badaró, rui aurélio de lacerda (coord.) - estudos de direito do turismo

8/20/2019 Badaró, Rui Aurélio de Lacerda (Coord.) - Estudos de Direito Do Turismo

http://slidepdf.com/reader/full/badaro-rui-aurelio-de-lacerda-coord-estudos-de-direito-do-turismo 1/299

ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO

Perspectivas de direito comparado

europeu e latino-americano

RuiAuréliodeLacerdaBadaróCoordenador






RuiAuréliodeLacerdaBadaró

COORDENADOR






RuiAuréliodeLacerdaBadaró

COORDENADOR

André Ramos Tavares

Antonio Isidoro PiacentinCamile De Luca BadaróGladston Mamede

Leonardo D’Angelo Vargas PereiraRui Aurélio De Lacerda Badaró

Diego BenitezJulio Facal

Ventura Enrique Mota FloresManuel David Masseno

Ramon Arcarons I SimonOscar Casanovas IbáñezJosé Angel Torres Lana

Raul Perez GuerraMaría Matildes Ceballos Martín

Uta Stenzel(Textos)

e d i t o r a



ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO: PERSPECTIVAS DE DIREITO COM-PARADO EUROPEU E LATINO-AMERICANOCopyright © 2008 by Rui Aurélio de Lacerda Badaró

Edição: Lívia GusmãoCapa: MitZitrone Produtora de IdéiasDiagramação: Lívia Gusmão

e d i t o r a



A DEUS.

AOS MEUS QUERIDOS AVÓS, GERALDINO

E DORVALINA, GABRIEL E PHILOMENA.

AOS MEUS PAIS, VICENTE E LEONOR, pelo carinho

e dedicação ao longo de minha jornada.

À MINHA ESPOSA E FILHO, CAMILE E VICENTE,

amores de minha vida.

AO MEU IRMÃO, CIRO OTÁVIO,

exemplo de disciplina e retidão.

AO COMPADRE, ALEXANDRE OGUSUKU,

pelas sutis lições de vida.

AO “QUASE” IRMÃO, GLADSTON MAMEDE,

companheiro de luta em prol do direito do turismo brasileiro.

DEDICO.



AGRADECIMENTOS

Ao Prof. Manuel David Masseno pelas excelentes discussões acerca

do Direito do turismo.Ao Prof. Diego Benitez, pelos objetivos comuns compartilhados e

pelo esforço em prol da novel SIDETUR – Sociedade Ibero-americana deDireito do Turismo.

Ao Prof. Roberto Miranda, pelo constante apoio ao longo de meuDoutoramento.

Ao Prof. Laerte Américo Molleta, pelas dicas para a consolidação

do IBCDTur;Ao Prof. Wagner Menezes, pelos debates informais sobre o direito

internacional do turismo.

A todos os colegas da Universidade Católica de Santa Fé,Argentina.

A todos os alunos e orientandos da PUC Campinas e Uniso, pelosquestionamentos sobre o Direito do Turismo.

A todos os colegas da Secretaria Nacional de Políticas do Turismo- Ministério do Turismo, pelo apoio e atenção que permitiram odesenvolvimento deste trabalho.



O IBCDTUR NO INÍCIO DO SÉCULO XXI

Por Camile De Luca Badaró

A ausência de discussões críticas, a falta de material doutrinário

e a ausência de pesquisas jurídicas sobre a legislação turística no Brasil,

levaram o prof. Rui Aurélio De Lacerda Badaró a iniciar verdadeira batalha

em prol do desenvolvimento e consolidação do novel ramo jurídico

Direito do Turismo.

Em 2002, o prof. Badaró divulgou suas idéias a um grupo de

professores pesquisadores de renomadas instituições de ensino do país

e desta divulgação, surgiram uma série de discussões que ensejaram acriação do IBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo,

associação sem ns lucrativos, com sede na Estância Turística de Águas de

São Pedro, Estado de São Paulo.

O IBCDTur, passou a desenvolver uma série de seminários e cursos

sobre as implicações dos diversos ramos jurídicos na atividade turística

brasileira e internacional, bem como apresentou as bases e fontes doDireito do turismo. Em setembro de 2002, foi realizado no Grande

Hotel São Pedro, em Águas de São Pedro-SP, o 1º. Editur – Encontro

de Direito do Turismo, apoiado pela EMBRATUR – Insituto Brasileiro de

Turismo, CDTM – Centre de Droit du Tourisme et de la Montagne, ESTIG –

Insituto Tecnológico de Beja, com a presença de renomados juristas do

Direito brasileiro e europeu, com posterior lançamento de obra coletiva,organizada pelo Prof. Badaró.

Em 2003, o IBCDTur inaugurou suas primeiras sub-seccionais, em

Piracicaba e Sorocaba. Objetivando a ampliação das discussões acerca do

Direito do Turismo, O IBCDTur lançou uma série de treinamentos sobre

a aplicação do Direito do consumidor no turismo, estabeleceu parcerias

com renomadas instituições de ensino superior no Brasil e no exterior,

visando um programa de pesquisa cientíca e estágios, tais como a PUC,

a Universidade das Ilhas Baleares – Espanha, Universidade de Barcelona,

Universidade de Málaga dentre outras.



Ainda em 2003, o IBCDTur, por meio de seus pesquisadores,

desenvolveu uma série de pareceres sobre a estrutura legal do turismo no

Brasil, divulgou suas pesquisas por meio de participação em congressos

por todo o país e por m, realizou a segunda edição do Editur, em

Piracicaba-SP, com apoio da OMT – Organização Mundial do Turismo, doMinistério de Estado do Turismo, da EMBRATUR, do CDTM, do ESTIG e de

diversas outras associações representativas do Trade turístico brasileiro e

internacional.

Em 2004, o IBCDTur lançou, por meio de seu website a Revista

Virtual de Direito do Turismo, publicação cientíca com periodicidade

semestral da área de Direito e Turismo editada pelo Núcleo de Estudos deDireito do Turismo(NEDITur), órgão vinculado à sua diretoria de pesquisa.

O reconhecimento internacional adveio da OMT, que listou o IBCDTur

como o principal organismo da América Latina em matéria de legislação

turística, por meio do Lextour .

O IBCDTur realizou a 3ª. edição do Editur, ainda em Piracicaba,

onde promoveu pela primeira vez um debate sobre o anteprojeto da

Lei do Turismo, com representantes do Ministério de Estado do Turismo,

tendo sido a primeira vez que o anteprojeto foi discutido fora da Câmara

Temática de Legislação. Ainda no ano de 2004, o IBCDTur desenvolveu

o programa de qualidade para bares e restaurantes, iniciou o primeiro

programa de pós-graduação lato-sensu em Direito do turismo da América

Latina, em parceria com a Unimept

Em 2005, o IBCDTur, já consolidado no cenário nacional, realizou o4º. Editur em Londrina, Estado do Paraná, em parceria com o Ministério

do Turismo.O IBCDTur participou do Salão do Turismo, por meio

dos Professores Rui Badaró, Álvaro Cavaggioni e Gladston Mamede,

debatendo o anteprojeto da Lei do Turismo. Ainda no ano de 2005, o

Seditur – Seminário de Direito do Turismo, alcançou sua 10ª. edição e o

Seminário de Direito Internacional do Turismo, realizou sua 2ª. Edição,sendo que o IBCDTur realizou ainda, o 1º. Encontro de estudantes de

direito do turismo, em Londrina-PR, em parceria com o INPRI – Instituto



Paranaense de Relações Internacionais.

Em 2006, o Instituto realizou a 3ª Edição do Seditur, em Porto

Seguro-BA, com apoio do Ministério do Turismo e coordenou uma série

de discussões sobre o anteprojeto da Lei do turismo. No ano de 2007, o

IBCDTur desenvolveu e estruturou as referências jurídicas para o PortalBrasileiro de Turismo, do Ministério do Turismo e realizou em Dezembro,

a 5ª edição do Editur e a 1ª edição do Seminário Ibero-Americano de

Direito do Turismo, com apoio da OMT, IFTTA - International Forum

of Travel and Tourism Advocates e Ministério do Turismo, reunindo, de

maneira inédita, renomados juristas de toda a América Latina, Portugal e

Espanha. Em 2008, o IBCDTur tem se debruçado em prol de parcerias com

os entes estaduais e municipais da Federação, com vistas a concretização

do desenvolvimento sadio do turismo, na medida em que acompanha

a tramitação do Projeto de lei 3118/08 – Lei do Turismo no Congresso

Nacional.

Desta maneira o INSTITUTO BRASILEIRO DE CIÊNCIAS E DIREITO DO

TURISMO - IBCDTur promove a ética, a paz, a cidadania, os direitos

humanos e a democracia enquanto instrumentos para o desenvolvimento

sadio da sociedade.



SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

POR RUI AURÉLIO DE LACERDA BADARÓ 17

TURISMO (CONSTITUCIONAL?!?)RUI AURÉLIO DE LACERDA BADARÓ 19

TUTELA CONSTITUCIONAL DO TURISMO: CONSIDERAÇÕES GERAISANDRÉ RAMOS TAVARES 25

FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO TURISMONA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASILANTONIO ISIDORO PIACENTIN 41

TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DO TURISMOGLADSTON MAMEDE 63

TURISMO Y COMPETITIVIDAD EN ESPAÑA: UNA APROXIMACIÓN A LASITUACIÓN ESPAÑOLARAMON ARCARONS I SIMON 73

O DIREITO DO TURISMO NA ARGENTINADIEGO BENÍTEZ 93

LA ORDENACIÓN JURÍDICA DEL TURISMOVENTURA E NRIQUE MOTA FLORES 113

TRAVEL AND TOURISM L AW ON HIGHER EDUCATIONINSTITUTIONS IN GERMANYUTA STEN ZEL 141

O TURISTA DELINQÜENTE: CONSIDERAÇÕES JURÍDICO-PENAIS SOBRE O TURISMO SEXUALLEONARD O D’ANGELO VARGAS PEREIRA 155



LA CONTRATACION COMERCIAL TURISTICA. EL PAGO DE LOSSERVIC IOS TURISTICOS CON TARJETA DE CRÉDITOJULIO FACAL 173

EL TRANSPORTE AÉREO EN EL TJCE. 1986-2006:

DE LA LIBERALIZACION A LA PROTECCIÓN DELOS DERECHOS DE LOS PASAJEROS. ANALISIS DELA SENTENCIA “ IATA”, DE 10 DE ENERO DE 2006OSCAR CASANOVAS IBÁÑEZ 191

ACERCA DE LOS CONDOHOTELES EN EL ORDENAMIENTOJURÍDICO ESPAÑOL

JOSÉ ÁNGEL TORRES LANA 217

“PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA: UN MODELO DEALOJAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”RAÚL PÉREZ GUERRA E MARÍA MATILDE CEBALLOS MARTÍN 245

LOS CONTRATOS DE HOSPEDA JE EN BRASIL : BREVES LÍNEASDEL DERECHO PRIVADORUI AURÉLIO DE L ACERDA BADARÓ 263

DIREITO DO TURISMO: APONTAMENTOSPARA UMA IDENTIFICAÇÃOMANUEL DAVID MASSENO 287



17

INTRODUÇÃO

Por Rui Aurélio De Lacerda Badaró

Este livro representa mais um esforço para uma construção

doutrinária sólida sobre o novel ramo jurídico “Direito do Turismo” no

Brasil e América Latina. Com o apoio de juristas latino-americanos e

europeus, concebeu-se uma série de ensaios sobre direito público e

privado do turismo, evidenciando que este ramo jurídico aspira a se

inserir num quadro de conceitos, regras e teorias menos rígidas, menos

categóricas, menos xas que as de outros ramos do direito, por reconhecerque o turismo tem, efetivamente, características de maleabilidade.

Considera-se também que essa maleabilidade leva à

transcendentalidade do direito do turismo, ou seja, uma abordagem

transversal de todos os outros ramos do direito e das diferentes disciplinas

jurídicas, rompendo com a divisão clássica do século XIX., superando-se

as barreiras do direito público e do direito privado. Nesse contexto é queESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO foi concebido.

A presente publicação evidencia o aprimoramento dos debates

sobre o Direito do Turismo em toda América Latina e Europa, à medida que

a comunidade acadêmica que pensa o Direito lança-se sobre o novel ramo

jurídico “Direito do Turismo” e aborda variados temas, redimensionando

perspectivas e até mesmo tratando de assuntos pouco estudados.ESTUDOS DE DIREITO DO TURISMO é oriundo dos debates do 1º

Seminário Ibero-Americano de Direito do Turismo , realizado pelo IBCDTur

– Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo em Dezembro de

2007, com o apoio ocial do Ministério de Estado do Turismo brasileiro,

da OMT – Organização Mundial do Turismo e do IFTTA – International

Forum of Travel and Tourism Advocates, CDTM – Centre de Droit du

Tourisme et de la Montagne.

Por se desenvolver em um ambiente de maleabilidade e de

transcendentalidade, a presente publicação não é temática ou organizada



18

sistematicamente, mas sim, trata de evidenciar os esforços, debates

e estudos sobre o Direito do turismo, que versarão sobre um viés do

Direito Constitucional, do Direito Administrativo, do Direito Econômico,

do Direito Penal, do Direito Internacional Público, do Direito Empresarial,

do Direito dos Contratos, do Direito Comunitário Europeu e do DireitoInternacional Privado.

Pela primeira vez no Brasil e em toda América Latina, publica-se

um livro sobre o Direito do Turismo, com o posicionamento de juristas

latino-americanos (Brasil, Argentina, Uruguai, México – Am. do Norte, ) e

europeus (Portugal, Espanha e Alemanha).

Desse modo, torna-se obrigatório nomear os responsáveis por estafaçanha, que tenho certeza, inaugurará um fértil período para o Direito

do Turismo, a saber:

Prof. Dr. André Ramos Tavares (Brasil), Prof. Dr. Antonio Isidoro Piacentin

(Brasil), . Prof. Dr. Diego Benitez (Argentina), Prof. Dr. Gladston Mamede

(Brasil), Prof. Dr. José Angel Torres Lana (Espanha), Prof. Dr. Julio Facal

(Uruguai), Dr. Leonardo D’Angelo Vargas Pereira (Brasil) , Prof. Dr. Manuel

David Masseno (Portugal), Profa. Dra. Maria Matilde Ceballos Martin

(Espanha), Prof. Dr. Oscar Casanova Ibañez (Espanha), Prof. Dr. Ramon

Arcarons y Simon (Espanha), Prof. Dr. Raul Perez Guerra (Espanha), Dra.

Uta Stenzel (Alemanha) e Dr. Ventura Enrique Mota Flores (Mexico).

Desejo uma profícua leitura, repleta de descobertas e nortes para

novas pesquisas e estudos relacionados ao Direito do Turismo.

RUI AURÉLIO DE LACERDA BADARÓ

Coordenador

Escrito em Santa Fé, Argentina, durante minhas pesquisas de doutoramento na Universidad Católica de Santa

Fé.



19

TURISMO (CONSTITUCIONAL?!?)

R UI AURÉLIO D E LACERDA B ADARÓ

Professor titular de Direito Internacional da Universidade de Sorocaba. Doutorando em Direito Internacional

– Universidade Católica de Santa Fé. Mestre em Direito Internacional – Universidade Metodista de Piracicaba.Presidente do IBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo. Presidente da SIDETUR –Sociedade Ibero-americana de Direito do Turismo. Consultor da UNESCO – United Nations for Educational,

Scientic and Cultural Organization.

1. INTRODUÇÃO

O crescimento do turismo é um dos principais fenômenos

políticos, culturais, econômicos e sociais do século XX, atingindo uma

dimensão mundial de relevância na economia global. É uma atividade

tão importante que movimenta, segundo a Organização Mundial do

Turismo (OMT), cerca de 3 trilhões de euros anualmente. Esta silenciosa

revolução começou no século XIX com o processo de massicação do

turismo, graças ao desenvolvimento das tecnologias de transporte da

época, facilitando as viagens das pessoas.O turismo envolve processo migratório, encontros e descobertas.

Ele é de modo fundamental terra das liberdades e enquanto expressão

delas, o turismo não pode se desenvolver ou mesmo existir sem elas.

A prática do turismo pressupõe a existência das liberdades públicas

essenciais, peculiarmente o direito de ir e vir. O Estado, exercendo sua

soberania, é quem, enquanto vetor, limita as possibilidades de acessoa certas partes de seu território, suprimindo ou limitando per sí, o

desenvolvimento da atividade turística.

O desenvolvimento do turismo está entremeado à outras liberdades

como a de associação e a do comércio e da indústria. O turismo pode, sem

dúvida, aparecer simplesmente como excludente do intervencionismo

estatal. Sua exclusão do campo do intervencionismo deve ser analisadaempiricamente visto ser o turismo objeto de preocupação singular por

parte do Estado, através dos poderes públicos e órgãos especializados na



20

atividade turística.

Nesse contexto, a regulamentação jurídica do turismo brasileiro

é dividida em três períodos. Até 1966, havia uma legislação incipiente. A

partir do Decreto-lei 55 viveu-se uma fase de construção (Leis 6505/77

e 6513/77) , com uma crescente edição de normas regulamentares,reetindo a política de intervenção e controle das atividades econômicas.

A segunda fase, período da desconstrução , é marcada pelo Decreto-lei

2.294/86 e, em seguida, pela Constituição de 1988 que encerram a fase

de intervenção e arbítrio, encaminhando o turismo brasileiro, ao terceiro

período, ou seja, o das liberdades (de ação econômica, de concorrência,

de ofício, dentre outras).

2. O TURISMO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Carta política promulgada em 1988, dentre outras novidades,

elevou o turismo ao plano maior do ordenamento jurídico brasileiro, ao

prever em seu artigo 180 que “A União, os Estados, o Distrito Federal

e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de

desenvolvimento social e econômico. A escolha política da Assembléia

Nacional Constituinte conrmou a vocação turística do país e ensejou um

dever estatal de atenção para com a atividade, agora com status jurídico

constitucional.

Assim, a análise da previsão constitucional do turismo, revela aexistência de três eixos norteadores para a atividade turística brasileira:

a) o turismo enquanto fator de desenvolvimento social e econômico;

b) a promoção estatal do turismo; e c) o incentivo estatal ao turismo.

Desta forma é preciso compreender o signicado de cada eixo norteador

da atividade, vez que todos eles amarram o tratamento jurídico

infraconstitucional do turismo, a atuação dos órgãos ociais e das pessoas jurídicas de direito privado.



21

2.1. DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO

Ao identicar os potenciais e carências do setor turístico, o

legislador constituinte, tornou o turismo fator de desenvolvimento sociale econômico, ou seja, por previsão constitucional, deve obrigatoriamente

gurar no universo das escolhas administrativas e legislativas como uma das

alternativas para que os entes da Federação alcancem o desenvolvimento

sócio-econômico.

É clara a opção constitucional pela valorização da coexistência

harmoniosa entre o trabalho e a livre-iniciativa, elevados à condição devalores sociais pelo art. 1º., IV da Carta Política de 1988, mesmo que

vinculados ao dever de respeito a soberania nacional, cidadania e a

dignidade da pessoa humana.

Obrigam-se, portanto, os administradores públicos e legisladores a

observar e utilizar o turismo como alternativa constitucionalmente eleita

para o desenvolvimento nacional (Art. 3º, II, CF/88), visto que o setor

demanda fartos investimentos em infra-estrutura e estímulos diversos,

retribuindo com emprego e altas receitas tributárias. O desenvolvimento

social do turismo deve focar a erradicação da pobreza e marginalização,

bem como a redução das desigualdades sociais e regionais como

instrumentos para se galgar a dignidade da pessoa humana e a

cidadania.

2.2. PROMOÇÃO E INCENTIVO AO TURISMO

Depreende-se da leitura do artigo 180 da Constituição Federal, o

oferecimento de duas vias a serem trilhadas pelo administrador público

para que o desenvolvimento social e econômico, por meio do turismo,possa ser alcançado: a promoção e o incentivo estatal.

A promoção estatal de atividade econômica insere-se no plano do



22

intervencionismo estatal. No Brasil, a Constituição de 1988 evidenciou

o regime das liberdades, onde a liberdade de agir economicamente

constitui um dos fundamentos da República e a liberdade de concorrência

um dos princípios da ordem econômica. Contudo, a soberania, cidadania,

dignidade da pessoa humana e o trabalho são também fundamentos daRepública, bem como são princípios norteadores da ordem econômica

a defesa do consumidor, a defesa do meio-ambiente, a redução das

desigualdades sociais, a busca pelo emprego, dentre outros. Encontram-

se aí, os limites positivos e negativos da intervenção do Estado.

O Estado deve respeitar a livre-iniciativa e a livre-concorrência,

garantindo-as, cabendo sua intervenção para que haja o efetivo respeitoaos demais princípios e fundamentos de mesma hierarquia.

Assim, a promoção estatal do turismo brasileiro não pode cercear

a livre-iniciativa ou a livre-concorrência, salvo com autorização legal,

respeitado os princípios constitucionais, via de regra com o objetivo de

corrigir abusos ou distorções ou para a ordenação da exploração, como

por exemplo as classicações de empreendimentos por sua qualidade.

Já o comando incentivar o turismo traduz um dever estatal em

estimulá-lo por meio de variadas formas. O estímulo de qualidade, atento

a preservação do meio-ambiente, a proteção do patrimônio histórico,

cultural e turístico, agrega valor à prestação dos serviços. Assim, a educação

voltada à capacitação e qualicação, as políticas de conservação do

patrimônio natural e cultural com valor turístico e também os incentivos

econômicos e nanceiros, conguram formas do estímulo estatal aoturismo.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O turismo, enquanto instrumento de alavancagem sócio-político-econômico de um país, cresce de maneira veloz em todo o mundo,

garantindo o desenvolvimento econômico, social e cultural das mais



diversas regiões e viabilizando a expansão dos mercados de consumo e

de trabalho.

Finalmente, ao ser alçado à condição de norma constitucional,

o legislador constitucional conrmou juridicamente a vocação turística

brasileira. Essa elevação tem importância direta para a interpretação jurídica, notadamente se for considerado o fato de que a previsão

constitucional do turismo encontra-se no mesmo nível das previsões da

livre-iniciativa e da livre-concorrência, exigindo-se uma análise atenta,

especíca e harmonizadora.



24



25

TUTELA CONSTITUCIONAL DO TURISMO:

CONSIDERAÇÕES GERAIS

ANDRÉ RAMOS TAVARES

Professor dos Cursos de Doutorado e Mestrado em Direito da PUC/SP, Livre-Docente em Direito Constitucionalpela Faculdade de Direito da USP; Visiting Scholar na Cardozo School of Law – New York, Visiting Professor naFordham University – NY, Professor Convidado da Universidade de Santiago de Compostela, Espanha, Diretordo Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais.

1. ANÁLISE CONSTITUCIONAL DO TURISMO: O QUE SIGNIFICA, POR QUÊ

FAZÊ-LA?

O turismo está contemplado expressamente pela Constituição

brasileira, encartado no capítulo referente à atividade econômica, no art.

180: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão

e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e

econômico”. A Constituição, portanto, considera (e determina que assim se

considere) o turismo como área de interesse social e, concomitantemente,

segmento econômico lícito. Aliás, o econômico e o social sempre estiveram

formal e materialmente conjugados nas constituições, exceção à atual

Constituição de 1988 (títulos VII e VIII), que promoveu uma fragmentação

formal mas sem perder a ligação material, que se pode considerar

imanente ao conceito social e econômico. Daí a armação de Rui Aurélio

de Lacerda Badaró de que “pertencendo ao mundo do lazer e da cultura,

o turismo preenche funções sociais múltiplas e tende a tornar-se um

bem primário, ou seja, um bem que faz parte do mínimo indispensável

ao homem.” (Rui Aurélio de Lacerda Badaró (coord.). Turismo e Direito :

convergências. São Paulo: Senac, 2004, p. 279).

O signicado, contudo, da norma, não se contém em sua literalidadesimplista. A preocupação com essa área e sua conjugação com o social,

conduzem ao que se poderia denominar de “turismo de qualidade”, como



26

tutelado pela Constituição, e não qualquer turismo.

Este “turismo de qualidade” está a exigir certas posturas mínimas

dos particulares e do Estado, o respeito aos demais valores constitucionais

como a livre iniciativa, a concorrência livre e honesta, o meio ambiente, o

lazer, os direitos sociais em geral.Além disso, o turismo, como setor econômico relevante para

a Constituição, gera deveres para o Estado, que está compelido a

estabelecer planos e metas consistentes (planejamento) para auxiliar os

particulares interessados em colaborar e que lhes sirva de guia acerca da

futura atuação estatal. É a necessidade de criar um “ambiente público,

jurídico, que permita o amadurecimento das iniciativas empresariais nessaárea”, como apontou GLADSTON MAMEDE (Submissão da Embratur ao regime

jurídico do direito administrativo e seus reexos nos procedimentos

de classicação por qualidade dos empreendimentos turísticos. In: Rui

Aurélio de Lacerda Badaró (coord.). Turismo e Direito : convergências. São

Paulo: Senac, 2004, p. 21).

Daí o porquê de a Política Nacional de Desenvolvimento do

Turismo (atribuída ao Ministério do Turismo), de que fala a Lei n. 10.683/03

(cf. art. 27), encontrar-se em na sintonia com a Constituição (com o

seu estímulo à iniciativa privada em âmbito turístico, a promoção e a

divulgação do turismo). A Constituição exige o planejamento adequado,

por parte do Estado. Não se trata de um favor estatal, nem de uma opção

para os governantes. O turismo é, com já acentuei anteriormente, um

exemplo de planejamento que se encontra a cargo do Estado (DireitoConstitucional Econômico , 2. ed., p. 320). Por meio dele “é possível

favorecer o desenvolvimento da economia interna, gerar empregos

(no setor turístico), obter divisas para o país” (André Ramos Tavares. As

Tendências do Direito Público . São Paulo: saraiva, p. 141-2).

Mas se engana quem pensa que aqui se esgotam as preocupações

constitucionais com o turismo. Seria uma redução absurda e equivocada.A compreensão constitucional do turismo passa, em realidade e

necessariamente, pela compreensão de diversas outras normas e diretrizes



27

constitucionais.

O tema que me proponho a analisar, neste breve ensaio, é parte

da regulamentação infraconstitucional do setor turístico vigente no

Brasil hoje, e me proponho a fazer essa análise estritamente a partir

dos pressupostos do constitucionalismo atual. Assim, pretendo tratarda intervenção normativa do Estado nesse segmento econômico desde

o estudo da legalidade e da liberdade de iniciativa, como pressupostos

indeclináveis no Estado Constitucional de Direito brasileiro.

2. A EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE E AS NORMAS SOBRETURISMO

Tornou-se lugar comum na tradição jurídica nacional reconhecer

na generalidade e abstração notas que demandam a lei em sentido

formal. Em complemento, exige-se que a lei (sentido formal e estrito)

não se debruce sobre casos individuais, idiossincrasias e peculiaridades,

para beneciar ou prejudicar indevidamente. Não se admite qualquer

conteúdo, nem conteúdo concreto de privilégios ou perseguições, a uma

pessoa ou segmento, ainda que por meio de lei.

Busca-se, em síntese, desde que se ingressou no Estado

constitucional de Direito, evitar que a lei seja um instrumento profícuo

de instauração e manutenção de arbitrariedades dirigidas a indivíduos

especícos ou a determinada minoria, setor econômico ou segmentosocial. Aparece, justamente, aqui, o motivo histórico de ligação desses

elementos à idéia inicial de lei, qual seja, a batalha travada contra a

monarquia despótica:

“A nota da generalidade é um preconceito derivadoda concepção de direito do século XIX, que identicou

a norma jurídica como lei. Ora, a lei contém um tipode norma. (...). O preconceito explica-se pelo temordos privilégios, típicos das ordens jurídicas do AntigoRegime, anterior à Revolução Francesa. (...). A nota



28

da abstração também resulta de um preconceitodo liberalismo do século XIX. (...). O século XIX, coma noção da abstração, tentava contornar também omencionado risco de arbítrio.” (Tércio Sampaio FerrazJúnior, Introdução ao Estudo do Direito, 3ª ed. São

Paulo: Atlas, 2001, p. 119).

Não por outro motivo é que a gura da Lei se apresenta essencial

para a existência e para o exercício da soberania popular, soberania esta

encampada primordialmente pelo Poder Legislativo, o mais plural dos

poderes do Estado.

A natureza abstrata e genérica da lei se apresenta como uma

garantia, também, contra a deturpação que seja perpetrada pelo próprioParlamento (como o fenômeno da “captura”, pelo qual grupos privatísticos

bem organizados usurpam as atribuições legítimas do Poder Legislativo

para obter lei em interesse próprio).

Contudo, a mera natureza genérica e abstrata da lei é insuciente

para evitar distorções em benefício de determinado indivíduo ou

segmento social. Exige-se outro instrumento complementar importantena tentativa de obstar a possibilidade de “captura” da legislação por

indivíduos detentores de interesses oblíquos: o processo legislativo

(dimensão formalista de lei) e a exigência de lei proporcional.

No Brasil, conjuga-se a concepção material da lei (com base em seu

conteúdo abstrato, genérico e inovador) com a concepção formal (com

base no procedimento de elaboração desta), nada obstante a prevalênciadesta última, em grande parte em decorrência do modelo de civil law

adotado pelo país.

Ademais, no contexto do Estado Constitucional de Direito, não

é mais suciente a lei, porque deseja não qualquer lei, mas apenas a

lei constitucionalmente qualicada, o que nos remete à noção de

proporcionalidade.

Surge, assim, no Direito Constitucional brasileiro, o princípio da

legalidade (arraigado no artigo 5º, II, da CB), elemento basilar (ou princípio

geral fundamental – cf. J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria



29

da Constituição , 7ª ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1.174) do princípio

do Estado de Direito (princípio estruturante – cf. J. J. GOMES CANOTILHO,

idem ) e, principalmente, do Estado Democrático de Direito, atualmente

um princípio da legalidade qualicado.

É que de nada adiantaria a exigência de que a lei (em sentido formale estrito, democraticamente elaborada) pudesse inovar de forma geral e

abstrata se não houvesse a restrição/vedação da produção normativa por

outros órgãos que apresentam capacidade para elaboração de espécies

normativas outras que não a lei. Ou seja, se órgãos, v.g., de natureza

administrativa, pudessem editar normas, sem amparo em leis gerais e

abstratas, concedendo privilégios ou criando condições especiais paracertas pessoas ou grupos de pessoas, em uma palavra, inovando (a ordem

jurídica), de nada adiantaria a consagração do princípio da legalidade

com todas suas restrições. Como se vericará, outros órgãos deverão

tornar individuais as leis, o que não signica que possam adotar normas

gerais ou individuais ab initio .

Toda essa proibição de que outros “centros” de emanação do Direito

possam editar normas gerais, abstratas e inovadoras vem conrmada

tanto pelo (i) estabelecimento de exceções constitucionalmente expressas,

como pela (ii) vedação constitucional ao compartilhamento de funções

típicas entre os “poderes”.

(i) Ao lado da necessidade de lei , em sentido formal, para

inovar, originariamente, na ordem jurídica, há, na Constituição de 1988,

algumas exceções, como a edição de Medida Provisória, pelo Chefe doExecutivo, prevista no artigo 62, da CB, a existência de leis-delegadas, as

quais, contudo, hão de respeitar os termos da delegação, estritamente

disciplinados em resolução emanada do próprio delegatário (Poder

Legislativo), nos termos do artigo 68, § 2º, da Lei Magna, e as decisões com

efeito erga omnes (expressamente admitidas no artigo 102, § 2º) advindas

do STF por ocasião do exercício do controle abstrato-concentrado deconstitucionalidade. Tais ocorrências, contudo, são, ressalte-se, a exceção .

A diretriz constitucional geral é a de que só as leis advindas do Parlamento



30

podem inovar a ordem jurídica brasileira. Aqui, a exceção conrma a

regra.

(ii) Além dessas contemplações tópicas com manifesto caráter

excepcional, há, ainda, a vedação à delegação especicamente da função

legislativa. É bem verdade, contudo, que a Constituição de 1988 nãoseguiu, pontualmente, o exemplo de suas antecessoras, as quais vedavam

expressamente a delegação de funções de um “poder” a outro, como o

fez, v.g., a Constituição de 1967, também em sua versão alterada pela

Emenda Constitucional n. 1, de 1969. Atualmente, contudo, assume essa

mesma tonalidade o art. 25 do ADCT da CB.

Sublinhe-se, aqui, que a impossibilidade de delegação de um“poder” a outro é raticada pela jurisprudência do STF. Assim, quando do

julgamento do Recurso Extraordinário n. 214.206, cou consignado que “é

incompatível com a CF/88 a possibilidade de a alíquota [de determinada

contribuição de intervenção no domínio econômico] variar ou ser xada

por autoridade administrativa”, por força de delegação realizada por lei

(Min. rel. NÉLSON JOBIM, DJ de 29/05/1998). O Ministro relator, em seu voto,

aduziu o seguinte:

“A legislação anterior criou a contribuição do açúcar edo álcool. É uma contribuição não incompatível coma legislação nova [Constituição de 1988]. O que éincompatível com a Constituição de 1988, é exatamentea delegação, a possibilidade dessa alíquota variar ou serxada por autoridade administrativa.” (STF, RE 213.206,DJ de 29/05/1998, original não grifado).

Igualmente, na ADIn n. 1.469MC/SC:

“Deferida, porém, a medida liminar, por maioria, notocante ao Decreto-legislativo n. 16.887-96 e ao Decreton. 866-96, também do Estado de Santa Catarina, porimplicarem delegação de competência exclusiva doLegislativo ao Chefe do Poder Executivo, para a xação

dos vencimentos dos Secretários de Estado (Art. 49,VIII, da Constituição Federal).” (Min. rel. OCTÁVIO GALLOTTI,DJ de 13/10/2000).



31

Contudo, é delegação o que faz a autoritária e inadequada

Lei (turística) 6505/77: “Art. 3º - Fica o Poder Executivo autorizado a

regulamentar as atividades das empresas a que se refere o art. 2º e a

denir : I - os direitos, prerrogativas, obrigações e responsabilidades das

empresas que exerçam atividades turísticas, em suas relações recíprocas,e com usuários dos serviços oferecidos; (...) VI - os limites de preços dos

serviços e da remuneração aos agenciadores e intermediários” (originais

não grifados). Observe-se que o art. 3º expressamente pretende permitir

que o Executivo possa denir direitos e obrigações, além da atividade

regulamentar (esta sim, que lhe é típica e limitada constitucionalmente).

Essa mesma Lei ainda arremata, adiante: “Art. 5º - O não

cumprimento de obrigações contratadas pelas empresas de que trata

esta Lei, e a infringência de dispositivos legais e dos atos reguladores

ou normativos baixados para sua execução, sujeitarão os infratores às

penalidades seguintes: “III - suspensão ou cancelamento do registro; (...)

IV - interdição do local, veículo, estabelecimento ou atividade.”.

O art. 8º fala, ainda, em regime especial de controle e scalização,

reportando-se, para viabilizar essa nalidade, a meras resoluçõesnormativas.

Em virtude do especíco conteúdo material dessa legislação (de

1977), acima arrolado, há de ser reputar a mesma como não-recepcionada

nessa parte em que abdica da função legislativa em prol do Executivo.

Trata-se de lei que, inegavelmente, pretende delegar ao Executivo a

criação de direitos e deveres quanto aos agentes que atuam no turismo.Nada poderia ser mais contrário à Constituição, ao Estado de Direito e à

cláusula da legalidade (na qual vai embutida a defesa da democracia).

Na verdade, pode-se admitir que esses dispositivos foram

expressamente revogados1 pelo art. 25 do ADCT (“Ficam revogados, a

partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, ... todos os

dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivocompetência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional”).

1 Apesar de não concordar com a expressão “revogar” quando a operação ocorre entre Constitui-Apesar de não concordar com a expressão “revogar” quando a operação ocorre entre Constitui-ção e leis anteriores, esta foi a opção vocabular da Constituição.



32

3. LEI E REGULAMENTO: IMBRICAÇÕES POSSÍVEIS NO ESTADO

BRASILEIRO

Há uma forte insuciência ou debilidade prático-funcional da lei,

como se pode inferir das considerações acima feitas sobre a legalidade.Isso decorre da circunstância de a lei, em virtude de sua natureza geral e

abstrata, não carrear necessariamente em seu bojo todos os elementos

e particularidades necessárias à sua aplicação plena, à sua concretização.

Em outras palavras, resta ao seu órgão aplicador, distinto do Poder

Legislativo, a tarefa de, em inúmeros casos, torná-la executável (explicitá-

la), normalmente, por meio do exercício da competência regulamentar.A existência deste poder regulamentar e, até mesmo, de sua

premência - uma vez que, comumente, são os regulamentos que

concedem aplicabilidade à lei, que instrumentalizam os comandos legais

-, contudo, não é suciente para que a Administração Pública ou qualquer

outro ente se elida do dever de respeitar a lei (a vontade do legislador) e,

por conseguinte, a cláusula constitucional da legalidade. Anal, conforme

bem lembra CABRAL DE MONCADA:

“A administração não está só vinculada à lei parlamentarem determinados domínios em que não pode intervirautonomamente sem violentar os princípios gerais doEstado-de-Direito. A administração está vinculada notodo da sua actividade à lei parlamentar precisamenteporque é, e é só, um poder executivo em face da‘volonté générale’, tornando-se a sua actividade ilícitase não for reconduzida à vontade geral através dasua caracterização como pura execução dessa mesmavontade” (LUÍS S. CABRAL DE MONCADA. Lei e Regulamento.Coimbra: Coimbra editora, 2002, p. 125).

Portanto, conferindo continuidade e concretude ao disposto nas

leis, surgem atos regulamentares (sentido amplo), expedidos pelo Chefe

do executivo, cuja compreensão de seus limites não pode ignorar oprincípio da legalidade.

Em outras palavras, não pode o Executivo ou qualquer outro ente



33

(como ministérios), que não o Legislativo, a pretexto de utilizar o seu

“poder regulamentar”, contrariar a própria lei ou criar direito, restrição e

obrigação que não estavam previstos nesta ou mesmo ignorar qualquer

fundamento de validade anterior e superior. Isto porque a cláusula

constitucional da legalidade demanda obediência a dois postulados:

“Em primeiro, exige o respeito à lei posta. Em segundolugar, impõe que não se crie direito ou dever semamparo legal; se não há lei, não há suporte paraqualquer exigência ou benefício público.” (AndréRamos Tavares. Curso de Direito Constitucional. 6. ed.,São Paulo:Saraiva, 2008, p. 609).

Anal, apenas o Poder Legislativo é que goza da faculdade de criarnormas jurídicas que inovem originariamente o sistema jurídico nacional

(sem contabilizar aqui as exceções constitucionais expressas). Com efeito,

não se pode confundir competência legislativa com a mera competência

regulamentar.

Outro, aliás, não é o entendimento de OSWALDO ARANHA BANDEIRA

DE MELLO, o qual, muito embora admita eventual natureza inovadora doregulamente, distingue-o da lei por não poder ser portador de uma

inovação originária no ordenamento jurídico:

“Mas, ainda essa característica não basta para distinguira lei do regulamento, pois este também pode inovarna ordem jurídica. Ocorre, entretanto, uma diferença:a inovação deste sempre cumpre ser nos termos da lei.

Conseqüentemente, a inovação legal, ao contrário daregulamentar, é original, primária, absoluta.”

Trilha esta mesma senda a própria Constituição de 1988, a qual,

em seu artigo 84, IV, restringe a função dos decretos e dos regulamentos

à instrumentalização do texto legal:

“[Compete ao Presidente da República:] IV - sancionar,promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedirdecretos e regulamentos para sua el execução”



34

Embora se possa discutir sobre o exato alcance do termo “el

execução” das leis, nele não é cabível a hipótese de absoluta inovação

em face das leis. Ou seja, embora se possa admitir uma zona cinzenta de

aplicação (ou não) do dispositivo acima, há também situações nitidamente

vedadas. Esse entendimento é reforçado pela leitura de outro dispositivo

constitucional, a saber, o artigo 49, V, da CB, o qual preconiza que:

“[É de competência do Congresso Nacional] sustar osatos normativos do Poder Executivo que exorbitemdo poder regulamentar ou dos limites de delegaçãolegislativa;”.

Nesse sentido, não se pode, ainda, olvidar o inciso XI, do mesmo

preceptivo em questão. Sua redação é assaz pontual:

“[É de competência do Congresso Nacional] zelar pelapreservação de sua competência legislativa em face daatribuição normativa dos outros Poderes”.

Em síntese, a competência regulamentar se presta apenaspara conferir um grau de concretude às normas legais, explicitando-

as, tornando-as executáveis pelos órgãos da Administração e pelos

particulares. Nada mais que isso.

Decretos, portarias e instruções normativas expedidas para ns de

criar novas obrigações, ou impor sanções não contempladas em lei, são

nitidamente inválidos e não podem encontrar guarida sob a Constituição

de 1988.

4. LEI, REGULAMENTO E INTERVENÇÃO ECONÔMICA NO SETOR DO

TURISMO

Cumpre, aqui, analisar os limites da intervenção do Estadona seara econômica, própria dos agentes privados. A principal nota,

assinale-se desde logo, é a da limitação. Mesmo à lei são lançados



35

limites constitucionais no que tange à intervenção estatal na economia

(intervenção, no caso, que é considerada indireta, porque normativa).

O mesmo se diga quanto aos decretos, não bastassem as limitações de

legalidade já avalizadas acima.

Na situação especíca do turismo no Brasil, tem-se: i) um caso

de intervenção indireta na economia (por meio de leis, decretos e atos

normativos secundários em geral); ii) o planejamento estatal, acaso

existente, só pode ser, nesses casos, indicativo para o setor privado;

iii) o Estado só exercerá funções de scalização e incentivo, jamais de

direção e atuação direta concorrencial; iv) dentro da scalização, que há

de ocorrer nos termos da lei, a mesma deverá respeitar a cláusula da

liberdade constitucional de iniciativa e de atuação (exercício da atividadeeconômica).

Observe-se, para ns de análise do Direito brasileiro do turismo

em vigor2, que a Lei n. 10.683/03 atribuiu ao Ministério do Turismo o

desenvolvimento do Sistema Brasileiro de Certicação e Classicação das

atividades, empreendimentos e equipamentos dos prestadores de serviços

turísticos. Até aqui a Lei referida não representa nenhum incômodo aoEstado Constitucional de Direito brasileiro, já que prevê o sistema de

certicação mas não o torna obrigatório sob pena de impedir o exercício

da atividade turística.

Contudo, a Lei 8181/91, em seu art. 3º, § 2°, estabelece justamente

o que não é suportado pela Constituição3: “A liberdade do exercício e a

exploração de atividades e serviços turísticos, nos termos do Decreto-Lein° 2.294, de 21 de novembro de 1986, não excluem a sua scalização nem

a obrigatoriedade de prestar as informações necessárias à organização do

cadastro a que se refere o inciso X deste artigo.”. Ou seja, a prestação das

informações cadastrais torna-se obrigatória e a liberdade de exercício –

2 Para um estudo apurado da evolução do Direito do turismo no Brasil: Rui Aurélio de Lacerda Ba-Para um estudo apurado da evolução do Direito do turismo no Brasil: Rui Aurélio de Lacerda Ba-daró, A evolução da legislação turística brasileira: o início do Direito do Turismo. In: Rui Aurélio de Lacerda

Badaró e Álvaro Sérgio Cavaggioni. O Direito do Turismo: perspectivas para o século XXI . São Paulo: Reino/ IBCDTur, 2006, p. 17-49.3 Nesse mesmo sentido: Gladstone Mamede. Submissão da Embratur ao regime jurídico do direitoadministrativo e seus reexos nos procedimentos de classicação por qualidade dos empreendimentos turís -ticos . In: Rui Aurélio de Lacerda Badaró (coord.). Turismo e Direito: convergências . São Paulo: Senac, 2004, p.17-39.



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no que se depreende deste art. 3º – só poderia ser compreendida como

incluindo a obrigação, dirigida aos prestadores de serviços turísticos, de

atenderem ao cadastro.

Ao mesmo tempo, este dispositivo, editado posteriormente a

1988, dá a entender que o livre exercício dessa atividade é realizado nos

termos de um decreto-lei de 1986. É um despropósito jurídico que uma

Lei de 1991 reporte-se a um decreto-lei pré-88 para tratar justamente de

liberdade de iniciativa nesse setor, quando é a própria Constituição de

1988 que inaugura superiormente a referida liberdade. Não é necessária

nenhuma lei (nem decreto), pois a liberdade de prossão, a liberdade

econômica, está proclamada na Constituição. Ainda nessa mesma linha, o Decreto-lei n. 2294 já referido

proclama: “Art. 1º São livres, no País, o exercício e a exploração de

atividades e serviços turísticos, salvo quanto às obrigações tributárias e

às normas municipais para a edicação de hotéis.”. Não se pode negar a

importância desta norma, na medida em que revogou a Lei n. 6505/77,

assinada pelo General Ernesto Geisel, que armava: “Art. 1º - Somentepoderão explorar serviços turísticos, no País, as empresas registradas

na Empresa Brasileira de Turismo – EMBRATUR”. Contudo, as atividades

destinadas ao turismo são livres, no país, atualmente, graças à vigência

de uma Constituição democrática. As diversas e múltiplas limitações a

essa liberdade de iniciativa e concorrência no turismo advêm, em parte,

da própria Constituição (como limitações ambientais, urbanísticas,

empregatícias, etc.), em parte das leis proporcionais. Dívidas tributárias

não restringem nem afastam a liberdade econômica.

Ainda procedendo na análise do Direito brasileiro, parece que a

própria possibilidade de gurar no cadastro contemplado pela Lei 8181/91

e mantido pela Lei n. 10.683/03 parece depender do cumprimento de

outras exigências elaboradas pelo Executivo, por via de decreto. Ou

seja, quem não gura no cadastro poderia ser impedido de exercersua atividade e, para nele gurar, seria preciso reverenciar condições e

requisitos criados por atos normativos secundários (decretos, portarias,



37

etc.).

O mais recente Decreto 5406/05 permanece insistindo no

despropósito de criar obrigações e delegar poder (que não possui) ao

Executivo: “Art. 1º As sociedades empresárias, sociedades simples e os

empresários individuais que prestem serviços turísticos remunerados,doravante denominados, para efeitos deste Decreto, prestadores de

serviços turísticos, observarão as normas e diretrizes aqui previstas, relativas

ao cadastro obrigatório e à scalização e, no que couber, aos demais

atos de regulamentação expedidos por órgãos do Poder Executivo.”. E

continua em seu parágrafo único:

“O cadastro de que trata este artigo tem por objetivo a identicaçãodos prestadores de serviços turísticos, com vista ao reconhecimento

de suas atividades, empreendimentos, equipamentos e serviços, bem

como do perl de atuação, qualidade e padrões dos serviços por eles

oferecidos.”. A verdade é que o dito cadastro tem por objetivo impedir o

exercício da atividade econômica lícita de exploração (melhor seria dizer,

desenvolvimento) do turismo.

Ou seja, caso as obrigações não sejam cumpridas e o nome da

entidade não gure no cadastro, isso será motivo para impedir o exercício

da atividade, apesar de ser atividade lícita: “§ 2º Somente poderão

prestar serviços de turismo a terceiros, ou intermediá-los, os prestadores

de serviços turísticos referidos neste artigo, quando devidamente

cadastrados no Ministério do Turismo.”.

No mesmo ato normativo secundário em apreço, lê-se, ainda, aeste respeito: “Art. 12. A inobservância de obrigações estabelecidas na

legislação em vigor e nas normas complementares pelas prestadoras de

serviços turísticos de que trata este Decreto constituirá infração, sujeitando-

se o infrator às penalidades previstas no art. 5º da Lei nº 6.505, de 1977, a

saber: (...) III - suspensão ou cancelamento do cadastro; IV - interdição de

local, atividade, veículo, instalação, estabelecimento, empreendimentoou equipamento.”. Ou seja, a penalidade é prevista em lei, mas a ela

atrela-se dever que é criado por “normas complementares”, vale dizer,



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ator normativos secundários, que não poderiam criar obrigações.

4.1. PROPOPRCIONALIDADE NO TRATO DO TURISMO

O Decreto 5406/05 declara expressamente que a nalidade do

cadastro é identicar os prestadores de serviço. Essa é não apenas uma

nalidade constitucional(há outra nalidade inconstitucional, já enfrentada

anteriormente) como também saudável. Logo, as exigências para o

cadastro devem ser objetivas e ligadas a essa particular nalidade.

A penalidade de interdição da atividade, prevista para o caso dedescumprimento do cadastro, torna-se desproporcional nessa exata

medida da nalidade perseguida.

Essa conclusão acompanha o posicionamento recente do Min.

GILMAR MENDES, o qual, inclusive, mencionou, expressamente, que outro

meio (como interdição da atividade) que não a cobrança de débitos

scais (ou de quaisquer outras obrigações, acrescente-se) por via do

Judiciário, falha no teste da proporcionalidade. Ora, se nem para ns de

evitar o desfalque do patrimônio público (pela falta de ingressos devidos

no pagamento de tributos) pode-se permitir que a livre iniciativa seja

afastada, por muito maior razão no caso presente, cujo objetivo é apenas

manter uma lista dos prestadores de serviços turísticos no país:

“Já no sentido da adequação, até poderia haver uma

adequação entre meios e ns, mas certamente nãopassaria no teste da necessidade, porque há outrosmeios menos invasivos, menos drásticos e adequadospara solver a questão. (RE n. 413.782-8/SC, Min. rel.MARCO AURÉLIO, DJ de 03/06/2005).

Resta patente, portanto, que o livre exercício prossional, constante

dos artigos 5º, XIII, e 170, parágrafo único, da CB, não está a admitir

obstaculizações, anda que tais obstaculizações almejem algum mnobre, como o pagamento de tributos devidos ou a proteção do

turista. É facilmente imaginável a obtenção de uma lista de prestadores



39

desses serviços sem passar pela restrição à liberdade de iniciativa

e concorrência, sem inigir um mal aos direitos fundamentais já

consagrados.



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FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO TURISMO NA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DO BRASIL

ANTONIO ISIDORO PIACENTIN

Doutor em Direito Constitucional pela PUC-SP. Mestre em Direito Constitucional pela UNIMEP. Pesquisador do

IBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo.

1. INTRODUÇÃO

O presente texto pretende fazer uma reexão sobre os aspectos

constitucionais na estrutura de referências jurídicas sobre o Turismo.

Diante das várias inovações da Constituição de 1998, o turismo veio como

um tema novo merecedor de estudos sobre diversos ângulos jurídicos:

tributário, scal, consumo, trabalhista, penal, civil, enm, em que medidaregras de outros ramos do direito incidem sobre o tema e como elas

reagem ao contactar com o turismo.

De nossa parte, iremos analisar as condições normativas, sem a

preocupação em adentrar a especicidade do tema “Turismo”; ou seja,

a gravitação do tema em face de regras e princípios constitucionais

tendo como ponto acoplador o artigo 180 da Constituição Federal,que trata sobre a promoção e incentivo do turismo. O novo, aqui, é a

constitucionalização do tema.

Em se tratando de matéria localizada na Ordem Econômica e

Financeira (artigos 170 e seguintes), dois outros aspectos normativos

devem balizar a análise: o artigo 170, inciso IV, que trata do princípio da

livre concorrência e o artigo 174 que prescreve a atuação do Estado com

agente normatizador e regulador da atividade econômico.



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2. O ESPAÇO PÚBLICO E O ESPAÇO PRIVADO: DISTANCIAMENTOS EAPROXIMAÇÕES

O direito público e o direito privado não comportam mais umarígida separação, pois em muitos aspectos ocorrem a privatização do

público e a publicização do privado. Em outros espaços, ambos convivem

simbiosamente, como é o caso do direito do consumidor e do direito do

trabalho, que embora, as normatizações disciplinem relações privadas, há

uma enorme carga de direito público interferidor nessas relações. Por outro

lado, atuações eminentemente estatais são entregues aos particulares

para a consecução de objetivos coletivos, por meio de delegações,

autorizações, permissões ou concessões. É o caso das privatizações das

estrada, das telecomunicações, sem falar das tradicionais autorizações na

área da educação e da saúde.

Nesses termos, evidencia-se a origem comum dessas normas (do

Direito Público e do Direito Privado), isto é, seus fundamentos estão na

Constituição Federal, como princípios e regras constitucionais as quaistendem a dar unicidade e unidade ao ordenamento jurídico.

É o resultado de um processo de constitucionalização do

direito adotada a partir da redemocratização do país, que tem como

um dos elementos rompidor do antigo regime, a Carta Constitucional

de 1988. É bem verdade, que a cultura jurídica no Brasil não tinha por

escopo a analise das leis a partir da Constituição. A elevação do direitoconstitucional como ciência, possibilitou analisar os fenômenos de uma

maneira mais claricada. Isso ocorreu também, no pós-Segunda Guerra

Mundial, em que a maioria dos países situados na Europa Ocidental,

para reestruturarem ou estruturarem as novas bases políticas, sociais e

jurídicas, zeram-nas sob a primazia das Constituições. O que revela uma

politização das constituições em favor da democracia, sem desconsiderar

a instalação de regimes autoritários em diversos países, no pós-guerra.

Assim o Estado de Direito vai se estruturando sob os auspícios da



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Constituição e da Democracia, gerando em certa medida, um sistema

jurídico em que não há mais aquele distanciamento entre o Estado e a

Sociedade, mas uma aproximação, am de realizar os valores de uma

coletividade em constante mutação e conito:

Tanto o direito público como o direito privadodesenvolvem-se a partir da Constituição, cada qualorientado pelos princípios e ns especícos nelaestabelecidos4.

Então, a aproximação entre o público e o privado dá-se pela

normatização constitucional, e distancia-se das disputas axiomáticas

de sobreposição de um ao outro. No entanto, não se pode ignorar asuperposição das normas de direito público sobre as de direito privado,

porém num grau menos intenso. Não se trata de determinar um juízo

de valor quanto ao sistema (se é bom ou ruim), o que importa é que a

Constituição de 1988, marcadamente analítica, conjuga e potencializa a

atuação de cada um, segundo observa Barroso e, continua

Como premissa comum a ambos, encontra-se umconjunto de direito fundamentais que forma o núcleoessencial do ordenamento. Uma das preocupaçõesmais acentuadas do constituinte, inclusive por forçados antecedentes que visava superar, foi asseguraràs pessoas, físicas e jurídicas, um espaço próprio deliberdade, preservado do arbítrio estatal5.

Verica-se, pois, como núcleo essencial constitucional as normasprincipiológicas, ora concentradas, como no caso dos direitos e garantias

fundamentais, ora reexivas na totalidade da constituição, como os

princípios tributários6, da administração pública, da ordem econômica e

nanceira. Sublinhe-se como nota importante o princípio da legalidade

em que conjugam fatores de estabilização relacional do público e do

4 BARROSO. Luís Roberto. Temas de Direito Constitucional , 2a edição, RJ: RENOVAR, 2002, pág. 557. 5 Conf. Obra já citada, pág. 558.6 Conf. José Afonso da Silva, “in” Curso de Direito Constitucional Positivo , 24ª edição, SP: Malheiros,2005, pág., 712: “Embora a Constituição diga que cabe à lei complementar regular as limitações constitu-cionais do poder de tributar (artigo 146, II), ela própria as estabelece mediante a enunciação de princípiosconstitucionais de tributação”.



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privado. O Estado pode fazer ou deixar de fazer segundo a lei, o que

implica sempre em interesse público ou coletivo (às vezes disfarçando

a voracidade scal). De outra parte, oferece ao particular, a escolha de

fazer ou deixar de fazer algo segundo a lei (artigo 5º, II da CF), o que

revela a garantia da autonomia da vontade e a garantia da liberdade.A expressão normativa constitucional que “ninguém será obrigado a

...” aduz duas normas implícitas: “que ninguém está proibido” e “que a

alguém é permitido”.

Anota-se que o princípio da legalidade (um princípio concentrado)

distancia a arbitrariedade e aproxima a unicidade do sistema constitucional,

pois o particular só está obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senãoem virtude de lei e o ente estatal somente fará ou deixará de fazer

segundo os ditames da lei. Nesse sentido, a Constituição consagra nos

artigos 1º , inciso IV, o princípio da livre iniciativa (concentrado) e 170,

que assegura “a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,

independentemente de autorização dos órgãos públicos, salvo nos caso

previstos em lei” (princípio reexivo especíco ou setorial).

Assim, tais princípios, pelo alto grau de generalidade e abstrabilidade,

harmoniza a antiga (e superada) dicotomia do público e do privado. A

função bifacetária desses princípios é ressaltada por Francisco Santos do

Amaral que, também serve, como conclusão desse título:

Há um aspecto de suma relevância, que é a constataçãode princípios constitucionais pertinentes ao direito

privado (...) como princípios da liberdade, da propriedade,da iniciativa econômica. Além de reconhecidos comoprincípios normativos, pois que incorporados a textosconstitucionais modernos, como o italiano, o português,o brasileiro, o que os torna integrantes de um sistemapolítico e lhes confere uma implícita garantia contraeventuais abusos do legislador ordinário, têm o feito dereduzir o campo das diferenças entre o direito públicoe o direito privado, hoje conjugados na ação comumde prover o bem-estar social7.

