público.

2.4 Antecedentes da Lei 9.790/99

Em face do crescimento do terceiro setor, as formas jurídicas de cooperação entre o Estado

e as organizações não governamentais vêm sendo objeto de estudo e de debate, já há alguns

anos, em diversos países, notadamente na Europa e nos Estados Unidos, com repercussões

na América Latina.

Nesse sentido, é digno de menção o Plano de Ação, construído na Cúpula das Américas, re-

alizada em novembro de �994, em Miami, com a participação de todos os chefes de governo

do continente americano (com exceção de Cuba). Neste Plano, incluíram-se importantes

4 OLIVEIRA, Anna Cynthia. Construindo um Marco Regulatório para a Consolidação do Setor Privado não Lucrativo e de Fins Públicos no Brasil. Estudo para o Conselho Comunidade Solidária, nov. �996. Mimeografado.

68


declarações sobre as estruturas jurídicas que passariam a orientar as relações entre o Estado e

a sociedade civil, no continente. Além de dar início a um diálogo regional sobre a regulação da

sociedade civil, reconhecia-se a necessidade de se estudarem reformas constitucionais, legis-

lativas e regulatórias para estimular mecanismos institucionais que favorecessem a participação

de organizações do terceiro setor na provisão e prestação de bens ou serviços públicos5.

Nesse contexto, o governo brasileiro, a partir de �996, envidou esforços no sentido de in-

cluir na “agenda social” brasileira a revisão do “marco legal do terceiro setor”. Em �997, a

pedido do governo brasileiro, o Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São

Paulo (Idesp) realizou uma pesquisa de avaliação da legislação do terceiro setor. A pesquisa

realizou-se mediante um questionário, dirigido a um número expressivo de entidades privadas

sem fins lucrativos, com indagações sobre dificuldades relacionadas a questões jurídicas,

como a burocracia para o cumprimento das obrigações legais; carência de incentivos fiscais;

empecilhos à celebração de convênios e outros aspectos específicos, bem como possíveis

propostas de aperfeiçoamento.Como resultado da pesquisa, identificaram-se, entre outras, as

seguintes propostas:

a) a conveniência de distinguir no universo privado sem fins lucrativos as entidades de

fim público (que beneficiam principalmente um público-alvo distinto dos próprios asso-

ciados, como por exemplo as entidades dedicadas à assistência social, ao ambientalis-

mo, à cultura, entre outros) das entidades de benefício mútuo (entidades privadas sem

fins lucrativos que beneficiam principalmente os próprios membros ou associados, tais

como clubes, associações profissionais, etc);

b) transparência na escolha das entidades privadas sem fins lucrativos que recebem re-

cursos governamentais diretamente, mediante convênios;

c) responsabilização de dirigentes de entidades privadas sem fins lucrativos por desvio

na aplicação de recursos públicos;

d) superação da prevalência de aspectos meramente formais na avaliação da prestação

de contas;

e) incremento dos recursos repassados pelo poder público em financiamentos diretos,

que não cobrem usualmente todos os custos administrativos e de pessoal de entida-

des sem fins lucrativos conveniadas com o poder público6

Constatou-se um empenho por parte do governo no atendimento de algumas dessas e de

outras proposições, após “rodadas de interlocução política”, realizadas sob a coordenação

do Conselho da Comunidade Solidária. A “Lei das Oscips” – de n. 9.790 – que instituiu a qua-

lificação de organizações da sociedade civil de interesse público - resulta desse empenho7. 5 INTERNATIONAL CENTER FOR NOT-FOR-PROFIT LAW. Marco regulador de las organizaciones de la so-ciedad civil en Sudamerica, Washington, International Center for Not-for-Profit Law (ICNL), �. ed., �997.6 SADEK, Maria Teresa. Terceiro setor - uma avaliação da legislação. Relatório Pesquisa, �998, mimeo7 A Lei 9.608/98, que dispõe sobre o trabalho voluntário no país, também resultou das rodadas de interlocu-ção política.

69


Cumpre observar que esta qualificação, concedida pelo Ministério da Justiça a entidades

privadas sem fins lucrativos, é análoga ao tradicional título, concedido pelo mesmo órgão a

entidades privadas sem fins lucrativos declaradas de utilidade pública. Este título, existente

em nosso direito desde �935, sofre, porém, algumas restrições: é concedido a entidades

beneméritas em geral, porém sem distinguir se se trata de entidade de fim público ou de be-

nefício mútuo, no sentido antes mencionado; exige o cumprimento de excessivos requisitos

de índole burocrática; e sua concessão é discricionária.

Nesse contexto, a qualificação de organizações da sociedade civil de interesse público res-

pondeu a uma demanda não só de distinção entre entidades de fim público e de benefício

mútuo, para efeito de acesso a fundos públicos, como também de simplificação de procedi-

mentos para obtenção de um título oficial, que conferisse credibilidade às entidades. Além

disso, tal título seria de concessão vinculada.

A Lei 9.790/99 estabelece, pois, um divisor de águas: admite a qualificação como de interes-

se público apenas a entidades com finalidades que beneficiem um público-alvo que está fora

do círculo de associados, como por exemplo entidades de assistência, de promoção da cultu-

ra, do voluntariado, de direitos humanos, ambientalistas, etc. E exclui do acesso à qualificação

entidades sem fins lucrativos de fins relevantes, porém circunscritos ao interesse primordial

dos próprios associados. A partir dessa distinção estabelece que o “termo de parceria” será

o instrumento de cooperação entre o poder público e as entidades qualificadas como Oscip.

2.5. As organizações da sociedade civil de interesse público

A Lei 9.790/99 estabelece uma relação dos fins considerados de interesse público para efeito

de qualificação de uma entidade sem fins lucrativos como Oscip: Considera-se que o interes-

se público – como apontado na justificativa do anteprojeto - é o resultado da soma de dois

fatores: a) a finalidade e o regime de funcionamento, compreendendo a transparência e a

responsabilidade no trato dos recursos e patrimônio social, bem como o cumprimento de de-

terminadas obrigações para com o Estado; e b) existência de mecanismos de auto-regulação

e de dispositivos institucionais de responsabilização.

Para qualificar-se como organização da sociedade civil de interesse público, a lei dispõe que a

entidade deve ter uma das seguintes finalidades:

I – promoção da assistência social;

II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;

III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de partici-

pação de que trata esta lei;

IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação

das organizações de que trata esta lei;

70


V - promoção da segurança alimentar e nutricional;

VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvi-

mento sustentável;

VII - promoção do voluntariado;

VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;

IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas

alternativos de produção, comércio, emprego e crédito.

X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria

jurídica gratuita de interesse suplementar;

XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e

de outros valores universais;

XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e di-

vulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito

às atividades mencionadas neste artigo.

A lista é exaustiva. No entanto, os enunciados são suficientemente amplos para abrigar ao

lado das categorias tradicionais – assistência, saúde, educação – espaço para categorias

emergentes. Permite, por exemplo, que possam ser qualificadas como de interesse público

entidades de defesa de direitos humanos, de promoção do voluntariado, de defesa do consu-

midor ou de combate à fome.

A dedicação a alguma das finalidades acima elencadas é condição necessária, mas não sufi-

ciente para a qualificação da entidade como de interesse público. A lei exige que os estatutos

disponham expressamente sobre a observância dos princípios legais, adoção de práticas de

gestão transparentes, a constituição de conselho fiscal, a destinação do patrimônio a entidade

congênere, a submissão à prestação de contas, na forma indicada na lei.

A inovação mais surpreendente é certamente a possibilidade de se instituir remuneração para

os dirigentes da entidade, que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que lhe

prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo

mercado, na região correspondente à sua área de atuação.

Além das entidades de caráter mercantil ou lucrativas, a lei exclui expressamente do novo

regime as corporativas, representativas de interesses profissionais ou econômicos (como

é o caso dos sindicatos e das associações de classe ou de categoria profissional por base

territorial ou ramo de atividade e suas articulações, federações, confederações e centrais).

Note-se que, no país, uma parcela significativa de entidades sem fins lucrativos pertence a

este gênero.

Também se excluem da qualificação de interesse público as organizações religiosas e

71


assemelhadas (ou seja, aquelas instituições precipuamente voltadas para a disseminação de

credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais); as organizações partidárias e

assemelhadas, inclusive suas fundações.8 Excluem-se igualmente entidades de benefício mú-

tuo, destinadas a proporcionar bens e serviços a um círculo restrito de associados (como é o

caso dos clubes, das instituições de previdência privada e dos fundos de pensão e asseme-

lhados); planos de saúde e assemelhados. Também não se habilitam à qualificação hospitais,

escolas e universidades – e respectivas mantenedoras – que não prestem serviços gratuitos;

assim como cooperativas de qualquer tipo ou gênero; fundações públicas ou associações de

direito privado criadas por órgão público ou por fundação pública.

A nova qualificação proposta representa, assim, uma tentativa de classificação das entidades

que compõem o setor privado com finalidades de interesse público. Trata-se de aspecto fun-

damental para conferir maior transparência ao setor.

Note-se que o elenco apresentado corresponde, de modo geral, ao que a literatura especia-

lizada classifica como entidades de “fim público”. Apenas as entidades que se qualifiquem

como de interesse público poderão ter acesso a “termos de parceria”.

2.6 Requisitos para concessão do título

Para a obtenção do título, é necessário instruir o pedido com requerimento dirigido ao Ministro

de Estado de Justiça; acompanhado do estatuto registrado em Cartório; ata de eleição de sua

atual diretoria; balanço patrimonial e demonstração do resultado do exercício; declaração de

isenção do Imposto de Renda; e inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ).

O Ministério da Justiça terá 30 (trinta) dias para deferir ou não o pedido de qualificação, ato

que será publicado no Diário Oficial da União no prazo máximo de �5 (quinze) dias da decisão.

Se o pedido for deferido, será emitido o certificado de qualificação como Organização da So-

ciedade Civil de Interesse Público (Oscip).

2.7 Vantagens e restrições do título

Quando instituído, em �999, a única vantagem expressamente assinalada para as entidades

que obtivessem o título de Oscip era a possibilidade de futura celebração de termos de parce-

ria com o governo federal. Os termos de parceria são instrumentos análogos aos convênios,

porém, nos termos da Lei 9.790/99 e do Decreto 3.�00/99, regulam-se por critérios presumi-

velmente mais eficazes, como se verá no item 3 deste trabalho.

Como qualquer título oficial, tende a oferecer credibilidade à entidade que o obtém. Porém,

o título traz como vantagem específica a possibilidade de a entidade remunerar dirigentes – 8 Há aqui também um aperfeiçoamento importante. Atualmente, as fundações vinculadas a partido políticos gozam não apenas da imunidade fiscal como também da permissão legal para empregar em finalidades emi-nentemente partidárias outros recursos públicos a que têm acesso.

72


vedada para outros títulos. O estatuto deve indicar se há ou não remuneração de dirigen-

tes, permitida àqueles que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles que a ela

prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo

mercado, na região correspondente à sua área de atuação.

Em contrapartida, a Lei 9.790/99 exige que a entidade que pleiteie o título faça constar ex-

pressamente em seus estatutos, além de finalidades compatíveis com aquelas enumeradas

na lei:

a) a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,

economicidade e de eficiência;

b) a adoção de práticas de gestão administrativa, necessárias e suficientes a coibir a

obtenção, de forma individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, em

decorrência da participação no respectivo processo decisório;

c) a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência para opinar

sobre os relatórios de desempenho financeiro e contábil, e sobre as operações patrimo-

niais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade;

d) a previsão de que, em caso de dissolução de entidade, o respectivo patrimônio líquido

será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta lei, preferencial-

mente que tenha o mesmo objeto social da extinta;

e) a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a qualificação instituída pela

lei, o respectivo acervo patrimonial disponível adquirido com recursos públicos durante

o período em que perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa jurídica

qualificada nos termos mesmos termos, preferencialmente que tenha o mesmo objeto

social;

f) as normas de prestação de contas a serem observadas pela entidade, que determina-

rão no mínimo a observância dos princípios fundamentais de contabilidade e das Nor-

mas Brasileiras de Contabilidade; a publicidade, por qualquer meio eficaz, no encerra-

mento do exercício fiscal, do relatório de atividades e das demonstrações financeiras

da entidade, incluindo-se as certidões negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS,

colocando-as à disposição para exame de qualquer cidadão; a realização de auditoria,

inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da aplicação dos even-

tuais recursos objetos do Termo de Parceria, conforme previsto em regulamento; e

disposição de que a prestação de contas de todos os recursos e bens de origem pú-

blica recebidos pelas organizações da Sociedade Civil de Interesse Público será feita

conforme determina o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.

73


2.8 Adesão das entidades

Desde a sua instituição, houve uma crescente adesão de entidades ao título de Oscip: Atual-

mente, mais de 3000 entidades estão qualificadas.

O número pode parecer pouco expressivo, especialmente se temos em conta as estimativas

mais recentes, no sentido de que no Brasil há cerca de 275 mil entidades integrantes do ter-

ceiro setor em funcionamento, registradas no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas. No

entanto, deve-se ponderar que a Lei de Utilidade Pública Federal existe desde �935, e, passa-

dos mais de 60 anos, cerca de �0 mil entidades detêm este título. O Certificado de Entidade

Beneficente de Assistência Social - antigo Certificado de Fins Filantrópicos, que existe desde

�959 - é privilégio de um universo ainda mais restrito: cerca de 5 mil entidades o possuem.

Tendo em conta que o título de utilidade pública federal é requisito para a obtenção do Certi-

ficado de Entidade Beneficente de Assistência Social, há uma superposição de títulos para as

mesmas entidades. Assim, não se afigura pouco relevante o número de entidades qualificadas

como Oscip.

A crescente adesão à qualificação como Oscip pode ser interpretada sob muitos aspectos.

Cabe destacar, desde logo, que os critérios de concessão deste título são mais simples,

ágeis e objetivos do que os existentes para a concessão dos outros títulos citados. E, no en-

tanto, com os documentos apresentados - o principal é o estatuto - é possível ter clareza em

relação ao fim de interesse público perseguido pela entidade. Além disso, a legislação exige

que o estatuto das entidades que pretendam a qualificação como Oscip contemple normas

que induzem a uma “boa governança” - por exemplo, a exigência de um Conselho Fiscal - e

admite a possibilidade de remuneração de dirigentes – uma novidade absoluta: os estatutos

das entidades que pretendessem qualquer outro título deveriam vedar expressamente essa

possibilidade. Essas breves anotações já permitem intuir que, ao menos para algumas áreas

emergentes e de interesse público, o título de Oscip oferece um reconhecimento mais acessí-

vel - e adequado para a sua identidade - do que aquele oferecido pelos títulos anteriores.

Não quer isto dizer que todas ou a maior parte das organizações não governamentais se

identifiquem com o título de Oscip. Com efeito, uma parcela não desprezível do setor sem fins

lucrativos não atua em áreas particularmente propícias à celebração de termos de parceria

com o governo, embora sejam áreas de interesse público. Entidades desses segmentos de

atuação - por exemplo, dedicadas à construção de novos direitos - possivelmente, não se

disporiam a obter, desde logo, o título de Oscip.

Outra parcela do setor sem fins lucrativos, que, embora de interesse público, poderia também

não se identificar com a qualificação de Oscip são as entidades das áreas de saúde e de edu-

cação - especialmente aquelas que já detivessem outros títulos. De fato, desde a sua edição,

a Lei 9.790/99 estabeleceu que outros títulos e qualificações de âmbito federal - o de utilidade

pública e o antes denominado Certificado de Fins Filantrópicos – só seriam acumuláveis com

74


o título de Oscip durante o prazo de dois anos a contar da edição da lei, devendo a entidade,

a partir de então, “optar” pelo título que preferisse. Tendo em conta as vantagens fiscais

(no caso das entidades detentoras do antigo certificado de fins filantrópicos, a imunidade ou

isenção à contribuição ao INSS e à CPMF), e até mesmo a “credibilidade”, que os títulos

tradicionais já oferecem, seria de se esperar pouca adesão dessas entidades ao novo título.

Além disso, essas entidades já celebram convênios com o poder público, sistema que, em

princípio, não seria substituído pelo sistema de termos de parceria. Portanto, essas entidades

nada teriam a ganhar com a qualificação como Oscip. A ampliação do prazo de convivência

entre outros títulos e o título de Oscip (que se estendeu até 2004, por força da Medida Pro-

visória 2.�23, de 23/2/200�) mais do que um incentivo para novas “adesões” de entidades

já detentoras de outros títulos terá sido uma concessão para aquelas que eventualmente já o

tivessem feito.

A lei, desde a sua edição, alcançou alguns desdobramentos normativos que ajudam a explicar

a crescente adesão de entidades ao novo título. Benefícios até então existentes apenas para

as entidades de utilidade pública federal foram estendidos às Oscips: a Portaria MF 245/02

autorizou a doação de mercadorias apreendidas pela Receita Federal; o Decreto nº 4.507/02

permitiu também que as Oscips recebam bem móveis da União, considerados anti-econô-

micos ou irrecuperáveis. Ainda mais significativa foi a edição da Medida Provisória 66, de

29/8/2002, que, em seu art. 37, dispôs que a remuneração de dirigente, em decorrência de

vínculo empregatício, não afasta a isenção de imposto de renda da entidade qualificada como

Oscip.

As normas editadas em 2002 reforçaram a tendência, já observada em 200�, no sentido de

estender as Oscips aquelas vantagens já admitidas para as entidades de utilidade pública fe-

deral. Penso que a mais importante foi a Medida Provisória 2.�58 de 3/5/200�, que permitiu

às Oscip o acesso a doações dedutíveis do imposto de renda de pessoas jurídicas - embora

esse importante incentivo fiscal seja ainda subaproveitado pelas entidades de utilidade pública

e pelas empresas.

No entanto, a implementação do Termos de Parceria – que em princípio seria a principal

vantagem para as Oscips - dá-se de forma lenta e suscita dúvidas jurídicas. É o tópico que

passamos a enfrentar.

3. OS TERMOS DE PARCERIA COM AS OSCIPS

Os “contratos” e os “convênios” são os instrumentos tradicionais que podem pautar as rela-

ções entre entidades do terceiro setor e o poder público. A Lei 9.790/99 instituiu os “termos

de parceria”, com algumas características específicas.

75


Neste tópico, apresentamos sinteticamente a distinção entre contratos, convênios e termos

de parcerias.

3.1. Contratos e convênios: distinção

O poder público pode celebrar contratos com entidades sem fins lucrativos, geralmente pre-

cedidos de licitação9.

O convênio - disciplinado pelo art. ��6 da Lei Federal 8.666/93 - foi concebido originariamen-

te como um instrumento para formalizar acordos internos ao setor público, isto é, entre enti-

dades governamentais. No entanto também pode ser empregado para designar acordo entre

entidades sem fins lucrativos e o poder público (federal, estadual ou municipal).

A doutrina destaca, entre outras, as seguintes características do convênio, em contraste com

as características dos contratos:

a) no contrato, os interesses são opostos e contraditórios, enquanto no convênio são

recíprocos;

b) os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e se reúnem, por meio do

convênio, para alcançá-los. Por exemplo, em uma universidade pública – cujo objetivo é

o ensino, a pesquisa e a prestação de serviços à comunidade – celebra convênio com

outra entidade, pública ou privada, para realizar um estudo, um projeto, de interesse de

ambas�0;

c) por almejarem o mesmo objetivo, os signatários não são, a rigor terminológico, partes,

e não cobram taxa ou remuneração entre si��;

d) no contrato, o valor pago a título de remuneração passa a integrar o patrimônio da

entidade que o recebeu, sendo irrelevante para o repassador a utilização que será fei-

ta do mesmo; no convênio, esse valor só pode ser utilizado para os fins previstos no

instrumento�2.

A nosso ver, a distinção mais relevante entre contratos e convênios está na vinculação dos re-

cursos repassados à utilização prevista no instrumento e a conseqüente prestação de contas

não só ao órgão repassador como também ao Tribunal de Contas. Ou seja: o valor repassado

não perde a natureza de dinheiro público.

9 As hipóteses de dispensa de licitação com entidades sem fins lucrativos, constantes do art. 24 da Lei 8.666/93, serão comentadas no item 3.3.�0 PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo, �2. ed., São Paulo: Atlas, 2000, p. 284�� FERNANDES, Jorge Jacoby Ulisses. Convênios administrativos. In: Súmula trabalhista, n. 9�, jan. �997, p. ��4 e ss.�2 PIETRO, op.cit., p. 285

76


3.2. Os termos de parceria: natureza jurídica

Os Termos de Parceria, instituídos pela Lei 9.790/99 como instrumento de cooperação entre

o setor público e as organizações da sociedade civil de interesse público qualificadas como

Oscip, têm todas as características assinaladas pela doutrina para caracterização dos convê-

nios. Trata-se, de fato, de instrumento concebido para o fomento e realização de projetos de

interesse público. Disciplinados pelo Decreto 3.�00/99, têm, como veremos, procedimentos

específicos – e de modo geral mais flexíveis - do que os vigentes para celebração, execução

e prestação de contas de convênios.

3.3. A dispensa da licitação nos contratos com entidades sem fins lucrativos

A Constituição brasileira estabelece que em regra, o Poder Público deve observar o proce-

dimento de licitação para a celebração de contratos.�3 Também nos termos da Constituição

compete privativamente à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação�4.

A lei federal que estabelece normas gerais sobre licitações – Lei 8.666/93 - admite apenas

três hipóteses de dispensa de licitação em se tratando de contratação de entidades sem fins

lucrativos, a saber:

a) na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da

pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à

recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputa-

ção ético-profissional e não tenha fins lucrativos�5;

b) na contratação de associações de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos

e de comprovada idoneidade, por órgãos da Administração Pública, para a prestação

de serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja com-

patível com o praticado no mercado�6;

c) para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais,

qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempla-

das no contrato de gestão�7.

Outra situação que afasta a licitação é a de inexigibilidade. Trata-se de situações em que o

governo escolhe o contratado – e, portanto, não há licitação - porque ele é o único em con-

dições de prestar determinado serviço, isto é, trata-se de situações em que a competição é �3 É o que dispõe o art. 37 da Constituição Federal, inciso XXI, a saber: “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”.�4 Constituição Federal, art. 22, inciso XXVII.�5 Lei 8.666/93, art. 24, inciso XIII�6 Lei 8.666/93, art. 24, inciso XX�7 Lei 8.666/93, art. 24, inciso XXIV (acrescido pela Lei 9.648, de 27/5/�998).

77


inviável. Algumas situações deste gênero se formalizam impropriamente sob a denominação

de “convênio”.

Dada a limitação do presente estudo, não iremos nos deter sobre cada uma das hipóteses

de dispensa de licitação com entidades sem fins lucrativos�8. No entanto, para acentuar o

contraste entre as Oscips e as OSs (organizações sociais) parece-nos oportuno alinhar bre-

víssimos comentários sobre estas.

Em sua concepção original, o contrato de gestão foi um instrumento de compromisso adminis-

trativo interno ao Estado, firmado entre o poder executivo e órgãos da própria administração

pública (autarquias, fundações de direito público, empresas estatais). O contrato de gestão

seria o veículo de implantação de uma gestão pública por objetivos, mediante racionalização

de controles burocráticos e sistemas eficientes de planejamento, controle e avaliação de de-

sempenho�9.

Recentemente, pretende-se estender a experiência de aplicação dos contratos de gestão às

associações de direito privado, sem fins lucrativos, que o Poder Executivo vier a considerar

como organizações de interesse público não estatal e a credenciar como Organização Social

(OS), tal como disposto na Lei 9.637, de maio de �998.

A concepção das organizações sociais decorreu de uma proposta do Ministério de Administra-

ção e Reforma do Estado (Mare). Trata-se de entidades de direito privado, sem fins lucrativos,

assim qualificadas pelo poder público. Esta qualificação habilita a entidade a receber recursos

orçamentários e a realizar contratos de gestão com o poder público.

Cabe ressaltar que as organizações sociais têm uma gênese distinta da qualificação instituída

pela Lei 9.790/99, referente às organizações da sociedade civil de interesse público. Inobs-

tante, e tendo em conta aspectos formais, os poucos estudos jurídicos existentes situam as

organizações sociais como entidades do terceiro setor, assimiláveis às tradicionais entidades

privadas qualificadas como de utilidade pública, ou as mais recentes organizações privadas de

interesse público qualificadas nos termos da Lei 9.790/99 .

Parece-nos, contudo, que embora formalmente constituídas como pessoas jurídicas de

direito privado sem fins lucrativos, as organizações sociais, tal como disciplinadas pela

Lei 9.637/98 atuam em uma lógica por assim dizer “quase governamental”. Com efeito, a

qualificação das OS está em função do contrato de gestão, o que caracteriza a dependên-

cia dos recursos públicos. Em sua estrutura diretiva há necessariamente membros do po-

der público. Coerentemente, no âmbito federal, as organizações sociais existentes até o

presente momento resultaram da extinção de entidades públicas. Faltam às organizações

�8 Para um comentário a este respeito, remetemos o leitor ao nosso Manual de ONGs: guia prático de orien-tação jurídica, Ed. FGV, Rio de janeiro, 5. ed., 2004, capítulo VIII. �9 ANDRÉ, Maristela Afonso de. A efetividade dos contratos de gestão na Reforma do Estado, Revista de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, v. 39, n. 3, p. 42-52, jul./set. �999

78


sociais aquelas características de “autogoverno” e de “participação voluntária” que são

típicas das organizações do terceiro setor genuinamente de origem privada20 .

As organizações sociais refletem uma tendência – não especificamente nacional – da transfe-

rência de determinados serviços de interesse coletivo ou mesmo de natureza pública a enti-

dades sem fins lucrativos de direito privado, porém decorrentes de um processo de reforma

do Estado. Diversamente, vislumbro na qualificação como Oscip uma resposta institucional a

outra tendência, também internacional, caracterizada pela emergência de um novo associati-

vismo - um movimento por assim dizer de base, de mobilização da sociedade civil. Ao lado da

tradicional atuação das associações e fundações privadas sem fins lucrativos em áreas como

educação, saúde, cultura ou assistência – contempladas, no Brasil, nos títulos tradicionais

– percebe-se a atuação de associações em áreas emergentes – ambientalismo, voluntariado,

direitos humanos, também de interesse público – reconhecidas no país com o novo título2�..

