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CGUControladoria-Geral da UniãoOGU – Ouvidoria-Geral da UniãoCoordenação-Geral de Recursos de Acesso à Informação

PARECER

Referência: 99923.000486/2015-26

Assunto: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso àinformação.

Restrição deacesso:

Não há restrição de acesso.

Ementa: Cidadão solicita documentos referentes à política de recursoshumanas denominada “diferencial de mercado” e sua incidênciapara os advogados da ECT. – O recorrente alega que ainstituição recorrida apresentou informação incompleta. – Órgãorecorrido disponibilizou diversos documentos, mas alega sigilocomercial em relação aos estudos técnicos que embasam adefinição dos valores das parcelas concedidas como “diferencialde mercado”. – Análise da CGU: opina-se pelo provimentoparcial do recurso para que a instituição informe os valores dasparcelas. No entanto, acata-se a argumentação do recorrido noque diz respeito à prevalência do sigilo comercial sobre osestudos e técnicas de pesquisa de mercado utilizadas para adefinição dos valores da política de “diferencial de mercado”. –Recurso conhecido e parcialmente provido.

Órgão ouentidade

recorrido (a):Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT

Recorrente: C. M. S. C.

Senhor Ouvidor-Geral da União,

1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação, com base

na Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:

RELATÓRIO Data TeorPedido 02/04/2015

Solicitação nos seguintes termos:

Quero os seguintes documentos referentes ao diferencialde mercado dos advogados da ECT:1) Todos os estudos que culminaram na aprovação.2) Todas as REDIR´s e documentos que aprovaram, bemcomo prorrogaram até a presente data.3) Qualquer outro documento relacionado com o

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diferencial de mercado dos advogados.

Resposta

Inicial27/04/2015

A ECT apresentou a seguinte resposta:

Em atenção ao seu pedido de resposta de número99923000486201526, temos a informar que asinformações solicitadas nos itens 1 e 2, conformeprevisto em legislação especifica - Art. 22 da Lei12.527/2011, estão classificadas no Relatório aprovadopela Diretoria Executiva da Empresa como de acessorestrito.

Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demaishipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem ashipóteses de segredo industrial decorrentes daexploração direta de atividade econômica pelo Estado oupor pessoa física ou entidade privada que tenha qualquervínculo com o poder público. Pelo exposto, os Correios informa que não será possívelfornecer a documentação solicitada.

Em relação ao item 3, seguem anexos arquivos acercado assunto demandado.

A síntese dos anexos e seus conteúdos seguem abaixo:

a) ANEXO 30: Diferencial de Mercado : referência dedocumentos sobre o “diferencial de mercado”;definição; critérios para concessão; explicação sobrevariação e temporariedade dos valores;

b) MÓDULO 30: Diferencial de Mercado : Descrição sobrefluxo e subprocesso de registro do pagamento nosistema; tabela de cargos/funções e condição elegívelpara concessão do diferencial de mercado;

c) Fluxo de Subprocesso : anexo do documento “Módulo30”;

d) Tabela de Cargos e Funções : anexo do documento“Módulo 30”.

e) Capítulo 2 do Módulo 30 : Fluxo de subprocessoSolicitar Concessão do Diferencial de Mercado –Empregados de Nível Superior Lotados Fora da ÁreaTécnica.

f) Fluxo de subprocesso : anexo do documento anterior.g) Capítulo 3 do Módulo 30 : Procedimentos a respeito da

concessão e do pagamento do diferencial demercado.

h) Fluxo do Subprocesso Realizar o Controle da Concessão e do Pagamento do Diferencial deMercado: anexo do documento anterior.

Recurso à

Autoridade

Superior

02/05/2015Recurso nos termos abaixo:

A informação sobre o diferencial de mercado é necessário

CGU SAS, Quadra 01, Bloco A - Edifício Darcy RibeiroBrasília/DF - CEP 70070-905

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para a defesa de direitos. Assim não pode ser negada seuacesso pelo artigo 21 da lei 12.527/2011.

Ademais, na informação sobre o sigilo não foi informado ocódigo de indexação do documento de classificaçãoconforme prescreve o artigo 19, §2 do decreto7.724/2012.

Resposta do

Recurso à

Autoridade

Superior

11/05/2015

Resposta nos seguintes termos:

(...)Em atenção ao seu recurso interposto para o NUP99923000486201526, informamos que todos osdocumentos que regram o Diferencial de Mercado,estabelecendo critérios para direito a recebimento na ECTpelos empregados no cargo de advogado, já foramdisponibilizados em seu primeiro pedido. As REDIRs que deliberaram sobre o tema, a partir do anode 2013, têm a cópia de suas atas disponíveis no site dosCorreios, para livre consulta por meio do endereçohttp://www.correios.com.br/sobre-correios/a-empresa/publicacoes/atas-de-reunioes, sendo: 26ªREDIR/2013, 48ª REDIR/2013 e 48ª REDIR/2014.Seguem anexas as demais atas referentes às Reuniões deDiretoria de anos anteriores, cujas informações não seencontram disponíveis no endereço supracitado: 46ªREDIR/2006, 7ª REDIR/2007, 27ª REDIR/2007, 46ªREDIR/2007, 21ª REDIR/2008, 35ª REDIR/2008, 47ªREDIR/2008, 18ª REDIR/2009, 45ª REDIR/2009, 46ªREDIR/2010, 20ª REDIR/2011, 46ª REDIR/2011, 10ªREDIR/2012, 26ª REDIR/2012 e 50ª REDIR/2012.Por fim, reafirmamos que aos pareceres técnicos queembasaram os estudos e deliberações referentes ao temaforam classificados pela empresa como de acessorestrito, em consonância com a Lei 12.527/2011,portanto, respalda-se sua indisponibilidade.

Recurso à

Autoridade

Máxima

13/05/2015

Recurso nos termos abaixo:

Conforme já disse não há motivo para o sigilo, não ésegredo industrial de acordo com a lei 9.279/96 ou aprevista no artigo 23 da lei 12.527/2011, com prazosmáximos previstos no artigo 24.

01) A informação sobre o diferencial de mercado énecessário para a defesa de direitos. Assim não pode sernegada seu acesso pelo artigo 21 da lei 12.527/2011.

02) Ademais, na informação sobre o sigilo não foiinformado o código de indexação do documento declassificação conforme prescreve o artigo 19, §2 dodecreto 7.724/2012.

Resposta do

Recurso à

Autoridade

Máxima

18/05/2015

A ECT nega provimento ao recurso, nos termos abaixo:

Recebo seu recurso para, no mérito, negar-lheprovimento uma vez que seu pedido de informações jáfoi atendido quando da resposta em 1ª instancia.


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Recurso à

CGU18/05/2015

O cidadão reitera a solicitação e os argumentos citadosno pedido e nos recursos anteriores.