7 Francisco Santos do Amaral Neto, A autonomia privada como princípio fundamental da ordem jurídica – perspectivas estrutural e funcional , RILSF, 102/226 (1989).



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3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E REGRAS CONSTITUCIONAIS

Anotamos, por enquanto, o que distancia e o que aproxima o

público e o privado. Consideramos que a unicidade e unidade do sistemase faz balizado na estrutura constitucional de uma sociedade estatal. É

a Constituição fonte inspiradora das normas impositivas de condutas

ao Estado e a Sociedade. As modernas constituições são marcadas por

duas categorias normativas: os princípios constitucionais e as regras

constitucionais.

É importante fazer uma distinção entre princípios e regras

constitucionais pois, tal distinção procura situar, no âmbito constitucional,

qual a ecácia das regras constitucionais. Isto é: em se posicionando a

funcionalidade dos preceitos, dará condições de identicar o campo da

sua aplicabilidade (ou incidência). Em se reconhecendo a estrutura das

normas, poder-se-á estabelecer a interpretação mais correta possível.

Por isso é necessário estabelecer distinções entre princípios e regras no

âmbito constitucional.Fazer a distinção, portanto, entre princípios e regras, no âmbito da

(superior) norma constitucional é função particularmente difícil. Logo de

partida, pode-se considerar que a norma é uma conceituação genérica,

ao passo que, princípios e regras são espécies. As normas são prescrições

que tutelam as situações subjetivas de obtenção de vantagens e/ou

vinculam determinadas situações nas quais se integram pessoas ou órgãosno sentido de exigir ou não a faculdade de uma determinada prestação

ou abstenção. Daí que as normas jurídicas podem albergar os princípios

ou as regras.

Particularmente, as normas jurídicas constitucionais desempenham

um papel superior na ordenação de uma sociedade estatal. Diferentemente

dos princípios gerais do direito8

e da legislação ordinária, as normas8 Embora não seja objeto de nossa discussão, não poderíamos deixar de assentar que, para nós, osprincípios gerais do direito nada mais são do que os próprios princípios do direito constitucional, a menos quese admita que há direitos “fora” do direito. Porém, para ns de entendimento desse capítulo iremos admitirdiferenciação entre ambos.



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constitucionais tem o campo de incidência ampliada, dada a sua enorme

generalidade e abstrabilidade. Trata as normas constitucionais, em

primeiro lugar, em determinar as principais opções políticas da Sociedade

e do Estado, sua estrutura de poder, os direitos e garantias fundamentais

e determinam à sociedade os parâmetros econômicos e sociais a seremrealizados. Em segundo lugar, as normas constitucionais impõem à

legislação ordinária limites de validade, ecácia e aplicabilidade, por

meio do controle de constitucionalidade. Vê-se, então, que as normas

constitucionais prescrevem a organização de uma sociedade estatal

e impõe referências à mesma de um lado, e de outro, mantém uma

harmonização vertical das normas inferiores com ela, garantindo-se suaunidade e unicidade.

Façamos, então, uma distinção básica entre princípios e regras,

assentando, todavia, que ambas possuem caráter normativo, pois, as

normas jurídicas se formam pelas duas espécies.

Os princípios são normas que reetem e irradiam ao sistema

constitucional, constituindo-se em núcleos de aglutinação nos quais

conuem valores e bens jurídicos. É a base da ordenação jurídica onde

são alocadas a estrutura básica de uma organização constitucional. Os

princípios estabelecem as decisões políticas fundamentais e estruturais de

um determinado Estado e Sociedade (princípios políticos). Decorrem dos

princípios constitucionais, princípios derivados os quais informam todo o

ordenamento jurídico, a saber: o princípio da supremacia constitucional,

o princípio da legalidade, princípio da autonomia, enm, princípios quetêm um caráter mais jurídico, sem deixar de ser uma opção política

do legislador constituinte (princípios políticos-jurídicos). Há, ainda, os

princípios que instituem diretrizes para o Estado os quais modelam o

sistema normativo em que conduzirá o Estado a um determinado lugar

(por exemplo: os princípios da ordem econômica e nanceira). São os

princípios institutivos. Nesse mesmo sentido, Barroso assevera que

é preciso destacar o papel prático dos princípios dentro



47

do ordenamento jurídico constitucional, remarcandosua nalidade ou destinação. Cabe-lhes, em primeirolugar, embasar as decisões políticas fundamentaistomadas pelo constituinte e expressar os valoressuperiores que inspiraram a criação ou reorganizaçãode um dado Estado. Eles ncam o alicerce e traçam as

linhas mestras das instituições, dando-lhes o impulsovital inicial. Em segundo lugar, aos princípios sereservam a função de ser o o condutor dos diferentessegmentos do texto constitucional, dando unidade aotexto normativo. Um documento marcadamente políticocomo a Constituição, fundador em compromissos entrecorrente opostas de opinião, abriga à primeira vistacontraditórias. Compete aos princípios compatibilizá-los, integrando-as à harmonia do sistema9.

Assim, as normas principiológicas são normas de optimização10,

compatíveis com os vários graus de concretização, consoante os

condicionalismos fácticos e jurídicos. Dessa maneira os princípios, que se

conitam no interior do sistema, podem coexistirem (ao passo que conitos

entre as regras se excluem), pois não obedecem, como nas regras, a lógica

do “tudo ou nada”. Os princípios contém exigências ou “standards” que,

devem ser realizadas no futuro e que por isso coexistem. As regras, por seu turno, são normas que prescrevem condutas (

proíbem, permitem ou obrigam) que devem ou não ser cumpridas. Elas

não coexistem dado ao seu pressuposto de validade: ou uma norma é

valida ou não é valida. Vale dizer: ou aplica-se a norma “A” ou a norma

“B” ao caso concreto, donde é impossível a aplicação de duas regras

antinômicas ao mesmo caso. O que importa nas regras é seu valor devalidade. Não exprime situações a serem realizadas no futuro, mas sua

subsunção ao caso “in” concreto.

Assim, os princípios, para Gomes Canotilho11,

são normas que exigem a realização de algo, da melhorforma possível, de acordo com as possibilidades fácticase jurídicas. Os princípios não proíbem, permitem ou

exigem algo em termos de ‘tudo ou nada’, impõem9 Obra já cit. Página 568/56910 GOMES CANOTILHO, J.J. Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 4ª edição, Lisboa: Almedi-na, 2000, pág. 1125.11 Conf. Obra já citada pág. 1215.



48

a optimização de um direito ou de um bem jurídico,tendo em conta a reserva do possível fáctica ou jurídica.

Para Ana Paula de Barcellos12 as regras descrevem comportamentos

sem se preocupar com os ns que as condutas descritas podem realizar,

pois estabelecem desde logo os efeitos que pretendem realizar no mundo

dos fatos, isto é, prescrevem condutas determinadas e especícas.

Em suma, as normas principiológicas não tem a função de

estabelecer soluções particulares, mas de apontar resultados objetivos

e gerais, de maneira inconclusiva. São, portanto, norma “abertas”

que determinam seu grau de generalidade, assumindo uma nota de

abstrabilidade. Já as regras estabelecem prescrições de conduta (proíbem,

permitem ou obrigam) no sentido de apontar soluções particulares.

Entremente, tanto os princípios como as regras podem dirigir a

produção legislativa no sentido de determinar diretrizes que demandam

legislação integradora posterior. Essas normas que estabelecem diretrizes

são denominadas de normas programáticas, pois estabelecem programas

imposicionais a serem observados pelo Estado que gradativamente,através de lei, irá consubstanciando na ordem jurídica.

3.1. AS NORMAS PROGRAMÁTICAS CONSTITUCIONAIS

Com efeito as normas programáticas carregam em seu bojoelementos característicos dos princípios13. São normas não destituídas

de ecácia porque aludem, principalmente ao legislador, as diretrizes

básicas que informará a legislação. Com isso tem-se que, as normas

programáticas fornecem ao legislador ordinário elementos materiais e

formais da legislação futura, as quais estão vinculadas ao princípio da

legalidade.12 BARROSO, Luís Roberto (org.). A nova interpretação Constitucional: ponderação, direitos funda-mentais e relações privadas , RJ: RENOVAR, 2006, págs. 71 e 72.13 TAVARES, André Ramos. Fronteiras da Hermenêutica Constitucional , SP: Editora Método, 2006, pág.103.



49

As normas programáticas impõe características teleológicas

porque dirige a atuação do legislativo, do executivo e do judiciário à

realização de uma determinada função ou tarefa (um m). Daí porque,

Gomes Canotilho14 assevera que uma Constituição programática contém

numerosas normas-tarefas e normas–ns denidoras de ação e deorientação aos Poderes Públicos.

José Afonso da Silva, também, corrobora com a característica

teleológica (cujos ns podem ser considerados premissas) das normas

programáticas, as quais dene como sendo:

aquelas normas constitucionais através das quais o

constituinte, em vez de regular, direta e imediatamente,determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes osprincípios para serem cumpridos pelos seus órgãos(legislativos, executivos, judiciais e administrativos),como programas das respectivas atividades, visando àrealização dos ns sociais do Estado15.

Assim, as normas programáticas indicam as diretrizes e programas

que serão, via legislação futura, impostas aos órgãos do Poder Público,

o dever de realizá-las, porque estabelecem os ditames das funções e

atribuições a serem concretizadas.

Na Constituição do Brasil em vigor, os títulos que tratam da

Ordem Econômica e Financeira e Social (artigos 170 e seguintes e 183 e

seguintes) oferecem uma enorme quantidade de normas programáticas.

Por se tratarem de princípios de enorme abstrabilidade e generalidade,

a decisão política do constituinte foi a de reservar à legislação infra-constitucional as especicações das funções e atribuições dos órgãos que

executarão, normativamente, aquelas diretrizes de programas e princípios

com o to de atingir os ns e tarefas estatais, impondo, ao mesmo tempo,

os objetivos a serem alcançados pelo Estado. Assim,

a determinação constitucional segundo a qual as ordens

económicas e social tem por m realizar a justiça socialconstitui uma norma-m, que permeia todos os direitos

14 Obra já cit. Pág. 217.15 SILVA, José Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais , 5ª edição, SP: Malheiros, 2001, pág.138.



50

económicos e sociais, mas não só a eles como tambéma toda ordenação constitucional, porque nela se traduzum princípio político constitucionalmente conformados,que se impõe ao aplicador da Constituição. Os demaisprincípios informadores da ordem económica são damesma natureza16.

Informados por esse princípio, existem as normas denidoras dos

direitos econômicos e sociais especícos, pois mencionam uma legislação

futura, ou seja, tais normas dependem da atividade do legislador que, ao

regulamentar essas normas, o fará por meio de lei, portanto, vincula-o ao

princípio da legalidade.

3.2. A RESERVA LEGAL

Como antecedente, ao princípio da reserva legal, tem-se o princípio

da legalidade. O Estado de Direito está fundado no princípio da legalidade,

que em nossa ordenação constitucional vem prescrito no artigo 5

º

, incisoII. Signica que o Estado é regido pelas leis e não pelo governante. Tal

princípio tem como destinatário principal o Estado, ao qual impõe limites

nas formas de implementar os programas. Com efeito, se o indivíduo

está obrigado exclusivamente o que a lei lhe impõe; se todas as suas

obrigações hão de ter como fonte a lei; o próprio Estado não lhe pode

reclamar o que não é previsto em lei17. Daí que, os Poderes da República,

nada poderá exigir do indivíduo, senão aquilo que está prescrito na lei.Por outro lado, (as leis) impõe-se ao Estado limitações no exercício do

poder político.

Bobbio18, ao referir-se a tradição jurídica inglesa, assevera que

o governo da lei é o fundamento do Estado de Direito entendido, na

sua acepção mais restrita, como Estado cujos poderes são exercidos no

16 Gomes Canotilho, obra já citada, pág. 31.17 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Estado de Direito e Constituição , 2ª edição, SP: Saraiva, 1999,pág. 24.18 BOBBIO. Norberto. Estado, Governo e Sociedade: para uma teoria geral da Política, 11ª edição, RJ:Paz e terra, 2004, página 96.



51

âmbito das leis preestabelecidas. Para o mesmo autor19, deve-se ainda

reetir que por governo de leis se entendem duas coisas diversas embora

coligadas: além do governo sub lege , é também governo per leges , pois,

assim, dá o signicado que através da emanação de normas gerais e

abstratas o Estado encontra o seu fundamento.

Em nossa sistemática a emanação da lei advém do Poder Legislativo,

que ao criá-la deve observar o princípio da constitucionalidade, ou seja,

a lei deve obedecer a uma ordem hierárquica vertical, no sentido de não

se sobrepor aos ditames constitucionais, sob pena de sua expulsão do

ordenamento jurídico e de quebrar sua superioridade vertical (supremacia

constitucional), colocando em risco a unidade e unicidade do sistema. Isso não signica que toda lei deve ter como fonte ordenativa a

Constituição; signica que não pode contrariá-la. No entanto, existem

outras leis que o constituinte delegou ao legislador ordinário, a faculdade

de criar normas regulamentares, ou seja, reservou à legislação ordinária

a regulação de normas constitucionais. Assim, quando a Constituição

emprega fórmulas como: “nos termos da lei”, “segundo a lei”, “xadoem lei”, “na forma da lei”, etc. delegou, explicitamente, ao legislador a

competência de regulamentação de normas constitucionais por meio

de lei e não de outra fonte normativa: “existe reserva de lei quando a

constituição prescreve que o regime jurídico de determinada matéria seja

regulado por lei e só por lei, com exclusão de outras fontes normativas”20.

No mesmo sentido, André Ramos Tavares21

sempre que a Constituição estabelece que a disciplinade determinada matéria seja feita pela lei e apenas pelalei, com exclusão, pois de atos normativos diversos,como seria o caso do regulamento.

É o que acontece no tema, em comento, ao delinear no artigo

180 que os entes da federação promoverão e incentivarão o turismo.

Assim, o constituinte delegou a estes a prerrogativa, por meio de lei,

19 BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia, RJ: Paz e Terra, 2004, pág. 170.20 GOMES CANOTILHO, obra já cit. p. 1140.21 TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional , SP: Saraiva, 2006, pág. 574.



52

scalizar, incentivar e planejar, em seus âmbitos, o turismo. Embora não

declare explicitamente a regulação do artigo por meio de lei (reserva

legal) implicitamente ordena aos entes ali expostos o dever de regular,

atribuindo aos entes a competência de promover e incentivar.

Ao inferir que o Estado de Direito, funda-se na submissão das leis(e essa submissão atinge principalmente o próprio Estado), revela que

tanto governantes como governados estão a elas adstritos. Assim é que,

o constituinte ao constitucionalizar as regras do direito econômico, o fez

de maneira a harmonizar o sistema de livre concorrência (artigo 170, IV)

com a possibilidade de intervenção no domínio econômico através de

normas regulamentadoras a teor do que dispõe o artigo 174, in verbis :“Como agente normativo e regulamentador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de scalização, incentivo e

planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo

para o setor privado”.

Ou seja: a Constituição reservou ao legislador ordinário a

regulamentação do artigo transcrito a m de consolidar um dos objetivos

do Estado brasileiro. Ademais, autorizou, na expressão “... o Estado

exercerá...” a União, os Estados e o Distrito Federal (concorrentemente,

artigo 24, VII) e os Municípios (suplementarmente, artigo 30, II e IX)

a prerrogativa de promoção e incentivo do turismo como fator de

desenvolvimento econômico e social.

Em suma: a Constituição, visando sua unidade e unicidade,

autorizou o Estado intervir no domínio econômico como agente reguladore a participar da atividade econômico nos termos dos artigos 173 e 177.

Tais inferências do Estado na economia far-se-á sempre por lei.

4. O ESTADO COMO AGENTE NORMATIVO E REGULADOR DA ATIVIDADEECONÔMICA

A atuação do Estado na economia tange-se à normatização



53

e regulamentação da atividade econômica, subentendendo-se, não

exclusivamente, a regulação da atividade econômica do particular quando

imperativo ao interesse público, sempre respeitando-se os princípios

constitucionais individuais e coletivos e os da ordem econômica.

A Ordem Econômica está disciplinada a partir do artigo 170 daCF e se estende até o artigo 181, podendo dizer que o artigo 170 é de

conteúdo principiológico e os demais regras constitucionais.

À luz, portanto, do artigo 170, sem excluir demais princípios, o

artigo 174, nas expressões “normativo e regulador”, autoriza o Estado a

scalizar o particular no cumprimento das determinações legais e se for

o caso aplicar as penalidades. E, por outro lado, deve o Poder Públicoincentivar e planejar a economia, sendo (o planjamento), conforme a lei,

determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. No

entanto, há de se registrar que, em certos casos não há necessidade de

lei para estimular e apoiar a iniciativa privada no tocante a organização

e exploração da atividade econômica. As intervenções estimulativas

podem efetivar-se mediante atos administrativos (por exemplo: a

aquisição de recursos nanceiro do BNDES), que evidentemente devem

estar de acordo com previsões legais. As limitações como ingerência

constituem intervenção e daí, sempre, haverá necessidade de lei. Mas

o fomento para a atividade econômica pode ser concedida por meio

de atos administrativos no sentido de conceder nanciamento ou apoio

tecnológico. As autorizações, concessões e permissões são procedimentos

administrativos que podem estimular a participação do particular nasatividades econômicas.

Certo é que as tarefas sociais e econômicas do Estado não se

confundem com o monopólio estatal. A dicotomia de separação entre

Sociedade e Estado já não comporta assento no mundo contemporâneo.

Sociedade e Estado formam um único ambiente, claramente, eivados

de relações complexas. Assim, as atividades econômicas podem serrealizadas somente pelo particular, por ambos ou somente por entidades

públicas. Por isso, é importante que se delimite o campo de atuação entre



54

a iniciativa privada e a pública para que não se desnature o tipo de opção

de organização econômica.

O Estado contemporâneo assume, então, a tarefa de regulamentar

serviços essencialmente públicos. Dessa forma,

a liberalização e a privatização de serviços económicosnão signica, de resto, a despedida no Estado e ainexistência de regras públicas. Pelo contrário, ossistemas ou redes de infraestruturas indispensáveis àgestão dos serviços de interesse económico em geralsão sistemas próximos do Estado e de outras entidadesreguladoras (...) ... assentes em formas mistas deestrutura regulativas, nas quais a autoregulação privadae a intervenção pública regulativa se combinam e

ganham ecácia22.

Pode-se dizer que o Estado poderá ingerir no domínio econômico

de duas formas: pela participação ou pela intervenção. Pela participação

o fará, a teor do que dispõe o artigo 173 da Constituição Federal, por

meio das empresas públicas, sociedades de economia mista e de suas

subsidiárias, ao passo que a intervenção fará por meio da regulamentação

e normatização, que concretamente é o ato de scalizar, de fomentar e

de planejar. A menos que, a intervenção seja necessária

... quando o exigir a segurança nacional ou interessecoletivo relevante, conforme denidos em lei (artigo173). Não se trata aqui de participação suplementarou subsidiária da iniciativa privada. Se ocorrer aquelasexigências, será legitima a participação estatal direta na

atividade econômica, independentemente de cogitar-se preferência ou de suciência da iniciativa privada23.

Porém não signica que se corre o risco da estatização da economia.

O artigo 173, dá primazia à iniciativa privada no domínio econômico,

segundo o qual “... o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de

scalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o

setor público e indicativo ao setor privado”, que no dizer de Ferreira Filho24,22 Conf. Gomes Canotilho, obra já cit. P. 346.23 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo , 24ª edição, SP: Malheiros, 2005, página804.24 FERREIRA FILHO. Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional , 31ª edição, SP: Saraiva, 2005,



55

se reconhece a primazia da iniciativa privada no domínio econômico,

como regra, e a atuação do Estado como exceção, a menos quando

necessário ao imperativo da segurança nacional.

O vocábulo intervenção expressa a atuação estatal em área de

titularidade do setor privado; atuação estatal, simplesmente, expressa

signicado mais amplo25.

Eros Grau propõe uma classicação sobre a intervenção na

atividade econômica, em que a divide em três modalidades: intervenção

por absorção ou participação (a); intervenção por direção (b) e intervenção

por indução (c).26

A intervenção do Estado como agente normativo e reguladorcompreende as três funções de scalizar, incentivar e planejar.

Por scalização pressupõe o poder de regulamentação, pois visa

controlar o cumprimento das determinações previstas em lei27, no sentido

de reprimir o abuso do poder econômico visando a dominação do

mercado, a eliminação da concorrência e o aumento abusivo de lucro28,

tudo em conformidade com o princípio da livre concorrência. No tocante ao incentivo é a fórmula do “fomento” voltada para o

estimulo e a promoção da economia, sem a utilização de meios coercitivos.

O fomento não implica somente a facilitação de recursos nanceiros, mas

signica, também, o estimulo de formação de associações e cooperativas

págs. 364 e 365.25 GRAU. Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 , 11ª ed. Revista e atualizada, SP:

Malheiros, 2006, p. 93.26 Idem, páginas 148 e 149: “Quando o faz por absorção, o Estado assume integralmente o controledos meios de produção e/ou troca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito; atuaem regime de monopólio. Quando o faz por participação, o Estado assume o controle de parcela dos meios de produção e/outroca em determinado setor da atividade econômica em sentido estrito; atua em regime de competição comempresas privadas que permanecem a exercitar suas atividades nesse setor.

No segundos e no terceiro casos, o Estado intervirá sobre o domínio econômico, isto, sobre o cam-po da atividade econômica em sentido estrito. Desenvolve ação, então, como regulador dessa atividade.

Intervirá, no caso, por direção ou por indução.Quando o faz por direção, o Estado exerce pressão sobre a economia, estabelecendo mecanismos

e normas de comportamento compulsório para os sujeitos da atividade econômica em sentido estrito.

Quando o faz, por indução, o estado manipula instrumentos de intervenção em consonância e naconformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados”.27 CHIMENTE, Ricardo Cunha e outros. Curso de Direito Constitucional , 3a edição, Saraiva, 2006, pág.519.28 ARAUJO, Luiz Alberto David e SERRANO NUNES JÚNIOR, Vidal. Curso de Direito Constitucional , 9ªedição, SP: Saraiva, 2005, pág. 460 e 461.



56

com determinadas vantagens (artigo 174, §§ 2º, 3º e 4º) bem como, o

apoio tecnológico quando necessário.

No aspecto do planejamento, ao que parece ser o mais importante,

o próprio texto do artigo 174, estabelece uma especica delimitação,

ao distinguir que o planejamento é determinante para o setor público

e indicativo para o setor privado. Isso signica que o planejamento não

implica numa obrigação ao setor privado; não se trata de intervenção,

mas estabelece diretrizes gerais para que a iniciativa privada faça

o seu planejamento de acordo ou não com elas. O planejamento

é a racionalização de objetivos econômicos e sociais futuros; é o

estabelecimento de diretrizes amplas a m de sistematizar racionalmentea intervenção do Estado qualitativamente e não de forma cogente.

Encontram-se nas Constituição Federal artigos referentes a

imposição de planejar: artigos 21, IX, que impõe a União planos nacionais

e regionais de ordenação de território e desenvolvimento econômico e

social; artigo 174, já comentado e ainda, aos Municípios no tocante ao

planejamento do uso e ocupação do solo urbano (artigo 30, VIII) e artigo182 que impõe o Plano Diretor de Desenvolvimento. Assim, consagrado

está o imperativo de planejamento, tornando-se uma imposição jurídica

para o Estado.

O objetivo do planejamento é oferecer a estrutura adequada,

atrelada a uma visão macro-economica, o que, entretanto, não é

incompatível com o planejamento regional.29

O Planejamento

é um processo técnico instrumentado para transformara realidade no sentido de objetivos previamenteestabelecidos. O planejamento econômico consiste,assim, num processo de intervenção estatal nodomínio econômico com o m de organizar atividadeseconômicas e obter resultados previamente colimados30

(...) é um instrumento racional de intervenção de acordocom o que dispõe o artigo 174, § 1º “A lei estabelecerádiretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento

29 David Araujo e Vidal Serrano, obra já cit. 460/461.30 Conf. Curso de Direito Constitucional Positivo, pág. 809.



57

equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará osplanos nacionais e regionais de desenvolvimento”. Emverdade o plano se concretiza numa pluralidade de atos jurídicos, que vão desde a lei ao ato administrativo, semolvidar do próprio contrato. Insere-se, portanto, dentroda ordem jurídica global, assumindo, em conseqüência,

todas as formas que esta pode revestir31.

É nesse contexto econômico é que o turismo aparece,

especicamente, no artigo 180. E não é sem propósito que aparece no

capítulo da Ordem Econômica.

A Constituição estabeleceu as premissas e diretrizes basilares

no campo do turismo, no contexto econômico. Estabeleceu princípios

e regras para o particular, garantindo-lhe a não interferência do Estado

nessa matéria e ao mesmo tempo destacou o Estado (Poder Público)

como ente racionalizador da atividade.

A intervenção do domínio econômico no turismo tem a nalidade,

conforme já destacado nos artigos 24 e 30, de preservação do patrimônio

turístico, garantindo-se a fruição e utilização desses bens, harmonizando-

se dois aspectos: a fruição dos bens patrimoniais históricos, culturais,artísticos, turísticos e paisagísticos e ao mesmo tempo, a proteção e

preservação dos recursos naturais. Essas são, portanto, a forma de atuação

titular do Estado.

A Constituição Federal faz referências explicitas ao turismo nos

artigos 24, VII e VIII e 180, o que vale dizer que a União estabelecerá

normas gerais e os Estados suplementares, podendo admitir-se a xaçãode normas suplementares aos Municípios (artigo 30, II e IX), respeitando-

se as legislações estaduais e federal32.

31 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Granda. Comentários a Constituição do Brasil , vol. 7; artigos170 a 192, 2ª edição, SP: Saraiva, 2000, pág. 95.32 Direito Constitucional Positivo , pág. 735.



58

5. NORMAS CONSTITUCIONAIS APLICÁVEIS AO TURISMO

A Constituição da República Federativa do Brasil dedica o Título

VII à Ordem Econômica e Financeira (artigos 170 a 192). No artigo 1º,

inciso IV da CF, o Constituinte fez uma opção pela livre iniciativa, comofundamento do Estado Brasileiro, que congeminado com o artigo 170,

inciso IV, encerra-se na opção do livre mercado, ou do modelo econômico

do tipo capitalista. Então, temos um princípio fundamental geral e um

princípio constitucional especíco ou setorial.

Assim sendo, a legitimação do Estado na ordem econômica

se dá nas hipóteses estritamente constitucionais, a teor do artigo 173:“Ressalvados os casos previstos nesta constituição, a exploração direta de

atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessários

aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo,

conforme denidos em lei”.

Tem-se, pois, uma norma programática que proíbe e obriga

(“só será permitida”), a atuação do Estado no domínio econômico,

excepcionalmente, quando se tratar de imperativo de segurança do Estado

ou no caso de interesse coletivo. Proibiu a exploração direta da atividade

econômico pelo Estado; obrigou a intervir no caso de segurança nacional

ou relevante interesse coletivo e permitiu a exploração da economia pelo

particular.

Nesse contexto, o artigo 180 da CF, permite o Poder Público a

traçar as políticas do turismo. As expressões “promoverão” e “incentivarão”,do artigo 180, implica em (o Poder Púbico) estabelecer diretrizes e

programas do turismo, restringindo, em tais políticas, a preservação do

meio ambiente, do patrimônio histórico e cultural, paisagístico e memória

a teor dos artigos 23, III e 24, VII.

Daí que, o texto constitucional abriga determinadas conseqüências,

assim sistematizadas por Diogo de Figueiredo:O princípio da liberdade de iniciativa tempera-sepelo da iniciativa suplementar do Estado; o princípio



59

da liberdade de empresa corrige-se com a deniçãoda função social da empresa; o princípio da liberdadede lucro, bem como o da liberdade de competição,moderam-se com o da repressão do poder econômico;o princípio da liberdade de contratação limita-se pelaaplicação dos princípios de valorização do trabalho e

da harmonia e solidariedade entre as categorias sociaisde produção; e nalmente, o princípio da propriedadeprivada restringe-se com o princípio da função socialda propriedade33.

Pode-se delinear quais seriam as funções do Estado no que se

refere a intervenção no domínio econômico: pela disciplina, pelo fomento

e pela atuação direta.

Nesse contexto é que deve ser analisado o artigo 180 (norma

programática), pois as expressões acima citadas indicam (no sentido

de obrigar) que o Poder Público irá disciplinar e fomentar a atividade

do turismo. Disciplinar signica , que o Estado poderá editar leis e

regulamentos e exercer o poder de polícia no sentido de atingir o

objetivo do programo inserto no referido artigo. Fomentar signica

estimular a iniciativa privada apoiando-a, sentido de dirigir determinadoscomportamentos, também, em direção a consecução dos objetivos

programados.

Na atuação do Estado poderá atuar direta ou indiretamente. Pela

forma direta o Estado atua por meio de seu Ministérios, Secretárias ou

departamentos (entes despersonalizados). Pela indireta por meio de

autarquias, fundações, empresas públicas ou de economia mista. Poderá,também, delegar ao particular prestações de serviços públicos por meio

de concessão e permissão.

Segundo a classicação proposta por Eros Grau, a intervenção

do Estado no turismo, será a da intervenção por indução , segundo o

qual o Estado intervirá “em decorrência da execução, por ele, de obras e

serviços públicos de infra-estrutura, que tendem a otimizar o exercício daatividade econômica em sentido estrito em certos setores e regiões”34.

33 Diogo de Figueiredo Moreira Neto, apud Luiz Roberto Barroso, obra já cit. Pág. 394/395.34 Ob. Cit p. 151.



60

Sendo assim, estará o Estado, cumprindo o seu papel de promotor

e incentivador de uma determinada área (Turismo), dispondo ao

conjunto da sociedade os incentivos, tais como scais, tecnológicos,

nanciamentos etc. A forma pela qual o Estado intervém no domínio

econômico se dá pela regulamentação e pelo incentivo, conformando-secom princípios e regras constitucionais explicitadas até aqui.

Conclui-se o presente capítulo com as observações pertinentes de

José Afonso da Silva:

O artigo 180 não só dene a natureza do turismo, mastambém a competência das entidades da Federação,quando diz que ‘a União, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios promoverão e incentivarãoo turismo como fato de desenvolvimento econômicoe social’. Enquadrando o turismo entre os fatores dedesenvolvimento econômico, valem também par eles asnormas e princípios que denem a ordem econômica,em cujo título se situa aquele artigo, possibilitandoa intervenção estatal nesse campo, nos termos dosartigo 173 e 174 da Constituição Federal. Daí que oplanejamento da atividade turística pelo Poder Público

encontra fundamento no mesmo artigo 174. Referênciaimplícitas ao turismo podem ser encontradas naConstituição quando por exemplo, protege bens devalor histórico, artístico, cultural, paisagens naturaisnotáveis e sítios arqueológicos, que são bens deinteresse turístico35.

6. CONCLUSÃO

Ante ao exposto, é possível compendiar as principais matizes que

foram expostas nesse trabalho:

As regras de direito público e de direito privado, embora regidas

por matizes distintas, são aproximadas em função da Constitucional quepreserva a unidade e a unicidade do sistema.

35 SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição, 2ª edição, SP: Malheiros, 2006, pág.735.



61

***

Os princípios e a regras constitucionais determinam os programas

e ações governamentais, sem todavia, impô-la ao particular, deixandopara este as atividades superlativas do domínio econômico, posto que o

regime determinante é o da livre concorrência.

***

O Estado tem o imperativo jurídico de regular a atividadeeconômica no sentido de evitar os abusos econômicos de um lado, e de

outro, intervir no domínio econômico com função de scalizar, incentivar

e planejar, sendo este último imperativo ao setor público e indicativo ao

setor privado.

***

No tocante ao Turismo, o Estado não está obrigado a atuar

diretamente na exploração econômica. No entanto, atuará como agente

regulador na dita atividade no sentido de editar normas e diretrizes

gerais com dois objetivos: o primeiro de scalizar, incentivar e planejar a

área e o segundo de proteger o meio ambiente, o patrimônio histórico

e cultural e paisagístico, além dos recursos naturais de modo geral, poisestes integram a atividade do turismo.

***

Poderá o Estado atuar na área turismo como gestor de políticas

públicas, direta ou indiretamente, bem como delegar tais atividades aosparticulares por meio de concessão ou permissão.



62

REFERÊNCIAS

ARAUJO, Luiz Alberto David e SERRANO NUNES JÚNIOR, Vidal. Curso de Direito Constitucional , 9ª edição, SP:Saraiva, 2005.

BARROSO. Luís Roberto. Temas de Direito Constitucional , 2a edição, RJ: RENOVAR, 2002.

BARROSO, Luís Roberto (org.). A nova interpretação Constitucional: ponderação, direitos fundamentais erelações privadas , RJ: RENOVAR, 2006.

BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Granda. Comentários a Constituição do Brasil , vol. 7; artigos 170 a 192,2ª edição, SP: Saraiva, 2000

BOBBIO. Norberto. Estado, Governo e Sociedade: para uma teoria geral da Política, 11ª edição, RJ: Paz eterra, 2004, página 96.

BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia, RJ: Paz e Terra, 2004.

CHIMENTE, Ricardo Cunha e outros. Curso de Direito Constitucional , 3a edição, SP: Saraiva, 2006.

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TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional .



63

TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DO TURISMO

G LADSTON M AMEDE

Bacharel e Doutor em Direito pela UFMG . Professor da Universidade Fumec (Minas Gerais, Brasil). Membro-

fundador do IBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo.

1. NOTAS HISTÓRICAS

Terra esplendorosa e vasta, já era, antes mesmo de ser Brasil, uma

grande promessa para uma estadia inesquecível. E assim, muito antesde ser possível a constituição de uma estrutura para acolher visitantes,

recebemo-los aos montes. Não me rero aos que para cá se mudaram,

para colonizar o novo mundo, mas a muitos que por aqui passearam,

conhecendo-nos e retornando à sua terra natal.

Muitos são os exemplos, como o Frei André Thevet, que acompanhou

Villegagnon, em meados do séc. XVI; Jean de Léry, que conviveu cerca

de um ano com os tupinambás; Hans Staden, aprisionado e por pouco

devorado pelos tupinambás36. Em suma, como armado por Paiva, “as

viagens dos estrangeiros ao Brasil e a outros países da América Latina,

África e Ásia datam dos séculos XV e XVI. O nosso país e toda América

Latina sempre foram objeto de curiosidade dos ‘desbravadores’, que

aliavam ao espírito de aventura o interesse pela natureza e a possibilidade

de realizarem ‘negócios vantajosos’.”37

Aos poucos, uma estrutura para comportar viagens e estadias vai

sendo construída. “Os historiadores registram no início do século XVII o

aparecimento do primeiro hoteleiro de São Paulo (marcos Lopes), seguindo

poucos anos mais tarde pela cigana Francisca Rodrigues, que montava

sua estalagem e talvez o primeiro restaurante da gastronômica cidade de

São Paulo, que anunciava, entre outras coisas, carne, bijou e farinha. [...]

36 BELLUZZO, Ana Maria de Moraes. O Brasil dos Viajantes . São Paulo: Objetiva: Metalivros, 1999;passim.37 Sociologia do Turismo . 2.ed. Campinas, SP: Papirus, 1998; p. 13.



64

No início do século XVIII, Charles Burton, ilustre visitante, faz a primeira

classicação das hospedarias paulistanas. Após pleno conhecimento do

‘parque de hospedagem’ existente, classica os estabelecimentos da

seguinte forma:

1- a Categoria – simples pouso de tropeiro;

2- a Categoria – telheiro coberto ou rancho ao lado das

pastagens;

3- a Categoria – venda, correspondente á ‘pulperia’ dos hispano-

americanos, mistura de venda e hospedaria;

4- a Categoria – estalagens ou hospedarias;

5- a Categoria – hotéis.

Uma nota curiosa: nos hotéis principais, como o de propriedade dos franceses

Charels e Fontaine, só se hospedava quem tivesse carta de recomendações.” 38

No século passado, o Estado passou a ocupar-se mais

detalhadamente do turismo. Segundo Ferraz, em 1938, editou-se oDecreto-lei n. 406, prevendo a necessidade de autorização estatal para

a exploração da atividade de venda de passagens para viagens aéreas,

marítimas ou rodoviárias; em 1940, o Decreto-lei n. 2.440 cuidou das

empresas e agências de viagens e turismo, como estabelecimentos de

assistências remuneradas aos viajantes, exigindo-lhes registro prévio

junto a órgãos de governo para funcionarem, além de autorização paraas viagens coletivas de excursão. Em 1958, o Decreto n. 44.863 instituiu a

Comissão Brasileira de Turismo – Combratur, atribuindo-lhe a função de

planejamento turístico.39 Posteriormente, por meio do Decreto-lei 55, de

18 de novembro de 1966, foi implantado o Sistema Nacional de Turismo,

bem como criado o Conselho Nacional de Turismo – CNTur, além da

Empresa Brasileira de Turismo – Embratur, com a função de organizar e

38 DUARTE, Vladir Vieira. Administração de Sistemas Hoteleiros: conceitos básicos . São Paulo: Senac,1996; p. 15-16.39 FERRAZ, Joandre Antônio. Regime Jurídico do Turismo . In LAGE, Beatriz Helena Gelas; MILONE,Paulo Cesar (Org.). Turismo: teoria e prática. São Paulo: Atlas, 2000; p. 152.



65

estimular o turismo brasileiro, seguindo as diretrizes traçadas pelo CNTur;

esse estímulo foi otimizado com a criação de fundos para nanciamento

de projetos de desenvolvimento, a exemplo do FUNGETUR (Fundo Geral

de Turismo, criado em 1971) e do FISET (Fundo de Investimento Setorial

de Turismo, criado em 1974), para não falar em convênios estabelecidoscom bancos ociais para facilitar a abertura de linhas de crédito especícas

para o setor.

2. TRATAMENTO CONSTITUCIONAL

Em tempos de economia mundializada, em que todos passaram

a manifestar uma preocupação com a saúde nanceira das nações, seus

movimentos no mercado internacional, parceiros e concorrentes diretos,

tornou-se um lugar comum armar que o Brasil é um país com vocação

turística. A bem da verdade, o cidadão brasileiro ganhou consciência

da importância para a sua vida dos aspectos macro-econômicos e olha

com preocupação o resultado das relações comerciais do país. Sabe,

portanto, que o turismo é uma fonte importante de ingressos de dinheiro

estrangeiro, que dá empregos, que promove o desenvolvimento, que

insere o país – mais e mais – nos detalhes da economia mundializada.

A Constituição da República outorgada em 1988, entre outras tantas

inovações, trouxe o turismo para o plano maior do Direito brasileiro:

Constituição da República – “Art. 180. A União, osEstados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão eincentivarão o turismo como fator de desenvolvimentosocial e econômico.”

A análise de tal disposição deve principiar por seu status, antes

de estudar o seu conteúdo. Com efeito, não se pode desprezar o fato de

que o tema turismo foi guindado, por escolha política dos representantesdo povo, reunidos na Assembléia Nacional Constituinte, à condição de

norma constitucional. Assevera-se, destarte, um dever estatal de atenção



66

para com a atividade, colocada em condição jurídica privilegiadíssima.

Basta vericar que da mineração não se diz tanto, como também não se

diz do comércio em geral. Essa elevação tem um importância enorme

para a interpretação jurídica, mormente se considerarmos que deixa a

previsão no mesmo nível de previsões como a livre iniciativa e a livreconcorrência, exigindo uma análise harmonizadora.

Volvendo os olhos para a previsão do art. 180 da Constituição

da República, três elementos se sobressaem como balizas da atividade

turística no Brasil: (1) elevação do turismo à condição de fator de

desenvolvimento social e econômico, (2) promoção estatal do turismo e

(3) incentivo estatal ao turismo. O tratamento jurídico infraconstitucionaldo tema, assim como a atuação dos órgãos ociais e das pessoas jurídicas

de Direito Privado estão amarradas a essas três referências, o que nos

conduz à necessidade de esmiuçar a sua signicação, já que devem

orientar a atividade dos interpretes, sejam legislativos (que partem da

Constituição para a elaboração das leis e demais normas inferiores,

obrigadas à compatibilidade constitucional), sejam administradores (que

devem pautar os seus atos pelo respeito à Constituição, além das normas

inferiores que, nos limites licenciados por essa, tenham sido estabelecidas

pelos legisladores ordinários), sejam judiciários (que devem resolver

conitos havidos entre as pessoas, naturais ou jurídicas, sejam de Direito

Público, sejam de Direito Privado).

3. FATOR DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO

O legislador constituinte deu ao turismo um lugar entre os

fatores de desenvolvimento social e econômico; assim, por comando

constitucional, o turismo deve obrigatoriamente gurar no universo

das escolhas administrativas e legislativas como uma das alternativaspreferenciais para se alcançar o desenvolvimento social e econômico.

Reconhece-se, destarte, a potencialidade econômica do turismo, setor



67

que movimenta, anualmente, bilhões de euros em todo o mundo,

chegando a ser atividade vital para a economia de muitos países. Tanto as

potencialidades, quanto as carências do setor econômico turístico foram

percebidas pelo legislador constituinte, adotando diante de tal quadro a

estratégia de determinar uma atenção especial para a atividade. Entretanto, não basta que seja um fator de desenvolvimento

econômico, já que a Constituição expressamente alinha o desenvolvimento

social, como par necessário e referência limitadora que deverá ser,

obrigatoriamente, considerada. Portanto, a Constituição espera que os

esforços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

não se dirijam apenas à concretização de resultados econômicos, mastambém de resultados sociais. Visivelmente, repete-se aqui a opção

constitucional pela valorização da coexistência harmônica entre os pares

dialéticos do trabalho e da livre iniciativa, elevados igualitariamente à

condição de valores sociais pelo art. 1o, IV, da Constituição Federal, ainda

que vinculados ao dever de respeitar a soberania nacional, a dignidade do

ser humano e o gozo pleno dos direitos e das garantias assegurados aos

cidadãos brasileiros (art. 1o, I e II, CF). Dessa forma, estão os administradores

públicos e legisladores brasileiros obrigados a prestigiar a via turística

como alternativa constitucionalmente eleita para o desenvolvimento

nacional (cuja garantia constitui objetivo fundamental da República, ex

vi do art. 3o, II, CF). Essa determinação é coerente com as necessidades

da atividade, mormente se consideramos que o setor demanda grandes

investimentos estatais em infraestrutura, além de estímulos variados,correspondendo com receitas tributárias consideráveis, além do emprego

de farta parcela da população. As iniciativas estatais, contudo, não poderão

jamais limitar a uma abordagem economicista, fria, baseada em números

(investimentos e lucros nanceiros), devendo ter por m, igualmente, o

desenvolvimento social, ou seja, ter por m a satisfação de outro objetivo

fundamental da República: erradicar a pobreza e a marginalização ereduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3o, III, CF), formas de

atingir a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1o, II e III, CF).



68

Aliás, as desigualdades regionais e sociais atualmente existentes no país

reetem-se no turismo.

A determinação Constitucional de um desenvolvimento social em

níveis similares aos experimentados pelo desenvolvimento econômico,

aferida na opção legislativa pelo alinhamento dos dois planos (social eeconômico) em igualdade de condições, ainda que com certa vantagem

para o desenvolvimento social, retirada da sua precedência na redação,

nos conduz a diversos problemas especícos, cuja resolução passa a ser

obrigatória para que se alastrem as iniciativas de exploração turística. Entre

esses, lista-se a necessidade de se direcionarem os investimentos turísticos

em função das demandas de desenvolvimento regional, a preocupaçãocom os impactos sociais, ambientais e culturais da atividade.No Brasil,

para que seja respeitada a Constituição da República, será indispensável

que as iniciativas estatais e privadas considerem tais impactos e otimizem

esforços para impedir que a exploração econômica do turismo traduza

uma correspondente exploração social ou, pior, uma degradação social,

ambiental, bem como do patrimônio cultural, histórico e artístico.

4. PROMOÇÃO ESTATAL DO TURISMO

Para que cumpra a orientação constitucional de buscar o

desenvolvimento social e econômico do país através da atividade

turística, foram dadas aos Administradores Públicos dos três níveispolítico-administrativos da Federação (União, aos Estados, ao Distrito

Federal e aos Municípios) dois caminhos: (1) promovê-lo e (2) incentivá-

lo. Não se tratam de alternativas, mas de vias distintas que deverão ser

igualmente percorridas. Administradores públicos e legisladores não só

devem incentivar o turismo, como devem estimulá-lo.

A idéia de promoção estatal de atividade econômica nos conduzao plano da intervenção estatal. Há sim os que defenderam e defendem

um Estado mínimo, a se fundamentar na expectativa de uma solução



69

adequada oferecida pela própria sociedade ou, ainda, pelo mercado,

considerado como forças antagônicas passíveis de estabelecer equilíbrio

próprio. Alguns, mais realistas, pretendem que esse jogo natural de

forças seja apenas policiado pelo Estado, impedindo que práticas

abusivas possam desequilibrar o quadro econômico e, com ele, a auto-regulamentação social. No outro extremo, estão aqueles que pugnam por

uma intervenção estatal constante e ampla, justicada pela necessidade

de se fazerem predominar os interesses públicos sobre os privados.

No atual regime constitucional brasileiro, a livre iniciativa constitui

um dos fundamentos da República, ao passo que a livre concorrência

constitui princípio que orienta a atividade econômica. Porém, a soberania,a cidadania, a dignidade da pessoa humana e o trabalho são, igualmente,

fundamentos da República, assim como são também princípios

orientadores da atividade econômica a defesa do consumidor, a defesa

do meio ambiente, a redução das desigualdade regionais e sociais, a

busca do pleno emprego e o tratamento favorecido para as empresas

de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua

sede e administração no País. Denem-se, assim, os limites positivo e

negativo da “intromissão estatal”. Deve respeitar a livre iniciativa e a

livre concorrência, além de garanti-las, mas pode intervir para garantir o

respeito aos demais fundamentos e princípios de mesma hierarquia. É em

nome desses outros princípios que o Estado promoverá o turismo, sendo

certo que o art. 180 constitui autorização constitucional para, inclusive,

eventual exploração de atividade turística pelo Estado, na forma do art.173 da mesma Constituição, sempre no interesse do desenvolvimento

social e econômico do país.

Essa atuação não pode cercear o livre exercício de atividade

turística, a não ser que tomada com base em autorização legal que

respeite os princípios acima elencados, atendendo ao seu comando. Tal

disciplina constitucional de uma economia com liberdade de ação e deconcorrência leva à inconstitucionalidade de diversos dispositivos legais

(e infra-legais, como decretos, deliberações normativas da Embratur,



70

resoluções normativas ainda em vigência do antigo Conselho Nacional

de Turismo etc). É o caso, por exemplo, do intervencionismo presente

no art. 3º, VI, da Lei 6.505/77, autorizando o Poder Executivo a denir

os limites de preços dos serviços e da remuneração aos agenciadores e

intermediários. Obviamente, há situações em que a intervenção estatalfaz-se necessária para coibir abusos e distorções que podem prejudicar a

economia nacional, ou mesmo para ordenar a exploração, como no caso

das classicações de empreendimentos em função da qualidade, como

se verá adiante.

A gestão estatal do turismo é uma opção econômica que se repete

em muitos países. Parte da percepção, antes de mais nada, da importânciaeconômica que o setor turístico possui para o desenvolvimento

econômico, bem como das suas particularidades intrínsecas, onde mais

do que empreendimentos especícos e localizados, são consumidas

destinações amplicadas. Assim, no plano nacional, os turistas potenciais

de um país podem não ser atraídos especicamente por esse ou aquele

estabelecimento hoteleiro ou outro empreendimento (parques, eventos

etc), mas pelo destino: ir ao Brasil ou, quanto muito, ir ao Pantanal.

Obviamente, essa regra conhece exceções: há empreendimentos e

eventos que possuem identidade própria. Vai-se à Disney, por exemplo,

sem pensar-se nos EUA (na Flórida ou na Califórnia). Vai-se a Cancun,

sem pensar-se no México e/ou sem estender o roteiro para qualquer

outra localidade fora do balneário. São, porém, exceções à regra:

empreendimentos especícos que constituem, por si só, destinações dereconhecimento mundial ou nacional, e que, por tal, não criam no turista

uma identicação entre o que experimenta ali e o contexto geográco-

político correspondente; como alguém que não gosta da Disney, mas

não estende sua irritação para os EUA. Percebe-se, assim, a necessidade

de se estabelecer um padrão nacional de estruturação e organização das

atividades do setor. O serviço que não é satisfatoriamente prestado porum único empreendedor pode compreender todo o mercado turístico

de uma região, maior ou menor (de todo um país, até), pois sabe-se



71

da existência de uma mídia direta muito forte no turismo: quem foi,

elogia ou critica, arregimentando ou afastando novos consumidores. O

Estado, se está preocupado com o desenvolvimento do setor, não pode

desprezar tais particularidades, da mesma forma que não pode permitir

que os interesses, nem sempre legítimos, de um ou alguns prejudiquemtoda uma coletividade.

5. INCENTIVO ESTATAL AO TURISMO

Mas não se espera que o Estado brasileiro apenas promova oturismo, mas também que o incentive. O dever de estimular o turismo

faz-se de formas variadas. Antes de mais nada, coloca-se o estímulo de

qualidade, requisito indispensável para que haja uma exploração da

atividade que não cause danos nem ao ambiente, nem ao patrimônio

sócio-cultural, ao mesmo tempo em que agregue maior valor aos serviços.

Os estímulo de qualidade passa pela disponibilização de ensino técnico

qualicado (os diversos cursos técnicos, de 1o e 2o grau, como para guias

de turismo, gerenciamento de empreendimentos etc), além do ensino

acadêmico (os cursos de bacharel em Turismo, Administração Hoteleira,

Eventos etc). E estímulo à qualidade, igualmente, exercido no controle dos

serviços e bens disponibilizados para o consumo turístico, classicando-

os para conhecimento e escolha dos clientes.

Estímulo, também, através de políticas de conservação dopatrimônio natural e cultural com valor turístico, o que é objeto da

Lei 6.513/77, sem o que haveria uma deterioração que rapidamente

soterraria oportunidades para empreendimentos rentáveis. O Estado

é, à luz do art. 180 da Constituição, o gestor desses esforços e dessa

organização. Incentivo, também, através de investimentos publicitários e

mercadológicos na imagem turística do país. Por m, listam-se os incentivos econômicos e nanceiros. Em fato,

são notórias as diculdades para mobilização de capital a ser investido em



72

novos empreendimentos, o que, em muitas oportunidades, desestimula

a atuação privada. Como se não bastasse essa larga mobilização inicial,

há todo um risco, além de despesas iniciais que, como sói acontecer,

não são cobertas pelos parcos ingressos de um empreendimento inicial.

Assim, sendo, em inúmeras oportunidades, cumpre ao Estado, avaliandoa grande probabilidade de impactos positivos da iniciativa empresarial

turística, conceder nanciamentos, incentivos scais ou outros estímulos

de reexo nanceiro, facilitando o investimento.



73

TURISMO Y COMPETITIVIDAD EN ESPAÑA:

UNA APROXIMACIÓN A LA SITUACIÓN ESPAÑOLA

R AMON ARCARONS I S IMON

E.U.H.T. CETT - UB ( Centro Adscrito a la Universidad de Barcelona) www.cett.es

RESUMEN

La actividad turística de la última década ha tenido como

característica principal la enorme competencia por captar el mayor

número de turistas, para ello se les debe de ofrecer una mayor variedad

de alternativas en las actividades de los destinos ya que de no ser así el

turista difícilmente volverá al destino elegido.

Recursos humanos con capacidad turística, infraestructuras

diseñadas y accesibles, mercados de capitales adecuados, niveles de

seguridad personal adecuados, alta cobertura de servicios públicos de

apoyo y una legislación turística clara, sencilla y transparente que permitaque los empresarios y profesionales turísticos vivan sin barullos legales

sus relaciones con mercados turísticos, administraciones, clientes internos

i externos.

PALABRAS CLAVE: Competitividad turística, administraciones, empresas

turísticas, agentes turísticos, concienciación, legislación turística,gobernanza, capital humano.

INTRODUCCIÓN

Cataluña es el primer destino turístico de España, más de 15 millones

de turistas extranjeros y casi 30 millones de turistas españoles, son, sinningún tipo de dudas la visualización de un éxito al que ya empezamos a

estar acostumbrados.



74

Los buenos resultados son, en mayor medida, fruto de la buena

gestión turística pública y privada que se llevar a cabo desde las diferentes

administraciones públicas y, también desde los diferentes subsectores

turísticos. Todos juntos, con actuaciones conjuntas, de colaboración lealy responsable han entendido la importancia que tiene el turismo para

nuestro país y que, ahora más que nunca, en los inicios, parece ser, de una

cierta crisis económica sigue demostrando su capacidad de resistencia en

comparación con otros sectores económicos.

El proceso de globalización y los grandes avances en el desarrollo

tecnológico que vive el turismo del siglo XXI ha facilitado la promociónde destinos de todo el mundo, provocando que hayan estado más los

ofertantes que demandantes, todo ello ha comportado que las condiciones

de compra y satisfacción ya no son establecidas por los productores sino

por los consumidores. Por consiguiente, el Turismo Global, el turismo del

siglo XXI, resulta cada vez más exigente y más competitivo.

El carácter eminentemente excluyente que tiene la práctica turística (en

el sentido de que el turista, cuánto escoge un determinado destino, está

renunciando en aquel mismo momento a todo el resto de destinos que

se le ponen a su alcance) exige en los destinos turísticos un importante

esfuerzo con el n de ofrecer a sus clientes potenciales los productos y

servicios turísticos de mayor calidad. Por consiguiente, la competitividad,

y la continua búsqueda de la calidad y de la excelencia, se han convertido

en uno de los objetivos fundamentales que persiguen los destinosturísticos.

En turismo, los factor básicos que permitiendo el desarrollo de

un país su su legado patrimonial de riquezas naturales, arqueológicas y

culturales. No obstante, la competitividad de un país reside, más bien, en

la calidad de los factores especializados que permiten valorar su herencia

patrimonial por encima de países con un legado parecido. Recursos humanos con capacidad turística, infraestructura diseñada

para hacer accesibles los atractivos naturales, mercados de capitales



75

adecuados para nanciar proyectos turísticos de largo plazo, niveles de

seguridad personal adecuados, alta cobertura de servicios públicos de

apoyo y una legislación turística clara, sencilla y transparente que permita

que los empresarios y profesionales turísticos vivan sin amasijos legales

sus relaciones con otros mercados turísticos, administraciones turísticas yno turísticas, clientes internos y externos, etc, son claros ejemplos de este

tipo de factores especializados.

De esta manera los diferentes destinos se han encontrado inmersos

en un nuevo modelo de desarrollo turístico, basándose fundamentalmente

en la satisfacción de segmentos altamente diferenciados y que requieren

de servicios y actividades con unos altos estándares de calidad. Porconsecuente, la satisfacción del turista se convierte en un objetivo más

difícil de conseguir que en el pasado, el que nos lleva a un necesario

proceso de competitividad turística.

LA COMPETITIVIDAD TURÍSTICA: CONCEPTO Y DETERMINANTES

En este convulso siglo XXI, son muchas las preguntas que se hacen

acerca del futuro turístico de nuestros países, muchas de ellas giran

alrededor del concepto competitividad, pero, ¿Que es la competitividad?, el

concepto de competitividad es un concepto complejo, en el sentido de que

contiene una muy fuerte carga de subjetividad (con quién comparamos?

¿y/o con qué?) y además ¿tiene un carácter multidimensional? (¿cuálesson los atributos de una entidad económica que denen su nivel de

competitividad?).

En ocasiones resulta difícil asimilar el concepto de competitividad

al sector turístico, ya que este concepto ha sido utilizado principalmente

en la investigación del sector industrial. No obstante, han sido varios los

autores que han demostrado que no hay ningún obstáculo que impidaaplicar esta teoría de la competitividad al sector servicios (hay que ver

entre otros, Richardson (1987), Riddle (1986) y Gray (1989)). No obstante,



76

han sido pocas las investigaciones sobre competitividad en el sector

servicios, aunque la misma puede llegar a ser tanto importante, e incluso

más, que la competitividad industrial, como lo demuestran, entre otros,

Porter (1990), Newall (1992) y Krugman (1994).

En el ámbito de la investigación turística, la competitividad de losdestinos turísticos se puede denir como “la capacidad de un destino

para crear e integrar productos con valor añadido que permitan sostener

los recursos locales y conservar su posición de mercado con respecto a

sus competidores (Hassan, 2000). También se puede denir, siguiendo a

Ritchie y Crouch (2000), como “la capacidad de un país para crear valor

añadido e incrementar de esta forma el bienestar nacional mediantela gestión de ventajas y procesos, atractivos, agresividad y proximidad,

integrando las relaciones entre los mismos en un modelo económico y

social”.