Notamos que as duas tendências - reforma do Estado e emergência de um novo associativis-

mo de fim público - concorrem para uma mesma demanda: a necessidade de se estabelece-

rem fórmulas jurídicas adequadas para pautar a relação entre o setor público e o setor privado

sem fins lucrativos.

O modelo das organizações sociais - e a dispensa de licitação para a celebração de contratos

de prestação de serviços para atividades contempladas no contrato de gestão - têm recebido

algumas ressalvas dos estudiosos do direito administrativo pátrio22. No entanto, como ressal-

tado na introdução, não será abordado no presente estudo.

3.4 A exigência ou não de licitação nos convênios

Entendemos, como assinalado, que os termos de parceria têm natureza de convênio. Questão

importante é a relativa à necessidade ou não de licitação para a realização de convênios. Após

enfrentarmos este tópico, analisaremos especificamente a questão da licitação no tocante aos

Termos de Parceria com Oscips.

20 A tentativa de uma caracterização do “terceiro setor” – universo privado sem fins lucrativos - que permitisse a adoção de uma perspectiva comparativa internacional foi empreendida pela Universidade Johns Hopkins em estudo coordenado pelo professor Lester Salomon. Em uma aproximação conceitual, amplamente aceita em âmbito internacional, mas sem a pretensão de uma definição técnico-jurídica, entende-se que embora a termi-nologia utilizada e os propósitos específicos a serem perseguidos variem de lugar para lugar, a realidade social subjacente é bem singular: uma virtual revolução associativa estaria em curso no mundo, fazendo emergir um expressivo ‘terceiro setor’ global, composto de (a) organizações estruturadas; (b) localizadas fora do aparato formal do Estado; (c) que não são destinadas a distribuir lucros auferidos com suas atividades entre os seus diretores ou entre um conjunto de acionistas; (d) autogovernadas; (e) envolvendo indivíduos num significativo esforço voluntário (SALAMON, Lester M., ANHEIER, Helmut K. The emerging nonprofit sector: an overview, The Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, Baltimore, 2. ed., �994). 2� Note-se que as “organizações da sociedade civil de interesse público” são qualificadas independentemen-te da concretização de termos de parceria com o poder público.22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. �2. ed., São Paulo: Atlas, 2000; JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos, 9. ed., São Paulo: Dialética, 2002.

79


3.4.1 A licitação e os convênios

A licitação poderá ser dispensada ou declarada inexigível, nas mesmas hipóteses previstas

para os contratos ou outros ajustes. Mas – ensinam alguns doutrinadores – supondo a realiza-

ção de convênio entre um órgão ou uma entidade estatal e um ente privado, se várias forem as

entidades que se prestem para a consecução dessas atividades, inquestionavelmente, deverá

realizar-se a licitação. Esta é a opinião de Odete Medauar23.

Em sentido diverso, Maria Sylvia Zanella di Pietro opina que a exigência de licitação não se

aplica aos convênios, pois neles não há viabilidade de competição. “Esta não pode existir

quando se trata de mútua colaboração, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de

equipamentos, recursos humanos ou imóveis. Não se cogita de preços ou de remuneração

que admita a competição24.”

Em que pesem tais divergências doutrinárias, na prática, celebram-se convênios de natureza

financeira sem prévia licitação.

A nosso ver, deve haver critérios objetivos para escolha da entidade conveniada. No caso de

situação de inexigibilidade de licitação – sendo inviável a competição, como em muitos casos

é, em se tratando de convênios - o processo deveria estar instruído com a razão da escolha

do executante e a justificativa do preço, tal como previsto no art. 26 da Lei 8.666/93. Com

efeito, o art. ��6 da Lei 8.666/03 dispõe que se aplicam as disposições da lei, no que couber,

aos convênios.

Em situações em que há mais de um possível prestador de serviços, entendo que deva haver

um critério de seleção da entidade conveniada pautado na isonomia. Não significa dizer que

deva haver a licitação tal como prevista na Lei 8.666/93, que se aplica apenas “no que cou-

ber” aos convênios.

Permito-me observar que no Município de São Paulo a Lei �3.�53/0� - que dispôs sobre a

política pública de atenções da assistência social, sem fins lucrativos, operada através de

convênios - trouxe uma inovação positiva, que merece ser destacada. A lei remete-se ao

disposto no art. ��6 da Lei 8.666/93, e destaca que a política de convênios deve observar,

entre outros princípios, “a defesa da igualdade de oportunidades e da democratização da re-

lação através de processo público desde a proposição, chamamento até a homologação dos

convênios de assistência social” (art. 3º, inciso VII).

Em face de tal objetivo, o art. 7º da mesma lei dispõe que “o poder público municipal editará

no Diário Oficial do Município e na grande imprensa a necessidade de implantação de aten-

ções de assistência social através de convênio indicando a modalidade do serviço, a região

em que se localizará, a forma e os prazos de apresentação da proposta pelos interessados”.

23 SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Convênios – Consórcios – Ajustes – Outros Instrumentos Congêneres.Revista dos Tribunais, n. 75�, São Paulo, maio de �998, p. �69. 24 Op.cit., p. 287

80


Finalmente, o art. 8º da mesma lei estabelece que a análise do órgão competente sobre as

propostas apresentadas deverá ser submetida à audiência pública, convocada através do

Diário Oficial do Município. Dispõe, outrossim, que “caso se apresentem duas associações

sem fins lucrativos habilitadas para celebrar o mesmo convênio, caberá à Prefeitura Municipal

de São Paulo definir critérios de qualidade para proferir a decisão”.

A norma tem caráter inovador, de vez que procura estabelecer critério isonômico em relação

à escolha da entidade conveniada.

Feita esta observação, ressalte-se que o uso do convênio, quando cabível o contrato, não

pode ser considerado mero “erro de forma”, uma vez que o regramento de ambos é bastante

diverso.

3.4.2 A licitação e os termos de parceria com Oscips

A questão da exigência ou não de licitação também é pertinente em relação à escolha da Oscip

que realizará um termo de parceria. Discute-se, neste tópico, a conveniência de fixar critérios

pautados na impessoalidade para a seleção de Oscips na celebração de Termo de Parceria.

O Decreto 3.�00/99 estabelece em caráter facultativo a realização de concurso de projetos,

como critério de escolha da Oscip parceira. Ora, a não obrigatoriedade de um processo sele-

tivo para a escolha da Oscip seria contrária ao princípio da isonomia.

Para evitar tal objeção, é ponderável a sugestão de incluir, na lei de licitações, uma hipótese

de dispensa para celebração de “Termos de Parceria” com Oscips, tal como existe para a

celebração de “contratos de gestão” com as Organizações Sociais. Esta previsão evitaria

polêmicas jurídicas em relação ao caráter facultativo ou obrigatório do concurso de projetos.

Tratando-se de dispensa, o concurso seria sempre facultativo.

No entanto, parece-me impróprio incluir na Lei Federal de Licitações uma hipótese de dispen-

sa para a celebração de “Termos de Parceria” com as Oscip porque a “racionalidade” dos

“termos de parceria” não é racionalidade contratual - não é a lógica da licitação. Admitir a

“dispensa” seria o mesmo que admitir que, em tese, a licitação seria compatível com o mode-

lo de “termos de parceria”. No entanto, a nosso ver, os “termos de parceria” tem a natureza

de convênio, e não de contrato.

Pode-se aplicar aos Termos de Parceria as seguintes considerações expendidas por Maria Syl-

via Zanella di Pietro em relação aos convênios: “O convênio não é abrangido pelas normas do

art, 2º da Lei 8.666; no caput, é exigida licitação para as obras, serviços, compras , alienações,

concessões, permissões e locações quando contratadas com terceiros; e no parágrafo único

define-se o contrato por forma que não alcança os convênios e outros ajustes similares, já que

nestes não existe a ‘estipulação de obrigações recíprocas’ a que se refere o dispositivo25”.

25 Op.cit. p. 287, os grifos constam do original.

81


Porém, quer-me parecer necessário o estabelecimento de critério objetivo e isonômico para a

escolha da entidade parceira. Pode haver o caso de competição inviável – a ser devidamente

justificada. Havendo mais de um possível prestador do serviço, parece adequado o critério de

“concurso de projetos”, estabelecido em caráter facultativo pelo Decreto 3.�00/99.

Como assinalado, o caráter facultativo do concurso não assegura o princípio da isonomia. No

entanto, se o concurso tivesse caráter obrigatório, o procedimento poderia ser “burocratiza-

do”. Além disso, deve-se observar que a Lei 9.790/99 exige das Oscips a publicização de

seus estatutos e qualquer cidadão pode ter acesso às informações cadastrais das Oscips no

Ministério da Justiça (art. �7). Por outro lado, os Termos de Parceria são celebrados após

consulta aos Conselhos de Políticas Públicas, havendo, assim, maiores exigências de publici-

dade dos dados das Oscips e dos Termos de Parceria

Parece-me adequada uma proposta intermediária, recomendada pelo Tribunal de Contas da

União, na decisão 93�/99, no sentido de tornar o concurso de projetos obrigatório - no caso

de celebração de Termos de Parceria com Oscip - apenas quando os valores repassados su-

perarem determinado limite, a ser estabelecido com base na relação custo/benefício para as

entidades participarem do concurso. Trata-se de uma sugestão que visa assegurar o princípio

da isonomia e a melhor eficiência. Restaria a dificuldade de encontrar um critério adequado

para o estabelecimento do limite, dada a variedade de circunstâncias.

3. 5. Formalização dos Termos de Parceria

De forma análoga ao tratamento dado aos convênios, os termos de parceria foram introduzi-

dos pela Lei 9.790/99 como instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as

entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscip,

para o fomento e execução de atividades de interesse público.

Na seqüência, traremos aspectos relativos aos passos prévios à celebração, formalização e

alteração do instrumento, vigência, liberação de recursos e prestação de contas.

3.5.1 Passos prévios à celebração

O órgão estatal responsável pela celebração do Termo de Parceria verificará previamente o

regular funcionamento da organização (art. 9º do Decreto 3.�00/99).

De acordo com o art. �0, § �º da Lei 9.790/99, a celebração do Termo de Parceria será prece-

dida de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação

existentes, nos respectivos níveis de governo26. Caso não exista o Conselho de Política Públi-

ca da área de atuação correspondente, o órgão estatal parceiro fica dispensado de realizar a 26 Os Conselhos de Políticas Públicas, criados por lei, contam com representantes da sociedade civil e do governo, para deliberar e realizar o controle sobre determinadas áreas de políticas públicas (saúde, criança e adolescente, assistência social, educação, meio ambiente, etc.).

82


consulta, não podendo haver substituição por outro Conselho.

O Conselho terá o prazo de 30 dias, contado a partir da data do recebimento da Consulta,

para se manifestar sobre o Termo de Parceria, cabendo ao órgão estatal responsável, em

última instância, a decisão final sobre a celebração do respectivo Termo de Parceria.

O órgão estatal firmará o Termo de Parceria mediante modelo padrão próprio, do qual consta-

rão os direitos, as responsabilidades e as cláusulas essenciais (art. 8º da Lei 9.790/99). Este

modelo deverá ser preenchido e remetido ao Conselho de Política Pública competente.

3.5.2 A formalização e alteração do Termo de Parceria

A Lei 9.790/99 indica, no art. �0, as cláusulas obrigatórias do Termo de Parceria, entre as

quais:

a) a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Oscip

b) a da estipulação das metas e resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de

execução ou cronograma;

c) a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem

utilizados, mediante indicadores de resultado;

d) a de previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipu-

lando item por item as categorias contábeis usadas pela organização e detalhamento

das remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos com recursos oriundos ou

vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores, empregados ou consultores;

e) a que estabelece as obrigações da Oscip, entre as quais a de apresentar ao Poder Pú-

blico, ao término de cada exercício, relatório sobre a execução do Termo de Parceria,

contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados,

acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados,

independente das previsões do item anterior;

f) a de publicação de extrato do Termo de Parceria, em modelo simplificado estabelecido

no regulamento da Lei 9.790/99. O extrato deve ser publicado no prazo máximo de

quinze dias após a sua assinatura.

3.5.3 Liberação dos recursos e execução

A execução do objeto dos Termos de Parceria será acompanhada e fiscalizada por órgão do

Poder Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada, e pelos Conse-

lhos de Políticas Públicas das áreas correspondentes de atuação existente, em cada nível

de governo (art. �� da Lei 9.790/99). Porém, o acompanhamento e a fiscalização por parte

83


do Conselho de Políticas Públicas não pode introduzir ou induzir modificação das obrigações

estabelecidas pelo Termo de Parceria celebrado (art. �7 do Decreto 3.�00/99).

Eventuais recomendações ou sugestões do Conselho sobre o acompanhamento dos Termos

de Parceria deverão ser encaminhados ao órgão estatal parceiro, para adoção das providên-

cias que entender cabíveis (art. �7, § �º do Decreto 3.�00/99). O órgão estatal parceiro infor-

mará ao Conselho sobre suas atividades de acompanhamento.

Os resultados atingidos com a execução do Termo de Parceria devem ser analisados por co-

missão de avaliação, composta de comum acordo entre o órgão parceiro e a Oscip (art. ��,

§ �º da Lei 9.790/99). Esta comissão deverá ser composta por dois membros do respectivo

Poder Executivo, um da Oscip e um membro indicado pelo Conselho de Política Pública da

área de atuação correspondente, quando houver (art. 20 do Decreto 3.�00/99).

Compete à comissão de avaliação monitorar a execução do Termo de Parceria (art. 20, pa-

rágrafo único da Lei 9.790/99). A comissão encaminhará à autoridade competente relatório

conclusivo sobre a avaliação procedida (art. ��, § 2º da Lei 9.790/99).

Os Termos de Parceria estarão também sujeitos aos mecanismos de controle social.

A organização parceira fará publicar, no prazo máximo de 30 dias contado da assinatura do

Termo de Parceria, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a con-

tratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenien-

tes do Poder Público, observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade, economicidade e eficiência, remetendo cópia para conhecimento do órgão estatal

parceiro (art. �4 da Lei 9.790/99 e art. 2� do Decreto 3.�00/99).

A liberação de recursos financeiros necessários á execução do Termo de Parceria far-se-á em

conta bancária específica, a ser aberta em banco a ser indicado pelo órgão estatal parceiro

(art. �4 do Decreto 3.�00/99).

A liberação de recursos para a implementação do Termo de Parceria obedecerá ao respectivo

cronograma, salvo de autorizada sua liberação em parcela única.

3.5.4 Vigência

O Termo de Parceria poderá ser celebrado por período superior ao do exercício fiscal (art. �3

do Decreto 3.�00/99).

Caso expire a vigência do Termo de Parceria sem o adimplemento total do seu objeto pelo

órgão parceiro ou havendo excedentes financeiros disponíveis com a Oscip, o referido Termo

poderá ser prorrogado (art. �3, § �º do Decreto 3.�00/99).

As despesas previstas no Termo de Parceria e realizadas no período compreendido entre

a data original de encerramento e a formalização de nova data de término serão considera-

84


das como legítimas, desde que cobertas pelo respectivo empenho (art. �3, § 2º do Decreto

3.�00/99).

É possível a vigência simultânea mais de um Termo de Parceria, ainda que com o mesmo órgão

estatal, de acordo com a capacidade operacional da Oscip (art. �6 do Decreto 3.�00/99).

3.5.5 Prestação de contas

A prestação de contas relativa à execução do Termo de Parceria refere-se à comprovação, pe-

rante o órgão estatal parceiro, da correta aplicação dos recursos recebidos e do adimplemen-

to do objeto do Termo de Parceria, mediante a apresentação dos seguintes documentos:

a) Relatório sobre a execução do objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo

entre as metas propostas e os resultados alcançados;

b) Demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na execução;

c) Parecer e relatório de auditoria, nos casos em que o montante de recursos for maior

ou igual a R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais);

d) Entrega do extrato da execução física e financeira, a ser preenchido pela Oscip e

publicado na imprensa oficial da área de abrangência do projeto, no prazo máximo de

sessenta dias após o término de cada exercício financeiro.

Deve ser destacado que a entidade, para qualificar-se como Oscip, já deve fazer constar em

seu estatuto as normas de prestação de contas a serem observadas pela entidade, entre as

quais cabe mencionar:

a) a realização de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso,

da aplicação de eventuais recursos objeto do Termo de Parceria, conforme previsto

em regulamento;

b) a prestação de contas de todos os recursos e bens de origem pública recebidos

pela oscip.

Nos termos do art. �0, § 2º – inciso V, da Lei 9.790/99, é cláusula essencial dos Termos de

Parceria a que estabelece as obrigações da Oscip de apresentar, ao término de cada exercí-

cio, relatório sobre a execução do Termo de Parceria, contendo comparativo específico das

metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos

gastos e receitas efetivamente realizados.

3.6. Alguns aspectos comparativos entre “Convênio” e “Termo de Parceria”

Os Termos de Parceria surgem como uma alternativa aos convênios, para a realização de ati-

vidades de interesse comum entre a Administração e entidades qualificadas como Oscip.

85


Trata-se – como assinala Maria Sylvia Zanella di Pietro – “de real atividade de fomento, ou

seja, de incentivo à iniciativa privada de caráter público. O Estado não está abrindo mão de

serviço público (tal como ocorre na organização social) para transferi-lo à iniciativa privada,

mas fazendo parceria, ajudando, cooperando com entidades privadas que, observados os

requisitos legais, se disponham a exercer as atividades indicadas no artigo 3º, por se tratar

de atividades que, mesmo sem a natureza de serviços públicos, atendem a necessidades

coletivas”27.

É possível identificar contrastes entre a legislação anterior – com a sistemática de convênios - e

a sistemática introduzida pela Lei 9.790/99 e os Termos de Parceria. Destacamos, em breve sín-

tese, alguns tópicos:

Escolha da entidade parceria - Em regra, a escolha da entidade a ser beneficiada com o convê-

nio não se submete a um critério objetivo. Nos Termos de Parceria, a escolha poderá ser feita

mediante concurso de projetos.

Acesso a recursos públicos - O acesso a recursos públicos, sob a forma de convênios, requer

a apresentação de uma série de documentos, conforme a regulamentação estabelecida pela

Instrução Normativa �/97 da Secretaria do Tesouro Nacional. Nos Termos de Parceria, os ob-

jetivos e metas são negociados entre as partes, envolvendo a consulta prévia ao Conselho de

Políticas Públicas. Os passos prévios à celebração são potencialmente menos burocráticos.

Avaliação dos resultados e responsabilização pelo uso dos recursos - O controle sobre os

convênios concentra-se na forma de aplicação dos recursos, não priorizando a avaliação dos

resultados. Nos Termos de Parceria há a previsão expressa de avaliação de desempenho,

mediante indicadores de resultado (art. �0, § 2º inciso III da Lei 9.790/99).

Agentes e meios de controle - Nos convênios, os agentes de controle são o órgão repassa-

dor, Controle Interno, TCU e sociedade (diretamente pela comunidade local ou via “internet”,

na “home page” da Secretaria Federal de Controle/MF). Nos Termos de Parceria, os agentes

de controle são o Conselho de Políticas Públicas, a comissão de avaliação e o órgão repassa-

dor de recursos, além de auditorias e controle social (arts. 4º, incido VII, alínea “c”, �0, § 2º,

incisos V a VI, �� e �2 da Lei 9.790/99).

Aplicação de recursos - A aplicação de recursos públicos para a aquisição de bens ou ser-

viços, em se tratando de convênios, observa critérios análogos aos estabelecidos pela Lei

8.666/93. Em relação aos Ternos de Parceria, exige-se a publicação de regulamento seguindo

os princípios gerais aplicáveis.

Por outro lado, os recursos dos Convênios não se destinam a custeio nem a remuneração de

dirigentes. Nos Termos de Parceria, a aplicação de recursos é flexibilizada, admitindo a remu-

neração de dirigentes (art. 4º, inciso VI, art. �0, § 2º , incisos V e VI, �� e �2).

Mecanismos de responsabilização - Nos convênios, os mecanismos de responsabilização 27 Op. cit. p. 409

86


pelo uso indevido são restritos (devolução de recursos, inadimplência, multa pelo Tribunal de

Contas da União, etc.). Nos Termos de Parceria há a previsão expressa de punições mais

severas em caso de uso indevido de recursos (art. �3 da Lei 9.790/99).

4. APLICAÇÃO DOS TERMOS DE PARCERIA COM OSCIPS: DÚVIDAS JURÍDICAS SUSCITADAS

Como destaca a bem elaborada “cartilha” editada pelo Conselho da Comunidade Solidária

“o Termo de Parceria consolida um acordo de cooperação entre as partes e constitui uma

alternativa ao convênio para a realização de projetos entre Oscips e órgãos das três esferas

de governo, dispondo de procedimentos mais simples do que aqueles utilizados para a cele-

bração de um convênio”28.

Apesar de suas vantagens comparativas, algumas das quais brevemente apontadas neste

trabalho, os Termos de Parceria celebrados pelo poder público federal são ainda pouco signifi-

cativos em termos numéricos. Até o ano de 2002, o “site” do Conselho da Comunidade Soli-

dária divulgava a existência de apenas �2 Termos de Parceria firmados no âmbito Federal.

Entre os fatores inibidores da celebração dos Termos de Parceria, podem-se mencionar: a)

dúvidas jurídicas que geram insegurança; b) resistências culturais dos órgãos públicos e c) em

um primeiro momento - poucas Oscips para os órgãos públicos firmarem parcerias29. A partir

dos dados divulgados pelo Conselho da Comunidade Solidária, recente pesquisa realizada

junto a dirigentes de Oscips que firmaram Termos de Parceria destaca ainda como fator inibi-

dor as diferenças de cultura organizacional e a discrepância de tempos de aprendizagem para

adaptação das organizações públicas e privadas ao novo modelo30.

Os Termos de Parceria firmados decorreram, em sua maior parte, da iniciativa de Oscips. Na

aplicação do instrumento, contudo, os agentes públicos e privados depararam-se com dúvidas

jurídicas, algumas previsíveis e outras menos. Destacamos, a seguir, alguns desses impasses,

já tratados no âmbito da consultoria jurídica de órgãos públicos ou na análise de Tribunais de

Contas.

28 Oscip - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, A Lei 9.790/99 como alternativa para o Ter-ceiro Setor, 2. ed. rev. e atual., Brasília, 2002.29 BARBOSA, Maria Nazaré Lins. Oscips: avanços e perspectivas. In Revista Eletrônica Integração, jan. 2003, disponível em www.fgvsp.publicações30 KOGA, Natália. Termos de parceria e organizações da sociedade civil de interesse público (Oscips): um estudo exploratório sobre o novo tipo de contrato entre estado e organizações sem fins lucrativos. Trabalho apresentado no Encontro Nacional da ANPAD, 2004.

87


4.1 Consulta ao Conselho de Políticas Públicas

O Decreto 3.�00/99 dispõe sobre a consulta ao Conselho de Política Pública previamente à

celebração do Termo de Parceria. No entanto, caso não exista Conselho de Política Pública

na área de atuação correspondente, o órgão estatal parceiro fica dispensado de realizar a

consulta (art. �0, § 2º). O trâmite de consulta está a cargo do ente público. Em um caso, a

dificuldade por identificar se havia ou não Conselho de Política Pública na área de atuação

retardou a negociação entre o Ministério do Trabalho e uma Oscip por vários meses. Ao final,

firmaram um convênio.

4.2 Objeto do Termo de Parceria

O art. 23 do Decreto 3.�00/99 admite que se contemple como objeto do Termo de Parceria o

fornecimento de bens ou serviços de assessoria, consultoria, promoção de eventos e coope-

ração técnica. Tais finalidades podem confrontar, conforme o caso, com as finalidades princi-

pais das Oscips (fomento e execução de atividades de interesse público, conforme o art. 8º do

mesmo Decreto). O Tribunal de Contas da União, na decisão 93�/99, aponta a conveniência

de incluir algumas vedações aos Termos de Parceria, como terceirização de atividades-meio

do setor público; utilização de instalações públicas para realização dos serviços contratados e

aquisição de bens e serviços para uso pela Administração Pública.

No Estado de São Paulo, a Consultoria Jurídica manifestou-se recentemente acerca do des-

cabimento da realização de Termo de Parceria com a OSCIP VIA PUBLICA - Instituto para o

Desenvolvimento da Gestão Publica e das Organizações de Interesse Publico, nos seguintes

termos: “TERMO DE PARCERIA. Proposta de celebração de Termo de Parceria ..., objeti-

vando a execução do ´Programa de Capacitação do Corpo Técnico e Gerencial da SEADS´.

Prestação de serviços. Objeto do ajuste que não se coaduna com a natureza jurídica do Termo

de Parceria, destinado a atividades de interesse comum, como se depreende do artigo 9° da

Lei Federal n° 9.790/99, assemelhando-se aos convênios administrativos. Possibilidade, em

tese, de contratação da referida instituição com dispensa de licitação, com fulcro no artigo 24,

inciso XIII, da Lei Federal n° 8.666 /93.” E, justificando a ementa, mencionava-se: “a referida

instituição irá prestar serviços de capacitação de diretores e técnicos..., através de equipe

técnica que será remunerada. (...) Portanto, o objeto do ajuste pretendido apresenta a nature-

za jurídica de contrato, em que uma das partes pretende o objeto do ajuste (obra, serviço,etc)

e a outra a contraprestação correspondente (o preço ou qualquer outra vantagem), que invia-

biliza a celebração de Termo de Parceria, que assemelha-se mais ao convênio administrativo,

em que os partícipes tem interesses convergentes, e ambos irão usufruir do resultado a ser

alcançado.”3�.

3� Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social. Processo SEAD 663/04. Parecer �92/2004. DOE Seção I Poder Executivo de 22/�0/2004, p. 42

88


4.3 A questão da “licitação”

A Prefeitura do Município de São Romão, do Estado de Minas Gerais, elevou consulta ao

Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, acerca do cabimento ou não de licitação na

realização de Termos de parceria com Oscips. A dúvida inquieta os órgãos públicos, cientes

das graves penas associadas ao crime de dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses

previstas em lei32.