Instrução do

recurso

25/06/2015 A ECT apresentou os seguintes esclarecimentosadicionas à CGU:

2. Por intermédio do pedido de acesso à informação NUP99923.000486/2015-26, o cidadão solicitou acesso adocumentos referentes ao tema “diferencial de mercadodos advogados da ECT”.3. Em atendimento, foram disponibilizados osdocumentos que regulamentam a concessão dodiferencial de mercado. Também foram fornecidas cópiasde todas as atas das Reuniões de Diretoria dos Correiosque tratam da matéria desde sua implementação para osadvogados no ano de 2006, quais sejam; 46ªREDIR/2006,7ª REDIR/2007, 27ª REDIR/2007, 46ª REDIR/2007, 21ªREDIR/2008, 35ª REDIR/2008, 47ª REDIR/2008, 18ªREDIR/2009, 45ª REDIR/2009, 46ª REDIR/2010, 20ªREDIR/2011, 46ª REDIR/2011, 10ª REDIR/2012, 26ªREDIR/2012 e 50ª REDIR/2012.4. Ademais, foi indicado o endereço eletrônico por meiodo qual o cidadão poderia realizar livre consulta sobre asdemais deliberações da Diretoria dos Correios acerca dotema.5. Oportunamente, no âmbito da ECT, os documentosdisponibilizados ao cidadão são bastante claros notocante as regras e critérios deliberados pela empresapara que os advogados dos Correios possam receber odiferencial de mercado, o que, em suma, julgamosplenamente suficiente para ratificar e elucidar, aqualquer interessado, quais são seus direitos para orecebimento dessa rubrica.6. Por outro lado, foi negado o acesso aos estudostécnicos realizados para a implantação do diferencial demercado para advogados.7. Consoante teor da primeira resposta apresentada aopedido de informações do solicitante, a negativa defornecimento de parte dos documentos requeridosfundamentou-se no art. 22 da Lei nº. 12.527/2011,porquanto classificados por decisão da Diretoria daEmpresa como documentos de acesso restrito.8. Além do art. 22 da Lei nº. 12.527/2011, já referido,acrescente-se o art. 6º, inciso I do Decretonº.7.724/2012, o qual estabelece que o acesso àinformação não se aplica às hipóteses de sigilo previstasna legislação, como fiscal, bancário, de operações eserviços no mercado de capitais, comercial, profissional,industrial e segredo de justiça.9. Os estudos técnicos, notas técnicas, relatórios epareceres sobre a concessão de diferencial de mercadosão classificados como de acesso restrito em razão de seucunho estratégico no âmbito da Área de Gestão dePessoas da Empresa.10. De acordo com o Plano de Cargos, Carreiras e Saláriosdos Correios, o diferencial de mercado consiste noseguinte:


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“4.7.1 O Diferencial de Mercado constitui-se em parcelavariável e de natureza temporária, que tem como objetivocompatibilizar níveis de salários praticados pela ECT comos praticados pelo mercado, tendo como fundamentação adefasagem salarial.4.7.2 Compete à Diretoria da Empresa deliberar sobre oscritérios de elegibilidade e de concessão, manutenção,alteração ou exclusão do Diferencial de Mercado, fixandoo valor da parcela, em conformidade com os estudostécnicos realizados pela Área de Gestão de Pessoas e/ouaspectos estratégicos. Em situação de limitaçãoorçamentária para esta rubrica, deverá ser dadaprioridade às áreas de operação, comercial e detecnologia, observada a disponibilidade orçamentária efinanceira.4.7.3 Para fins de identificação da defasagem salarial, aEmpresa utilizará pesquisa de mercado como referencialcomparativo visando à concessão, manutenção, alteraçãoou exclusão da referida parcela.”

11. Verifica-se da conceituação acima transcrita, que odiferencial de mercado representa mecanismo depromoção e valorização da carreira do empregado da ECT,pois tem como objetivo mitigar eventual defasagemsalarial, identificado a partir da adoção de estudos epesquisas de mercado como referencial comparativo.Consequentemente, a parcela do Diferencial de Mercadoassume caráter estratégico para os Correios na medidaem que sua concessão, manutenção, alteração ouexclusão depende de decisão da Diretoria da Empresa,que se vale de sua prerrogativa de deliberar sobre afixação da parcela, de natureza variável e temporária,considerando aspectos estratégicos, observando adisponibilidade orçamentária e financeira, além doestudo técnico realizado pela Área de Gestão de Pessoas.12. A disponibilização destas informações tornará públicoa política de gestão de pessoas, podendo acarretarprejuízos à competitividade da ECT e à governançacorporativa. Poderá, ainda, expor o conhecimentoproduzido internamente e desencadear fragilidadesperante o mercado, concorrência e terceiros.13. De igual forma deve ser preservada a inteligênciaorganizacional da ECT que resultou na modelagem dasMatrizes de Remuneração, considerando que essesconteúdos envolvem informações inerentes aos negóciosdos Correios, o que requer segurança e sigilo quanto à suadivulgação.14. É sabido que os Correios são uma empresa públicacom caráter híbrido e que não se caracteriza apenascomo prestadora de serviços públicos em carátermonopolístico, mas também atua em segmentos de livreconcorrência.15. Por esta razão, a fim de se preservar acompetitividade da organização e em consonância compareceres e decisões recursais emitidos pelaControladoria Geral da União, a Empresa enquadra-senas exceções previstas às hipóteses de divulgação deinformação consignadas na Lei 12.527/2011 ou noDecreto nº. 7.7243/11, ou outros dispositivos legais que


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tratam da divulgação de informações e da transparênciada Administração Pública.16. Portanto, com base no Art. 6º, inciso I, do Decreto nº7.724/2012 c/c o art. 155, em especial o seu § 1º, da Leinº 6.404/76 e no art. 21-A, do Decreto-Lei nº 509/69entendemos que a disponibilidade integral dessasinformações tornará públicas as políticas de gestão depessoas da Empresa, com grande potencialidade paraacarretar prejuízos à competitividade dos Correios e àgovernança corporativa, mais especificamente quanto àsua estratégia de retenção de seus profissionais.17. A natureza híbrida da ECT, implica conciliar o deverlegal de universalização dos serviços postais básicos e deprestação de serviços postais monopolizados, com aexecução de atividades concorrenciais.

Além dos esclarecimentos acima mencionados, a ECTtambém apresentou as seguintes informaçõesadicionais:

• Conforme consulta à área de gestão de pessoas,informamos que as tabelas de diferencial de mercado nãoconstam na transparência ativa publicada no site dosCorreios.

• (...) Os documentos que compõe os “estudos técnicos,notas técnicas, relatórios e pareceres sobre a concessãode diferencial de mercado”, constam dos relatóriosapresentados à REDIR para deliberação.

Além disso, o esclarecimento prestado pela ECT no dia23 de julho de 2015 demonstra que os valores pagoscomo diferencial de mercado estão presentes nosmencionados relatórios apresentados à REDIR paradeliberação.

É o relatório.