Para adaptarse al entorno y aumentar la competitividad la Unión

Europea identica cinco grandes factores a tener en cuenta: políticos,

económicos, medioambientales, sociales, tecnológicos y de innovación.

Resulta evidente que, estos factores sueño diferentes en función de los

grandes subsectores del turismo: transporte, alojamiento, atracciones

turísticas, organizadoras de viajes e intermediarios, etc.

La dicultad para llevar a cabo una denición de la competitividad

turística y, su importancia para la gestión público/privada ha provocado

la actuación de algunas organizaciones turísticas que han intentado

cuanticar el nivel competitivo del sector turístico, en una extensa seriede economías nacionales (130). Éste es el caso del TTCI (Travel & Tourism

Competitiveness Index), que ha desarrollado una amplía batería de

indicadores, algunos de ellos ya utilizados en “The Global Competitiveness

Index” del WEF.

The Travel & Tourism Competitiveness Report 2008 ha sido

elaborado por el World Economic Forum en estrecha colaboración conBooz Allen Hamilton, Deloitte, the International Air Transport Association

(IATA), the International Union for Conservacion of Nature (IUCN), the



77

World Tourism Organization (UNWTO), the World Travel & Tourism Council

(WTTC). De la misma manera han participado importantes compañías del

sector como Abercrombie & Kent, Bombardier, British Airways, Carlson,

Emirates Airline, Hert, Silversa Cruises Group, Swiss International Airlines

y Travelport. El TTCI está compuesto por un total de 70 variables, englobadas en

14 pilares:

- Normativa y regulación;

- Sostenibilidad medioambiental;

- Seguridad ciudadana;

- Sanidad e higiene; - Prioridad del sector turismo;

- Infraestructuras aéreas;

- Infraestructuras terrestres;

- Infraestructuras turísticas;

- Infraestructuras tecnológicas;

- Competitividad-precios del sector turístico;

- Recursos humanos;

- Anidad para el turismo;

- Recursos naturales;

- Recursos culturales.

No obstante, cabe señalar que, estos pilares están organizados en

tres subíndices que denen una amplia categoría de variables clave en ladeterminación de la competitividad del sector turístico. Estos subíndices

son:

MARCO REGULATORIO

Este primer subíndice abarca aquellos elementos generalmente bajo

el ámbito de actuación de los poderes públicos (Normativa y regulación,sostenibilidad medioambiental, seguridad ciudadana, sanidad e higiene

y prioridad del sector turismo).



78

INFRAESTRUCTURAS Y ENTORNO SECTORIAL

El segundo subíndice contempla aquellos elementos relacionados

con el entorno y ámbito de la industria del sector turístico en sí misma,

así como el nivel de infraestructuras (aéreas, terrestres, turísticas y

competitividad-precio).

RECURSOS HUMANOS, CULTURALES Y NATURALES

El último subíndice valora la dotación de recursos humanos y

culturales con la que cada país está dotado (Recursos humanos y culturales,

anidad para el turismo, recursos naturales y culturales).

En cualquier caso y, con independencia de la denición de los

mencionados índices, de su relativa novedad y de los resultados que se

han presentado en los últimos años (ex. 2007 y 2008), etc, se trata de

un esfuerzo con el n de denir e intentar agachar algo tanto complejo

como es la competitividad turística.

De todas formas, se hace necesario decir que en el último índice

(2008), el segundo en la reciente historia de los TTCI (130 países objeto del

estudio), España se sitúa como la quinta economía que dispone del sector

turístico más competitivo. Suiza, Austria, Alemania y Australia encabezan

el listado, mientras que países como el Reino Unido, Estados Unidos y

Francia ocupan los puestos 6, 7 y 10 respectivamente. Portugal, Grecia e

Italia se quedan en el 15, 22 y 28 por este orden.

Siguiendo este estudio y con “independencia” de los cálculosrealizados y la valoración de cada uno de los países..., parecería que el

destino turístico España y, con ella Cataluña (como primer destino turística

española) estaría con un muy alto nivel de competitividad turística.

Probablemente ésta podría ser una “lectura” aunque, un poco

simple y muy discutible, de los resultados publicados por el TTCI. En

ningún caso, debería suponer “morir de éxito” considerando que ya seestá llegando a las más altas cotas de los éxitos del turismo español, a

veces, sufren gestores públicos / privados de nuestro turismo.



79

La denición de los tres subíndices: marco regulatorio,

infraestructuras y entorno sectorial y, recursos humanos, culturales y

naturales; son, de por si, sucientemente claricadores. Dentro de éstos

tres, habría que destacar la importancia del marco regulatorio y del

“buen gobierno” del turismo (gobernanza turística) con el n de pudo a

continuar “creciendo” en competitividad turística.

LEGISLACIÓN TURÍSTICA: ¿BARULLO LEGAL?

Mucho ha cambiado el turismo en nuestro país desde los iniciosdel desarrollo turístico y, en consecuencia los cambios en las normativas

turísticas han sido a menudo complejos, contradictorios y, a veces, con

efectos que no siempre han propiciado un crecimiento y desarrollo

sostenible y competitivo (DIAZ, 2007).

El marco legal en lo que se desarrolla la actividad turística se

múltiplo y plural desde los mismos inicios del desarrollo turístico y, nosólo sueño Leyes de Turismo, que tanto el Estado (1963) como las mismas

CCAA (ex. País Vasco (1994), Cataluña (2002)) se han encargado de llevar

a cabo, no siempre con resultados positivos.

Resulta evidente que, no sólo son las “leyes de turismo” las

que “regulan” el turismo y sus actividades, ya que sueño muchas las

disposiciones de diferentes rangos, procedencias, “niveles”, etc, que

afecta o pueden afectar al funcionamiento del turismo, sus actividades ...

y el mismo futuro de un turismo cada vez más global. Las problemáticas

generadas por las “viejas” y “nuevas” normativas turísticas son múltiples...

las contradicciones son a menudo difíciles de entender... las preguntas, en

ocasiones plantean respuestas muy y muy discutibles.

A título de ejemplo y, sólo a título de ejemplo, reproducimos

algunas, aunque son muchas más las que llevan a expresar en algunasocasiones de angustia y desesperación aquella frase que seguro se ha

oído en foros y debates: “demasiadas leyes, demasiados legisladores...”.



80

En el caso de las diferentes normativas que afectan en los

establecimientos hoteleros, los empresarios consideran que se demasiado

amplía, que existen masas autoridades competentes legislando y que en

algunos casos se confundida e incluso contradictoria.

Las actividades turísticas y, son un claro ejemplo las actividadeshoteleras se ven afectadas por innidad de normas que no están

especícamente relacionadas con el sector (GOITIA; GONZALEZ,). Por

consecuente, leyes que tratan sobre seguridad, contaminación o sanidad

que afectan en todos los edicios, y por lo tanto en los hoteles, no

consideran las circunstancias y particularidades de las actividades turísticas

y de alojamiento. ¿Quién? Y … ¿Cómo? se regula el “turismo residencial”, que no se

encuentra contemplado ni por la Ley de Arrendamientos Urbanos ni por

la mayor parte de legislaciones y reglamentaciones turísticas.

En el caso de las CCAA que han intentado llevar a cabo una

mínima regulación, mediante decretos varios ... hace falta a decir que

los resultados, probablemente, no han sido los “esperados” ... ya que la

mayor parte de la oferta de alojamientos hoteleros todavía no ha salido

a la luz, a pesar de la existencia de los mismos decretos y de los registros

de empresas correspondientes ...

¿Cómo afectan a las normativas “sanitarias” el funcionamiento

de nuestro sistema turístico? y, decimos eso no sólo con respecto a la

normativa “antitabaco”, que ya ha generado y continua generando

sucientes contradicciones entre los diferentes establecimientosafectados, consumidores, administraciones ... con diferentes competencias

y niveles, etc; si no con respecto a la regulación y funcionamiento de

nuestras cocinas y las normativas que obligatoriamente se tienen que

cumplir tanto con respecto a sus estructuras físicas, materias delgadas

utilizadas, habilitación de los mismos profesionales y trabajadores ... o

todo lo que supone los “nuevos” temas vinculados a nuestras actividades... la “contaminación” ... se a decir, los ruido, los olores ... Hace falta a decir

que en estos últimos “nuevos” casos algunos de los titulares de estas



81

actividades han sido “encausados” por la comisión de alguno que otro

“presunto” delito ... Y con todo eso, y ahora desde un punto de vista

territorial las obligaciones que tiene un destino turístico como el nuestro,

que acoge mayoritariamente consumidores procedentes de la Unión

Europea de dotarse de unos servicios sanitarios públicos adecuados nosólo para los residentes españoles si no, también, a los millones de turistas

europeos que nos visitan cada año. Y la UE, también, sin competencias

... pero “legislando”: la UE no tiene competencias en Turismo y por

consecuente no procedería ningún comentario ...

No obstante, aunque técnicamente es así ... en la práctica no

es del todo cierto, la UE ha legislado y sigue legislando en temas muyimportantes por el sector turístico especialmente en materia de consumo,

pero también en materia de transporte, medio ambiente, sanidad ... y todo

eso para: mejorar la legislación, coordinar las políticas económicas, usar

mejor los instrumentos nancieros disponibles en Europa, elaborar una

Agenda 21 para el turismo, dar apoyo a las acciones para la sostenibilidad,

conocer mejor el turismo en la Unión, dar apoyo a la promoción de las

propios destinos y jar unos objetivos de futuro común ... y, de momento

nada más que eso. En cualquier caso, a pesar de la larga declaración

de principios, mencionada con anterioridad, la UE sigue avanzando y

“legislando” también en materia turística.

Esta cantidad de “legislaciones turísticas”, “llenan” ... como si del

agua de un pantano en época de sequia se tratase ... de “derechos y

obligaciones” el funcionamiento del sistema turístico y cuestionan, aveces, la competitividad del mismo turismo catalán y español.

¿Qué efectos tiene esta falta de homogeneidad y cómo afecta a

nuestro turismo?, tiene efectos positivos o negativos?, estamos sufriendo

una exagerada intervención administrativa? ... ¿el turismo catalán y

español se menos competitivo debido a estos “excesos”?

Desde los aspectos, quizás, más anecdóticos, como pueden serlas diferentes clasicaciones hoteleras (GOITIA; GONZÁLEZ, 2007), hasta

los más técnicos, como la manipulación de alimentos, las normativas de



82

seguridad en caso de incendio, o el tiempo meteorológico que según la

“turisprudencia” mayoritaria tiene que ser conocido por nuestras agencias

de viajes ... se ha consigue complicar de forma, quizás, innecesaria las

actividades que desde un punto de vista empresarial y/o profesional

desarrollan miles de personas en este país, y todo eso, claro, repercute demanera directa y negativa en el consumidor.

Este barullo legal nos lleva, a veces, a una cierta situación de

inseguridad jurídica que se puede manifestar tanto desde los ámbitos

profesionales y / o empresariales como desde los mismos consumidores.

La competitividad turística se, también, sinónimo de transparencia y, la

transparencia de los servicios turísticos se puede ver gravemente afectadade cara al consumidor en virtud de esta falta de homogeneización,

cuando menos, al considerar que nuestros principales mercados sueño

europeos que pueden perder ciertas referencias según el destino o

destinos turísticos que puedan escoger a lo largo de los años.

LA GOBERNANZA TURÍSTICA, UN INSTRUMENTO PARA LA

COMPETITIVIDAD TURÍSTICA

En una posición de liderazgo turístico, como la que vive nuestro

país, el entorno general se cada vez más importante y, en este marco el

turismo representa un mercado altamente sensible a la incertidumbre.

Por consiguiente, la gobernabilidad es el elemento clave de lacompetitividad: garantía de un entorno perfectamente claro y normal

para los inversores, consolidación de un sistema transparente y, al mismo

tiempo, seguridad física de las personas, especialmente los visitantes, y

conanza en el sistema policial y judicial.

En esta misma línea, hay que considerar la necesidad de simplicar

los sistemas de acreditación y visado turístico y las políticas relacionadascon las normativas de mercado laboral (a menudo se hacen reformas sin

considerar las circunstancias particulares del sector turístico) y garantía



83

parar los consumidores que afectan de forma importante a los consumos

turísticos.

La responsabilidad del “gobierno turístico” resulta, a estas alturas

bastante evidente, se hace necesario que el Gobierno garantice el

mantenimiento y la potenciación de unos altos niveles de seguridaden las zonas turísticas, promoviendo unos mejores servicios, cuidando

de la estética de los espacios turístico, concienciando al personal de

estos servicios para que mantengan la tradicional hospitalidad que ha

caracterizado nuestro país, nuestro turismo y, en general, todo aquello

que contribuya a aumentar las sensaciones y reducir todo tipo de

incomodidades e inseguridades. Con el n de llegar a un alta competitividad sueño necesarios

más y mejores puertos, aeropuertos, carreteras, telecomunicaciones,

seguridad, servicios médicos, universidades y centros de formación,

parques nacionales, ocio y esparcimiento, prestación de servicios en

múltiplos y variadas actividades, en cantidad y calidad necesaria, ya sea

mediante inversiones directas o indirectas (concesiones o privatizaciones),

garantizando el Gobierno una óptima operatividad en las mencionadas

acciones.

Para el desarrollo de una política turística ecaz se hace necesario

el reconocimiento de que cada destino tiene su propia problemática

competitiva que exige una gestión local de la misma. En este sentido,

el Gobierno tendrá que crear las condiciones competitivas generales y

dará apoyo a los programas de competitividad especícos de los destinosturísticos, todo eso en estrecha colaboración con todos los diferentes

agentes turísticos implicados en el desarrollo turístico.

Resulta evidente y, hoy ya nadie lo discute que si queremos

desarrollo económico y social, con preservación o gestión eciente del

Patrimonio Natural, Rural, Cultural, Social ... y no queremos conformarnos

con el “simple” crecimiento, mediante una actividad productiva, como esel turismo, difícilmente lo conseguiremos, actuando, ya sea como un solo

sector, o bien cada sector, ya sea público, privado o sociedad civil, por su



84

cuenta. Es necesario y la experiencia de los grandes acontecimientos lo

demuestra, que ambos sectores tengan que generar dinámicas positivas

y colaboren entre sí, con el n de conseguir los objetivos deseados y que

hagan más competitivo el destino turístico.

En denitiva, hoy más que nunca se hace necesaria: “ ... más calidadde gobierno, mejores políticas, más democráticas, en la que ya no sólo

se prioricen los principios de ecacia y de eciencia, sino que adquieran

mayor presencia los principios e instrumentos de participación, de diálogo

y conanza entre múltiples actores públicos y sociales...” (Blanco, 2008).

La gobernanza en una actividad como el turismo, especialmente en su

dimensión de actividad transversal, compleja, intrínsecamente diversa ydinámica; de intereses fragmentados y de complejas interdependencias

- sobre todo verticales-, con una amplia variedad de actores interesados

que se tienen que alinear en torno a un producto integral, hace falta que

sirva para comprender y, en su caso, reformar buena parte de estructuras,

procesos e instrumentos de actuación pública que ya no resulten

apropiados ni ecaces a la luz de las nuevas realidades (Blanco, 2008).

Dentro del concepto de gobernabilidad se incluye el de la política de

infraestructuras tanto de movilidad y transporte como de energía, agua,

telecomunicaciones y servicios y, especialmente sanidad, elemento muy

sensible para turistas y visitantes.

Por otra parte, si consideramos la existencia de una muy estrecha

relación entre micro producto turístico y producto “destino” es, en este

campo donde la interdependencia entre uno y otro es mucho másfuerte. Si no existe una adecuada gobernanza que asuma compromisos

compartidos en el establecimiento y mantenimiento de estándares

de calidad en este campo se hace difícil establecer una competencia

razonable ante destinos mucho más confortables y seguros en el sentido

más amplio de la palabra.

En este sentido, a partir de elementos básicos el resto de factoresse reeren a un entorno más proclive a la calidad: la propia calidad

del servicio, el conocimiento del consumidor y el seguimiento de las



85

reclamaciones.

Hoy para hoy, es impensable pretender que una empresa turística,

pueda conseguir el desarrollo de un determinado destino. Requiere

la cooperación del sector público, especialmente local y regional y en

otro casos, también nacional. Sin embargo es muy poco probable, queuna Administración Pública Local, sea capaz de conseguir el desarrollo

turístico de su territorio, sin la colaboración del sector privado implicado.

Además, si se puede contar con involucrar a la sociedad o comunidad

local, el éxito tendrá muchas más garantías.

No obstante, cuando se contemplan estos temas desde un punto

de vista empresarial el tratamiento de la ocupación estacional y una lógicascal que tenga en consideración esta situación aparecen como unos de

los factores más importantes.

Ahora bien, a efectos de costes y aprovechamiento de oportunidades

hay otros elementos clave, como puede ser la planicación y la gestión

urbanística. Del tratamiento del sol depende la viabilidad, o no, de muchas

inversiones, desde los alojamientos hasta las atracciones turísticas.

Por consiguiente, el éxito o fracaso del turismo de nuestro país

estará íntimamente ligado a la capacidad de integrar los sectores públicos

y privados en un proyecto común que obligue en el primero a disponer

de políticas especícas y diferenciadas por el turismo (desde los horarios

de apertura y cierre de comercios y actividades, hasta la misma regulación

del mercado laboral turístico) y, en el segundo a plantearse que el éxito

o fracaso de sus actividades depende de su capacidad de actuación ymarketing y del compromiso empresarial que asuma y no tanto de las

ayudas o soluciones que pretenda obtener del sector público.

EL CAPITAL HUMANO EN HRT: ASIGNATURA PENDIENTE PARA LA MEJORA

CONSTANTE DE LA COMPETITIVIDAD DEL TURISMO EN ESPAÑA

El capital humano en HRT, ha sido y sigue siendo desprendido del



86

tiempo y de los Congresos de Turismo transcurridos uno de los temas

que ha levantado más debate, discusión, jornadas, seminarios, etc, en los

últimos años.

Podría ser sorprendente la insistencia al volver ... pero seguimos

están delante de uno de los índice más importantes que denen de formamás clara la competitividad de cualquier destino turístico, sea cuál sea el

modelo que libremente haya escogido.

Recientemente y a raíz de las declaraciones de un dirigente

sindical, que defendía “la re clasicación profesional de los desocupados

de la construcción y otros sectores, que están sufriendo los efectos de la

crisis económica y que pueden trabajar perfectamente en la hosteleríay el turismo”, se ha vuelto a re abrir un debate, nunca cerrado y que ha

continuado en mesas, foros y debates, turísticos y no turísticos en los

últimos años.

En el marco del hotel Alimara, de Barcelona, se celebraba el 14 de

marzo de 2007 la Jornada Gestión de las personas en el sector turístico.

“Dirigir equipos liderar emociones”. En este marco, la Sra. Maria Abellanet,

Directora General del Grupo CETT, manifestaba a la hora del cierre de la

Jornada:

“El modelo de foro sectorial del Quebec es unaexperiencia a considerar, por su visión, rigor y coherenciade actuación, coordinando los esfuerzos de todos losactores del sector con el objetivo de incrementar el nivel,de profesionalidad de la industria turística en el Québecy, en consecuencia, mejorar el crecimiento económico

del sector en el Quebec, así como su competitividad aescala internacional. Experiencias como la del Quebec,y su persistencia, tendrían que aportarnos optimismoy posibilismo para afrontar un problema cada vez másglobal y persistente. En Cataluña, la Mesa del mercado de trabajo, uno delos grupos de trabajo que se derivan del Observatoriode Turismo, creada por la Dirección General de Turismode Cataluña con posterioridad al Congreso, es la

constatación de la sensibilidad de la administración conrespecto a los aspectos anteriormente mencionados. A nivel universitario, el desarrollo del Espacio Europeode Educación Superior, nos da la oportunidad derepensar la formación universitaria en turismo y denir



87

el currículum del nuevo título de Grado así como de losmasters y posgrados homologados y de título propio. La creación del nuevo Grado en turismo es unescenario ideal para responder a las nuevas necesidadesformativas del sector y para incorporar en la formaciónsuperior competencias directivas, tanto las relativas

al conocimiento y gestión del negocio turístico y delsector como las competencias actitudicionales y derelación, incidiendo, también, en aspectos de formaciónintercultural. A nivel directivo y de mandos intermedios, hacenfalta personas bien preparadas y conocedoras no sólode las operaciones, sino de la empresa turística y desu gestión, del contexto en lo que se desarrolla elturismo, los destinos competidoras, los nuevos ujosturísticos, la tecnología y, obviamente, la gestión de laspersonas. Ésta es una responsabilidad que asumimosplenamente”.

No hay que recordar que estamos delante de una problemática

“antigua” que se dar en un sector que quiere ser más competitivo, que

quiere aumentar su competitividad ante un turismo cada vez más global.

En los últimos años todos los agentes implicados han hecho grandes

esfuerzos por apaciguar los impactos que genera la no resolución de estaproblemática.

Todo eso está muy relacionado con lo que nos puede incumbir

directamente: tener un mercado laboral bien articulado y sólido, cosa que

hoy en día echamos de menos en muchas ocasiones. No hay duda que

dentro de las actuaciones de las diferentes administraciones turísticas y

no turísticas se encuentra en algún lugar de la agenda la problemática del

mercado laboral en HRT: planes, mesas de debate, jornadas, seminarios,cursos de formación, etc, con el n de fundamentar la calidad de los

puestos de trabajo del sector. Eso es cierto y, estoy seguro de que nadie

duda de las “buenas prácticas” de estas administraciones y de todo tipo

de actuaciones realizadas en los últimos años.

Ahora bien, pasan los años y seguimos hablando, seguimos

debatiendo ... y todo eso en una situación de éxito turístico de nuestropaís, que pasaría en una situación de “desaceleración” turística, con

“problemas” de mercado laboral.



88

Durante los últimos años he participado en diversos foros, jornadas

... y en los últimos Congresos de Turismo de Cataluña, en todos ellos

dentro del ámbito mismo: el Mercado Laboral en HRT. Tengo una cierta

“predilección” por estos temas y, por edad y formación digamos que

tengo una cierta tendencia a la “francófonia”, probablemente por todoeso hace unos años que sigo la experiencia del Quebec, en éstos y otros

temas.

Con respecto a los temas vinculados al turismo y a sus políticas,

tuve la oportunidad de escuchar la Presentación del CQRHT (Conseil

Québécois des Ressources Humaines en Tourisme), “un modelo de foro

sectorial con 10 años de experiencia”, a cargo de la Sra. Adèle Girard,Directora general, estuvo en el marco de la Jornada Gestión de las

personas en el sector turístico.

El CQRT es el Comité Sectorial de la mano de obra de la industria

turística para se la industria turística. El gobierno nancia el CQRHT pero

no la orientación. La idea es que si los trabajadores son más competentes,

la industria turística será más competitiva. El CQRHT constituye un foro

de socios que contribuyen a la elaboración de estrategias de desarrollo

de recursos humanos, buscando elevar el nivel de profesionalidad de la

industria turística y, por lo tanto, mejorar el crecimiento económico de

este sector en el Quebec.

Aquello que más me sorprendió fue el hecho de la propia existencia

del mismo CQRT y no tanto eso sino su trayectoria en todos estos temas,

su experiencia, los niveles alcanzados a la hora de resolver los problemasdel sector HRT y que a pesar del tiempo transcurrido ... continuaban

siendo interlocutor ecaz y eciente con el n de tratar y no sólo tratar

sino resolver y gestionar la problemática del mercado laboral en HRT.

Es decir, CQRT es sin ningún tipo de dudas un muy buen ejemplo

de Buenas Prácticas de cómo se pueden tratar de forma cooperativa

una problemática que nos asedia desde hace años. Estamos delante,probablemente, de un claro ejemplo del que se ha venido a denominar

gobernanza turística.



89

EL TURISMO Y SUS PLANES: A MODO DE CONCLUSIÓN

El futuro del turismo global, el futuro del turismo de nuestro país

pasa por una sería reexión de nuevos y viejos objetivos que se tendrán

que plantear en los próximos años, con el n de que no sólo seamoslíderes sino sucientemente competitivos, tal como manifestaba, Luis

Rullán, presidente ejecutivo de Puerto Aventura y experto encargado del

área de competitividad del Plan del Turismo Español Horizonte 2020.

El Plan Horizonte 2020 y los diferentes Planes Estratégicos de

Turismo de las CCAA españolas denen en la mayoría de casos objetivos

para este futuro, que a nadie se le puede escapar que son comunes,planteando propuestas, proyectos y soluciones que hoy nadie discute.

Es el caso de Cataluña que cuenta por primera vez con un Plan Estratégico

del Turismo (PETC) (2005-2010), se jan los objetivos de la política turística

de los próximos cinco años.

Los objetivos que plantean la mayoría de estos instrumentos de

planicación son a menudo reiterativos, probablemente para porque

los problemas son comunes ¿?: incrementar los benecios sociales y

económicos del turismo, conseguir un reequilibrio socio territorial que

impulse la actividad turística en los nuevos destinos, mejorar la calidad

del entorno natural y cultural reduciendo los impactos negativos que

puede inducir l actividad turística, etc.

En denitiva, se trata, como casi siempre, de un nuevo/viejo

“discurso”: “... concienciar a la sociedad y a las administraciones públicasde la importancia que tiene dar apoyo al turismo como garantía de

prosperidad y mejora de las condiciones de vida...”

Y ¿todo eso?, ¿cómo? A partir de la denición de diferentes ejes

de actuación que permitan la consecución de estos objetivos. En todos

los casos se ja como prioritaria la denición de un entorno competitivo

adecuado, que busque la consecución de un entorno óptimo mediantela promoción de un marco normativo que optimice la competitividad

del sistema turístico, favoreciendo, a la vez, la iniciativa empresarial y la



90

innovación y simplicando los procesos administrativos que tienen que

ver con la toma de decisiones empresariales. Este el eje en el que deberá

moverse el proceso de mejora constante de la competitividad del turismo

español, para que España siga ocupando una posición de liderazgo en el

turismo mundial, en el turismo global.

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93

O DIREITO DO TURISMO NA ARGENTINA40

D IEGO B ENÍTEZ 41

CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Dado que nos encontramos con una reciente Ley Nacional de

Turismo (25.997 BO 7/1/05) reglamentada recientemente, y que vino a

reemplazar a su par de 1958, las expectativas por zel avance en materia

de legislación turística son importantes. La situación de atraso diculta

la implementación de cualquier política nacional y provincial de fomentodel turismo. Las reglamentaciones continúan en general olvidándose del

consumidor turístico, de la responsabilidad social y ambiental, intentando,

muchas veces en vano, fortalecer la registración y la scalización de las

administraciones turísticas.

En ese diagnóstico nos encontramos con leyes que nunca han

sido implementadas, como el del Registro Hotelero Nacional (ley 18828)

, que ha profundizado la crisis regulatoria del sector, excluyendo ofertasde alojamiento más modernas, o quizás nos encontramos con leyes

impuestas por el legislador, que no reejan una representación cívica o al

menos la traducción de la costumbre de los servicios turísticos de la región,

olvidando pues, los factores esenciales de sustentabilidad del turismo de

que mencionáramos en el párrafo anterior42. Solo 6 provincias (Mendoza,

Córdoba, Salta, San Juan, Jujuy y Neuquén) tienen una regulación integralde la actividad del turismo de riesgo en la naturaleza, mientras otras 4

encuentran hoy el camino hacia un marco normativo.

Asimismo, es importante destacar que no está superada la discusión

doctrinaria y jurisprudencial sobre el alcance de la ley de defensa del

40 El presente trabajo tiene por objeto introducir en la discusión genérica de la legislación turística,para después poder avanzar sobre la aplicable a cada modalidad especica del turismo - I Seminár io Ibe-

roamericano de Direito do Tur ismo.41 El autor del texto es Abogado (UNLP) especialista en Derecho del Turismo (Paris I Panthéon) yprofesor de legislación turística en la UNLP ,UBA , UNR, UnCu, Unas,Congreso y Eseade, y autor del Libro Tu-rismo, Derecho y Economía Regional (Kemelmajer-Benitez) Ed. Rubinzal Culzoni 2003 y “Derecho del turismo”(2006)42 Turismo, Derecho y Economía Regional (A. Kemelmajer- D. Benitez) Ed Rubinzal Culzoni 2003



94

consumidor (24.240) y su implicancia en la protección de los derechos de

los turistas, al que nos referimos mas adelante.

Para comenzar a explicar algunos puntos fundamentales y que

tienen que ser parte del intento de la claridad a alcanzar, diremos que los

prestadores de servicios turísticos, son aquellos que realizan actividades

vinculadas al turismo43. Hay entonces prestadores indirectos como

asimismo hablaremos de directos, lo que merece la siguiente reseña:

cuando enfrentamos a un pasajero con un prestador de servicios turísticos

y consideramos cómo contrata el pasajero esos servicios, estaremos

ante la respuesta de esa división doctrinaria. El pasajero que busca una

habitación de un hotel o, alquilar caballos para un paseo o, hacer unabajada del río en balsa, se enfrenta a un prestador en forma directa.

La forma de la prestación es clara Sin embargo, en forma indirecta es

costumbre de la actividad turística, que el hotel se asocie a otro para

ofrecer sus servicios, conformando una central de reservas, o el prestador

de ráfting o de cabalgatas, tal como era el caso planteado, busque sus

pasajeros en el lugar de estada, le provea actividades complementariaspara su satisfacción, por lo que recurre a prestadores que intermedian en

la actividad. Estas actividades de intermediación en la contratación de

servicios en el transporte, en la reserva de hoteles, en la organización de

excursiones, en la asistencia al viajero, etc., se encuentra alcanzada con

la obligación de poseer licencia habilitante en el Registro Nacional de

Agente de Viajes que lleva adelante la Sectur, organismo que debe repeler

cualquier intento de realización de actividades sin la correspondiente

licencia. Esta imposición44, es similar a aquella de los países del MERCOSUR,

Unión Europea, California, lo que intenta proteger al consumidor ante la

supuesta responsabilidad por fraude o incumplimiento de servicios. Lo

que para muchos parece un empeño de la legislación nacional, sirvan

estas explicaciones del derecho comparado. Traigo a modo de ejemplo,

un fallo del Tribunal Superior de Madrid, de 2003, que determinó que

43 Conforme Art. 2º Ley Provincial de Turismo de San Juan Nº 369044 Ver “Turismo, Derecho y Economía Regional” (Kemelmajer de Carlucci-Diego Benítez) Ed RubinzalCulzoni- 2003



95

las actividades de los organizadores de congresos y convenciones eran

propias de los agentes de viajes, por lo cual debían inscribirse en el

respectivo registro. En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Paris,

en 1990, estableció que las centrales de reservas estaban alcanzadas en

la obligación de poseer licencia, advirtiendo “que la norma tiende a

asegurar no solamente la protección de los clientes, sino también un

equilibrio entre los diversos prestadores de servicios, quienes deben

imperativamente respetar las reglas de la actividad especica”. Y por qué

no escuchar al Juez neoyorquino Thomas A. Dickerson, quien instó en

Mayo de 2005 por los medios grácos a las autoridades de ese distrito a

actualizar el estatuto del agente de viajes de Nueva York, basado en lasnefastas consecuencias que la desregulación del mercado había devenido

en fraude y en competencia desleal, en perjuicio de usuarios y agentes.

Este último ejemplo de la legislación italiana, sirve para retomar la

división efectuada entre prestador directo e indirecto. Para los primeros

diremos que la registración es competencia de las provincias que llevan

adelante el registro de prestadores de servicios turísticos , como el casola ley 600 de la ciudad de Buenos Aires; ley 7484 del año 2005 de la

Provincia de Tucumán ; la ley 65 de Tierra del Fuego; la ley 2603 de Río

Negro; ley 7045 de la Provincia de Salta, entre otras, que se dedican a

crear los Registros Provinciales de Prestadores de Servicios Turísticos,

distinguiendo la prestación directa de los servicios, ejemplo de ello el

hotel, la empresa de ráfting, de cabalgatas, , etc., etc., y la propia agencia

de viajes, como prestador indirecto.

LA LEGISLACIÓN TURÍSTICA

Y para empezar a entender el marco de la comercialización de

los servicios turísticos, diremos que el principio de exclusividad estáclaramente armado en la ley 18.829, denominada de Agentes de Viajes,

otorgándole a las éstas el monopolio para el ejercicio de sus actividades



96

de intermediación. Varios juristas españoles han comenzado a analizar la

contraposición de estos principios con los de la libertad de empresa y la

garantía de un mercado abierto y competitivo. Es más que importante

destacar, como se verá más adelante, la necesaria reforma de la ley 18.829

a n de permitir guras vinculadas al desarrollo del turismo receptivo,guras que no existen en la actualidad.

Las diferentes operaciones consisten en la organización y venta

de:

1. viajes y estadas individuales o colectivas

2. Servicios conexos a ellos.

EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 18829 MENCIONA ESTAS ACTIVIDADES

a) La intermediación en la reserva o locación de servicios en

cualquier medio de transporte en el país o en el extranjero.

b) La intermediación en la contratación de servicios hoteleros en

el país o en el extranjero.

c) La organización de viajes de carácter individual o colectivo,

excursiones, cruceros o similares, con o sin inclusión de todos los

servicios propios de los denominados viajes “a forfait”, en el país o en el

extranjero.

d) La recepción y asistencia de turistas durante sus viajes y su

permanencia en el país, la prestación a los mismos de los servicios deguías turísticos y el despacho de sus equipajes.

e) La representación de otras agencias, tanto nacionales como

extranjeras, a n de prestar en su nombre cualquiera de estos servicios.

f) La realización de actividades similares o conexas a las mencionadas

con anterioridad en benecio del turismo, las cuales se expresaran

especícamente en la licencia respectiva. Será requisito ineludible parael ejercicio de estas actividades, el obtener previamente la respectiva

licencia en el Registro de Agentes de Viajes que llevará el organismo de



97

aplicación que je el Poder Ejecutivo, el que determinará las normas y

requisitos generales y de idoneidad para hacerla efectiva.

Las mismas se complementan con las actividades subsidiarias que

describe el art. 2 del decreto reglamentario 2182/72, a saber: a) La compra y venta de cheques del viajero y de cualquier otro

medio de pago, por cuenta propia o de terceros.

b) La formalización, por cuenta de empresas autorizadas de seguros

que cubran los riesgos de los servicios contratados.

c) Los despachos de aduana en lo concerniente a equipajes y

cargas de los viajeros, por intermedio de funcionarios autorizados. d) La venta de entradas para espectáculos públicos, deportivos,

artísticos y culturales, cuando constituyan parte de otros servicios

turísticos.

e) La prestación de cualquier otro servicio que sea consecuencia

de las actividades especícas de los agentes de viajes.

Para desarrollar estas actividades, las agencias de viajes deberán

contar con la autorización respectiva de la Dirección Nacional de Turismo

y de los restantes organismos competentes, cubriendo las exigencias

legales respectivas y teniendo en consideración que el volumen económico

de estas operaciones no desvirtúe el objeto principal de la agencia de

viajes.

Como límite para el ejercicio de estas actividades subsidiarias sedetermina que el volumen económico de estas operaciones no deberá

desvirtuar el objeto principal de la agencia de viajes.

Pero no podía dejar de analizarse el encabezado de la misma

que prescribe la sujeción a la ley en cuestión, para todas personas físicas

o jurídicas que desarrollen en el territorio nacional, con o sin nes de

lucro, en forma permanente, transitoria o accidental, esas actividadesmencionadas más arriba.

El legislador no ha querido descuidar forma alguna de



98

comercialización, principio rearmado por la resolución SECTUR 257/00

sobre comercialización por cualquier medio electrónico, dirigida

principalmente a las recientemente aparecidas agencias punto com

(.com) , entendiéndose que desde la promoción, oferta y/o venta de

servicios turísticos están alcanzados por el artículo 1° de la ley 18.829, ysea de carácter permanente, transitorio o accidental, con o sin nes de

lucro y en benecio o por cuenta propia o de terceros.

FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO

Este principio estricto, empieza a romperse con la exibilización

del Art. 1 de la LAV, que procederé a analizar, para saber si se encuentra

allí una excepción posible para ser aplicada:

A- Entidades no mercantiles sin nes de lucro

Para terminar con una práctica para-comercial el decreto

reglamentario de la ley 18829 contiene en sus artículos 29 y 30, la

posibilidad de las entidades no mercantiles sin nes de lucro de organizar

viajes colectivos, siempre que concurran los siguientes requisitos:

a) Que los viajes y excursiones, en la forma y oportunidad en que

se realicen, tengan relación directa con el objeto principal de la entidad y

con carácter de fomento.

b) Que estén inscriptas en el Registro de Agentes de Viajes de laDirección Nacional de Turismo.

c) Que den cumplimiento a todas las reglamentaciones de seguridad

y garantías respecto del transporte, alojamiento y demás servicios de una

agencia de viajes autorizada.

d) Que no perciban lucro directo o indirecto.

e) Que acrediten las condiciones técnicas necesarias y la idoneidadde su personal. Caso contrario deberán utilizar los servicios de una agencia

de viajes autorizada.



99

f) Que los viajes y excursiones se limiten a sus asociados, familiares

en primer grado y personas estatutariamente autorizadas.

g) Que la publicidad que puedan realizar haga referencia a las

personas beneciadas de acuerdo con lo dispuesto en el inciso anterior.

h) Que se informe a la Dirección Nacional de Turismo sobre losplanes y programas anuales y su cumplimiento.

Básicamente de ello se desprenden los cuatro principios de las

Entidades Sin Fines de Lucro (ESFL)

1) que el viaje se efectúe sin ánimo de lucro

2) que esté dirigido única y exclusivamente a sus miembros y a su

grupo familiar directo. 3) que la promoción sea para sus miembros, excluyendo entonces

la utilización de medios publicitarios generales

4) que sea en relación directa al objetivo de la entidad

La degeneración de este sistema tan novedoso, porque

hablamos del año 1972, se dio mediante el incumplimiento del punto

4° mencionado anteriormente, ya que muchas entidades no han sido

creadas para transportar sus asociados a lugares de vacaciones en el

país o en el extranjero, sino para la defensa de los intereses profesionales,

que sí puede ocasionalmente generar una actividad de desplazamiento

por motivos profesionales que requiera de la contratación de servicios

turísticos, sea a un congreso, a un encuentro sindical o al uso de sus

instalaciones hoteleras en algún punto del país. La práctica habitual de asociación “in situ”, o “en ocasión del viaje”

para el cumplimiento del requisito que prescribe la obligación de que

esté dirigido única y exclusivamente a sus miembros y a su grupo familiar,

choca sin duda con el primer párrafo de este apartado.

Es claramente entendible y defendible la postura de los agentes de

viajes que se oponen a la proliferación descontrolada de esta desvirtuadagura que novedosamente el decreto reglamentario había introducido,

de forma pionera, mucho antes de aquellas introducidas en el derecho



100

español.

En el derecho español, se le impide a estas organizaciones tener

apoyatura administrativa o de personal especíco (art. 15 del decreto

canario 176/1997 de 24 de Julio), mientras que el derecho brasileño no

se encuentra receptada esta gura. La jurisprudencia española mediante sentencia del Tribunal del

29 de enero de 1992 declaró que no es constitutiva de intrusismo la

promoción por un párroco de una peregrinación a Tierra Santa, sin que

conste que el párroco haya organizado técnica y comercialmente el viaje

(Caso Arazandi 236)

En Francia, en 1991, el Sindicato Nacional de Agentes de Viajes(SNAV) efectuó 100 planteos judiciales contra las entidades que ejercen

la profesión de agentes de viajes sin su correspondiente licencia. El 90%

de ellas fueron ganadas por el SNAV, entre 4 y 6 años después. La Cámara

31 del Tribunal Correccional de París, en diciembre de 1986 condenó a

penas de prisión a los infractores de una ESFL. Pocos días después, ese

mismo tribunal, condenó a un responsable de un organismo que se

presentaba como representante hotelero, a una pena de tres meses de

prisión en suspenso y 10.000 francos de multa.

B- Ocinas locales de turismo – en el derecho extranjero

Los organismos municipales de turismo que deseen intervenir

en la prestación de servicios turísticos, muchas veces en asociación con

organismos privados relativos a la actividad, no encuentran en nuestroordenamiento un marco normativo.

Si bien muchas asociaciones profesionales vinculadas a la actividad

de agencia de viajes ven con sumo recelo la proliferación de este tipo de

servicios, llegándolo a considerar como la segunda práctica para-comercial

después de las entidades sin nes de lucro, resulta hoy una realidad a ser

tenida en cuenta. Cuando la costumbre avanza sobre la norma, debemosempezar a pensar en contemplar este tipo de actividades, ya sea en la

búsqueda de su encuadramiento o en la represión de la práctica.



101

Hoy es frecuente que en las terminales de transporte, cualquiera

sea la modalidad, o en puntos de acceso al lugar, aparezcan ocinas

de turismo en las que se informa no sólo la variedad de la oferta del

destino, sino también las centrales de reserva, la promoción y venta deexcursiones, actividad que de acuerdo a la ley 18829, sería monopólica de

las agencias de viajes. La venta de excursiones en la ocina de información,

por ejemplo, a pesar de la intervención de una agencia habilitada, genera

igualmente la intrusión en la ley de Agentes de Viajes.

Sin embargo el decreto 10.049 del año 1965 de la Pcia de Buenos

Aires, introdujo esta gura al crear las agencias de información turística,

mediante el cumplimiento de la obtención una licencia, determinado las

siguientes actividades:

- Planicación, organización y realización de visitas y circuitos

locales.

- Prestación de servicios de intérpretes, guías o acompañantes con

nes turísticos

- Operaciones de cambio de moneda con ajuste a normasespecícas

- La reserva o venta de entradas para espectáculos de esparcimiento

turísticos

Para ello podrán percibir del turista o viajero, por sus servicios de

asesoramiento, un honorario o comisión razonable que en ningún casopodrán superar el 10% de la comisión que les correspondería a una agencia

de viaje por la contratación de los servicios motivos de la información.

Para el caso de que dicho asesoramiento sea sobre hechos, circunstancias

o lugares que no den motivos al uso de servicios especiales de viajes y

turismo, se ajustará un honorario razonable de acuerdo a la importancia

de dicha información. Asimismo la agencia de información turística podrá

percibir comisión de las agencias de viajes o prestadores de servicios

turísticos por la información que los benecie comercialmente, la cual se



102

ajustará libremente entre las partes.

La claridad de esta norma merece ser destacada como un hito

de la legislación turística, a la que le destacamos el valor novedoso y tan

actual para los tiempos que corren.

En el derecho francés, la aparición de asociaciones de parteneressobre todo ligados a la actividad rural junto a las ocinas de turismo

municipales, generó una laguna jurídica suplida por la ley del 13 de Julio

de 1992. Por la citada norma, se otorga un régimen de autorización a los

organismos locales de turismo que benecian el sostenimiento de esas

ocinas de información turística, que se libran en interés de la comunidad

con el n de recepcionar o de mejorar las condiciones de estada de losturistas en su zona geográca de intervención. Posteriormente, en 1994,

se limitó esta autorización, ya que los citados organismos no podían

vender traslados al lugar de la estancia del pasajero. Es importante acotar

que por esa misma legislación, se ha incorporado la gura de las OT-SI

(Ocinas de Turismo- Sindicatos de Iniciativa) que dieron origen a más

de 3.332 ocinas, clasicadas de 1 a 4 estrellas de acuerdo a parámetros

de recursos personal bilingüe, servicios a turistas, periodos y horarios de

atención, etc.

Es evidente entonces, que el legislador debe encontrar con estos y

otros antecedentes una solución a estas nuevas prácticas.

C- Las empresas de transporte aéreo, ferroviario o marítimo

El propio artículo 3° del decreto reglamentario faculta a estasempresas a promover y vender directamente al público, excursiones

y viajes organizados bajo el sistema de todo incluido elaborado por

agencias de viajes registradas; y asimismo efectuar reservas y ventas de

servicios de hoteles y alquiler de coches y cualquier otro rubro que sea

directamente complementario de la venta del pasaje, a través de sus

medios de comunicación. Por su parte, las transportadoras marítimas yuviales podrán organizar y promover los cruceros con sus propios buques

o de terceros, pero asumiendo la responsabilidad de los armadores y



103

etadores para su libre venta directa o por intermedio de los agentes de

viajes quienes además deberán necesariamente programar y prestar los

servicios de las escalas en el país.

Esta exibilidad, poco explotada por las empresas de transporte,

luego de las privatizaciones, parece empezar a tener mayor auge. Porconsiguiente no habido discusión del sector al respecto.

Para la legislación francesa citada anteriormente, la

restricción es mayor pues solo pueden vender servicios turísticos

de forma accesoria a sus transportes. (art. 3 inc. d) y e) ley 92-

645) La legislación brasileña es más estricta, solo permitiendo a las

empresas de transporte su representación exclusiva sin la necesidadde tener licencia habilitante ( punto 2 art. 2 decreto 84.934/80).

EL ALOJAMIENTO TURÍSTICO

En materia hotelera nuestro país convive, como anticipáramos

con una gran contradicción, Como expresara anteriormente la Nacion

intentó en vano en 1970, crear el Registro Hotelero Nacional , mediante

la ley 18.828, ley que no fuera nunca ni implementada ni derogada.

Al entenderse, como ya expresáramos, materia provincial de

regulación, algunas provincias habían dictado leyes en materia de

alojamiento, mientras que otras solo se limitaron a adherirse, provocando

una seria discusión no resuelta hasta la fecha.

UN EJEMPLO DE UNIFORMIDAD: LAS LEYES PATAGÓNICAS EN LA

MATERIA

Las provincias de esta región sureña se caracterizan por tenercierta homogeneidad en materia turística. El Ente Patagonia Turística ha

venido trabajando en los años `80 por uniformar la legislación provincial.



104

Dos son los claros ejemplos: entre 1979 y 1980, las entonces 5 provincias

tuvieron una legislación del alojamiento similar – decreto 965/79 Tierra

del Fuego45 – derogado por decreto 477/01; en Río Negro el decreto

204/80 derogado por decreto 657/0346 ; en la Provincia de Neuquén

el decreto 2308/79 derogado por decreto 2190/9947 ; y en la Pcia deChubut el decreto vigente 1264/8048, con varias reformas introducidas a

partir de la resolución 129/97 que incorpora los apart hoteles y el decreto

1552/99de reglamentación de los alojamientos en áreas protegidas y; en

la provincia de Santa Cruz, el decreto vigente 1073/8049 es otro claro

ejemplo de ello.

EL SISTEMA DE CLASIFICACIÓN INTERNACIONAL DEL ALOJAMIENTO

En los Estados Unidos, donde abundan las cadenas y los

establecimientos de hospedaje son relativamente homogéneos, no

existe un sistema nacional. Las cadenas, por medio de la imagen de su

marca, comunican la categoría del establecimiento. En muchos países

europeos hay gran variedad de hospedajes, se han establecido sistemas

de clasicación hotelera a nivel nacional gubernamental. Además existen

sistemas privados, tales como el caso de AAA y Mobil principalmente en

los Estados Unidos y Michelin en Europa. Dichos sistemas tienen su origen

en el tránsito de rutas, tanto de placer como comercial. Sin embargo, el

énfasis es en los viajes de placer. Su propósito original fue el de aprobarestablecimientos para los viajeros en automóvil. La mayoría de los sistemas

usan las estrellas, para indicar la calidad . La AAA usa el diamante. No es

fácil para un establecimiento alcanzar la máxima clasicación Mobil o

AAA. Por ejemplo, la AAA evalúa la calidad del servicio de un hotel de

cinco diamantes anualmente. Es necesario que dicho hotel haya sido de

45 www.infuetur.gov.ar46 www.rionegrotur.com.ar/legislacion

47 www.neuquentur.gov.ar

48 www.chubutur.gov.ar

49 www.santacruz.gov.ar



105

cuatro diamantes por lo menos durante un año antes de considerarse

para cinco diamantes. La evaluación es anónima, el inspector debe utilizar

todos los servicios del establecimiento y debe hospedarse ahí al menos

una noche. Los sistemas nacionales ociales por lo general no evalúan la

calidad del servicio . Además, varían mucho entre sí en sus requisitos. Porejemplo, en Holanda, Bélgica y Luxemburgo, solo los hoteles de cinco

estrellas deben tener televisión. Solamente los de cuatro y cinco deben

tener teléfono en la habitación con línea al exterior y solamente los de

cinco tienen que tener restaurante que sirva a la carta. También varía en

su nomenclatura. Por ejemplo, en Francia, se clasica en cuatro grupos

mas categoría de luxe. Y en los símbolos, algunos países usan letras delalfabeto, otros, coronas.

DE SOLES A ESTRELLAS: EL SISTEMA NACIONAL

Nuestro país adoptó por el decreto 1818/76 el sistema de estrellas

atento la decisión de celebrarse en 1978 el Mundial de Fútbol. Esto signicó

que entre 1977 y 1980 las provincias dictaran la conversión de sus sistemas

adhiriendo a la ley nacional e intentando unicar la legislación hotelera50.

Fiel es el caso de la ley 4600 de 1979 de esta provincia que adhirió a la

ley 18.828 – Registro Hotelero Nacional – y el decreto 1818/76. Fue el

caso de 10 provincias que en ese periodo modernizaron la legislación

tomando como base una ley que en el fondo no se había implementadoy por ello no se conocía hasta ese momento el alcance de clasicación de

alojamiento mas frecuente en el país, de la siguiente manera:

Hoteles de 5, 4, 3, 2 y 1 estrellasa)

Moteles de 3, 2, y 1 estrellasb)

Hosterías de 3, 2, y 1 estrellasc)Residenciales “A” y “B”d)

50 Al año 2005 solo la Provincia de Santa Fe mantiene el sistema de soles.



106

El trabajo conjunto: los tribunales arbitrales de consumo turístico:

experiencia satisfactoria en la Provincia de Mendoza.

La ley 24.240 alcanza al sector turismo, sin perjuicio de la legislación

especíca en benecio del consumidor o usuario por imperativo legal y

constitucional; facilita al turista el reclamo en el lugar en donde contrató,

su lugar de domicilio; concatena a todos los sujetos prestadores con

responsabilidad solidaria.

Hay muchas provincias, como la Ley Provincial de Turismo de

Tucumán ( ley 7484) que prevé un sistema de protección al turista

mediante el dictado de una serie de normas que lo protejan.

Las estadísticas determinan que solamente el 8% de los abusoscontra turistas son denunciados en la Argentina (Diario Clarín, Buenos

Aires, 25/01/04 en referencia al informe de la Asociación Argentina de

Derecho del Turismo presentada ante el Consejo Internacional de Derecho

de Turismo –CIDT-).

El informe anual temporada 2005/6, elaborado por la Asociación

Argentina de Derecho del Turismo ( AADETUR) que presido, sobreRADIOGRAFIA DE ABUSOS CONTRA LOS TURISTAS EN EL PAIS , arribó a

las siguientes conclusiones:

Tipo de quejas de los turistas :

1. Transporte aéreo 40% ( retrasos en vuelos)

2. Alojamiento 17% ( alojamiento de alquiler )

3. Agencia de Viajes 13% ( incumplimiento de servicios)

4. Transporte automotor 11% ( demoras)

5. Precios diferenciados a turistas extranjeros 8 % ( hotelería y entradas a

parques nacionales)

6. Alquiler de autos 3% ( calidad de los vehículos)

7. Gastronomía 2% ( sobrefacturación)

8. Otros 6% Asimismo se destacó el considerable aumento de las quejas en

destinos de Brasil (+80%), vinculadas principalmente a los alquileres de



107

casas y departamentos, así como situaciones de violencia sobre turistas,

que registraron una importante suba con respecto a igual periodo de la

temporada anterior. Dentro de los destinos nacionales, Ciudad de Buenos

Aires (+ 18%), Bariloche (+12%) y Córdoba (+3%) lideran el aumento

de las denuncias por abusos. En el caso de Calafate, Ushuaia, Mendoza

y P. Madryn, se registran los mismos niveles de la temporada anterior,

mientras que en la Costa Atlántica (-12%), Salta y el NOA (-8%) y Villa

La Angostura-San Martín de los Andes (-4%) encabezan las los destinos

nacionales que han reducido los niveles de conictos con los turistas.

El estudio, elaborado en base a 750 consultas que los turistas

efectuaron por mail a AADETUR, entre los meses de Octubre 2005 yEnero 2006, permitieron detectar una importante falencia que se

repite, vinculada a las escasas campañas ociales de conocimiento de

los derechos de los turistas; a la importante dispersión normativa que

diculta el conocimiento de los derechos que los asisten, y por último,

a la variada competencia en el contralor de los prestadores que obliga

a una peregrinación por parte del turista en la búsqueda de solucióna sus reclamos. Asimismo no se ha seguido la recomendación de la

Organización Mundial del Turismo (OMT) en la creación de la gura del

Defensor del Turista para aunar esfuerzos en pos de la defensa de los

derechos de los turistas.

Por un acuerdo entre la Secretaría de Turismo de la Nación y la

Cámara Argentina de Turismo se incorporó recientemente por medio

de la resolución 263/03, un sistema alternativo para resolver problemas

relacionados con contratos turísticos entre turistas y agencias de viajes,

que permite que el turista sea escuchado y compensado en los casos en

que la denuncia lo amerite, en un plazo breve, brindando celeridad y

eciencia en las gestiones.

Los Tribunales Arbitrales de Consumo son un mecanismo

alternativo de resolución de conictos, que complementa a la Justicia yque ha sido concebido para recomponer las relaciones deterioradas entre

proveedores de bienes y servicios y consumidores y/o usuarios.



108

Su competencia abarca las relaciones de consumo denidas por

la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor e incluye las relaciones de

intercambio realizadas en todo el territorio nacional.

Las características del Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo lo

denen como una de las más efectivas herramientas con las que las partes

de una relación de consumo pueden dirimir sus diferencias, con efectos

similares a los de la Justicia, en forma gratuita, ágil y efectiva. Estimamos

que sus bondades son absolutamente asimilables a los contratos turísticos

y a los conictos que derivan de aquellos.

El principal objetivo del Sistema de Arbitraje de Consumo Turístico

in situ que se propone, apunta a que los consumidores y/o usuariospuedan zanjar sus disputas con proveedores de bienes y servicios turísticos

en el lugar de destino, en tiempos y con modalidades que signiquen

la culminación de las situaciones conictivas durante su estadía en los

lugares turísticos, con los mismos alcances previstos por el Arbitraje de

Consumo vigente en el ámbito de la Subsecretaría de Defensa de la

Competencia y Defensa del Consumidor, dependiendo ello, del nivel deacuerdos interjurisdiccionales o normativo que pudiera alcanzarse. Este

mecanismo brinda al consumidor un ámbito de resolución de eventuales

conictos que agrega mayor valor a sus servicios y productos y predispone

mejor a sus clientes.

EL TURISMO DE AVENTURA O ACTIVO; OBSTÁCULOS PARA SU

DESARROLLO

La falta de implementación de un seguro para actividades turísticas

riesgosas desarrolladas en la naturaleza

Cuando el Consejo Federal de Inversiones ha encomendado a los

Dres Baeza y Facal proyectar un seguro para las actividades turísticasdesarrollada en la naturaleza –nombre por demás apropiado para

satisfacer el deber de información adecuada y veraz para los usuarios de



109

este tipo de servicios- pensaron en un seguro que alcanzara los siguientes

objetivos:

a) contribuir a una mayor prevención de los accidentes que puedan sufrir

los turistas que realicen estas actividades;b) reducir las consecuencias de los accidentes que la prevención no logre

evitar;

c) posibilitar una reparación oportuna, rápida y adecuada de los daños

provocados por los accidentes padecidos por los turistas y nalmente

d) incrementar la solvencia de los prestadores de este tipo de servicios

turísticos, pues éstos últimos son los responsables de prevenir losaccidentes, reducir sus consecuencias y repara los daños causados a

quienes los sufran. A su vez, el “dotar de solvencia a los prestadores”

debe servir para preservar su patrimonio de eventuales reclamos de sus

clientes.

Por estos motivos cobra singular relevancia el tema de la solvencia

de los prestadores y cómo lograrla mediante el seguro proyectado, razón

por la cual nos abocaremos en primer término al desarrollo de este

objetivo.

- La solvencia de los prestadores del servicio

- Preservar el patrimonio de los prestadores del servicio

- Una mayor prevención de los accidentes - Reducir las consecuencias de los accidentes que ocurran

- Una indemnización rápida, oportuna y adecuada

CONSIDERACIONES FINALES

Una nueva corriente se ha abierto en la materia. Cada vez más

se busca la especialización y aparece en el horizonte de los juristas el



110

acercamiento al sector. Se entiende que las características propias de las

contrataciones de servicios turísticos, de la actividad de los profesionales

y el estudio de una normativa especíca ameritan de profesionales con su

debida especialización. La aparición de cátedras universitarias de Derecho

del Turismo representa el avance del que estamos tratando. El ejemploseguido por la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Nacional de

La Plata (UNLP) permitió desde 2002, el estudio de seminarios alternativos

en la materia, dentro de la propia currícula de la carrera de Abogacía.