O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais assim se manifestou quanto à matéria: “...O

Termo de Parceria formalizado sob a égide da Lei nº 9.790/99 e do Decreto 3.�00 não desafia

a licitação porque foi criado para servir de instrumento de fomento e execução de atividades

de interesse público, como ocorre, exempli gratia, com os convênios, mas desses se difere já

que seu uso é exclusivo entre a esfera pública e as organizações da sociedade civil sem fins

lucrativos. E mais, os requisitos e procedimentos dessa nova figura jurídica são mais simples

que os exigidos para os convênios. (...) Depreende-se (...) que o critério de escolha dessa

espécie de organização se encontra disciplinado inteiramente por legislação extravagante, não

se aplicando aos Termos de Parceria, como já afirmado, as regras da lei 8.666/93, exceto as

do art.��6”. 33

No Município de São Paulo, com fundamento na Lei 9.790/99, celebrou-se em julho de 2003

um termo de parceria entre a Prefeitura e a Oscip Rede de Informações do Terceiro Setor

(Rits), tendo por objeto oferecer apoio ao Plano de Inclusão Digital da Coordenadoria Geral

do Governo Eletrônico da Secretaria Municipal de Comunicação e Informação Social para ma-

nutenção e ampliação da rede pública de Telecentros. O valor do mesmo foi R$ 6.�00.000,00

(seis milhões e cem mil reais)34. Trata-se de um importante precedente, pelo valor e pelo ob-

jeto. Não foi ainda julgado pelo Tribunal de Contas do Município.

4.4 Caráter facultativo do concurso de projetos

Nenhum dos Termos de Parceria foi precedido de concurso de projetos.Apenas as parcerias

realizadas pelo Ministério do Meio Ambiente são precedidas de um processo seletivo deno-

minado “demanda induzida”, já de praxe neste órgão, em decorrência de exigência de finan-

ciadores internacionais. Pode-se dizer, portanto, que o concurso de projetos - inovação que

representa um avanço em relação aos convênios - ainda não foi implementado.

Embora o Decreto 3.�00/99 seja claro quanto ao caráter facultativo do concurso de projetos,

há resistência nas instâncias de decisão dos órgãos públicos em firmar Termos de Parceria

prescindindo do mesmo. O Instituto de Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Xingó

celebrou um Termo de Parceria com a Companhia Hidroelétrica do São Francisco, visando a

execução de ações estruturadas do ambiente econômico da comunidade atingida pelo Projeto 32 Lei 8.666/93, art. 8933 Processo de Consulta 0068383234 Diário Oficial do Município de São Paulo, 26 de julho de 2003, p. 3

89


Xingo. Porém, a Chesf aguardou a resposta de consulta formulada ao Conselho da Comunida-

de Solidária quanto a essa possibilidade. A resposta, em caráter de colaboração, limitou-se a

reproduzir os termos do Decreto, que indicam o caráter facultativo do concurso.

Acrescentam-se dificuldades práticas – não se sabe como operacionalizar concurso de proje-

tos. As referências a concurso de projetos já praticados em alguns órgãos – como o Ministério

da Saúde, no âmbito da Coordenação Nacional de DST/Aids e o concurso de projetos do

Conselho da Comunidade Solidária - não dizem respeito a concurso entre Oscips, de modo

que não há uma referência clara para o mesmo.

Comentando o caráter facultativo do concurso de projetos, o Tribunal de Contas da União, na

decisão 93�/99, assim se manifestou: “A utilização da palavra “poderá” torna o texto origi-

nal meramente recomendatório, deixando à discricionariedade do administrador a decisão de

optar ou não pelo concurso. Considerando que o concurso exige trâmites burocráticos que

podem onerar a eficiência do processo de seleção para os Termos de Parceria, infere-se que

a sua mera sugestão, no corpo do Decreto, será pouco efetiva. Cabe lembrar que a realização

do concurso busca isonomia do tratamento das Oscips e a melhor eficiência na realização do

objeto pactuado. A título de racionalização, poderia ser estabelecido um limite de valor a partir

do qual seria obrigatório o concurso”.

Fica a sugestão, de lege ferenda.

4.5. Operacionalização do instrumento

A inexistência de um detalhamento normativo para operacionalização dos Termos de Parce-

ria – como a IN STN �/97 aplicável aos convênios – também implica dificuldades de ordem

prática, pois os agentes públicos percebem como “proibido” o que não está expressamente

permitido. Além disso, como os departamentos internos que avaliam e acompanham a execu-

ção dos Termos de Parceria são os mesmos que avaliam os convênios, tendem a pautar-se

pelos mesmos critérios, seguindo a instrução normativa aplicável aos convênios. “Na prática,

ainda há pouca diferença entre os dois instrumentos” – refere Natália Koga na pesquisa reali-

zada com dirigentes de Oscip. Os grandes diferenciais mencionados na pesquisa mencionada

foram a possibilidade de aquisição de bens permanentes e o pagamento de pessoal com os

recursos do Termo de Parceria, os quais não são possíveis por meio de convênio. Aspectos

estes relacionados com a eficiência, como destacado a seguir.

4.6. Eficiência do instrumento

Os resultados alcançados nos Termos de Parceria firmados são positivos. Exemplo paradigmá-

tico é o do Termo de Parceria estabelecido entre o Instituto de Desenvolvimento Sustentável

do Sul da Bahia (Ides) e o Centro de Recursos Ambientais do Estado da Bahia para a gestão

90


da Área de Proteção Ambiental (APA) do Pratigi. Existem atualmente 28 APAs no Estado da

Bahia, e apenas a APA do Pratigi era gerida por uma organização não-estatal. A população

estabeleceu uma relação de confiança com a equipe do Ides (que não tem competência para

ações de fiscalização), que não existia com os agentes governamentais. Alcançou-se uma arti-

culação com o Ibama local, e os resultados ensejaram a adoção de novo modelo de gestão de

APAs. Hoje, o Decreto 4.340/02 que regulamenta a lei federal que trata do Sistema Nacional

de Unidades de Conservação da Natureza - Lei 9.985/00 – tem um capítulo próprio que trata

da “Gestão Compartilhada com Oscip”.

O Fundo Nacional do Meio Ambiente realizou por sua vez um Termo de Parceria com a Funda-

ção Movimento Ondazul para a consolidação do modelo de gestão ambiental descentralizado,

anteriormente implementado em um projeto piloto na Vila de Guarapuá, no sul do estado baia-

no. O modelo tornou-se referência nacional para intervenção junto a comunidades litorâneas.

Em alguns casos, desenvolveram-se novas formas de articulação entre as organizações e ou-

tros entes governamentais, como o Ministério Público, ou com a iniciativa privada.

4.7. Foco no resultado, Comissão de Avaliação e Prestação de Contas

O modelo do Termo de Parceria introduz uma concepção de avaliação focada no alcance dos

resultados das ações e não na forma de aplicação de recursos. No entanto, não se alcançaram

mudanças significativas nesse sentido, seja pela dificuldade de estabelecer critérios, seja em

função da praxe de controle nos órgãos públicos.

Nos Termos de Parceria firmados, entendeu-se positiva a atuação da Comissão de Avaliação,

que permite a interação de agentes da Oscip e do órgão público. Em que pese à imprecisão da

legislação, a Comissão de Avaliação atuou desde o momento da implementação do projeto, e

não apenas na conclusão do mesmo. A avaliação, por outro lado, recaiu principalmente sobre

as atividades, e não meramente sobre as contas - que exigiria se fosse o caso habilitação

profissional específica. A prestação de contas, em todo caso, se viu facilitada pela atuação da

Comissão.

Quanto à auditoria externa, apenas em dois casos de âmbito federal superou-se o valor de

R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais). Neste caso, a contratação da auditoria foi prevista no

orçamento do termo de parceria.

O Tribunal de Contas da União atualizou a IN �2/96 para incluir a análise da prestação de

contas de Termos de Parceria entre as suas competências. Em princípio, poderia ser feita por

amostragem.

91


4.8. Publicidade

O Decreto 3.�00/99 exige a publicação na imprensa oficial (da área de abrangência do pro-

jeto) do extrato do Termo de Parceria e de sua execução física e financeira, bem como do

regulamento de compras e de contratação de obras e serviços adotado pela Oscip.

Esta última publicação, nos termos legais, fica às expensas da Oscip. Para minimizar o custo,

adotou-se em alguns casos a publicação de um extrato do regulamento com a informação de

que o inteiro teor estaria disponível no site da organização.

Com efeito, a publicidade por este ou outros meios, além de menos dispendiosa, é mais eficaz

do que a mera publicação na imprensa oficial, de acesso muito mais restrito.

Exemplifique-se: o Programa Providência de Elevação da Renda Familiar – Oscip que realizou um

Termo de Parceria com o Banco de Brasília S.A., visando capacitar empreendedores de baixa

renda - desenvolveu uma cartilha explicativa sobre microcrédito com uma tiragem de 5.000

exemplares. O “Jornal Sintonia”, que trata das últimas realizações do Programa, é distribuído

ao público interessado e aos principais financiadores. No Termo de Parceria firmado entre o

Ides e o Centro de Recursos Ambientais do Estado da Bahia inseriram-se entre as atividades a

serem executadas a criação do Jornal “APA do Pratigi” com uma tiragem de 2000 exemplares

e o Programa de Rádio APA do Pratigi que trazem notícias sobre as ações do Ides na região.

Para a divulgação da Agenda 2� de Natal, a Associação das Comunidades do Campo – Oscip

que realizou um Termo de Parceria com o Fundo Nacional do meio Ambiente - contou com o

apoio de jornais e TVs locais, os quais começaram a fazer a divulgação como matéria paga e,

no transcorrer do projeto, passaram a solicitar à organização a transmissão regular das notícias

sobre as ações da parceria.

4.9. Flexibilidade

Os modelo dos Termos de Parceria introduzem alguns mecanismos de flexibilidade, como a

previsão de despesas com o pagamento de pessoal (inciso IV do artigo �0 da Lei 9.790/99);

a legitimação de despesas realizadas entre a data de término do Termo de Parceria e a data

de sua renovação (§ 2º do artigo �3 do Decreto 3.�00/99; ou a prorrogação do Termo de

Parceria caso expire sua vigência sem o adimplemento total do objeto ou havendo excedentes

financeiros disponíveis com a OSCIP (§ �º do artigo �3 do Decreto 3.�00/99).

Algumas dessas novidades trouxeram alguma flexibilização para as Oscips parceiras; outras

ainda não produziram resultados concretos. A possibilidade de se prorrogar o Termo de Parce-

ria caso haja excedentes financeiros disponíveis permitiu que o Ides mantivesse as atividades

da APA do Pratigi por mais 6 meses além do tempo previsto pelo ajuste.

92


5. CONCLUSÃO

A Lei 9.790/99, que instituiu a qualificação das Organizações da Sociedade Civil de Interesse

Público, foi um importante marco na legislação do terceiro setor em nosso país. A crescente

adesão das entidades sem fins lucrativos de interesse público ao novo título potencializa a

celebração de Termos de Parceria com as Oscips nas três esferas de governo.

As principais vantagens dos Termos de Parceria em relação ao tradicional instrumento de

convênios podem ser assim sintetizadas: a) maior transparência, mediante a escolha da enti-

dade parceira mediante concurso de projetos; b) maior controle social, desde a consulta ao

Conselho de Políticas Públicas, previamente à realização do Termo; c) maior transparência,

mediante a previsão de uma Comissão de Avaliação composta de membros do Conselho de

Políticas Públicas, do órgão parceiro e da Oscip, durante a execução do projeto; c) adoção de

avaliação com ênfase nos resultados, ao invés de controles meramente formais; d) exigência

de uma auditoria externa para ajustes acima de R$ 600 mil; e) obrigatoriedade de publicação

dos procedimentos e resultados da parceria; f) responsabilização rigorosa no caso de desvio

de recursos públicos.

Em geral, os Termos de Parceria firmados não traduziram mudanças significativas em vários

desses aspectos: não se realizaram concursos de projetos; nem sempre houve a participação

do Conselho de Políticas Públicas da área de atuação; os controles formais continuaram a

ser feitos; a flexibilidade na aplicação de recursos ocorreu em poucos casos – exceção feita

à possibilidade de pagamento de pessoal, inclusive dirigentes, percebida como relevante.

Destaca-se como inovação prática e positiva a atuação da Comissão de Avaliação. Outras

novidades ainda não foram suficientemente testadas – como a flexibilidade na alteração de

planos de trabalhos, a prioridade à continuidade dos serviços, ainda que haja um lapso entre

a conclusão de um Termo e o início de outro, e a importância da auditoria externa em Termos

de valor superior a R$ 600 mil reais.

No entanto, a experiência revela que a celebração de Termos de Parceria com Oscips compe-

tentes trouxe resultados positivos. O instrumento permitiu maior eficiência na aplicação dos

recursos, e trouxe formas de gestão inovadoras. Os beneficiários encontram nas organiza-

ções não governamentais maior proximidade e competência específica. As organizações de

interesse público estabelecem vínculos com os outros atores sociais e atuações mais dura-

douras nas comunidades assistidas, sem que fosse comprometida sua legítima autonomia em

relação ao setor público.

São poucos ainda os Termos de Parceria firmados no âmbito federal, estadual e municipal. Isto

não representa, a meu ver, um sintoma de fragilidade do instrumento. Na verdade, a própria

adesão das entidades à qualificação como Oscip dá-se de forma paulatina - mas consistente.

Por outro lado, são tantas as novidades do instrumento que é natural uma primeira resistência

93


dos agentes públicos à sua implementação. Além das dúvidas sob o aspecto jurídico, que a

doutrina e as decisões dos Tribunais de Contas vêm crescentemente esclarecendo, há as

resistências culturais inerentes a qualquer procedimento inovador, em especial no âmbito do

Direito Administrativo. No entanto, em face da qualidade do instrumento e à crescente adesão

das entidades de fim público à qualificação como Oscip, pensamos que tenderá a ser adotado,

com êxito, pelas esferas de governo.

______________________________________________________

A Fundação Estatal Fortalecerá o SUS

José Gomes Temporão

97

A FUNDAÇÃO ESTATAL FORTALECERÁ O SUS

José Gomes Temporão�

Se os pilares do SUS permanecem os mesmos, o modelo de administração das unidades de

saúde pública está se esgotando

Estamos próximos de completar 20 anos de Sistema Único de Saúde (SUS). Quando participei

da luta para inserir na Constituição os conceitos da universalidade e gratuidade da assistência

à saúde, acreditava num sistema em que a medicina e todos os seus avanços pudessem estar

à disposição da população e que permitisse ao profissional da área ter o reconhecimento da

sociedade por seu empenho e dedicação.

Muito se fez nessas quase duas décadas. O SUS é uma realidade inconteste, tendo se consa-

grado como uma efetiva conquista da sociedade. A sua expansão e função social é inegável,

expressa no crescimento do número de serviços públicos, no enorme volume de procedimen-

tos ofertados e na cobertura populacional alcançada.

Mas os avanços esbarram na rigidez do modelo de administração pública direta. Se os con-

ceitos de universalidade e gratuidade permanecem como os pilares do SUS, o modelo de

administração das unidades de saúde pública está se esgotando.

É um modelo em fase terminal, que não atende adequadamente à expectativa do cidadão de

ter um atendimento de qualidade, não atende às expectativas dos profissionais de saúde,

que se vêem em condições indignas, desmotivados e com salários baixos, e não atende aos

interesses dos gestores, que notam que o modelo não responde às suas necessidades como

administradores de recursos públicos.

Essa condição é obviamente derivada da complexidade do processo, em particular nos hospi-

tais, que exigem muita agilidade gerencial para que o trabalho seja eficiente e com qualidade.

A administração pública tradicional não favorece a melhor gestão na provisão de serviços.

Não é à toa que praticamente todos os melhores hospitais públicos brasileiros construíram

artifícios para fugir desse tipo de administração.

Na década de �990, proliferaram fundações privadas de apoio que acabaram por desempenhar

funções administrativas ao lado da administração do hospital, utilizando dinheiro público do

SUS. No próprio Ministério da Saúde, o Inca e o Instituto de Cardiologia no Rio são exemplos

dessa alternativa. Praticamente a totalidade dos hospitais universitários adota esse tipo de

� Mestre em saúde pública e doutor em medicina social, ministro da Saúde.

98


gestão. Claramente foi uma estratégia que buscou contornar os constrangimentos da adminis-

tração pública, ainda que tenha possibilitado aos hospitais não só recompensar a qualificação

profissional mas também transformar serviços em referencial de excelência.

A verdade é que, por mais eficazes que sejam, esses modelos estão questionados juridica-

mente e com os dias contados, segundo decisão do TCU e dos órgãos de controle. Por isso,

buscamos um novo modelo jurídico institucional legal para os hospitais e institutos federais,

que mude radicalmente o padrão de gestão existente, bastante burocratizado, para uma alter-

nativa mais ágil, transparente e participativa: a fundação estatal.

A fundação estatal é uma entidade do Estado. A proposta não é privatizar, muito pelo contrá-

rio. É trazer para dentro do Estado inovações que o mundo inteiro experimenta: autonomia,

contratos de desempenho, modelos mais eficientes de gestão, cobrança de resultados da

administração, remuneração por bom desempenho. Ninguém está inventando a roda.

Esse modelo faz parte do cotidiano da administração pública de países como Portugal, França

e Inglaterra.

Na fundação estatal, os novos contratados serão regidos pela CLT, sem desprezar em mo-

mento nenhum a seleção por concurso público, com prova e, dependendo da complexidade

do cargo, com avaliação de títulos.

Não haverá mudança para quem é estatutário. Ele não será obrigado a migrar para a CLT e terá

seus direitos adquiridos preservados.

Aproveito para destacar que a recente liminar do STF sobre obrigatoriedade do regime jurídi-

co único não afeta nosso projeto, por se tratar de fundação estatal de direito privado, como

atestam juristas da estatura de Carlos Ari Sundfeld, Maria Sylvia di Pietro, José dos Santos

Carvalho Filho, Alexandre Santos de Aragão e Gustavo Binenbojm.

Como toda proposta nova, é natural a incerteza, sobretudo para os servidores. Agora, o im-

portante é estar aberto para, antes de tudo, conhecer de fato esse novo modelo de gestão.

O sonho de um sistema de saúde para todos não pode se dar por terminado com a sua cria-

ção. Muito menos se tornar inviável depois de 20 anos de empenho e dedicação de diferentes

profissionais. É preciso que seja fortalecido, acompanhe as mudanças, cumpra sua função

principal de proporcionar um atendimento digno e que seja orgulho de seus servidores e de

toda a população brasileira.

____________________________________________________

Da Reforma do Estado à Reforma da Gestão Hospitalar Federal: Algumas Considerações

Lenir Santos

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www.idisa.org.br [email protected]

1

DA REFORMA DO ESTADO À REFORMA DA GESTÃO HOSPITALAR FEDERAL: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES

Lenir Santos1 Sumário: I – Introdução – II - A crise do Estado e a sua Reforma – III – A Reforma Administrativa da EC 19/98 – IV –Do Contrato de Autonomia – V – Da Fundação Estatal de Direito Privado – VI – Conclusões. I - Introdução

A consagração do direito à saúde na Carta Constitucional de 1988

foi uma conquista da sociedade brasileira no campo dos direitos sociais, tendo sido o resultado da luta empreendida pelos ideólogos da Reforma Sanitária durante muito anos antes.

O direito à saúde, como direito público subjetivo, implica na garantia pelo Estado da adoção de políticas públicas que evitem o risco de agravo à saúde, devendo ser consideradas, nesse contexto, todas as condicionantes da saúde, como meio ambiente saudável, renda, trabalho, saneamento, alimentação, educação bem como a garantia de ações e serviços de saúde que promovam, protejam e recuperem a saúde individual e coletiva. Para a garantia dessas ações e serviços temos o Sistema Único de Saúde.

Dentre os serviços que incumbem aos órgãos e entidades que compõem o Sistema Único de Saúde estão os serviços hospitalares, hoje, um dos problemas do sistema público de saúde, principalmente no que se refere a sua gestão que não se modernizou nem conseguiu capacitar profissionais para gerir a

1 É advogada e especialista em direito sanitário pela USP. Procuradora da Unicamp aposentada.

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complexidade de um sistema hospitalar que está fortemente marcado pela inovação tecnológica e práticas empreendedoras.

A administração pública tem baixa capacidade operacional, fraco

poder decisório, controles essencialmente formais e sem qualidade e influências políticas externas. Assim, a finalidade da administração passou a ser os meios e seus processos e não os fins. Tal contexto se reflete na gestão hospitalar pública dificultando uma política de incorporação tecnológica, informatização, modernização administrativa e gestão de recursos humanos comprometidos com o serviço público. Na maioria dos hospitais públicos falta gestão capaz, eficiente, moderna e humana; esses serviços, muitas vezes, tem alto custo e baixo resultado. II - A crise do Estado e a sua Reforma

É importante lembrar que a crise do Estado e a necessidade de sua reforma surgiram, na realidade, nos anos 80, nos países centrais. Foi a crise do Estado-Providência ou do Estado de Bem-Estar Social. Era necessário diminuir custos sociais (porque nesses países o Estado sempre investiu muito em serviços públicos de saúde, educação, habitação etc.), combater a ineficiência pública e os excessos e rever o tamanho do Estado.

No Brasil, a crise do Estado surgiu nos anos 90 e não foi a do

Estado-Providência, porque ele nunca chegou a existir. O próprio direito à saúde, bem como a garantia de outros direitos sociais, são conquistas mais recentes, datada de 1988, com a Constituição-cidadã.

A crise do Estado no nosso país foi muito mais uma crise de gestão

e de qualidade, sem se esquecer que o Estado nunca deixou de tentar minimizar os custos da Constituição de 88 com os direitos sociais, muitos deles de caráter universal e gratuito, oneroso, pois, para os cofres públicos. A intenção de enxugar o tamanho do Estado sempre esteve presente, e se iniciaria com a transferência dos serviços não exclusivos, como saúde, educação, cultura, para entidades privadas2.

2 Pregava-se nos anos 90, a transferência para o setor público não estatal os serviços não exclusivos do Estado, transformando entes públicos em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, com autorização para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo. Propunha-se uma diminuição do tamanho do Estado, com o fim de provê-lo de maior eficiência e como as organizações sociais seriam diversas geraria entre elas saudável competição (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado).

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Contudo, a Reforma Bresseriana dos anos 903 visou muito mais

levar para o Terceiro Setor, sob regulação estatal, a realização de serviços públicos, ao invés de introduzir modernos processos de gestão no interior da administração pública, eivada de problemas já identificáveis, como excesso de controles, ineficiência, limitados resultados e, ainda, inadequada gestão de recursos humanos, baixos salários, amarras burocráticas desqualificadas, não capacitação de servidores e fraco engajamento com a qualidade dos serviços executados.

Não se pensou em reestruturar o Estado, com bem assevera

Adriana da Costa Ricardo Shier, com a intenção de adequá-lo, tornando-o uma “instituição que efetivamente assegurasse os mínimos direitos capazes de garantir a sobrevivência digna dos cidadãos; ao invés, preferiu-se, mais uma vez na historia, conceder tal tarefa ao mercado, à iniciativa privada. Optou-se pela diminuição do Estado em relação ao atendimento de demandas sociais.”4

Isso tudo levou a administração pública a buscar mecanismos

paralelos ao Estado para se safar da imobilidade burocrática, dos baixos salários e da retração de ingresso de servidor no serviço público.Na maioria das vezes, infelizmente, somente as entidades e órgãos públicos que atuaram com entidades paralelas conseguiram manter qualidade nesses serviços5. Foi a era das fundações de apoio, das cooperativas de trabalhadores, das terceirizações ilegais etc.; o próprio TCU, no recente Acórdão 1193/2006-Plenário6 reconheceu que o imobilismo e as amarras da administração pública empurrou o gestor público para aliar-se a mecanismos externos ao Estado para viabilizar-se.

3 Em 1995, foi lançado pelo Ministro Bresser Pereira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o qual, buscou, na realidade, criar figuras novas no Terceiro Setor, as quais deveriam se transformar em espaço público não estatal. Foram criadas pelas Leis ns. 9637/98 e 9790/99 as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, ao lado das Agencias Executivas (Lei n. 9.649/98). 4 Adriana da Costa Ricardo Shier – A Participação Popular na Administração Pública: o Direito de Reclamação – Editora Renovar- 2002 – pág. 136. 5 A que preço essas entidades paralelas ajudaram a gerir o serviço público de maneira mais eficaz? Estamos em plena crise da Fundação Zerbini, tida como modelo de eficiência, modelo de gestão ao custo de uma dívida de mais de R$250 milhões de reais, conforme veiculado pela imprensa nesses últimos meses (Folha de S.Paulo 9.11.2006) 6 “13. Exposto este quadro, percebe-se que há exaustão do modelo jurídico adotado para essas unidades, situadas na órbita da Administração Direta, que impossibilita a adoção de mecanismos de aprimoramento da eficiência, eficácia e efetividade, em consonância com o previsto no Plano Diretor da Reforma do Estado”.

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O Governo FHC arrochou os salários dos servidores públicos federais7, no que foi acompanhado pelos Estados; o descalabro de contratações de consultores por organismos internacionais para atuar na administração pública federal, em funções, desde as mais singelas às de maior complexidade, com profissionais com mais de 10 anos atuando mediante contrato de consultoria (que levou o Ministério Público a realizar Termo de Ajuste de Conduta com o governo federal para a realização de concurso público), tudo isso reforçou os desvios já existentes na administração pública e ocasionou uma paralisia na modernização do serviço público, com graves conseqüências para a população usuária.

Não podemos negar que a Reforma do Estado nos dias de hoje não

poderá deixar de considerar o Terceiro Setor como um espaço de interesse público fora do Estado, complementar ao Estado, mas não substitutivo dele. Mas não podemos nos esquecer que também o Terceiro Setor, na saúde, tem suas mazelas, falta de eficiência, qualidade, modernização, precisando, também, se qualificar.

Boaventura Souza Santos8 reporta a esse tema ao afirmar que a

substituição e a complementaridade entre o Terceiro Setor e o Estado, quando se funda na discussão entre as funções do Estado exclusivas e as não exclusivas, devendo o Estado ser substituído em tudo aquilo que não for de sua exclusividade é altamente problemática, principalmente pelo fato de que “nenhuma das funções do Estado foi originalmente exclusiva dele; a exclusividade do exercício de funções foi sempre o resultado da luta política. Não havendo funções essencialmente exclusivas não há, por implicação, funções essencialmente não exclusivas”.