Análise

2. Registre-se que o Recurso foi apresentado perante a CGU de forma

tempestiva, em acordo com o disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº

12.527/2011, e ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº

7.724/2012, in verbis:

Lei nº 12.527/2011


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Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ouentidades do Poder Executivo Federal, o requerentepoderá recorrer à Controladoria-Geral da União, quedeliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:(...)§1o O recurso previsto neste artigo somente poderá serdirigido à Controladoria Geral da União depois desubmetido à apreciação de pelo menos uma autoridadehierarquicamente superior àquela que exarou a decisãoimpugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.

Decreto nº 7.724/2012

Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafoúnico do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que tratao art. 22, poderá o requerente apresentar recurso noprazo de dez dias, contado da ciência da decisão, àControladoria-Geral da União, que deverá se manifestarno prazo de cinco dias, contado do recebimento dorecurso.

3. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-se

que consta da resposta que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira

instância, é hierarquicamente superior à que apresentou a resposta inicial,

assim como também consta que o dirigente máximo do órgão proferiu a decisão

em segunda instância.

4. O cidadão solicita documentos relacionados com a política de recursos

humanos denominada “diferencial de mercado”, especificamente sobre

informações vinculadas à carreira de advogado da ECT. O Plano de Cargos,

Carreiras e Salários da Empresa descreve o “diferencial de mercado” da

seguinte forma:

4.7.1. O Diferencial de Mercado constitui-se em parcelavariável e de natureza temporária, que tem comoobjetivo compatibilizar níveis de salários praticados pelaECT com os praticados pelo mercado, tendo comofundamentação a defasagem salarial.

5. Apesar de ter disponibilizado acesso a diversas informações, como os

critérios gerais para concessão do “diferencial de mercado” e as atas das


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reuniões da Diretoria que deliberaram sobre o tema, a instituição recorrida

negou acesso aos estudos técnicos que fundamentam a definição dos valores

da parcela. A ECT argumenta, em síntese, que a informação negada seria de

acesso restrito em virtude da incidência do sigilo comercial, pois a divulgação

poderia causar prejuízos à competitividade, à gestão estratégica e à governança

corporativa, conforme explicação presente nos esclarecimentos prestados à

CGU e já transcritos no relatório.

I – Natureza jurídica peculiar da ECT e a subordinação à Lei de Acesso àInformação

6. A ECT está submetida aos dispositivos da LAI, conforme pode ser

entendido a partir do art. 1º, II, da Lei nº 12.527/2011. No entanto, é importante

destacar que a aplicação dessa legislação na instituição recorrida deve ser

apreciada a partir da perspectiva de sua natureza jurídica peculiar, a qual é

decorrente do debate sobre a sua atuação como prestadora de serviço público,

apesar de sua concomitante atuação em atividade econômica concorrencial.

7. A ementa referente ao julgamento da Arguição de Descumprimento de

Preceito Fundamental (ADPF) nº 46 demonstra a diferenciação existente entre a

atividade econômica em sentido estrito e a prestação de serviço público, com

destaque para a caracterização do serviço postal prestado pela ECT como sendo

serviço público, conforme trecho a seguir:

(...)1. O serviço postal --- conjunto de atividades que tornapossível o envio de correspondência, ou objeto postal,de um remetente para endereço final e determinado ---não consubstancia atividade econômica em sentidoestrito. Serviço postal é serviço público. 2. A atividadeeconômica em sentido amplo é gênero que compreendeduas espécies, o serviço público e a atividade econômicaem sentido estrito. Monopólio é de atividade econômicaem sentido estrito, empreendida por agenteseconômicos privados. A exclusividade da prestação dosserviços públicos é expressão de uma situação deprivilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si;não se os deve confundir no âmbito da linguagem


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jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar. 3. AConstituição do Brasil confere à União, em caráterexclusivo, a exploração do serviço postal e o correioaéreo nacional [artigo 20, inciso X]. 4. O serviço postal éprestado pela Empresa Brasileira de Correios eTelégrafos - ECT, empresa pública, entidade daAdministração Indireta da União, criada pelo decreto-lein. 509, de 10 de março de 1.969. 5. É imprescindíveldistinguirmos o regime de privilégio, que diz com aprestação dos serviços públicos, do regime de monopóliosob o qual, algumas vezes, a exploração de atividadeeconômica em sentido estrito é empreendida peloEstado. 6. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafosdeve atuar em regime de exclusividade na prestação dosserviços que lhe incumbem em situação de privilégio, oprivilégio postal. 7. Os regimes jurídicos sob os quais emregra são prestados os serviços públicos importam emque essa atividade seja desenvolvida sob privilégio,inclusive, em regra, o da exclusividade. 8. Argüição dedescumprimento de preceito fundamental julgadaimprocedente por maioria. O Tribunal deu interpretaçãoconforme à Constituição ao artigo 42 da Lei n. 6.538para restringir a sua aplicação às atividades postaisdescritas no artigo 9º desse ato normativo.

8. Apesar de ter sido constituída como empresa pública que atua na

prestação de serviço público (serviço postal exclusivo), a ECT passou a

diversificar seus negócios, de forma a atuar também em atividades de cunho

concorrencial, ou seja, em serviços postais considerados não-exclusivos. A

própria decisão do STF na ADPF nº 46, ao restringir a aplicação do art. 42 da Lei

nº 6.538/1978 ao art. 9º dessa legislação, reconheceu que existe uma parcela

dos serviços postais que não seria de atuação privativa da ECT, ou seja, que

existiria a possibilidade de concorrência com empresas do setor privado.

9. A atuação dos Correios em atividades que não são exercidas em regime

de privilégio foi uma das causas para o questionamento judicial a respeito da

incidência da imunidade tributária recíproca nos serviços prestados pela ECT em

meio concorrencial. A imunidade recíproca, previsto no art. 150, VI, “a”, da

Constituição da República de 1988 (CR/1988), não se aplica às empresas

estatais que exploram atividade econômica em sentido estrito, própria do setor

privado, conforme entendimento constitucional oriundo do §2º do art. 173. Ao


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se posicionar a respeito da imunidade tributária nos serviços não-exclusivos

exercidos pela ECT, o julgamento do Supremo Tribunal Federal (STF) apresentou

elementos importantes para a compreensão da natureza jurídica dessa

empresa. A decisão do STF e os votos favoráveis à incidência da imunidade

recíproca em todas as atividades da ECT expõem o entendimento de que

prevalecem nesta empresa as regras de direito público e a natureza de

prestadora de serviço público:

Voto-Vista do Ministro Dias Toffoli:

No contexto atual, para mim o que basta é que a ECTpermanece como empresa pública constituída para aprestação dos serviços de que cuida o art. 21, X, daConstituição Federal, tudo conforme a jurisprudênciaespecífica desta Suprema Corte em torno da imunidadetributária prevista no art. 150; VI, a; e § 2º, daConstituição Federal, assentada desde o julgamento doRE nº 407.099/RS, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJde 6/8/04.

Dessa forma, convenço-me da necessidade de se afastara ECT da regra do art. 173 da Constituição Federal, quese refere, única e exclusivamente, às empresas estataisque exploram atividade econômica própria do setorprivado. Os §§ 1º e 2º não se aplicam a empresas públicasprestadoras de um serviço público.