En abril de2006, se sumó la Actualización en Derecho del Turismo de la

UBA, que sin duda empujará hacia una mejora de esta nueva área del

derecho. Encontrar mayores elementos que protejan a los usuarios de servicios

turísticos es una de las herramientas más buscadas. En julio del 2001 se

ha conformado el ámbito para la reexión, discusión y análisis sobre las

tendencias mundiales y porque no, locales, de lo que se ha denominado

la Asociación Argentina de Derecho del Turismo (AADETUR). Uno de sus

primeros objetivos fue, como se manifestara, encontrar elementos más

efectivos para que le consumidor tenga una mayor protección a la hora

de contratar servicios turísticos. Para revertir la falta de conocimiento

especíco en la materia, habrá que no solo generar educación, sino que

habrá que lograr la protección de los prestadores directos a través de la

canalización de sus inquietudes y tender a la protección de las dos partes

impulsando, por ejemplo, la obligatoriedad de contratación de seguros.

El trabajo de AADETUR se plasmó en la realización de las I JornadasArgentinas de Derecho del Turismo en diciembre de 2002, y las II Jornadas

en la ciudad de Salta, en 2003, oportunidad en la que se presentara la

primera obra integral en la materia, denominada “Turismo, Derecho y

Economía Regional” coordinado por la Dra Kemelmajer de Carlucci y por

el Dr. Diego Benítez.

Se suma a ello, el trabajo realizado conjuntamente con el Encontrode Direito do Turismo del Brasil (EDITUR), con quienes desde el MERCOSUR

hemos comenzado por un diagnóstico integral de la legislación turística



111

aplicable en la región, así como la participación conjunta en los Encuentros

que ellos desde el 2002 vienen realizando en la ciudad de Piracicaba, Sao

Paulo.

En resumen, la transversalidad con otras ramas del derecho genera

una imposible cobertura de todas las áreas. Ahí está el gran desafío paralos que pensamos que esta herramienta legislativa, junto con otras tantas,

permitirá que la jerarquización de la que hablamos, se plasme en un

desarrollo normativo con la participación de colegas especializados.



112



113

LA ORDENACIÓN JURÍDICA DEL TURISMO

V ENTURA E NRIQUE M OTA F LORES 51

Doctorando en Turismo por la Universidad Antonio de Nebrija en Madrid, España, y Profesor Investigador de

Tiempo Completo en la Universidad del Caribe en Cancún Quintana Roo, México

I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como objetivo explorar la ordenación

vigente del turismo desde las perspectivas del derecho público privado y

social a través de los tres regímenes de gobierno que existen en México:Federal, estatal y municipal. Se centró en identicar los conceptos que se

han elaborado desde la doctrina en relación con la ordenación jurídica

de la actividad turística. Al efecto la pregunta que orientó el trabajo fue

¿cuál es el derecho del turismo en un destino? Realmente estaremos ante

un derecho del turismo que se origina en normas, principios, reglas y

leyes en las esferas del derecho público, privado y social; y que tienen

el propósito de regular las relaciones de la actividad turística, tanto en

las regiones emisoras como en las receptoras, así como en su tránsito

entre ellas. Está estructurado en tres partes. La primera expone algunas

de las corrientes que han abordado el estudio del turismo, así como

también la importancia de un enfoque que permita tener una visión

amplia encaminada al derecho del turismo. La segunda parte expone

las principales conclusiones, y nalmente se termina con la literaturaconsultada.

II. HACIA LA ORDENACIÓN JURÍDICA DEL TURISMO

Elaborar el marco teórico para el estudio del derecho del turismo esrealmente audaz. Primero por que se trata de un tema nuevo y por tanto

51 .Email: [email protected]



114

poco estudiado; y en segundo al carácter transdisciplianrio que tienen

sus conceptos base. Por un lado el turismo, que en sí mismo es un tema

que pretende tener un campo cientíco. Y por el otro el derecho, que

aunque cuenta con una sólida base cientíca, atraviesa la era del enfoque

sistémico que, exige respuestas a los paradigmas jurídicos tradicionalesque poco se han abordado. Por ambas razones fue difícil seleccionar un

cerco teórico que permitiera lidiar con esas dos exigencias, que son en

nuestra opinión características fundamentales del derecho del turismo.

Estudiar el derecho puede ser difícil y complejo, por tal motivo

proponemos centrar la atención en el interés por los logros cientícos y

por el plano lingüístico, así como la utilización de técnicas de análisis paraconstruir una determinación conceptual lo más nítida posible.

Existen estudios sobre derecho del turismo en función de los

diferentes autores que lo han estudiado. La discusión se ha concentrado

en el terreno público y privado. En la mayoría de los estudios revisados

se equipara el derecho del turismo con la legislación turística sectorial y,

en otros casos, la minoría, se le relaciona con el derecho mercantil y conel derecho administrativo. También hay estudios aislados que abordan el

derecho civil, el derecho político o constitucional, el derecho internacional

y el derecho natural. Sin embargo intentaremos encontrar hallazgos

durante el presente estudio que nos permitan conocer la existencia de

normas que bien pueden ir delimitando y ampliando de una manera

fáctica y progresiva la noción de lo que, desde la óptica del ordenamiento

jurídico, debiera entenderse por turismo.

La historia de varios países arroja que se ha tenido un desinterés

por legislar en materia de truismo. No obstante se debería abandonar esa

idea, pues al no dar al sector la seguridad jurídica puede ocasionar serios

problemas para la actividad.

Sin embargo y a pesar de que la eclosión del turismo

español data de la década sesenta del pasado siglo, noha existido un verdadero derecho del turismo hastafechas muy recientes. En efecto, hasta entrados losaños noventa la legislación turística fue muy escasa



115

y fragmentaria, limitándose a unas pocas normasde fomento y policía. Alguien podría pensar que setrata de un buen ejemplo de la innecesariedad dela norma para la obtención de éxito en la políticaturística. Desde luego, puede suceder que una fuerteexpansión turística tenga lugar sin apenas espacio para

el derecho. Pero entonces sucederá lo que acontecióen España. La consolidación de un modelo turísticocon fuertes desequilibrios y muy negativos impactosen la ordenación del territorio y, singularmente congraves afecciones medioambientales. Evitar estosdaños conservando el crecimiento y obtener el máximobenecio posible, no sólo económico, de la actividadturística ha sido precisamente el objetivo de la recientey muy completa legislación turística española. (Tudela,2006)

La actividad turística, como actividad social, tiene relaciones que

son reguladas por diferentes ordenamientos de diversas ramas como la

administrativa, la ambiental, la mercantil o la civil, entre otras. Es decir se

encuentran relaciones susceptibles de regulación en el campo público,

privado y social.

Al igual que sucede con otros muchos sectores de larealidad socioeconómica, sobre el turismo incidenvarias ramas del ordenamiento jurídico. Como haseñalado acertadamente Quintana Carlo “la materiaturística está situada en una zona gris, a caballo entre elDerecho Administrativo que regula todo lo relativo a laorganización, fomento y disciplina de dicha actividad,y el Derecho Mercantil, que regula (mejor sería decirdebiera regular) una parte importante de lo queconstituye el estatuto jurídico de las empresas turísticas

y, sobre todo, los contratos celebrados por éstas y lasresponsabilidades frente a terceros (usuarios) en quelas mismas puedan incurrir por la no prestación o laprestación defectuosa de los servicios contratados conaquéllos. (PÉREZ, 2004)

Para ir delimitando el concepto de estudio, partiremos de lo

propuesto por De La Cerda (2003):

O turismo, enquanto matéria especícamente tratadapelo direito, pode e deve ser regulado por um ramoespecico do direito>>. (El turismo, en cuanto materia



116

especícamente tratada por el derecho, puede y debeser regulado por una rama especíca del derecho).

Por su parte, Mamede (2004) señala:

As normas jurídicas que compoem o Directo, destacam-se por sua imperatividade: tem origen no Estado,seguindo os procedimentos legislativos que sejampróprios de cada sociedade, de acordo com as normas(expressas ou nao) que a constituem políticamente>>.(Las normas jurídicas que componen el derecho, sedestacan por su imperatividad: tienen origen en elEstado, siguiendo los procedimientos legislativosque sean propios de cada sociedad, de acuerdocon las normas (expresas o no) que la constituyenpolíticamente).

En la línea administrativista, Domínguez-Berrueta (2004)

comenta:

[…] el derecho administrativo turístico se integra en elderecho administrativo común y general, por lo que noconstituye ningún derecho especial que se organice y

funcione de forma distinta o en contraposición con elbloque normativo administrativo general. El elementoesencial que demuestra esta premisa es, precisamente,el principio de la legalidad. Expresado de forma ampliay genérica, es precisamente la existencia de previanorma jurídica la que permite integrar el derechoadministrativo turístico en el derecho administrativogeneral. El primer autor en ofrecer un concepto dederecho administrativo turístico fue Fernández Álvarez,

que entiende como tal ‘aquella parte del derechoadministrativo especial que estudia, en sus diversasesferas, la organización administrativa del turismo, laacción administrativa de policía y fomento del turismoy la ordenación jurídica de las empresas y actividadesturísticas privadas, con el n de favorecer aquél ytutelar éstas para contribuir al mejor conocimientode nuestra patria en sus diversos aspectos, tanto porlos propios españoles como por quienes nos visitan,tratando además de aprovechar al máximo el impactosociocultural del turismo en cuanto fenómeno masivoe inmejorable vehículo de comprensión y estima entrelas gentes, así como su repercusión en la promoción deregiones subdesarrolladas, sin olvidar sus consecuencias



117

económicas de todo orden, singularmente respecto alfortalecimiento de nuestra balanza de pagos. Por elcontrario, Pérez Moreno no cree que exista propiamenteun derecho turístico con autonomía, pues las relacionessociales y correlativamente las jurídicas que el turismoentraña no gozan de esencial diferenciación como

para reclamar una normatividad especíca (el turismocambia el decorado de la relación jurídica, le imponedinamismo, puede suponer una mutación de loselementos personales, pero no ‘crea’ ‘especies’ nuevasde relaciones ante el derecho). Sin embargo el fenómenoturístico es objeto de regulación tanto desde el campodel derecho privado como, y muy especialmente, desdeel derecho público (distinción más fruto de intuicionespreponderantes que de razonamiento cientíco, y quese hace más difícil en estos hechos sociales, como elturismo, que son como crisoles, continentes de uncontenido social muy variado).

Algunos autores con otra visión, intentan abordar el tema desde la

perspectiva del derecho económico, así Ferraz (2005) sostiene:

El derecho económico turístico está compuesto porel conjunto de reglas jurídicas e instrumentos de

planeación turística, integra el campo del derechoeconómico –rama del derecho público del cual utilizaprincipios e instrumentos- y puede ser conceptuado:‘sistema normativo que se dispone sobre el procesode planeación turística, para regular el uso de losatractivos naturales y culturales que componen elpatrimonio turístico, los estímulos a inversionesproductivas sectoriales, el control de calidad de losservicios turísticos, y las relaciones entre sus oferentes

y consumidores.

Autores mexicanos han intentado ingresar en el estudio del derecho

del turismo, pero se han quedado en sólo citar las normas jurídicas

vigentes. En algunos casos, describen la estructura administrativa pública

vigente. En la mayoría de esos estudios ha predominado la descripción

antes que el análisis. Así podemos citar a Olivera (1988), quien en la

década de los ochenta planteó la discusión sobre el derecho turístico,aunque sólo se haya quedado en una copia textual de los ordenamientos

jurídicos vigentes sin que mediará un planteamiento de investigación;



118

sin embargo su mérito consistió en acopiar textos jurídicos, ordenarlos

cronológicamente y publicarlos.

Otro autor mexicano, que contribuyó al interés de la ciencia

jurídica por el turismo fue Pérez (1978) quien arma:

Algo así sucede con el Turismo: es, más que un fenómeno jurídico, algo sociológico, económico y político. Suregulación total supone estudiar desde el DerechoInternacional hasta las ordenanzas de las aduanas. Hay,en efecto, normas directamente conectadas al Turismo,pero son las menos y adolecen además de una dobledirección: proteger al turista y proteger a la Industriaturística, nes frecuentemente antagónicos.

El miso autor planteaba:

Ahora bien, un estudio con rigor del turismo, encuanto objeto del derecho, es decir, exclusivamentedesde el punto de vista jurídico, requiere plantearantes que nada dos cuestiones verdaderamentecruciales. En primer lugar, la del si el turismo, encuanto manifestación del afán viajero de la humanidad(novitatis ac peregrinationis avida), debe o no ser objetode consideración y tratamiento por parte del derecho.Y, en segundo término, la de si existe en verdad unconcepto jurídico del turismo.

Trabajos mexicanos recientes aún no escapan la técnica de

recopilación, así tenemos a León (2000), que aporta un concepto realmente

limitado y sostiene:

[…] el derecho turístico es el conjunto de leyes,reglamentos y acuerdos, tanto de carácter públicocomo privado, relativos a los movimientos migratoriostemporales de personas y a la prestación de los serviciosturísticos (y generales) que estos demandan>.

No obstante lo anterior, debemos apoyarnos en quienes ya tienen

un camino recorrido en focalizar el objeto de estudio del derecho del

turismo, así De La Cerda (2003) cita:

Desde el punto de vista de las estructuras administrativas,[…] en n todos los organismos y estructuras se inclinan



119

a la rigidez de la organización administrativa clásica.La suavidad del derecho del turismo se maniesta enla diversidad de regímenes jurídicos y de las reglasaplicables en el sentido de alcanzar una realidad.También se maniesta en la relativa imprecisión de lasnormas […].

El turismo es por naturaleza heterogéneo, por lo que no es

de extrañar que el derecho que lo rige también presente esa misma

característica. Su heterogeneidad se presenta en tres niveles: con relación

a los objetos, a las fuentes y a la naturaleza del derecho del turismo.

En atención de lo señalado en el párrafo anterior, De La Cerda

(2003) nos da una denición del derecho del turismo, cuando sostiene:El turismo, como instrumento de progreso social,político y económico, va creciendo de manera velozen todo el mundo, garantizando un avance, en esosdiferentes ámbitos, de las más diversas regiones, yviabilizando la expansión de los mercados de consumoy de trabajo. Es delante de esa nueva realidad, en que elturismo promueve una verdadera revolución silenciosa,y es notoria una necesidad de intervención del derecho,

para que este asegure o derive respeto a las relacionesprovenientes del turismo.En vista de esos factores, surge el derecho del turismo,una rama trascendental del derecho, maleable,complejo, heterogéneo, fundado en los principios de latolerancia y de alteridad, que puede ser sumariamentedenido como un conjunto de instituciones y reglas dederecho, que sirve de instrumento para la planeación ydesarrollo del turismo, teniendo por nalidad amparar

al turista y sus profesionales, así como conciliar el ordenpúblico y la actividad turística.

Una vez explorado el concepto del derecho del turismo, podemos

ver que existe un camino recorrido en la rama del derecho administrativo

y en el derecho Civil. Sin embargo aún es insuciente, pues los autores

revisados, dejan de lado lo referente a las actividades, a las tour operadoras,

a los establecimientos de alimentos y bebidas, a los atractivos, lasactividades al aire libre o en espacios cerrados, entre otros. Pero lo que

realmente llama la atención es que ninguno reere la esfera del derecho



120

social.

Por lo general, los libros o artículos que se dedican a esta disciplina

se introducen más por aspectos propios de la parte legislativa o positiva,

que a su cuerpo doctrinal, no obstante que ambas conforman y son

fuentes del derecho. La vinculación entre ellas es necesaria, ya que sinla parte primera no puede explicarse la segunda, así sucede en todas

las ramas del derecho. ¿Cómo legislar, por ejemplo, un tipo penal sin

antes haber entrado a la Teoría del Delito? Asimismo cabría la pregunta

en materia turística de ¿Cómo legislar en materia de promoción, gestión

o planicación turística, agencias de viajes o de turismo rural, si no

se entiende toda una relación entre políticas de gestión turística, quesupone un conocimiento previo sobre el derecho del turismo? La cuestión

doctrinal, podemos armar entonces, es muy importante pues da fondo a

los aspectos legislativo, judicial y administrativo.

Otra justicación que debemos resaltar proviene del sector, pues

se necesita capacitación para entender la importancia del cumplimiento

de la normatividad para una adecuada gestión turística. Una exploración

realizada en Quintana Roo, México, identicó que de todos los cursos

que se impartieron a los prestadores de servicios turísticos en 2006 en ese

destino, ninguno fue con el enfoque jurídico. No obstante las múltiples

quejas de los turistas que se reportaron a la PROFECO; ni por las demandas

que se interpusieron en diferentes países por las irregularidades en

la prestación de algunos servicios turísticos; ni por los asuntos que se

ventilan a diario en los Juzgados Civiles en Cancún u otro destino deMéxico; ni por los robos a las rentadoras de autos; ni por los turistas que

acudieron a la agencias del Ministerio Público a interponer una denuncia

o querella; ni por lo que representan la reparación del daño moral que

está siendo severamente penado por las normativas internacionales; ni

por las agresiones de turistas a locales que registraron los diarios; ni por

los cientos de noticias que reportaron los medios de comunicación en elperiodo de de referencia sobre robos a turistas, maltrato de patrimonio

cultural, atentados contra los recursos turísticos, entre muchas otras



121

causas que, hasta ahora no han logrado sensibilizar sobre la importancia

de conocer el derecho que asiste tanto a los turistas, las empresas de

turismo y a las comunidades receptoras.

Ante tal panorama, el principal ausente en el estudio del turismo ha

sido la ciencia jurídica. Ya que, al parecer no ha tenido interés de entrar alconocimiento y desarrollo de las legislaciones sobre turismo. En particular

en México se tiene un vacío en esta materia. Basta con mencionar, que

no obstante se dice que el turismo es prioridad nacional, aún existen en

el país seis entidades federativas que carecen de una ley estatal en la

materia: Chihuahua, Morelos, Nayarit, Puebla, Sonora y Yucatán.

En el terreno de la educación superior, se ha identicado que laslicenciaturas en Derecho, excluyen este campo y no se le da la importancia

adecuada. El hecho de que este invisible en los planes y programas de

estudio, demuestra el poco interés o el desconocimiento que existe. Por

ejemplo, de todas las instituciones de educación superior que imparten

derecho en Quintana Roo, y eso puede ser representativo del país,

ninguna tiene como materia de un curso la legislación turística. Y para el

caso de las instituciones que tienen la responsabilidad de formar recursos

humanos en turismo, algunas tienen el curso de legislación turística,

pero lo reducen a sólo revisar la Ley Federal de Turismo, excluyendo

otras leyes que regulan a la actividad, y con ello generando miopía en

los educandos, con sus respectivas implicaciones para la prestación del

servicio turístico. Lo anterior es un panorama demasiado desalentador,

por lo que se aspira a contribuir en la formación de recursos humanos queestarán trabajando en el sector. La inversión en educación turística, forma

parte de la educación para la calidad y ahí radica la mayor relevancia del

presente trabajo. Las personas son quienes harán posible el desarrollo de

los destinos, en especial aquellos profesionales que faciliten el proceso

hacia un turismo responsable y con calidad, respetuoso del patrimonio

cultural y natural. La situación no cambia en el campo de la investigación.A la fecha no existen en el país revistas especializadas en derecho con

algún artículo que se interese por el desarrollo y evolución de las leyes



122

que regulan a la actividad.

El estudio del turismo no debe ser un análisis nanciero, o

economicista, se deberá abordar por su complejidad de manera integral,

pues las tendencias nos indican que debe verse con nes de desarrollo

(OMT, 2003). Atenderlo así abre un amplio espectro que invita a determinarcuáles son los alcances por ejemplo de la regulación turística en un país

con potencial turístico. En tal sentido es necesario reconocer el carácter

intersectorial de la actividad, dentro de un contexto de globalización

económica y desregulación de la actividad. En ese sentido será necesario

que los prestadores de servicios turísticos y la autoridad turística, conozcan

las implicaciones jurídicas que se tendrán para los turistas si son vistoscomo consumidores. Por otro lado, y en términos de transporte, se ha

identicado que aunque los países adopten modelos de administración

aeroportuaria concesionadas a privados, siempre serán los Estados los

encargados de asumir la responsabilidad del resultado de los servicios

aeroportuarios y de navegación aérea, hoy los aeropuertos ya no son una

isla en las ciudades ni mucho menos lo son de las ciudades turísticas. En

términos contractuales, entre otros aspectos, cada vez con mayor fuerza

se demanda la responsabilidad a los prestadores de servicios turísticos

sobre los seguros de los visitantes. En términos de patrimonio cultural

se requerirán instancias para resguardar los sitios históricos, naturales o

culturales, al tiempo que permiten su adecuada gestión. En lo referente a

los desarrollos turísticos, se observa que se exige su rigurosa vinculación

con autoridades ambientales. También es posible distinguir que enlo relativo a la satisfacción de los turistas, el transporte en todas sus

modalidades, debe entenderse como parte de la actividad turística, y bajo

ninguna circunstancia aislarlo del sector. Finalmente, al igual que en otros

países turísticos, tendremos una efervescencia de la justicia comercial a

favor del consumidor dentro de este sector.

Todos los supuestos planteados en el párrafo anterior surgen de unavisión integral para entender la actividad turística, e implica determinar y

ubicar los alcances de su regulación. Quienes cultivan la ciencia jurídica,



123

no se han interesado por el estudio de la evolución de las legislaciones

en la cadena de valor del turismo, y en el mejor de los casos se le ha

dejado al derecho administrativo, mediante la Ley Sectorial (Ley Federal

del Turismo) resolver tan altos cuestionamientos.

Desde otro ángulo podemos apuntar que los retos que demandaránatención por los turistas del mañana implican por un lado que permitan

posicionar a los destinos mexicanos en los mercados internacionales. Por lo

que habrá que trabajar en dar certeza jurídica a las inversiones y claricar

el papel del estado para que eso ocurra. Y por la otra, el cumplir con la

satisfacción de las comunidades receptoras. Esto último alcanza el vínculo

con el desarrollo de nuestro país y nos deja la tarea de encauzarlo no sólocon la política sectorial de turismo, sino con la de desarrollo social, la de

medio ambiente y la económica. Los mercados internacionales del turismo

privilegiarán productos que sean respetuosos del medio ambiente y la

cultura local. En ese sentido los gobiernos, programas, planes, estrategias

y en general la acción pública buscarán sentar las bases que permitan

estimular productos encaminados a la diversicación de los destinos para

su posicionamiento. Otro aspecto lo constituye la inversión en educación

turística, misma que forma parte de la educación para la sustentabilidad

y ahí radica la mayor relevancia del presente trabajo. Las personas son

quienes harán posible el desarrollo de los destinos, en especial aquellos

profesionales que faciliten el proceso hacia un turismo responsable,

incluyente, futurista, sostenible, para todos, diferente, sistémico, justo,

diferenciado, accesible, solidario, respetuoso del patrimonio cultural ynatural, espacial, entre otros.

Después de plantear algunas de las exigencias de la actividad y

de los posibles cambios que tendrán el sector y la autoridad turística,

proponemos iniciar el estudio desde el campo del derecho público,

privado y social del turismo para así entender las relaciones jurídicas

que lo enmarcan. Por tanto, es menester plantear la relación entre esosconceptos con el turismo. Al efecto partiremos de la conceptualización

que sobre el turismo hace Neil Leiper, cuando plantea que el turismo



124

debe verse como un sistema, el cual para explicarlo, lo divide en las

regiones receptoras y las regiones emisoras (Ver Cuadro 1), así como las

relaciones que se dan entre ellas, en diferentes escalas. Una vez teniendo

esa primera aproximación al turismo, se propone verlo desde aquellas

relaciones que se dan en un desplazamiento turístico: el transporte,el hospedaje y las actividades. De ahí se puede partir para analizar el

recorrido del tour que haría un turista e inferir las relaciones que se dan

desde el derecho internacional privado y público, así como la regulación

a la que se sujeta a partir de su internación a un país distinto al de su

residencia habitual. Desde luego que saltan muchas interrogantes, una

lo es sobre la contratación de ese viaje o desde la compra del boleto deavión, tren, barco o autobús; la reserva del alojamiento y los permisos

que debió tener para salir e internarse a ese país; entre muchas otras.

Una vez llegando a su destino, el tipo de alojamiento, las actividades que

seguramente realizará así como la utilización de los servicios turísticos

que necesite para satisfacer su motivación de viaje. Todos esos supuestos

y otros más pasarán por el derecho interno del país visitado. Pero ahí no

terminan sus derechos como parte del turismo. Por el contrario saldrá

de la esfera del derecho del turismo hasta que regresa a su lugar de

residencia y entra en las leyes del derecho común del país de origen,

con lo cual se extingue para el turista los derechos provenientes de su

condición dentro del turismo, pero no para la empresa turística ni para la

autoridad, ni los derechos vigentes provenientes del derecho del turismo

que regulan a las regiones emisoras o receptoras. Es justo ahí, en nuestraopinión, donde radica la frontera entre el derecho turístico y el derecho

del turismo.

En atención de lo anterior, es necesario pensar en una aproximación

al derecho del turismo en su acepción amplia. Ese enfoque nos indicará

cuáles son las leyes que rigen a la actividad dentro del sistema turístico.

En ese sentido encontraremos en primera instancia las regiones emisorasy las receptoras, que en términos del derecho pueden ser ocupadas por

el derecho del país al que pertenecen desde su posición dentro de la



125

explicación sistémica. Lo mismo ocurriría en otra escala, tal vez dentro

de un mismo país, se puede hablar, por ejemplo en México de entidades

federativas o entre municipios. Para el caso de España, Comunidades

Autonómicas y en algunos países de América Latina, pueden ser Gobiernos

Provinciales.El primer encuentro con el marco jurídico que asiste al turismo,

nace en los viajeros, que inherentemente tendrán el derecho de viajar,

derecho al descanso, entre otros; mismos que su derecho interno les

asiste. Una vez delimitadas las regiones o países, se pueden ubicar

aquellas regulaciones que se dan en el terreno internacional dentro

del derecho público o privado. Ya sean, acuerdos internacionales sobrecomercio y tráco de personas o mercancías, sobre el transporte. Este

último nos da una nutrida gama de acuerdos tanto binacionales como

multilaterales. En términos del derecho internacional privado, se pueden

ver los acuerdos comerciales de las cadenas hoteleras, las líneas aéreas o

las múltiples relaciones que se dan alrededor del comercio electrónico,

tanto por multinacionales como por asociaciones como el Consejo de

Viajes y Turismo, entre otros.

Una vez planteado de esa manera, se debe conocer el derecho

interno del país de acogida. Y de igual manera se propone que se debe

utilizar el camino que se ha planteado en párrafos anteriores, en dividir

su búsqueda de leyes en el campo del derecho público, privado y social.

Es decir, para el presente estudio se deben ubicar las leyes que aplican al

turismo en México en general y en particular como ejemplo a QuintanaRoo. La respuesta más recurrente en materia de regulación jurídica para

turismo sería la Ley Federal del Turismo, pero por lo apuntado en este

capítulo, estamos obligados a buscar ese marco jurídico en los tres

campos y en los tres regímenes de gobierno, al inicio federal, para luego

adentrarse al estatal y nalmente el régimen municipal. No obstante lo

anterior es necesario identicar las categorías base que constituyen elturismo para luego buscar dentro del derecho positivo vigente en México,

su marco jurídico que las regula.



126

CUADRO 1. Conceptualización del derecho del turismo.

Fuente: Tomado de la Ponencia que presentó el autor en el V Editur convocado por el Instituto

Brasileiro de Ciencias e Direito do Turismo, celebrado en Septiembre de 2005 en Londrina, Brasil.

Los nuevos escenarios mundiales implican una reconceptualización

de lo que es el derecho del turismo. La realidad turística rebasa en mucho

los cuerpos jurídicos y el quehacer legislativo. La ley mexicana sobre lamateria es muy ligera en relación con el contexto internacional. Dentro del

derecho vigente existe una desvinculación con las otras leyes sectoriales,

dispersión de normas, indenición de competencias para regular la

actividad en los destinos. Falta de coordinación entre los regímenes de

gobierno municipal, estatal y federal. En el terreno privado, la contratación

vive su mayor nivel de anarquía, especialmente en el hospedaje.De igual modo ocurre en el transporte y restauración en relación

con el derecho mercantil, pues los seguros continúan incluyendo cláusulas

abusivas y en el mejor de los casos evaden responsabilidades. En otro

ámbito, las empresas de viajes combinados tienen una invisibilidad jurídica,

lo que implica su dicultad para atribuirles, desde el país receptor y aún el

emisor, responsabilidades sobre el incumplimiento en la contratación de

algún servicio turístico. La efervescencia del comercio electrónico para la

promoción y venta turística aún escapa a la visón de las leyes de turismo,



127

no obstante los múltiples reclamos de miles de visitantes, que han sido

afectados en su expectativa de viaje, o mejor dicho en sus derechos

como visitantes, y no sólo como consumidores. Véase por ejemplo el

comportamiento relativo a las sobreventas.

De igual modo, la planicación y la gestión de destinos para unturismo responsable o sustentable es todavía hoy una negación de los

marcos jurídicos. Regiones enteras se ven afectadas por la ausencia de

herramientas de planicación que estén respaldadas por los marcos

jurídicos de turismo. No obstante, las recomendaciones internacionales

sobre el tema y las razones de mercado ambiental, algunos países como

México no incluyen en sus marcos jurídicos elementos que permitan lafacilitación de esquemas de planicación turística sustentable. Más aún,

pasan por alto lo señalado por la doctrina sobre planicación turística,

al marcar que una herramienta poderosa en ese sentido lo constituye el

marco jurídico.

Otro aspecto relevante, lo constituye la protección del patrimonio

natural y cultural. Los países que dependen del turismo, estarán obligados

a dar a sus legislaciones un carácter vinculante con las leyes sectoriales

que no son de turismo.

Tal hipercomplejidad que implica la actividad turística, puede

dejarnos en la dispersión y podemos perdernos en el mar de leyes del

derecho positivo mexicano. Por ello si ordenamos los acontecimientos

jurídicos que se dan en la realidad turística en un cuadro que permitiera

ver el derecho público y privado encontraríamos razones importantespara distinguir las normas que regulan la actividad turística, tal como

quedó anotado en el marco teórico, al denir el derecho del turismo

en esos terrenos. Sin embargo, es necesario advertir que el enfoque

anterior estaría incompleto, pues la esfera del derecho social tiene a

la par una evolución importante motivada por los nuevos escenarios

internacionales.



129

y municipal para cada una de las 7 categorías y las catorce subdivisiones

que se identicaron. El segundo comprende el campo del derecho privado

también dividido en federal estatal y municipal, en el que se citan las

leyes que aplican para cada una de las categorías de análisis. El tercer

apartado esta reservado para el derecho social, el cual se dividido para

efectos de estudio en federal, estatal y municipal, en el que se analizan

las leyes que aplican a la actividad representada por las categorías que

fueron establecidas con anterioridad.

La esfera del derecho público nos permitió delimitar el universo

jurídico que existe alrededor de la actividad turística. Una de las ramas

que más inuenció el estudio fue la administrativa. Al momento de lainvestigación documental se encontró que todos los tratadistas mexicanos

que reeren al derecho turístico están basados en el antecedente de que

proviene del derecho administrativo. Por esa razón se consideró pertinente

partir el diagnóstico desde la óptica del derecho público administrativo,

sin embargo, no fue la única rama que se utilizó.

Por su parte, el derecho privado, nos permitió delimitar las leyesque aplican a la actividad turística desde las ramas civil y mercantil.

Principalmente desde la perspectiva contractual. Ya que en el turismo

todas las relaciones de mercado tienen sustento en los contratos, ya sean

de naturaleza civil o mercantil. En ellos se identicó que existe una gama de

formas de contraer obligaciones que van desde los tradicionales hasta los

novedosos y vanguardistas provenientes de la globalización económica,

de ahí la importancia de que estas ramas orientarán el estudio. Sin el

ánimo de pretender dar una lista exhaustiva de los tipos de contratos que

se dan en un destino, a continuación mencionamos los más recurrentes:

Convenio de Tarifas, Contrato de Aliación para Promoción, Contrato de

Aliación, Accommodation Contract, Collaboration Contract, Convenio

de Tarifas Comerciales, Contrato de Tarifas Netas Condenciales, Contrato

de Compraventa, Contrato de Compraventas Marítimas, HipotecaMarítima, Contrato de arrendamiento a Casco Desnudo, Contrato de

Arrendamiento; Contrato de Seguro (Todas la modalidades), Contrato de



130

Fletamento, Contrato de Seguro Marítimo, Contrato de Arrendamiento

(Todos tipos), Contrato de compraventa de un Certicado de Derechos

de Tarifa Preferente, Contrato de Tiempo Compartido, Contrato de

Reservas No Comisionable, Allotment Contract, Contrato de Servicios

Profesionales. (Todas las modalidades), Contrato de Transacción, Contratode Alojamiento, Contrato de Tarifas Netas No comisonable, Contrato de

Viaje Combinado, Contrato de Apertura de Crédito en Cuenta Corriente,

Contrato de Compraventa Mercantil (Todos), Contrato de Membresía,

Contrato de Transporte (todas las modalidades), Contrato de Hospedaje,

Contrato Proveniente del comercio electrónico y otros.

El cuadro siguiente muestra una aproximación a la forma en quese materializan las relaciones jurídicas del turismo y nos da una idea de lo

amplio que es la contratación.

Cuadro 3. Principales contratos de turismo identicados

Contratos Civiles

0

200

400

600

800

1000

1200

C o n v

e n i o d e

T a r i f a s

C . d e

A f i l i a c

i ó n p a

r a P r o

m o c i ó

n

C o n t r

a t o s d e A f

i l i a c i ó n

A c c o

m m o d

a t i o n C o n

t r a c t

C o l l a b

o r a t i o n C

o n t r a

c t

C o n v

e n i o d e

T a r i f a s

C o m e

r c i a l e

s

C . d e T a

r i f a s N e

t a s C o n f i d e

n c i a l

e s

C o n t r

a t o d e

C o m p

r a v e

n t a

C . A r r e

n d a m

i e n t o ( T o

d o s )

C o n t r

a t o d e

S e g u r

o

C o n t r

a t o d e

A r e

n d a m

i e n t o ( T o d o

s t i p o s )

C o n t r

a t o d e

T i e m p

o C o m p a

r t i d o

C o n t r

a t o d e

R e s e

r v a s N o

C o m i s

i o n a b

l e

A l l o t

m e n t C

o n t r a

c t

C . d e S

e r v . P r

o f . ( t o d

a s l a s

m o d a l

i d a d e

s )

C o n t r

a t o d e

T r a n s a

c c i ó n

C o n t r

a t o d e

A l o j a m i

e n t o

C o n t r

a t o d e

T a r i f a s

N e t a s

N o c o m i

s o n a

b l e

C o n t r

a t o d e

V i a j e C o m

b i n a d

o

C . d e A

p e t u r

a d e C r é

d i t o e n C u e

n t a C o

n r r i e n

t e

C o n t r

a t o d e

C o m

p r a v

e n t a M

e r c a

n t i l

C o n t r

a t o d e

T r a n s

p o r t e

C o n t r

a t o d e

H o s p e

d a j e

C . P r o

v e n i e

n t e d e l c

o m e r

c i o e l e c

t r ó n i c

o O t

r o s

Fuente: Mota, 2007.

El sector se mueve gracias a las relaciones jurídicas que le dan

certeza. Por lo que el prestador de servicios turísticos y el turista, tienen



131

derechos que emanan de la contratación. Principalmente, las categorías

de transporte y alojamiento tienen un lugar especial en este análisis, ya

que son las más dinámicas, seguida por la de viaje combinado y nalmente

por la de Tiempos Compartidos, con sus muy diversas formas de operar

desde los Contratos de Compraventa de Certicados de Derechos de

Tarifa Preferente hasta los Contratos de Membresías, entre otros.

En la última de las esferas, es decir en el derecho social, encontramos

aunque no de manera exclusiva, leyes que contribuyen a la satisfacción de

las comunidades receptoras. En ese sentido se identicaron las leyes que

se relacionan directamente con el área nuclear del concepto de derecho

del turismo. En este campo tan novedoso y basto, algunas materias comola laboral quedaron fuera del alcance del estudio. Sólo se retomaron

aquellas disposiciones que tienen relación directa con las categorías que

han sido mencionadas en párrafos anteriores.

En nuestra opinión, este apartado se debe focalizar en las regiones

receptoras de turismo. Pues como bien se marca en el párrafo anterior, se

busca con el conjunto de características la satisfacción de las comunidadesreceptoras. Esa es una de las bases con las que se debe abordar el tema

del derecho social del turismo.

En tal sentido se habla de un turismo sustentable que mantiene

un equilibrio entre los intereses sociales, económicos y ecológicos. Así

el turismo debe integrar las actividades económicas y recreativas con el

objetivo de buscar la conservación de los valores naturales y culturales.

Por su parte el World Widlife Fund (WWF), el Tourism Concern y la

Unión Europea, incluyen al turismo como uno de los sectores clave hacia

el que deben de encaminarse todas las medidas en material de medio

ambiente y de desarrollo sostenible. Más tarde, en 1993, la Organización

Mundial de Turismo (OMT) en el documento titulado Tourism the year

2000 and beyond qualitative aspects denió el concepto de Turismo

Sustentable. Y da una denición del concepto: ‘El turismo sostenibleatiende a las necesidades de los turistas actuales y de las regiones

receptoras y al mismo tiempo protege y fomenta las oportunidades para



132

el futuro. Se concibe como una vía hacia la gestión de todos los recursos

de forma que puedan satisfacerse las necesidades económicas, sociales y

estéticas, respetando al mismo tiempo la integridad cultural, los procesos

ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas que sostienen

la vida’.En 1994 la OMT considera fundamental en los centros turísticos la

implantación de la Agenda 21. La que establece como indicadores para

su gestión: La minimización de los residuos. Conservación y gestión de

la energía. Gestión del recurso agua. Control de las sustancias peligrosas.

Transportes. Planeamiento urbanístico y gestión del suelo. Compromiso

medioambiental de los políticos y de los ciudadanos. Diseño deprogramas para la sostenibilidad. Colaboración para el desarrollo turístico

sostenible.

En 1995, se establece La Carta Mundial del Turismo Sostenible con

18 principios que tratan de poner los fundamentos para una estrategia

turística mundial basada en el desarrollo sustentable. La Carta de

Lanzarote supone la acepción denitiva de los lazos de la sostenibilidad, la

conservación y el desarrollo de los recursos, y el papel central del turismo

para el desarrollo de muchas localidades a nivel de la geografía mundial

y muy particularmente de los países menos desarrollados con una variada

riqueza de ora, fauna, paisajes y elementos culturales.

En 1999 la Asamblea General de la Organización Mundial del

Turismo Adoptó mediante la Resolución A/RES/406(XIII) la aprobación del

Código Ético Mundial para el Turismo el día 27 septiembre en Santiagode Chile.

A comienzos de marzo de 2000 la Organización Mundial del

Turismo, presentó en Berlín el Programa de Naciones Unidas para el Medio

Ambiente (PNUMA) en colaboración con la UNESCO, la iniciativa de los

touroperadores para el desarrollo de un Turismo Sustentable, diseñada

por el propio sector empresarial. Se trata de una iniciativa voluntaria yabierta a todos los touroperadores, que pretende la aplicación de las

mejores prácticas en la gestión ambiental, basadas en la información e



133

intercambio de experiencias, la implantación de nuevas tecnologías, la

realización de auditorias ambientales y la colaboración con los gobiernos,

la industria del turismo y otros agentes.

Por Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones

Unidas A/RES/56/212 (Quincuagésimo sexto período de sesiones, 21diciembre 2001). Se establece el Código Ético Mundial para el Turismo.

En 2002 la Asamblea General aprueba del Protocolo de Aplicación del

Código Ético para Turismo, celebrado en Seúl Corea del Sur-Osaka Japón

celebrada del 24 al 29 de septiembre de 2001. En octubre de 2003 en

Beijing (China), se da la Resolución adoptada por la Asamblea General

de la Organización Mundial del Turismo A/RES/469(XV) y se establece elComité Mundial de Ética para el Turismo. El Código Ético Mundial para

el Turismo (CEMT) es un conjunto amplio de principios cuyo propósito es

orientar a los agentes interesados en el desarrollo del turismo: los gobiernos

centrales y locales, las comunidades autóctonas, el sector turístico y sus

profesionales y los visitantes, tanto internacionales como nacionales.

Aunque no es un documento jurídicamente vinculante, su décimo artículo

estipula un mecanismo de aplicación, de carácter voluntario, mediante el

reconocimiento del papel del Comité Mundial de Ética del Turismo, al

que los interesados pueden trasladar, con carácter voluntario, cualquier

litigio respecto a la aplicación e interpretación del Código. Los principios

son: 1. Contribución del turismo al entendimiento y al respeto mutuos

entre hombres y sociedades; 2. El turismo, instrumento de desarrollo

personal y colectivo; 3. El turismo, factor de desarrollo sustentable; 4. Elturismo, factor de aprovechamiento y enriquecimiento del patrimonio

cultural de la humanidad; 5. El turismo, actividad beneciosa para los

países y las comunidades de destino; 6. Obligaciones de los agentes del

desarrollo turístico; 7. Derecho al turismo; 8. Libertad de desplazamientos

turísticos; 9. Derechos de los trabajadores y de los empresarios del sector

turístico; 10. Aplicación de los principios del Código Ético Mundial parael Turismo.

Finalmente, en este rápido recorrido histórico, se tiene que del 9



134

al 11 abril de 2003, se da la Declaración en Djerba, Túnez sobre Turismo

y Cambio Climático. La que establece las bases para contribuir a evitar el

calentamiento global desde el turismo.

Las recientes publicaciones de la Organización Mundial del

Turismo apuntan a buscar la atenuación de la pobreza. En ellas explicitanla importancia de la actividad para el desarrollo de las comunidades de

acogida. <<Lo anterior se ha convertido en una condición fundamental

de la paz, de la conservación ambiental y del desarrollo sostenible,

además de constituir una obligación ética en un mundo opulento donde

la distancia entre países pobres y países ricos parece acrecentarse en

los últimos años. Por otra parte a la vez que siguen aumentando losmovimientos turísticos internacionales e internos, hay indicios cada vez

más rmes de que, si se desarrolla y gestiona de forma sostenible, el

turismo puede aportar una contribución signicativa a la atenuación de

la pobreza, especialmente en las zonas rurales donde viven la mayoría de

los pobres, y donde existen muy pocas opciones más de desarrollo. >>

(OMT, 2004). La OMT insiste en que existen pruebas de la contribución

que puede aportar el turismo al logro de uno de los objetivos más

apremiantes de las Naciones Unidas para el Milenio: Mitigar la pobreza.

También está convencida de que el turismo puede emplearse como una

fuerza importante para reducir la pobreza y proteger el medio ambiente,

ya que conere un valor económico al patrimonio cultural, crea empleo

y produce ingresos en divisas.

La OMT está tomando ya varias medidas estratégicaspara aumentar las posibilidades de que así ocurra, comosu participación en las negociaciones del comerciomundial , la promoción del concepto de turismosostenible entre todos los responsables políticos y ellanzamiento de una iniciativa especial en elación conla pobreza (ST-EP), en asociación con otras entidades.(OMT, 2004)

Pero la pobreza es mucho más que una falta deingresos: El reto del desarrollo es mejorar la calidadde vida. En su informe sobre Desarrollo Humano, elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo



135

(PNUD) indica que, en última instancia, el desarrollo esun proceso encaminado a ampliar las posibilidades deelección de las personas, y no sólo a aumentar la rentanacional. Muchos de los países más pobres están ahoraen situación de ventaja comparativa frente a los paísesdesarrollados en el sector turismo. Tienen activos de

enorme valor para el sector turístico: cultura, arte,música, paisaje, fauna, ora, y clima. Entre esos activos secuentan, por ejemplo, los sitios del Patrimonio Mundial,donde las visitas de los turistas pueden generar empleoe ingresos para las comunidades vecinas y contribuir asu conservación. También se menciona que el turismofavorece la extensión geográca del empleo. Esacaracterística puede ser espacialmente relevante en laszonas rurales, donde suelen encontrarse los activos quemencionábamos. Tres cuarta partes de las personasque viven en una pobreza extrema se encuentran enzonas rurales, generalmente alejadas de los grandescentros de actividad económica o con tierras demínima productividad. El turismo puede a vecesofrecer una fuente de ingresos en esos lugares, dondepocas actividades pueden hacerlo. El turismo empleaa más mujeres y jóvenes que la mayoría de las demásactividades. Los ingresos y la independencia económicade las mujeres son muy importantes para apoyar el

desarrollo de los niños y romper el ciclo de la pobreza.También se reconoce que la actividad no sólo dabenecios materiales a los pobres, sino que también lesaporta el orgullo de su cultura, un mejor conocimientodel entorno natural y de su valor económico, sentidode la propiedad, y menos vulnerabilidad gracias a ladiversicación de sus fuentes de ingresos. (OMT, 2004)

Con el contexto anterior, se puede intentar hacer una exploración

en el derecho positivo que nos permita apuntar algunos textos legalesen la línea del derecho social del turismo. De singular relevancia

destacan los temas de planeación y desarrollo regional, la educación y

capacitación turística, la corresponsabilidad, el ocio y el tiempo libre, la

no discriminación, la participación, el acceso a la información pública

turística, el manejo integrado de los recursos naturales, el respecto a la

multiculturalidad, el patrimonio intangible, la soberanía de los recursosnaturales y culturales, entre otros.



136

III. CONCLUSIONES

El estudio del derecho del turismo debe plantearse mediante un

esquema de investigación jurídica que tenga una visión amplia sobre la

actividad turística. La doctrina jurídica en esta línea está iniciándose, porello la dicultad de encontrar el tema en las discusiones y reexiones

provenientes de la ciencia jurídica. Los limitados esfuerzos pero valiosos

sobre el tema se han circunscrito a los campos del derecho público y

privado, olvidando la rama social.

El derecho del turismo tiene carácter transdisciplinar y puede

ubicársele en el terreno público, privado y social, que se dene por suobjeto de estudio, que está integrado por las relaciones en las actividades

que realizan las personas durante sus viajes a lugares distintos al de su

entorno habitual, por un periodo de tiempo consecutivo, con nes de ocio,

negocios y otros motivos. Conforme a lo estudiado, la esfera de valor

de la actividad turística en México se encuentra regulada por el derecho

privado, el derecho público y el derecho social. Sin embargo la evolución

de la legislación turística mexicana como en algunos otros países, ha

ocurrido en el ámbito del derecho público en la rama administrativa. En el

terreno del derecho privado, se encontró un fértil campo de la contratación

en general y en especial los contratos de seguros, de hospedaje, de

tiempo compartido, de arrendamiento, de compraventa en lato sensu ,

y compraventa de tarifas y de adhesión, entre otros. Es necesario ver

el comportamiento de la justicia comercial y utilizar los principios queahí se generan y compararlos con lo que sucede en la realidad turística.

Lo anterior es una necesidad en todos los destinos turísticos de México,

pues necesitamos elevar la calidad en la prestación de los servicios que

se ofertan. Sin embargo no tenemos estudios jurídicos que permitan ver

la evolución de la contratación en los servicios turísticos, para evitar las

cláusulas abusivas e identicar y estimular las mejores prácticas.Finalmente es necesario resaltar que, hacen falta estudios para

conceptualizar el derecho del turismo que, permitan dar luz a empresarios,



137

autoridades turísticas y comunidades receptoras para su adecuada

gestión.

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140



141

TRAVEL AND TOURISM LAW ON HIGHEREDUCATION INSTITUTIONS IN GERMANY

U TA S TENZEL53

Doctoral thesis about U.S. American and European Travel Law. Member of the Board of Directors of IFTTA andmember of the IFTTA Communications and Technology Committee.

INTRODUCTION

The tourism branch is one of the most important business branchesworldwide. However, the recognition of the eld of Travel and Tourism

Law is comparably low. There might be several reasons for this. To name

some it can be stated that it is a relatively new eld of law which started

to evolve along with mass tourism in the 1960s. Further, even today not

all countries have statutes or regulations governing the special issues of

the tourism branch including, but not limited to, the contractual relationsbetween the traveler and the respective travel service supplier. Also, there

is no consent about the issue what the eld of Travel and Tourism Law

comprises. Accordingly, uniform denitions commonly agreed upon and

designing the scope of the eld are missing.

Many lawyers have been dealing in their day-to-day practice with

cases concerning problems of the tourism branch. Their clients may be,

for instance, travelers not satised with the last vacation they spent and

trying to sue the tour organizer, or travel agents claiming a commission

from the hotel-keeper for whom they sold hotel accommodation to

guests. But only some of them call themselves “Travel lawyer“ or “Tourism

lawyer” or regard themselves as specialized in the eld of “Travel Law” or

“Tourism Law”.54

53 Uta Stenzel (Ass. iur.) wrote her doctoral thesis about U.S. American and European Travel Law. Sheis a member of the Board of Directors of IFTTA and member of the IFTTA Communications and TechnologyCommittee.54 See, for instance, the International Forum of Travel and Tourism Advocates (IFTTA), http://www.iftta.org/ , or the German organization Deutsche Gesellschaft für Reiserecht e.V. (DGfR), http://www.dgfr.de/ .



142

This paper will rstly discuss how Travel and Tourism Law (Reise-

und Tourismusrecht ) is viewed under academic aspects in Germany.

Secondly, it will give an overview about where Travel and Tourism Law are

taught and the role they play within the education of students on German

institutions of higher education.

TRAVEL AND TOURISM LAW: THE FIELD

As manifold the relations between the entities of the tourism

industry – as manifold is the law governing those relations and the tourismbranch. This complex and fantastic area of law is usually referred to as

“Tourism Law” (Tourismusrecht ). However, the term does not describe a

special eld of law easily to distinguish from other elds by clear denitions

and structures. It is a generic term and used to summarize the complex of

law dealing with the legal relations among business partners in the travel

industry (e.g., airlines, hotels, tour organizer, travel agents) and between

these industry partners and the traveling public.

Tourism Law includes a variety of rules and regulations scattered

and widespread in different areas of law. It can be Civil Law if it, for

example, regards the relations between a guest and a hotel keeper, but

in case it regards, for example, the admission to open and to operate

a restaurant or hotel, it will be Administrative Law. Neither the German

nor the European legislator enacted a comprehensive system of rulesregulating the – economically so important – tourism branch. For the

most part general law applies which might, at best, be adjusted to the

specic issues of the tourism industry by the decisions of the courts, i.e.,

case law.

However, even if Tourism Law cannot be seen as a self-contained

area of law, the opposite is true for the eld of “Travel Law” (t ). Generally,Travel Law is dened in a very narrow meaning as the law governing

the sale and distribution of package tours, package holidays and alike



143

by tour organizer and retailer to the consumer. It has developed since

the 1960s and 1970s when package tours became famous in Europe

and got established over the years as a distinct legal specialty. It can be

classied as a separate eld of law within the multifaceted world of the

rules composing the eld of Tourism Law and regulating a small segmentof the tourism branch.

The eld of Travel Law got a strong recognition in 1990 when the

Council of the European Community enacted the Package Tour Directive.55

This Directive approximated the laws, regulations and administrative

provisions of the European Member States related to packages sold or

offered for sale in the territory of the Community.56

The Directive focuseson provisions regarding advertising57 and information duties of tour

organizer and retailer,58 contractual obligations - including withdrawal

and cancellation,59 liability for damages in case of non performance or

improper performance,60 and on insolvency protection.61 The member

states were obliged to implement the Directive into their national law.

In its framework the Directive sets a minimum standard required to be

fullled by the European member states. They are on the one hand bound

by this standard, but on the other hand they are free to tighten up the

provisions to protect the consumer.

The scope of the Directive is limited to the sale and distribution of

package tours by an organizer or retailer to the consumer.62 The Directive

is not applicable for individual tours or the delivery of single travel services

like a scheduled ight or hotel accommodation only. Furthermore, time-55 Directive 90/314/EEC, Ofcial Journal L158, 23/06/1990, p. 59 - 64.56 Art 1 Directive; The Directive is based on the former Art. 100a EC Treaty (now Art. 95 EC) whichenables the enactment of a Directive to seek to achieve a single European market. On a second strand it isalso a consumer protection directive.57 Art. 3 para. 1, para. 2 Directive.58 Art. 3 para. 2; Art. 4 para. 1, para 2, Annex Directive.59 Art. 4 para. 3, para. 5, para. 6 Directive.60 Art. 5; Art. 4 para. 7 Directive.61 Art. 7 Directive.

62 Art. 1; Art. 2 Directive; A “package” is dened in Art. 2 no. 1 Directive as a pre-arranged combina-Art. 1; Art. 2 Directive; A “package” is dened in Art. 2 no. 1 Directive as a pre-arranged combina-A “package” is dened in Art. 2 no. 1 Directive as a pre-arranged combina-tion of not fewer than two travel services as (a) transport (b) accommodation or (c) other tourist services notancillary to transport or accommodation. Furthermore, the services have to cover a period of more than 24hours or have to include an overnight accommodation. Further denitions refer to the personal scope ofthe Directive dening “organizer” (Art. 2 no. 2), “retailer” (Art. 2 no. 3), and “consumer” (Art. 2 no. 4). Alsodened is the meaning of “contract” (Art. 2 no. 5).



144

sharing is not covered by its scope.

In this narrow sense – focusing only on package tours – also the eld of

Travel Law has to be viewed. In particular, it must be distinguished from

the delivery of individual travel services, i.e., single travel services not

combined to a package as the mentioned scheduled ight or the booking

of hotel accommodation. Likewise, it must be distinguished from the law

governing the contractual relations between the tour operator and its

suppliers or the relations between tour operator and retailers, including

travel agents.

Partly, those legal relations are governed – on an international

level – by International Conventions as the Montreal Convention of 1999(before Warsaw Convention of 1929 in International Carriage by Air), the

Athens Convention of 1974 on Carriage by Sea, the Berne Convention of

1961 on Carriage by Rail, or the Paris Convention of 1962 on the Liability

of Hotel Keepers which were signed long time before the enactment of

the European Package Tour Directive. Within the EU legislation, Regulation

261/200463 establishing minimum rights for passengers on scheduled andnon-scheduled ights is especially to mention.64 On a national level the

member states may have enacted further legislation or may apply special

principles.65

Travel Law as a eld of law in the narrow meaning of “Package

Tour Law” is the current understanding. However, there are strong efforts

within the EU to extend the scope of the Package Tour Directive andto include also the booking of single travel services.66 Those efforts are

particularly caused by the growing of online-bookings of packages and

the modern distribution of travel services by dynamic packaging, i.e., the

traveler collects different services offered at one website and assembles it

to a package tour by himself – without the assistance of a traditional tour

63 Regulation (EC) No 261/2004, Ofcial Journal L 46, 1/02/2004, p. 1 - 8.64 Regulation 261/2004 is also applicable for non–scheduled ights forming part of a package tour.65 Regarding German Travel Law please see below.66 Green Paper on the Review of the Consumer Acquis, 08/02/2007, COM(2006) 744; EuropeanParliament resolution on the Green Paper on the Review of the Consumer Acquis, 06/09/2007, P6_TA(2007)0383.



145

organizer. Furthermore, much effort is made to strengthen the position of

individual travelers by enacting new legislation as currently the mentioned

Regulation 261/2004. Whether this will – in the end – also broaden the

meaning and scope of the eld of Travel Law seems possible but remains

to be seen.

TRAVEL LAW IN GERMANY

According to the German approach, the term “Travel Law” describes

the law governing the contractual relations between the traveler and thetour organizer. It is integrated into the German Civil Code (Bürgerliches

Gesetzbuch, BGB ) and mainly codied in §§ 651a - m BGB within the

Second Book of the German Civil Code regulating the Law of Obligations.

Information duties are codied in §§ 4 - 11 BGB-InfoV (Verordnung über

Informations- und Nachweispichten nach bürgerlichem Recht ). The

special provisions for travel contracts were initially enacted in 1979 when

the German legislator recognized – in the light of the growing package

tour market – the need of protection for German travelers. Since then the

provisions were several times revised and amended.

§§ 651 a - m BGB determine the duties and obligations of the

traveler and the tour organizer as parties of the travel contract.67 The

rules mainly contain obligations in case of alteration of the travel services

agreed, withdrawal or cancellation,68 information duties,69 the liabilityfor damages in case of non performance or improper performance,70 a

mechanism to protect the traveler in case of insolvency of the organizer,71

and rules in regard of student exchanges.72

Whether the special provisions of the BGB are applicable depend

67 § 651a; § 651 b BGB.68 § 651a para. 4, 5; § 651i, j BGB.69 § 651a para. 3 BGB, Art. 238 para. 1 EGBGB, §§ 4-11 BGB-InfoV.70 § 651c - f; § 651h BGB.71 § 651k BGB.72 § 651l BGB.