Concluindo, a Reforma do Estado do final dos anos 90 somente

cuidou de retirar do Estado atividades consideradas não exclusivas e transpassá-las para o Terceiro Setor, principalmente as da área da saúde, sem, contudo, trazer para si a discussão de uma reforma administrativa que desse conta de melhorar o

7 Relatório do TCU – Acórdão 1193/2006 – “10. Essas medidas tinham por objetivo adequar o Poder Público ao acordo que seria firmado com o Fundo Monetário Internacional – FMI (ajuste fiscal 5.7.99). A medida mais importante, no que diz respeito à saúde pública, foi a redução do gasto com a folha salarial de todo o funcionalismo, fator que contribuiu para a baixa expressiva no quantitativo de profissionais da área da saúde nos hospitais públicos federais, situados no Município do Rio de Janeiro”. (TC n. 017.738/2005-2 - Fiscalis n. 864/2005). 8 A Reinvenção Solidária e Participativa do Estado – Boaventura Souza Santos – artigo publicado pelo Seminário Internacional Sociedade e a Reforma do Estado. (http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/publicacoes/reforma/seminario/Boaventura.PDF)

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emperramento da máquina pública, com alargamento dos horizontes de sua gestão.

Não obstante a pouca atenção aos melhoramentos internos da

administração pública, a EC 19/98 – Reforma Administrativa -- introduziu algumas inovações no Texto Constitucional, as quais não foram implementadas e que serão objeto deste trabalho. Visava a EC 19 amortecer o endurecimento da administração pública. III - A Reforma Administrativa da EC 19/98

A Reforma Administrativa – EC 19/98 – trouxe, dentre outras,

algumas inovações, como: a) término do regime jurídico único, possibilitando à administração a escolha do regime da CLT e não apenas o estatutário; b) garantia de estabilidade apenas aos servidores detentores de cargo público efetivo provido por meio de concurso; c) garantia de os órgãos e entes da administração pública, direta e indireta, gozarem de maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira mediante contrato firmado entre os administradores e o poder público; d) criação de fundação governamental de direito privado, mediante autorização legislativa.

Vamos nos deter apenas no contrato de autonomia, mencionado

no § 8º do art. 37 e na fundação governamental de direito privado, prevista no inciso XIX do art. 37 da CF, denominada doravante de fundação estatal9, instrumentos que podem modernizar a gestão da saúde.

9 Em abril de 2005, a pedido de dirigentes do Grupo Hospitalar Conceição, de Porto Alegre, ente federal, realizei estudos para transformar aquelas entidades em fundação governamental de direito privado. Em outubro do mesmo ano, apresentei o resultado dos estudos numa oficina de trabalho organizada pelo Ministério do Planejamento, Projeto EuroBrasil 2006, Secretaria de Gestão, para discutir novas formas de gestão hospitalar. A partir daí, tanto o Ministério do Planejamento quanto o Ministério da Saúde decidiram aprofundar os estudos sobre o modelo de Fundação Governamental de direito privado (Fundação Estatal) proposta por mim para o Grupo Hospitalar Conceição, criando grupos de trabalho. Dentre esses grupos, cito o grupo organizado pela ENSP-FIOCRUZ, por solicitação do Ministério da Saúde, composto pela autora, Lenir Santos e por Pedro Barbosa, Jose Carlos Silva e outros. Esse grupo vem, desde abril de 2006, promovendo estudos sobre a fundação governamental regida pelo direito privado nas dimensões jurídica, da gestão e de recursos humanos, visando a transformação dos hospitais e institutos federais situados no Rio de Janeiro em fundações estatais. Também venho participando, informalmente, como colaboradora, do grupo de trabalho do Ministério do Planejamento, Secretaria de Gestão, composto por Sábado Girard e Valéria Alpino Bigonha Salgado, o qual

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IV - Do contrato de autonomia

Nos últimos anos a administração pública vem abrindo espaço

para atuações administrativas instrumentalizadas por técnicas contratuais, decorrentes de consenso, acordo, cooperação, parcerias firmados entre a Administração e particulares ou entre órgãos públicos e entidades estatais (Medauar/2005)10. Tanto que o contrato de gestão – que surgiu nos anos 90, no Governo Collor, pelo Decreto 137/9111 – tem sido amplamente utilizado no âmbito da administração pública nas relações que mantém com as Organizações Sociais, com o Serviço Social Autônomo, com as agências reguladoras, agências executivas12 e com empresas estatais.

Entretanto, o contrato de gestão tem sido um instrumento muito

mais de controle das organizações sociais ou de fixação de responsabilidades e metas públicas do que de expansão da autonomia dos entes e órgãos públicos. A gestão pública continua com suas amarras, suas dificuldades, todas exaustivamente apontadas pelos agentes públicos, mas sem solução concreta.

A autonomia da gestão de órgãos e entidades públicas pode ser

ampliada não pelo contrato de gestão, mas sim pelo instrumento mencionado no § 8º do art. 37 da CF que, no nosso entendimento, contrário a maioria de nossos administradores, não é o contrato de gestão, mas sim o contrato de autonomia.

vem desenvolvendo estudos para a regulamentação desse modelo de fundação e do contrato de autonomia para a administração pública. Não poderia deixar de destacar a participação do professor Carlos Ari Sundfeld que, não apenas tem auxiliado, de maneira informal, ambos os grupos com esclarecimentos de questões jurídicas, como também elaborou para a FIOTEC/FIOCRUZ um parecer jurídico sobre Fundação Governamental de direito privado. 10 Odete Medauar – Direito Administrativo Moderno – 9ª. Ed. – RT editora. 11 O Decreto 137/91 definia o contrato de gestão como “instrumento do Programa de Gestão das Empresas Estatais – PGE, no qual se estipulam compromissos reciprocamente assumidos entre a União e a Empresa”. Esse contrato objetivava o aumento da eficiência e competitividade das empresas estatais. 12 Abrindo um parêntese, as Agências executivas, criadas pelo art. 51 e 52 da Lei 9.649/98 são autarquias e fundações públicas que podem, por decreto do Presidente da República, ser qualificadas como agência executiva desde que tenham plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional e celebre contrato de gestão com o Ministério supervisor, gozando, assim, de maior autonomia. Entretanto, nenhum decreto pode ultrapassar os limites da lei que criou o ente qualificado como agencia executiva, garantindo-lhe autonomia maior que a lei que a o criou. Decreto presidencial não pode expandir limites legais. As flexibilidades devem estar previstas em lei, como acontece com a Lei 8.666 que ampliou o valor percentual de dispensa de licitação para as agências executivas.

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O contrato do § 8º do art. 37 tem por objeto o alargamento da autonomia como meio para se alcançar a melhoria da gestão de órgão ou ente público; já o contrato de gestão utilizado pela administração, como o da Fundação das Pioneiras Sociais, o do Grupo Hospitalar Conceição, o das agências reguladoras, agências executivas cuidam tão somente da fixação de metas, avaliação de desempenho e outros compromissos, sem flexibilização da gestão.

O contrato de gestão não amplia a autonomia, mas sim, especifica

metas e responsabilidades, critérios de avaliação do ente público ou privado, sem, contudo, conferir maior autonomia gerencial, financeira ou patrimonial, muitas vezes, essenciais para a obtenção de resultados qualitativos na prestação de serviços públicos.

Por isso, entendemos que o contrato de gestão não é o instrumento mencionado no § 8º do art. 37 da CF que reza que mediante contrato poderá ser ampliada a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de entidades e órgãos da administração direta e indireta, devendo lei definir o prazo de duração do contrato; os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades de seus dirigentes e remuneração de pessoal.

Vê-se, desde logo, a diferença entre o contrato de gestão e o contrato mencionado no § 8º do art. 37 o qual claramente refere-se a ampliação de autonomia gerencial, financeira e orçamentária de uma das partes contratante.

Não há, ainda, no nosso país, lei definindo o contrato de autonomia. No direito Português, o Decreto-Lei nº 115-/9813, de 4 de maio, aprova o regime de autonomia, administrativa e de gestão dos estabelecimentos públicos de educação pré-escolar, ensinos básico e secundário. O contrato de autonomia português é definido como “o acordo celebrado entre a escola, o Ministério da Educação, a administração municipal e, eventualmente, outros parceiros interessados, através do qual se definem objectivos e se fixam as condições que viabilizam o desenvolvimento do projecto educativo apresentado pelos órgãos de administração e gestão de uma escola ou de um agrupamento de escolas14”.

13 Alterado pela Lei Portuguesa 24/99. 14 Decreto-lei 115-A/98.

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Sua finalidade é melhorar o desempenho do serviço público de educação mediante uma série de autonomias e permitir que a administração pública adote regras claras de responsabilização pelo contrato de autonomia. Reza o citado Decreto-lei que “se por um lado, a administração e gestão obedecem a regras fundamentais que são comuns a todas as escolas, o certo é que, por outro lado, a configuração da autonomia determina que se parta de situações concretas distinguindo os projectos educativos e as escolas que estejam mais aptas a assumir, em grau mais elevado, essa autonomia, cabendo ao Estado a responsabilidade de garantir a compensação exigida pela desigualdade de situações15”.

O contrato de autonomia, tal como definido na nossa Constituição, tem a finalidade de conferir aos órgãos e entidades da administração direta e indireta ampliação de sua autonomia gerencial, financeira e orçamentária. Tal contrato deverá fixar metas de desempenho para o órgão ou entidade, duração do contrato, controles, critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes e remuneração de pessoal.

O contrato de gestão não confere autonomia gerencial, financeira e orçamentária, mas tão somente estabelece metas de desempenho, prazos, critérios de avaliação, responsabilidades dos dirigentes. O contrato de autonomia engloba aspectos do contrato de gestão; o contrato de gestão, por sua vez, não expande a autonomia do ente celebrante. O contrato de autonomia é, pois, mais amplo que o contrato de gestão. Ambos são instrumentos de melhoria da gestão, mas somente o de autonomia poderá conferir, mediante lei, maior flexibilidade ao ente contratante.

A lei que dispuser sobre o contrato de autonomia, há que disciplinar todos esses elementos e reconhecer ao órgão ou ente público, autonomia para tomar decisões nos campos gerencial, financeiro, orçamentário, administrativo e de remuneração de pessoal, pautados, é obvio, pelas regras impostas pela Constituição, mas com a flexibilidade que a futura lei garantir aos entes que firmarem contrato de autonomia.

15 O contrato de autonomia português prevê duas fases do processo de desenvolvimento da autonomia, conforme negociação prévia entre a escola e a administração pública. Na primeira fase, concede-se gestão flexível do currículo, adoção de normas próprias sobre horários, tempos letivos, intervenção no processo de seleção de pessoal, gestão e execução orçamentária, possibilidade de autofinanciamento e gestão de outras receitas.

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Tal contrato poderá trazer para dentro da administração pública direta e indireta, uma autonomia maior, ainda que relativa em relação a alguns modelos de ente público regidos pelo direito privado, como a fundação estatal. Mas, com certeza será um instrumento eficaz para conferir maior agilidade burocrática a entes e órgãos públicos. A lei que regular o § 8º do art. 37 poderá inovar na gestão pública, naquilo que estiver ao seu alcance regulamentar.

Órgãos e entidades públicas da área da saúde, em especial da área hospitalar (e de outras áreas públicas, sem dúvida), poderão beneficiar-se desse modelo de administração contratual diante da possibilidade de ver ampliada a sua autonomia, tão necessária para a gestão de serviços dessa natureza que requerem instrumentos modernos para a sua administração.

V - Da Fundação Estatal com personalidade jurídica de direito privado

Não é de hoje a discussão que se trava no mundo jurídico sob a personalidade jurídica das fundações instituídas pelo Estado. A Constituição mencionou as fundações públicas em vários dispositivos, tendo causado mais confusão do que solução para os díspares entendimentos sobre a personalidade jurídica das fundações.

Sem adentrar nesse campo com maior profundidade, como diversos autores já o fizeram exaustivamente, podemos dizer de maneira sintética que a doutrina se divide entre os que entendem que as fundações instituídas pelo Poder Público podem ser de direito privado ou público, conforme dispuser a lei autorizativa16 e aqueles que advogam que todas as fundações quando instituídas pelo Poder Público sempre serão de direito público. Há, ainda, administrativistas, como Hely Lopes Meirelles, que sempre defendeu a fundação estatal como de direito privado.

16 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Odete Medauar, Jose dos Santos Carvalho Filho, Carlos Ari Sundfeld entendem que as fundações instituídas pelo Poder Público podem ser de direito publico ou de direito privado, conforme dispuser a lei autorizativa; Celso Antonio Bandeira de Mello defende posição antagônica entendendo que as fundações instituídas pelo Poder Público sempre serão de direito publico. O entendimento do STF é de que tanto pode haver fundação governamental de direito público como de direito privado, dependendo de como a lei autorizativa ordenou a sua criação. (RE nº 101.126-RJ, Relator o Min Moreira Alves - RTJ 113/314; Ellen Gracie – Agravo em RE 219.900-1 RS 2002; e Eros Roberto Grau – MS 24.427-5 - 2006).

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Entendendo que a melhor doutrina está com aqueles que admitem fundações governamentais ou estatais regidas tanto pelo direito privado como pelo direito público, conforme a lei dispuser, passaremos a demonstrar que hoje, as fundações estatais regidas pelo direito privado podem ser um modelo de entidade governamental com maior autonomia e de grande utilidade para a prestação de serviços públicos não exclusivos do Estado, ou seja, serviços públicos da área social, em especial, os serviços de saúde.

O inciso XIX do art. 37 da Constituição reza que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Antes da EC 19/98 a redação desse dispositivo constitucional mencionava que “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e fundações públicas”. A EC 19 fez duas alterações no texto anterior, incluindo ao lado da empresa pública e da sociedade de economia mista as fundações, as quais, doravante, dependem apenas de lei autorizativa e não de lei instituidora, tendo ainda, retirado da expressão fundação a qualificação “publica”17.

Três são as novidades dessa regra constitucional – em relação ao texto original – (a) criação de fundação por lei autorizativa; (b) supressão da expressão “pública” que acompanhava a fundação; e (c) necessidade de lei complementar dispondo sobre o campo de atuação das fundações.

A Constituição ao afirmar que as fundações somente necessitam de lei autorizativa, cabendo ao Executivo a sua instituição, reconheceu a possibilidade de essas entidades, ao serem criadas pelo Estado, gozarem de personalidade jurídica de direito privado, ou seja, ser instituída de acordo com o regime do Código Civil (mediante escritura pública registrada no Cartório competente e regida pelos seus estatutos aprovados por decreto).

Quanto à necessidade de lei complementar dispondo sobre o campo de atuação das fundações estatais, enquanto tal lei não for editada, recepcionado está o art. 5º, IV, do Decreto-lei 200/67:

17 Inciso XIX do art. 37 antes da EC 19: “Somente por lei específica poderá ser criada a autarquia e fundação pública e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista.”

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“Art. 5º.

IV – Fundação Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgão ou entidade de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes”.

Como tal dispositivo refere-se às fundações estatais de direito privado, enquanto nova lei complementar não for editada, vigora a lei ordinária anterior, recepcionada pela Constituição18, com força de lei complementar; assim, no tocante ao seu campo de atuação prevalece a regra do Decreto-lei: somente poderá ser instituída fundação para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgão ou entidade de direito publico.

Desse modo, somente atividades que não exijam poder de autoridade, ou seja, pessoa jurídica de direito público, podem ser objeto da fundação estatal de direito privado. Na área da saúde, excluída a vigilância sanitária e outras atividades que exijam função de autoridade, poderão ser criadas fundações estatais. Na área hospitalar seria de todo conveniente a adoção do modelo diante do esgotamento dos modelos utilizados atualmente.

Resolvidas as questões mais polêmicas sobre as fundações (outras podem existir, mas todas pacificadas19), gostaríamos de destacar de modo prático as vantagens desse modelo estatal para a prestação de serviços de saúde, em especial, os hospitalares.

As fundações estatais20 na área da saúde federal podem ter as seguintes características21 (algumas específicas e outras comuns a outras áreas que

18 Nem seria necessário demonstrar que diversas leis ordinárias foram recepcionadas pela Constituição com força de lei complementar, sendo os exemplos mais clássicos, o Código Tributário Nacional (lei ordinária enquanto a Constituição exige lei complementar para matérias tributárias) e a Lei 4.320/64 que dispõe sobre finanças públicas, também lei ordinária enquanto a Constituição preconiza lei complementar. 19 Como o disposto no parág. único do art. 62 do Código Civil que menciona “assistência” dentre os campos de atividades das fundações, devendo ser entendido que a assistência ali mencionada é lato sensu e não strictu sensu. 20 Participei das discussões sobre a elaboração de um projeto de lei complementar, no Ministério do Planejamento, Secretaria de Modernização da Gestão dispondo sobre o campo de atuação das fundações estatais.

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não a da saúde, lembrando, ainda que outras esferas de governo também podem instituir fundações estatais, com as adaptações necessárias quanto à competência federal para legislar sobre certos temas nem sempre ao alcance do Estado e Município, como é o caso das normas gerais sobre licitação):

1. gozar de autonomia administrativa, financeira, patrimonial e orçamentária não devendo ter orçamento público, mas sim ser uma prestadora de serviços para o Ministério da Saúde com o qual firmará contrato de gestão;

2. ter em sua estrutura organizacional (sistema de governça) um conselho curador e uma diretoria executiva, com mandato, o qual poderá ser encerrado antes do seu término, no caso de descumprimento do contrato de gestão;

3. ter receitas advindas do contrato de gestão e outros contratos firmados com o poder público, vedados contratos que cerceiem ou inibam a universalidade do acesso dos serviços de saúde (gratuidade e igualdade);

4. reger-se pelo disposto na lei que autorizar a sua instituição e pelos seus estatutos baixados por ato do Executivo;

5. sujeitar-se aos controles dos Tribunal de Contas da União e do Ministério da Saúde;

6. submeter-se a regime à lei de licitação e contratos quanto ao seu regime de compras de bens e serviços, podendo a lei federal que a criar, instituir outras modalidades de disputa pública, conforme ocorreu com o pregão público que nasceu no âmbito de uma lei especifica, a que criou a Anatel. Advoga-se que a fundação estatal federal da saúde realize licitação sob a modalidade do pregão e da consulta publica, está ultima conforme vier a ser explicitada em lei especifica, podendo, ainda, contar com regulamento próprio, em razão do disposto no art. 119 da Lei 8666/93;

7. submeter-se ao regime financeiro (contabilidade) das empresas estatais (Lei 6.404, 15.12.76) e não o da Lei 4.230/64;

8. submeter-se, quanto ao regime de pessoal, à CLT, com ingresso mediante concurso público; plano de carreira e salários, dissídios, gestão de pessoal e reajustes próprios; ter limites de contratação de pessoal previsto em lei ou nos seus estatutos;

21 Características fundadas no modelo instituído para a transformação dos hospitais do Grupo Hospitalar Conceição e dos hospitais e institutos federais situados no Rio de Janeiro, em estudo, pelo Grupo de Trabalho aqui mencionado, nota de rodapé 9.

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13

9. submeter-se ao regime especial de penhora previsto no Código de Processo Civil para as entidades estatais (art. 678) quanto aos seus bens e rendas.

10. inserir-se no sistema loco-regional, sendo entidade integrante do SUS, com observações de todos os seus princípios, diretrizes e regramentos.

11. sujeitar-se ao controle dos conselhos de saúde, conforme situação geográfica e vinculação governamental.

Ressalte-se, ainda, que:

a) a imunidade tributária prevista na Constituição para as fundações instituídas pelo poder público alcança a fundação estatal (art. 150, § 2º da CF);

b) a Lei de Responsabilidade Fiscal só terá incidência sobre a fundação estatal se a mesma receber recursos públicos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital (entidade dependente). Quando suas rendas advierem de serviços prestados a órgãos ou entidades do SUS, em especial, do Ministério da Saúde, conforme contrato de gestão, a LRF não incidirá sobre a fundação, como regra geral22 (lembramos que a LRF adotou como principio para a sua aplicabilidade às entidades públicas de direito privado, a sua dependência financeira);

c) poderão ser firmados contratos com o Estado e Município (as fundações estatais federais), no âmbito da regionalização, além de poder ter outras rendas advindas de serviços voltados para a pesquisa científica e formação de pessoal, para os hospitais que tiverem essa finalidade, também.

VI - Conclusão

A Fundação Estatal é hoje sem dúvida, o melhor instrumento de gestão hospitalar (e para outras áreas da saúde pública, como também para a educação, cultura, meio ambiente, turismo, assistência social da União, dos Estados e dos Municípios) dada a sua característica de ser uma entidade integrante

22 Professor Carlos Ari Sundfeld, no Parecer mencionado na nota 9, destaca que “As fundações governamentais privadas ‘que recebam do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio ou de capital’ devem, contudo, ser entendidas como fundações dependentes, à semelhança do que ocorre com as empresas estatais na mesma situação (lei complementar n. 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 1º, § 3º,I, b c/c art. 2º, II)” – (Fonte – documento impresso, FIOTEC/FIOCRUZ).

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da administração pública indireta, com autonomia administrativa, financeira, orçamentária e patrimonial.

A Fundação estatal, como entidade hospitalar da administração pública federal, será uma entidade integrante do SUS, com inserção loco-regional, hierarquizada, com controle social exercido pelos conselhos de saúde, prestadora de serviços universalizados e responsabilidade explícita de seus dirigentes no contrato de gestão; recursos humanos comprometidos, os quais deverão (é o que se advoga) ter parte de seus vencimentos atrelados ao desempenho identificado com a qualidade dos serviços prestados, tudo em nome do interesse público.

Por outro lado, se o contrato de autonomia observar princípios como: subordinação da autonomia aos objetivos do serviço público e à qualidade de sua prestação; compromisso dos órgãos e entes públicos na gestão de um serviço de qualidade; consagração do controle social; reforço da responsabilização dos dirigentes públicos mediante o desenvolvimento de instrumentos de avaliação do desempenho do serviço prestado; adequação dos recursos aos resultados que se pretendem – será um instrumento inovador de gestão pública, em especial para a área da saúde.

Finalizando, podemos afirmar que existe hoje possibilidade, ainda não explorada, no âmbito da administração pública direta e indireta, de promoção de uma reforma da gestão, com sua modernização, sem que se tenha o olhar apenas voltado para o Terceiro Setor, desqualificando-se a administração pública como ineficiente e incapaz sem, contudo, introduzir no seu interior instrumentos inovadores da gestão pública. A fundação estatal e o contrato de gestão são modelos que possibilitam modernizar o Estado acabando com a visão dos anos 90 de que isso somente seria possível fora do Estado, como se o Estado pudesse ser substituído pelo setor privado ao invés de complementado em algumas ações e serviços, quando e se necessário.

Sem que se resolva internamente os problemas do Estado, o simples transpasse de serviços públicos para o Terceiro Setor levará consigo as mazelas não eliminadas da área pública e, num espaço curto de tempo, perderemos a ilusão de que o setor privado poderá substituir o setor público, com qualidade, eficiência e economicidade, tão apregoadas nos últimos anos.

115



15

Lenir Santos

Nov/2006

Referência Bibliográfica:

1. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – Presidência da República, Câmara da Reforma do Estado, Brasília-1995.

2. Adriana da Costa Ricardo Shier – A Participação Popular na Administração Pública: o Direito de Reclamação – Editora Renovar- 2002 – pág. 136.

3. Tribunal de Contas da União – Relatório e Acórdão 1193/2006-Plenário. 4. Folha de S. Paulo – Caderno Cotidiano – 9.11.2006 – “Verba extra não alivia a crise do

Incor”. 5. “A Reinvenção Solidária e Participativa do Estado” – Boaventura Souza Santos – artigo

publicado pelo Seminário Internacional Sociedade e a Reforma do Estado. 6. Oficina de Trabalho sobre Gestão Hospitalar, organizada pelo Ministério do Planejamento -

Projeto EuroBrasil 2000 - Secretaria de Gestão – outubro e dezembro de 2005. 7. Grupo de Trabalho criado na ENSP-FIOCRUZ, sob a coordenação de Pedro Barbosa, com a

participação de Lenir Santos, Jose Carlos Silva, Francisco Braga, Victor Grabois e Creusa Azevedo.

8. Odete Medauar – Direito Administrativo Moderno – 9ª. Ed. – RT editora.

____________________________________________________

Estudo sobre Novas Formas Organizacionais nos Municípios

Alfredo Sant’Anna Júnior, Fátima F. Araújo,

Maria do Carmo M. T. Cruz, Vera Martins da Silva

119

ESTUDO SOBRE NOVAS FORMAS

ORGANIZACIONAIS NOS MUNICÍPIOS - 2006

Alfredo Sant´Anna Júnior

Fátima F. Araújo

Maria do Carmo M. T. Cruz

Vera Martins da Silva

SUMÁRIO - 1. Introdução. 2. Metodologa de Pesquisa. 3. Resultados do Levantamento. 4. Os

Estudos de Caso. 5. Considerações Finais. 6. Bibliografia Básica.

1. INTRODUÇÃO

Este trabalho é uma síntese da pesquisa1 realizada em 2006 pela Fundação Prefeito Faria Lima –

Cepam - Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal, em parceria com a

Secretaria de Economia e Planejamento (SEP) do Estado de São Paulo, e aborda as novas

formas organizacionais com os respectivos instrumentos de pactuação utilizados na gestão de

políticas públicas pelos municípios paulistas. Os objetos de estudo são as Organizações So-

ciais (OS)2; as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips)3; as Agências

Executivas, Reguladoras e de Desenvolvimento; os Consórcios Intermunicipais/Públicos; e a

Sociedade de Propósito Específico (SPE), no âmbito das Parcerias Público-Privadas (PPPs).

A pesquisa contou, inicialmente, com a análise/reflexão sobre conceitos e modalidades orga-

nizacionais, a partir de pesquisa bibliográfica e levantamento da legislação vigente. Com base

nesse conjunto de informações, foi feita a pesquisa empírica, por meio de um questionário,

distribuído em todos os municípios paulistas,

1 A equipe técnica da pesquisa é composta por Alfredo Sant´Anna Júnior, Áquilas Nogueira Mendes, Carlos Correia Leite, Fátima F. Araújo, Isabete G. Silva, Luciana Antonini (tabulação), Maria do Carmo M. T. Cruz e Vera Martins da Silva e apoio administrativo de Marli Aguiar.2 Entidades civis sem fins lucrativos/econômicos, qualificadas por lei como OS, com o objetivo de prestar serviços públicos não exclusivos, mas de interesse do Estado, por meio da celebração de Contrato de Gestão com o Poder Público.3 É uma qualificação, dada pelo Ministério da Justiça, às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins eco-nômicos/lucrativos, cujos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos pela Lei Federal 9.790/99 e Decreto Federal 3.100/99. A qualificação permite celebrar um ajuste, denominado Termo de Parceria, com o Poder Público, para desenvolver projetos ou atividades complementares às que original-mente são de responsabilidade daquele Poder.