Ademais, em diversos julgados, nós temos reconhecidoque deve prevalecer a imunidade recíproca da ECT emrelação a outros impostos, fortes no argumento de que,na dúvida suscitada pela apreciação de um casoconcreto, não pode ser sacrificada a imunidade tributáriado serviço público, sob pena de restar frustrada aintegração nacional.

(...)

Por fim, relembro a provocação lançada pelo MinistroNelson Jobim, no julgamento da ADPF nº 46/DF, quandoSua Excelência expôs o seguinte: “[a] parte rentávelque financia a entrega de cartas, pode ser privatizada?(...) Porque o mecanismo tem financiamento cruzado, ouseja, se [se] tira a parte rentável da empresa,inviabiliza-se a outra”.


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Na ACO nº 765/RJ, o Ministro Ayres Britto já defendeu atese do subsídio cruzado, ao destacar que, desoneradado IPVA ou “pré-excluída de qualquer imposto, inclusivedo imposto de renda que pode ser objeto dequestionamento, a empresa [a ECT] tem custosmenores e pode, evidentemente, prestar um serviçopostal de custo módico a quem mais necessita daempresa”. Sua Excelência, com a sensibilidade jurídicaque lhe é peculiar, ponderou ainda: “Quem é que maisnecessita da empresa? São os carenteseconomicamente. Por isso a Ministra Cármen Lúcia, certafeita, disse o seguinte: ‘A EBCT presta serviços e cobrapara que a Dona Joana, lá do morro, possa recebercartas como o milionário da Paulista’”.

Assim, deixo assentando que a imunidade deve alcançartodas as atividades desempenhadas pela ECT, inclusiveas atividades afins autorizadas pelo Ministério dasComunicações, conforme art. 2º, § 1º, d, da Lei nº6.538/78, independentemente da sua natureza, tendo emvista que a ECT é empresa pública prestadora de serviçospúblicos, criada por lei para os fins do art. 21, X, daConstituição Federal, sendo, ou devendo ser, suas rendasrevertidas para as suas finalidades precípuas. (destaquenosso)

Ementa do Acórdão referente ao RE 601.392 Paraná

Recurso extraordinário com repercussão geral. 2.Imunidade recíproca. Empresa Brasileira de Correios eTelégrafos. 3. Distinção, para fins de tratamentonormativo, entre empresas públicas prestadoras deserviço público e empresas públicas exploradoras deatividade. Precedentes. 4. Exercício simultâneo deatividades em regime de exclusividade e em concorrênciacom a iniciativa privada. Irrelevância. Existência depeculiaridades no serviço postal. Incidência da imunidadeprevista no art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal. 5.Recurso extraordinário conhecido e provido1. (destaquenosso)

10. Portanto, a atuação no mercado concorrencial não caracteriza a ECT como

empresa que realiza exploração direta de atividade econômica, submetida ao

art. 173 da CR/1988, nem mesmo nas situações em que atua em serviços não-

1 Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3921744. Acesso em:05/08/2015.


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http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3921744

exclusivos. As citações a seguir, extraídas da Revista de Estudo Postal dos

Correios e já mencionadas em precedentes da CGU, sintetizam a questão:

30. Já Pereira (2013:12) esclarece:

‘O exame da Lei n.º 6.538/78 permite classificar asatividades desenvolvidas pela ECT em: (a) serviçopúblico exclusivo (designado monopólio – art. 9º); (b)serviço público não exclusivo (art. 7º, §§ 2º e 3º); c)atividades correlatas (art. 8º); e (d) atividades fins (art.2º, § 1º, letra “d”).Assim, evidencia-se que a atividade relacionada na letra(a) constitui típico serviço público federal, delegado(mediante outorga) à ECT. A atividade não exclusiva (b),quando exercida pela ECT é serviço público submetidointegralmente e sem exceção ao regime jurídico próprioda espécie, e quando exercida por terceiros é atividadeprivada’2.

31. Nunes (2013:6) complementa:

‘Feitas estas considerações, no caso do serviço postal, oque se tem é a prestação de serviço público privativo enão privativo por empresa pública que, por possuir essacondição, desempenha o serviço no lugar do Estado porrazões de conveniência e eficiência administrativas.Verificando-se que a materialidade do serviço postalcorresponde à característica de coesão einterdependência social a que alude a doutrina deDuguit, outra inferência não se pode ter, a não ser que aECT presta serviços públicos e não atividade econômicaem sentido estrito. Desse modo, sua atuação nãocorresponde à hipótese do artigo 173 da ConstituiçãoFederal’3. 4 (grifo nosso).

11. Apesar de não ser definida como empresa que atua em atividade

econômica em sentido estrito, baseada no art. 173 da CR/1988, o Ministro Ayres

2 PEREIRA, Sionara. (Des) Necessidade de licitação para contratação de serviços postais. Revista de Estudode Direito Postal da ECT. Volume I, 2013. Disponível em: http://www.correios.com.br/sobre-correios/a-empresa/revista-de-estudo-de-direito-postal-daect/edicao-atual/pdf/Sionara_Pereira.pdf. Último acesso em:12/08/2014.

3 NUNES, Cleucio Santos. Serviços Públicos, atividade econômica e a imunidade tributária das estatais.Revista de Estudo de Direito Postal da ECT. Volume I, 2013. Disponível em:http://www.correios.com.br/sobre-correios/a-empresa/revista-de-estudo-de-direito-postal-daect/edicao-atual/pdf/Cleucio_Santos.pdf. Último acesso em: 13/08/2014.

4 BRASIL. Controladoria-Geral da União. Processo nº 12649.001194/2014-38.


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Brito expõe que a ECT também não está totalmente inserida no regime de

prestação de serviço público do art. 175 da Carta Magna:

(...) O único serviço público que foi versado emapartado, em separado, pela Constituição foi justamenteo entregue aos cuidados dos Correios - o único - e, comesse verbo "manter" a significar que nenhum serviçopúblico versado no artigo 175 da Constituição é deobrigatória prestação; não é, ele é facultativo. Mas osserviços dos Correios são de obrigatória prestação. Alémdesse tratamento em apartado, ele é marcadopela obrigatoriedade da sua prestação. Parece-me umregime jurídico constitucional peculiaríssimo. Daí essapreocupação de Vossa Excelência e a minha também;sempre que o tema vem à tona, confesso que fico emdificuldades5. (destaque)

12. A natureza jurídica peculiar da ECT ainda pode ser constatada através das

recentes alterações legislativas que autorizaram a aplicação subsidiária da Lei

no 6.404/1976 na instituição, apesar da mesma não possuir natureza jurídica de

sociedade anônima. A Lei nº 12.490/2011 inseriu o art. 21-A no Decreto-Lei nº

509/1969: “Art. 21-A. Aplica-se subsidiariamente a este Decreto-Lei a Lei nº

6.404, de 15 de dezembro de 1976”. O Decreto nº 8.016/2013, que aprovou o

Estatuto Social da ECT, também faz referência à aplicação da Lei da Sociedade

por Ações, como pode ser visto em seu art. 49: “Aplicam-se subsidiariamente à

ECT as disposições da Lei nº 6.404, de 1976”.