146

on whether the tour organizer promised to deliver a “journey” (Reise) 73 for

which the traveler in return has to pay the tour price . The term “journey”

is statutorily dened as “combination of travel services” (Gesamtheit von

Reiseleistungen) and requires at least two services, e.g., accommodation

and transport.74 The delivery of a “journey” characterizes the main duty ofthe tour organizer and is the fundamental requirement of a travel contract.

If the travel service offered by the tour organizer cannot be qualied as

“journey” in the meaning of the BGB, the travel contract does not exist.

The special provisions of §§ 651a - m BGB are not applicable.

The delivery of a “journey” must particularly be distinguished from

the delivery of single travel services not combined to a “journey”. Thecomplex of law dealing with the booking of single travel services like a

scheduled ight or hotel accommodation and the resulting contractual

relations between the traveler (e.g., the passenger or hotel guest) and the

supplier (e.g., the airline or the hotel) is referred to as – literally translated

into English – “Individual Travel Law” (Individualreiserecht ). If a traveler

books single travel services he will not conclude into a “travel contract”

regulated by §§ 651 a - m BGB. The contract with the supplier (e.g., the

hotel or the airline) is a separate contract not governed by the special

statutorily regulations of the BGB. For instance, if the traveler books hotel

accommodation only, the contractual obligations are basically governed

by landlord and tenant law (Mietvertragsrecht ).75 If the traveler books

transportation, e.g., a scheduled ight or a bus tour, the law regulating

the contract for work and labor (Werkvertragsrecht ) is applicable.76 Only under some circumstances and in a very narrow scope the

specic rules of the BGB governing travel contracts are applied analogously.

This is particularly the case with regard to the booking of summer house

vacation offered by a tour organizer77 where usually the traveler books

accommodation only and arrives by his own means of transportation,

73 The German word “Reise” can be translated into English in different ways, for instance as: journey,passage, tour, travel, trip, or voyage.74 § 651a para. 1 BGB.75 §§ 535 BGB seq.76 §§ 631 BGB seq.77 Not by a supplier or directly by the owner of the house.



147

e.g., the family car.

Some authorities include within the scope of Travel Law not only the

law laid down by the special provisions of the BGB (§§ 651 a - l BGB), but

also the variety of rules establishing the complex of Individual Travel Law. In

contrast thereto, they refer to the law codied by the special provisions of

the BGB as “Package Tour Law”. However, this broad classication is

misleading and causes irritations. The terminology of the BGB is clear. The

relevant part is qualied as “travel contract” (Reisevertrag) 78 and not as

“package tour contract” (Pauschalreisevertrag) . Also, within the separate

rules the German legislator explicitly used the term “travel” or “journey”

(Reise) 79 to identify a “combination of travel services” and not “packagetour” or “package travel” (Pauschalreise) . He obviously wanted to regulate

those contractual relations only under the term “travel” without further

additions.

In light of the wording of the BGB and to avoid misinterpretations

it is more consistent to use the term “Travel Law” only with regard to the

contractual relations between traveler and tour organizer regulated bythe §§ 651 a - m BGB and the term “Individual Travel Law” for the booking

of single travel services not being part of a “journey”. Both elds – Travel

Law and Individual Travel Law – are to be viewed as separate segments

within the broad area of Tourism Law.

The law governing the contractual relations between the travel

agent/retailer (Reisebüro/Reisevermittler ) and the traveler is usually

referred to as “Travel Agency Law” (Reisevermittlungsrecht ). Similar

to the relations between the traveler and the supplier within the eld

of Individual Travel Law the BGB does not provide special regulations

governing explicitly the relation between traveler and travel agent. The

rules of general contract law – including case law – are applicable.80

Likewise, because of the clear determinations of the BGB and to avoid

misunderstandings it is not appropriate to include the eld of Travel

78 German Civil Code, Book 2, Title 9, Subtitle 2: “Travel Contract”.79 See above the translation of the word “Reise”, footnote 21.80 §§ 765, 631 BGB; §§ 84 HGB seq.



148

Agency Law under the term “Travel Law”. Travel Agency Law should be

distinguished therefrom and seen as a special part within the complex of

Tourism Law.

It is unanimously accepted that the law regulating the contractual

relations between the business partners of the tourism branch – but notwith the traveler – e.g., the tour organizer to its employees or to the travel

agent, is not comprised within the scope of Travel Law. Administrative

regulations governing, for instance, the relations between the tour

organizer or travel agent and the state authorities are excluded as well.

TRAVEL LAW AS SUBJECT ON HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS

The German higher education system consists of various types of

higher education institutions.81 Mainly there are: Universities, Universities

of Applied Sciences, Universities of Administrative Sciences, Universities of

Education, Colleges of Art, Film and Music, Church-maintained Colleges,

Private Universities, and Universities of Cooperative Education. Every

institution is characterized by its special responsibilities, subject proles,

and missions. This variety of institutions enables students to choose the

education and courses of studies which correspond most closely with

their interests, abilities, and individual skills.82

Travel and Tourism Law as a subject is mainly taught – although to

a different extent – at Universities of Applied Sciences (Fachhochschulen)which focus on tourism, at Universities with Business Schools (Wirtschafts-

und Sozialwissenschaftliche Fakultäten) focusing on tourism, and also at

Universities with Law Schools (Juristische Fakultäten).

81 “Higher Education Institution” is a generic term describing the various types of higher educationinstitutions.82 For an general overview see the pages of the DAAD, the German Academic Exchange Service:http://www.daad.de/deutschland/hochschulen/hochschultypen/0590.en.html ;http://www.daad.de/deutschland/hochschulen/hochschultypen/00414.en.html .



149

UNIVERSITIES OF APPLIED SCIENCES FOCUSING ON TOURISM

From the 167 Universities of Applied Sciences existing in Germany,

currently about 22 offer Bachelor’s or traditional Diploma degree

programs in the area of Leisure, Hotel and/or Tourism Management.83 Universities of Applied Sciences are strongly practice-oriented. In

difference to the traditional Universities they attach a lot of importance

to practical experience and focus on strong ties to applications in the

working environment.

Students who choose one of the offered programs on tourism

studies become prepared for a profession within the tourism marketand travel industry, e.g., the work as tourism-manager or travel counsel.

They attain fundamental business knowledge and specialized skills and

experience in the eld of tourism and leisure. The teaching program

contains besides special business courses as Management or Economics

also courses in Business and Tourism Law. The main legal subjects usually

offered are Civil Law, Commercial Law, Labor Law, Competition Law, and

also Travel and Tourism Law.

Within the courses of Travel and Tourism Law students are taught

in Travel Law in the mentioned narrow sense, but also in the fundamentals

and basics of the so-called Individual Travel Law and the law governing

the legal relations between the different entities involved in the travel

industry.

In the past, the traditional programs on tourism studies offeredat Universities at Applied Sciences were Diploma programs. Usually

those lasted eight semesters, i.e., four years, and nished with a Diploma

degree. In the framework of the so-called Bologna Process – which aims

to achieve a single European Higher Education Area by 2010 – nearly

all Universities of Applied Sciences changed their programs from the

traditional Diploma degree courses to the international comparable andcompatible Bachelor’s degree courses.

83 See for an overview: http://www.daad.de/deutschland/Studienangebote/alle Studiengänge/06540.de.html.



150

A Bachelor program usually lasts six to eight semesters, i.e., three

to four years. Graduates of these programs receive the Bachelor’s degree

and have completed all the prerequisites for admission to a Master’s

degree. However, currently Master’s degree courses in Tourism are very

rare. Only some few Universities of Applied Sciences offer those courses.

They are lasting at least two or four semesters, i.e., one or two years.84

UNIVERSITIES

The traditional form of a higher education institution is the university(Universität ). Currently there are 102 Universities in Germany.85 One of the

core functions and responsibilities of the universities is basic or fundamental

research (Grundlagenforschung ). In comparison to the practice-oriented

Universities of Applied Sciences the focus of Universities is on teaching

of methodological and theoretical knowledge – imparting the students

the latest science- and research ndings. Research and teachingare closely combined. Usually universities offer the whole spectrum of

academic subjects including: law, arts and humanities, cultural studies,

natural sciences, economics/business administration, teacher training,

theology, and medicine.86

Business Schools at Universities focusing on tourism

Some of the Universities offering Economics and Business

Administration (Volkswirtschafts- und Betriebswirtschaftslehre ) provide for

their business students specializations in Tourism (Tourismuswirtschaft ).87

84 For instance, University of Applied Sciences Harz; University of Applied Sciences Bremen, Univer-sity of Applied Sciences Worms.

85 http://www.daad.de/deutschland/hochschulen/hochschultypen/02415.en.html .86 Universities offering the whole spectrum of academic subjects are so-called full-universities (Vol-luniversitäten). Some universities have specialized in a single subject as Medicine or Administrative Sciences,however, single subject universities are very rare and an exception. 87 For instance, at Rostock University (until recently) and at the University of Munich. Tourism assubject is also offered by some universities in the framework of other subjects like geography/ business



151

The teaching program includes – apart from subjects as Tourism Marketing,

Tourism Politics, or Sustainable Tourism – also Travel and Tourism Law.88

Comparable to tourism students at Universities of Applied Sciences,

business students get introduced to the fundamentals of the legal relations

within the travel industry, including the law governing the distribution of

package tours (Travel Law) and the law applicable to bookings of single

travel services (Individual Travel Law).

After completion of their studies – usually after six or eight semester,

i.e., three or four years, students receive a Diploma or a Bachelor’s

degree, depending on the degree-program offered by the University.89

Some very few Universities offer Master’s degree courses – lasting two orfour semester, i.e., one or two years – focusing on Tourism and Tourism

Management.90

Law Schools at Universities

Some might now think, the way to become a travel lawyer is to

go to University, studying law at Law School, and to hear lectures or to

attend seminars on “Travel and Tourism Law”. However, those must be

disappointed. In difference to the teaching programs at the Universities of

Applied Sciences or the special lectures for business students specializing

in tourism at Universities – at Law Schools unfortunately no subject called

”Travel and Tourism Law” exists. Law students have to pass through a comprehensive teaching

program including, but not limited to, Civil Law, Criminal Law,

Constitutional Law, Administrative Law, and European Law. Usually the

study of law at University takes four to ve years and nishes with the First

State Examination. To become a lawyer the candidates have to absolve

geography; see, e.g., University of Greifswald, University of Kiel, University of Munich.88 Introductions to the fundamentals of general law subjects as civil and commercial law or labor laware usually part of the general teaching program.89 See above to the European Bologna process.90 For instance, University of Lüneburg; Free University of Berlin.



152

two further years of practical training as a legal clerk (Referendar ) within

the German state – run training program for lawyers (Referendariat ) and

have then to take the Second State Examination.

Since, as mentioned in the beginning, the German Travel Law is

integrated into the German Civil Code, Travel Law will be usually taughtto students in their second year within the mandatory courses on the

German Law of Obligation. Within these lectures and courses students

will be introduced to the fundamentals and basics of the different kinds

of contracts included in the BGB, e.g., the contract of sale, contract of

delivery of services, and also the travel contract. As question of the scope

and applicability of the relevant statutorily sections regulating the travelcontract (§§ 651a - m BGB) students learn in particular how Travel Law and

Individual Travel Law have to be distinguished, they study the requirements

of a travel contract and also the applicable remedies. However, because of

the comprehensive study program and the comparably lower importance

of travel contracts (compared to other kinds of contracts as, e.g., the

contract of sale or the contract of delivery) the time spent on teaching

the specics of travel contracts and travel law is very low.

The scope and content of the Package Tour Directive – including

the decisions of the European Court of Justice – may also be discussed

within lectures addressing European Consumer Protection Law, partly

offered as a special course, since the Package Tour Directive was one

of the very rst Consumer Protection Directives enacted within the EU.

Also in this framework – as part of special seminars – new developmentswithin the EU as the Regulation 261/2004 may be taught. Depending

on the specialization of the Professor, at some Universities seminars for

students focusing on relations between the entities of the travel industry

are offered. But this is the exception.

Another way to specialize in Travel and Tourism Law is to write

a doctoral thesis (Dissertation) on a topic addressing Travel or TourismLaw. After completion of the rst cycle at University with the First State

Examination graduates have the possibility to apply at University – usually



153

directly with a Professor as doctoral supervisor – to write a doctoral thesis

and to earn the Doctoral degree in Law. However, generally German

Universities are not offering special programs or courses for those

candidates. The way to receive the Doctoral degree in Law is by the

traditional (British and Continental) type.91 The candidate is required toindependent research and completion of the thesis under the advice of

his/her doctoral supervisor.

END

It can be summarized, that Travel and Tourism Law is a complexeld of Law dealing with the legal relations within the travel industry. But,

even if it is a broad eld touching and extending into different areas of

law, it is not part of special education at German Law Schools. Travel and

Tourism Law as a subject is mainly taught at institutions focusing on the

practical education and training of their students for a profession within

the tourism industry, or qualifying them as business experts of the tourismbranch, i.e., at Universities of Applied Sciences and at Business Schools.

This is regrettable, not only because it is an exciting area of law,

but also because the developments of the last years have shown, that

this fast growing industry provides a lot of issues and challenges asking

for specialized lawyers. So, there is the hope for the future, that the eld

of Travel and Tourism Law will be growing in its importance and also be

recognized within the education of law students and lawyers. However, in

the light of the limited and rare study programs on Travel and Tourism Law

today, one question might remain: How to become a Travel and Tourism

Lawyer? My answer is: By passion and experience.

91 In contrast to the American type where the candidate gets prepared for the completion of thedissertation by a PHD-program, including structured and examined coursework.



154



155

O TURISTA DELINQÜENTE: CONSIDERAÇÕES

JURÍDICO-PENAIS SOBRE O TURISMO SEXUAL

LEONARDO D’ANGELO V ARGAS P EREIRA

Especialista em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas (2005). Especialistaem Direito Civil, Processual Civil, Penal e Processual Penal pela Universidade Católica Dom Bosco (2007).Advogado. Autor de diversos artigos, com destaque para: A Função do Resultado no Delito Culposo pelaRevista IOB de Direito Penal nº 49 (2008).

INTRODUÇÃO

A evolução dos meios de transporte transformou o turismo numa

poderosa indústria do mundo globalizado. Desse empreendimento,

nações inteiras extraem proveitos econômicos e mantêm suas economias.

Como fonte solicitadora de mão-de-obra, o turismo pode ser utilizado na

solução do desemprego, geração e distribuição de renda.

Dado o caráter continental do território brasileiro e sua rica ora e

fauna, nossa nação desponta como um dos expoentes desse cenário.

Logo, o turismo é um elemento fomentador da economia92, gerador

de intercâmbios sociais, estimulante da cultura. Trata-se de atividade

econômica com papel relevante na geração divisas o que poderá ser

decisivo elemento de inclusão social93. Por isso é que a movimentação

turística foi chamada de “indústria sem chaminé”94.

92 O turismo ostenta statu constitucional, sendo parte integrante e fomentadora do desenvolvimentoda nação brasileira. BRASIL. Constituição da República. Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da Repú-blica Federativa do Brasil: (...) II – garantir o desenvolvimento nacional; (...). Art. 180. A União, os Estados, oDistrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento sociale econômico. BRASIL. Decreto nº 448, de 14 de fevereiro de 1992. Diário Ocial da União, Poder Executivo,Brasília, DF, 17 fev. 1991. Dispõe que o turismo deve ser encarado como fonte de renda nacional (art. 1º),devendo a prática turística promover a valorização e preservação do patrimônio natural e cultural do País evalorizar o homem como o destinatário nal do desenvolvimento turístico (art. 2º, I e II). Dados do IBGE indi-cam que em 2003 o turismo foi o responsável por expressivos 2,23% do PIB brasileiro, além das estimativas deque 5,4 milhões de pessoas trabalhavam nas atividades relacionadas ao turismo, nada menos do que 6,7% docontingente de mão-de-obra ocupada. Outras inúmeras informações poderiam ser adicionadas para ilustrar ofato inconteste de que a indústria turística é, atualmente, um dos carros-chefes da economia global. Cf. Voto

do Relator no Projeto de Lei nº 130, de 2007, de autoria do Deputado Max Rosenmann, que institui o dia 8de maio como o “Dia Nacional do Turismo” e confere a Alberto Santos Dumont o título de “Pai do TurismoBrasileiro”. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/519291.pdf>. Acesso em 27 mai. 2008.93 Disponível em: <http://www.turismo.gov.br>. Acesso em: 15 mai. 2008.94 Cf. discurso do Senador Ramez Tebet (PMDB/MS), feito no dia 16 de setembro de 1997, no SenadoFederal. Disponível em: <www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/detalhes.asp>. Acesso em: 26 mai.



156

Como regra, essa atividade desperta o interesse das pessoas em

conhecer lugares (velhas e grandes metrópoles), visitar museus, ver

catedrais95, apreciar a ecologia, trocar experiências.

Todavia, como em todos os empreendimentos humanos, existeo lado positivo – como o apontado – e surge, concomitantemente, o

lado negativo: o da exploração de pessoas, principalmente de jovens e

adolescentes na prostituição ou no famigerado turismo sexual96.

Neste caso, certos interesses apontados, a priori, como turísticos,

são, teleologicamente, subvertidos em móveis criminosos97. A pretexto

de fazerem o turismo ecológico, cultural, esses soi-disant “turistas” usam

e abusam de seres humanos como se fossem objetos desprovidos de

humanidade, sendo - na visão dos delinqüentes - aptos apenas a ceva de

seus desviados instintos sexuais.

Crescentes são os noticiários dando conta de que regiões do

Brasil98 recebem pessoas interessadas não na nova maravilha do Mundo2008.95 Loc. cit.96 Cf. discurso do Senador Papaléo Paes (PSDB/AP), feito no dia 10 de abril de 2006, no Senado Fe-deral. Disponível em: <www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/detalhes.asp >. Acesso em: 26 mai.2008. Recente matéria veiculada na Revista Veja arma que metade do corpo do Brasil está no Primeiro Mun-do, mas a outra parte ainda veste as caças curtas do subdesenvolvimento. E nessa dicotomia, aponta comovetor de desenvolvimento o turismo ecológico e seu viés nefasto do turismo sexual. Cf. GUANDALINI, Giuliano.Com que asas o país vai voar? Revista Veja, Brasil, Editora Abril, edição 2062, ano 41, nº 21, 28 mai. 2008, p.52.97 Ou seja, são pseudoturistas que não procuram o deleite dos serviços propriamente turísticos, taiscomo os prestados por hotéis, albergues, pousadas, hospedarias, motéis e outros meios de hospedagem deturismo; restaurantes de turismo; acampamentos turísticos (campings); agências de turismo; transportadorasturísticas; empresas que prestem serviços aos turistas e viajantes, ou a outras atividades turísticas; outras

entidades que tenham regularmente atividades reconhecidas pelo Poder Executivo como de interesse para oturismo (cf. BRASIL. Lei nº 6.505, de 13 de dezembro de 1977. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília,DF, 16 dez. 1977). Já a competência para formular, coordenar, executar e fazer executar a Política Nacional deTurismo compete ao Instituto Brasileiro de Turismo, autarquia especial (cf. BRASIL. Decreto-Lei nº 55, de 18 denovembro de 1966. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 21 nov. 1966. BRASIL. Lei nº 8.181, de28 de março de 1991. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 1º abr. 1991).98 De acordo com informações do Centro Feminista de Estudo e Assessoria – Cfêmea - as regiões bra-De acordo com informações do Centro Feminista de Estudo e Assessoria – Cfêmea - as regiões bra-De acordo com informações do Centro Feminista de Estudo e Assessoria – Cfêmea - as regiões bra-sileiras, no que diz respeito à exploração sexual de crianças e adolescentes, possuem algumas características:no norte, os garimpos propiciam as formas mais violentas de exploração sexual que incluem cárcere privado,venda e tráco de crianças e adolescentes, leilões de meninas virgens, mutilações, desaparecimentos e turismosexual portuário e de fronteiras. No centro-oeste, prevalece a exploração sexual em prostíbulos nas regiões defronteira e rota de narcotráco, redes de prostíbulos fechados, leilão de virgens. No sul, predomina a explora-

ção de meninos e meninas de rua, prostituição nas estradas, exploração de crianças pelo narcotráco e denún-cias de tráco de crianças. No nordeste, prevalece o turismo sexual, com uma rede organizada de aliciamentoque inclui agências de turismo nacionais e internacionais, hotéis, taxistas e comércio de pornograa, tráco demenores para países estrangeiros. Fenômeno recente na região é a descentralização da exploração comercialde menores que começa a se deslocar do litoral para o sertão. No sudeste, acentuam-se o pornoturismo e aexploração sexual comercial de meninas e meninos de rua, nas estradas e prostíbulos, com regime de cárcere



157

Moderno situada na Serra da Carioca99, mas, única e tão-somente na

satisfação de suas volúpias100.

Tudo isto está a demonstrar que a falta de políticas públicas enseja

maior aplicação do direito penal, uma vez que, a ausência de suporte

social gera o afastamento de pessoas do círculo de proteção social,

fazendo com que elas sejam as futuras vítimas de turistas criminosos.

Não se pode olvidar que a saciedade sexual (sem desvios) é, em

regra, conduta lícita, uma vez que a tipicidade e a ilicitude são exceções

criadas pelo Estado a liberdade de comportamento humano, sob pena de

se descumprir o princípio da tipicidade material que afasta do legislador

o ensejo de positivar condutas inermes101 e incapazes de lesarem pessoase o desenvolvimento da sociedade.

Isso não signica que o Estado deva se mostrar indiferente à

moralidade pública. Muito pelo contrário. O que se preconiza é que

sua atuação ocorra de acordo com a baliza do moderno direito penal

pautado na dignidade da pessoa humana102 e, em matéria sexual, nos

(bons) costumes103

ora vigentes104

.privado. ANDRADE, Maria Cristina Castilho de. Mulheres prostituídas . Disponível em: <www.hottopos.com>.Acesso em: 26 mai. 2008.99 Pantanal entra na rota do turismo do sexo . Folha de S. Paulo, São Paulo, Cotidiano, 14 set. 1997.100 O turismo sexual envolveu 18 milhões de seres humanos em 2005. Cf. MAIEROVITCH, Walter Fan-O turismo sexual envolveu 18 milhões de seres humanos em 2005. Cf. MAIEROVITCH, Walter Fan-ganiello. Negócio lucrativo: o lucro do crime organizado transnacional cresce de 40% a 50% por ano . Cartacapital, v. 12, nº 399, p. 33, jun. 2006. Dados do Ministério do Turismo, de 2004, apontam que dos 1.514destinos turísticos brasileiros, 398 têm esquemas de exploração sexual comercial de crianças e adolescentes.Do m de 2003 a novembro de 2005, a Polícia Federal fez seis megaoperações no País contra as quadrilhasde exploração sexual. O traço comum entre elas é a ligação com o crime organizado internacional. Cf. CAR-RANCA, Adriana. Turismo sexual: ameaça de prisão . O Estado de São Paulo, São Paulo, Metrópole, p. C1, 11

jan. 2006. Disponível em: <http://www.sindicatomercosul.com.br/noticia02.asp?noticia=28666>. Acesso em:17 mai. 2008.101 Quando não respeitado esse princípio, abre-se ensejo a todas as formas de exageros e repressões,tais como as praticadas na Alemanha de Hitler. Cf. NORONHA, E. Magalhães, op. cit., p. 96.102 Do qual se extrai a idéia de razoabilidade, proporcionalidade, da atuação repressiva do Estadofrente aos comportamentos humanos. O Supremo Tribunal Federal, em recente julgado, deixou claro que: “(...)a realização do princípio da dignidade humana na ordem jurídica impede que o homem seja convertido emobjeto dos processos estatais. Os direitos de caráter penal, processual e processual-penal cumprem papel fun-damental na concretização do moderno Estado democrático de direito. A aplicação escorreita ou não dessasgarantias é que permite avaliar a real observância dos elementos materiais do Estado de Direito e distinguircivilização de barbárie. BRASIL. Supremo Tribunal Federal . 2ª Turma. Habeas corpus nº 91.386-BA, rel. Min.Gilmar Mendes, j. 19.02.2008, publicado no DJE 16.05.2008.

103 Os costumes são entendidos, no direito penal, como condutas sexuais determinadas pelas neces-Os costumes são entendidos, no direito penal, como condutas sexuais determinadas pelas neces-sidades ou conveniências sociais. Logo, crimes contra os costumes são aqueles que violam o mínimo éticoexigido do indivíduo nesse setor de sua vida de relação. Cf. NORONHA, E. Magalhães, op. cit., p. 98.104 A lei penal se preocupa, então, com os fatos atentatórios da liberdade sexual e da maturidade, comos da degeneração do instinto, da corrupção, da estabilidade e da organização da família. Cf. NORONHA, E.Magalhães, op. cit., p. 96. Como exemplo de modicação da ótica do legislador em razão do decurso do tem-



158

É por isso que a lei repressiva brasileira positiva comportamentos

como ilícitos e exige suas correlatas punições, posto que, o legislador

ao ltrar o anseio social105, elevou a categoria de delitos, condutas

efetivamente lesivas a sociedade. Daí dizer que estes modos de agir

representam verdadeiras chagas sociais que, dia após dia, marcam vítimas

utilizadas ao frívolo escopo da saciedade lúbrica desvirtuada.

1 O DIREITO PENAL MÍNIMO FRENTE À ATIVIDADE TURÍSTICA

O turismo, como atividade econômica, recebe do Estado aorganização, o fomento e a capacitação adequada a disponibilizar seu

regular funcionamento. Como difusora das manifestações culturais, a

atividade turística repousa em regramento de direito administrativo

(pertencente ao ramo do direito público que cuida das relações Estado/

indivíduo), de direito civil (principalmente para regular seus negócios

jurídicos), de direito tributário, trabalhista, enm, de acordo com o objetoincidirá a matéria respectiva. Fato é que nessa seara, o direito penal

encontra-se alocado em último lugar (in terminis )106.

Isso ocorre em virtude do princípio da intervenção mínima que

informa todo o direito repressor. Seu assento está na dignidade e no valor

da pessoa humana cujo axioma foi elevado a vetor-máximo do sistema

jurídico107, principalmente, ao término da Segunda Guerra Mundial.

Ao cabo do agelo dessa guerra constatou-se que a ordem

jurídica poderia ser (e foi) empregada pelos estados totalitários como

po e em virtude do entendimento que preconiza o direito penal como última medida, se vê na revogação docrime de adultério que era delito até pouco tempo. Cf. BRASIL. Lei nº 11.106, de 28 de março de 2005. DiárioOcial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 29 mar. 2005.105 O legislador em matéria de delitos contra os costumes precisa estar atento para não romper com opassado, olvidando a tradição cultural sobre a matéria, bem como deve evitar o descomedimento quanto asinovações comportamentais do presente. Só assim, a lei penal cumprirá seu papel de garantidora da ordem

pública, repressora e intimidadora de atos atentatórios ao tecido social.106 SILVA, De Plácido e, op. cit., p. 443.107 Inclusive com valor pré-constituinte e de hierarquia supraconstitucional. Cf. MENDES, Gilmar Fer-reira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional . 2. ed. SãoPaulo: Saraiva, 2008, p. 150. E o mais importante: a dignidade da pessoa humana é um dos fundamentos denossa República (BRASIL. Constituição da República, art. 1º, III).



159

móvel justicante de seus atos108, fato que levou a necessária revisão dos

cânones jurídicos, para que estes passassem a ter como escora os direitos

fundamentais da humanidade109.

Nessa postura está a idéia de atuação das normas repressivas

somente quando houver efetiva lesão ao tecido social110, cando todas as

demais condutas tratadas pelos outros ramos do Direito que dispõem de

mecanismos sucientes para tanto111.

Essa compreensão demonstra que as sanções penais deixam de ser

adequadas quando houver meios menos gravosos de controle social112.

Trata-se da noção de fragmentariedade113 (constituída pela

pequena esfera de tipos penais ao lado da grande esfera da liberdade108 Basta lembrar que, em 15 de julho de 1945, sob o império da legalidade, Adolf Hitler assinou aLei para a Intervenção do Ministério Público no Processo Civil, dando poderes ao parquet para rever discri-cionariamente (para não dizer arbitrariamente porque autorizado por lei) a coisa julgada material, dizendose ela atendia aos fundamentos do Reich alemão e aos anseios de seu povo, fato que afrontou abertamentea proteção dos direitos humanos e dos direitos fundamentais. Cf. JUNIOR, Nelson Nery; NERY, Rosa Maria deAndrade. Código de processo civil comentado e legislação extravagante. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribu-nais, 2007, itens 26 e 27, p. 686-687. Outra lei nazista que mereceu severas críticas de Nélson Hungria foi a leide 14 de julho de 1933, seguida pela lei de 24 de novembro do mesmo ano, que prescreveram a castração(emasculatio) coercitiva dos criminosos sexuais reincidentes e perigosos, ou, quando não reincidentes, culpa-dos de assassinato por motivos sexuais. Pouco depois, a lei de 26 de junho de 1935 prescreveu a castraçãoconsensual ou voluntária dos criminosos sexuais em geral, ainda que não reincidentes. Cf. HUNGRIA, Nélson;LACERDA, Romão Cortes de. Comentários ao código penal . 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, v. VIII, 1954, p. 90-91.109 A Carta das Nações Unidas foi assinada em São Francisco (EUA) em 26 de junho de 1945, tendo en-A Carta das Nações Unidas foi assinada em São Francisco (EUA) em 26 de junho de 1945, tendo en-trado em vigor no dia 24 de outubro do mesmo ano. Em seu preâmbulo há exortação para que seja enaltecidoo respeito as gerações vindouras, a raticação na crença dos direitos fundamentais do homem, na dignidadee no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres. O Brasil a raticou em 12de setembro de 1945, tendo sido feito o depósito de raticação, nos arquivos do Governo dos Estados Unidosda América, a 21 de setembro de 1945. Cf. BRASIL. Decreto nº 19.841, de 22 de outubro de 1945.110 A cláusula do substantive due processo of law proíbe sanções políticas instituidoras de medidasgravosas que atentem contra a proporcionalidade e razoabilidade. Cf. Supremo Tribunal Federal, 2ª Turma, RE

550.769/RJ, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 7.5.2008.111 Exemplo claro dessa assertiva foi a atitude do governador do Ceará que, no ano de 2004, decidiususpender um novo roteiro de vôo charter de Milão a Fortaleza, em função das suspeitas de turismo sexual.Ora, neste caso, um simples ato administrativo serviu para tutelar a vida, os costumes e a segurança (nelaincluída a liberdade sexual) de diversas pretensas vítimas, sem, contudo, exigir o concurso do direito penal.Logo após, no Senado Federal, o requerimento nº 763, de 2004, de autoria do Senador Arthur Virgílio (PSDB/ AM), propôs voto de aplauso ao governador do Ceará, Lúcio Alcântara, pela sua decisão de suspender esseroteiro. Disponível em: <www.senado.gov.br>. Acesso em: 25 mai. 2008.112 GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Mandados expressos de criminalização e a proteção de direi-tos fundamentais na Constituição brasileira de 1988 . Coleção fórum de direitos fundamentais. CoordenadorAndré Ramos Tavares. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 58.113 Da qual decorre o corolário da subsidiariedade que pressupõe a atuação do Direito Penal apenas

quando os demais controles formais e sociais tenham perdido a ecácia e não seja capazes de exercer essatutela. Cf. CAPEZ, Fernando. Curso de direito penal . 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 19. O princípio da frag-mentariedade é conseqüência dos princípios da reserva legal e da intervenção necessária (mínima). O DireitoPenal não protege todos os bens jurídicos de violações: só os mais importantes. E, dentre estes, não os tutelade todas as lesões: intervém somente nos casos de maior gravidade, protegendo um fragmento dos interesses

jurídico. JESUS, Damásio E. Código penal anotado . 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 2.



160

que é comportamento humano) que exsurge como fundamento da

intervenção mínima114. Este por seu turno é o postulado115 que orienta

a atuação repressiva a episódios excepcionais que reclamam por uma

robusta atuação do Estado, sempre que falidos os demais sistemas

reguladores.

A intervenção mínima vincula, inicialmente, o legislador para que

positive somente condutas que merecerão a mais drástica resposta do

Estado (incriminalização de comportamentos116). Por conseguinte, esse

postulado sujeita, ainda, os interpretadores (aplicadores) do direito posto,

uma vez que ao se depararem com o caso concreto, deverão se nortear

pela incidência incriminatória unicamente quando se revelar estritamentenecessária.

De modo que o turismo enquanto atividade voltada a sua essência

(ao fomento da cultura, do recreio, do intercâmbio de idéias e de negócios)

é empresa necessária a construção social. Daí o porquê do Estado117 se

empenhar na sua concretização, fato que não poderá ser engessado pelo

crescimento desenfreado de normas penalizadoras118

.Até mesmo a recente reaproximação entre a ética e o direito119

não desnatura a idéia de que o estatuto repressor não assumiu a função

de cuidar da pureza das almas. É dizer, numa nação laica como a nossa

(apesar de professor a teologia120), o suporte jurídico à moral sexual

limita-se a reprimir os fatos que fogem à normalidade do intercurso dos

114 Dispõe a Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789: Art. 8º A lei só deve prever aspenas estritamente necessárias.115 Vazio de axiologia, mas de caráter cogente. Sobre postulados constitucionais, cf. BASTOS, CelsoRibeiro. Hermenêutica e interpretação constitucional. 3. ed. São Paulo: Celso Bastos, 2002, passim.116 Deveras, hodiernamente podemos constatar que esse postulado se mostra esquecido (pelo menos)no que tange ao legislador penal, uma vez que tipicar a falsicação de cosmético como delito hediondo ésolapar as colunas da intervenção mínima. Cf. PEREIRA, Leonardo D’Angelo Vargas. A Inumação da Propor-cionalidade . Jornal Cruzeiro do Sul, Sorocaba, Fatos e Opiniões, Artigo, p. A2, 02 mai. 2008. Disponível em:<http://www.oabsorocaba.org.br>; <http://www.cruzeirodosul.inf.br>. Acesso em: 10 mai. 2008.117 BRASIL. Constituição da República. Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dosdireitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das

manifestações culturais. (...).118 De natureza essencialmente lícita, mas que, por vezes, é deturpada por falsos turistas, como adiantese verá.119 BARROSO, Luís Roberto. Temas de direito constitucional . Rio de Janeiro: Renovar, t. III, 2005, p. 13.120 O preâmbulo da Constituição da República exorta: (...) promulgamos, sob a proteção de Deus, aseguinte Constituição da República Federativa do Brasil.



161

sexos e, por conseqüência, lesem interesses do indivíduo e da família121. É

nesta hipótese, quando o turismo se subverte pelo desígnio criminoso de

seus interessados, em viés típico e ilícito, que reside a necessária, regular

e efetiva atuação do direito penal.

Nada obstante, há situações nas quais os meios mais brandos de

controle se mostram incapazes de dissuadir a prática de condutas anti-

sociais, deixando, inclusive, de rearmar para a sociedade a prevalência de

certos valores122. Neste momento, recrudesce em todo vigor a necessidade

de incriminalização de condutas aptas a ensejar, se necessária, a devida

segregação social do infrator. Por isso é que para se concretizar a tutela

de direitos não se dispensa o instrumental das penas123.

2 A DELINQÜÊNCIA SEXUAL

O direito penal mínimo124 permite a sociedade propugnar por uma

ética sexual125

, mas, apenas para, dentre os fatos alocados como contráriosaos costumes, incriminar aqueles que, de fato, afetem a disciplina, a

utilidade e a convivência harmônica da comunidade.

Esse vocábulo “costumes” foi previsto no ordenamento penal para

contemplar os delitos que, de modo geral, atentem contra o pudor sexual,

seja ele individual ou social. Foi utilizado esse termo para signicar os

hábitos da vida sexual aprovados pela moral prática ou a conduta sexual

adaptada à conveniência e disciplina126. De sorte que, crimes contra os

costumes são aqueles que contrariam a expectativa estabelecida pelo121 HUNGRIA, Nélson, op. cit ., p. 80.122 GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos, op. cit ., p. 58.123 Idem, p. 63.124 Seus ideais foram recentemente renovados quando da revogação do crime de adultério pela Lei11.106/2005, cujo delito integrava como sendo uma das espécies “Dos crimes contra o casamento”, perten-cente ao gênero “Dos crimes contra a família”. No Código de 1890 o adultério era crime sexual como nosinforma Nélson Hungria, op. cit., p. 95. Já era tempo de se promover tal ab-rogação, uma vez que a punição

do adúltero com pena privativa de liberdade de 15 dias a 6 meses se contrapunha a idéia de ultima ratio dodireito penal. Até porque foi mantida a repressão ao adultério como quebra de dever conjugal, tratado naseara própria do Direito de Família (Código Civil, art. 1573, incisos I e VI). Havendo sanções civis inibitórias atal comportamento, desnecessária se apresentava a atuação penal.125 HUNGRIA, Nélson , op. cit., p. 81.126 Idem , p. 95.



162

senso comum.

A lei penal tutela, assim, à preservação do mínimo ético127. Anal,

essa ética inerente a sexualidade é tida como a norma central da matriz da

dignidade humana atinente às funções pertencentes ao sexo128. Extrai-se

do senso comum e do pudor um regramento mínimo para se promover a

satisfação sexual do indivíduo sem a correlata ofensa a dignidade alheia.

Daí a necessidade de seu regramento pelo direito penal.

Isso foi feito pelo Código Penal que prevê o gênero “Dos crimes

contra os costumes”129 que, por sua vez, engloba as seguintes espécies130:

“Dos crimes contra a liberdade sexual”131, “Da corrupção de menores132”,

“Do lenocínio e do tráco de pessoas”, “Do ultraje público ao pudor”. Já oEstatuto da Criança e do Adolescente previu guras típicas especícas133.

127 Idem , ibidem. A lei penal, por intermédio da incriminação de certas condutas protege o interesse jurídico concernente à conservação do mínimo ético reclamado pela experiência social em torno dos fatossexuais. Protege-, dessa forma, a moral pública sexual. Cf. JESUS, Damásio E. Direito penal. Parte especial. Doscrimes contra a propriedade imaterial a dos crimes contra a paz pública. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 3º v., 1986,p. 91.128 HUNGRIA, Nélson, op. cit ., p. 84.129 As normas forasteiras dispõem cada qual a sua maneira. Assim, o Código Penal francês de 1810fala de Attentats aux mouers. O português de 1886 menciona “Crimes contra a honestidade”. O do Uruguaise vale da expressão “Dos delitos contra a moralidade pública e os bons costumes”. Já o russo traz a rubrica“Crimes contra a vida, a saúde, a liberdade a dignidade da pessoa”. A epígrafe “Crimes contra os costumes” foiutilizada nos Códigos do Peru, de 1924, Chinês, de 1935, e Suíço, de 1940. Cf. NORONHA, E. MAGALHÃES, op.cit., p. 97.130 BRASIL. Lei nº 11.106, de 28 de março de 2005. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF,29 mar. 2005. Esta lei promoveu sensíveis mudanças nesse quadro. O crime de sedução (art. 217) foi revogado;

já o rapto também o foi, mas remanesceu como forma qualicada do delito de seqüestro e cárcere privado(art. 148, § 1º, V), e, por m, ampliou-se o sujeito passivo do antigo crime de tráco de ser humano que outro-ra tutelava apenas as mulheres, passando, agora, a proteger todo o gênero humano sob a rubrica de “trácode pessoas” (arts. 231 e 231-A).131 Estupro; atentado violento ao pudor; posse sexual mediante fraude; atentado ao pudor mediante

fraude; assédio sexual. Vale lembrar que o estupro é crime na legislação pátria, desde as Ordenações do LivroV do Código do Império (Capítulo II, Título II, 3ª Parte, sob a denominação “Dos crimes contra a segurança dahonra”. De forma contraditória, esse mesmo diploma apenava o rapto, mas olvidava crimes de maior monta,como o atentado violento ao pudor e o lenocínio. NORONHA, E. MAGALHÃES, op. cit., p. 96.132 Cujo delito único recebe o mesmo nomen iuris: corrupção de menores. Vale apenas destacar que“menores” tratados no tipo são aqueles maiores de 14 e menores de 18 anos, porque se a vítima tiver menosde 14 (ou for ofendida no dia de seu aniversário) haverá violência presumida (Código Penal, art. 224, “a”) oque ensejará a incidência de outros tipos penais mais severos.133 BRASIL. Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 16

jul. 1990. Título VII - Dos Crimes e Das Infrações Administrativas - Capítulo I - Dos Crimes - Seção I - Disposi-ções Gerais - Art. 225. Este Capítulo dispõe sobre crimes praticados contra a criança e o adolescente, por açãoou omissão, sem prejuízo do disposto na legislação penal. Art. 226. Aplicam-se aos crimes denidos nesta Lei

as normas da Parte Geral do Código Penal e, quanto ao processo, as pertinentes ao Código de Processo Penal.Art. 227. Os crimes denidos nesta Lei são de ação pública incondicionada. Seção II - Dos Crimes em Espécie.Art. 238. Prometer ou efetivar a entrega de lho ou pupilo a terceiro, mediante paga ou recompensa: Pena- reclusão de um a quatro anos, e multa. Parágrafo único. Incide nas mesmas penas quem oferece ou efetivaa paga ou recompensa. Art. 239. Promover ou auxiliar a efetivação de ato destinado ao envio de criança ouadolescente para o exterior com inobservância das formalidades legais ou com o to de obter lucro: Pena -



163

2.1 O TURISMO FRENTE AOS DELITOS SEXUAIS

Os veículos de comunicação se cansaram de informar acerca de

uma prática rotineira e crescente na área turística, cujo empreendimento

foi taxado pela nominata de turismo sexual134. Trata-se de hipótese de

reclusão de quatro a seis anos, e multa. Parágrafo único. Se há emprego de violência, grave ameaça ou fraude:Pena - reclusão, de 6 (seis) a 8 (oito) anos, além da pena correspondente à violência. Art. 240. Produzir ou di-rigir representação teatral, televisiva, cinematográca, atividade fotográca ou de qualquer outro meio visual,utilizando-se de criança ou adolescente em cena pornográca, de sexo explícito ou vexatória: Pena - reclusão,de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa. § 1o Incorre na mesma pena quem, nas condições referidas neste artigo,contracena com criança ou adolescente. § 2o A pena é de reclusão de 3 (três) a 8 (oito) anos: I - se o agentecomete o crime no exercício de cargo ou função; II - se o agente comete o crime com o m de obter para siou para outrem vantagem patrimonial. Art. 241. Apresentar, produzir, vender, fornecer, divulgar ou publicar,por qualquer meio de comunicação, inclusive rede mundial de computadores ou internet, fotograas ouimagens com pornograa ou cenas de sexo explícito envolvendo criança ou adolescente: Pena - reclusão de 2(dois) a 6 (seis) anos, e multa. § 1o Incorre na mesma pena quem: I - agencia, autoriza, facilita ou, de qualquermodo, intermedeia a participação de criança ou adolescente em produção referida neste artigo; II - asseguraos meios ou serviços para o armazenamento das fotograas, cenas ou imagens produzidas na forma do caputdeste artigo; III - assegura, por qualquer meio, o acesso, na rede mundial de computadores ou internet, das fo-tograas, cenas ou imagens produzidas na forma do caput deste artigo. § 2o A pena é de reclusão de 3 (três) a8 (oito) anos: I - se o agente comete o crime prevalecendo-se do exercício de cargo ou função; II - se o agentecomete o crime com o m de obter para si ou para outrem vantagem patrimonial. Art. 244-A. Submeter crian-ça ou adolescente, como tais denidos no caput do art. 2o desta Lei, à prostituição ou à exploração sexual:Pena - reclusão de quatro a dez anos, e multa. § 1o Incorrem nas mesmas penas o proprietário, o gerente ouo responsável pelo local em que se verique a submissão de criança ou adolescente às práticas referidas nocaput deste artigo. § 2o Constitui efeito obrigatório da condenação a cassação da licença de localização e defuncionamento do estabelecimento.134 Uma breve pesquisa em site com a acepção “turismo sexual” deixa a evidência essa armação. Im-Uma breve pesquisa em site com a acepção “turismo sexual” deixa a evidência essa armação. Im-pressos nacionais da mesma forma tratam, rotineiramente, da matéria, como por exemplo, a matéria intitulada“Proteja o seu lho”, Folha de S. Paulo, 30 abr. 2008. Recentemente, veiculou-se no mesmo jornal a seguintemanchete: “Turista alemão é preso com menina de 13 anos em hotel”. A reportagem informa que: Um turistaalemão de 36 anos foi preso em agrante, em Morro de São Paulo, distrito de Cairu (308 km de Salvador), porsuspeita de pedolia. Ele passava férias no litoral baiano e foi detido em companhia de uma menina de 13anos, em um quarto de uma pousada. Em sua mochila, foram encontrados vários pacotes de preservativos esubstâncias que, segundo informações da polícia, podem ser anabolizantes. (...). Cf. Folha de S. Paulo, Cotidia-no, p. C3, Edição Nacional, 15 mai. 2008. Pouquíssimos dias se passam e o tema novamente volta a baila: “PACpode agravar exploração sexual infantil”; “Casos aumentam às margens do São Francisco”. Nessa reportagem,

o conselheiro tutelar Hugo do Nascimento Santos armou que: “Mesmo indo à rua e presenciando casos deexploração, o Conselho Tutelar tem muita diculdade de combater o crime pela ausência de uma delegaciaespecializada na criança e no adolescente. Há, ainda, a brecha na legislação no que tange a meninas de 14,15 anos, uma vez que os infratores alegam que a sedução é consensual, pois não são mais crianças”. Na mes-ma matéria, quando inquirida, Maria do Socorro Gomes de Oliveira, do Centro de Referência Especializadoda Assistência Social (Creas), asseverou: “Parece que a rede de combate ainda é menos organizada que a deexploração”. Cf. Folha de S. Paulo, Cotidiano, p. C20, Edição Nacional, 18 mai. 2008. Outra chamada jornalísticaaponta: “Maceió. Passeata faz alerta contra o abuso sexual de crianças”. A passeata foi promovida para lembraro dia Nacional de Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, celebrado no dia 18de maio. Em entrevista, a promotora de Justiça Myriã Tavares, uma das coordenadoras da campanha, armou:“No Nordeste há muita exploração de crianças pelo chamado turismo sexual. Precisamos fazer um alertaà população sobre esse tipo de crime que é pouco denunciado. Muitas vezes as denúncias não são feitas,

porque o crime ocorre dentro das famílias, em sua maioria, de classe baixa”. Cf. Folha de S. Paulo, Cotidiano,p. C3, Edição Nacional, 19 mai. 2008. Na apresentação do 3º Congresso Mundial de Enfretamento da Explo-ração Sexual da Criança e do Adolescente, previsto para se realizar em novembro de 2008, a subsecretária dePromoção dos Direitos Humanos, Carmen Oliveira, ressaltou a importância de se coibir o desembarque nasregiões Norte e Nordeste do país de vôos fretados que trazem estrangeiros em busca de turismo sexual. Cf.Folha de S. Paulo, Brasil, foco, p. A12, Edição Nacional, 20 mai. 2008. A respeito da ausência de incriminação de



164

excursão turística baseada no único intento de obter a satisfação da

lascívia de seu interessado. Logo, a gênese de entretenimento cultural,

neste caso, cede espaço a lubricidade do famigerado “turista”.

É preciso, nada obstante, destacar que tal atividade135 poderá (em

raríssimos casos) repercutir apenas no plano ético (senso comum) ou

moral (circunspecção individual), uma vez que a liberdade de locomoção

(ir, vir e permanecer), em tempo de paz, pertence ao rol das liberdades

públicas136 que não pode ser impelida quando a nalidade do agente for

lícita.

Mister reconhecer que a hipótese é remota, mas uma certa

ocorrência de turismo sexual137 poderia envolver pessoas capazes deconsentir138, sem intermediação ou exploração de terceiros, situação

em que a pessoa que se prostitui, por vontade própria, faz afastar a

subsunção ao lenocínio (gênero do qual são espécies o proxenetismo139 e

o ruanismo140) e as demais formas de exploração carnal.

condutas que atinjam adolescentes entre 14 (completos) e 18 anos incompletos, seria um indicio a demonstrarà necessidade de se rever as leis criminais. Recentemente, o tema voltou a baila: “Precisamos também revera nossa legislação, principalmente a penal, a m de arejá-la e torná-la mais atenta e el à realidade de nossoséculo”. Cf. CALANDRA, Henrique Nelson. 200 anos de Judiciário independente . Folha de S. Paulo. São Paulo,p. A3, 23 mai. 2008.135 Ou seja, o sujeito não pretende infringir (nem infringe) nenhuma lei penal, pois se afasta da ilicitudeao se envolver (sem violência ou grave ameaça) com pessoa plenamente capaz e que não seja explorada porterceiros no exercício de seu comércio sexual, de sorte a descaracterizar o lenocínio e demais delitos contraos costumes. Vale rearmar que esta intelecção se apóia em análise puramente jurídica e não ética, moral ou

social, cuja repreensão poderá coexistir ao se defrontar com comportamento lícito.136 Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 5º, caput, X, XV, LXVIII.137 Essa expressão consta da Convenção sobre os direitos da criança referente à venda de crianças, àprostituição infantil e à pornograa infantil adotada em Nova Iorque em 25 de maio de 2000. Importante es-clarecer que a Convenção sobre os Direitos da Criança, promulgada pelo Decreto 99.710, de 21 de dezembrode 1990, Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 22 nov. 1990, considera como criança todo serhumano com menos de dezoito anos de idade, a não ser que, em conformidade com a lei aplicável à criança,a maioridade seja alcançada antes (Parte I, Artigo 1). Aliás, o ordenamento internacional sobre o tema é profí-cuo, bastando lembrar, e.g., a Declaração sobre os princípios sociais e jurídicos relativos à proteção e ao bem-estar das crianças; as Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça Juvenil (Regras dePequim); e a Declaração sobre a proteção da mulher e da criança em situações de emergência ou de conitosarmado

138 Logo, consentimento ( jurídico) válido, escoimando-se toda forma de violência (real ou presumida)e grave ameaça.139 O proxeneta é o sujeito que promove mediação à libidinagem alheia. Seus atos caracterizam crimes(e.g., art. 227, art. 228, art. 229, todos do Código Penal).140 O ruão é o indivíduo que vive à custa do trabalho de prostitutas. É o famigerado gigolô ou cáf-O ruão é o indivíduo que vive à custa do trabalho de prostitutas. É o famigerado gigolô ou cáf -ten.



165

Uma vez que a prostituição141, per se , não é delito142, a hipótese

aventada não ensejaria tipicidade143, cando sua restrição e regulação ao

talante do gestor público e de suas políticas sociais. Coibir a oferta desse

comportamento está fora do alcance penal144, diante da existência de

outros mecanismos hábeis para tanto, tais como a promoção de efetiva

141 Do latim prostitutio, do verbo prostituere (expor publicamente, pôr em venda ou mercadejar), li-Do latim prostitutio, do verbo prostituere (expor publicamente, pôr em venda ou mercadejar), li-teralmente exprime o vocábulo tráco ou venda pública de alguma coisa. No sentido jurídico, porém, passoua designar o comércio do amor ou a entrega da mulher aos prazeres dos homens, por dinheiro ou mediantepaga. Assim, prostituição, importando em venda, em tráco, signica o comércio do corpo, a venda públicado corpo para a satisfação dos prazeres dos homens, sem escolha. A natureza mercenária destas relaçõessexuais e a entrega à impudicícia pública, isto é, ao gozo sexual de qualquer homem, é que caracterizam aprostituição. Está, assim, o vocábulo em exato sentido à sua origem: é a venda pública, o mercadejamento docorpo, não importa quem compre, mas o preço que se pague. A prostituição apresenta requisitos inconfundí-veis: comércio carnal, habitualidade, falta de escolha e interesse mercenário. SILVA, De Plácido e. Vocabulário

jurídico. 15 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 653-654. Noronha dispõe que as normas tutelam, como bem jurídico, a liberdade sexual, mas que “não há negar o direito que o indivíduo goza de, na esfera sexual, dispordo corpo, embora sujeito a restrições naturais da vida em sociedade”. NORONHA, E. Magalhães. Direito penal.Dos crimes contra a propriedade imaterial a crimes contra a segurança dos meios de comunicação e trans-porte e outros serviços públicos. Atualizada por Dirceu de Mello. 18. ed. São Paulo: Saraiva, v. 3, 1986, p. 95.O autor assevera que, em dada época, doutores da Igreja reconheceram, tacitamente, que a prostituição erauma necessidade. NORONHA, E. Magalhães, op. cit., Loc. cit.142 Janeide Oliveira de Lima, promotora de Justiça do Estado de Pernambuco, quando coordenadorado Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Infância e da Juventude, asseverou em entrevista à Re-vista Consulex que: “A prostituição não é crime, pois a pessoa pode dispor do próprio corpo, mas ninguémpode explorar a prostituição alheia”. Cf. Ministério Público exige mais ação. O que o governo deve fazer paraminimizar a grave questão do sexo turismo. Disponível em: http://campus.fortunecity.com/clemson/493/jus/ m06-003.htm. Acesso em 17 maio 2008. No mesmo sentido, asseverou Damásio Evangelista de Jesus, aodispor que o homossexualismo, a prostituição e a bestialidade (coito com animais) não são puníveis por simesmos. Apenas na hipótese de tais condutas subsumirem-se em alguma norma incriminadora serão elasconsideradas crimes. O mesmo se aplica ao tribadismo (amor lésbico entre mulheres). Já o incesto, apesar denão ser crime autônomo, funciona, em determinados casos, como causa de aumento de pena. Nada obstante,o revogado Código Penal de 1969 ter previsto sua gura típica (art. 258). Cf. JESUS, Damásio E., op. cit., 3º v.,p. 91; NORONHA, E. Magalhães, op. cit., p. 99. Por seu turno, a medicina legal considera o sasmo, tribadismoou lesbianismo, assim como sua forma masculina (pederastia, sodomia ou uranismo), como distúrbios doinstituto sexual, gênero, que se amoldam nas espécies de inversão sexual ou homossexualismo. Já a pedoliae a hebelia são resultados de desvios do instinto sexual. A primeira é a predileção pela prática de ato sexualcom crianças. Pode ser hétero ou homossexual. A segunda é a preferência por adolescentes do sexo masculino

entre 10 e 16 anos. Também pode ser hétero ou homossexual. DEL-CAMPO, Eduardo Roberto Alcântara. Me-dicina legal . Coleção Curso & Concurso. Coordenação Edilson Mougenot Bonm. São Paulo: Saraiva, 2005, p.195 e 200. O autor destaca, a respeito, que a pedolia e a hebelia são distúrbios que retratam: “Um verdadei-ro problema de polícia judiciária, principalmente após o advento da Internet, pois constituem um público-alvode prostituição e pornograa infantil”. Idem, ibidem.143 Conduta amoldável ao tipo.144 Porque o nosso sistema repressivo pátrio adota o direito penal do fato, punindo-se o sujeito peloque ele “fez”. Ao revés, encontra-se o direito penal de autor que sanciona o sujeito pelo que ele “é”. Este últi-mo foi expressão máxima no regime nazista, época em que houve efetiva “demonização de alguns grupos dedelinqüentes. Cf. GOMES, Luiz Flávio. Direito penal do inimigo (ou inimigos do direito penal). Disponível em:<http://www.revistajuridicaunicoc.com.br/midia/arquivos/ArquivoID_47.pdf> Acesso em: 25 mai. 2008. Outraeleição mais recente de inimigos se deu após o atentado de 11 de setembro de 2001 que destruiu as torres

gemas do World Trade Center, em Nova Iorque, e parte das instalações do Pentágono, em Washington (DC).Sobre o tema, conra: JAKOBS, Günther; MELIÁ, Manuel Cancio. Direito Penal do inimigo: noções e críticas .Organização e tradução André Luís Callegari e Nereu José Giacomolli. Porto Alegre: Livraria do Advogado,2005. MARTÍN, Luis Gracia. O horizonte do nalismo e o direito penal do inimigo . Tradução Luiz Regis Pradoe Érika Mendes de Carvalho. Série ciência do direito penal contemporânea. São Paulo: Revista dos Tribunais, v.10, 2007.



166

assistência social, expurgação da fome, pobreza e marginalização145,

programas de auxílio-desemprego146, estruturação da família, investimento

educacional, orientação sobre a sexualidade, enm, políticas públicas147,

com destaque para as normas e políticas locais148.

Agora, o que a terminologia turismo sexual abarca, em verdade, é

a satisfação ilícita da volúpia do agente, sendo que, esta sim, por afrontar

a ordem jurídica, merecerá a aplicação do direito penal para coibi-lo e

repreendê-lo. Resta saber quando isso poderá ocorrer.