120


O objetivo foi conhecer as ações e serviços públicos realizados em parcerias, os modelos

organizacionais aplicados às políticas públicas municipais/regionais e os mecanismos e ins-

trumentos de gestão utilizados.

A existência das novas formas/modelos organizacionais de prestação de serviços públicos

está inserida no arcabouço do Plano da Reforma do Estado, elaborado pelo Governo federal,

em 1995, e que tem sido referência para os governos estaduais e municipais. Nessa nova

concepção, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e

social, pela via da produção de bens e serviços, para ser fortalecido na função de promotor e

regulador desse processo.

Dessa forma, o papel de executor, ou prestador direto de serviços, do Estado, é minimizado,

e fortalecido seu papel como regulador, provedor e promotor, sobretudo dos serviços sociais,

como educação e saúde. O Estado, como promotor desses serviços, continuará a subsidiá-

los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Uma

estratégia é publicizar as atividades classificadas como não-exclusivas da esfera estatal, faci-

litando sua absorção pelo setor público não estatal.

Após 11 anos da aprovação do Plano da Reforma do Estado, é fundamental a reflexão/conhe-

cimento sobre a abrangência da adoção dessas novas formas/modelos organizacionais pelos

municípios paulistas.

2. METODOLOGIA DA PESQUISA

O trabalho, desenvolvido em 2006, abrangeu quatro fases:

• Estudo de conceitos, modalidades e legislação de novas formas/modelos organizacionais;

• Elaboração de questionário, aplicação nas Administrações Municipais e análise das

informações coletadas;

• Estudos de caso realizados por pesquisa, in loco; e

• Discussão/reflexão sobre as informações e formulação de questões a partir

dos procedimentos.

Os objetivos do estudo e os poucos trabalhos voltados à esfera municipal de governo con-

duziram à opção pela pesquisa exploratória, por proporcionar uma visão geral sobre o tema,

constituindo subsídios para ampliar a investigação.

Como instrumento de pesquisa, foi elaborado um questionário para levantamento das informa-

ções4 nos municípios, que teve como escopo:

4 Todas as informações referem-se à existência de vínculos do Poder Público municipal com as organizações em funcionamento, no ano de 2006.

121


• O registro de dados cadastrais do informante (nome, município, etc.);

• A identificação dos tipos de organizações com as quais as diversas áreas da prefeitura

mantêm parceria para a execução dos serviços públicos (OS, Oscip, ONG/Entidades

sociais, Agência de Desenvolvimento, Agência Reguladora, Agência Executiva, Con-

sórcio Intermunicipal/Público, Sociedade de Propósito Específico no âmbito da Par-

ceria Público-Privada - PPP, Serviços Sociais Autônomos, Cooperativas de Inclusão

Social e de Prestação de Serviços Públicos, Entidades de Crédito Comunitário, entre

outros);

• A verificação de ajustes/instrumentos de formalização de vínculos peculiares da rela-

ção entre os vários tipos de organização e a Administração Municipal, como: contrato,

termo de parceria, contrato de gestão, convênio, auxílio, subvenção, contrato adminis-

trativo de concessão na modalidade patrocinada e administrativa, outros; e

• A existência de legislação municipal (lei, decreto, portaria) com regulamentação da

relação/pactuação do Poder Público com as diversas organizações.

Retornaram 108 questionários (16,7% dos municípios paulistas). Para esse conjunto, buscou-

se, por contato telefônico, eliminar discrepâncias para melhorar a qualidade das informações.

Os resultados obtidos estão contidos no Quadro 1.

Quadro 1: Distribuição dos municípios pesquisados por faixa populacional no Estado de São

Paulo e no âmbito da pesquisa, 2006

Cód. Porte PorteFaixa Populacional (hab.)

EstadoÂmbito da Pesquisa

%

1 Muito pequeno de 818 a 5.000 169 21 12,43

2 Pequenode 5.001 a 17.000

213 30 14,08

3 Médiode 17.001 a 60.000

156 36 23,08

4 Grandede 60.001 a 220.000

78 14 17,95

5 Muito grandede 220.001 a 1.218.862

28 6 21,43

6São Paulo - Cap.

10.838.581 1 1 100,00

Total 645 108 16,90

Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas Formas Organizacionais, 2006.

Na análise de incongruências, foram identificados os seguintes fatores causadores das dis-

torções:

122


• Tendo como foco o setor/área governamental, os resultados da pesquisa de-

monstram que uma mesma forma organizacional atende a demandas de mais

de uma área municipal, ocasionando uma quantidade maior do que as realmente

existentes;

• Algumas formas de organização apontadas pelos informantes, não se encontram for-

malizadas por qualquer instrumento de pactuação;

• Detectou-se dificuldade na compreensão de alguns conceitos, embora um glossário

tenha sido enviado aos informantes. Esse é um dos aspectos que se tentou solucionar

por contato telefônico5.

3. RESULTADOS DO LEVANTAMENTO

Síntese dos tipos de novas formas organizacionais

A análise das informações dos 108 questionários respondidos revela parcerias em dez áreas/

setores municipais com OSs; em 50, com Oscips; em 178, com Organizações Não-governa-

mentais (ONGs); e, em 83, com Consórcios Intermunicipais/Públicos (Tabela 1).

Pela análise da distribuição nos municípios paulistas, 306 organizações (47%) encontram-se

em municípios de porte médio.

Tabela 1: Distribuição das formas de organização dos serviços municipais por tipo de porte

populacional nos 108 municípios pesquisados do Estado de São Paulo

Porte OS Oscip ONG Agência de

DesenvolvimentoConsórcio Outras Total

1 - 3 21 - 15 14 53

2 4 14 49 3 25 32 127

3 2 13 44 - 31 36 126

4 1 12 37 3 9 30 92

5 2 5 23 3 3 19 55

6 1 3 4 - - - 8

Total 10 50 178 9 83 131 461

Fonte: Pesquisa SEP/Cepam, Novas Formas Organizacionais, 2006.

5 Observações importantes de serem apontadas, para que, no futuro, numa nova pesquisa, esses aspectos sejam mais bem explicitados.

123


A pesquisa focou basicamente cinco formas: OS, Oscips, ONGs, Agências de Desenvolvi-

mento e Consórcios Intermunicipais/Públicos; além das relações das OS e Oscips e os mu-

nicípios paulistas.

Todas as demais formas de organização apontadas pelos municípios foram tratadas no conjun-

to Outras Formas, por terem ocorrência nula ou quase nula (como as sociedades de propósito

específico, no âmbito das PPPs, Agências Executivas, Agências de Regulamentação, Serviços

Sociais Autônomos) ou por serem objeto de estudos, como as Entidades de Crédito Comuni-

tário e as Cooperativas de Inclusão Social6.

As informações referentes aos novos modelos organizacionais de serviços municipais, clas-

sificadas por setor da prefeitura, demonstram que o maior número de parceiros é encontrado

em saúde (92), assistência social (61) e educação (48), respectivamente (Tabela 2). Ou seja,

nos setores que integram o núcleo central da política social nos municípios, e são responsá-

veis por mais de 40% do orçamento.

Tabela 2: Distribuição das novas formas organizacionais dos serviços municipais, segun-

do tipo de organização e setor da prefeitura nos 108 municípios pesquisados do

Estado de São Paulo

Fonte: Pesquisa SEP/Cepam. Novas Formas Organizacionais, 2006.

A inovação nas novas formas organizacionais está centrada no setor da saúde. A Tabela 2

representa essa realidade, sobretudo em relação às parcerias com OSs e Oscips. No que se

refere às associações sem fins lucrativos/econômicos/ONGs, a área de Assistência Social

apresenta o número mais significativo (51), destacando-se que, a histórica participação do Ter-

ceiro Setor na Assistência, não é exatamente nova, no que se refere a esse tipo de parceria.

6 A maioria das cooperativas de inclusão social identificadas na pesquisa está correlacionada à coleta seletiva de lixo e à geração de renda.

Setores OS Oscip ONG Ag.Des Consórcio Outras Total Saúde 6 20 43 - 17 6 92Assistência Social 1 4 51 - 1 4 61Educação - 4 28 1 2 13 48Trabalho - 1 5 - 1 39 46Meio Ambiente - 3 6 - 12 5 26Cultura 1 1 14 - 4 5 25Limpeza Pública - 1 1 - 7 13 22Infra estrutura- - 1 1 - 11 9 22Esporte 1 4 8 - - 8 21Cidadania - 3 14 - 1 2 20Economia 1 2 3 6 4 4 20Agricultura - - 1 1 7 8 17Transporte - - 1 - 13 2 16Habitação - 5 1 1 - 6 13Outros Órgãos - 1 1 - 3 7 12

124


A análise da participação de novas formas organizacionais na área da saúde, principalmente

OS e Oscips (Tabela 3), não revela concentração significativa em municípios de determinado

porte. As parcerias com as ONGs, entretanto, aparecem em 43% dos municípios paulistas.

Tabela 3: Distribuição das novas formas organizacionais dos serviços municipais de saúde,

segundo tipo de organização e porte populacional nos 108 municípios pesquisados

do Estado de São Paulo


Ajustes/Instrumentos de Formalização de Parcerias

Com a finalidade de conhecer os instrumentos utilizados nas parcerias entre o Poder Público

municipal e as novas formas organizacionais, a pesquisa levantou informações sobre: con-

trato, termo de parceria, contrato de gestão, convênio, auxílio, subvenção social, contrato

administrativo de concessão na modalidade patrocinada e administrativa, e outros. No ques-

tionário, foram apresentados conceitos dos instrumentos de pactuação7.

7 Contrato - todo e qualquer ajuste entre órgãos e entidades da Administração Pública e particulares em que haja um acordo de vontades para formular vínculos e estipular obrigações recíprocas, seja qual for a denomi-nação utilizada.

Termo de Parceria - acordo firmado entre o Poder Público e a Oscip para executar um projeto ou programa de trabalho de interesse do Poder Público e de acordo com o objeto social da entidade; estabelece direitos, responsabilidades e obrigações das partes.

Contrato de Gestão - instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como OS para fo-mento e execução de atividades; define metas e prazos de execução, critérios de avaliação de produtividade, mediante indicadores de qualidade e produtividade.

Convênio - acordo firmado com entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações parti-culares, para realizar objetivos de interesse comum dos partícipes.

Auxílio - transferências, previstas em lei, destinadas a cobrir despesas de capital de entidades privadas sem fins lucrativos.

Subvenção social - transferências, previstas em lei, destinadas a cobrir despesas de custeio operacional de entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos de caráter assistencial ou cultural.

Contrato administrativo de concessão na modalidade patrocinada e administrativa - concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou obras públicas de que trata a lei federal 8.987, quando houver, adicio-nalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público. Concessão adminis-trativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva obra ou fornecimento e instalações de bens.

Porte OS OSCIP ONG Ag. Des Consórcio Outras Total1 --- 0 1 7 0 5 1 14 2 1 2 13 0 8 0 24 3 2 7 13 0 4 1 27 4 1 6 5 0 0 3 15 5 1 3 4 0 0 1 9 6 1 1 1 0 0 0 3

Total 6 20 43 0 17 6 92

125


Sobre esses instrumentos, os 108 municípios informaram que convênio (136), subvenção

(59), contrato (41), termo de parceria (30), e contrato de gestão (10), respectivamente, são

os mais utilizados. Enquanto os três primeiros instrumentos são os mais conhecidos, a pesqui-

sa identificou também termos de parceria e contratos de gestão como reguladores da relação

entre o Poder Público e as Oscips e OSs, respectivamente.

A Tabela 4 mostra que metade das Oscips, conforme informado pelos municípios (17), utiliza

o termo de parceria como instrumento de regulação. A maior parte delas (8) está nos muni-

cípios de médio porte. Salienta-se que nove municípios utilizam o convênio como forma de

pactuação com as Oscips.

Tabela 4: Distribuição dos instrumentos de parceria nas Oscips, segundo o porte populacional

nos 108 municípios pesquisados do Estado de São Paulo


Quanto às OS identificadas, constata-se também que metade delas (8) utiliza o contrato de

gestão como instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada nessa forma

organizacional (Tabela 5). Três delas estão localizadas em municípios de médio porte e duas

em municípios pequenos.

Tabela 5: Distribuição dos instrumentos de parceria nas OS, segundo o porte populacional nos

108 municípios pesquisados do Estado de São Paulo


O contrato de gestão é poderoso instrumento de regulação da Administração Municipal, por-

que o controle da entidade qualificada como OS não se restringe aos recursos financeiros

TotalPorte Contrat T. Parceria Contr.Gestão Convênio Subvenção Contr.Concessão Outros 1 1 1 - - 1 - - 3 2 2 3 - 2 1 - - 8 3 1 8 - 1 - - - 10 4 - 3 - 3 2 - - 8 5 - 1 - 2 - - - 3 6 - 1 - 1 - - - 2

Total 4 17 - 9 4 - - 34

Porte C ontrato T . Parceria C ontr.Gestão C onvênio S ubvenção C ontr.Concessão O utros T otal 1 -

- 1 - - - - 1

2 - -

2 1 - - -

3 3 1 - 3 ----0 1 -

- 5

4 - - 1 1 1 - - 3 5 2 - - 1 1 - - 4 6 - - 1 -

- - - 1 Total 3 - 8 3 3 - - 17

126


repassados, mas também às metas, aos prazos de execução, à qualidade e à produtividade.

Destaca-se que, na área da saúde - aquela que evidenciou o maior número de OSs – o con-

trato de gestão deve seguir os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS) e, portanto, do

sistema municipal de gestão.

4. OS ESTUDOS DE CASO

Os estudos de caso sobre as novas formas organizacionais foram realizados em seis muni-

cípios, os quais mantém vínculos de cooperação com duas Oscips; três OS; e uma Agência

Reguladora. Neste texto, serão abordadas questões referentes às OSs e Oscips8.

Nas visitas de campo, buscou-se identificar a motivação da Administração Municipal para

publicizar os serviços; o processo de criação da parceria; o processo de qualificação da enti-

dade; o instrumento de pactuação; os controles internos, externos e sociais; a organização e

o funcionamento da organização e sua relação com o Poder Público; e os resultados.

4.1. Oscips

A pesquisa identificou 40 municípios que mantêm parceria com Oscips9. Para a seleção dos

estudos de caso, o Cepam recorreu à pesquisa exploratória e a informações do Tribunal de

Contas do Estado de São Paulo, além de fontes secundárias. Foram critérios para a escolha:

o funcionamento há mais de um ano; a existência do instrumento termo de parceria, que se

constitui no ajuste legal mais adequado à utilização da Oscip; a existência de regulamentação

legal pelo Poder Público (lei/decreto); e a diversidade de iniciativas/setores de atuação da

Administração Municipal.

Um roteiro de entrevista para a visita de campo10 envolveu todos os informantes-chave: pre-

feitos, dirigentes da área responsável pelo termo de parceria, presidentes e dirigentes das

Oscips, representantes dos conselhos municipais, membros do Legislativo, usuários dos ser-

viços, equipes técnicas da prefeitura, entre outros.

Das 40 Oscips identificadas, 16 funcionam há mais de um ano e, destas, dez utilizam o termo

de parceria como instrumento de ajuste. O terceiro critério indicou a diversidade de setores

(assistência social, educação) e a escolha por uma Oscip que atuasse na gestão de uma po-

lítica pública.

8 Os municípios não serão identificados, de forma a preservar as informações obtidas e os desafios a serem enfrentados.9 Segundo o Ministério da Justiça havia, em 2006, 1.118 Oscips, em 163 municípios paulistas (25% dos municípios).10 Também foram coletados dados de fontes primárias e secundárias, e documentos.

127


Um caso de parceria trata de uma Oscip que desenvolve ações de assistência social, de

educação e cultura com jovens e suas famílias. Em outro estudo de caso, a parceria é com

uma Oscip que atua na gestão da rede básica, a compra de medicamentos, outros materiais

e insumos; realização de obras e manutenção de prédios e veículos, serviços de terceiros e

transportes e outros insumos e também no Programa da Saúde da Família (PSF).

Os municípios visitados utilizam a sistemática de qualificação federal, realizada pelo Ministério

da Justiça, bem como a legislação federal (Lei Federal 9.790/99 e Decreto Federal 3.100/99).

Alguns municípios regulamentam a parceria, por meio de lei municipal, autorizando o Poder

Executivo a firmar o termo de parceria.

A análise custo-benefício não é realizada antes do acordo entre o Poder Público e a Oscip; e

a escolha da instituição parceira não tem sido realizada por concurso de projetos ou chama-

mento público.

Os termos de parceria, entretanto, foram aprovados pelos conselhos municipais das áreas

vinculadas. Neles, estão incorporados os respectivos planos de trabalho estabelecendo as

ações a serem desenvolvidas. Os termos de parceria prevêem ajustes, que podem ser feitos

de comum acordo entre as partes, por um Termo de Aditamento ou por registro em simples

apostila.

Questões para reflexão referentes às Oscips

• Aprofundamento da discussão técnico-jurídica sobre a necessidade de o município

criar uma lei municipal para regulamentar as parcerias e/ou realizar um plano munici-

pal de publicização. Alguns municípios paulistas não têm lei municipal própria e assu-

mem a qualificação federal, estabelecida na Lei federal 9.790/99 e no Decreto federal

3.100/99. O Cepam sugere lei municipal para regulamentar a parceria. Nessa lei, o

município pode estabelecer alguns requisitos como: tempo de existência da Oscip; sua

experiência na área de atuação da parceria; entre outros.

• Partindo do pressuposto de que a qualificação federal vale para os demais entes fede-

rados, é importante que os projetos - objeto do termo de parceria - estejam contempla-

dos no PPA, na LDO e na LOA.

• É necessário regulamentar a escolha da Oscip. A Lei 9.790/99 estabelece que a

escolha do parceiro poderá ser feita por meio de publicação de edital de concursos

de projetos, pelo órgão estatal parceiro, para obtenção de bens e serviços e para a

realização de atividades, eventos, consultorias, cooperação técnica e assessoria. Há

posicionamentos jurídicos distintos exigindo realização de licitação ou chamamento

público. É necessário, também, realizar concurso de projetos para organizar e imple-

mentar programa já normatizado, como o Programa da Saúde da Família.

• A formalização da parceria exige análise do custo-benefício dos diversos projetos pas-

síveis de atuação conjunta. Conhecer os custos estimados é importante para que os

128


gestores analisem os benefícios das propostas dos planos e seus respectivos custos.

Apesar da dificuldade desse procedimento, é um passo inicial importante para raciona-

lizar a ação pública.

• O acompanhamento sistemático da parceria deve ser uma prática, nos municípios que

optaram por trabalhar com instituições parceiras. O Poder Público e a comissão de

avaliação, formada pelo Executivo, pela Oscip e pelos conselhos municipais das áreas

envolvidas, devem acompanhar periodicamente as ações propostas e os resultados

obtidos.

• Quanto ao sistema de compras, nem todas as Oscips têm regulamento para esse

procedimento e algumas realizam subcontratação de empresas. Deve-se refletir se ins-

trumentos como o pregão eletrônico e a ata de registro de preços seriam alternativas

adequadas para os municípios.

• São necessários estudos aprofundados sobre a relação entre o Poder Público e as

Oscips, por se tratar de temática muito nova, além de complexa. Um desafio a ser en-

frentado, por exemplo, é o limite de atuação de uma Oscip nas políticas públicas para

que os gestores tenham parâmetros de utilização desse novo arranjo organizacional. A

atuação do Poder Público deve ser pró-ativa no acompanhamento, supervisão e fisca-

lização das atividades.

• Nos termos de parceria analisados, constatou-se que as Oscips são responsáveis pela

contratação e pagamento do pessoal necessário, inclusive pelos encargos sociais e

obrigações trabalhistas decorrentes. Para isso, a Oscip deve fazer uma reserva finan-

ceira para prevenir, ao final da parceria, o risco de inadimplência. Não se pode, entre-

tanto, esquecer a questão jurídico-trabalhista referente aos funcionários contratados

pela Oscip já que há, em alguns casos, uma relação de subordinação entre eles e a

prefeitura.

• É necessário planejar a continuidade da prestação de serviços públicos no longo prazo.

Apesar de ser possível prorrogar o termo de parceria e, portanto, a continuidade dos

serviços envolvidos, pode haver uma interrupção, seja pela não-prorrogação do ajuste

ou mesmo pela vontade de uma das partes em suspender a parceria. Essa interrupção

pode causar transtornos, principalmente em áreas estratégicas da Administração Pú-

blica. Além disso, o trabalho significa aprendizagem e treinamento no próprio processo

e a dissolução de uma parceria pode impedir a adequada incorporação de conhecimen-

tos técnicos e gerenciais.

• Os conselhos setoriais devem analisar, aprovar e acompanhar as parcerias. Essa atu-

ação tem se restringido mais aos procedimentos formais do que aos resultados. É

necessário capacitar os conselheiros para essa função.

129


• As parcerias exigem preparação, por parte do Poder Público, necessitando formar pro-

fissionais para planejar, acompanhar e avaliar os processos.

4.2. Organizações Sociais (OS)

Na pesquisa e informações adicionais prestadas pelo Tribunal de Contas do Estado de São

Paulo, o Cepam identificou 17 OSs. Foram selecionadas três experiências, na área de saúde,

para estudos de caso. A escolha dessas OSs foi motivada pela aparente diferença entre os

modelos de gestão.

São pressupostos do Plano de Publicização Nacional que as entidades qualificadas como

OSs não podem ter fins econômicos/lucrativos; seu resultado financeiro deve ser reinvestido

em suas finalidades; devem propiciar ampla participação na sociedade no seu órgão máximo

de deliberação; devem ter um instrumento de pactuação de parceria que permita avaliar quali-

tativa e quantitativamente os serviços prestados e os resultados avaliados por uma comissão

técnica do órgão de fomento.

Para os estudos de casos, foram utilizadas as entrevistas com informantes-chave e a coleta

de dados de fonte primária e fontes secundárias.

A escolha dos informantes-chave seguiu o critério de importância no processo de criação e ges-

tão das OSs. Procurou-se entrevistar os atuais prefeitos; os dirigentes da área responsável pelo

contrato de gestão; os presidentes dos Conselhos Administrativos e os dirigentes executivos das

OSs; os membros da comissão de avaliação dos contratos de gestão; os representantes dos usu-

ários nos Conselhos Municipais de Saúde; os membros do Legislativo de oposição aos governos

locais; além de usuários do sistema de saúde e das comunidades locais.

Os estudos identificaram, basicamente, dois modelos de OSs nos municípios paulistas.

O primeiro modelo é caracterizado por reproduzir o modelo adotado pelo governo federal, ou

seja, o Estado estimula a criação de uma organização sem fins econômicos/lucrativos, espe-

cificamente para assumir as atividades a serem publicizadas, prevendo a sua participação no

órgão diretivo (Conselho de Administração). Essas instituições qualificadas como OS, por lei

local, passam a existir para prestar os serviços que foram publicizados e os recursos financei-

ros e materiais são, quase na totalidade, oriundos dos orçamentos públicos.

O instrumento de pactuação é o contrato de gestão, que prevê metas qualitativas e quantitativas

para os serviços prestados. A gestão do contrato é feita pelo órgão gestor da atividade publi-

cizada, que institui uma comissão composta por representantes do Poder Público e, em alguns

casos, por representantes da população, para avaliar o cumprimento do contrato de gestão.

Observa-se, nesse modelo, a presença constante do Estado na gestão da OS, quer seja

através da sua participação no Conselho de Administração, ou na indicação dos gestores que

atuam de forma muito integrada à Administração Municipal.

130


O segundo modelo segue outra lógica, pela qual o Estado cria uma lei para qualificar as en-

tidades civis sem fins econômicos/lucrativos (já existentes) para a prestação de serviços a

serem publicizados. Nesse, o Estado não tem participação no órgão diretivo da Entidade. É,

basicamente, um contrato com um terceiro, embora mantenha as demais características do

contrato de gestão. A entidade qualificada como OS pode ter outras atividades, inclusive em

outras áreas de atuação e em outros municípios.

A gestão do contrato é feita pelo órgão gestor da atividade publicizada, que também institui

uma comissão composta por representantes do Poder Público e, em alguns casos, por repre-

sentantes da população para avaliar o cumprimento do contrato de gestão.

Questões para reflexão sobre as OSs

Quanto às OSs que seguem o modelo preconizado pelo Governo , deve ser observado:

• Esse modelo de constituição de OS permite estreita participação do Poder Público na

gestão da entidade, que passa a funcionar nos moldes da administração indireta, an-

terior à Constituição Federal de 1988. Se, por um lado, essa participação propicia, ao

Poder Público, o acompanhamento pari passu de todas as operações da OS, por outra,

minimiza a participação da sociedade, fragilizando os mecanismos de controle social

preconizados pela Lei.

• Os maiores benefícios nesse tipo de organização estão na flexibilidade para contratar

e demitir pessoal e na aquisição de bens e serviços. Se utilizada por administradores

menos comprometidos com a gestão pública, pode ser uma ferramenta inadequada.

• Nesse modelo, com a participação do Poder Público na criação e gestão da OS, torna-

se realmente desnecessária a licitação para a escolha da entidade a ser qualificada.

Entretanto, não deveria prescindir do rigor previsto para a aquisição de bens e serviços

na Administração Pública, visto que hoje existe uma ferramenta de gestão bastante

eficiente nesta área: o pregão eletrônico.

Com relação ao segundo modelo de OS, destaca-se:

• O Poder Público não tem grande influência na gestão da Entidade, que geralmente já

tem uma estrutura, organização e gestão próprias. A parceria vai funcionar praticamen-

te como uma terceirização de serviços, apenas com alguns instrumentos a mais de

controle, como a comissão de avaliação.

• O Poder Público não participa do conselho de administração dessas OSs. Entretanto,

talvez seja inviável essa participação, uma vez que é pouco provável que uma Entidade

de referência estadual/nacional, em uma determinada área de atuação, permita a par-

ticipação majoritária (ou até minoritária) de uma prefeitura em sua gestão, conforme

preconiza a lei federal; ou uma entidade, que presta serviços a várias prefeituras, incluir

131


todos os participantes, nas proporções indicadas.