13. Dessa forma, diante da incidência da Lei nº 6.404/1976 na ECT, torna-se

necessário apreciar se a informação solicitada através da LAI pode ser negada

em virtude do sigilo comercial, previsto no art. 155, §1º, da referida Lei.

Destaca-se que a LAI, em seu art. 22, recepcionou as hipóteses legais de sigilo.

O art. 6º, I, do Decreto nº 7.724/2012, também reiterou esse posicionamento.

Segue transcrição dos dispositivos legais mencionados anteriormente:

Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação)

5 STF, RE 601.392 Paraná, Inteiro Teor do Acórdão, p. 28. Disponível em: <Disponível em:http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3921744>. Acesso em: 05/08/2015.


13

http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3921744

Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demaishipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem ashipóteses de segredo industrial decorrentes daexploração direta de atividade econômica pelo Estado oupor pessoa física ou entidade privada que tenhaqualquer vínculo com o poder público.


Art. 6º O acesso à informação disciplinado neste Decretonão se aplica:I - às hipóteses de sigilo previstas na legislação, comofiscal, bancário, de operações e serviços no mercado decapitais, comercial, profissional, industrial e segredo dejustiça; e

Lei nº 6.404/1976

Art. 155. O administrador deve servir com lealdade àcompanhia e manter reserva sobre os seus negócios,sendo-lhe vedado:

I - usar, em benefício próprio ou de outrem, com ou semprejuízo para a companhia, as oportunidades comerciaisde que tenha conhecimento em razão do exercício deseu cargo;

II - omitir-se no exercício ou proteção de direitos dacompanhia ou, visando à obtenção de vantagens, para siou para outrem, deixar de aproveitar oportunidades denegócio de interesse da companhia;

III - adquirir, para revender com lucro, bem ou direitoque sabe necessário à companhia, ou que esta tencioneadquirir.

§1º Cumpre, ademais, ao administrador de companhiaaberta, guardar sigilo sobre qualquer informação queainda não tenha sido divulgada para conhecimento domercado, obtida em razão do cargo e capaz de influir demodo ponderável na cotação de valores mobiliários,sendo-lhe vedado valer-se da informação para obter, parasi ou para outrem, vantagem mediante compra ou vendade valores mobiliários.

§2º O administrador deve zelar para que a violação dodisposto no § 1º não possa ocorrer através desubordinados ou terceiros de sua confiança. (destaquenosso)


14

§3º A pessoa prejudicada em compra e venda de valoresmobiliários, contratada com infração do disposto nos §§1° e 2°, tem direito de haver do infrator indenização porperdas e danos, a menos que ao contratar já conhecessea informação.

§4º É vedada a utilização de informação relevante aindanão divulgada, por qualquer pessoa que a ela tenha tidoacesso, com a finalidade de auferir vantagem, para si oupara outrem, no mercado de valores mobiliários.(Incluído pela Lei nº 10.303, de 2001)

14. É importante assinalar que existem julgados da CGU que demonstram a

aplicabilidade do sigilo comercial na ECT. Nos processos NUPs

12649.001194/2014-38 e 99923.001052/2014-62, por exemplo, essa

Controladoria decidiu pela negativa de acesso a informações referentes a taxa

do despacho postal, sob o fundamento de que a disponibilização poderia expor

“estratégias de mercado em desenvolvimento, potenciais áreas investimento,

entre outros”. A CGU também acatou a alegação da ECT, no processo NUP

99923.000691/2015-91, de que o Manual de Distribuição e Coleta estaria

protegida pelo sigilo comercial. O trecho transcrito a seguir demonstra o

posicionamento da CGU no processo NUP 12649.001194/2014-38:

38. Isto é, de forma subsidiária, passou-se a aplicar aLei nº 6.404/1976, que dispõe sobre as Sociedades porAções. Sabido é que o disposto nesta Lei, em tese, não éextensível às empresas públicas prestadoras de serviçopúblico, o que demonstra, mais uma vez, o caráterhíbrido e complexo que a atuação da ECT foi tomando,conforme aventado pelo analista responsável pelo NUP99923.001660/2013-96: “o caráter híbrido da empresaainda levanta várias questões para serem debatidas, emmomento futuro, sobre a sua adequação aos normativoslegais da legislação de acesso a informações públicas”.Sendo assim, depreende-se a necessidade da análisepormenorizada e singular dos pedidos de acesso àinformação submetidos à ECT.

39. Considerando o debate exposto, passa-se à análisedo caso concreto, em que o cidadão solicita aregulamentação da cobrança da taxa de despachopostal e os critérios para fixação do valor do serviço.


15

(...)

50. Todavia, é razoável supor que, no relatório emcomento, possa haver outras informações estratégicassobre a tomada de decisão que levou à implementaçãoda taxa, como, por exemplo, estratégias de mercado emdesenvolvimento, potenciais áreas de investimento, entreoutros. A fundamentação sobre o próprio valor a sercobrado também pode denotar estratégias de mercado.Estas informações, se disponibilizadas, poderiameventualmente ser utilizadas por empresas concorrentesno segmento em tela, como afirma o recorrido. (...)[destaque nosso]

51. Nesse sentido, entende-se que, mesmoconsiderando que a ECT presta serviço público emmercados concorrenciais, sua saúde financeira é deinteresse público (conforme defendido pelo SupremoTribunal Federal), e, portanto, seu caráter híbrido ensejaalgumas exceções na interpretação do regime de acessoà informação. No caso em tela, entende-se que oargumento do recorrido procede e as informações,considerando seu caráter estratégico, estão protegidaspelo sigilo comercial previsto na Lei nº 6.404/1976, deaplicação subsidiária à ECT conforme art. 21-A doDecreto-Lei nº 509/19696.

15. Em síntese, propõe-se neste parecer que a aplicação da Lei de Acesso à

Informação na ECT considere os seguintes aspectos:

• A ECT está subordinada à LAI, nos termos art. 1º, II, da Lei nº

12.527/2011;

• A aplicação da LAI na ECT deve considerar a sua atuação em mercado

concorrencial e a possibilidade de incidência do sigilo comercial,

conforme os seguintes dispositivos: art. 21-A do Decreto-Lei nº

509/1969, art. 155 da Lei 6.404/1976, art. 22 da LAI e art. 6º, I, do

Decreto nº 7.724/2012.

6 BRASIL. Controladoria-Geral da União. Parecer nº 3379 de 19/08/2014. Processo nº 12649.001194/2014-38. Disponível em: <http://www.acessoainformacao.gov.br/precedentes/ECT/pa33792014.pdf>. Acesso em:20/07/2015.


16

http://www.acessoainformacao.gov.br/precedentes/ECT/pa33792014.pdf

• A atuação parcial em meio concorrencial e a possibilidade de incidência

do sigilo comercial não podem significar uma equiparação total da ECT

ao regime jurídico das empresas estatais que atuam em atividade

econômica em sentido estrito, sob as regras do art. 173 da Constituição

de 1988.