Associações, fundos (como o UNICEF149), comissões parlamentares

de inquérito150, dentre outros organismos, dão conta que a perversidade

do turismo sexual tem um propósito especíco: envolver crianças eadolescentes151. Essa é a vertente nefasta que o turismo do sexo apresenta

145 BRASIL. Constituição da República. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Fede-BRASIL. Constituição da República. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Fede-rativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III –erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem detodos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Art. 23.É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) X – combater as causasda pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; (...).146 A Senadora Patrícia Saboya Gomes, em entrevista realizada por Renata Giraldi, armou que: “Paraacabar com o problema da exploração sexual é fundamental garantir trabalho para a família e escola deruralidade para as crianças”. Cruzada contra o turismo sexual . Correio Braziliense, Brasília, nº 14836, p. 11,01/01/2004.147 BRASIL. Decreto 99.710/90. Artigo 19. 1. Os Estados Partes adotarão todas as medidas legislativas,administrativas, sociais e educacionais apropriadas para proteger a criança contra todas as formas de violênciafísica ou mental, abuso ou tratamento negligente, maus tratos ou exploração, inclusive abuso sexual, enquan-to a criança estiver sob a custódia dos pais, do representante legal ou de qualquer outra pessoa responsávelpor ela. 2. Essas medidas de proteção deveriam incluir, conforme apropriado, procedimentos ecazes para aelaboração de programas sociais capazes de proporcionar uma assistência adequada à criança e às pessoasencarregadas de seu cuidado, bem como para outras formas de prevenção, para a identicação, noticação,transferência a uma instituição, investigação, tratamento e acompanhamento posterior dos casos acima men-cionados de maus tratos à criança e, conforme o caso, para a intervenção judiciária. Artigo 34. Os Estados

Partes se comprometem a proteger a criança contra todas as formas de exploração e abuso sexual. Nessesentido, os Estados Partes tomarão, em especial, todas as medidas de caráter nacional, bilateral e multilateralque sejam necessárias para impedir: a) o incentivo ou a coação para que uma criança se dedique a qualqueratividade sexual ilegal; b) a exploração da criança na prostituição ou outras práticas sexuais ilegais; c) a explo-ração da criança em espetáculos ou materiais pornográcos.148 BRASIL. Constituição da República. Art. 30 Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos deinteresse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (...).149 Presente no Brasil desde 1950. O UNICEF, criado em 1946, chamava-se Fundo Internacional deEmergência das Nações Unidas para a Infância. Ao tornar-se parte permanente da ONU, foi rebatizado como nome de Fundo das Nações Unidas para a Infância; no entanto, a sigla original UNICEF (United Nations In-ternacional Children’s Emergency Fund) foi mantida. Disponível em: <www.unicef.org.br>. Acesso em: 27 mai.2008.

150 Trabalho concreto de estudo e proposta de soluções – tendo resultado na elaboração de seteprojetos de lei - foi feito pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito da Exploração Sexual, presidida pelaSenadora Patrícia Saboya (PDT/CE). Disponível em: <www.senado.gov.br>. Acesso em: 28 mai. 2008.151 Nossa legislação ordinária dispõe que são crianças as pessoas até doze anos de idade incompletos;

já adolescentes aquelas entre doze (completos) e dezoito anos de idade. Cf. art. 2º, caput , da Lei nº 8.069/90(Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências).



167

sua maior recidiva152 e, que, portanto, deve receber a máxima repressão

do Estado (feita através do direito penal).

Nesse sentido toda criança153 ou adolescente até os catorze anos

de idade recebe, do legislador, uma presunção de inaptidão para a práticasexual154. Mesmo os adolescentes maiores de catorze e menores de 18

anos também são tutelados pelo ordenamento repressor155.

De sorte que o turista que se relacionar com tais indivíduos,

fatalmente, ou terá contra si uma presunção de que seus atos foram

violentos ou, no mínimo, será autor da corrupção moral sexual de crianças

e adolescentes, sem excluir a hipótese de ocorrência de delitos ainda

mais graves.

Tudo isso demonstra que o turista, envolto em satisfazer sua

lascívia com absoluta ou relativamente incapazes, certamente contrariará

o ordenamento jurídico (ilicitude da conduta) e se subsumirá a um tipo

penal (tipicidade), ensejando, inclusive, dependendo do fato, a aplicação

da lei156 sobre crimes hediondos157.

152 Dispõe a exposição dos motivos da Convenção de Nova York de 25 de maio de 2000: (...) Profun-Dispõe a exposição dos motivos da Convenção de Nova York de 25 de maio de 2000: (...) Profun-damente preocupados com a prática disseminada e continuada do turismo sexual, ao qual as crianças sãoparticularmente vulneráveis, uma vez que promove diretamente a venda de crianças, a prostituição infantil ea pornograa infantil (§ 4º).153 BRASIL. Decreto 99.710/90. Artigo. 16. 1. Nenhuma criança será objeto de interferências arbitrá-BRASIL. Decreto 99.710/90. Artigo. 16. 1. Nenhuma criança será objeto de interferências arbitrá-rias ou ilegais em sua vida particular, suam família, seu domicílio ou sua correspondência, nem de atentadosilegais a sua honra e a sua reputação. 2. A criança tem direito à proteção da lei contra essas interferências ouatentados.154 BRASIL. Código Penal. Art. 224. Presume-se a violência, se a vítima: a) não é maior de 14 (quatorze)anos; b) é alienada ou débil mental, e o agente conhecia esta circunstância; c) não pode, por qualquer outracausa, oferecer resistência.

155 BRASIL. Código Penal. Corrupção de menores. Art. 218. Corromper ou facilitar a corrupção depessoa maior de 14 (quatorze) e menor de 18 (dezoito) anos, com ela praticando ato de libidinagem, ouinduzindo-a a praticá-lo ou presenciá-lo: Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.156 BRASIL. Lei nº 8072, de 25 de julho de 1990. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF,26 jul. 1990. Art. 1º São considerados hediondos os seguintes crimes, todos tipicados no Decreto-Lei nº2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, consumados ou tentados: I - homicídio (art. 121), quandopraticado em atividade típica de grupo de extermínio, ainda que cometido por um só agente, e homicídioqualicado (art. 121, § 2o, I, II, III, IV e V); II - latrocínio (art. 157, § 3o , in ne); III - extorsão qualicada pelamorte (art. 158, § 2o); IV - extorsão mediante seqüestro e na forma qualicada (art. 159, caput, e §§ l o, 2o e3o); V - estupro (art. 213 e sua combinação com o art. 223, caput e parágrafo único); VI - atentado violentoao pudor (art. 214 e sua combinação com o art. 223, caput e parágrafo único); VII - epidemia com resultadomorte (art. 267, § 1o); VII-A – (VETADO); VII-B - falsicação, corrupção, adulteração ou alteração de produto

destinado a ns terapêuticos ou medicinais (art. 273, caput e § 1o, § 1o-A e § 1o-B, com a redação dada pelaLei no 9.677, de 2 de julho de 1998). Parágrafo único. Considera-se também hediondo o crime de genocídioprevisto nos arts. 1o, 2o e 3o da Lei no 2.889, de 1o de outubro de 1956, tentado ou consumado.157 A prisão em agrante do turista criminosa, ainda, sob a égide da Lei, não possibilitará a concessãode sua liberdade provisória como decidiu, recentemente, a 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal. No HC93302/SP, rel. Min. Cármen Lúcia, j. 25.3.2008, assentou-se que a proibição de liberdade provisória por cri-



168

Já o agenciador que submeter criança ou adolescente à prostituição

ou exploração sexual incorrerá em delito previsto na legislação extravagante

que prevê como efeito obrigatório da condenação a cassação da licença

de localização e de funcionamento dessa agência infratora158

.

2.2 O DIREITO PENAL COMO INSTRUMENTO DE COMBATE DO TURISMO

DELINQÜENTE

Como visto a República Federativa do Brasil se comprometeu perante

a ordem internacional a coibir o turismo sexual159, fato que depende,

inicialmente, da aplicação de políticas públicas160 e, subsidiariamente, do

concurso do direito penal.

Quando o sistema de contenção social não for suciente, falindo

todos os demais mecanismos (inclusive da estrutura familiar, uma vez

que em muitos casos são os próprios pais que entregam seus lhos à

exploração161), caberá ao Estado aplicar suas normas repressoras. Suas

mes hediondos e assemelhados decorre da própria inaançabilidade imposta pela Constituição à legislaçãoordinária, sendo irrelevante a alteração efetuada pela Lei 11.464/2007 que, mantendo a vedação de ança,somente retirara uma redundância contida no texto originário do art. 2º, II, da Lei 8072/90 ( cf. Informativo499). Contra: 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, rel. Min. Joaquim Barbosa, no HC 92.824-SC, reconheceuconstrangimento ilegal na manutenção da prisão em agrante por crime hediondo se inexistente os funda-mentos previstos no art. 312 do Código de Processo Penal (cf. Informativo 493 e 505).158 BRASIL. Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 16

jul. 1990. Art. 244-A. Submeter criança ou adolescente, como tais denidos no caput do art. 2º desta Lei, à

prostituição ou à exploração sexual: Pena - reclusão de quatro a dez anos, e multa. § 1º Incorrem nas mesmaspenas o proprietário, o gerente ou o responsável pelo local em que se verique a submissão de criança ouadolescente às práticas referidas no caput deste artigo. § 2º Constitui efeito obrigatório da condenação acassação da licença de localização e de funcionamento do estabelecimento.159 Vide notas 19 e 57.160 Como asseverou o Senador Cristovão Buarque (PDT-DF) em aparte ao pronunciamento do SenadorMagno Malta (DEM/ES): “(...) Eu queria sugerir, do mesmo jeito que sugeri mais cedo sobre o problema doetanol, que criemos uma comissão aqui, não uma comissão apenas de discussões, mas de elaboração de umaproposta que a gente leve para o Governo Federal, leve para o povo para que eles vejam que o Senado sabecomo resolver o assunto. E o senhor está dizendo como resolvê-lo: valores familiares e repressão, sim. No diaem que chegar um desses aviões com turistas sexuais, como chegam ao Nordeste, e a gente mandar de voltacom todo mundo, nunca mais vem outro aqui. Pior ainda se a gente deixá-los dois dias presos numa cadeia

no Brasil. O terceiro é a escola, o grande instrumento para combater a prostituição infantil - como gostam dedizer, a exploração sexual de menores -, é a garantia de uma escola boa, de qualidade, para todas as criançasbrasileiras”. Discurso do Senador Magno Malta (DEM/ES) realizano no Senado Federal no dia 27 set. 2007.161 Cf. Aparte do Senador Bernardo Cabral (PFL-AM) ao discurso do Senador Ramez Tebet realizadono Senado Federal no dia 16 set. 1997. Disponível em: <www.senado.gov.br/sf/atividade/pronunciamento/ detalhes.asp>. Acesso em: 26 mai. 2008.



169

incidências deverão ser aptas a reprovar e prevenir o crime162, não

deixando margem a incurial impunidade.

O sistema penal, quando instado, deve funcionar exemplarmente,

com a aplicação da jurisdição penal em concurso com as medidas

administrativas correlatas, tais como fechamentos de prostíbulos e deestabelecimentos que servem de ponto para a prática ignominiosa do

turismo sexual.

Estruturar, fornecer aportes necessários e especializar a polícia

judiciária se revelam como instrumentos de notável importância neste

combate, uma vez que as investigações policiais deságuam no Poder

Judiciário e, nalísticamente, no Ministério Público que, imbuído de lastroprobatório de qualidade, poderá requerer e obter a exímia aplicação das

normas penais.

Paralelamente, a criação de Varas Especializadas para tratar de

ações envolvendo o turismo sexual – principalmente nos Estados em

que sua incidência é alarmante – poderá atribuir aos órgãos judiciais

maior efetividade e presteza. Sobre o tema, recentemente decidiu-se que

a criação de Vara Especializada não ofende o princípio do juiz natural,

mesmo se o procedimento já estiver e for determinada sua remessa ao

juízo doravante especialista163.

A aplicação do direito repressor pode e deve contribuir nesse

combate; se for levado de modo sistêmico e sem lastro de impunidade, os

turistas ou mesmos os nacionais de índole sexual desvirtuadas164 terão em

suas privações de liberdade, restrições a direitos e multas, a resposta queo Estado e a sociedade tanto almeja, para, um dia, ndar denitivamente

com essa atividade degeneradora de seres humanos.

162 BRASIL. Lei 7.209, de 11 de julho de 1984. Diário Ocial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 13 jul. 1984. Exposição de Motivos da Nova Parte Geral do Código Penal, item 50.163 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Habeas corpus nº 88660/CE, Plenário do Supremo TribunalFederal, Brasília, DF, rel. Min. Carmén Lúcia, j. 15.5.2008. Disponível em: <www.stf.gov.br>. Acesso em: 25 mai.2008. Cf. Informativo 506.164 Vide nota 52 que trata dos distúrbios e desvios da sexualidade.



170

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O turismo urge pela regeneração de sua atividade, de modo a

trazer de volta seu caráter sadio, puro e sem a mácula de ser mais um

instrumento subvertido de exploração sexual.Essa chaga que assola a atividade turística deve e precisa ser

combatida. Isso pode ocorrer em duas vertentes: a preventiva e a repressiva.

A primeira se dá com a diminuição da miséria, do analfabetismo e das

demais formas de exclusão social. A segunda se faz com scalização – e

aqui o apoio do Poder Público, da sociedade civil, dos segmentos ligados

ao turismo, como agências, guias, hotéis, bares, restaurantes, boates emotoristas de táxis – e denúncia aos órgãos competentes. Com isso,

abre-se ensejo a aplicação do direito penal como modo de rearmar a

efetividade da norma e restabelecer a paz social.

Nota-se que a repressão ao turismo sexual depende da atuação

efetiva de todo aparato do Estado (vontade política e atuação de seus

órgãos competentes) e do apoio da sociedade.

A criação de centros de atendimento assistenciais à população,

maior sustentação e aporte para a Polícia, atuação direcionada do Poder

Executivo e Legislativo, são direções necessárias e viáveis para se oprimir

o turismo do sexo.

Maior incremento na garantia de proteção à vítima e as testemunhas

desses delitos sexuais pode ser decisivo para que imputações sejam feitas

em maior quantidade e qualidade, sem melindres para seus denunciantesque tanto contribuirão para a ceifa dessa vertente de exploração

humana.

Os programas federais em andamento merecem apoio e otimização,

independentemente da paternidade deste ou daquele partido político.

Não é preciso criar mais projetos, mas implementar os já existentes, tal

como o programa Sentinela, criado em 2001, para cumprir as metasestabelecidas pelo plano nacional de enfrentamentos à violência sexual

infanto-juvenil, aprovado pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança



171

e do Adolescente.

Até a diminuição da propaganda turística com apelo sexual poderá

inuenciar na redução da demanda pelo turismo do sexo. Para tanto, o

direito penal poderia ser atualizado para prever guras típicas especícas

capazes de punir quem zer disseminação de idéias e aliciamento dessa

nefasta prática.

Isto porque as normas que cuidam das condutas sexuais recebem

forte inuência do tempo, desenvolvimento e condição da sociedade.

Logo, em matéria de costumes, a lei penal deve ser revista e atualizada

sempre que se notar lacuna que a deixe alheia ao momento de sua

aplicação.Mais que um trabalho de ciência criminal, a atividade turística

voltada ao sexo tem o seu m condicionado a uma efetiva contribuição

dos cidadãos e do implemento de políticas públicas aptas a promoverem

a integração de (potenciais e efetivas) vítimas que hoje vivem à margem

da sociedade a espera do próximo viajante-delinqüente.

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173

LA CONTRATACION COMERCIAL TURISTICA. EL PAGO

DE LOS SERVICIOS TURISTICOS CON TARJETA DE

CRÉDITO

J ULIO F ACAL

Presidente del Asociación Uruguaya de Derecho del Turismo – AUDETUR. Vice-Presidente de la SIDETUR –Sociedad Ibreoamericana de Derecho del turismo. Abogado.

1) ACERCA DEL CONTRATO TARJETA DE CRÉDITO. LOS DISTINTOSACTORES Y RELACIONES JURÍDICAS QUE TIENEN ORIGEN

En primer término y a efectos de analizar el cúmulo de

complejas relaciones jurídicas que se traban, cabe recordar en

forma primaria, el concepto de la operativa tarjeta de crédito,

como contrato destinado a la adquisición de bienes o servicios.165[1]

En efecto, en principio se trata de un contrato que apareja una

triple relación: a) entre emisor y usuario, b) entre usuario y comercioadherido, c) entre el comercio adherido y el emisor.

a) Relaciones entre emisor y usuario

La relación contractual entre emisor y usuario tiene su fundamentoen la facilitación del consumo al potencial adquirente (usuario) de bienes

y servicios, proporcionándole un sistema de pago que no requiere de

efectivo. Se trata sin duda de una relación contractual atípica con rasgos

muy particulares.

En el presente la mayor parte de los emisores son entidades de

intermediación nanciera, lo que da origen a nuevos actores dentro del

sistema. Los bancos en un proceso de “desintermediación”, han salido al

mercado con el ofrecimiento de nuevos productos nancieros con miras

165 [1] T:A:C 4º nº 122/98(Turell, Tobía, Larrieux).



174

a captar nuevos sectores. Es así que al contratar con una Institución de

Intermediación nanciera, el usuario lo realiza a través de un contrato

de apertura de crédito con una cuenta corriente exclusiva para el uso

de la tarjeta, con compensación de créditos y débitos, con posibilidades

de utilizar fondos propios o del banco, por lo que podemos armar enpresencia de una concesión de crédito con facilidades de pago. Se utiliza

para ello, un sistema contable similar al de una cuenta corriente mercantil

con el usuario, que reeja créditos y débitos, y en la mayoría de las veces,

el mismo suscribe un vale en blanco a ser llenado al nal de la operativa a

efectos de congurar un título ejecutivo en caso de incumplimiento, que

será llenado de acuerdo con un pacto previo de completamiento y deacuerdo con circulares bancocentralistas.

En dicho contrato entre usuario y emisor, generalmente se

establece que “..la propiedad de la tarjeta será del emisor...”, por lo que

el tarjethabiente pasa a ser un mero tenedor de la misma, regulándose

entonces en dicho contrato toda la relación jurídica emisor-usuario

y las respectivas obligaciones y responsabiliddes que en principio son

inoponibles a los terceros contratantes.

Ahora bien, dentro de las obligaciones más importantes que el

usuario asume con la entidad emisora, encontramos el deber de custodia

de los datos personales que estén dentro de su alcance salvaguardar, a

vías de ejemplo, y en virtud de que nuestro sistema contractual carece

de regulación normativa especíca, de la generalidad de los contratos

con emisores de tarjetas de crédito, podemos apreciar que se le asigna alos usuarios del sistema, un “código de identicación personal” (PIN) que

constituye una información en carácter de reserva. Esta clave, es generada

por medios electrónicos en condiciones donde el único conocedor de la

misma es el propio usuario. Es allí donde surge la obligación de custodia

y reserva, ya que el conocimiento de los datos personales por terceras

personas pueden causarles perjuicios que luego, debido a las condicionesestipuladas en el contrato, deberá asumir.

De ser el emisor una entidad de intermediación nanciera, las



175

operaciones del usuario quedan amparadas por el secreto bancario del

art. 25 del dec. Ley 15.322.166[2]

Una de las primeras interrogantes que surgen es que sucede

cuando existen fallas dentro del sistema que ponen en peligro el deber

de custodia de éstos datos, y esto puede suceder en el caso de pérdida,sustracción, clonación de tarjetas, fuga de información electrónica. Qué

sucede en estos casos frente a terceros, ya sea en los casos en que la

negligencia es atribuible al usuario, y en aquellos en que es atribuible a

la entidad emisora quién se declara propietaria no sólo de la tarjeta, sino

además de toda la información electrónica, los sistemas informáticos y las

“informaciones condenciales de sus clientes” siendo el único que manejael sistema electrónico donde se asienta la base de datos . Tanto en caso de

pérdida o robo y sustracción de la tarjeta, el usuario tiene frente al emisor

el deber de realizar la denuncia correspondiente, estableciéndose plazos

a partir de los cuales comienza a regir el sistema de responsabilidades. La

situación de los terceros intervinientes en el sistema, no parece tan clara y

más allá de haber actuado de buena fe y con la diligencia media, a veces

resultan ciertamente perjudicados.

b) Relaciones entre emisor y comercio adherido

Indudablemente parte medular del sistema lo constituyen elimportante número de proveedores que ofrecen a los usuarios bienes y

servicios de su propio giro aceptando que el precio por tales consumos

les sea abonado por el emisor de la tarjeta y siempre que el usuario haya

rmado el vale (mal llamado voucher) o el proveedor haya obtenido

la autorización respectiva. El emisor se obliga a pagar entonces las

liquidaciones periódicas que, en debida forma le presente el proveedor. Através de la rma de un contrato, cada uno de los proveedores se integra

166 [2] Nuri Rodríguez. “La operación bancaria tarjeta de crédito”.



176

al sistema.167[3]

Veamos las particularidades de este relacionamiento:

a) Cada proveedor celebra un contrato individual con el emisor y elcontrato sólo producirá efectos y tendrá vigencia mientras el sistema

funcione y dejará de producir efectos desde el momento de la caída del

sistema como veremos, por causas variadas.

b) Si bien el contrato es celebrado entre emisor y proveedor,

entendemos como importante, que el sistema funcione incluso respectodel usuario, quién rma vales y en caso de incumplimiento por el

emisor podría verse obligado a su pago en virtud de los títulos valores

rmados.

c) Otra característica es que el proveedor se obliga a aceptar que el

precio sea pagado NO por el adquirente o usuario sino por el emisor,

es decir que el proveedor se obliga a aceptar la subrogación en el pago

y en el cumplimiento. LA OBLIGACIÓN DE ACEPTAR LAS TARJETAS ES

ESCENCIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA, surgiendo de la

propia naturaleza del contrato.

d) El proveedor acepta además que el precio le sea pagado con

posterioridad a la venta o prestación del servicio en virtud de que laintegración al sistema le hace aceptar el precio de la enajenación

realizada, con la correlativa ventaja del usuario, adquirir bienes o servicios

de crédito.

e) El emisor se obliga entonces A PAGAR EL PRECIO, con la contrapartida

de su cobro de gastos y comisiones estipuladas en el contrato. Estecontrato podemos decir que es de ejecución continuada y de adhesión.

167 [3] LJU caso 12366 TAP. 5º t. (Van Rompaey, Rochón, Almirati).



177

c) Relaciones entre el usuario y el proveedor de bienes y servicios

Esta relación jurídica que se traba entre el usuario y el proveedor

o sus intermediarios, plasma uno de los objetivos del sistema, el facilitar

el consumo a través del crédito y las facilidades de pago que le sonotorgadas al usuario.

Indudablemente el contrato, para algunos típico contrato de

“cambio”, dependerá del bien o el servicio a utilizar y la modalidad

por la cual se ha optado. Es así que la tarjeta facilitará al usuario una

compraventa, un arrendamiento o diversas formas contractuales que

persigan la adquisición o utilización del bien o el servicio deseado. Elusuario rma entonces el vale (cupon) entregándoselo al proveedor

como pago por la contraprestación. A partir de ese momento entonces y

más allá del contrato que lo vincula con la entidad emisora, el usuario se

convierte en librador de un título valor, destinado a circular obligándose

frente a cualquier legitimo tenedor.

El Dr. Andrés Mariño en un interesante trabajo analiza la serie de

contratos que derivan del sistema, y nos habla de un contrato de emisión

(usuario-entidad emisora), un contrato de aceptación (comercio-entidad

emisora) y un contrato de cambio (usuario –comercio o proveedor). 168[4]

Hace referencia además a que en algunos países se consagra un fuerte

sistema de responsabilidad solidaria del emisor de tarjetas y el comercio

adherido para los casos de incumplimiento de éste último respecto del

usuario, y destaca que en nuestro país no existe una norma que consagredicha responsabilidad, aunque la misma podría darse para los casos en

donde emisor y proveedor aparecen como co-proponentes de la oferta

de bienes y servicios, asimilándolo a una “propuesta de contratar” dirigida

a un grupo de personas titulares de una tarjeta de crédito.

En denitiva, una vez que el usuario adquirió o utilizó el bien o el

servicio requerido, realiza el pago con el vale rmado y se desliga a partirde ese momento del a relación con el proveedor, esperando se le debite

168 [4] Andrés Mariño. “Un estudio sobre el sistema negocial de tarjetas de crédito” . Anuario de D.Civil pág. 633 y ss.



178

por parte del emisor, el importe de su compra a efectos de realizar el

pago en las condiciones pactadas. Ingresan aquí las facilidades de pago,

y las obligaciones asumidas con el emisor anteriormente analizadas.

2) ACERCA DE LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA, PRODUCTO DE LA

SOFISTICACIÓN DE LA NEGOCIACIÓN COMERCIAL. LAS INSEGURIDADES

JURÍDICAS DEL CONTRATO

La rapidez en las comunicaciones, la sosticación en las técnicas

de comercialización y ventas, la masicación del consumo y loscambios en las leyes del mercado, han hecho en parte, que este sistema

pensado en base al relacionamiento anteriormente indicado, sufriera

una serie de variaciones que lo hacen hoy en día, un sistema complejo

donde coexisten un cúmulo de relaciones jurídicas que son necesarias

para el funcionamiento del mismo y que al mismo tiempo carecen de

regulación. Producto de la antedicho y ante la falta de un marco jurídico claro,

es que los acontecimientos de la vida comercial de los últimos años han

puesto de maniesto las carencias de un sistema que lo han tornado

inseguro para todos los que lo integran, generando poca conabilidad

y falta de certeza a la hora de contratar. Entre las inseguridades jurídicas

mencionadas podemos señalar a grandes rasgos las siguientes:

a) La desprotección de los nuevos actores que integran el sistema

En primer término lo que veníamos mencionando, nos enfrentamos

ante un sistema donde encontramos una serie de individuos que se han ido

integrando al mismo y que no estaban incluidos dentro de la concepciónbásica de su creación. En efecto nos encontramos hoy al analizar las

distintas relaciones jurídicas que se traban, con contratos conexos y



179

nuevos actores que se han integrado de tal forma que su actividad es

básica en agunos sectores de actividad, para que el sistema funcione.

En primer término recordemos que al hablar del emisor, hoy nos

enfrentamos a las entidades administradoras, que no siempre coinciden

con las entidades emisoras, cuando éstas son entidades de intermediaciónnanciera. En este aspecto señalamos que podemos encontrar que no

necesariamente coinciden quién autoriza la compra, quién contacta el

comercio adherido y quién emite la tarjeta de crédito. Como hemos

señalado además las condiciones entre el usuario y el emisor serán

diferentes si se trata de administradoras o bancos, sujetándose en el

primero de los casos a contratos regidos por la normativa bancaria, concláusulas pactadas a favor de una de las partes y suscribiendo títulos valores

por los saldos deudores a ser llenados en casos de incumplimiento.

En segundo lugar el concepto inicial de usuario también ha

sufrido variaciones, ya que encontramos la gura del “adicional” que no

necesariamente es quién establece el vínculo contractual inicial con el

emisor. Recordemos además que el contrato de tarjeta de crédito es un

típico contrato de consumo dentro de la gama de servicios nancieros

y como tal regulado por la normativa vigente que regula las relaciones

de consumo. En tal sentido y de cuerdo al concepto de “consumidor”,

como aquél que “adquiere o utiliza”, estaría comprendido el usuario pero

también el adicional con todos los riesgos que ello pueda aparejar del

punto de vista jurídico.

Finalmente como veremos más adelante, el proveedor de bieneso de servicios no siempre actúa directamente, sino que lo hace a través

de intermediarios en las ventas, que son quienes establecen el vínculo

contractual con el usuario, pero que al mismo tiempo carecen de vínculo

contractual con el emisor o administrador para el caso concreto , y son

quienes solicitan la autorización respectiva para realizar la venta al usuario

y controlan además los extremos que convalidan la aceptación del vale,como corroborar la rma, los datos etc. Indudablemente este cúmulo de

relaciones nuevas no han sido contempladas por lo que la problemática



180

se ha diversicado provocando en algunos casos y en determinados

sectores de actividad, verdaderas crisis del sistema, causando daños

desestabilización y falta de conanza.

b) El rechazo del “cargo” o la compra por el emisor

Este ha sido sin duda uno de los puntos más controvertidos del

sistema. Toda vez que el usuario realiza el pago con el vale, el proveedor

debe presentar el mismo al emisor para que éste efectúe el pago dentro

de los términos y condiciones pactadas. El emisor, de entender que no secumplieron o bien con las formalidades requeridas o bien que existieron

fallas en el sistema, procede en reiteradas oportunidades a rechazar169[5]

la compra absteniéndose de abonar al proveedor. Lamentablemente no

siempre las circunstancias del rechazo han sido claras lo que ha derivado en

reclamos judiciales cuyos fallos han intentado contemplar las obligaciones

pactadas en los contratos y al mismo tiempo los perjuicios ocasionadosa los sujetos intervinientes.170[6] En muchos casos por entender que ha

escapado al control de la diligencia media del comercio la veracidad de

la rma del usuario, y en otros, simplemente por la simple denuncia del

usuario de no haber hecho uso del bien o del servicio y fuera de los casos

del arrepentimiento que marca el art. 16 de la ley 17.250, como en uno

de los ejemplos que se aportarán más adelante.

En su libro “responsabilidad y tarjeta de crédito”, El Dr. Horacio

Roitman171[7], cita dos sentencias que nos parecen sumamente

ejemplicantes:

“El titular de una tarjeta de crédito, no puede pretenderque la simple negativa a aceptar como propia la rmainserta en los comprobantes de gastos lo releven de

producir prueba al respecto. Porque la responsabilidadde las compras recae sobre él, máxime cuando en

169 [5] LJU nº 13.178. TAC 7º 98/96, (Rodríguez Caorsi, Troise, Hariague).170 [6] T.A.C. 4º nº 41/97 num 13,391 LJU. (Larrieux, Perera, Turell)171 [7] Responsabilidad y tarjeta de crédito . Horacio Roitman. Págs. 153 y ss.



181

ningún momento probó la falsicación de la rúbrica ose alegó negligencia culpable de los establecimientosvendedores a través de la producción de periciacaligráca que estableciere que ella era determinablea simple vista..”172[8]

”A los nes de excusar la responsabilidad del titular deuna tarjeta de crédito juegan idénticos principios querespecto del cheque pues, la fuente de la eximisión deltitular de la cuenta corriente frente al banco es legal, enambos casos se requiere del cotejo de la rma insertaen el cupón o título , surja que la misma es visiblementefalsicada. Por ende, a los nes de probar la efectivafalsedad de la signatura estampada en los cupones quehaga procedente la eximisión de la responsabilidaddel titular de la tarjeta, no interesa la pericia caligrácasino que la falsicación haya sido ostensible, es decir,constatable a simple vista por el comerciante o susdependientes en el momento de vericar la identidaddel usuario y la coincidencia de sus datos y forma conlas constancias del “plástico”..173[9]

Nos queda claro que la situación que hoy padecen los proveedores

queda sujeta a ciertas prerrogativas asignadas por el contrato de adhesión

rmado respecto del emisor, que no siempre le son favorables.

c) La circulación de títulos valores

El usuario rma frente al proveedor, verdaderos títulos valores,

vales, destinados a la circulación cambiaria, con todas las característicasque esto tienen. Más allá de que algunos pueden ser nominativos o al

portador, lo cierto es que no son causados, y por tanto, más allá del

contrato suscrito entre usuario y emisor, una vez que el primero rma el

vale, se obliga cambiariamente frente a cualquier legítimo tenedor que

reclame el pago del mismo. La propia evolución de las condiciones y de

las técnicas de venta demuestra que no siempre el título valor rmado,necesariamente será utilizado haciendo referencia a la compra realizada,

172 [8] Cámara Nacional de Comercio, sala b 15.9.88 J:A 1989 III-484.173 [9] Cámara de Apelaciones Civ. y Com. De Bahía Blanca sala I 15.6.94 E:D 161-238.



182

sino que puede llegar a utilizarse para el pago de diversas obligaciones

con otros aliados al sistema quienes presentarán el vale nalmente al

emisor para obtener el pago.

El desmembramiento de la relación principal, producto de la

abstracción, ha hecho en la práctica, que la intervención de una serie

de actores como hemos analizado, utilicen éstos vales como medios

e pago, originando verdaderos ”cruzamientos” que no se relacionan

necesariamente con la compra realizada, cancelando diversas obligaciones

y originando dada la autonomía del vale, nuevos relacionamientos

autónomos e independientes del anterior.

Indudablemente esto trae como consecuencia la inseguridad jurídica para el usuario, quién muchas veces, y en base al contrato

con el emisor, denuncia una situación determinada (hurto, clonación,

no utilización del servicio) para que se rechace el cargo de la compra

realizada y no se le efectúe el débito de su cuenta. En este caso, y ante

la certeza dada por el emisor de que su compra ha sido cancelada,

pueden aparecer legítimos tenedores de los vales rmados, reclamandosu pago frente al usuario producto de la circulación de los mismos. El

emisor generalmente devuelve los vales al proveedor cuándo éstos son

rechazados.

Uno de los ejemplos que veremos más adelante describe la

situación analizada, la cual tampoco ha sido regulada.

d) La Inclusión de cláusulas abusivas en el contrato

Al igual que otros colegas, ya hemos analizado en trabajos

anteriores éstos aspectos. Simplemente recordar que muchas veces la

legislación bancaria y comercial ingresa en contradicción con las normas

que intentan proteger a la masa consumidora. Una vez que denimos alcontrato de tarjeta de crédito como una típica operación de consumo,

nos vemos enfrentados a determinadas cláusulas que son incorporadas



183

en la contratación bancaria y que los reclamos y los fallos jurisprudenciales

han señalado de dudosa legalidad. Basta señalar algunos ejemplos como

la variación unilateral de las tasas de interés por parte del emisor y plazos

pactados a favor de una de las partes que parecen contradecir los arts. 30

y ss respecto al derecho a la información y normas sobre incumplimientoy cláusulas abusivas de la ley 17.250 y algunos decretos como el 78/02

y 451/02 en materia de emisores de tarjetas de crédito. También hemos

hecho referencia oportunamente al papel de los bancos estatales que

parecen ampararse en sus cartas orgánicas a la hora de pactar condiciones

en forma unilateral, lo que parecería también contradecir el espíritu de la

normativa vigente que regula las relaciones de consumo.174

[10] Pensamos que son aspectos también a regular como forma de

dotar de seguridad jurídica a los contratantes.

e) El vale en blanco

Es otro de los aspectos que también hemos tenido oportunidad de

analizar, la validez del pacto de completamiento frente al cliente bancario

“consumidor”. Generalmente ésta práctica es utilizada por los emisores

de tarjeta que son bancos, como forma de dotar a la contratación de

agilidad y seguridad jurídica en los casos de incumplimiento. El usuario

entonces se sujeta a la rma de un vale en blanco al comienzo de la

operativa, a ser llenado de acuerdo con un pacto establecido y circularesbancocentralistas en los casos de incumplimiento. El banco tiene así

acción ejecutiva respecto de los saldos deudores, sustituyendo a las

liquidaciones de saldos formuladas y que han sido cuestionadas por los

fallos juiciales por carecer de las características de los títulos ejecutivos.

Al igual que otros autores hemos alertado acerca de la nulidad de

este pacto frente al consumidor nal de servicios nancieros, en virtudde que se estaría violando el derecho a la información consagrado en la

174 [10] Dr. Julio Facal: “ El pacto de completamiento en la negociación mercantil y bancaria” . Rev.Colegio de Abogados oct. dic 2004 págs. 25 a 29.



184

normativa reguladora de las relaciones de consumo lo cual pensamos

deberá ser regulado. 175[11]

3) EJEMPLOS DE CASOS EN EL SECTOR TURÍSTICO, QUE COMPRUEBAN

LAS FALLAS DEL SISTEMA

En el transcurso de ésta última década se registraron algunos

casos en el sector turístico, en donde las fallas del sistema de tarjeta de

crédito, pusieron de maniesto algunas carencias que atentaron contra

la desestabilización económica de algunos sectores como la actividad

turística, con muchos proveedores y usuarios involucrados. En esta

actividad encontramos una serie de relaciones complejas donde actúan

diversos intermediarios de los proveedores originales de servicios pero

que son al mismo tiempo parte de la cadena de pagos, facilitadores del

sistema y reconocidos por los emisores quienes autorizan el crédito y las

compras de los usuarios.

a) La clonación de tarjetas y la fuga de información. La desprotección

del proveedor y sus intermediarios

Los agentes de viaje están vinculados a través de las compañías

aéreas a través de un conjunto de normas homogéneas nucleadas através un sistema de cuenta corriente mercantil llamado IATA .

Precisamente esta normativa impone a los agentes de viaje y en

forma uniforme determinadas condiciones que deben ser aceptadas por

los agentes de viaje como forma de proceder a la emisión de boletos

aéreos, debiendo cumplir con los requisitos que se establecen en forma

estricta. Estos requisitos son entre otros, la constitución de garantías defuncionamiento, el sometimiento a un manual especíco denominado BSP,

175 [11] “Prácticas abusivas en el contrato d tarjeta de crédito” . Anuario D. Civil pags. 593 a 608 .luisLarrañaga y ots.



185

que funciona como una cuenta corriente mercantil en donde se realizan

los débitos en forma automática por los dineros adeudados por venta de

pasajes aéreos en un período determinado, debiendo los agentes abonar

en un solo pago la totalidad de ventas en un período determinado.

Si se suscitan diferencias, éstas se procesan en documentos

denominados ADM, pero el pago debe efectuarse igual, es decir que la

controversia queda a criterio de la compañía aérea y de no procederse al

pago a través del BSP, el agente entra en “default” o incumplimiento.

Este sistema ha puesto de maniesto que la operativa de la tarjeta

de crédito es poco conable.

Como vemos la falta de regulación y la incertidumbre respectode determinadas situaciones pueden ocasionar graves inseguridades

respecto de proveedores y usuarios.

b) La circulación del vale (o cupón). La desprotección del proveedor

y del usuario

Como podrá apreciarse , es común que los intermediarios y

proveedores turísticos realicen los llamados “cruzamientos” con los

vouchers o vales recibidos por el pago de servicios ; es decir reciben el

pago de un servicio a través de un vale o cupón y éste lo destinan al pago

a su vez de diversas obligaciones pendientes. Esta posibilidad es tqal ni

más ni menos que por la propia naturaleza del título que se trata : vale

o conforme. La circulación de los títulos valores, utilizados como medios

de pago de obligaciones distintas a las que tuvieron origen en el vínculo

principal entre usuario-proveedor, deja desprotegidos a los sujetos

intervinientes generando serios perjuicios. Las cláusulas establecidas en los

contratos que vinculan al emisor con sus contratantes les son inoponibles

a los legítimos tenedores de los documentos estando de buena fe 176[12]

176 [12] Piagio Nicolás. 2 excepciones causales en el proceso ejecutivo” pag. 66 Rev.- Ced. Nº 9.



186

4) ACERCA DE LA RESPONSABILIDAD DEL EMISOR. OBLIGACIONES Y

CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO. NATURALEZA JURÍDICA DEL

CONTRATO

El emisor por su parte juega frente al usuario el rol de organizador

del sistema, recibiendo el pago de los usuarios, efectuando el pago a los

proveedores y estableciendo las reglas generales a los que unos y otros

deberán ajustarse para que el sistema funcione correctamente. En este

marco, observamos por ejemplo, la exigencia de que los proveedores

requieran la autorización para aceptar una determinada operación, a

suspender e inhabilitar la tarjeta etc. Es aquí uno de los puntos más importantes de nuestro análisis ya

que la función del emisor es entre otras mantener el funcionamiento del

sistema y asegurar que el usuario pueda disponer del crédito mediante

la utilización de la tarjeta durante el período de vigencia de la misma.

Dentro de las potestades encontramos como mencionamos la cancelación

suspensión y retención de la tarjeta así como la inhabilitación de lospagos a proveedores, entendiéndose que la misma debe hacerse por

causa justicada.

El emisor posee dentro del sistema entonces una enorme

responsabilidad, ente pagador, administrador del sistema y proponente

del negocio jurídico tarjeta de crédito.

El contrato tiene rasgos generales dentro de los cuales encontramos

topes máximos por operación de la tarjeta que se trate, determinación

de tipo y monto de comisiones, intereses y cargos administrativos de

cualquier tipo, plazos para presentar las liquidaciones, obligación del

proveedor de consultar previamente sobre la vigencia de la tarjeta y

brindar seguridad a los sujetos involucrados en el sistema etc.

Nos preguntamos entonces ¿cuál es la nalidad que persigue el

emisor? Sin duda que la obtención de un lucro, es por esta razón, es decir,el hecho que la causa se relacione con el n del contrato, hace que la

frustración de la nalidad puede determinar la nulidad y eventualmente



187

puede dar derecho al perjudicado a resarcirse por los eventuales daños y

perjuicios ocasionados por la parte que provocó esa frustración.

Cuáles son entonces las obligaciones del emisor respecto del

proveedor? Podemos enumerar como obligaciones más importantes :

a) brindar información para que el sistema funcione.

b) suministrar materiales, instrumentos de identicación, publicaciones

informativas sobre los usuarios del sistema, el estado de la cuenta del

cliente que presenta la tarjeta,

c) los procedimientos a seguir en caso de pérdida robo de tarjeta o en

caso de maniobras fraudulentas mediante la utilización de informaciónelectrónica.

d) garantizar al proveedor que las tarjetas que se presenten estén

habilitadas y con crédito abierto, debiendo proporcionar los medios al

proveedor para detectar en forma inmediata un ilícito que le provoque

un daño.

5) LAS CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO POR PARTE DEL

EMISOR

Las consecuencias del incumplimiento de la obligación de informar,

que puedan llevar a la aceptación por parte del proveedor de tarjetas

inhabilitadas, o de información fraudulenta cuando éste ha cumplido conla diligencia media en la observancia de los deberes que el contrato le

impone, pensamos lleva de la mano a la RESPONSABILIDAD directa del

emisor.

El emisor en tanto organizador de sistema tiene como obligación

la de brindar seguridad a todos los actores, usuarios, proveedores y

proveedores y posibles terceros que sin haber adherido pueden participar

en actividades de intermediación por y para los actores del sistema.

Dentro de las obligaciones del proveedor, o de quienes actuamos

por cuenta y orden de éste, la obligación principal pasa a ser la vericación



188

de los datos que estén a su alcance y con la diligencia media de un

comerciante. Cosa que en los casos descriptos se realizó en la forma

establecida.

Cuál es la naturaleza jurídica del contrato de tarjeta de crédito?

El análisis de su naturaleza nos puede llevar ver laimportancia del sistema para todos aquellos queingresan de alguna u otra forma en él.177[13]

Nos adherimos a la postura de aquél sector de la doctrina que

lo dene como un contrato de colaboración empresarial. Mediante la

celebración de este contrato, las empresas establecen una organizacióntendiente al logro de una nalidad común, colaborando entre las

partes a efectos de incrementar el LUCRO, y facilitar al mismo tiempo al

consumidor, el crédito y el consumo, ingresando sin duda éstos aspectos

relevantes en variables importantes del sector económico y que implican

la intervención de varios agentes y la asunción de determinados riesgos

que necesariamente deberían ser cubiertos, basados en la buena fe y en

la diligencia media del buen hombre de negocios por quienes son los

organizadores del mismo, es decir, emisor y proveedor.

CONCLUSIONES: LA NECESIDAD DE UNA URGENTE LEGISLACIÓN

Pensamos que la autonomía de la voluntad de las partes debe sereje en la contratación comercial. Más allá de esta apreciación, observamos

como la evolución de dicha contratación ha provocado la masicación e

la utilización de ciertos contratos como el analizado en este trabajo. Las

situaciones descriptas ponen de maniesto fallas en un sistema que se ha

insertado vertiginosamente en la economía y en la vida negocial, de tal

manera que se hace necesario en forma urgente el establecimiento de un

marco normativo adecuado que regule las relaciones jurídicas que tienen

origen, estableciendo los derechos, las obligaciones y las sanciones ante

177 [13] Anuario D. Com. Eva Holz. “Una vez más, la tarjeta de crédito”. Pags. 330 y ss.



189

el incumplimiento.

La diversidad de actores que integran el sistema, la contraposición

de derechos que intentan ser protegidos, las distintas legislaciones que

convergen hacen necesaria una ley que otorgue seguridad jurídica y

conabilidad al sistema.Pensamos que el MERCOSUR, la internacionalización de los

contratos, la legislación de los países vecinos como la ley argentina

25.065.178[14] deben ser elementos inspiradores de nuestra normativa

comercial que abarque determinadas guras como la tarjeta de crédito,

dado que la importancia que ha cobrado no nos deja ni la más mínima

duda.

178 [14] Jorge Mosset Iturraspe. “Las tarjetas de crédito y los contratos conexos” .pags. 149 y ss.



190



191

EL TRANSPORTE AÉREO EN EL TJCE. 1986-2006: DE LA

LIBERALIZACION A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

DE LOS PASAJEROS. ANALISIS DE LA SENTENCIA “IATA”,

DE 10 DE ENERO DE 2006

Oscar Casanovas Ibáñez

Profesor de Derecho del Turismo. Escuela Universitaria de Hotelería y Turismo CETT-UB

1. INTRODUCCIÓN: TURISMO Y TRANSPORTE AÉREO, UN MATRIMONIO

NECESARIO, INDISOLUBLE Y CONFLICTIVO

Hay sin duda algo intrínseco, posiblemente en la propia naturaleza

humana, que empuja a las personas a viajar, a descubrir, a conocer, a

aprender, a experimentar179... y de todo esto se compone el turismo. Sólo

hace falta pues crear las condiciones necesarias para que ello sea posible.

Y el transporte aéreo es una de estas premisas en la medida en que facilitaestos objetivos, a través básicamente de su rapidez y de su seguridad.

Si algo ha logrado el avión es satisfacer este deseo humano de viajar,

en cualquier momento y a cualquier lugar. No existen en la actualidad

destinos inalcanzables, como no sea por circunstancias puramente

coyunturales, políticas o sociales, sobrevenidas, pero que en ningún caso,

impiden que cualquier lugar en el planeta, por alejado que esté, pueda

convertirse, al menos potencialmente, en un destino turístico.

Dos son las grandes contribuciones del transporte aéreo al turismo:

en primer lugar ha supuesto la democratización del viaje y del destino y

también ha actuado como dinamizador del fenómeno turístico.

Atendiendo a datos numéricos, citar sólo que de los más de 53

millones de turistas que entraron en nuestro país a lo largo del año 2004,

casi 39 millones, esto es, el 72%, lo hicieron utilizando el avión como

179 FAUDOT, JEAN CHRISTOPHE: “Mais qu’est-ce qui pousse donc les hommes à voyager?” Espaces(revue mensuelle du tourisme, des loisirs, de la culture et de l’environnement) nº 159, Avril 1999. Ed. SARL ETE,París.



192

medio de transporte, frente a los 12 millones que utilizaron el vehículo,

los más de 2 millones y medio que lo hicieron a través del transporte

marítimo y los 404.000 que se desplazaron en transporte ferroviario. Los

datos más recientes, todavía provisionales, referentes al año 2005, marcan

una tendencia similar, incluso con un ligero incremento de un punto parael transporte aéreo.180

En la actualidad, el transporte aéreo es uno de los elementos

esenciales en la conguración del fenómeno turístico. Y más concretamente,

en la de los denominados paquetes turísticos, viajes combinados. Si

bien es cierto que tanto la Directiva de la UE 90/314 como la norma de

adaptación de la misma al ordenamiento jurídico interno español, la ley21/95 de 6 de julio181 contemplan la posibilidad de que pueda existir

un viaje de estas características sin la concurrencia del elemento del

transporte182, no podemos obviar el hecho de que en la práctica son la

inmensa mayoría los paquetes turísticos que lo incluyen. Ello es evidente

si pensamos en la enorme rapidez de este medio en comparación con los

demás si se trata de desplazamientos de larga o media distancia.

Pero es que existe un segundo elemento que lleva a considerar

la trascendencia del transporte aéreo y, en especial, de su estudio desde

una perspectiva jurídica: muchas de las reclamaciones a las que dan lugar

la celebración habitual y diaria de viajes combinados tienen su origen

en incumplimientos contractuales relacionados con dicho elemento

congurador del viaje. Lo cual plantea no pocos interrogantes, entre los

que cabe destacar el análisis de quien debe hacerse responsable de laindemnización, puesto que la jurisprudencia más reciente carga las tintas

no precisamente contra las compañías aéreas, sino contra las agencias

minoristas 183. Lo que no deja de suponer un castigo para el más débil, o,180 Fuente: Instituto de Estudios Turísticos. www.iet.tourspain.es181 Derogada por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complemen-tarias.

182 El concepto de viaje combinado contempla aquellos viajes que, con arreglo a un precio global yuna duración mínima de 24 horas, incluyen 2 de los 3 elementos siguientes: transporte, alojamiento y elemen-to no accesorio que constituya una parte signicativa del viaje.183 ARCARONS I SIMON, R; CASANOVAS IBÁÑEZ, O; HERNÁNDEZ VENTURA, F; “La ley de viajes com-binados: 10 años de jurisprudencia” en Revista Aragonesa de Administración Pública, nº 27, diciembre 2005,Ed. CISS. Pp 239-256



193

en todo caso, para el más débil de entre los fuertes, si debemos suponer

que la parte realmente débil de la relación jurídica es el consumidor, que

es, en todo caso, un presupuesto de partida de las normas de protección

de consumidores.

2. EL CONTRATO DE TRANSPORTE AÉREO, CONTRATO DE ADHESIÓN

Siguiendo la clásica denición dada por Rodrigo Uría184, en el

contrato de transporte una persona se obliga, mediante el pago de un

precio, a trasladar de un lugar a otro, a un bien o a personas determinadas,o a ambas a la vez. Analógicamente, podremos extender esta denición,

sencilla pero clara, pues contiene los dos elementos esenciales, el traslado

geográco y el elemento de la onerosidad, al transporte aéreo en aquello

casos en que éste sea el medio elegido para realizar tal traslado. Cierto

es que el progreso que tal medio ha experimentado y el desarrollo de

industrias como la turística, hacen que hoy en día se asimile en su totalidadal transporte de personas más que al de cosas, reriéndose en este último

término normalmente a las mercancías o equipajes de las personas. Son

ellas pues en realidad el elemento esencial del contrato en cuanto objeto

del mismo.

Respecto a la naturaleza del contrato no existe unanimidad

de opiniones: mientras que el TS español se inclina por la gura del

arrendamiento de locación de servicios, con características de bilateralidad

y onerosidad de las que nacen prestaciones recíprocas para ambas partes

y mezcla de consensual y real, porque aunque se perfecciona por el

consentimiento no produce la plenitud de efectos jurídicos sino es por la

entrega real de las cosas que han de ser transportadas, respondiendo el

porteador de los daños y perjuicios que se originen por el incumplimiento

del contrato, Rodrigo Uría se inclina por pensar que se trata de uncontrato de obra por empresa, porque el empresario porteador no se

184 URIA, RODRIGO: Derecho Mercantil , 26ª edición. Ed. Marcial Pons,Madrid, 1999. Pp. 741-742.



194

compromete únicamente a prestar una actividad, sino a conseguir el

resultado que busca la otra parte al concertar el contrato, que no es más

que el propio traslado de un lugar a otro, con lo que estaríamos no ante

un arrendamiento de servicios, sino de obra. Más según Mapelli185, el

contrato de transporte es en realidad un contrato diferenciado de los dosanteriores, puesto que en un momento dado, un tercero, el consignatario,

aparece en escena asumiendo derechos y obligaciones.

A mi modo de entender, y en el marco de importancia en el conjunto

global de la economía que le otorga el desarrollo progresivo e imparable

adquirido durante los últimos años, creo necesario destacar, dentro de su

naturaleza, el hecho de que, ante todo, el contrato de transporte aéreoes hoy en día un contrato de adhesión, entendiendo por tal aquel que

se realiza normalmente entre grandes empresas y usuarios individuales.

Aquellas no pueden, y ello es plenamente lógico debido al gran volumen

de contratos que efectúan, negociar individualmente con cada uno de

sus clientes las cláusulas que van a regir la relación, por lo que someten

todos sus contratos a unas condiciones generales de la contratación, que

el cliente acepta al rmar el contrato.

Esta situación provoca un notable desequilibrio entre las partes,

puesto que será el transportista el único encargado de redactar estos

clausulados generales y no será extraño que aparezcan cláusulas abusivas,

entendidas como aquellas que producen un desequilibrio considerable a

favor de una de las partes por lo que respeta a los derechos y obligaciones

de unos y otros. Especialmente graves son a mi modo de entender lasdisposiciones que se introducen en las condiciones generales tendentes

a exonerar de responsabilidad a las compañías que las han establecido.

Tal es el caso de las cláusulas que otorguen a una de las partes la

facultad de resolver discrecionalmente el contrato186, que en el fondo es lo

que ocurre cuando se produce un incumplimiento horario que proviene

de la voluntad de una de las partes, como en el caso del overbooking185 MAPELLI LOPEZ, ENRIQUE: El contrato de transporte aéreo internacional . Comentarios al Conve-nio de Varsovia. Ed. Tecnos. Madrid, 1968. Pp.23 a 25.186 En aplicación del principio general establecido en la legislación civil –art.1256 C.C- que prohíbeque el cumplimiento del contrato pueda dejarse al arbitrio de una de las partes.



195

producido por la sobreventa de billetes, o los retrasos injusticados que

no son debidos a causas de fuerza mayor o en todo caso ajenas a la

voluntad de una de las partes.

La legislación española al respeto se halla contenida en el Real

Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores

y Usuarios y otras leyes complementarias, y en la Ley de las Condiciones

Generales de la Contratación (Ley 7/98, de 13 de Abril, resultado de la

incorporación a nuestro derecho interno de la Directiva europea 93/13,

de 5 de Abril), que establece la nulidad de la cláusula cuando se supedite

el cumplimiento a una condición cuya realización dependa únicamentede la voluntad del profesional para el cumplimiento de las prestaciones.

Así, partiendo de la base que sería nula cualquier cláusula que

previese el desistimiento o la cancelación de la prestación contenida

en el contrato sin motivo aparente o justicable, el incumplimiento del

horario187 en el supuesto del transporte aéreo no puede dar lugar a la

exclusión de responsabilidad, puesto que forma parte del contrato y,

dada la naturaleza del mismo puede llegar a ser considerado un elemento

esencial.

En el sector turístico la situación reviste unas características

especiales que hacen que el consumidor quede en una especial situación de

desprotección: cuando adquiere el producto, este estará siempre sometido

a condiciones generales; normalmente, el título de transporte aéreo va

acompañado de una serie de prestaciones que le ponen en relación conmultitud de profesionales: el transportista propiamente dicho, el etador,

187 La sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 7 de junio de 1994, sorprendentemente a mimodo de entender, no declara la nulidad de una cláusula de las condiciones generales de la compañía Iberiapor la que las horas de salida y de llegada no se garantizan, ni tampoco se asume la responsabilidad de ga-rantizar los enlaces, argumentando que ello se debe a la naturaleza del servicio, y que, además, la compañíaha hecho todo lo posible para transportar al pasajero y a su equipaje con diligencia razonable. Se apelan arazones de mercado y de costos para llegar a la conclusión de que no es exigible por parte del viajero simul-táneamente celeridad del servicio y exactitud del mismo. Otra reciente sentencia del mismo órgano jurisdic-

cional tampoco anula dicha cláusula, pero obliga a la compañía a indemnizar a los pasajeros del vuelo IB-3205entre Bruselas y Madrid que sufrieron un retraso de 4 horas con la devolución del precio del billete porque lacompañía fue incapaz de justicar sucientemente dicho retraso, ya que alegó motivos de avería técnica. Ellosupone una importante novedad, pues se está estableciendo, a pesar de la validez de la cláusula de exone-ración, la obligación del transportista de motivar sucientemente el retraso, motivación cuya suciencia seráapreciada libremente por el Tribunal encargado de juzgar el caso.



196

la agencia minorista con la que se relaciona directamente, la empresa que

gestiona el alojamiento y aquellas encargadas de prestarle los diversos

servicios complementarios. Pero para que todo el engranaje funcione a

la perfección, nótese que será fundamental que el cumplimiento de los

horarios sea estricto y puntual. El incumplimiento podrá venir producido

por causas que son ajenas a la voluntad del profesional (catástrofes

naturales, huelgas, conictos armados) pero también por aquellas que

no lo son: el overbooking en cabeza de lista, y éste no es justicable por

parte del transportista en ningún caso.

Al consumidor se le ineren importantes perjuicios, que, además,

no se limitan al aspecto económico, sino que también alcanzan aspectosmorales: imposibilidad de encontrar un viaje sustitutorio, degradación de

sus expectativas de ocio, etc. No bastará o será suciente por tanto con el

reembolso del precio del billete para satisfacer los daños ocasionados.