• A maior influência do Poder Público, neste caso, está no acompanhamento e avaliação

do desempenho e cumprimento do contrato de gestão pela Comissão de Avaliação da

prefeitura que, se bem estruturada, e com atuação em períodos mais curtos do que só

no final do contrato, pode representar ganhos na gestão da prestação de serviços. É

importante que os profissionais, membros da Comissão de Avaliação sejam qualifica-

dos para as funções a serem desempenhadas.

• Nessa forma de organização, não há controle, por parte do Poder Público, dos proce-

dimentos e preços das aquisições de bens e serviços, uma vez que o valor do contrato

de gestão prevê a prestação de serviços de forma global, incluindo os recursos huma-

nos e materiais, indispensáveis à realização dos serviços.

Nas duas formas de implantação de gestão dos serviços por meio de OSs fica evidente que o mo-

delo só tem sucesso se houver vontade política do Poder Executivo local, que, além de respaldar

as decisões da área responsável pela publicização, deve garantir recursos para o pagamento das

parcelas previstas no contrato de gestão.

Se não for consolidada a qualidade da prestação de serviços e a apropriação pela população, des-

se direito, pode ocorrer, em uma mudança de governo, a falência do modelo, com conseqüências

desastrosas para a saúde da população.

Uma ferramenta adequada no auxílio à gestão das parcerias são as Comissões de Avaliação. Sua

atuação tem extrapolado a função de avaliar o cumprimento do contrato ao seu término, substituin-

do-o por um processo de avaliação continuada, o que permite a adequação das metas às neces-

sidades do momento. Uma inovação interessante, introduzida por alguns municípios, é a participa-

ção de usuários dos serviços e representantes da comunidade nas Comissões de Avaliação.

Na área de saúde analisada, alguns equipamentos públicos destinados à atuação das OSs estão

disponíveis para a prestação de serviços também para o setor privado, sob a alegação de que os

recursos oriundos de empresas de convênios ou particulares auxiliam o financiamento da presta-

ção de serviços aos usuários do SUS. É necessário um estudo aprofundado sobre essa permissão

para verificar a adequação e os resultados. Entretanto, se for necessária esta atuação, deve-se

discutir os critérios de atendimento do particular/convênio e do SUS, tais como: porta única, não

diferenciação de tratamento ou equipamento, fila de espera, etc.

Outro aspecto a ser analisado é a participação de vários setores da sociedade nos conselhos de

administração da entidade para garantir idoneidade, transparência e controle social da gestão. Nos

casos estudados, verificou-se que a atuação dos conselheiros é formal e burocrática, e está mais

voltada à aprovação de contas e encaminhamentos do que à participação de fato da vida executiva

das organizações.

132


5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os principais motivos alegados pelos gestores municipais para a publicização dos serviços

são as dificuldades com a gestão dos recursos humanos da Administração Direta e a moro-

sidade no processo de compras. Com relação às compras, alguns municípios afirmam que os

problemas já foram minimizados pela utilização do pregão eletrônico, não sendo necessário

repassar essa atribuição às OSs ou Oscips. No tocante aos recursos humanos, todos os

gestores afirmam haver muita dificuldade para punir e substituir o pessoal que se tornou ina-

dequado para o exercício da função (principalmente pela falta de compromisso profissional)

e para contratar pessoal para desempenhar funções com características especiais, para as

quais o concurso público não traz solução (por exemplo, agente comunitário que deveria ser

ou morar no bairro de atuação).

A flexibilidade para contratar e demitir pessoal pelas OSs e/ou Oscips pode solucionar o pro-

blema num primeiro momento mas, no médio prazo, pode surgir a mesma dificuldade de ter

pessoal comprometido com a prestação dos serviços públicos, pois o problema reside na falta

de constância dos gestores e de uma Política de Recursos Humanos que valorize o profis-

sional por meio de aprimoramento e de remuneração compatível com a qualificação e desem-

penho da função. Nesse sentido, é necessário pensar mecanismos que permitam agilidade e

flexibilidade na gestão dos recursos humanos, como condição para que as Administrações não

utilizem a figura OS com o objetivo específico de resolver esse problema.

É importante ressaltar que muitos questionamentos técnico-jurídicos têm sido feitos a esses

novos modelos organizacionais. Apenas para exemplificar, há uma ação direta de inconstitu-

cionalidade com relação às OSs. Entretanto, esta pesquisa não teve como foco analisar a

questão jurídica e, sim, conhecer a realidade paulista e como os municípios têm feito a gestão

dessas parcerias. Iniciativas com bons resultados dependem de uma boa gestão.

No trabalho, foram identificados avanços e inúmeros desafios a serem enfrentados pelo Poder

Público municipal. Este estudo é uma contribuição para a reflexão sobre esses novos modelos

organizacionais e a sua relação com o Executivo municipal. Análises posteriores são funda-

mentais para avaliação dos resultados e impactos dessas novas formas de oferta de serviços

públicos descentralizados.

6. BIBLIOGRAFIA BÁSICA

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______________________________________________________

Fundação Estatal

Lenir Santos

137

FUNDAÇÃO ESTATAL�

Lenir Santos�

Neste painel intitulado Impasses e Alternativas de Gestão no SUS não poderia deixar de

tecer comentários sobre as fundações estatais, que estão na ordem do dia e em todos os

jornais, em decorrência de o Governo Federal ter encaminhado, no ultimo dia 1� de julho, ao

Congresso Nacional, projeto de lei complementar regulamentando o art. 37, IXX da CF e pelo

fato de estar pessoalmente envolvida nesse projeto há dois anos e meio, colaborando com o

Ministério da Saúde e o Ministério do Planejamento.

São muitas as críticas, dúvidas, elogios e comentários que vêm sendo feitos a respeito desse

instrumento ou categoria jurídica da Administração Pública.

Tentarei abordar o tema sob o enfoque dos clichês que estão sendo propagados a respeito

da fundação, por pessoas ou segmentos da sociedade que sem conhecer ou compreender o

projeto, manifestam-se contra criando clichês. Citando Hannah Arendt, clichês são palavras

que perdem a sua qualidade de fala por serem usadas como instrumento de luta e não de

conhecimento e compreensão.

Infelizmente, tem sido assim: sem saberem do que se trata, sem tentarem compreender ou até

mesmo com a intenção de deturpar a sua compreensão, uma vez que o que está em jogo, nem

sempre é a busca da melhoria da qualidade que a saúde deve alcançar para o atendimento

de seus cidadãos, mas sim questões de cunho coorporativo ou até mesmo doutrinário numa

demonstração da falta de honestidade intelectual no debate.

Primeiro conhecer; depois compreender para julgar e se posicionar, com argumentos funda-

mentados. Aí, todo o nosso respeito.

Gostaria de apontar três pontos importantes sobre as fundações estatais:

1. A fundação pública de direito privado é tema antigo que renasce com mais precisão

e segurança jurídica em razão de a EC 19/98 ter promovido alteração no art. 37, IXX,

da CF, tratando exclusivamente da fundação pública de direito privado. A própria CF

exige seja aquele dispositivo regulamentado para dispor sobre o seu campo de atu-

ação. Por se tratar de uma pessoa jurídica com estrutura de direito privado, a qual

– em razão dessa estrutura privada – não poderá atuar em todas as áreas públicas,

tampouco poderá explorar atividade econômicas, é que a CF exige a regulação de seu

campo de atuação.

1 Palestra proferida no Congresso Brasileiro de Ciências Sociais e Humanas em Saúde, no Painel Impasses

e Alternativas de Gestão do SUS, realizado em Salvador no dia 15/7/�007.� Advogada, especialista em Direito Sanitário, Membro do Instituto de Direito Sanitário Aplicado (Idisa).

138


�. A comprovação cabal do esgotamento dos modelos, instrumentos, categorias jurí-

dicas de gestão pública de serviços sociais e a unanimidade quanto à gravidade da

ineficiência da gestão pública hospitalar apontada por órgãos de controle e outros

entes especialistas em avaliação de qualidade de serviços.

3. A falta de honestidade intelectual na discussão de novas categorias jurídicas na Admi-

nistração Pública com a criação de clichês desprovidos de conteúdos como “privati-

zação e terceirização”; “precarização das relações de trabalho”; “introdução do lucro

nas fundações”; “fim da gratuidade e do acesso universal nos serviços de saúde” e

“fim do SUS”.

Quero aqui discutir cada um desses clichês para colocar as coisas nos devidos lugares e ofe-

recer uma oportunidade para as pessoas de bem que queiram realmente aprofundar o debate,

conhecer e compreender o que sejam as fundações estatais regidas pelo direito privado. Aí,

então, poderão posicionar-se a favor ou contra.

Primeiramente, é bom esclarecer que as fundações públicas de direito privado estão formal-

mente na Administração Pública desde 1967 pelo Decreto-Lei �00. Não vou entrar aqui nos

detalhes das idas e vindas da legislação quanto à sua integração na administração pública indi-

reta, tampouco vou falar das discussões que sempre se travaram na doutrina brasileira quanto

ao regime jurídico das mesmas pela escassez de tempo. A questão é que o STF, nos seus

mais recentes acórdãos, decidiu que as fundações instituídas pelo poder público tanto podem

ser de direito público como de direito privado, cabendo à lei que a instituir essa decisão e a

CF prevê o modelo privado no art. 37, IXX.

Aplicam-se às fundações públicas de direito privado, entidades integrantes da administração

pública o regime administrativo mínimo, ou seja, sujeitam-se ao concurso público de ingresso,

à lei de licitações e contratos, ao controle interno e externo, à equiparação de seus emprega-

dos quanto à acumulação de cargos, improbidade administrativa, aos princípios do direito ad-

ministrativo e outros regramentos impostos a todas as entidades públicas regidas pelo direito

privado, como é o caso das empresas públicas.

Desse modo, as entidades públicas regidas pelo direito privado são híbridas: sujeitam-se ao

regime do direito civil e ao mínimo do regime publicista.

Todos os esclarecimentos necessários estão no documento denominado “Projeto Fundações

Estatais” à disposição no site do Ministério do Planejamento o qual conta, ainda, com um

e-mail para dúvidas, esclarecimentos etc.

Passo agora para esclarecer os clichês utilizados comumente.

a) Privatização e terceirização: privatizar, em simplíssimas palavras que podem caber

nesta palestra de apenas 15 minutos, significa retirar algo do Poder Público. Quando

o Governo Federal vendeu seu controle acionário na Vale do Rio Doce, realmente

saiu de cena dessa atividade econômica, explorada pelo poder público, privatizando

139


(vendendo) as suas ações. No caso das fundações não há que se falar em privatiza-

ção por se tratar pura e simplesmente de um modelo já existente na administração

pública para a atuação pública. Quanto à terceirização – que tem significado diferente

da privatização – ela pode ter fundamento constitucional ou legal.

As concessões e permissões – art. 175 da CF que reza que incumbe ao Poder Público

a prestação de serviços públicos diretamente ou mediante concessão ou permissão

– são ‘terceirizações’ previstas na Constituição. O mesmo ocorre com o SUS que

tem previsão constitucional para executar serviços diretamente ou mediante terceiros

(art. 197 e 199, § 1º, da CF). Sempre que os serviços públicos forem insuficientes

para o atendimento das necessidades públicas, o administrador público poderá re-

correr ao setor privado, mediante contrato ou convênio. O setor privado contratado

ou conveniado participa de forma complementar ao SUS. Isso é uma terceirização

absolutamente constitucional e legal.

Contudo, a fundação não é nem uma coisa nem outra, mas sim uma categoria jurídica

da Administração Publica Indireta.

b) Precarização das relações de trabalho: essa é uma afirmação tão absurda que me

permite dizer a quem a afirma que: ou se está sendo desonesto intelectualmente ou

não se quer conhecer nem compreender o projeto das fundações estatais. As fun-

dações estatais são entes públicos, ainda que com estrutura de direito privado, que

não podem manter relações de trabalho precárias, uma vez que está obrigada, tal

qual qualquer empresa privada, a contratar seus empregados formalmente, mediante

os competentes registros e anotação na carteira de trabalho. Todos os trabalhadores

brasileiros estão submetidos a um único regime de trabalho que é o da CLT. A todos

eles se garantem os direitos previstos no art. 7º da Constituição Federal. E a fundação

estatal, como entidade pública regida pelo direito privado, está obrigada a contratar

seus empregados pelo regime da CLT, aplicando-se-lhes todos os direitos e garantias

previstos na legislação trabalhista. E em nome da honestidade intelectual, não se

pode afirmar que determinadas atividades executadas pelo Poder Público necessitam

ser providas por cargos públicos. Cargos públicos efetivos e estáveis devem existir

para proteger o servidor que desempenha atividades que exijam poder de autoridade

do Estado, poder de polícia, poder sancionatório e outros poderes que necessitam

da proteção do Estado para o seu exercício livre de influências do mercado, do poder

econômico, como seria o caso, na saúde, do poder de polícia sanitária. Contudo, não

se pode dizer o mesmo de um digitador ou de um enfermeiro; esses não precisam

dessa proteção no exercício de suas funções; necessitam, sim, do concurso público

para a garantia da isonomia do acesso e que a sua demissão seja motivada. No ser-

viço público quem tem motivação para contratar deve ter para demitir.

140


c) Introdução do lucro nas fundações estatais: quem faz essa afirmação demonstra des-

conhecimento absoluto do que seja uma fundação. As fundações, conforme previsto

no Código Civil, art. 6�, parágrafo único, somente poderão ser constituídas para fins

religiosos, morais, culturais ou de assistência. Isso significa que as fundações priva-

das não podem ter intuito de lucro. As associações e as fundações são categorias

jurídicas que se inserem no campo das atividades que não tem intuito de lucro (hoje

denominado de terceiro setor). E o poder público ao adotar o modelo fundacional na

administração pública não poderia utilizá-la para a exploração de atividade econômica,

área reservada às empresas publicas e sociedades de economia mista, nos termos

do art. 173 da CF.

d) Fim da gratuidade e do acesso universal no SUS: ora não é um modelo jurídico, uma

categoria jurídica que poderá transgredir a Constituição e infringir o acesso universal

e igualitário às ações e serviços de saúde. No SUS o acesso universal e igualitário é

mandamento constitucional que não poderá ser transgredido em decorrência do for-

mato jurídico do ente prestador do serviço publico. Não importa se o serviço público

é próprio ou executado por terceiro, como é o caso da participação complementar do

setor privado no SUS para a garantia da gratuidade e do acesso universal. Além do

mais, o próprio modelo fundacional não compadece com o lucro, conforme dito aci-

ma. Esse é mais um clichê invocado para confundir as pessoas e perturbar o debate

honesto sobre o tema fundação estatal. Aqui a desonestidade intelectual é patente.

e) Fim do SUS: mais um clichê! Aqueles que não querem debater honestamente o tema

fundação, não querem conhecer e compreender o que seja esse instituto jurídico,

lançam mão de frases de efeito, todas destituídas de fundamentos jurídicos, adminis-

trativos e técnicos. É fácil atacar ao invés de debater com honestidade intelectual. O

fim do SUS ocorrerá se não cuidarmos de dotá-lo de mecanismos e instrumentos ju-

rídicos que possam melhorar a gestão de serviços e garantir desempenho qualitativo

dos serviços para o cidadão usuário.

Finalmente, para encerrar a minha participação nesse evento gostaria de afirmar com todas

as letras que:

1. a fundação estatal é ente publico que integra a administração pública indireta e será

supervisionada pelo órgão de sua atividade principal;

�. submete-se ao direito administrativo mínimo (concurso público, licitação, controle

interno e externo etc.)

3. seus órgãos de direção devem cumprir metas e serão avaliados pelo desempenho e

qualidade dos resultados alcançados, sendo uma forma de modernização interna da

administração pública.

______________________________________________________

Não Viu e não Gostou

Luiz Roberto Barradas Barata

143

NÃO VIU E NÃO GOSTOU

Luiz Roberto Barradas Barata�

Para o paciente, a questão de quem gerencia o hospital é secundária. O que realmente impor-

ta é ser bem atendido

O debate em torno da proposta do governo federal de gestão de hospitais públicos por fun-

dações estatais de direito privado, com orçamentos preestabelecidos, contrato de metas e

funcionários admitidos sob o regime da CLT, deve ser conduzido, obrigatoriamente, sob a

ótica da melhoria da qualidade da prestação de serviços aos usuários do Sistema Único de

Saúde (SUS).

Quando o cidadão adoece, é fundamental que lhe seja garantido atendimento ágil, prestado

por profissionais capacitados, em unidades de saúde bem equipadas. Para o paciente, a ques-

tão de quem gerencia o hospital é secundária. O que realmente importa é ser bem atendido e,

se possível, ter seu problema de saúde rapidamente solucionado.

Em São Paulo e no País, há mais de uma década hospitais são apoiados por fundações priva-

das que os auxiliam a melhorar a gestão dos serviços públicos de saúde oferecidos à popula-

ção. São exemplos dessas parcerias o Hospital das Clínicas de São Paulo, o InCor, o Dante

Pazzanese, o HC de Ribeirão Preto e o Instituto Nacional de Câncer, entre outros.

Pesquisa Datafolha realizada com médicos e divulgada recentemente apontou o HC de São

Paulo entre os quatro melhores hospitais da capital paulista, ao lado de Albert Einstein, Sírio

Libanês e Oswaldo Cruz, todos particulares. O Dante Pazzanese e o InCor também ficaram

bem posicionados no atendimento de cardiologia -o que comprova, mais uma vez, a qualidade

dessas instituições e a importância das fundações de apoio.

A mudança proposta pelo Ministério da Saúde procura modernizar arcaicas e impróprias re-

gras da gestão pública que acabam permitindo a preservação de privilégios, direitos adquiri-

dos e controle de meios em detrimento, muitas vezes, dos objetivos finais das unidades de

saúde, ou seja, a garantia do atendimento de qualidade aos usuários.

No Estado de São Paulo, há nove anos se adotou um novo modelo de gerenciamento de

hospitais públicos baseado em contratos de gestão entre o governo e entidades filantrópicas

para administração de unidades de saúde com metas de qualidade, quantidade e rapidez nos

atendimentos.

� Médico sanitarista, secretário da Saúde do Estado de São Paulo.

144


Os resultados são extremamente positivos. Atualmente, �9 hospitais são gerenciados pelas

chamadas Organizações Sociais (OSs).

Em 2006, esses hospitais estaduais internaram cerca de 90 mil pacientes a mais do que essas

mesmas unidades atenderiam se estivessem sob administração direta – e com gasto R$ 240

milhões menor. Isto é, atenderam mais gastando menos.

Nessas unidades, o índice de satisfação dos usuários chega a 95%. O Banco Mundial apontou

o modelo como exemplo viável e extremamente positivo para a gestão de hospitais públicos

na América Latina.

Certamente, como afirmou o presidente do Conselho Nacional de Saúde nesta Folha (Folha

de São Paulo, Tendências/Debates, 27/8), se a administração pública estatal não vai bem,

é preciso melhorá-la. Mas a área da saúde precisa de soluções urgentes e ousadas. Não se

trata de burlar leis, mas de, modificando e modernizando a legislação existente, criar novas

formas de bem atender ao cidadão. Atendimento público e gratuito, mas não necessariamente

estatal.

É evidente que é preciso criar novos mecanismos de fiscalização e controle para garantir a

transparência da gestão do dinheiro público. Já alertamos sobre a necessidade de que os cri-

térios estabelecidos para a nomeação dos dirigentes e as avaliações dos serviços prestados

pelas novas fundações sejam absolutamente técnicos. Evitar ingerências de natureza político-

partidária e garantir a gerência profissional das novas fundações são elementos essenciais ao

sucesso da proposta federal.

No sistema de Organizações Sociais, a lei paulista prevê que uma entidade só poderá ser

qualificada para administrar um hospital do governo se tiver, no mínimo, cinco anos de experi-

ência na prestação de serviços de saúde. A prestação de contas das OSs é encaminhada ao

Tribunal de Contas do Estado, à Assembléia Legislativa e a uma comissão composta por mem-

bros do Conselho Estadual de Saúde e da sociedade civil. Ou seja, existe total transparência

e controle dos gastos públicos realizados.

Há bons motivos para acreditar que o projeto de fundações estatais do ministro da Saúde,

José Gomes Temporão, pode dar certo.

Tudo dependerá, evidentemente, da maneira como esse processo for conduzido. Não há dú-

vida, entretanto, de que é preciso inovar. Afirmar que um projeto inspirado em modelos que

já deram certo não será bem-sucedido, além de precipitado, é coisa de quem “não viu e não

gostou”.

______________________________________________________

Organizações Sociais de Saúde: O Modelo do Estado de São Paulo

Nelson Ibañez

147

AR

TIG

O A

RT

ICL

E

391

Organizações sociais de saúde: o modelo do Estado de São Paulo

Social health organizations: the São Paulo State model

1 Superintendência doHospital do ServidorPúblico do Estado de São Paulo.Av. Ibirapuera 981,04029-000, São Paulo [email protected] Faculdade de SaúdePública, Universidade de São Paulo3 Departamento de Práticade Saúde Pública,Faculdade de SaúdePública da Universidade de São Paulo4 Secretaria de Estado da Saúde5 Departamento deEpidemiologia, Faculdadede Saúde Pública daUniversidade de São Paulo

Nelson Ibañez 1

Olímpio José Nogueira Viana Bittar 2

Evelin Naked de Castro Sá 3

Edison Keiji Yamamoto 4

Márcia Furquim de Almeida 5

Cláudio Gastão Junqueira de Castro 3

Abstract The experience with a new model ofpublic health services management, introducedin the São Paulo State is analyzed in this pa-per based on the characterization of the speci-ficity of the law that referring to the creationof Social Organizations of Health. It has stillas a referential the state management of theSingle Health System given by the antecedentsand actual situation. The data showed werecollected from reports produced by the techni-cal team responsible by the agreement betweenthe Health Secretary of State and the PublicHealth Faculty – São Paulo University. The re-sults achieved showed from the fixed aim inthe management agreement, by the Secretary,for the first year of activity a satisfactory per-formance by the Social Organizations ofHealth. The paper discuss the perspectives of anew model and the actual politics, taking incare the threatens and opportunities. The au-thors distinguish aspects related to a new reg-ulation linked to process, results and systemssince health regional demand.Key words Organizational models, Healthorganizations, Autonomy, Decentralization

Resumo A experiência de um novo modelo degestão dos serviços públicos de saúde implan-tada no Estado de São Paulo é analisada nes-te artigo, a partir da caracterização da especi-ficidade da lei que regulamenta a criação dasOrganizações Sociais de Saúde, tendo como re-ferencial a gestão estadual do Sistema Únicode Saúde, seus antecedentes e a situação atual.Os dados apresentados foram coletados a par-tir de relatórios produzidos pela equipe técni-ca responsável pelo convênio entre a Secreta-ria e a Faculdade de Saúde Pública – USP, pa-ra acompanhamento do projeto. Os resultadosencontrados demonstraram o cumprimento sa-tisfatório por parte das OSS/SUS, a partir dasmetas estabelecidas no contrato de gestão pe-la Secretaria, para o primeiro ano de ativida-de. O trabalho aborda, ainda, as perspectivasdo novo modelo e da atual política. Os auto-res alertam para o fato de que a regulação,através de um novo contrato de gestão, deveconsiderar o desempenho das OSS, enfatizan-do processos, resultados e inserção sistêmica,referenciada pela demanda de saúde regional.Palavras-chave Modelos organizacionais, Or-ganizações de saúde, Contratos de gestão, Au-tonomia, Descentralização

148


Ibañ

ez,N

.et

al.

392

Introdução

Estimuladas pelo movimento internacional deReforma do Estado, proliferaram, no país, ex-periências na área da administração pública,cujas características básicas visavam conferirmaior flexibilidade gerencial com relação àcompra de insumos e materiais, à contrataçãoe dispensa de recursos humanos, à gestão fi-nanceira dos recursos, além de estimular a im-plantação de uma gestão que priorizasse resul-tados, satisfação dos usuários e qualidade dosserviços prestados.

Ferlie et al. (1999) caracteriza, no contextointernacional das reformas do Estado, quatromodelos da nova administração pública:1) modelo do impulso para a eficiência: apro-ximação entre serviços públicos e serviços pri-vados, preconizando a transformação do setorpúblico através da introdução de padrões deeficiência desenvolvidos pelo setor privado;2) maior controle financeiro: introdução desistemas de custos e auditorias – quanto aos as-pectos financeiros e profissionais, poder outor-gado à administração superior, com estabeleci-mento de objetivos claros, com monitoramentodo desempenho e desregulamentação do mer-cado de trabalho;3) modelo downsizing e descentralizado: se-paração entre o financiamento público e dota-ção do setor autônomo (paramercados), mu-dança da gestão hierárquica para a gestão porcontrato, surgimento de organizações separa-das para compra e para prestação de serviços eredução drástica da folha de pagamento das or-ganizações públicas;4) modelo da busca pela excelência, baseadona Escola de Relações Humanas, com ênfasepara a “cultura organizacional”: modelo deorientação para o serviço público, até hoje estetem sido o padrão menos desenvolvido, frutoda fusão entre os modelos definidos pelos ser-viços público e privado, conferindo, ao primei-ro, aspectos administrativos qualitativos pre-sentes no segundo, incluindo-se a responsabili-dade dos serviços com os usuários e os cida-dãos, não mais considerados como meros con-sumidores ou simples usuários.

No caso brasileiro, nas últimas décadas, osmodelos jurídico-administrativos acordes comestas inovações obedeceram às figuras da ad-ministração indireta (autarquias, empresas pú-blicas) ou, até mesmo, às fundações de direitoprivado, de apoio à administração direta e, maisrecentemente, o de Organização Social, formu-

lado pelo Ministério da Administração Federale Reforma do Estado – MARE (1995). Assina-le-se que o Plano Diretor da Reforma do Apa-relho de Estado (PDRAE) foi adotado rápida elegalmente no Executivo Federal e nos Legisla-tivos das Unidades Federadas.

No texto produzido pelo PDRAE, a organi-zação social é caracterizada como entidade deinteresse social e de utilidade pública, associa-ção civil sem fins lucrativos, e surgiria pela qua-lificação de pessoas jurídicas de direito privadonas atividades de ensino, pesquisa científica,desenvolvimento tecnológico, proteção e pre-servação do meio ambiente, cultura e saúde,podendo, ainda, ser criada a partir da substitui-ção de órgão público de qualquer figura jurídi-ca, pela extinção da instituição e dos cargos pú-blicos vagos e em comissão, com inventário dopatrimônio. A continuidade das atividades se-ria supervisionada por órgão da Presidência daRepública, com registro formal da organizaçãosocial após qualificação proposta pelo ministrode Estado da área correspondente e aprovaçãodo presidente da República.