• A natureza de prestadora de serviço público, com incidência e

predominância de regras do regime público, deve ser levada em

consideração na análise e ponderação acerca da possível incidência do

sigilo comercial.

II – A temática da divulgação da remuneração dos empregados da ECT nosprecedentes da CGU

16. Através dos esclarecimentos prestados à CGU, verifica-se que, entre os

conteúdos dos “estudos técnicos” solicitados, constam informações a respeito

dos valores de “diferencial de mercado” concedidos aos profissionais que

recebem essa parcela. Assim, a análise do presente recurso envolve o debate

sobre a divulgação de remuneração dos empregados públicos da ECT.

17. A publicação da remuneração dos empregados da ECT já foi objeto de

recursos anteriormente julgados pela CGU. No pedido de acesso NUP

99923.000364/2012-977, o solicitante requereu diversas informações a respeito

de um funcionário da ECT, inclusive sobre gratificações recebidas. A CGU

decidiu pelo provimento do recurso, pois entendeu que a informação solicitada

era de caráter público. O parecer que fundamentou a referida decisão destacou

que a ECT não atuava em meio concorrencial8 e que, portanto, a instituição

recorrida estaria abarcada pela obrigatoriedade de divulgação da remuneração

e vantagens pecuniárias recebidas por seus empregados, nos termos do art. Art.

7 BRASIL. Controladoria-Geral da União. Nota Técnica nº 2819 de 18/12/2012. Disponível em:http://www.acessoainformacao.gov.br/precedentes/ECT/nt28192012.pdf. Acesso em: 17/07/2015.

8 É importante consignar que o referido parecer foi produzido em momento prévio ao Decreto no

8.016/2013 – o qual inseriu no Estatuto Social da ECT a aplicação subsidiária da Lei da Sociedade porAções – e anterior ao julgamento do RE 601.392/PR pelo Supremo Tribunal Federal, que confirmou aincidência da imunidade recíproca à ECT e que esclareceu questões relativas ao exercício simultâneo deatividades em regime de exclusividade e em concorrência com a iniciativa privada.


17

http://www.acessoainformacao.gov.br/precedentes/ECT/nt28192012.pdf

7º, §3º, VI, do Decreto nº 7.724/2012, regulamentado pelo art. 6º da Portaria

Interministerial no 166, transcritos a seguir:


Art. 7º É dever dos órgãos e entidades promover,independente de requerimento, a divulgação em seussítios na Internet de informações de interesse coletivo ougeral por eles produzidas ou custodiadas, observado odisposto nos arts. 7º e 8º da Lei nº 12.527, de 2011.

§1o Os órgãos e entidades deverão implementar em seussítios na Internet seção específica para a divulgação dasinformações de que trata o caput.

§3o Deverão ser divulgadas, na seção específica de quetrata o § 1o, informações sobre:

VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante decargo, posto, graduação, função e emprego público,incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisqueroutras vantagens pecuniárias, bem como proventos deaposentadoria e pensões daqueles que estiverem naativa, de maneira individualizada, conforme ato doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

Portaria Interministerial nº 233, de 25 de Maio de 2012.

Art. 6º As empresas públicas, sociedades de economiamista e demais entidades controladas pela União quenão atuam em regime de concorrência, não sujeitas aodisposto no art. 173 da Constituição, deverãodisponibilizar as informações de seus empregados eadministradores em seus sítios na Internet, não sendonecessária a publicação no Portal da Transparência deque trata o § 1º do art. 1º. (destaque nosso)

18. Por sua vez, a CGU apresentou posicionamento parcialmente diferente na

decisão do recurso NUP 99923.001660/2013-96. O parecer que fundamentou a

decisão da CGU expôs que a ECT não estaria obrigada a demonstrar

informações individualizadas sobre os salários dos empregados públicos, visto

que, diante de seu caráter híbrido e atuação em meio concorrencial, não seria

cabível a aplicação obrigatória do art. 7º, VI, §3º, do Decreto no 7.724/2012 e do


18

art. 6º da Portaria Interministerial no 233, os quais impõem a divulgação nominal

dos salários. A controvérsia principal desse recurso foi relativo à divulgação dos

nomes dos empregados que recebem os 100 maiores salários de uma

determinada diretoria regional da empresa. Apesar de não ter disponibilizado os

salários nominais dos funcionários, instituição recorrida forneceu ao solicitante

uma planilha com os cem maiores salários líquidos de empregados da Diretoria

Regional da Paraná. A ECT esclareceu ainda que passou a apresentar

informações acerca da remuneração de seus empregados em transparência

ativa, as quais continuam em seu sítio eletrônico até o presente momento. O

trecho abaixo, extraído dos esclarecimentos prestadas pelos Correios no âmbito

do recurso NUP 99923.001660/2013-96, expõe quais são as informações

disponíveis em transparência ativa:

(...) De acordo com a Portaria Interministerial n° 2 33, de25 de Maio de 2012, em seu Art. 6º, as empresaspúblicas não estão obrigadas a publicar [remuneraçãode seus empregados públicos, diretores e conselheiros]no Portal da Transparência Pública.

(...) Os Correios decidiram divulgar na página do Acessoà Informação a relação nominal de todos os seusempregados, que é atualizada mensalmente com onome, cargo/função e nível que ocupa na tabelaremuneratória, assim como, lotação e jornada detrabalho. Também se encontram divulgadas as tabelassalariais e de funções praticadas no âmbito daAdministração Central e nas Diretorias Regionais (1).Quando nos é solicitada a informação de remuneração, orequerente é orientado sobre o método para localizar ainformação nas tabelas informadas.

(...)Os Correios enviaram ao requerente, nesta data, arelação contendo os cargos/funções, com os respectivossalário base, valor de função, descontos legais e salárioliquido, das 100 maiores remunerações da DR/PR nosmeses de novembro e dezembro de 2013, uma vez quejá foram enviados os nomes dos empregados lotados naDiretoria Regional do Paraná (comprovante em anexo).(destaque nosso)


19

19. A divulgação nominal de salários dos empregados não é a questão central

do presente parecer. No entanto, diante da afinidade temática, é importante

registrar que o entendimento da CGU em relação à não obrigatoriedade da

divulgação nominal dos salários da ECT, assim como de outras empresas

estatais, é tema passível de controvérsia. O próprio parecer referente à decisão

da CGU no recurso NUP 99923.001660/2013-96 indicou que o tema exige

questões a serem debatidas no que diz respeito ao regime jurídico da ECT:

Apesar de não divulgar os nomes dos empregados querecebem os 100 maiores salários da DR-PR, a ECTcumpriu com quase todas as obrigações legais para adivulgação salarial contidas na Portaria Interministerialn° 233, o que, em tese, não estaria obrigada a fazê-lo.Por conseguinte, apesar de neste caso concretoacreditar que a ECT tenha avançado em seuentendimento sobre a legislação em voga, o caráterhíbrido da empresa ainda levanta várias questões paraserem debatidas, em momento futuro, sobre a suaadequação aos normativos legais da legislação de acessoa informações públicas.