Tal como pone de relieve Bercovitz, ante el problema del overbooking

siempre ha existido el interés de los transportistas por intentar que las

indemnizaciones sean las más bajas posibles, de mínimos, en la línea de lalegislación antigua del Convenio de Varsovia o de la ley española del año

60. Este autor cita una serie de casos188 que a nivel internacional pusieron

a las compañías sobre aviso y determinaron la necesidad de que éstas

variaran sus planteamientos. Si querían seguir practicando la sobreventa

de billetes, ya no iban a poder hacerlo de manera que el cliente no pudiese

ejercer prácticamente ningún derecho. Algunos de estos casos, lo más

relevantes, se citan a continuación:

- El caso Nader: en 1973, un abogado americano que se dirigía

a dar una conferencia para dar fondos no fue aceptado en el vuelo que

tenía reservado. Su retraso provocó la cancelación del acto para el cual

iba a coger el avión y planteó una demanda contra la compañía, de la

que resultó la obligación de ésta de indemnizarle, tanto a él como a la

fundación para la cual la recogida de fondos iba a tener lugar.

188 BERCOVITZ ALVAREZ, G: “Estudio sobre la responsabilidad de las compañías aéreas por incum-BERCOVITZ ALVAREZ, G: “Estudio sobre la responsabilidad de las compañías aéreas por incum-plimiento de horarios” en Estudios sobre consumo nº 50 1999. Revista del Instituto Nacional de Consumo,Ministerio de Sanidad y Consumo Pp 81-82



197

- El caso Kalaw, similar al anterior, es el caso de un ejecutivo

lipino al que se denegó el embarque en un vuelo a Tokio y, que

tras la correspondiente reclamación, se le reconoció una cuantiosa

indemnización. Otras resoluciones jurisprudenciales, en la misma línea, han llegado

incluso a reconocer la posibilidad de que el transportista deba hacerse

cargo de la totalidad del importe del medio de transporte sustitutorio

elegido por el pasajero para realizar el desplazamiento que inicialmente

tenía previsto (así, por ejemplo, un aerotaxi).

El “castigo” que la jurisprudencia había infringido a la práctica del

overbooking no derivó en otra cosa que no fuera el establecimiento de

una aceptación de la responsabilidad, si bien una aceptación limitada,

mediante la cual el transportista se compromete o asegura al pasajero

una cantidad ja inicial, sin necesidad de demostración del daño. Es

para ellos el menor de los males, puesto que muchas veces con este

sistema se logra frenar la voluntad de los consumidores de plantear una

demanda que tenga por nalidad un resarcimiento más amplio de losdaños y perjuicios sufridos, en dónde tenga incluso cabida el daño moral

por la pérdida por ejemplo de la posibilidad de poder disfrutar de unas

vacaciones o realizar una determinada visita en una fecha concreta o

asistir a un acontecimiento deportivo o cultural irrepetible.

3. BREVE GÉNESIS DEL REGLAMENTO: EL ORIGEN DEL ORIGEN EN LA

SENTENCIA “NOUVELLES FRONTIÈRES ”

Cuando se habla del reglamento europeo de overbooking, se

debe hacer una necesaria referencia al progresivo incremento del nivel

de protección que ha adquirido el consumidor y, en este caso concreto,

el pasajero, que le han convertido prácticamente en el protagonista

indiscutible, en cuanto destinatario de las políticas de protección de



198

consumidores de la Unión Europea.

Brevemente planteado, el origen del régimen legal del

overbooking189 cabría situarlo en el proceso de liberalización del

transporte aéreo190, cuyo origen a su vez se halla en una decisión judicial

del TJCE. Se trata de la sentencia “Nouvelles Frontières”191, en la que elTribunal debió pronunciarse sobre la decisión adoptada por la compañía

turística francesa de ofrecer sus servicios por precios inferiores a aquellos

que la normativa nacional del país permitía. La decisión favoreció al

operador, en el sentido de considerar la obligación de someter las tarifas

a la aprobación de las autoridades administrativas nacionales contraria

a los principios del Tratado. Ello posibilitó o, mejor dicho, tuvo comoconsecuencia inmediata, la adopción de una serie de medidas de manera

progresiva a nales de los años 80 y principios de los 90 que condujeron

a la liberalización de dicho sector. Y si el modelo de referencia fue el que

estaba implantado en Estados Unidos, tampoco creo que se pueda hablar

de una “americanización”, por cuanto en ambos modelos encontramos

diferencias.

En Europa, opina Guinchard192, se tiende más a establecer una

política de competencia que asegure unos resultados económicos que

permitan la supervivencia de la mayoría de las compañías. Según este

autor, obtenidos estos resultados se debe tender a complementar la

legislación en función de la futura integración progresiva de otros Estados,

especialmente los países de Europa Central y Oriental.

189 Esta denominación, comúnmente aceptada y utilizada, supone a mi modo de entender una incor-rección terminológica por dos razones: en primer lugar, por cuanto el overbooking es la práctica que permitela norma y que consiste en la venta de más plazas de las que efectivamente están disponibles en el avión, yotra cosa es la denegación de embarque, que es la situación que da lugar a la protección efectiva del pasajero.Es decir, puede existir overbooking pero no denegaciones de embarque si algunos pasajeros no se presentanal mismo. En segundo lugar, la versión vigente de la norma no sólo ofrece protección en los supuestos de lacitada denegación, sino que amplia el campo a las cancelaciones y los retrasos. En este sentido, sería más cor-recto hablar de un Reglamento que establece una carta de protección de los derechos de los pasajeros antelos incumplimientos contractuales de las compañías.190 GAILLARD, E Y PINGEL, I: “La libéralisation des transports aériens dans la Communauté EconomiqueEuropéenne” en Revue Française de Droit Aerien et Spatial. Vol. 137 nº 1 Janvier-Mars 1990 – 44ème année.

Ed. Pedone, Paris. P. 17191 Asuntos acumulados 209 a 213/84. Ministerio Público contra Lucas Asjes y otros, Andrew Gray y otros, Andrew Gray y otros, Jacques Maillot y otros y Leo Ludwig y otros . Reccueil 1986, vol. II. Pp 1425 a1473.192 GUINCHARD, M: “La réglamentation européenne des transports aériens” . Annuaire Français deDroit. Vol. 205, nº 1 janvier-mars 1998, 52ème année.



199

La misma opinión es sostenida por otros autores193, que hablan del

establecimiento en Europa de una competencia coordinada o tutelada

(“concurrence coordonnée”), frente a la desreglamentación operada en

Estados Unidos.

En opinión de algún autor194, la sentencia del tribunal es unaautentica obra de orfebrería en la interpretación y alcance del Tratado

en el dominio de las reglas de la libre competencia. En mi opinión, dicha

cuestión es menos trascendental si tenemos en cuenta que de lo que se

trataba en realidad era de decidir si éste se interpretaba en el sentido que

permitiese, como así ha sido, una posterior apertura del sistema tarifario

en el sistema comunitario195

. El Tribunal se pronuncia en el sentido de que es contrario a las

obligaciones impuestas a los Estados miembros homologar tarifas aéreas

cuando éstas son el resultado de un acuerdo, de una decisión de asociación

de empresas o de una práctica concertada contraria al art.81.

Esta situación abre denitivamente la vía para operar la liberalización

del transporte aéreo. Como contrapartida, las compañías desean ser

compensadas de alguna manera por las dicultades que dicho proceso

les puede comportar. Siendo el deseo institucional en Europa que los

derechos de los pasajeros se vean cada vez más y mejor protegidos pero,

al mismo tiempo, que los precios de los billetes puedan ser asequibles

se pone en marcha un sistema que comporte para las compañías la

posibilidad de vender más plazas de las que realmente están disponibles

en los aviones. Ello en base a unos cálculos estadísticos efectuados porlos propios operadores según los cuáles un determinado número de

pasajeros no se presentan al embarque aún en el caso de disponer de

billetes válidamente emitidos a tal efecto.

Si este cálculo fuese infalible, es evidente que se alcanzaría

193 Vid. al respecto “Concurrence et cooperation dans le transport aérien en Europe” . Document.Luxembourg: Ofce des Publications Ofcielles des Communautés Europeénnes. Luxembourg, 1992.

Document elaboré par ENCAOUA, D. et PERROT, A.194 GADEA OLTRA, F: “Las tarifas aéreas tras la sentencia “Nouvelles Frontières” ” en Noticias de la CEEnº 17, Junio 1986. Ed CISS, Valencia. P.111.195 Vid. al respecto GUILLAUME, G: “L’arr êt de la Cour de Justice des Communautés Européennes du 30Avril 1986 sur les transports aériens et ses suites” en Revue Française de Droit Aérien, Vol 161 nº1, Janvier-Mars1987 – 41ème année. Ed. Pedone, Paris. P 14.



200

una situación ideal en la cual los billetes emitidos de más quedarían

compensados por los pasajeros no presentados al embarque. Se puede

adivinar sin embargo que ello no es así y que, a causa de circunstancias

diversas, como puede ser por ejemplo la aparición de un día festivo que

no fue tal en años precedentes, un determinado número de personas se

quedan sin la posibilidad de poder embarcar, incluso disponiendo de un

título de transporte válidamente emitido. Ello nos lleva a una situación de

incumplimiento contractual que debe ser reparada. A tal efecto, se pone

en funcionamiento en 1991 el conocido Reglamento del overbooking,

que no pretende otra cosa que establecer una serie de indemnizaciones

prejadas en la norma para el caso de que se produzcan denegaciones deembarque, asignando una cantidad en función de la distancia a recorrer

prevista en el correspondiente título de transporte.

Queda así claro que el overbooking no es, en contra de una opinión

múltiples veces expresada a nivel popular e incluso en diversos medios

de comunicación, una práctica ilegal en el sentido estricto del término,

puesto que viene establecido en una norma de rango comunitario. Cosadistinta es que suponga una práctica indeseable que se debe intentar

evitar a toda costa.

4. EL NUEVO REGLAMENTO, UNA AMPLIACIÓN DE LOS DERECHOS DE

LOS PASAJEROS

El Reglamento nº 295/91 relativo a un sistema de compensación

por denegación de embarque en el transporte aéreo regular, ha sido

derogado y sustituido por el Reglamento CE nº261/2004 de 11 de

febrero196 por el que se establecen normas comunes sobre compensación

y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y

de cancelación o gran retraso de los vuelos.

196 D.O.U.E L46 de 17 de febrero de 2004



201

Partiendo del objetivo de la acción de la Comunidad en el ámbito

del transporte aéreo de garantizar un nivel elevado de protección de

los intereses de los usuarios, se proponen una serie de cambios para

mejorar esta protección y conseguir que los pasajeros sean conscientes,

estén informados de estas mejoras y cuales son sus derechos en caso dedenegación de embarque.

A continuación se expone una relación de las novedades más

importantes de la modicación:

1. Por lo que respeta al ámbito de aplicación, las novedades másdestacadas son

a. Introducir el aeropuerto de llegada como criterio de inclusión:

esto es, también será de aplicación el Reglamento a aquellos supuestos en

que se salga de un tercer país pero se llegue a un aeropuerto situado en

el territorio de un país sujeto a las disposiciones del Tratado, siempre que

en aquel el pasajero no disponga de régimen de protección en cuanto a

asistencia y compensación.

b. Ampliar a vuelos no regulares en base a la progresiva difuminación

de la diferencia. Es esencial para el ámbito del turismo teniendo en cuenta

el auge de los vuelos charter y el avance imparable de las compañías de

bajo coste.

c. Inclusión en la esfera de protección de aquellos vuelos queforman parte de un viaje combinado. Lo cual implica que el operador

turístico ya no es responsable cuando la incidencia la provoca la deciente

prestación del servicio de transporte aéreo y el consumidor se puede

dirigir contra la compañía que tiene la obligación de indemnizarle,

aunque la jurisprudencia sigue castigando a los operadores turísticos,

especialmente las minoristas197

, con una interpretación de la norma quecabe considerar, bajo mi punto de vista, al menos como muy discutible.

197 ARCARONS I SIMON, R., CASANOVAS IBAÑEZ, O. y HERNANDEZ VENTURA, F.: “Ley de ViajesCombinados: el impacto ya está aquí” Editur nº 2362, 17 de junio de 2005, Pp 19-23



202

d. Ampliación de los supuestos de protección a otros supuestos

aparte de la denegación de embarque, como pueden ser la cancelación del

vuelo o el retraso, siempre y cuando se dé dentro de los marcos horarios

que establece la norma, de un mínimo de dos horas. Esta modicación

me lleva a armar la improcedencia de que la nueva norma continúe

siendo denominada “reglamento de overbooking”, pues en realidad nos

encontramos ante una carta de protección de los derechos del usuario

del transporte aéreo.198

2. Incremento de las indemnizaciones

Es esta sin duda la modicación mas mediática que aporta la nueva

regulación, pues se incrementa la cuantía de la tabla de indemnizaciones

automáticas que el pasajero tiene derecho a percibir. Si bien en este punto

lo que me parece más signicativo destacar no es el quantum en sí, sino

la evolución que en los trabajos preparatorios ha sufrido el mismo hastadesembocar en los 250, 400 o 600 euros en función de que la distancia

sea inferior a 1500 km, de entre 1500 y 3500 km o superior a 3500, con

la posibilidad añadida de reducir dicha compensación a la mitad si el

pasajero puede ser transportado a su lugar de destino en un transporte

alternativo con una diferencia horaria no superior a las 2, 3 ó 4 horas

respectivamente con relación a la hora inicialmente prevista.

Estas cantidades, que incrementan las contempladas en la norma

del 91, eran en los primeros trabajos de reforma notablemente superiores,

desde los 750 hasta alcanzar los 1500 euros. Era ésta una propuesta de la

Comisión que el Parlamento consideró excesivamente elevada.

Pero es que el tema adquiere dimensiones preocupantes cuando

debemos comentar en este contexto que el nuevo Reglamento ha sido

recientemente cuestionado por las propias compañías, las cuales a través

198 Si bien debe acudirse a la complementariedad de otras cuestiones que no aborda la presente nor-Si bien debe acudirse a la complementariedad de otras cuestiones que no aborda la presente nor-ma, como podrían ser las relativas a seguridad, atención a personas con discapacidad …



203

de IATA y ELFAA199 han presentado un recurso ante el TJCE solicitando la

anulación del mismo por motivos diversos.

El Tribunal200 entiende la plena validez de la norma y desestima

absolutamente todas las pretensiones de los demandantes apreciando la

plena compatibilidad de la norma con el Convenio de Montreal, principal

argumento de las compañías para oponerse a la misma. En efecto, arma

el Tribunal que las disposiciones de un Tratado internacional deben

interpretarse “ … de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de

atribuirse a los términos del tratado en su contexto y teniendo en cuenta

el objetivo y el n del mismo”.

La impresión es, en denitiva, que la nalidad por parte de losprofesionales era más la de salvaguardar sus intereses económicos que no

la de mejorar el nivel de protección de sus clientes, cuando, en realidad,

ambas pretensiones van con toda certeza íntimamente ligadas.

3. Deber de los transportistas de ofrecer una más y mejor información alos pasajeros

Se congura esta información como la verdadera causa eximente

respecto a la responsabilidad del profesional. Y articular un sistema que

permita llegar a tal n no debe suponer un coste excesivo para este

profesional.

El artículo 14 del Reglamento está dedicado a establecer la

obligación para el profesional de informar al pasajero de sus derechos, y

lo hace desde una perspectiva múltiple:

- Obligación de exponer en el mostrador de facturación un anuncio

a través del cual el pasajero pueda conocer la posibilidad de solicitar

un “…texto en el que guran sus derechos, especialmente en materia de

compensación y asistencia”.

199 Asociaciones que agrupan respectivamente a los transportistas aéreos internacionales y a las com-Asociaciones que agrupan respectivamente a los transportistas aéreos internacionales y a las com-pañías europeas de tarifas reducidas, las conocidas popularmente como compañías de bajo coste.200 Sentencia TJCE 2006/2 de 10 de enero de 2006 en el asunto C-344/04



204

- Obligación para el transportista que deniegue el embarque,

cancele el vuelo o afecte al pasajero con un retraso de al menos 2 horas,

de entregar a éste 2 impresos: uno que indique las normas en materia de

compensación y asistencia contenidas en la norma y otro que contengalos datos de contacto del organismo nacional responsable, conforme al

artículo 16 del Reglamento, del cumplimiento del mismo.

Es obvio que la primera de las obligaciones es redundante

o de apoyo, por cuanto si existe y se cumple la obligación contenida

en el segundo párrafo, el pasajero afectado ya recibiría por escrito la

información sin necesidad de que en el mostrador de facturación se le

recuerde su derecho. Por lo que habría que entender el punto 1 como un

instrumento para que el viajero pueda exigir el cumplimiento sustantivo

de la obligación contenida en el punto 2.

5. EL RECHAZO DE IATA: FUNDAMENTO DEL RECURSO.

Tal y como ya se ha apuntado en el epígrafe anterior, la modicación

del sistema de compensación de los viajeros en casos de denegación

de embarque, ampliado a los supuestos de cancelaciones y retrasos a

través del Reglamento 261/2004 no fue bien acogido por las compañías

aéreas agrupadas a través de la asociación IATA201 que, junto a ELFAA202,

201 IATA es la organización mundial de las líneas aéreas regulares, cuyos socios realizan la mayor partedel tráco aéreo regular mundial. Actualmente agrupa a 260 compañías que representan el 94% del trácoaéreo total a nivel mundial. Su principal misión consiste en garantizar que el tráco aéreo se realice en cual-quier lugar, con la mayor celeridad, seguridad y eciencia, en condiciones económicas óptimas. Su carácterplural, con la participación de gran número de países, hace que sea el eje polarizador de la resolución de losproblemas que una compañía sola no puede solventar, unicando los métodos comerciales y creando unared mundial de servicios públicos. Actúa a su vez como interlocutor entre las líneas aéreas y las administra-ciones públicas por una parte y los consumidores por otra: instrumento de negociación de tarifas para unos ygarantía de calidad para otros, simplicando las formalidades administrativas y estructurando las tarifas máseconómicas dentro de los límites de la rentabilidad. Es, en denitiva, un instrumento de fomento, colabora-ción y cooperación. Vid. al respecto: OACI. Estructura y funcionamiento de la Organización de Aviación Civil

Internacional . Ed. Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Dirección General de Aviación Civil.Madrid, 1986. Pp 81-88.202 Asociación que representa los intereses de algunas compañías aéreas de tarifa reducida, más co-Asociación que representa los intereses de algunas compañías aéreas de tarifa reducida, más co-nocidas como “low cost”. Su principal nalidad es asegurar que las políticas y la legislación comunitariaspromueven condiciones de igualdad para asegurar el crecimiento y desarrollo del bajo coste en el futuro, locual debe permitir a un número cada vez mayor de viajeros viajar por aire.



205

decidieron interponer un recurso administrativo ante el Ministerio de

Transportes británico; éste, ante la trascendencia de la cuestión, llevó al

asunto a la instancia judicial comunitaria para que se pronunciara sobre

la competencia y sobre la adecuación de la normativa comunitaria a lanormativa internacional vigente en la materia, básicamente el Convenio

de Montreal, procedente del antiguo sistema de Varsovia.

Siendo claro que el Tribunal comunitario es competente para

declarar la nulidad de los actos legislativos comunitarios frente a cualquier

instancia nacional, procede plantear el fondo de la cuestión, en la cual se

basa la principal pretensión de las asociaciones demandantes.

La motivación de los transportistas aéreos para plantear el recurso

radica en la presunta inadecuación de los arts. 5, 6 y 7 del Reglamento,

y consecuente posibilidad de declarar nulo todo el texto, a la normativa

internacional aplicable a la materia contenida básicamente en el Convenio

de Montreal203. En este instrumento jurídico se establece básicamente un

sistema de limitación de responsabilidad de las compañías aéreas por

lo perjuicios sufridos por los pasajeros en caso de lesiones corporales,retrasos o pérdidas de equipajes susceptible a juicio de los demandantes

de entrar en concurrencia con el sistema de compensación establecido

en la normativa europea.

Los argumentos esgrimidos para pretender la incompatibilidad y

consecuente anulación de la norma objeto del recurso son:

- En primer lugar, la obligación establecida en el artículo 6 delReglamento que obliga al transportista a prestar asistencia y atención al

pasajero en caso de retraso no se ve sometida a ninguna posibilidad de

exoneración a diferencia de lo que regula el Convenio de Montreal en sus

artículos 19 y 20, que prevé la posibilidad de que la responsabilidad no

concurra si

a. el transportista prueba que él y sus dependientes y agentes

adoptaron todas las medidas que eran razonablemente necesarias para

evitar el daño o que les fue imposible adoptarlas203 D.O.C.E L 194 de 18 de julio de 2001. Pp 39 a 49.



206

b. el transportista prueba que la negligencia u otra acción u omisión

de la persona que solicita la indemnización fue la que provocó el daño o

contribuyó a él

- En segundo lugar, la posibilidad de que los arts. 5 y 6, referentes alos supuestos de cancelación de vuelos y de retrasos vulneren los principios

de seguridad jurídica, proporcionalidad, necesidad de motivación

suciente, además de discriminar arbitrariamente a los miembros de la

asociación que integra a algunas de las compañías de bajo coste.

- En tercer lugar, se pretende atacar por parte de los demandantes

el art. 7 que cuantica las compensaciones que deben satisfacer las

compañías, no sólo en caso de denegación de embarque sino también

de cancelación, por razones que no están amparadas por la eximente de

responsabilidad basada en la concurrencia de circunstancias extraordinarias,

alegando que resulta discriminatoria, no cumple los requisitos de

proporcionalidad que debe respetar toda medida comunitaria y carece

de motivación suciente. Se plantea aquí en el fondo de nuevo la colisión

de la normativa comunitaria con el Convenio de Montreal. La falta de proporcionalidad es una reclamación que proviene

básicamente de las compañías de coste reducido, por entender que las

indemnizaciones que prevé el Reglamento no se ajustan a la nalidad

que persigue la norma y no servirán efectivamente para reducir el coste

de los billetes, pues no existe una adecuación real entre el precio de sus

billetes y las indemnizaciones que hay que pagar para el caso de que secancelen vuelos.

6. EL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL: COMPATIBILIDAD DE LA

NORMA COMUNITARIA CON LA NORMATIVA INTERNACIONAL

El Tribunal de Justicia adopta una decisión respecto a las cuestiones

planteadas recogida en la sentencia de 10 de enero de 2006, contraria

a los intereses de las partes demandantes en la medida en que no



207

aprecia ninguna contradicción ni incompatibilidad entre los dos sistemas

normativos, sino que, al contrario, concluye la complementariedad de

ambos. Pero, ¿En que argumentos se basa para llegar a tal aseveración?

1. En cuanto a la compatibilidad del art.6 del Reglamento con el

Convenio de Montreal el Tribunal recuerda que los acuerdos concluidos

en el seno de la Comunidad vinculan a las instituciones comunitarias y

que, según repetida jurisprudencia, priman sobre los textos de derecho

comunitario derivado.

También es numerosa la jurisprudencia que establece que un

tratado internacional debe ser interpretado en función de los términosen que ha sido redactado y también en función de sus objetivos.

El tribunal basa su argumentación en dos textos legales: el Convenio

de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969 y el

Convenio sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones

Internacionales o entre organizaciones internacionales de 21 de marzo

de 1986, que contienen el Derecho Internacional consuetudinario queestablecen, respecto a la problemática planteada, que “un Tratado debe

interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de

atribuirse a los términos del Tratado en su contexto y teniendo en cuenta

el objeto y el n del mismo”.

A partir de esta armación, no es difícil concluir, atendiendo

a la exposición de motivos del Convenio de Montreal, que los autores

del mismo han querido instituir en dicho instrumento un mecanismo

de protección de los derechos de los pasajeros del transporte aéreo

internacional y la necesidad de una indemnización equitativa basada

en el principio de restitución. No se puede desprender del Convenio de

Montreal, que puede atender a la nalidad de que los pasajeros obtengan

indemnizaciones en función del perjuicio individualizado que les ha sido

causado, intención alguna de evitar que, por otra parte, se establezcaun sistema estandarizado de indemnizaciones ocasionadas por retrasos

sin necesidad de que se deba acudir a priori a la vía judicial con los



208

inconvenientes204 inherentes a dicho procedimiento.

Y no puede en ningún caso constituir el Convenio de Montreal

un obstáculo a la protección de los consumidores, especialmente si

esta situación protectora se sitúa en momentos diferentes: se sumarían

dos acciones protectoras por tanto a favor de los consumidores no

contrapuestas ni excluyentes sino complementarias.

2. Por lo que respecta a la alegación de que el Comité de

Conciliación se extralimitara en sus funciones modicando el art. 5

respecto a las posibilidades de exoneración de responsabilidad por parte

del transportista. El Tribunal aduce que las funciones que correspondena dicho comité no son las que interpreta la parte demandante “alcanzar

un acuerdo sobre las enmiendas propuestas por el Parlamento sino …

alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto examinando la Posición

Común adoptada por el Consejo sobre la base de las enmiendas propuestas

por el Parlamento” no conteniéndose en el Tratado “ninguna restricción

en cuanto al contenido de las medidas que se escojan para alcanzar unacuerdo sobre un texto conjunto”. Para alcanzar esta nalidad, el Comité

disponía de competencias para modicar el contenido del precepto

cuestionado.

3. Acerca del respeto de los arts 5 y 6 al principio de seguridad

jurídica y de estos mismos preceptos más el art. 7 al deber de motivación,el Tribunal responde de manera taxativa.

La motivación existe y es suciente, de acuerdo con una

interpretación del contexto del acto impugnado y del conjunto de

normas jurídicas que regulan la materia en cuestión, si se indica la

situación de conjunto que ha conducido a su adopción y los objetivos

generales que se propone alcanzar. La existencia de dichos requisitos es

204 Se esta reriendo sin duda el órgano judicial a la lentitud y al coste económico. Cabe señalar noobstante que si las compañías no satisfacen de ocio las indemnizaciones contempladas en la normativa co-munitaria, igualmente deberá el particular acudir a la vía judicial para ver satisfechas sus pretensiones.



209

fácilmente apreciable en la norma analizada, en los considerandos 3 y 1205

respectivamente: a pesar del Reglamento existente anteriormente, que

“… estableció un sistema de protección básica del pasajero, el número

de pasajeros a los que se deniega el embarque contra su voluntad sigue

siendo demasiado alto, al igual que el de los afectados por cancelaciones

sin aviso previo y el de los afectados por los largos retrasos.” Asimismo,,

la actuación de la Comunidad en el ámbito del transporte aéreo …

debe tener como objetivo, entre otros, garantizar un elevado nivel de

protección de los pasajeros” tomando además “en consideración los

requisitos de protección de los consumidores en general”. No aprecia el

tribunal, atendiendo a jurisprudencia consolidada, que la motivación debaexigirse de manera especíca para cada una de las opciones de carácter

técnico por las que ha optado el legislador, que dispone de un ámbito

de discrecionalidad que, en cuanto no constituya arbitrariedad entendida

como falta absoluta de motivación, es perfectamente aceptable.

Por otra parte, la seguridad jurídica no se ve afectada ya que,

referida a términos de claridad y precisión a n de que el destinatario dela norma pueda conocer sin ambigüedades sus derechos y obligaciones

para poder actuar en consecuencia. Este requisito lo cumplen plenamente

los arts. 5 y 6, pues los transportistas pueden a través de los mismos

conocer detalladamente el alcance de sus obligaciones, que, en relación

con lo expuesto anteriormente, deben perseguir la nalidad de garantizar

de una manera más ecaz los derechos de los usuarios en su condición

de consumidores. No se puede pretender exigir la concurrencia de datos

numéricos precisos que justiquen la necesidad de una determinada

medida.206

205 Aparte de los citados meramente a título de ejemplo, muchos otros de los 25 de que consta lanormativa, por no decir prácticamente todos, están dedicados a ofrecer una pormenorizada motivación de lanecesidad de dicha norma, analizándola con carácter previo prácticamente punto por punto. Signifíquese queel número de considerandos supera al de artículos, 25 y 19 respectivamente.206 En este sentido, me parece importante añadir, para reforzar más si cabe este argumento ya de por

sí evidente, que quien dispone en realidad de datos numéricos mas o menos precisos son los propios trans-portistas, pues es precisamente en base a estos datos que opera el overbooking, es decir, previsiones de “noshow” de los pasajeros que hayan adquirido un billete al embarque en un vuelo determinado. No creo portanto que los datos numéricos favoreciesen las pretensiones de las compañías, sino que más bien pondrían derelieve que la cantidad de denegaciones, anulaciones y retrasos hacían más necesaria que nunca la apariciónde la normativa que han recurrido pretendiendo su nulidad.



210

4. La presunta violación del principio de proporcionalidad queda

desmoronada ante la armación contundente del juzgador comunitario

de que no puede apreciarse tal vulneración de uno de los principios

generales del derecho comunitario por cuanto los medios que se utilizan

deben ser aptos e idóneos para alcanzar el objetivo perseguido sin ir más

allá de lo estrictamente necesario y en este caso lo son. Se le reconoce

además al legislador comunitario “… una amplia facultad discrecional

en ámbitos en los que deba tomar decisiones de naturaleza política,

económica y social, y realizar apreciaciones complejas. Por consiguiente,

sólo el carácter maniestamente inadecuado de una medida adoptada

en estos ámbitos, en relación con el objetivo que tiene previsto conseguirla institución competente, puede afecta a la legalidad de tal materia…”.

Esto es, gran margen de discrecionalidad con el límite de no caer en la

arbitrariedad.

Y el juzgador considera las medidas adoptadas absolutamente

indicadas para alcanzar el objetivo perseguido, mejorar los niveles de

protección de los pasajeros ante los incumplimientos contractuales dela compañía, tanto por lo que respecta a las medidas de reparación

estandarizada como al grado de atención a dispensar a través del

suministro de refrescos, comida, alojamiento o medios de comunicación

con terceras personas.

Dos consideraciones merecen en este punto ser destacadas: la

no consideración de la suscripción de seguros voluntarios propugnada

por ELFAA como medio idóneo para subsanar los perjuicios sufridos y la

independencia del precio pagado por el billete con relación a los derechos

que ostentan los perjudicados.207

Respecto a las cuantías de las indemnizaciones que prevé el

artículo 7 del Reglamento, no se pueden considerar desproporcionadas

207 Esta consideración cobra especial relevancia en el momento actual, en el que la proliferación de

compañías de bajo coste ha generalizado a nivel popular la errónea interpretación del término proporcionali-dad en el sentido que por billetes de precio muy reducido no se puede tener acceso a los niveles de protecciónque la ley garantiza. Y precisamente lo que garantiza el acceso a dicha protección es la condición de consumi-dor, no el precio pagado por el billete. En ningún momento la ley vincula derechos con cantidad pagada. Sóloexcluye el punto 3 del artículo 3 a aquellos viajeros que dispongan de un billete gratuito o de uno de precioreducido que no esté a disposición del público en general.



211

en cuanto su aplicación es restrictiva208 y siempre pueden ser evitadas

por los operadores aéreos si la información es sucientemente precoz o

viene acompañada del ofrecimiento de un transporte alternativo. Cosa

distinta es que actualmente el nivel de información del que disponen los

pasajeros en caso de conicto en el aeropuerto dista mucho, en cuantoa cantidad y calidad, del aquel que la norma pretende como correcta.

Además, creo conveniente añadir un argumento que habitualmente

pasa desapercibido: estamos hablando de cantidades que, en su tramo

superior de 600 euros para desplazamientos de más de 3500 km., se

han visto reducidas a menos de la mitad con respecto a las propuestas

de la Comisión en la tramitación parlamentaria de la norma. Si antelas actuales se alega falta de proporcionalidad, ¿qué habrían alegado

las compañías de haber prosperado las propuestas? Porqué no se me

antoja complejo reexionar que en la reducción puedan haber tenido su

grado de participación las asociaciones que deenden los intereses de

los transportistas. En denitiva, no parece tener mucho fundamento la

pretensión respecto a los limites cuantitativos del Reglamento.

5. Respecto a la presunta vulneración del principio de igualdad

de trato de las compañías de bajo coste, concluye el Tribunal que los

perjuicios que sufren los pasajeros son equiparables sin que el precio

pagado por el billete sea susceptible de disminuir tales molestias.

7. VALORACIÓN CRÍTICA: PERSPECTIVAS DE FUTURO

Ante tal hecho cabe la reexión de si esta normativa, que lo que

pretende, no lo olvidemos, es reducir al mínimo posible las denegaciones

208 Piénsese en las condiciones que establece el artículo 3.2 del Reglamento y en el uso abusivo o frau-Piénsese en las condiciones que establece el artículo 3.2 del Reglamento y en el uso abusivo o frau-dulento que se puede hacer de las mismas: se exige, para tener acceso a las indemnizaciones previstas, que

el pasajero se haya presentado a la facturación dentro del plazo establecido en el contrato o, en su defecto,con cuarenta y cinco minutos de antelación. Tal y como están funcionando los mostradores de facturación,no es difícil imaginar la posibilidad de que alguien llegue con varias horas de antelación y no sea atendidohasta poco antes de embarcar, con lo cual se habría conseguido desvirtuar la intención del precepto. Sería máscorrecto computar la exigencia tomando como referencia la hora de llegada al aeropuerto, si bien el sistemade control de esta llegada podría plantear problemas de prueba.



212

de embarque y demás problemáticas que pueden afectar al pasajero, está

realmente protegiendo a éstos o por el contrario supone una protección,

un blindaje, para las compañías, en el sentido de que les permite, aunque

no de forma gratuita, reincidir de manera sistemática en la práctica quese pretende evitar.

Es criticable que después de solicitar la disminución de las

indemnizaciones y conseguir una “rebaja” superior al 50%, se pretenda

mantener la situación anterior, no siendo cuestionado el hecho de que

las situaciones en que se perjudicaba al pasajero eran superiores a las

deseables. Y lo más curioso es que uno de los artículos cuya legalidad se

cuestiona es precisamente el 7, que cuantica las indemnizaciones, junto

con el 5 y el 6, que introduce el supuesto de cancelación como digno de

merecer indemnización. Ante lo cual no cabe sino preguntarse, ¿pero no

se trataba de proteger al pasajero? Si estos artículos deben ser declarados

nulos, no tenemos reglamento, no tenemos, en denitiva, sistema de

protección.

Algunos autores como Alemanno209 son no obstante muy críticoscon el nuevo Reglamento y en concreto con algunos de sus aspectos,

considerando que será el pasajero quien deberá “pagar los platos rotos”

del fallo del Tribunal que no ha reconocido ninguna pretensión de las

compañías, que repercutirán en el precio del billete los incrementos de

indemnizaciones a que las somete la nueva norma. Este autor plantea

un ejemplo muy interesante de uso de la nueva norma en fraude deley: siendo cierto que sólo se ampara en el concepto de retraso la salida

del vuelo y no la de llegada, las compañías pueden hacer despegar sus

aviones aún a sabiendas de que existen problemas en el aeropuerto de

llegada (meteorológicos, de huelgas, etc), trasladando posteriormente a

los viajeros por tierra de una ciudad a otra, con lo que evitan el pago de

las indemnizaciones. Evidentemente, poco tiene que ver este proceder

con el espíritu de la norma de incrementar los niveles de protección de

209 ALEMANNO, ALBERTO: “Arrêt “IATA” ” en Révue du Droit de l’Union Européenne, nº 4/2005. Ed.Paris : Clément Juglar, 2000. Pp 839-845



213

los pasajeros. En denitiva, más precio y más molestias para los usuarios,

exactamente lo opuesto a lo inicialmente pretendido.

Otros autores210 aplauden la llegada del nuevo Reglamento por

signicar, pese a las reticencias levantadas, un incremento en el grado de

protección de los pasajeros con relación a la norma que viene a derogary sustituir.

En una postura intermedia se sitúa Ferrer Tapia211 que, si bien

reconoce que el Reglamento supone un avance importante en el

reconocimiento de los derechos de los pasajeros, señala los múltiples

inconvenientes que éste plantea y que van desde la deciente técnica

legislativa empleada hasta la posición de inferioridad de los consumidorescon respecto a los profesionales, pasando por el exiguo incremento de

las indemnizaciones que, en su opinión, nada difícil de compartir por

otra parte, no contribuirán en la medida de lo deseado a terminar con las

situaciones que se tratan de evitar.

En mi opinión, y si bien es cierto que el nuevo Reglamento era

del todo necesario, será difícil que la intención institucional de mejorar

la situación de los pasajeros que sufren en nuestros aeropuertos

comunitarios episodios de zozobra, ansiedad, angustia, desamparo y

cuantos adjetivos subsumibles en el concepto de daño moral más allá de

las meras molestias, con las que uno ya cuenta habitualmente, llegue a

buen puerto en tanto en cuanto no se articulen dos instrumentos que me

parecen indispensables y constitutivos hoy por hoy de cualquier eje de

solución al problema:

1. Por una parte, una mejora de los niveles de información que las

compañías dan efectivamente a sus clientes. No me reero al imperativo

legal, suciente sin duda, sino a lo que realmente sucede en los

mostradores de las instalaciones aeroportuarias. En efecto, un retraso que

210 GARRIDO PARENT, D: “Los derechos de los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque,cancelación, retraso o cambio de clase de los vuelos. Especial referencia al Reglamento (CE) nº 261/2004 delParlamento Europeo y del Consejo” en Noticias Jurídicas (http;//www.juridicas.com), Octubre 2005. Consultaefectuada el 29/06/2006211 FERRER TAPIA, BELEN: “Aproximación al nuevo régimen del overbooking y otros incumplimientosdel transportista aéreo” . Estudios sobre consumo nº 72. Ed. Instituto Nacional del Consumo



214

puede suponer una molestia sin más, puede transformarse en angustia

ante la falta de información o, en el peor de los casos, desinformación

que se ofrece, ya sea de manera malintencionada o por falta de medios

humanos. Quizás habría que acudir a normas de derecho sancionador

para, más allá de las indemnizaciones tasadas, castigar a los operadores

que reiteradamente persisten en no ofrecer información suciente,

trasladando el problema a otros profesionales (gestores de infraestructuras

aeroportuarias). Entre ellos se deben poder exigir responsabilidades, pero

lo que no es de recibo es que de su falta de coordinación o entendimiento

nazca la inobservancia de los derechos de los viajeros.

2. En segundo lugar, queda por resolver el problema que plantea

el establecimiento de un sistema ecaz de reclamaciones que dé plena

satisfacción al cliente cuyos derechos no se han respetado. De todos

conocida es la extraordinaria dicultad que puede plantear la vía judicial;

pero es que la ley no la prevé como no sea para la reclamación de

perjuicios referidos básicamente al daño moral. Poco hemos avanzado silas propias indemnizaciones automáticas deben ser reclamadas por esta

via. Por no hablar del complejo sistema que permite sustituir las mismas

por bonicaciones u otras “ventajas”, siempre a criterio del transportista.

Entiendo, y los medios tecnológicos existen, que el sistema de reembolso

debería efectuarse por medios electrónicos incorporados al propio título

de transporte. Claro que esto posiblemente dispararía el coste del billete

y, claro está, ya sabemos a cargo de quien iría dicho incremento.

No me parece tampoco descabellado a nivel de propuesta, y visto

el número de situaciones que se dan en la realidad, que se creara un

organismo a nivel comunitario con representación en todos los Estados

miembros, que se dedicara, bajo la forma de un arbitraje de consumo

y con representación de todos los sectores implicados, transportistas,

consumidores y la propia Administración, a la resolución de los conictosplanteados en el transporte aéreo en el ámbito de aplicación del

Reglamento 261/2004.



215

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216



217

ACERCA DE LOS CONDOHOTELES EN EL ORDENAMIENTO

JURÍDICO ESPAÑOL 212*

José Ángel Torres Lana213

1. APROXIMACIÓN

Hace algunos años que ha hecho su aparición en el mundo de la

prestación de servicios turísticos de alojamiento una gura nueva cuyaimplantación va aumentando de forma pausada pero implacable. Esta

gura ha venido moviéndose en el tráco y en la práctica turística bajo

diversas denominaciones, tales como hotel-condo, condotel o la que tiene

al parecer más posibilidades de arraigar, condo hotel o condohotel.

La propia carencia de una denominación consolidada y unívoca

acredita de manera clara que se trata de una creación reciente. Su

nacimiento puede situarse en los Estados Unidos, donde existenmanifestaciones en por lo menos media docena de Estados, especialmente

en aquellos que tienen una mayor relevancia desde el punto de vista

turístico como Florida, California, Nueva Cork o Nevada. Su lugar de

origen ha condicionado fuertemente los signos iniciales con los que se ha

presentado en el mercado de servicios turísticos. Parece indudable que

cualquiera que sea la denominación que se elija, o que nalmente logreimponerse, la misma expresa una especie de mezcla o de fusión entre dos

palabras y, por tanto, entre dos ideas o nociones jurídicas con indudable

proyección económica: una es la de “condominio”, que en Estados Unidos

no designa la comunidad de bienes clásica o por cuotas, sino lo que en

España se conoce como propiedad horizontal o propiedad de casas por

pisos; la otra es la palabra “hotel”, vocablo que designa la modalidad más212 (*) El presente trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de investigación que lleva por título “Elalojamiento turístico” incluido en el Plan nacional de I+D del Ministerio español de Educación y Ciencia, queobtuvo subvención en la convocatoria correspondiente al año 2006, con la identicación SEJ2006-05872.213 . Catedrático de Derecho Civil, Universidad de las Islas Baleares, Espanha.



218

clásica y universal de alojamiento turístico.

La peculiariedad del sistema jurídico bajo el que la gura se concibió

y alcanzó sus primeras manifestaciones ha supuesto que su extensión a

sistemas de tipo continental, como el español, se haya producido sin más

fundamento positivo que la libertad de pacto. Conviene, sin embargo jaralguna noción de validez general que ha sido establecida en primer lugar

en Estados Unidos, el país en que la gura vio la luz por primera vez. Así,

puede armarse que en todo condohotel las habitaciones se atribuyen

en propiedad como “unidades”, en la terminología de origen, de manera

que para organizar un condohotel es necesaria la previa organización del

inmueble como un condominium 214

. Ello signica que cada habitaciónha de poder ser utilizada en exclusiva y con independencia por tener

acceso a y desde una zona común. También se ha procedido, desde su

origen, a distinguir la gura de otra fórmula parecida, pero no idéntica,

denominada “mixed use residential hotels” . En éstos también tiene lugar

una mezcla de elementos de hotel y de condominium , pero de diferente

manera, pues, como se ha puesto de maniesto, combina la construcción

de un hotel de alta gama –cuatro o cinco estrellas o diamonds , en su

caso– con apartamentos poseídos en régimen de condominium , situados

en las plantas superiores.

Una nueva fórmula jurídica surge siempre para satisfacer nalidades

o necesidades económicas que, de otra manera, no podrían ser alcanzadas.

Esto ha sucedido también con los condohoteles, que presentan una

relevante dimensión económica. Por un lado, para el empresariohotelero; por otro, para los potenciales adquirentes o inversores. Para

el empresario presenta una doble ventaja: en primer lugar, le permite

recuperar la inversión realizada mucho antes que si se hubiese dedicado

a una explotación hotelera tradicional, porque la venta de las unidades le

permite esta recuperación más o menos al tiempo en que va a producirse

la apertura del establecimiento, es decir, en mucho menos plazo que enel modelo clásico; en segundo lugar, le permite una cómoda nanciación

214 Así, IRVIN W. SANDMAN, What is a condo hotel, why does it works and why is it challenging? , http:// www.nacho.us/images/iws_whatisacondohotelmay, 2007, pág. 1.



219

adicional a través de los canales nancieros habituales de las promociones

en propiedad horizontal. Para los adquirentes se trata de una inversión

inmobiliaria segura, “despreocupada”, como se ha dicho215. Esto es así

porque supone una alternativa más ventajosa que la adquisición de una

parte determinada en un edicio en régimen de propiedad horizontal,

porque, si no va a utilizarlo, tendrá que intentar alquilarlo por sí mismo

con la consiguiente inversión en tiempo y molestias, mientras que en

el régimen de condohotel, la gestión será realizada por profesionales216.

Parece, pues, que lo normal sea que la iniciativa respecto a la constitución

de un condohotel parta de un empresario hotelero que, o bien tenga

ya un hotel en propiedad, o bien se proponga construirlo. Sin embargo,esto no tiene por qué ocurrir siempre así. Al menos como hipótesis, son

pensables otras vías conducentes a la constitución del sistema, que se

expondrán más abajo en el epígrafe núm. 5.

No todo, sin embargo, son ventajas. En Estados Unidos se ha

utilizado a veces esta gura con nalidades fraudulentas, como, por

ejemplo, eludir las reglas de acceso público a las playas o adoptandomodalidades perjudiciales para los adquirentes, como veremos enseguida.

También se ha dudado de su carácter de inversión inmobiliaria, por

lo que el gobierno estadounidense ha sido particularmente riguroso

con la publicidad de estos proyectos. Se ha hecho notar también que

la contratación sobre condominiums , que constituyen el antecedente

necesario para crear un condohotel, como acaba de exponerse, tiene la

consideración de inversión en securities , lo que permite al comprador

rescindir el contrato y recuperar su inversión si el promotor no cumple

con los requisitos de registro exigidos por las Leyes federales sobre esta

clase de inversiones, la Securities Act de 1933 y la Securities Exchange

Act de 1934217. Precisamente, para enervar esta facultad de rescisión –en

claro perjuicio a los adquirentes– se ha sugerido la conguración de

215 C. HORNO, Luces y sombras del modelo condohotel , Ponencia, en Jornada sobre condohoteles,Palma de Mallorca, noviembre de 207, pág. 9.216 Así, IRVIN W. SANDMAN, What is a condo hotel… cit., págs. 1 y 2.217 Cfr. T. YOUNG, “Condominiums: violating federal securities Laws?” , en Nevada Lawyer, marzo de 2006,págs. 10 y 11.



220

las cesiones de explotación como lease-back arrangements , que no se

consideran securities , pero tal consideración no ha parecido indiscutible

ni siquiera a los juristas estadounidenses, porque no lograría evitar los

litigios sobre la cuestión218.

Sin embargo, la regulación de los condohoteles es escasa, por no

decir que inexistente. Pese a haber constituido su lugar de nacimiento,

no hay normas sobre los mismos ni siquiera en Estados Unidos, donde

se pone más el acento en los aspectos nancieros y en la rentabilidad de

la inversión que en su organización jurídica. Acaso la excepción a esta

carencia esté constituida por una normativa bastante fragmentaria en el

estado de Florida. Las normas, además, suelen ser municipales y casi adcasum. Por ello se ha considerado conveniente avisar de los riesgos que

supone una regulación deciente, en cuanto que puede arruinar buenos

proyectos inversores si las condiciones o exigencias que se imponen son

demasiado restrictivas, tanto en lo referido a los standards de calidad de

la explotación como en la relación entre el empresario y los inversores219.

Como se ve, de nuevo se da primacía a la dimensión nanciera de laoperación.

Tampoco existe norma alguna sobre este tema en la Unión

Europea, y ésta constituye una carencia que habría que colmar cuanto

antes, dado que la gura ya ha comenzado a introducirse en el espacio

europeo. Desde luego, tampoco hay en España regulación de ninguna

clase. En Portugal, por el contrario, sí existe una reglamentación sobre la

materia. El reciente Decreto-ley 39/2008, de 7 de marzo, sobre régimen

jurídico de la instalación, explotación y funcionamiento de las empresas

turísticas, contiene un Capítulo VIII que, bajo el ladillo “Propiedad plural

de empresas turísticas”, establece un régimen muy general para este

supuesto, en el que la gura del condohotel encaja sin ninguna dicultad,

aunque la norma en ningún momento utilice tal expresión.

218 Sobre esto, vid. I. W. SANDMAN, Condo hotels: three years into the concept , http://www.nacho.us/ images/iws_condohotelsthreeyearsmay, 2007, págs. 5 y sigs.219 Cfr. C. DEBONO HOLMES, Regulating condo hotels. Bad condo hotel ordinances will discourage goodProjects, http://www.hospitalitynet.org/news/154000320/4027962.search?query=condo+hotel, 2006, págs. 2y 3.



221

¿Es necesaria una norma que colme la laguna existente en el

ordenamiento español? Hay quien piensa que no, que bastaría con suprimir

las barreras legales que, en algunas Comunidades Autónomas dicultan

o imposibilitan el desarrollo de la gura y dejar paso a la imaginación220.

Parece, no obstante, conveniente contar con algo más, con una base,siquiera sea mínima, de Derecho positivo que permita el juego razonable

de la imaginación o, lo que es lo mismo, de la autonomía privada.

En cualquier caso, con o sin una normativa concreta, no cabe

duda de que cualquier fórmula que pretenda implantarse en la práctica

necesita de las tres grandes libertades que constituyen el fundamento

del sistema económico occidental: la libertad de empresa, la libertad decomercio y la libertad de pacto. Sobre este trípode se ensayará en las

páginas que siguen una construcción muy provisional del régimen jurídico

de los condohoteles en el Derecho español, que, como tal construcción

provisional, queda sujeta a cuantas revisiones mejor fundadas resulten

procedentes.

2. DESCRIPCIÓN DE LA FIGURA

Como suele ser normal en las guras jurídicas que responden a

necesidades especícas, el condohotel se presenta como una creación

mixta o, mejor, híbrida, con perles poliédricos, no unívocos. Una noción

genérica puede ser la de considerarlo como un establecimiento hoteleroque tiene como base material un inmueble cuyas unidades pertenecen a

más de un propietario o bien, desde el punto de vista objetivo, como un

inmueble en régimen de propiedad horizontal que es explotado como un

hotel. En cualquier caso, lo que resulta indudable es que el condohotel es

una empresa y como todas las empresas necesita, en primer lugar, de una

base o soporte material de la actividad empresarial y, en segundo lugar,de esta misma actividad, es decir, de una organización o explotación.

220 Así, J. BELLVEHÍ, “Condohoteles: ¿conviene su regulación”, en Editur, nº 427-428, septiembre de 2006,pág. 12.



222

Existe, por principio, una disociación, total o parcial, entre la titularidad

del soporte y la de la gestión o explotación. Pero esta disociación no es

privativa o exclusiva del condohotel, sino que es común a otra tipología

de empresas del mismo sector. La nota diferencial radica, a mi juicio,

no tanto en la disociación entre titularidad del soporte y gestión de laempresa, sino en la fragmentación de la titularidad del soporte y en la

manera de producirse ésta. Es precisamente esto lo que exige la entrada

en acción de un tercer elemento absolutamente imprescindible en todo

condohotel, como es la forma de vinculación entre el soporte material y

la explotación de la empresa. Vamos a verlo acto seguido.

El soporte material es, desde luego, el inmueble. Un inmueble quedebe cumplir con algunos requisitos, como, por ejemplo, tener una serie de

servicios y zonas de utilización común que se adecuen a la conguración

de las zonas de uso común de un hotel: accesos y recepción, zona noble,

bares y restaurantes y, en su caso, jardines y espacios deportivos. Pero

también debe estar dividido en una serie de piezas o departamentos que

puedan ser utilizados con independencia y exclusividad, es decir, que sean

asimilables a las habitaciones de un hotel. Esto es fundamental, porque

solamente así puede cumplirse una de las exigencias conceptuales de la

gura, como es la necesidad de una titularidad plural que recaiga sobre

el inmueble. Si éste estuviese atribuido a una sola mano, fuese cual fuese

el tipo atributivo, no habría posibilidad de establecer esta especíca

titularidad plural. Es precisa, pues, la presencia en el sistema de al menos

dos titulares, aunque la participación de uno pueda ser ínma comparadacon la del otro.

Al hilo de esta primera descripción surgen algunos interrogantes.

El primero se plantea respecto a la posición jurídica que, en relación

al inmueble, ostenta el titular encargado de la gestión o explotación

hotelera. ¿Es necesario que dicho titular sea también uno de los cotitulares

del inmueble o, por el contrario, podría ser posible que se tratase de untercero, ajeno al inmueble, pero profesional de la explotación hotelera? En

Estados Unidos la gura del promotor parece ser imprescindible, debido,



223

según creo, a la primacía del aspecto inversos sobre los demás. Así ha

venido entendiéndose para el Derecho español, pero más bien como una

suerte de aceptación inercial de una idea ajena que como consecuencia

de una reexión. Pienso que conviene matizar esta posición. En efecto;

no será frecuente, pero ciertamente nada impide, en principio, que laexplotación de la empresa o industria hotelera sea encomendada a un

tercero que ni haya promovido el régimen ni concurra en la titularidad

del inmueble, lo que aproxima la situación a la del contrato de gestión

hotelera o a la del de arrendamiento de industria. El segundo interrogante,

se reere a la naturaleza de la titularidad jurídico real que ha de recaer

sobre el soporte material, sobre el inmueble: ¿debe ser necesariamentedominical o puede consistir también en algún otro tipo, señaladamente

en un derecho real limitado? No es fácil la respuesta, que tratará de darse

en el epígrafe número 4.

La explotación del edicio como un hotel ha de llevarse a cabo

por una empresa legalmente autorizada para ejercerla. Ello implica que

la misma debe acomodarse a las características y cumplir los requisitos

que sean exigidos especícamente para realizar tal actividad: forma

jurídica, composición del personal y titulación académica exigible

para el mismo, cumplimiento, en su caso, de condiciones higiénicas y

sanitarias especiales, ajuste a determinadas formalidades administrativas

–por ejemplo, la categoría mínima que puede ostentar el condohotel–,

acatamiento de la regla de uso hotelero del inmueble o del principio de

unidad de explotación, etc. Todo ello supone la sujeción del explotador alas normas mercantiles y administrativas aplicables hic et nunc , que serán

estatales en el primer caso y normalmente emanadas de las Comunidades

Autónomas en el segundo, porque bajo el sistema jurídico español éstas

son las únicas que ostentan competencia en materia de ordenación y

regulación del turismo y de sus manifestaciones.

El tercero de los elementos del condohotel –el menos discutiblede todos porque es el más necesario– es aquel que expresa la vinculación

entre el soporte material y la explotación hotelera o, lo que es lo mismo,



224

el que constituye el título habilitante para proceder a dicha explotación.

Dicho de otro modo, este elemento constituye la fórmula mediante la cual

los cotitulares del inmueble entregan éste a un empresario profesional de

la hostelería para que proceda a la explotación del mismo como hotel.

Esta cesión ha de suceder en todo caso porque, aunque el explotador

sea partícipe de la titularidad jurídico real que recae sobre el inmueble,

nunca podrá ser el titular único. Acaba de exponerse que esto veta el

propio sistema. Así pues, el explotador puede ser, a lo sumo, cotitular del

inmueble, aunque su cotitularidad resulte cuantitativamente abrumadora.

En cualquier caso, hará falta siempre la creación de ese título habilitante

que legitime al explotador para realizar dicha actividad. Éste no puedeser otro que un contrato que evoca, prima facie , el tipo arrendaticio. Pero

enseguida surge también la duda acerca de si es posible otra tipología:

¿se tratará en realidad, o podrá al menos tratarse en algún caso, de un

contrato parciario? ¿O de una fórmula mixta entre ambos? También son

cuestiones que tratarán de ser respondidas en el epígrafe número 5.

Parece claro que la vinculación entre el soporte material y laexplotación no puede ser perpetua, ni siquiera indenida, porque eso

atentaría contra el régimen de libertades que constituye el presupuesto

del marco contractual entre la titularidad del inmueble y la explotación

de la industria. En este supuesto, la cesión quedaría transformada

de facto en un atípico gravamen real bien contrario al propósito que

alumbra el sistema. Pero eso tampoco signica que el título habilitante

deba tener una duración inexorablemente prejada. Puede revestir,

desde luego, esta modalidad, con o sin prórrogas convencionalmente

previstas. Pero también puede consistir en una combinación de ambos

elementos, mediante el establecimiento de un plazo mínimo de duración,

transformable en indenido, pero con posibilidad de denuncia por

cualquiera de las partes con un plazo mínimo de antelación. Por otro lado,

parece indiscutible que ha de tratarse de un contrato oneroso. En efecto;sólo mediante un contrato oneroso quedarían satisfechas las expectativas

económicas del adquirente. Pero la jación de la contraprestación, su



225

naturaleza, periodicidad y demás caracteres puede quedar sometida al

amplio campo de juego de la autonomía privada.

Parte relevante del pacto entre titulares y explotador es la

conguración entre propietario de la unidad cedida y cesionario o

arrendatario de la misma de un régimen especíco de utilización por partede aquel. Este régimen suele contener previsiones concretas por cuya

virtud se reconoce al titular el derecho de utilizar su parte determinada

en exclusiva, como objeto de la explotación hotelera y dentro del régimen

de la misma en determinadas fechas, bajo determinadas condiciones, a

precios especiales o en forma de combinación de unas y otras ventajas. En

resumen, consiste en la creación de un régimen especial para los titularesdel inmueble respecto a sus correspondientes partes determinadas en

condiciones más ventajosas que si se tratase de meros huéspedes del

hotel ajenos al sistema y al régimen.