O instrumento básico que garantiria a ad-ministração gerencial diferenciada seria o con-trato de gestão entre o poder público e a orga-nização social, prevendo multas, resultados,prestação de contas, processos de fiscalização,modelo de estrutura e outros itens, a exemplodo Laboratório Nacional Luiz Sincrotón, daFundação Roquette Pinto, do Instituto Nacio-nal do Câncer, entre outros.

Em documento específico – MARE (1995) –sobre contrato de gestão, o ministério traça oscompromissos institucionais e de apoio à mo-dernização da gestão, definindo as seguintesmedidas para o realinhamento estratégico-es-trutural: redefinição de sua missão, identifica-ção precisa de produtos e clientes, objetivos emetas claramente definidos, definição de estru-tura organizacional e tecnologia a serem utili-zadas, além do desenvolvimento de metodolo-gias na área de planejamento, avaliação de de-sempenho, informatização, recursos humanos,custos e regulamentação específica para inves-timentos.

Lima (1996) define o contrato de gestão co-mo instrumento gerencial originado da admi-nistração por objetivos (APO) ou administra-ção sistêmica por objetivos e resultados. Segun-do André (1993), o contrato consiste no esta-belecimento periódico e sistemático de com-promissos negociados e acordados entre o ní-vel local e o central, acerca dos objetivos e me-

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tas para um dado período de gestão, com o in-tuito de induzir à participação maior e à co-responsabilização na operacionalização dos re-feridos objetivos e metas. Em contrapartida, aadministração central concede à local maiorautonomia gerencial, liberando-a do controledos meios, que passa a ser realizado sobre osresultados alcançados.

Outra abordagem para este tipo de contra-to no setor da saúde refere-se à sua dimensãosistêmica, a fim de evitar que a desarticulação,desintegração e atomização hoje existentes ve-nham a ser reforçadas. Nesse sentido, afirma Li-ma (1996), é necessário que esse tipo de contra-to esteja associado a políticas e a outros instru-mentos gerenciais de âmbito regional/centralque assegurem a integração, a articulação e oequilíbrio da rede de serviços, bem como o aces-so da população às ações por elas desenvolvidas.

Fleury (1996) aponta um outro aspecto “noproblema ligado à autonomia, regulação e de-sempenho que é a questão da prestação de con-tas, da responsabilização, accountability, do in-teresse público”. Essa dimensão, segundo a au-tora, transcende a realidade institucional, re-metendo ao contexto da reestruturação das re-lações ente Estado e sociedade.

Ferlie et al. (1999), pensando na possibili-dade de classificar as mudanças organizacio-nais ocorridas a partir das reestruturações emcurso na nova administração pública, propõeespecificamente para a análise do NHS (Natio-nal Health Service) seis indicadores de exten-são e profundidade deste processo, a saber: ex-tensão da mudança múltipla inter-relacionadaao sistema como um todo; criação de novasformas organizacionais para o setor público;desenvolvimento de mudanças em cascata, afe-tando todo o sistema até ao nível local; intro-dução de mudanças nos serviços prestados eno modo de prestá-los; reconfiguração das re-lações de poder; e formação de cultura, ideolo-gia e significados organizacionais novos.

O objeto do presente artigo é analisar o mo-delo de parceria adotado pelo governo do Esta-do de São Paulo para a gestão de hospitais, fi-nalizados entre 1998 e 2001, previsto no Pro-grama Metropolitano de Saúde, formalizadopela lei complementar no 846/1998, que “dis-põe sobre a qualificação de entidades como or-ganizações sociais e dá outras providências”. Ofio condutor da análise situa a nova políticaadotada para gerência das unidades no contex-to maior da Administração Pública Paulista eda gestão do SUS no Estado de São Paulo, e es-

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pecificamente na região metropolitana. Paratanto, procurou-se inicialmente caracterizar asmudanças da Secretaria de Estado da Saúde deSão Paulo, definindo a especificidade da lei queregulamenta as organizações sociais, seus ante-cedentes, bem como a situação da gestão esta-dual do SUS frente à rede de serviços de saúdena região metropolitana.

Posteriormente, avalia-se, a partir de dadospreliminares e relatórios elaborados pelo con-vênio entre Secretaria e Faculdade de SaúdePública/USP, o desempenho mínimo exigidopelo contrato de gestão firmado entre a SESSPe as OSS, enfocando o grau de autonomia ge-rencial, a eficiência e seus resultados.

Por último, discutem-se as perspectivas des-ta nova política, abordando as oportunidades eameaças que no momento atual apresentam-secom referência à gestão do SUS, além de apontaralgumas sugestões para o seu aprimoramento.

Contexto e avaliação da nova política

São três as dimensões de contexto que infor-mam a avaliação e análise da nova política: a) alegitimidade e potencialidade da regulamenta-ção legal das OSS, como recurso organizacio-nal do SUS; b) antecedente e atual situação dogestor estadual frente à rede de serviços de saú-de na região metropolitana; c) avaliação do de-sempenho das OSS.

A seguir analisaremos cada uma dessas di-mensões separadamente.

a) Especificidade da regulamentação das OSS em São Paulo

O Estado de São Paulo adota a potenciali-dade da nova figura de organização social den-tro das medidas de gestão estratégica e moder-nização do serviço público, compreendendo oprograma de privatizações, o estímulo à demis-são voluntária, a adoção do contrato de gestãonas descentralizadas, o programa de aumentoda produtividade e qualidade, entre outros.1

A proposta de organização social do gover-no do Estado, em 1996-1997, abrangia, inicial-mente, as áreas de saúde, agricultura e cultura,conforme minuta de anteprojeto de lei comple-mentar. Porém, a necessidade premente de in-corporar à rede de serviços de saúde dez hospi-tais gerais em condições de operação restringiua proposta de OSS exclusivamente à área desaúde.

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A opção por essa alternativa justifica-se, en-tre outros motivos, pela impossibilidade de re-crutamento de recursos humanos frente às li-mitações financeiras determinadas pela Lei Ca-mata, pelos modelos de padrões salariais vigen-tes e pelo calendário eleitoral.

As reações na área da Saúde contra tal ini-ciativa foram imediatas, baseadas em dois ar-gumentos centrais: o restabelecimento das ca-racterísticas legais próprias das figuras da Ad-ministração Pública Indireta, como autarquiase fundações, e a realização de parcerias me-diante convênios e contratos entre poder pú-blico e outros órgãos permitiriam adotar todosos aspectos valorizados na gerência da organi-zação social; o segundo argumento alertava pa-ra um grave desvio do modelo SUS, com a en-trega de partes da administração pública para aesfera privada.

Às críticas que se faziam ao Plano de Aten-dimento à Saúde (PAS) do município de SãoPaulo, em contexto totalmente diferente, vi-nha-se somar a organização social, como res-ponsabilidade do Estado com a Saúde. A Orga-nização Social/Saúde/São Paulo é uma formade parceria, explicitada em hierarquia legal (leicomplementar), adequada para garantir os me-canismos de controle social e os princípios quedevem reger a administração pública.2

Seguem-se os comentários de Sá (1998) so-bre o texto final da lei, quanto aos aspectos quelhe dão legitimidade como recurso organiza-cional SUS: é exclusivo para atendimento SUS,na complementaridade prevista na ConstituiçãoFederal, e na lei complementar no 791/95 – queestabelece o Código de Saúde do Estado, devida-mente incorporados à lei complementar 846/98(artigo 22); não altera o modelo SUS; utilizarátabela SUS e receberá mais 50% (cinqüenta porcento), com dotação no orçamento estadual; in-clui contrato de gestão como instrumento de ad-ministração da parceria e, finalmente, prevê con-vocação pública para escolha, embora não licita-da na forma convencional. Como veremos maisadiante, as instituições qualificadas pela Secre-taria já são, em grande parte, as responsáveispelo atendimento SUS na região metropolitanade São Paulo.

Do ponto de vista da potencialidade orga-nizacional do SUS, o escopo da lei propicia osefeitos desejados por uma nova política da ad-ministração pública, ou seja: extensão progres-siva do modelo aos hospitais de administraçãodireta, visto que o atendimento restringe-se ex-clusivamente à clientela SUS; revisão das rela-

ções do sistema gestor da Secretaria com as en-tidades que atualmente obedecem ao modelofederal de compra de serviços; aprimoramentoda eficiência e do controle social dos serviços,afetando todo o sistema até ao nível local.

b) Antecedentes e situação da gestão estadual de serviços de saúde na região metropolitana

As unidades hospitalares – que constituíamo objeto do contrato das Organizações Sociais(OSS/SUS) – fizeram parte do Programa Me-tropolitano de Saúde (PMS), cuja origem foi oProjeto de Expansão da Rede de Serviços Bási-cos de Saúde para a Região Metropolitana deSão Paulo – SES (1981), documento-base docontrato assinado em julho de 1984 com o Ban-co Mundial, para financiamento da construçãode unidades hospitalares e básicas de saúde,bem como para a implementação de um novomodelo gerencial e assistencial.

O período de redemocratização cujo marcoforam as eleições de 1982 para os governos esta-duais, aliado às transformações implantadas noâmbito federal pelas AIS (Ações Integradas deSaúde), precursoras do SUDS e do SUS, são fato-res que influenciaram a assinatura desse acordo.

O projeto inicial da SES (1975) diagnosti-cava, além das péssimas condições de saúde(insuficiência de habitação e saneamento e altaconcentração demográfica), uma rede de servi-ços públicos insuficiente, concentrada na re-gião central do município, com baixo poder deresolução e de coordenação.

Por essa razão, o Projeto de Expansão de1981 concebeu uma nova estrutura para os ser-viços de saúde. Segundo o documento, os obje-tivos eram: estabelecer um Sistema Estadual deSaúde, envolvendo a regionalização e hierar-quização dos serviços de saúde; estender a co-bertura das unidades básicas de saúde e de lei-tos hospitalares a toda a população da região,mediante a ampliação da rede física, visando,em primeiro lugar, eliminar as deficiências qua-litativas e quantitativas da rede de serviços desaúde; implantar uma política estadual de saú-de, capaz de assumir a coordenação para cons-trução ou melhoria de unidades sanitárias ehospitalares em áreas consideradas carentes,mudança na forma de sua atuação e adoção deuma política de recursos humanos adequadaaos objetivos propostos.

As estratégias de mudança na gestão esta-dual a partir do PMS, foram vinculadas à capa-

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cidade de a administração pública responderde maneira eficiente ao modelo de gestão inte-grada de centros de saúde e hospitais, sob dire-ção única, tendo como base as demandas desaúde da população, prevendo já à época a pos-sibilidade de uma gestão privada (exemplo omódulo de Cotia), como se verifica em Ibañezet al. (1986).

De acordo com Viana (1994), a análise doPMS evidencia, portanto, a inter-relação exis-tente entre a implantação de um novo modeloassistencial, a rede física de serviços e a políticade recursos humanos: é impossível mudar omodelo de atendimento sem introduzir modi-ficações na rede física e na política de recursoshumanos. A autora comenta, ainda, alguns dosfatores que limitaram a expansão da propostado PMS na Secretaria:• o setor público estadual de saúde, no perío-do 1983-1986, apesar de visar à mudança domodelo e de buscar a integração das ações e aincorporação da assistência médica pelos ser-viços ambulatoriais públicos, não possuía umaoferta de serviços suficiente para cobrir a po-pulação do Estado, pois a maioria dos leitoshospitalares era privada, e a rede ambulatorialpública estava desaparelhada para ofereceratendimento médico;• o INAMPS detinha a hegemonia do atendi-mento curativo mediante contratos e convênioscom serviços privados – e este tipo de prestaçãotem sua lógica própria e não visa à integração;• os recursos humanos da SES não estavamcapacitados e preparados culturalmente paratais mudanças;• os recursos financeiros (do Ministério daPrevidência, através das Autorizações de Inter-nação Hospitalar/AIH, ou do Tesouro Estadual)eram insuficientes para garantir estas mudan-ças, que, não por acaso, tiveram que contarcom auxílio de verbas internacionais.

Apesar desse quadro – que só seria modifi-cado a partir da emergência do SUDS/SUS, em1987-1988 –, pode-se afirmar que o PMS ser-viu como instrumento catalisador do processode descentralização da saúde, em virtude dasdiretrizes adotadas pelo governo Montoro: pro-vocou a reforma da SES de 1986, com a mu-dança das estruturas regionais (GERA, 1971),estabelecendo os Escritórios Regionais de Saú-de (ERSAS), com grau de autonomia maiorque o das direções regionais anteriores.

A municipalização dos serviços de saúde,cujos processos de implementação e regula-mentação ocorreram através das NOBs 93 e 96,

com a definição de competências para a gestãodo SUS e gerência das unidades de saúde, nestainstância descentralizada, orienta a mais recen-te inflexão da gestão estadual do SUS. O cursodesse processo ocorreu em ritmo variado noEstado de São Paulo: acelerado no interior, elento na capital, em virtude das diferentes polí-ticas assumidas pela gestão municipal no pe-ríodo, dificultando sobremaneira a implemen-tação da gestão do SUS nesta região.

Com base no intenso processo de munici-palização ocorrido no Estado, aliado à hiper-trofia da estrutura estadual dos ERSAS e à no-va filosofia de redução do tamanho do Estado,em 1995, a gestão estadual da saúde promoveuma mudança nos órgãos regionais da SES, re-duzindo seu número de mais de 65 EscritóriosRegionais no interior e 15 na região metropoli-tana para 24 Diretorias Regionais de Saúde, 19e 15, respectivamente.

No município de São Paulo, Dir -1 Capital,foram criados cinco núcleos de saúde, definin-do competências relacionadas à rede básica e àintegração com os hospitais locais. A regionalda capital é responsável pela coordenação de 17hospitais de administração direta, parte doshospitais especializados já existentes na capital,e aqueles construídos na primeira etapa doPMS, além dos cinco hospitais ligados ao anti-go INAMPS e da rede básica não-municipali-zada.

Do ponto de vista da descentralização, opoder de coordenação dessas instâncias tor-nou-se cada vez mais ineficiente em função dosseguintes aspectos: em relação à rede básica, aSES não definiu de maneira clara uma políticade implementação, somando-se a grande difi-culdade de articulação dos serviços estaduais emunicipais decorrentes das divergências políti-cas na condução do SUS no município, tendocomo resultante a implantação do PAS na capi-tal; em relação à rede hospitalar, os graus deinovação e principalmente de autonomia ge-rencial nos hospitais de administração diretaforam insignificantes, facilitando a desintegra-ção entre a rede básica e a hospitalar; quanto àpolítica de recursos humanos, as propostas dereformulação enfrentaram dificuldades pelaprópria situação financeira do governo do Es-tado e pela legislação e políticas de gestão depessoal ultrapassadas.

Deve-se ressalvar, quanto ao aspecto de re-organização da Secretaria, a criação do Progra-ma QUALIS, ligado à concepção do Programade Agente Comunitário (PAC) e Programa do

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Médico de Família (PSF) em algumas áreas domunicípio, que tiveram um efeito inovador,com a introdução, nas instâncias centrais e re-gionais, de mecanismos de referência e contra-referência da demanda hospitalar pelo PlantãoControlador.

Nesse contexto cujas características básicassão a presença descoordenada do setor público(Estado e municípios) na área metropolitana, adescontinuidade de políticas (o PMS foi umprograma abortado nas suas concepções assis-tenciais e gerenciais, desenvolvendo-se, apenas,quanto ao seu aspecto físico) e a grande carên-cia e iniqüidade na oferta de serviços, insere-se anova política relacionada às organizações sociais.

c) Análise e avaliação do desempenho das OSS

As OSS assumiram, em tempos diferentes,dez novos hospitais (2.200 leitos), localizadosem áreas periféricas, cuja distribuição e entida-des mantenedoras é apresentada na tabela 1.

Para o acompanhamento do novo modelo,foi firmado convênio entre a Secretaria de Es-tado da Saúde e a Faculdade de Saúde Públicada Universidade de São Paulo. A coordenaçãodo convênio definiu três subprojetos:• análise das atividades hospitalares,• análise de demanda;• política de medicamentos.

Algumas consultorias especiais também fo-ram utilizadas visando complementar aspec-tos da avaliação não contemplados nos sub-projetos.

Os dados expostos a seguir foram obtidos apartir do relatório (Bittar et al., 2000) elabora-

do pela equipe responsável pelo subprojeto deanálise das atividades hospitalares. A metodo-logia utilizada foi a seguinte: visitas aos hospi-tais, com roteiro estruturado a fim de reunir in-formações quanto à estrutura física do hospi-tal, vínculos de referência e contra-referência,detalhes organizacionais das diversas áreas esubáreas que interferem na produção e na qua-lidade dos programas e serviços prestados; co-leta mensal de dados, a partir do mês de julhode 1999, utilizando formulário estruturado(Relatório de Atividades Hospitalares), adota-do pela Secretaria como padrão, contendo asinformações sobre capacidade instalada, pro-dução, recursos humanos, financeiros, produ-tividade e qualidade; análise da morbidade vi-sando à caracterização da complexidade do hos-pital, fazendo uso dos relatórios das AIHs, se-gundo causa de internação e procedimentos.

O período analisado corresponde aos me-ses de julho de 1999 a junho de 2000, das seisprimeiras OSS-SUS listadas acima, juntamentecom as datas de qualificação, da assinatura docontrato de gestão e do início das atividades.Para este artigo foram selecionados os dadosdo mês de junho de 2000; os hospitais foramidentificados como H1, H2, H3, H4, H5 e H6.

Desempenho mínimo exigido no contrato de gestão

Uma primeira análise do desempenho das OSS/SUS baseou-se em parâmetros do Plano Ope-racional/Metas, anexo à minuta de contrato degestão, resolução SS 106, de 10.6.1998, revelan-do o seguinte:

Tabela 1OSS/SUS/Hospitais, conforme instituição mantenedora, data da assinatura do contrato e do início das atividades

OSS/SUS Entidade mantenedora Contrato Atividade

OSS/Hospital Grajaú OSEC – Organização Santamarense de Educação e Cultura 23/10/1998 11/1/1999OSS/Hospital Itaim Hospital Santa Marcelina 26/6/1998 5/8/1998OSS/Hospital Itapecerica SECONCI – Sindicato da Construção Civil 23/10/1998 4/3/1999OSS/Hospital Pedreira Associação C. Santa Catarina 26/6/1998 16/12/1998OSS/Hospital Carapicuíba Sanatorinhos 21/10/1998 22/3/1999OSS/Hospital Pirajussara UNIFESP – Universidade Federal de São Paulo 21/10/1998 27/4/1999OSS/Hospital Guarulhos Santa Casa de São Paulo 16/12/1999 14/4/2000OSS/Hospital Itaquaquecetuba Hospital Santa Marcelina 16/12/1999 24/3/2000OSS/Hospital Itapevi Sanatorinhos 28/6/2000 20/9/2000OSS/Hospital Diadema UNIFESP – Universidade Federal de São Paulo 24/8/2000 26/10/2000

Fonte: SES-SP

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A) Indicadores de produção de serviços

• atendimento ambulatorial e de pronto-so-corro: no prazo máximo de 6 (seis) meses de-verá ser atingida a meta de 15.000 atendimen-tos/mês de Ambulatório e Pronto-Socorro; osatendimentos não poderão ter restrições quan-to ao tipo de patologia; após 1 (um) ano de ati-vidade, o hospital deverá manter média mensalmínima de 15.000 (quinze) mil atendimentosno Ambulatório e Pronto-Socorro;• atendimento hospitalar: no prazo máximode 6 (seis) meses deverá ser atingida a meta de800 (oitocentas) saídas/mês; após 1 (um) anode atividade, o hospital deverá apresentar: mé-dia mensal mínima de 1.000 (mil) saídas/mês;taxa de ocupação de no mínimo 75% (setenta ecinco por cento); média de permanência míni-ma de 3,5 (três e meio) dias; após 1 (um) anode atividade, o valor médio da AIH deverá serde no mínimo R$350,00 (trezentos e cinqüentareais).

B) Indicadores de qualidade dos serviços

• taxa de cesárea: inferior a 30% (trinta porcento);• taxa de infecção hospitalar: inferior a 5%(cinco por cento);• taxa de letalidade hospitalar: inferior a 10%(dez por cento).

C) Indicadores de satisfação da clientela

A partir de um ano de funcionamento, aOSS deverá realizar pesquisas com freqüênciaanual entre os usuários do hospital, internação,

atendimento de pronto-socorro e ambulato-rial, em que no mínimo 80% (oitenta por cen-to) das pessoas atendidas considerem o nível deatendimento prestado igual, ou melhor, àquelerecebido em outros serviços públicos ou priva-dos, dos quais se utilizaram nos últimos doisanos.

D) Indicadores de produção

A tabela 2 mostra os indicadores de produ-ção selecionados a partir do contrato de gestão,acrescidos dos números de cirurgias e partos.

Na análise dos dados, verifica-se:a) em relação às metas ambulatoriais, os re-sultados encontrados foram distintos para oshospitais localizados no município de São Pau-lo e fora dele. No primeiro caso, a meta de15.000 consultas foi ultrapassada em mais de50%, enquanto que, no segundo, a meta não foiatingida. A explicação para isso deve-se ao fatode que no município de São Paulo, além dasdeficiências apresentadas pela rede básica, exis-tem fatores ligados à demanda reprimida e àporta aberta no Pronto-Atendimento, enquan-to que os hospitais localizados fora da capitalapresentam-se mais como referência para as re-des ambulatoriais e para o plantão controladorregional da SES, como prontos-socorros muni-cipais;b) com relação ao atendimento hospitalar, pra-ticamente todas as unidades alcançaram as me-tas, chamando a atenção as elevadas taxas deocupação em quatro delas, cujas médias de per-manência encontram-se acima do valor plane-jado. Sobre este último aspecto, os dados doperfil de morbidade hospitalar (tabela 10) des-

Tabela 2Indicadores de produção dos serviços ambulatoriais das OSS/SUS/Hospitais,referentes ao mês de junho 2001

Atividades HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6

Consultas 25.806 23.747 5.843 24.786 7.690 11.924Internações 987 1.373 917 1.018 900 1.086TO* 85,00 94,79 78,00 75,00 85,76 97,00MP** 5,72 4,94 4,13 4,96 5,49 5,84Cirurgias 220 416 405 435 221 485Partos 204 410 337 398 328 320

Fonte: Relatório de atividades hospitalares*TO = taxa de ocupação; **MP = média de permanência

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ses hospitais indicam uma justificativa plausí-vel, relacionada a dois fatores: operação de lei-tos psiquiátricos em duas unidades e o elevadopercentual de causas externas apresentado emtodas as unidades.c) o volume de cirurgias e partos deixa eviden-te a importante participação dessas unidadesno sistema de saúde da região metropolitana deSão Paulo, promovendo um alívio no atendi-mento dos hospitais públicos.

Valores médios das AIHs

A tabela 3 indica os valores médios encontra-dos após um ano de funcionamento, sendo quesomente metade dos hospitais atingiu o valorestipulado no contrato. A análise deste dadoinclui a complexidade do atendimento, bemcomo a valorização defasada de alguns proce-dimentos clínicos e cirúrgicos de nível secun-dário, oferecidos pela tabela SUS, e que consti-

tui a grande demanda para estes hospitais. Natabela 10, o perfil de morbidade dos diferenteshospitais confirma em parte a afirmação su-pracitada.

Indicadores de qualidade

As tabelas 4 e 5 trazem as médias das taxas decesáreas, de mortalidade geral e a amplitude devariação das taxas de infecção hospitalar.

Tanto a taxa de cesárea como a de mortali-dade estão dentro dos parâmetros solicitados.Porém, no caso da mortalidade, a discussão e olevantamento de dados mais específicos por clí-nicas e serviços (UTIs) enfatizam a idéia de queeste critério é muito geral, devendo-se mantercomo um dos pontos centrais do contrato, apartir do funcionamento das comissões deprontuário e de óbitos, considerando-se os re-gistros em atas e a análise mais circunstanciadaquanto à qualidade da assistência e à oportuni-dade da intervenção realizada pelo hospital e/ou o sistema loco regional de saúde.

As taxas aferidas nas diferentes unidadesencontram-se dentro dos limites desejados, po-rém, a partir de outros parâmetros obtidos nasvisitas e entrevistas, estes revelam a necessida-de de homogeneizar os critérios das Comissõesde Controle de Infecção Hospitalar, por subá-reas, procedimentos, riscos e unidades de me-dida, para permitirem uma comparação destataxa entre os hospitais, sugestão já aceita para onovo contrato de gestão a ser negociado.

Indicadores de satisfação de clientela

A preocupação demonstrada pelas unidades emmedir a satisfação da clientela, e o resultadoafirmativo de que as comunidades assistidaspor estes hospitais encontram-se satisfeitas comos programas e serviços apresentados até o

Tabela 3Valores médios e números das AIHs, faturamento total,referentes ao mês de junho de 2001, segundo OSS/SUS/Hospitais

Hospitais Número Faturamento Valorde AIH total médio

H1 844 279.931,10 231,67

H2 1.475 430.252,36 291,70

H3 998 490.075,86 491,06

H4 836 332.237,67 397,41

H5 1.295 432.639,01 334,08

H6 1.043 417.036,56 399.84

Fonte: Secretaria de Estado da Saúde

Tabela 4Médias das taxas de cesárea e mortalidade geral nas OSS/SUS, no período de julho de 1999 a junho de 2001

HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6

Cesárea 23,36 17,76 28,02 25,44 27,00 33,00Mortalidade 5,47 3,75 2,45 4,41 5,20 6,90

Fonte: Relatório de atividades hospitalares

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momento não espelham uma precisão em rela-ção a este tipo complexo de avaliação, mesmoporque as regiões eram carentes de equipamen-tos deste porte e não houve a necessária padro-nização de critérios metodológicos que permi-tissem uma análise mais consistente em relaçãoa este item.

Outros indicadores

Além dos indicadores previstos no anexo docontrato de gestão supramencionado, outrosparâmetros foram utilizados, visando medir odesempenho das OSS/SUS. Portanto, foram es-tabelecidos indicadores relativos aos recursoshumanos, incluindo a produtividade de algunssetores, políticas de terceirização, dados finan-ceiros e da morbidade hospitalar.