20. A controvérsia da divulgação nominal de salários em empresas estatais

também se encontra em sede judicial, haja vista a ação civil pública interposta

pelo Ministério Público Federal (MPF) para exigir que o Bando Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), empresa sujeita ao art. 173 da

CR/1988, divulgue os vencimentos e subsídios de seus empregados e diretores.

O argumento do MPF foi no sentido de entender que, ao contrário dos dados

típicos das atividades finalísticas e corporativas do BNDES (modalidades e taxas

de juros, dentre outras), a publicidade nominal das remunerações não seria

objeto de concorrência possível entre essa empresa e outros bancos privados. A

forma de recrutamento de servidores do BNDES seria diversa da realizada pelos

bancos privados. O Tribunal Regional Federal da 2ª Região, em decisão ainda

passível de recurso, decidiu pelo provimento da apelação apresentada pelo MPF,

conforme a ementa abaixo:

E M E N T A


20

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO.PUBLICIDADE DA REMUNERAÇÃO OU SUBSÍDIOS.IMPOSIÇÃO LEGAL. DIREITO CONSTITUCIONAL.APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA PROVIDAS.1. O cerne da discussão trazida no presente feito residena verificação se o Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social - BNDES encontra-se submetido aosditames legais trazidos pela Lei nº 12.527/2011, parafins de publicação da tabela de remuneração de seusfuncionários e diretores.2. A Lei de Acesso à Informação representa um relevantemarco propulsor da cultura da transparência naAdministração Pública brasileira, tendo regulamentado oacesso à informação para a coletividade,constitucionalmente garantido (art. 5º, XXXIII; art. 37,§3º, II e art. 216, § 2º, da CF/88), proporcionando maiorcontrole da sociedade sobre os atos e gastos estatais. ODecreto nº 7.724/12 expressamente dispôs que asremunerações e subsídios recebidos por todos osservidores públicos deverão ser disponibilizados, deforma individualizada, pelos órgãos e entidades públicasem seus sítios eletrônicos.3. O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal deJustiça já assentado entendimento de que a publicaçãoda remuneração dos servidores apresenta-se como meiode concretizar a publicidade administrativa, devendotodos os gastos públicos necessários ao controle efiscalização pela sociedade serem obrigatoriamentelançados nos meios de comunicação. 4. A publicidade da remuneração de funcionários ediretores do BNDES, não se amolda às hipóteses deexceção trazidas pela Lei nº 12.527/2011 e pelo Decretonº 7.724/12, uma vez que a divulgação de tais dadosnão é capaz de acarretar prejuízos à competitividade ouà governança corporativa, não se caracterizando comoinformação estratégica.6. Por se tratar de uma empresa pública federal, cujasatribuições estão vinculadas à atividade de fomento, oBNDES submete-se ao regime jurídico administrativo eàs regras de direito público, portanto, aos Princípiosregentes da administração pública, dentre estes, o daTransparência.7. Apelação e Remessa Necessária providas9.

9 Tribunal Regional Federal da 2ª Região. Apelação Cível – Turma Espec. III – Administrativo e Cível. Nº CNJ:0018726-96.2013.4.02.5101 (2013.51.01.018726-5). As peças do processo estão disponíveis em:http://portal.trf2.jus.br/portal/consulta/resconsproc.asp. Acesso em: 06/08/2015.


21

http://portal.trf2.jus.br/portal/consulta/resconsproc.asp

21. A demanda em análise neste parecer diz respeito aos estudos técnicos e

documentos relacionados com a parcela de “diferencial de mercado”. Percebe-

se que, entre as informações existentes, consta tabela com os valores pagos,

vinculados aos cargos, funções e localidades. Essas informações não identificam

nominalmente os advogados ou outros empregados que recebem a parcela.

Portanto, pode-se perceber que existem elementos semelhantes entre essas

informações e as que foram disponibilizadas durante a instrução do NUP

99923.001660/2013-96 (cem maiores salários líquidos da DR/PR). Por outro

lado, também existem diferenças, pois a parcela de “diferencial de mercado”

está relacionada à política de recursos humanos que, de forma específica, é

destinada a compatibilizar os níveis salarias da empresa com os praticados pelo

mercado. Apesar dessa diferença, pode-se entender que um eventual

provimento do presente recurso, para entrega da tabela com os valores, não

significaria divergência direta com o precedente da CGU estabelecido no NUP

99923.001660/2013-96, pois não está em questão o debate sobre a divulgação

nominal da remuneração e vantagens pecuniárias.

III – Análise da informação solicitada: estudos técnicos e valores gerais de“diferencial de mercado” concedidos aos advogados da ECT.

22. O argumento de que a divulgação dos “estudos técnicos” e dos valores

da parcela de “diferencial de mercado” poderiam gerar risco à competividade

deve ser analisado de forma conjunta com a natureza jurídica da instituição

recorrida e com a sua consequente subordinação ao princípio constitucional da

publicidade. Em primeiro lugar, pode-se inferir que as informações já publicadas

em transparência ativa e no pedido NUP 99923.001660/2013-96 também

expõem, ainda que parcialmente, dados acerca da política de gestão de pessoas

da ECT. A publicidade conferida a essas informações demonstra uma opção pela

predominância das diretrizes de transparência e de controle social vinculadas a

esse tipo de divulgação. É relevante analisar, sob a perspectiva do princípio da

proporcionalidade, se a predominância da publicidade poderia ser aplicada para

a controvérsia existente no presente recurso.


22

23. A divulgação dos valores do diferencial de mercado deve ser vista como

medida adequada para a promoção da transparência, haja vista que a

publicidade das remunerações e vencimentos pagos pelo Estado é

reconhecidamente uma informação importante para o controle social10. Apesar

disso, deve-se reconhecer que a própria LAI recepcionou os sigilos legais, entre

eles o sigilo comercial, de forma que existe base legal para, em determinadas

situações, não se conferir publicidade a determinadas informações. No entanto,

a disponibilização desses gastos através de uma planilha com valores gerais, sem

individualização e sem apresentação dos métodos de estudo do mercado que

embasaram a sua definição, pode ser vista como medida de transparência que,

ao mesmo tempo, mitigaria os riscos à competividade e à governança estratégica

alegados pela ECT. Essa alternativa, portanto, além de adequada, manifesta-se

necessária para a promoção da transparência e controle social, sendo uma

possibilidade que também leva em consideração a necessidade de mitigar os

riscos à competividade. Por sua vez, a opção de acatar o argumento de que os

valores estariam enquadrados no sigilo comercial não levaria em consideração a

importância dessa informação para o cumprimento do princípio da publicidade.

24. A concretização da diretriz de cidadania e do princípio da publicidade,

previstas nos artigos 1º, II, e 37, da CR/1988, justifica a ponderação realizada

anteriormente, não somente pela relevância dos valores constitucionais, mas

também pelo contexto em que se aplica, no que diz respeito à natureza jurídica

da instituição recorrida. Conforme já exposto no item I deste parecer, a ECT,

apesar de atuar em meio concorrencial e ter regime peculiar, mantêm diversas

características predominantes do regime jurídico público, como a não sujeição

ao art. 173 da Constituição de 1988, a caracterização como empresa prestadora

de serviço público e a não incidência da imunidade tributária. Além disso, sem

negar a relevância da gestão de recursos humanos para a eficiência e saúde

financeira da empresa, percebe-se que a informação solicitada não está

10 Em decisões recentes (ARE 652.777 e SS 3.902 AgR-segundo/SP), o STF legitimou a relação existenteentre a divulgação dos vencimentos dos agentes públicos e a concretização do princípio da publicidade. Ovoto do Ministro Ayres Britto na SS 3.902 AgR, ao citar o art. 72, §2º, da CF/1988, também estabeleceurelação entre a transparência das remunerações e a possibilidade de controle social advindo dessa medida.Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628198>. Acessoem: 06/08/2015.


23

http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628198

diretamente vinculada à atividade finalística do serviço postal. As empresas

estatais, até mesmo as que atuam em atividade econômica em sentido estrito,

sujeitas ao art. 173 da CF/1988, já convivem com diversas medidas de

importância pública, não existentes na iniciativa privada, que reduzem a

flexibilidade e a capacidade competitiva: licitações, concursos públicos,

fiscalização e controle por órgãos governamentais e de Estado, dentre outras

imposições constitucionais. No entanto, entende-se que essas regras são

imprescindíveis para a lisura dos recursos e para o cumprimento dos objetivos

públicos, conforme destaca o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello:

É preciso, pois, aturado precato para não incorrer noequívoco de assumir fetichisticamente a personalidadede Direito Privado (como costumava ocorrer no Brasil)das estatais e imaginar que, por força dela, seu regimepode ensejar-lhes uma desenvoltura equivalente à dossujeitos cujo modelo tipológico inspirou-lhes a criação.Deveras, a personalidade de Direito Privado que asreveste não passa de um expediente técnico cujopréstimo adscreve-se, inevitavelmente, a certos limites,já que não poderia ter o condão de embargar apositividade de certos princípios e normas de DireitoPúblico cujo arredamento comprometeria objetivoscelulares do Estado de Direito.(...)Se assim não fosse, e se as estatais desfrutassem damesma liberdade que assiste ao comum das empresasprivadas, haveria comprometimento de seus objetivos efunções essenciais, instaurando-se, ademais, sério riscopara a lisura no manejo de recursos hauridos total ouparcialmente nos cofres públicos11.

25. A ampliação da transparência, nos termos propostos no parágrafo 23

deste parecer, deve ser vista como medida que está em conformidade com as

regras de direito público já impostas à ECT e com a exigência de

disponibilização parcial prevista no art. 7º, §2º, da LAI. Entende-se, portanto,

que deve ser afastado o argumento de que incide o sigilo comercial sobre os

valores das parcelas de diferencial de mercado concedida a advogados da ECT.

No entanto, sugere-se acatar os argumentos da ECT no que diz respeito à

11 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 195.


24

prevalência do sigilo comercial sobre os estudos e técnicas de pesquisa de

mercado utilizadas para a definição dos valores da política de “diferencial de

mercado”. Preserva-se, dessa maneira, a metodologia utilizada pela ECT para

construir as matrizes de remuneração, as quais envolvem, conforme alegado

pela instituição, informações que envolvem a inserção dos Correios em mercado

concorrencial.

26. Em relação à solicitação do cidadão para que a ECT apresente

informações referentes à classificação da informação como sigilosa, nos termos

do art. 31 do Decreto nº 7.724/2012, deve-se pontuar que o sigilo legal não

exige a formalização do Termo de Classificação da Informação (TCI). Existe

diferença entre a hipótese de sigilo legal, admitida pelo art. 22 da LAI, e as

“informações classificadas em grau de sigilo”, prevista nos artigos 23 a 30 da

referida legislação. Portanto, a incidência do sigilo comercial, nos termos do no

art. 155, §1º, da Lei nº 6.404/1976, não exige que a ECT formalize a

classificação nos moldes previstos pelo art. 31 do Decreto nº 7.724/2012.

27. Recomenda-se, em caso de decisão de provimento parcial do presente

recurso, que a instituição recorrida avalie a opção de inserir em transparência

ativa os valores da política de “diferencial de mercado” e os critérios para a

concessão dessa parcela.

Conclusão

28. De todo o exposto, opina-se pelo provimento parcial do recurso interposto,

devido ao caráter público dos valores da parcela de diferencial de mercado,

conforme o art. 7º, §3º, VI, do Decreto nº 7.724/2012 e demais argumentos do

presente parecer, tendo em vista que essa medida está de acordo com a

disponibilização parcial prevista no art. 7º, §2º, da LAI.

AUGUSTO CÉSAR FEITOSA PINTO FERREIRAAnalista de Finanças e Controle


25

D E C I S Ã O

No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567

da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, em parte

como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo desprovimento

do recurso interposto, nos termos do art. 23 do Decreto no 7.724/2012, no

âmbito do pedido de informação nº 99923.000486/2015-26, direcionado à

Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, posto que o valor pago a

cada advogado como proposto pelo Analista não foi objeto do pedido. Conforme

texto abaixo:

Quero os seguintes documentos referentes ao diferencial de mercado dos advogadosda ECT:1) Todos os estudos que culminaram na aprovação.2) Todas as REDIR´s e documentos que aprovaram, bem como prorrogaram até apresente data.3) Qualquer outro documento relacionado com o diferencial de mercado dosadvogados.

O provimento de entrega do valor pago a titulo de diferencial a cada advogadoseria extrapolar os limites recursais, conforme afirmado expressamente peloanalista no seu item 19: “A divulgação nominal de salários dos empregadosnão é a questão central do presente parecer. No entanto, diante da afinidadetemática, é importante registrar que o entendimento da CGU em relação à nãoobrigatoriedade da divulgação nominal dos salários da ECT, assim como deoutras empresas estatais, é tema passível de controvérsia.”O provimento iria impossibilitar o órgão de manifestar-se sobre o pedido,caracterizando-se a supressão de instância.No mais, a própria CGU já firmou posicionamento em sentido contrário aopresente parecer nos autos do processo NUP 99923.001660/2013-96, citado noitem 18 da presente manifestação.

Gilberto Waller JúniorOuvidor-Geral da União - Substituto


26

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICAControladoria-Geral da União

Folha de Assinaturas

Referência: PROCESSO nº 99923.000486/2015-26

Documento: PARECER nº 2734 de 19/08/2015

Assunto: Recurso de Acesso à Informação

Ouvidor

Assinado Digitalmente em 19/08/2015

GILBERTO WALLER JUNIOR

Signatário(s):

desprovido.

Relação de Despachos:

Assinado Digitalmente em 19/08/2015

Ouvidor

GILBERTO WALLER JUNIOR

Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste

documento é: 28aca91_8d2a8c3e4810b2d

cgu - home — acesso à informação · de acordo com o plano de cargos, carreiras e salários dos...

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