Dado o perfil de hospitais de nível secun-dário, observa-se que a proporção de funcio-nários por leito/cama encontra-se mais próxi-ma das médias alcançadas em hospitais priva-dos do que das observadas nos hospitais públi-cos (em torno de 7,0 funcionários por leito), deacordo com Bittar (1997) e Zucchi (1998).

Duas outras informações relevantes que po-dem ser consideradas neste item: a relação per-centual entre terceiros e funcionários próprios,e os gastos comparados aos totais com pessoal.

A tabela 7 mostra os gastos com pessoal pró-prio e de terceiros segundo as OSS.

Para a análise destas informações, con-vém salientar os três tipos de terceirização en-contrados: sistema de apoio administrativo(lavanderia, limpeza, manutenção, segurança);apoio de diagnóstico e terapêutico (imagem,sangue, laboratório clínico, anatomia patoló-gica, anestesia); e serviços médicos propria-mente ditos. O primeiro, adotado pela maioriados hospitais públicos, tem hoje parâmetrosclaramente definidos, permitindo a compara-ção entre as OSS e outros hospitais da rede. Osegundo tipo é mais comum aos hospitais pri-vados, realizando contratos que envolvem per-centuais de faturamento ligados à produção.Porém, a experiência em terceirização de cor-po clínico por especialidades é nova para ges-tão deste tipo de hospital, merecendo um acom-panhamento mais cuidadoso. Em alguns hos-pitais, os gastos com os serviços terceirizadosrepresentam mais de 50% do total de gastoscom pessoal, que, por sua vez, chega a represen-tar, em algumas unidades, 80% dos seus gastostotais.

Outro aspecto que merece destaque refere-se à política salarial, observada nas OSS para oprofissional de saúde, que, em média, é maiordo que o praticado pela rede pública de saúde,principalmente médicos e enfermeiros.

Tabela 5Amplitude de variação da taxa de infecção hospitalar no período de julho de 1999 a junho de 2001

Valores HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6

Mínimo 3,00 1,01 3,56 1,00 0,00 1,50Máximo 4,8 5,41 4,90 4,00 0,89 1,96


Tabela 6 Funcionários por leito/cama próprios, de terceiros e total no mês de junho de 2001, segundo OSS/SUS

Funcionários HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6

Próprios 2,95 3,75 2,48 3,02 4,65 3,40Terceiros 1,37 0,36 1,33 1,30 0,40 0,13Total 4,32 4,11 3,81 4,32 5,05 3,53


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A produtividade pode ser medida de váriasmaneiras, porém, aquela obtida pela relação en-tre a produção e o número de funcionários dasubárea, incluindo chefes e supervisores, é a queretrata com maior visibilidade este indicador.

Comparando-se os dados encontrados comos de quatro hospitais públicos e privados es-tudados por Bittar (1997), nota-se que a pro-dutividade média está acima desse padrão. De-preende-se, também, da tabela acima, que exis-tem diferenças marcantes entre os hospitais,em subáreas iguais, sugerindo análise detalha-da para possíveis correções, na busca de umaadequação tanto do quadro de pessoal, comoda implementação de técnicas de administra-ção e treinamento, entre as principais medidasa serem tomadas.

Dentre os indicadores financeiros, a tabela9 mostra que as receitas provenientes das AIHscorrespondem, no máximo, a 48% das necessi-dades do hospital, sendo que um deles conse-guiu somente 24%, ficando para a Secretaria deSaúde aportar o restante. Comparando-se comvalores de despesas realizadas nos hospitais da

administração direta, verifica-se um padrão se-melhante às OSS/SUS. Quando essa compara-ção é realizada com hospitais privados sem finslucrativos conveniados ao SUS, o padrão de des-pesa é menor e o percentual de receita do SUSchega a cobrir mais de 50% dos gastos.

Não causa surpresa a defasagem existenteentre o custo dos procedimentos e os valorescontemplados na tabela SUS, para o nível secun-dário de atendimento, mas chama a atenção osvalores três vezes superiores aos da tabela.

A tabela 10 foi construída a partir da análi-se das informações contidas nas AIHs emitidasnos mês de junho de 2000 pelos diferentes hos-pitais, segundo o critério de causa de interna-ção relacionado aos capítulos do CID 10, espe-cificando percentualmente as mais freqüentes.Os procedimentos cirúrgicos foram cataloga-dos, quanto à complexidade, por portes.

A análise das principais causas de interna-ção levantadas a partir das AIHs emitidas mos-tra um perfil semelhante ao dos hospitais deporte secundário da rede contratada pelo SUS,em que as causas obstétricas representam em

Tabela 7Gastos totais com pessoal próprio e terceiro, e percentual segundo OSS/SUS, no mês de abril de 2001

Pessoal HospitaisH1 % H2 % H3 % H4 % H5 % H6 %

Próprio 9.40610 70,2 16.08127 83,4 57.2182 46,7 64.6447 44,7 12.83394 92,6 11.92000 89,2Terceiro 3.98380 29,8 32.0237 16,6 65.1406 53,3 80.0207 55,3 10.1714 7,4 14.4209 10,8Total 1.338990 100 19.28364 100 12.23588 100 14.46654 100 13.85108 100 13.36209 100


Tabela 8Produtividade por algumas subáreas das OSS/SUS/Hospitais, e de outros Centros Hospitalares de administração privada, no mês de junho de 2001

Subáreas HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6 H*

Lavanderia 2.178,73 6.573,12 – 2.173,33 1.550,47 2.041,32 1.444,22UTI geral 9,50 10,16 6,96 8,63 6,77 9,91 4,85UTI infantil – – 6,76 8,41 – – 3,66Limpeza 185,05 320,6 186,53 302,32 263,15 230,76 289,07Esterilização 383,73 821,21 654,70 772,33 790,40 1641,70 1030,62Internação 38,58 35,59 21,14 18,38 24,48 35,01 21,62

Fonte: Relatório de atividades hospitalares*média encontrada por Bittar (1997) em 4 hospitais de nível secundário no município de São Paulo de administração pública e privada

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média 40% das internações, seguida de causasclínicas ligadas ao aparelho respiratório, diges-tivo, causas externas e cardiovascular.

O atendimento à psiquiatria somente estásendo realizado em dois hospitais. Em algunshospitais a área reservada para psiquiatria foidestinada à outra especialidade médica, o quedenota um grau de resistência e uma tendênciaao desvirtuamento da política estabelecida pelaSecretaria (pacientes alcoólatras e drogados sãointernados nas enfermarias de clínica médica).

Os procedimentos cirúrgicos são de portemédio, o que se confirma a partir da relação es-tabelecida com o tempo médio de cirurgia. AAIH não é um instrumento para análise demorbidade em hospitais, apresentando falhas,já que omite dados, inclusive os relativos aosdiagnósticos secundários. Uma análise maisapropriada da morbidade hospitalar ocorreriaa partir do preenchimento regular específicopara morbi-mortalidade, como fora padroni-zado pela SESSP, através do Boletim CAH 106.

Perspectivas: oportunidades e ameaças

Após a análise dos indicadores no tópico an-terior, elegeram-se alguns aspectos considera-dos relevantes no modelo de OSS desenvolvi-do no Estado de São Paulo pela SES, procuran-do, a partir do contexto atual, discutir opor-tunidades e ameaças na perspectiva desta ex-periência.

O primeiro ponto a ser discutido é o própriocontrato de gestão, visto como oportunidadede negociação permanente, de metas e de redi-recionamento de políticas e objetivos. No pri-meiro contrato firmado com as OSS, a grandepreocupação demonstrada pela composição dositens foi uma rápida ativação dos leitos hospita-lares, bem como a obtenção de alguns indica-dores de qualidade fundamentais. A satisfaçãodessas metas, como foi visto, suscitou por partedo núcleo central, e gradativamente dos níveisregionais da Secretaria, outras questões para oacompanhamento e regulação das OSS/SUS:

Tabela 10Percentual das principais causas de internação e porte de procedimentos cirúrgicos referentes ao mês de junho de 2001, segundo hospitais das OSS

Causas HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6

No de AIHs analisadas 1.043 1.475 836 998 844 1.295Parto 27,0 37,1 40,4 44,5 42,7 35,5Respiratórias 13,2 14,1 12,2 12,3 12,5 12,9Cardiológicas 6,9 7,4 6,1 6,1 6,2 7,4Digestivas 12,1 12,3 8,8 10,02 9,3 8,4Neoplasias 3,4 1,0 1,7 – – 2,8C. externas 6,9 7,0 11,6 – 7,3 12,5Psiquiatria – 2,3 – – – 2,3Outras 30,5 18,8 19,2 27,08 22,0 19,2Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Complexidade cirúrgica Média Média Média Média Média Média

Fonte: Secretaria Estadual da Saúde – AIHs

Tabela 9Despesas e faturamento percentual SUS em reais no mês de junho de 2001, por OSS/SUS/Hospitais

HospitaisH1 H2 H3 H4 H5 H6

R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ %

Despesa 2.357.464 2.798.873 2.198.873 2.130.299 2.311.677 2.163.450Receitas SUS 718.598 30,5 897.800 32,0 527.487 24,0 599.712 28,1 647.721 28,0 1.040.348 48,0


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ciclo de seminários NOVOS MODELOS ORGANIZACIONAISIb

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a) a importância da regulação através da de-manda e não da oferta, isto é, o grau de auto-nomia que pode alcançar uma OSS/SUS está li-mitado pela satisfação da demanda regional elocal do sistema. As experiências vividas emhospitais deste porte, quanto à relação entreadministração e corpo de profissionais, de-monstra que as lógicas mais freqüentes orien-tam-se para uma oferta cada vez mais seletivade serviços, determinada pela vocação profis-sional e/ou insuficiência de recursos e articula-ções necessárias para atendimento da deman-da. A função já citada do plantão controlador,a integração com os núcleos regionais, redebásica e hospitalar pública e privada sem finslucrativos, bem como os estudos de demandajá realizados, são instrumentos imprescindí-veis para inversão dessa lógica dos serviços pú-blicos;b) a importância da regulação com a utiliza-ção não somente de indicadores de resultados,mas de indicadores de processos, conduz aomelhor conhecimento dos aspectos relaciona-dos a atividades administrativas, de recursoshumanos (recrutamento, seleção, treinamento& desenvolvimento, cargos e salários) e de sis-temas de informação. Seria desejável que a par-tir de discussões no âmbito das OSS/SUS, des-tas com os níveis regionais e outras unidadeshospitalares do sistema fossem criados indica-dores padronizados e comparativos entre eles;c) a questão da regulação envolve ainda aspec-tos políticos e organizacionais importantes pa-ra o desenvolvimento do processo. Esta ques-tão, vista a partir da lei e das obrigações formais,pode ser uma ameaça à implementação do mo-delo. A ênfase maior nos aspectos formais podeimpossibilitar as inovações desejadas, bem co-mo limitar a regulação aos meios e não aos re-sultados com enfoque sistêmico que, em últi-ma análise, é o objeto maior desta política.

A forma e o lócus de regulação são aspectosimportantes a serem definidos nesse tipo deinovação. A possibilidade de manter as atuaisestruturas centrais da Secretaria, que respon-dem de certa forma a toda a rotina e aos proce-dimentos já estabelecidos, constitui uma amea-ça aos processos inovadores, se não forem re-vistas as relações já estabelecidas nas diferentesinstâncias.

Nos processos inovadores da administraçãopública, a estratégia mais freqüente tem sido acriação de estruturas paralelas, e transitóriasno início, para depois assumirem caráter defi-nitivo. As propostas desenvolvidas pela nova

administração pública internacional têm refor-çado a separação entre as atividades de com-pra, financiamento e provisão de recursos, uti-lizando figuras administrativas independentes.Quanto a esse aspecto, incluem-se as propostasde mudança de cultura organizacional da Se-cretaria, bem como de criação de nova políticade contratação de recursos humanos e de auto-nomia gerencial.

Qualquer que seja a opção adotada na for-ma proposta, a grande ameaça é a de que possarender-se a interesses outros que não os inicial-mente propostos, em virtude de um processode transição e conseqüentes ingerências políti-co-administrativas de mudanças de governo,

O estabelecimento de contrato com gruposmédicos especializados para a prestação de as-sistência foi uma das inovações relacionadas àadministração pública tradicional, introduzidaem duas das OSS/SUS. Este tipo de contrato nosetor público tem sido coibido pela legislação epelas auditorias dos Tribunais de Contas. Algu-mas especialidades são mais presentes que ou-tras, entre elas: ortopedia, anestesiologia, en-doscopia, diagnóstico por imagem, terapia in-tensiva, ginecologia/obstetrícia, cirurgia geral einfantil.

Esta prática, segundo os dirigentes destasunidades, só tem trazido vantagens, tais como:recrutamento e seleção mantidos como critérioda unidade; escalas de serviço e coberturas deplantão rigidamente seguidas, com substitui-ções automáticas pelo grupo de ausênciaseventuais; desligamento, por parte da institui-ção, de profissionais que não correspondam demaneira técnica e comportamental apropriada;e participação obrigatória nas comissões.

O cálculo financeiro para este tipo de con-trato tem permitido estabelecer em algumasáreas valores fixos e adicionais por produtivi-dade. Esta forma de relacionamento entre a ad-ministração e o corpo clínico merece observa-ção mais minuciosa sobre outros aspectos, atéagora não evidenciados.

A forma de negociação do contrato de ges-tão tem permitido um alto grau de autonomiagerencial às unidades, principalmente no quediz respeito aos recursos humanos. Com basenas observações feitas sobre a atual negociaçãoe encaminhamento dos contratos de gestão, al-gumas sugestões podem ser oferecidas paraaprimorar o modelo:1) fórum de acompanhamento das OSS/SUS:com participação dos núcleos e diretorias regio-nais de saúde, para tratar de assuntos ligados à

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gerência dos hospitais, tais como morbidade emortalidade local e regional, recursos huma-nos, materiais e financeiros, referência e con-tra-referência de pacientes, introdução, com-plementação ou extinção de programas e servi-ços e parcerias;2) gestão de pacientes: desenvolvimento deum núcleo técnico dentro das OSS/SUS que co-ordene as informações e os serviços de referên-cia, dando visibilidade às demandas reprimi-das, reorientando prioridades a partir da de-manda e criando indicadores de qualidade dosserviços oferecidos;3) gestão financeira: elaboração e acompa-nhamento do orçamento anual, juntamentecom contabilidade de custos hospitalares;4) gestão de recursos humanos: rever o qua-dro de pessoal, baseado, entre outros instru-mentos, no cálculo da produtividade por subá-rea; busca de alternativas para recrutamento deprofissionais diaristas, especialmente médicose enfermeiros, numa tentativa de reduzir o nú-mero de plantonistas, que exigem um quadromaior de profissionais, podendo levar à quedana qualidade da assistência médica hospitalar;e investimento na formação de gestores;5) gerência clínica: elaboração de protocolosclínicos; ativação das comissões de prontuário,óbito, medicamentos, infecção hospitalar e pa-dronização; estabelecimento de grupos homo-gêneos de diagnóstico, com parâmetros de mé-dia de permanência, serviços complementaresde diagnóstico e terapêutica e de critérios de alta.

Considerações finais

Pode-se concluir que os pontos e parâmetrosapontados no plano operacional/metas anexoao contrato de gestão, Resolução SS 106, foramalcançados de maneira satisfatória por todas asOSS. Esta análise considerou os fatores de amea-ça e oportunidades a que estiveram submeti-das, bem como os ajustes e readaptações intrín-secos a uma fase inicial de implementação, quereforça o êxito alcançado pelo projeto.

A segunda consideração, também de ordemgeral, refere-se às diferentes vocações e culturasorganizacionais das OSS matrizes que, se porum lado, criam a possibilidade de diversifica-ção das experiências de gestão adequadas àsrealidades locais, por outro, podem restringir,dada à inércia, interesses e o poder centraliza-dor dessas organizações, a autonomia e indivi-dualização das OSS/SUS. Mais do que a avalia-ção de resultados, que já nesta fase se apresentacom tendências de ampliação destas diferenças,é necessária a avaliação de processos de desen-volvimento institucional das OSS/SUS, com in-dicadores definidos para sua mensuração.

Mais especificamente, chama a atenção ocomportamento dos gastos e rateios médiosdestas unidades, tanto em relação às AIHs mé-dias quanto aos valores apresentados por inter-nação. Este aspecto, apesar de avaliação preli-minar, aponta para a preocupação futura demanutenção do sistema.

Notas

1 As decisões do Governo quanto à Administração Públi-ca Paulista vinham caracterizando as formas direta e in-direta autárquicas de administração como em tal grauhomogeneizadas, a ponto de não estimularem a sua utili-zação como formas organizacionais inovadoras ou emexpansão no serviço público. As fundações autorizadaspelo legislativo, e aquelas de apoio, foram, aos poucos, le-gitimadas em suas funções de “melhorar” a obtenção egestão dos meios e insumos para as autarquias direta eindireta. Considerava-se, como paradigma, a impossibili-dade de mudança inovadora naquelas formas organiza-cionais, mas que estes insumos seriam legítimos, crian-do-se, assim, organizações híbridas em praticamente to-dos os setores, como se verifica em Sá (1998).

2 A caracterização do modelo em lei complementar tem,entre outras precauções, a definida em trecho da Mensa-

gem no 7 do governador do Estado, ao encaminhar o pro-jeto ao Poder Legislativo: Inexistirá, nas organizações so-ciais, participação direta do Poder Público Estadual nosseus órgãos diretivos para evitar a atração dessas entidadespara o âmbito da Administração Indireta, com a incidên-cia, cedo ou tarde, do plexo normativo que, minuciosamen-te, reflita a gestão descentralizada de serviços e entidadespúblicas. É de se enfatizar que a atividade privada de inte-resse público a ser fomentada, a par das normas condicio-nantes da qualificação como organizações sociais previstasno projeto em pauta, estará sujeita a intenso controle de re-sultados por parte do Poder Público, na forma discrimina-da no contrato de gestão respectivo, sem prejuízo do contro-le do uso dos recursos públicos a ser efetuado, internamen-te, pelos órgãos competentes do Poder Executivo e, externa-mente, pelo Tribunal de Contas, Ministério Público e PoderJudiciário.

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Visão Gife do Marco Legal do Terceiro Setor (Carta de Curitiba)

Eduardo Pannunzio

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VISÃO GIFE DO MARCO LEGAL DO

TERCEIRO SETOR (CARTA DE CURITIBA)

Eduardo Pannunzio

Nos últimos anos, o terceiro setor brasileiro tem experimentado um crescimento sem parale-

los. Tal fenômeno pode ser facilmente identificado, por exemplo, pela multiplicação do número

de entidades sem fins lucrativos em funcionamento no país – que saltaram de 107 mil, em

1996, para 276 mil, em 2002, registrando um aumento de 157%1 – ou, ainda, pela significativa

participação que o setor possui atualmente na vida econômica do país, representando 5%

do Produto Interno Bruto (PIB) nacional e assegurando empregos diretos a três milhões de

trabalhadores2.

Esse crescimento foi acompanhado – e, em grande parte, impulsionado – por importantes

avanços no ambiente legal do terceiro setor, durante a década. Um primeiro passo nesse

sentido foi dado com a edição da chamada “Lei do Voluntariado” (Lei 9.608), em fevereiro de

1998, que conferiu maior segurança jurídica à utilização de serviços voluntários por parte de

entidades sem fins lucrativos.

Outra mudança, de impacto ainda mais relevante, deu-se com a criação de duas novas qua-

lificações para as entidades do terceiro setor: a de “Organização Social” (OS), também em

1998, pela Lei 9.637; e a de “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público” (Oscip),

no ano seguinte, pela Lei 9.790. Essas inovações ampliaram as formas de participação de en-

tidades sem fins lucrativos no desenvolvimento de políticas públicas, contribuindo para alinhar

os esforços do primeiro e do terceiro setores, e estimularam o aprimoramento da governança

de tais entidades, instituindo novos e mais elevados patamares de transparência e controle

para o seu funcionamento. Representaram, ainda, um avanço decisivo no que se refere à pro-

fissionalização do setor, ao permitir que tais entidades possam ser geridas por profissionais

capacitados, em tempo integral, e que, por tal dedicação, recebam algum tipo de remunera-

ção, sem perda de eventuais imunidades ou isenções tributárias.

Merece destaque também, no campo das mais recentes alterações legislativas, o advento

do novo Código Civil, em 2002. O Código, contudo, nasceu envelhecido na medida em que

1 Dados da pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria com o Gife e a Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (Abong). Vide IBGE, As Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil, Série Estudos & Pesquisas – Informação Econômica, n. 4, 2. ed., Brasília: IBGE, 2002.2 Esses números constam de estudo preliminar (ainda não divulgado) desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em parceria com o John Hopkins Center for Civil Society Studies. Cf. PNUD, ONGs têm peso maior que o petróleo no PIB, reportagem disponível em: www.pnud.org.br/cidada-nia/reportagens/index.php?id01=1889&lay=cid>. Acesso em: 10/4/06.

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restringiu a criação de fundações e, em mais recentes mudanças, retirou da assembléia geral

de associados a atribuição privativa de eleição de dirigentes e aprovação de contas, facilitan-

do o surgimento de instituições inidôneas.

Em que pesem os avanços, o Brasil ainda carece de uma legislação abrangente, coerente

e moderna para o terceiro setor. Uma legislação que efetivamente favoreça o investimento

social privado, canalizando a criatividade, energia e recursos de pessoas e organizações de

origem privada em prol do interesse público. Uma legislação, enfim, que instigue e facilite a

atuação de todos aqueles que possam somar forças na construção de uma sociedade mais

justa e sustentável.

Contribuir para a realização desse cenário é o objetivo da Rede Gife no âmbito do projeto

Marco Legal do Terceiro Setor e Políticas Públicas (MLPP). E os desafios, nessa missão, são

tão grandes quanto numerosos. É possível, no entanto, identificar algumas das principais ban-

deiras que irão nortear o debate e as futuras ações do projeto. São elas:

• Segurança jurídica. A existência de um marco regulatório claro e estável é condição

inevitável para a consolidação de qualquer segmento econômico. Surpresas ou altera-

ções freqüentes no plano legislativo ou, até mesmo, na interpretação dada a determi-

nada norma pelos órgãos administrativos ou judiciais responsáveis por sua aplicação

devem ser evitadas a todo custo.

• Liberdade de organização e atuação. Em um país em que a liberdade de associação

encontra-se assegurada constitucionalmente (art. 5º, XVII), é fundamental que sejam

eliminados todos os embaraços à livre organização e funcionamento das entidades

sem fins lucrativos, notadamente aqueles de caráter meramente burocrático. Mais: é

preciso garantir que os procedimentos que demandam algum tipo de intervenção esta-

tal desenvolvam-se de forma célere e eficiente.

• Transparência e controle social. Para que a liberdade conferida ao terceiro setor não

se traduza em irresponsabilidade, a busca pelo incremento dos níveis de transparência

na gestão e funcionamento das entidades que o compõem é um imperativo. Do mes-

mo modo, deve-se buscar o fortalecimento dos mecanismos de prestação de contas,

tendo como destinatário final a sociedade, e não mais o Estado – o que resultará na

superação do atual paradigma de fiscalização estatal-burocrática (que se mostra inefi-

caz) pela idéia de amplo controle social, exercido a posteriori. Destaque-se que essas

exigências assumem hoje redobrada importância não apenas na esfera nacional, como

também na internacional, devido a suspeitas de que entidades sem fins lucrativos te-

riam sido utilizadas, em outros países, para acobertar atividades de grupos terroristas.

Nesse contexto, a capacidade do terceiro setor brasileiro de ampliar o seu acesso a

recursos técnicos e financeiros internacionais será largamente influenciada pela sua

capacidade de atender às demandas por maior accountability.

169


• Imunidades e isenções tributárias. As entidades do terceiro setor atuam em áreas cuja

responsabilidade primária é do Estado, otimizando ou complementando a atuação deste

e, assim, contribuindo para uma economia ou, melhor, alocação dos recursos públicos.

Dessa forma, não faz sentido – sob as óticas jurídica, social ou econômica – tributar as

atividades dessas entidades sem fins lucrativos. A manutenção, qualificação e expansão

das imunidades e isenções tributárias estarão, portanto, entre os principais focos de

atuação do projeto MLPP.

• Incentivos fiscais. O Brasil vem colecionando algumas experiências relativamente exi-

tosas na utilização de incentivos fiscais para alavancar iniciativas de interesse público:

os mecanismos da Lei Rouanet (Lei 8.313/91) ou a sistemática de doações para os

fundos dos direitos da criança e do adolescente são bons exemplos nesse sentido.

No entanto, os atuais incentivos ainda são extremamente segmentados e não possibi-

litam a dedução para doações ou patrocínios feitos a projetos em outras áreas, como

direitos humanos, desenvolvimento social ou meio ambiente – e daí a importância de

se instituir uma política de incentivos fiscais mais abrangente e coerente. Do mesmo

modo, é fundamental estender-se as possibilidades de dedução, hoje limitadas às pes-

soas físicas e jurídicas de maior patrimônio3, aos demais extratos sociais para que a

participação em projetos sociais não fique restrita à elite econômica. Por fim, não se

pode perder de vista a relevância de se criar uma dinâmica de avaliação e revisão da

eficácia, eficiência e efetividade dos incentivos, para que atendam sempre à finalidade

de fomentar recursos e o envolvimento da sociedade em prol de causas coletivas.

Esses aspectos não esgotam, evidentemente, o catálogo de questões que demandam análise

e ação nesta trajetória de construção de um verdadeiro marco legal para o terceiro setor no

Brasil. No entanto, oferecem um critério seguro de atuação para todos aqueles que quiserem

se unir a esse grande desafio – que a Rede Gife e seus parceiros vêm abraçando, com cres-

cente convicção, há mais de uma década.

O sucesso dessa jornada está diretamente atrelado à capacidade de mobilização do terceiro

setor para a definição de uma pauta comum de propostas e da habilidade de sensibilizar os

demais atores sociais e a sociedade em geral em torno do tema.

Outro não é o objetivo da Rede Gife.

Curitiba, 26 de maio de 2006.

3 Podem se valer de incentivos fiscais (i) no caso de pessoas físicas, aquelas que se utilizam do modelo com-pleto da declaração do imposto de renda, e não a grande maioria que o faz pelo modelo simplificado; e, (ii) no caso de pessoas jurídicas, as empresas que são tributadas com base no lucro real, as quais correspondem a um percentual reduzido do universo de pessoas jurídicas, ainda que de grande peso econômico.

ciclo de seminários novos modelos organizacionais, apostila 3 - fundação estatal da saude

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