La disociación entre la explotación y la titularidad sobre el inmueble

sugiere un problema añadido, que podría bautizarse como sucesión de

empresa. Se reere a la desaparición de la empresa explotadora por

cualquier causa. Ello no sólo plantea numerosos problemas jurídicos con

proveedores, clientes o empleados, es decir, de carácter mercantil, civil o

laboral. Plantea, además, dos muy importantes referidos a la titularidad

del inmueble. El primero es el relativo al posible incumplimiento de las

obligaciones impuestas al explotador en el título habilitante. El segundo

concierne a la utilización que los cotitulares pueden hacer del inmueble

una vez que el título habilitante de la explotación ha decaído por la razónque sea. Normalmente, el único uso posible del inmueble, la única fórmula

legítima de explotación del mismo, será la hotelera. Así lo impondrá la

licencia de actividad y normalmente la calicación urbanística del suelo

en que se asiente. ¿Qué podrá ocurrir en tal caso? Porque, de ser así, la

recuperación por los titulares del inmueble de las facultades cedidas al

explotador no parece que les permita alterar el destino hotelero existenteanteriormente.



226

3. EL MODELO PORTUGUÉS

Como he indicado en el epígrafe número 1, el Derecho portugués

ha sido el único ordenamiento europeo de tipo latino que ha abordadoel tema de los condohoteles. También he indicado que lo ha hecho no de

forma expresa, sino mediante la regulación de una gura, denominada

propiedad plural sobre empresas turísticas, en la que el condohotel tiene

una acogida casi perfecta. Asimismo he dejado dicho que el objetivo de

la norma portuguesa es el establecimiento del régimen jurídico general

aplicable a las empresas turísticas. La reexión sobre esta norma, aunquedeba necesariamente ser breve, merece la pena, por su calidad técnica y

porque podría constituir un valioso modelo de una eventual regulación

española de la gura.

Hay que comenzar advirtiendo que el concepto de empresa

turística, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 2.1 del Decreto-ley, se

circunscribe a los establecimientos que prestan servicios de alojamiento

mediante remuneración y disponen de un conjunto de estructuras,

equipamientos y servicios complementarios. Deja, pues, fuera otra serie

de empresas usualmente consideradas turísticas, como las de transporte,

de excursionismo y, en España, también las de restauración.

Sentado lo anterior, el art. 52 del Decreto-ley, primero de los del

Capítulo VIII, suministra la siguiente noción de la gura:

“1. Consideram-se empreendimentos turísticos empropriedade plural aqueles que compreendem lotese ou fracçôes autónomas de um o mais edicios; 2.As unidades de alojamento dos empreendimentosturísticos podem costituir-se como fracçôes autónomasnos termos da lei geral.”

Como fácilmente se aprecia, la idea de lote o fracción autónoma

evoca claramente la titularidad independiente de las unidades o partesdeterminadas, tal y como se ha expuesto en las páginas anteriores. Además,

cualquier duda al respecto queda disipada por el art. 53 que, al establecer



227

el régimen jurídico aplicable a esta gura señala como primera fuente

del mismo las disposiciones del propio Decreto-ley y, subsidiariamente,

el régimen de propiedad horizontal, cuya regulación –de modo distinto

a España– está integrada en el Código civil, concretamente en los arts.

1414 a 1438. De esta manera, queda congurado el soporte material entérminos idénticos a los expuestos en el epígrafe anterior: un inmueble o

varios, divididos en piezas susceptibles de ser objeto independizado de

derechos.

La organización del régimen responde también al modelo expuesto

anteriormente. Los elementos subjetivos son los propietarios y la entidad

explotadora del establecimiento y el Decreto-ley se ocupa especialmentede organizar las relaciones entre ellos. Pero es el régimen de propiedad

horizontal el verdadero fundamento del sistema, el que lo impregna en

su practica totalidad. Lo veremos acto seguido.

El marco organizativo básico es el que el Decreto-ley denomina

“título constitutivo”. Éste es una traslación al sistema de su homónimo de

la propiedad horizontal (arts. 1417 y 1418). Esto queda acreditado por

dos datos: el primero, que este título no puede contener disposiciones

incompatibles con lo previsto en el título constitutivo del régimen de

propiedad horizontal de cada uno de los inmuebles que integren la

propiedad plural, cuando haya más de uno (art. 54.2); el segundo, que

este título sustituye al de propiedad horizontal cuando la empresa se

desenvuelva en un edicio congurado como un único lote (art. 54.3). El

título tiene un contenido mínimo imperativamente jado por el art. 55. Delmismo hay que destacar las exigencias relativas a las partes determinadas

o fracciones, tales como su identicación y descripción física y registral,

su cuota de participación en el valor total del inmueble o su destino,

así como la determinación de los servicios comunes. Y también es una

mención de extrema importancia la contenida en el apartado a): “La

identicación de la entidad explotadora de la empresa”. Deben tambiénincluirse los deberes de los propietarios y de la entidad explotadora, que

son objeto de regulación especíca como enseguida se verá.



228

A partir de esta cobertura jurídica básica, el Decreto-ley se

preocupa de organizar el estatuto de concurrencia entre los sujetos,

arbitrando las relaciones de éstos con el objeto, entre sí y en relación

a la actividad empresarial desarrollada. De la explotación se ocupan

los arts. 59 a 61, de los que pueden destacarse dos normas. La primerade ellas, contenida en el art. 59, establece que la administración de la

empresa corresponde a la entidad explotadora, que sólo podrá ser una,

aunque se trata de un conjunto plural (resort ). La segunda, contenida en

el art. 61, obliga a la explotadora a presentar anualmente un programa

de administración y conservación de los apartamentos y enviarlo a cada

propietario con la convocatoria de la asamblea general. Los propietarios,por su parte, están sujetos a un conjunto de deberes: respecto a la entidad

explotadora, deben satisfacerle la llamada prestación periódica destinada

a cubrir los gastos de mantenimiento de la empresa y de las unidades de

alojamiento (art. 56); respecto al inmueble, el art. 57 contiene una amplia

relación de deberes de los propietarios de la que destaca la obligación

de ceder la posesión de los apartamentos a la entidad explotadora, para

que pueda proceder a su explotación turística (apartado 3), mientras que

el resto constituye una exigencia de comportamiento civiliter . Por su

parte, la entidad explotadora y, a la par, administradora de la empresa,

debe prestar la llamada caución de buena administración y conservación.

La explotadora queda asimilada por el Decreto-ley al administrador de

un edicio en régimen de propiedad horizontal, además de tener un

régimen especíco de responsabilidades en orden al funcionamientoy conservación de la empresa (art. 58.3). Nada más dice el Decreto-ley

sobre un tema tan importante, pero hay una razón que lo justica, como

expondré más abajo.

El control del sistema lo ostenta la asamblea general de propietarios,

el órgano soberano, como se desprende de lo dispuesto en el art. 63.

Puede, en efecto, aprobar o reprobar el programa de gestión o la gestiónmismo, el presupuesto, el importe de la prestación periódica y, sobre

todo, destituir a la entidad administradora de la empresa en los casos



229

previstos por el art. 62.1. En realidad, esta norma es muy general y difusa,

pues tan sólo contiene una causa de destitución: el incumplimiento de

las obligaciones que el Decreto-ley impone al administrador. En cambio,

sí tiene mayor relevancia práctica la obligación que impone el apartado

2 de ese mismo artículo, que subordina la ecacia de la destitución –nosu validez– al nombramiento en el mismo acto de una nueva entidad

administradora y, claro está, explotadora de la empresa turística. La norma

no quiere, con buen criterio, que exista ningún vacío en la administración

y explotación de la empresa.

La norma portuguesa presenta aspectos discutibles, pero, en

conjunto, su valoración ha de ser positiva. Constituye, en efecto, unbuen punto de partida, capaz de servir de ejemplo y modelo para

regulaciones posteriores. Sin embargo, su opción básica parece apartarse

de la práctica existente. El Decreto-ley ha optado decididamente por

“dinamizar” un régimen de propiedad horizontal. La empresa turística,

en efecto, pertenece a los propietarios. Ellos son quienes, de acuerdo

a la regulación del Decreto-ley, directamente perciben los rendimientos

derivados de la explotación, mientras que la explotadora es un tercero

que gestiona la empresa a cambio de una retribución. Por esta razón,

la norma no ha establecido ni el carácter temporal de la relación entre

la entidad explotadora y los propietarios ni ha jado tampoco un plazo

máximo de duración de la misma. Acaso llame la atención que el Decreto-

ley haya dedicado tan poca atención a organizar la relación entre la

explotadora y administradora y los propietarios. Pero esto se justica porla asimilación que el art. 58.3 realiza entre la entidad explotadora y el

administrador de un inmueble en régimen de propiedad horizontal. A

este régimen hay, pues, que acudir para conocer algo más de la gura.

Dentro de este régimen la gura del administrador se encuentra regulada

en los arts. 1435 a 1438 del Código civil. De la misma cabe destacar,

muy sintéticamente, los siguientes puntos. En primer lugar, su existenciaes obligatoria, como lo acredita el hecho de que, si los propietarios no

se ponen de acuerdo para designar uno, lo hará el juez (art. 1435.2).



230

También sucede esto, aunque con distinto fundamento, en el régimen

de propiedad plural de empresas turísticas. El Código civil evita también

cualquier vacío o solución de continuidad entre dos administradores,

imponiendo que el cesante quedará en funciones hasta que tenga sucesor,

regla que responde a la misma ratio que la contenida en el artículo 62.2del Decreto-ley. Y, por último y muy importante, el cargo es remunerado,

según dispone el art. 1435.4 del Código, regla que, aplicada al ámbito del

Decreto-ley 39/2008, dota de sentido a la relación entre los propietarios

y la entidad explotadora. Se trata, en denitiva, de un contrato oneroso,

temporal –en principio, por plazo de un año– y sujeto al régimen de

responsabilidades típico de los contratos de gestión y servicios y, además,a las especícamente impuestas por el Decreto-ley.

4. ATRIBUCIÓN DEL SOPORTE MATERIAL

El condohotel, como cabo de indicar, surge de la unión de tres

elementos y, por ello, se ofrece con una pluralidad de facetas inescindibles.

De ahí su carácter mixto. Sin embargo, no es posible la subsunción directa

del supuesto en un tipo legal predispuesto; no hay ninguna previsión

legal especíca. Sin embargo, sí es posible proceder a la calicación de

cada una de sus facetas por separado, la referente a la base objetiva o

soporte material y la que concierne al título habilitante de la explotación

empresarial. Considero necesario proceder a esta indagación preliminarporque la misma constituye un paso previo, pero imprescindible para

intentar luego la calicación unitaria de la gura, tomada en su conjunto,

si ello es posible.

La necesidad de un soporte material organizado, además, de

una determinada manera conduce, prima facie , a su calicación desde

la perspectiva de las relaciones de atribución patrimonial, es decir, delos derechos reales, tales como el condominio o comunidad de bienes,

la propiedad horizontal, el aprovechamiento por turnos, el usufructo o



231

incluso el arrendamiento, entre otras221.

Sin embargo, la naturaleza especíca, tanto de la manera de organizar

el soporte material, el inmueble, como el régimen resultante obliga a

anar más en el sentido que se expone a continuación. Parece que hay que

excluir, en primer lugar, las fórmulas obligacionales, que no impliquen una

efectiva atribución patrimonial de naturaleza jurídico real. Ésta pueden

tener, y de hecho tienen, su propio ámbito de juego en la conguración

del título habilitante. A continuación, hay que descartar también los tipos

jurídico reales que no aparejen o engloben una titularidad dominical, lo

que elimina a los derechos reales in re aliena, como el usufructo. Ello es

así por pura lógica. Como ya se ha expuesto al comienzo de estas páginas,la propia denominación “condohotel” evoca la idea de condominio, en

la acepción propia del common law , o sea, lo que en Derecho español

se conoce como propiedad de casas por pisos o propiedad horizontal.

Ello exige la concurrencia de una titularidad dominical plural sobre las

unidades o partes determinadas. Puede añadirse, además, que la propia

forma de organización que ha quedado descrita en el epígrafe núm. 2conduce, en primer lugar, a la idea de edicio en régimen de propiedad

horizontal. Por el contrario, el usufructo, como dice el art. 467 del Código

civil español, da derecho a disfrutar los bienes ajenos. Tampoco se adecua

el derecho de aprovechamiento por turnos. En Derecho español, la Ley

42/1998, de 15 de diciembre, de aprovechamiento por turnos de bienes

inmuebles de uso turístico permite la conguración de la gura de una

doble manera, que depende de la voluntad del constituyente. En primer

lugar –y, de alguna manera, es la forma preferida por la Ley– como un

derecho real de goce sobre cosa ajena (art. 1.1, in ne ). En segundo lugar,

como un derecho personal de tipo arrendaticio (art. 1.6). Es más; la Ley

considera improcedente, equívoco, incluso pernicioso, el empleo de la

palabra propiedad o multipropiedad y lo prohíbe (art. 1.4). Así pues, el

escenario que la Ley 42/1998 contempla es la atribución del inmuebledistribuido en aprovechamiento por turnos a una sola mano o a varías,

221 Así, J. BELLVEHÍ, “Condohoteles: ¿conviene su regulación”, cit . , ibidem.



232

pero no en régimen de propiedad horizontal, sino de comunidad de

bienes ordinaria, por cuotas222.

La eliminación de los derechos reales limitados no agota

las posibilidades. Quedan las fórmulas censales, particularmente la

denominada enteusis. El censo es un tipo real de reminiscencias

feudales que, en Derecho español, presenta tres subtipos. Dos de ellos, los

llamados censo consignativo y censo reservativo, constituyen en puridad

otros tantos gravámenes dominicales, es decir, iura in re aliena, que, por

esta sola condición ya deben descartarse. El tercero, la enteusis, es el

que mejor expresa este origen feudal. En él todavía puede apreciarse la

confusión entre el dominio eminente o titularidad dominical pura, queterminó derivando hacia el concepto de soberanía, y dominio útil, que dio

lugar a la noción de propiedad como derecho real más pleno, tal y como

se entiende en la actualidad. La gura, al igual que los otros dos subtipos,

está actualmente desterrada de hecho de la práctica jurídica española.

Pero existe otra, emparentada con ella –para algunos un subtipo, a su vez,

del subtipo censal enteusis– que recibe la denominación de derecho desupercie. El derecho de supercie no ha sido regulado por el Código

civil, en el que apenas es mencionado por el art. 1611, pero sí lo ha sido

en las leyes urbanísticas estatales que, desde la de 1956, han tratado

con desigual fortuna de resucitarlo e implantarlo en la práctica jurídica

española como remedio contra la especulación del suelo.

Concorde con lo expuesto, el vigente Texto refundido de la Ley del

suelo, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio de

2008 regula el derecho de supercie en sus arts. 40 y 41. La naturaleza

que la Ley urbanística atribuye a este derecho es compleja porque lo

considera como un derecho real limitado de goce que permite a su

titular o superciario realizar construcciones y edicaciones sobre una

nca ajena y, a la vez, le atribuye la propiedad temporal de lo construido

de esta manera (art. 41.1). El resultado nal será que la propiedad deledicio construido estará atribuida a una sola mano, la del superciario,

222 Más sobre este tema, J. A. TORRES LANA, La multipropiedad , Madrid, 2007, passim.



233

y la del suelo seguirá correspondiendo al concedente. Se trata, pues, de

una tipología dominical, aunque no constituya un dominio pleno para

ninguno de los dos titulares concurrentes: el dueño del suelo debe soportar

la existencia de la propiedad separada del edicio; el superciario ostenta

esta propiedad, pero la misma se ve limitada, en primer lugar, por lapresencia del dueño del suelo y, en segundo, por su carácter temporal223.

No obstante esta limitación la propiedad separada de un edicio o

construcción similar, podría presentar unas características que permitirían

su organización en régimen de propiedad horizontal. La Ley urbanística

ha sido consciente de esta posibilidad y la permite expresamente en su

art. 41.2; admite, además, la venta o gravamen separado, como ncasindependientes, de las viviendas o locales integrantes de la construcción,

es decir, de lo que en la terminología al uso se conoce como partes

determinadas.

A lo largo de este epígrafe, y también de los antecedentes, se ha

hablado de las características que un edicio o construcción debe presentar

para poder constituirse en base objetiva de un régimen de propiedad

horizontal. Ahora es el momento de referirse a ellas, para comprobar el

ajuste que los distintos tipos jurídico reales descritos presentan con este

modelo.

La regulación hay que buscarla en dos sedes positivas diferentes:

en primer lugar, en el art. 396 del Código civil; en segundo, en la Ley de

propiedad horizontal de 21 de julio de 1960. Aquel precepto ha sufrido

dos importantes modicaciones. La primera por la propia Ley de 1960en el momento de su promulgación. La segunda mediante la Ley 8/1999,

de 8 de abril, cuando se produjo una reforma de honda relevancia en la

propia Ley de 1960, que fue aprovechada también para volver a reformar

el art. 396. El régimen fue modicado en los detalles, especialmente en la

enumeración de los llamados elementos comunes, pero su losofía básica

no se alteró. Ésta requiere una determinada conguración del edicio:que el mismo se encuentre dividido en diferentes pisos o locales, o partes

223 Más sobre este tema, J. A. TORRES LANA, Legislación estatal del suelo y Derecho civil , en prensa, promanuscripto, a los folios 76 y sigs.



234

de ellos, que sean susceptibles de aprovechamiento independiente por

tener salida propia a un elemento común o a la vía pública. Cuando

esto ocurre, los pisos, locales o las partes de ellos pueden ser objeto

de propiedad separada y esta propiedad separada llevará inherente un

derecho de copropiedad sobre los elementos comunes que son todos

los necesarios para su adecuado uso y disfrute. El art. 396 contiene una

larga relación de tales elementos comunes, más amplia desde su reforma

en 1999, pero la misma no es exhaustiva, sino meramente enunciativa,

como lo acredita el inciso nal: “cualesquiera otros elementos materiales

o jurídicos que por su naturaleza o destino resulten indivisibles”. Además,

y en contra de la regla que con carácter general establece el art. 400 delCódigo civil, el párrafo segundo del art. 396 establece que las partes en

copropiedad no son “en ningún caso susceptibles de división”. El resultado

de la norma es un régimen de propiedad separada con una extensión en

copropiedad aneja, inseparable, no susceptible de tráco autónomo e

indivisible. El sistema congura la organización jurídica básica en que se

articula la vivienda de una abrumadora mayoría de españoles, bien en sumanifestación tradicional –el edicio dividido en pisos–, bien en la más

moderna del llamado complejo inmobiliario, regulado por primera vez en

el art. 24 de la Ley. Esta manifestación, llamada anteriormente propiedad

horizontal tumbada o urbanización privada, responde a un modelo de

asentamiento basado en la vivienda unifamiliar, en el que la función del

piso o local estaría sustituida o representada por la parcela. Naturalmente,

entre una y otra caben fórmulas intermedias que las combinen. Todo ello

da lugar a un régimen, complejo y discutible, que ha sido desarrollado

por el articulado de la Ley de 1960, reformada –no se olvide– en 1999, que

mezcla reglas clásicas del sistema asociativo y reglas propias del régimen

general de la comunidad de bienes en cuanto al sistema representativo

de la llamada comunidad de propietarios y a la toma de decisiones224.

Habrá podido apreciarse que éste es el tipo jurídico real que mejor

224 Más sobre este tema, J. A. TORRES LANA, “Comentario al art. 396 del CC (con inclusión de la reformade la LPH)”en Código civil. Doctrina y jurisprudencia, Dir. J. L. ALBÁCAR; tomo II, coordinado por J. A. TORRES LANA.Actualización correspondiente a 1999, Ed. Trivium, Madrid, 2000, págs. 360-386.



235

se adapta –por no decir que se adapta por completo– a la descripción

realizada de la base material del condohotel. La amplitud del sistema

organizado tras la reforma de 1999 permite la aplicación del mismo

tanto al modelo de hotel clásico, integrado por un solo edicio, como a

manifestaciones más recientes, como hotel de cuerpos, con una pluralidad

de partes determinadas en cada uno de los cuerpos, o conjunto de

bungalows , con servicios comunes en un edicio principal o central y

otros servicios diseminados por el resto de la supercie ocupada (zonas

de descanso, deportivas, etc.).

Como es lógico, la adaptación ha de concretarse contemplando

cada supuesto en particular. Pero en este punto, el juego de la autonomíaprivada, principio jurídico reconocido por el art. 1255 del Código civil,

se revela como plenamente suciente y satisfactorio. Ello hace ocioso

plantearse, ni siquiera como hipótesis, si es necesario proceder a la creación

de una nueva gura de derecho real, al margen de los tipos legalmente

previstos. En el sistema jurídico español, sería posible, mediante el juego

del principio de autonomía junto con las reglas contenidas en los arts.2 de la Ley hipotecaria y 7 del Reglamento hipotecario, pero no creo

que sea necesario. No se requieren reglas que creen inéditas situaciones

jurídico reales. Basta con que organicen las relaciones entre los sujetos

implicados desde una dimensión meramente obligacional o, a lo sumo,

alteren el régimen ordinario del tipo, sin llegar a crear un tipo nuevo, lo

que se ha llamado disponibilidad de contenido dentro del tipo225.

Esta última armación denota la singular importancia del título

habilitante para la explotación, puesto que él constituye el instrumento

en que han de integrarse estas reglas convencionales de adecuación del

supuesto concreto al sistema.

225 Así, F. SANCHO REBULLIDA, “El sistema de los derechos reales en el Fuero Nuevo de Navarra”, en Estudiosde Derecho civil, II, Pamplona, 1978, pág. 241.



236

5. EL TÍTULO HABILITANTE Y LA GESTIÓN

El trípode de situaciones jurídicas –las de cotitulares, promotor y

explotador– que se han descrito en las paginas anteriores exige de un

título jurídico que las dinamice, que habilite al explotador para proceder

a la gestión hotelera. Este título sólo hará falta, como es lógico, cuando el

explotador y los cotitulares sean personas diferentes, Pero esta ajenidad

de todas o sólo de algunas partes determinadas ha de concurrir por

principio en toda explotación en régimen de condohotel.

El título es, pues, una cesión posesoria. Pero una cesión que ha

de congurar, además, un vínculo jurídico entre el titular de una unidado parte determinada y el explotador, vinculación que, en principio,

conduce a la noción de negocio jurídico. Negocio que ha de ser

bilateral: el cotitular ha de entregar al explotador la posesión de su parte

determinada; éste se compromete a entregarle una contraprestación. No

hay que olvidar que para el condueño, el condohotel ha de representar

una inversión y, además, una inversión cómoda y, en lo posible, segura.La descripción conduce, pues, a la noción de contrato, y de contrato

bilateral y oneroso. Este contrato presenta un doble frente legitimador:

en primer lugar, legitima la posesión y administración del explotador de

cada unidad integrada en el sistema respecto al propietario de la misma;

en segundo lugar, legitima a aquel para llevar a cabo la explotación

hotelera y asumir responsabilidades relativas a ésta frente a los órganos

administrativos competentes y frente a los terceros contratantes con

él, es decir, proveedores y clientes. Por otro lado, la complejidad de las

actividades a las que el contrato debe necesariamente referirse exige

que el convenio tenga una duración razonable –ya que no es posible

la indenida–, que permita la rentabilidad de las respectivas actividades

concurrentes en la situación. Es muy importante que la nalización de

esta cesión sea simultánea para todos los cedentes, porque lo contrarioplantearía una problemática prácticamente insoluble, como se verá más

abajo. Finalmente, parece que la convergencia de múltiples titulares



237

con un solo explotador constituye un excelente caldo de cultivo para

congurar los títulos habilitantes como contratos de adhesión, es decir,

predispuestos por el explotador y no negociados individualmente.

Conviene advertir que el hecho de que el título habilitante tengacarácter contractual no signica que la relación por él creada deba

moverse necesaria y exclusivamente en el plano del Derecho obligacional.

Un contrato puede servir también para crear relaciones de naturaleza

jurídico real. Por ello se ha dicho que los derechos reales se encuentran

siempre insertos dentro de un marco que es jurídico obligatorio226. El

Código civil lo expresa con carácter general en su art. 609 y lo corrobora

en varios otros preceptos referidos a cada tipo jurídico real, como, por

ejemplo, el art. 468 respecto al usufructo o los arts. 537 y 594 relativos a

las servidumbres. Es cierto que el Código se preocupa poco de regular

estos títulos, que suelen carecer de régimen y hasta de nomen iuris . Pero

ello no impide reconocer su existencia y su ecacia.

En esta línea, son varias las guras jurídicas que, prima facie , se

presentan como instrumento idóneo para congurar el título habilitantey encauzar jurídicamente las necesidades y nalidades expresadas. Alguna

de ellas de carácter jurídico real, aunque la abrumadora mayoría son de

estricto carácter obligacional. El tipo jurídico real es el usufructo. Las

facultades típicas del usufructuario son de sobra sucientes para llevar a

cabo la explotación de la empresa hotelera. Su carácter temporal –vitalicio

o hasta un máximo de 30 años en el caso de que sea usufructuaria unapersona jurídica (art. 515 del Código civil)– se adecua a la perfección a la

gura del condohotel y, desde luego, nada impide que se constituya con

carácter oneroso. Por su parte, los tipos contractuales son más abundantes.

Una enumeración provisional podría incluir los siguientes tipos: el

contrato de management o gestión hotelera, el de arrendamiento –de

industria, de cosas o urbano– y alguna modalidad de contratos parciarios

y societarios, así como de servicios y gestión.

Acaso el que mejor se adecua al supuesto es el contrato de226 L. DÍEZ-PICAZO, Fundamentos del Derecho civil patrimonial , III, 4ª ed., Madrid, 1995, pág. 74.



238

arrendamiento urbano. Pero ello no implica eliminar a los demás. El vacío

legal conere en este punto un especial valor a la autonomía privada y,

como podrá verse, la compleja nalidad pretendida exige normalmente

la combinación de elementos tomados de varios tipos. Por ello, en vez

de examinar los diversos tipos negociales para averiguar su grado de

adecuación a los nes perseguidos, parece más útil y conveniente

establecer las bases del régimen que el tipo elegido tendrá que cumplir.

Por ello, el paso siguiente de la indagación consiste en reexionar

en torno a la gura del cesionario, del habilitado para la explotación. Éste

no tiene por qué ser cotitular de las unidades del inmueble, aunque lo

normal es que lo sea e incluso con carácter mayoritario. Desde luego, elconvenio debe establecer con toda claridad que el único destino posible

de la unidad cedida es el de su explotación hotelera. Por ello, el cesionario,

en cuanto que explotador, debe cumplir los requisitos que le imponga

la legislación sectorial correspondiente, respecto a las autorizaciones y

licencias, de explotación o actividad que deba conseguir, la forma jurídica

que, en su caso, deba adoptar, los que la explotación o el edicio debancumplir, respecto a las categorías de los establecimientos, en su caso, la

unidad de explotación exigida por algunas normativas o incluso requisitos

en materia laboral, etc. Y debe hacerlo, aun cuando en el contrato no se

exprese nada al respecto. En este punto, la integración contractual que

prevé el art. 1258 del Código civil es plenamente aplicable y exigible

pues se trata, sin duda, de una consecuencia que, según su naturaleza, es

conforme a la buena fe, al uso y a la ley.

Como acabo de indicar, el juego de la autonomía privada se

maniesta con mucha intensidad en todas las facetas del contrato. Así, el

objeto del mismo, es decir, la unidad o parte determinada, podrá entregarse

sin mobiliario o con él. En este segundo caso, sin embargo, la elección

del estilo, tipo o clase del mobiliario no corresponde normalmente al

propietario cedente, sino al explotador, porque acaso deba coordinarsecon el del resto de las piezas y el general del establecimiento.

El poder de la autonomía también se maniesta al jar la



239

contraprestación que el propietario debe percibir. Ya ha quedado apuntado

en el epígrafe número 2. Ésta puede consistir en una cantidad ja o variable,

proporcional a los benecios de la explotación –una manifestación de

contrato parciario–, o en una combinación de ambas modalidades,

supuesto que será el más frecuente. Puede también adecuarse a lasuctuaciones del poder adquisitivo de la moneda, insertando en el pacto

cláusulas de estabilización. Particular interés tiene el régimen especial que

suele congurarse en benecio de los cotitulares respecto a la utilización

por los mismos de las unidades de su propiedad o de las restantes del

hotel. Normalmente, se concede a los propietarios la facultad de utilizar

su propia pieza en determinadas épocas, con un plazo de preaviso paraque el explotador le reserve la habitación; el cotitular tendrá casi siempre

derecho a una importante reducción de los precios, tanto si usa su pieza

como si usa otras de la explotación. Y este derecho siempre conllevará

el de utilizar la totalidad de los servicios del hotel como un huésped

más, aunque normalmente con una bonicación en el precio. Todas estas

especialidades suelen gurar en un documento diferente del contrato,

bautizado con la denominación de “Hoja de privilegios” o similar.

La exposición anterior pone de relieve que el explotador necesita

que la vinculación entre él y los cotitulares sea idéntica respecto a todos

ellos o, al menos, lo más parecida posible. Ello conduce a la predisposición

de los contenidos contractuales, anexos del contrato e incluso de la

hoja de privilegios. Sólo algunas estipulaciones podrán ser negociadas

individualmente (alguna forma de pago; las fechas y precios especiales dela hoja de privilegios, etc.). El propietario de una pieza o parte determinada

se encontrará, pues, frente a un contrato de adhesión, conclusión que le

benecia, puesto que, si cumple los requisitos legalmente establecidos,

quedará sometidos a la legislación protectora de los consumidores y

usuarios, en especial por lo que hace al control y depuración de las cláusulas

abusivas (actualmente, los arts. 3 y 80 y sigs. del Texto Refundido de la Leygeneral para la defensa de los consumidores y usuarios, aprobado por

Real Decreto legislativo 1/2007, de 17 de noviembre).



240

Como habrá podido observarse, la situación que acaba de

describirse es compleja, como lo es también la propia nalidad que

pretende conseguirse. Tal nalidad involucra no sólo el título habilitante,

sino también el soporte material, puesto que afecta al destino, tanto

de las unidades o partes determinadas como de las zonas o elementos

comunes. De esta manera, puede armarse que el título proyecta su

ecacia conguradora hacia el resultado perseguido en su globalidad,

en su generalidad, sin respetar las distinciones conceptuales. Esto inuye

también en la propia calicación del título. Por eso puede armarse que la

adecuación perfecta entre el título habilitante y los objetivos perseguidos

no existe. En efecto; el contrato, a su vez, es un elemento más de unarelación compleja, dentro de la cual no es ni fácil ni aconsejable intentar

separar todos los elementos que la componen. El destino del objeto y la

actividad a realizar por el arrendatario se integran de tal manera en la

estructura contractual que no es exagerado hablar de su causalización.

Ello signica la incorporación de ambos elementos al propósito común

de las partes y al resultado empírico que las mismas pretenden conseguir,acepciones subjetiva y objetiva de causa hoy todavía comúnmente

admitidas227.

En otro orden de cosas, el poder congurador de la autonomía

privada es capaz de resolver la práctica totalidad de los problemas que

van surgiendo desde la constitución del título habilitante y a lo largo de

su vigencia. Así, por ejemplo, la necesidad de que en el régimen participe

la totalidad de los titulares del inmueble, lo que justica –y prácticamente

obliga– a que su nacimiento tenga lugar a partir de la iniciativa de un

único propietario del inmueble que sólo enajena las partes determinadas

del mismo a quien, desde el principio, se comprometa a introducir la

unidad adquirida en el régimen de explotación hotelera. Así siempre se

consigue esta necesaria unanimidad.

Sin embargo, la nalización del arrendamiento plantea problemasde no fácil solución. Como acabo de apuntar, es importantísimo que

227 Formulación de F. DE CASTRO, El negocio jurídico , Madrid, 1971, en especial, págs. 189 y sigs.



241

esta conclusión sea simultánea, porque la recuperación sucesiva de las

unidades cedidas por sus respectivos propietarios y, por consiguiente, la

reintegración de la plenitud de las facultades dominicales podrá interferir

gravemente en la explotación hotelera. La nalización de los contratos

causaría la restitución de las unidades cedidas y la liquidación del estado

posesorio de acuerdo con las reglas generales que regulan esta materia

(arts. 451 y sigs. del Código civil). Pero aun hay más. Si el hotel se encuentra

situado en una zona calicada como turística por el planeamiento y

destinada a uso hotelero, la recuperación del pleno dominio por los

propietarios resultará más aparente que real. Efectivamente; el destino

hotelero del inmueble no podrá variarse ni alterarse, salvo que se varíela normativa, tanto territorial como especícamente turística, que recae

sobre el inmueble. Dicho de otro modo: el inmueble tendrá que seguir

siendo destinado a la explotación hotelera. Pero, ya sin ningún gestor

o explotador, el inmueble ha pasado a convertirse en objeto de un

régimen de división horizontal o por pisos, es decir, en una variedad

de la cotitularidad sin ningún dinamismo empresarial propio. Ante estadicultad sólo parecen viables dos soluciones: la continuación de la

explotación por la propia comunidad de propietarios o una cesión del

hotel a un tercero ajeno al inmueble como unidad patrimonial, es decir,

su arrendamiento como industria. Ambas hipótesis son posibles desde

el punto de vista de la técnica jurídica, pero se encuentran erizadas de

dicultades. Sea cual fuere la fórmula sería preciso un acuerdo de la

comunidad de propietarios, unánime si el destino se encuentra previsto

en los estatutos (art. 17 de la Ley de propiedad horizontal). Es de alabar,

en este sentido, la previsión que contiene al respecto el art. 62.2 del

Decreto-ley portugués 39/2008. Además, la modicación del titular de la

gestión –y acaso del nombre comercial del hotel– obligaría a renovar u

obtener de nuevo las autorizaciones administrativas pertinentes. Además,

en el caso de que la comunidad de propietarios acordase continuardirectamente la explotación, ésta no encontraría cómodo cobijo bajo

la gura de la propiedad horizontal o por pisos, ideada y nacida con



242

una nalidad muy diferente. Finalmente, debería evitarse en lo posible

la solución de continuidad en la explotación para evitar los innegables

riesgos comerciales que la misma comporta.

Resolver esta espinosa cuestión otorgando al título habilitante una

duración indenido tampoco resulta posible, porque la privación indenidaa los condueños de la posesión de las unidades cedidas transformaría la

gura en un atípico gravamen real perpetuo, bien contrario a la idea que

alumbró el sistema.

Hay que tener en cuenta que el problema que acaba de plantearse

afecta directamente a los copropietarios y no tanto al explotador. Por

tanto, la solución habría que buscarla en el ámbito del soporte material.Y, en este sentido, la previsión estatutaria o mediante acuerdo válido

de los cotitulares de una solución que armonizase sus intereses con las

exigencias o requisitos de la normativa turística o urbanística parece ser

la solución, si no perfecta, sí al menos la más conveniente o la menos

imperfecta.

6. A MODO DE CONCLUSIONES

Esta nueva gura puede tener un campo de juego propio dentro

del amplio panorama del alojamiento turístico en España, porque combina

las ventajas de la inversión inmobiliaria segura –para los cotitulares–y la

nanciación en condiciones ventajosas –para el promotor o empresariohotelero–. El ordenamiento vigente permite una pluralidad de opciones

técnico-jurídicas, idóneas para conseguir la nalidad económica que las

partes implicadas pretenden. El principio de autonomía privada tiene aquí

una magníco escenario para la creación de guras o tipos especícos o

modicación de los ya existentes.

Los principales obstáculos pueden provenir del ordenamientoturístico, en sí y en su cruce con las normas sobre ordenación del territorio

y urbanísticas. Esto es así debido al menor margen que esta clase de



243

normas, de naturaleza administrativa, dejan al desenvolvimiento de la

autonomía privada.

Acaso por esta razón sea conveniente la publicación de un régimen

especíco que proporcione un cauce jurídico adecuado a los condohoteles

en España. Pero esta eventual norma ha de respetar, a mi juicio, dosgrandes principios: en primer lugar, ha de ser respetuosa con el juego

de la autonomía privada y no prejuzgar o imponer una única fórmula

para la organización jurídico privada de la gura; en segundo lugar, debe

adecuar el ordenamiento turístico. Con inclusión del territorial, para que

constituya un efectivo punto de partida y no genere una carrera erizada

de obstáculos que terminen desanimando a los posibles inversores yesterilizando la indudable fecundidad de la gura.



244



245

“PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA: UN MODELO DEALOJAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”228

*

Raúl Pérez Guerra

Profesor titular de Derecho Administrativo y Derecho del Turismo de la Universidad de Almería, Espana. Email:[email protected] s

María Matilde Ceballos Martín

Profesora Titular de Derecho Administrativo y Derecho del Turismo de la Universidad de Almería, Espana.Email: [email protected] s

1. ANTECEDENTES HISTÓRICO-JURÍDICOS, ORIGEN Y EVOLUCIÓN

DEL ALOJAMIENTO TURÍSTICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN

ESPAÑA

En España, tradicionalmente, el sector público turístico ha

coexistido con la iniciativa privada. En 1930 el Estado optó por la gestión

directa de los establecimientos turísticos, previamente construidos porél, y cedidos en su gestión, hasta entonces, a manos privadas. Son los

paradores y albergues construidos por el Estado que en esta fecha pasan

a ser gestionados y explotados por la Administración Pública229.

Los Paradores Nacionales de Turismo son un conjunto de hoteles

de alta categoría situados en España y operados por Paradores de

Turismo de España, S.A., una empresa estatal que surgió en 1928 con laidea de aprovechar los numerosos monumentos históricos y artísticos,

228 * Trabajo presentado al panel “Modalidades del alojamiento turístico. Principales desafíos de sumarco regulatorio”, del I Congreso Iberoamericano de Derecho del Turismo, celebrado en la Universidad deBuenos Aires, Buenos Aires (República Argentina), los días 21 y 22 de agosto de 2008.229 Los albergues y refugios recibieron originariamente el mismo tratamiento que los Paradores, sinembargo, hoy día o bien han desaparecido como tales o bien se han transformado en estos últimos. Tambiénhay que hacer alusión a los Paradores Colaboradores, gura creada en los años sesenta pero desacertada des-de un principio tanto en su concepción como en su reglamentación. Esta gura tuvo poca aceptación entre

los diversos establecimientos hoteleros existentes en el país y con el tiempo desapareció. Por otro lado, vid. la Disposición Final Tercera de la Orden Ministerial de 19 de julio de 1968, de clasicaciónde los establecimientos de hostelería que expresa: “Los Paradores y Albergues Nacionales de Turismo, asícomo los Paradores y Albergues Colaboradores de la Red Nacional de Establecimientos Turísticos propiedaddel Estado se integrarán en el grupo, categoría y, en su caso, modalidad que les corresponda de acuerdo conlas disposiciones de la presente Orden”.



246

así como los parajes de gran belleza que posee España, para situar unos

establecimientos que permitiesen conocer la variada riqueza cultural,

artística, histórica y paisajística del país230. La red de Paradores abarca gran

parte de la geografía española, desde los Pirineos hasta las Islas Canarias

y buena parte de ellos están situados en edicios de interés histórico-artístico, tales como castillos o monasterios, que han sido debidamente

rehabilitados para usos hoteleros231.

Por tanto, la losofía básica de los paradores fue, y sigue siendo,

que el Estado favorezca la oferta de plazas hoteleras donde la iniciativa

privada encuentre poco rentable hacerlo232 y, siempre que sea posible

se aprovechen edicios históricos, recintos históricos, palacios, castillos oconventos para la instalación del parador. Estos establecimientos suelen

estar enclavados en zonas apartadas y lejanas de los habituales circuitos

turísticos. De hecho, ninguna de las principales ciudades de España como

Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza o Bilbao cuenta con uno,

aunque todas tienen un parador cercano.

La palabra “parador” aparece citada en muchos textos clásicos

españoles233. Mientras que la “posada” era el lugar donde se estabulaba

230 Desde el punto de vista organizativo son de destacar, GUAITA MARTORELL, Aurelio, “OrganizaciónAdministrativa del Turismo en España”, Revista Temis de la Facultad de Derecho de Zaragoza, núm. 24, 1968,y PÉREZ GUERRA, Raúl, El régimen jurídico-administrativo del turismo: organización y competencias, Serviciode Publicaciones de la Universidad de Almería, 1999.231 Sobre rehabilitación de monumentos histórico-artísticos para uso y disfrute turístico puede verse:SILVA PARTO, José, “Reconstrucción de los monumentos histórico-artísticos, su importancia para el turismo ysu aplicación a nes turísticos”, Revista de Estudios Turísticos, núm. 27, 1970.232 Sin embargo, los Decretos de 4 de abril de 1952 y de 17 de febrero de 1956 marcaban las distancias

mínimas que debían existir entre los Paradores y otros establecimientos particulares de la industria hotelera.Sin lugar a dudas, actualmente estas medidas que sirvieron de freno en todos aquellos lugares en los queexistía un alojamiento del Estado no son aplicables en virtud del Decreto 3087/1962, de 22 de noviembre quederogó esta determinación-prohibición.233 La Orden Ministerial de 5 de noviembre de 1940 prohíbe el uso del término “Parador” por hoteles,restaurantes y análogos. Aunque hoy día esta Orden no ha sido derogada expresamente, podría pensarse queha caído en desuso. Sin embargo se aplica indirectamente, en cuanto esta prohibición se contiene, de modoexplícito, en algunas normativas turísticas de las Comunidades Autónomas. En este sentido, vid. ROCA ROCA,Eduardo, CEBALLOS MARTÍN, María Matilde y PÉREZ GUERRA, Raúl, Código de Turismo. Colección CódigosProfesionales. 3ª edición (contiene jurisprudencia y CD) (Libro declarado de Interés Turístico Nacional), ed.Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007, pp. 668-669-794-833-890-948 y el CD, en el que en los art. 5 del Decre-to 50/1989, de 5 de junio, de Ordenación y Clasicación de Establecimientos Hoteleros de Cantabria, 8.1 del

Decreto 78/1986, de 16 de diciembre, de Ordenación Turística de Establecimientos Hoteleros de Extremadura,8 del Decreto 267/1999, de 30 de septiembre, de Ordenación de los establecimientos hoteleros de Galicia, laOrden de 11 de marzo de 1993, que regula el uso del término “Pousada”, 8.2 del Decreto 91/2005, de 22 de

julio, que regula los establecimientos hoteleros de la Región de Murcia, y 28 del Decreto 111/2003, de 10 deoctubre, por el que se aprueba el Reglamento de Turismo Rural de La Rioja, se vuelve a recoger esa prohibicióndel uso del término Parador o sus derivados.



247

a los animales durante la noche, el “parador” servía de hospedaje a

los que merecían la categoría de personas. Tomando, sin duda como

base esta tradición, ya en el primer tercio del siglo XX, surgió la red

de alojamientos turísticos propiedad del Estado. El proyecto, que fue

aprobado personalmente por el Rey Alfonso XIII, contribuyó a crear unaoferta hotelera pública como complemento a la iniciativa privada.

El primer parador se construyó en 1928 bajo el auspicio del Comisario

Regio de Turismo, el marqués Don Benigno de la Vega Inclán, en la Sierra

de Gredos y estuvo relacionado con ese deporte de reyes que es la caza.

Posteriormente, a medida que la idea del turismo, del viaje, se imponía

sobre otras consideraciones, se fueron abriendo nuevos establecimientos,y hoy en día transcurridos ochenta años desde la inauguración de este

primer parador se explotan noventa y tres establecimientos, de los cuales

catorce son castillos, once son palacios, diez sn conventos, un recinto

histórico, un alcázar, veintitrés son de arquitectura regional y treinta y uno

son de construcción moderna en su conjunto -vid. Anexo I-.

Sin embargo, la gestión de los estos establecimientos se remonta

a 1911, año en el que se creó la Comisaría Regia de Turismo, dependiente

de la Presidencia del Consejo de Ministros. Estos establecimientos

pertenecían a la Administración y no tenían personalidad jurídica

independiente. Su creación se debió a la potestad organizatoria del

Estado. Con posterioridad, en 1928, la Comisaría Regia fue sustituida por

el Patronato Nacional de Turismo, a través del cual, el Estado aparece

como empresario hotelero y se promocionó la construcción de cuatrotipos diferentes de establecimientos: Paradores, Albergues de carretera,

Hosterías y Refugios de montaña. En 1930 se crea la Junta de Paradores

y de Hosterías del Reino y, años más tarde, el control de esta red estuvo

consecutivamente bajo el Servicio Nacional de Turismo, de la Dirección

General de Turismo, del organismo autónomo Administración Turística

Española -ATE-, y a partir de 1983 de la entidad pública “Paradores deTurismo de España”. En la actualidad, “Paradores de Turismo de España,

S.A.” cuyo objeto es la gestión y explotación de la red de establecimientos



248

e instalaciones turísticas del Estado y la realización de rutas turísticas,

se encuentra bajo la competencia de Instituto de Turismo de España

-TURESPAÑA-, adscrito al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio234,

a través de la Secretaría de Estado de Turismo235.

2. INTERÉS GENERAL VERSUS SERVICIO PÚBLICO EN LA ENTIDAD ESTATAL

PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.A.

No hay duda de que el sector público estatal ha evolucionado en

lo que se reere a las formas jurídicas hasta el predominio actual de lasformas privadas. Sin embargo, y en lo que se reere al turismo el sector

público estatal no ha sucumbido a la pujante iniciativa privada. En efecto,

en España, Paradores de Turismo es el único ente público turístico que

permanece en el ámbito estatal.

Paradores de Turismo S.A. es una sociedad estatal, que se constituyó

en 1991, de las previstas en el apartado 1.a) del art. 6 del Texto Refundidode la Ley General Presupuestaria de 1988. Está adscrita al Ministerio de

Industria, Turismo y Comercio y tiene encomendada la gestión hotelera de

noventa y tres inmuebles alojativos y dos hosterías en las que únicamente

se sirve comida. La entidad pública empresarial -como las denomina la

234 Sobre la actual organización administrativa del turismo véanse los Reales Decretos 432/2008, de 12de abril, por el que se reestructuran los Departamentos Ministeriales, 438/2008, de 14 de abril, por el que se

aprueba la estructura orgánica básica de los Departamentos Ministeriales, y 1182/2008, de 11 de julio, por elque se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.235 Sobre la historia del alojamiento público turístico español son signicativas las siguientes obras:CALONGE VELÁZQUEZ, Antonio, “Aproximación al estudio del sector público turístico”, El Derecho Administra-tivo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, ed. Tirant lo Blanch, Valencia,2000; CEBALLOS MARTÍN, María Matilde, El Régimen Jurídico de los Establecimientos Hoteleros, ed. MarcialPons, Madrid, 1991 y “Aspectos histórico-jurídicos de la Entidad Estatal Empresarial Paradores de Turismo”,Documentación Administrativa, núm. 259-260, 2001; FERNÁNDEZ ALVÁREZ, José, Curso de Derecho Adminis-trativo Turístico (4 vols.), (Libro declarado de Interés Turístico Nacional) Editora Nacional, Madrid, 1974 (vols. Iy II), 1977 (vol. III) y 1980 (vol. IV); FERNÁNDEZ FUSTER, Luis, Albergues y Paradores, Publicaciones Españolas,Madrid, 1959 y Historia del Turismo de masas, ed. Alianza, Madrid, 1991; MEILÁN GIL, José Luis, “Las empresaspúblicas de hostelería en el Derecho español”, I Congreso Italo-Español de Profesores de Derecho Administra-

tivo, Sevilla, 1966 y Empresas Públicas y Turismo, ENAP, Madrid, 1967; PELLEJERO MARTÍNEZ, Carlos, El Insti-tuto Nacional de Industria en el sector turístico: la Empresa Nacional de Turismo (1963-1986), ed. FundaciónEmpresa Pública, Madrid, 1996; ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTÍN, María Matilde y PÉREZ GUERRA,Raúl, La Regulación Jurídica del Turismo en España, (Libro declarado de Interés Turístico Nacional), Servicio dePublicaciones de la Universidad de Almería, 1998; VEGA INCLÁN, Benigno, Primeras Memorias del Turismo enEspaña, Madrid octubre de 1927 y Hospederías y alojamientos populares, Madrid, 1928.



249

Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

Estado-, “Paradores de Turismo de España, S.A.”, constituye una fórmula

societaria para la prestación de una actividad de la Administración;

un caso paradigmático de empresa pública de turismo236. Hablar de

Paradores de Turismo supone enlazar jurídicamente con el concepto deempresa pública237. Tradicionalmente la empresa pública se ha denido

como una organización económica que se crea o en la que participa una

Administración Pública que asume la dirección y el riesgo de la actividad

económica correspondiente. Por tanto, los rasgos que denen este

concepto son, por un lado, la presencia de la Administración y, por otro,

la actividad económica. De la misma manera, hablar de esta empresa nos conduce a la

idea del interés general. El art. 103 párrafo primero, de la Constitución

Española expresa que la Administración Pública sirve con objetividad los

intereses generales. Y es que el interés general supone el n institucional

mismo de la Administración en cuanto poder público. En el caso de

Paradores de Turismo S.A., el interés general se vislumbra en la función

realizada por esta empresa que se fundamenta no sólo en móviles de tipo

económico como es la obtención de una rentabilidad, o de tipo cultural

como es la rehabilitación y conservación del patrimonio histórico-artístico

español, sino también en numerosas causas de índole turístico como son

la contribución al desarrollo turístico, la ampliación de la oferta alojativa,

la promoción de la imagen turística, o la conservación de la artesanía,

gastronomía y costumbres locales. Por tanto, podemos concluir que estaentidad se encuadra, dentro del concepto de interés general, como una

variante especíca de la actividad de la Administración Pública.

236 Téngase en cuenta que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Ad-Téngase en cuenta que la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Ad-ministración General del Estado -conocida como LOFAGE- clasica a los organismos públicos, en organismosautónomos -art. 41- y entidades públicas empresariales -art. 43-.

237 Vid. BASSOLS COMA, Martín, “Servicio público y empresa pública: reexiones sobre las llamadassociedades estatales” , Revista de Administración Púlica, núm. 84, 1977, pp. 48-58; ARIÑO ORTIZ, Gaspar, Em-presa Pública. Empresa Privada, ed. Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007; y BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano,“Organización, régimen jurídico y sector público estatal. La incidencia de las Leyes de Presupuestos” , Admi-nistración Instrumental. Libro homenaje a Manuel Francisco Clavero Arévalo, T. I, IGO-Cívitas, Madrid, 1994, p.75.



250

3. CONFIGURACIÓN ACTUAL DE LA ENTIDAD ESTATAL EMPRESARIAL

PARADORES DE TURISMO DE ESPAÑA, S.A.

Hay que empezar apuntando que, por su número deestablecimientos, es la segunda cadena hotelera de España, pasando

de treinta plazas hoteleras en su creación a más de diez mil. Paradores

obtuvo, en el año 2007, unos ingresos de 283,77 millones de euros, con

un resultado neto de 18,36 millones de euros, si bien este resultado

debe matizarse teniendo en cuenta que el canon que Paradores abona

al Estado en concepto de “alquiler de los inmuebles”, se ha modicado,multiplicándose prácticamente por seis. En condiciones homogéneas

de canon, el resultado neto de la Sociedad sería de 32,5 millones de

euros238. Durante el pasado año 2007 atendió un total de 1,45 millones

de clientes y sirvió 2,5 millones de cubiertos, siendo la restauración un

negocio importante para Paradores, ya que ingresó 131,26 millones de

euros gracias a este segmento de negocio, que supone el cuarenta y siete

por ciento de las ventas de la Red.

Por ende, la estrategia de Paradores es de expansión. Su Plan

Estratégico 2004-2008239 contempla, junto a la competitividad, la eciencia

y la calidad, la expansión como las cuatro líneas estratégicas para lograr la

optimización en la gestión de los recursos y la respuesta a las necesidades

y expectativas de la nueva visión de Paradores de Turismo. El pasado

año 2007, se invirtieron 88,8 millones de euros, y en este año se prevédestinar otros 63,6 millones de euros. En este sentido, la Sociedad viene

reforzando continuamente su segmento cultural con reformas integrales

de alojamientos existentes y la apertura de nuevos establecimientos con

238 Téngase en cuenta que el canon es la cantidad dineraria que la Empresa Pública Paradores de Tu-Téngase en cuenta que el canon es la cantidad dineraria que la Empresa Pública Paradores de Tu-rismo S.A. ha de abonar anualmente a TURESPAÑA en virtud del Pliego de Concesión por el cual se regula larelación entre ambas entidades en materia de la concesión de los edicios que son explotados como parado-

res por aquella Sociedad y que pertenecen al Patrimonio del Estado. En 1996, esta cantidad se revisó pasandode 3,3 millones de euros, a una parte ja de 9 millones de euros, y una parte variable, que corresponde al trespor ciento de las ventas de cada ejercicio.239 Desde el punto de vista de la comercialización se han denido siete segmentos en la oferta, estosson: 1º Naturaleza, 2º Patrimonio, 3º Golf y Deporte, 4º Sol y Playa, 5º Relax y Bienestar, 6º Familia, y 7º Em-presa.



251

el propósito de alcanzar los cien inmuebles en el año 2010 -vid. Anexo II-.

Estos planes de expansión alcanzan, incluso, a otros países hispanos en

los que se está planteando abrir más establecimientos.

4. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ENTIDAD ESTATAL PARADORES DE TURISMO

DE ESPAÑA, S.A.

Como se ha apuntado la gestión de los Paradores está encomendada

a la empresa Paradores de Turismo de España, S. A. Su régimen jurídico

queda congurado de la siguiente manera:En primer lugar, Paradores de Turismo de España S. A., tiene

personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica y de obrar. Ahora

bien, esta personalidad no la tienen cada uno de los establecimientos sino

la Empresa Pública Paradores de Turismo de España, S.A. a cuya disposición

se hallan los paradores para su explotación. Los inmuebles son bienes

del Estado adscritos al Instituto de Turismo de España -TURESPAÑA- y a

disposición de esta sociedad pública estatal para el cumplimiento de sus

nes fundacionales.

La titularidad de estos inmuebles pertenece por completo al

Patrimonio del Estado. Por tanto, el Estado español, a través de la Dirección

General del Patrimonio del Estado, es el propietario de la totalidad de sus

acciones. En este punto, hay que considerar la problemática suscitada

sobre un hipotético cambio de titularidad en un futuro. Así en los últimosaños, el Gobierno, al igual que ha sucedido con otras empresas públicas,

planteó su privatización, bien de establecimientos aislados, bien de la

globalidad de los mismos, tomando como base la pervivencia o no de los

objetivos planteados en su origen. La Sociedad se rige por el ordenamiento

jurídico privado (mercantil, civil y laboral), salvo en las materias en que

expresamente le sea de aplicación la Ley General Presupuestaria y, en sucaso, el de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración

General del Estado (básicamente en los aspectos patrimoniales, nancieros



252

y de gestión). Por otro lado, téngase en cuenta que la actividad de estos

establecimientos aunque se encuentra sometida al Derecho privado,

también muchos de sus extremos están estrictamente reglamentados,

generándose relaciones jurídico-administrativas.

En segundo lugar, los recursos de la empresa están integrados por

el capital inicial determinado en sus Estatutos, los créditos consignados

presupuestariamente, los productos y rentas de su patrimonio, los ingresos

generados por el ejercicio de sus actividades y por la prestación de sus

servicios y por cualquier otro que le sea atribuido.

En tercer lugar, en su organización interna, esta Sociedad

estatal cuenta con una Junta General de Accionistas y un Consejode Administración. La Junta decide sobre los asuntos propios de su

competencia según los Estatutos de la Sociedad, con la particularidad

de que es una Sociedad con capital enteramente público. El Consejo de

Gobierno está integrado por diez miembros nombrados por la Junta

General, pudiendo ser designadas personas que no sean accionistas de

la Sociedad. Cuenta con un Presidente del Consejo de Administración,nombrado a propuesta del Ministro correspondiente, con un Consejero

Delegado, nombrado directamente por el Consejo de Administración y por

el número de Consejeros y representantes de los Ministerios interesados

que determinan los Estatutos de la Sociedad –vid Anexo III-.

En cuarto lugar, el régimen presupuestario, la contabilidad y el

control económico y nanciero de la sociedad son los que corresponden a

la naturaleza de esta sociedad establecida en la Ley General Presupuestaria,

ejerciendo el Instituto de Turismo de España -TURESPAÑA- el control

sobre su ecacia.

En quinto lugar, su personal está integrado, en nuestros días,

por una plantilla total de cuatro mil trescientos quince empleados y un

porcentaje de empleo jo del ochenta y dos por ciento y se rige por las

normas de derecho laboral o privado que le son de aplicación. Por último, la empresa Paradores de Turismo, en el cumplimiento

de sus nes, actúa de acuerdo con los principios de rentabilidad y



253

eciencia, pudiendo, incluso, llevar a cabo otras actividades empresariales

de carácter turístico, por sí o en colaboración con otras empresas públicas

o privadas.

Ahora bien, también hay que señalar que tras la ordenación del

Turismo por las Comunidades Autónomas, la apertura, la actividad y laexplotación de cada Parador, al igual que cualquier otro establecimiento

hotelero, está sometido a la reglamentación turística-administrativa de la

Autonomía en la que se halle ubicado.

5. EL ALOJAMIENTO TURÍSTICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ELDERECHO COMPARADO: EL CASO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

ESPAÑOLAS Y DE PORTUGAL

Dentro de las cadenas hoteleras, los Paradores de Turismo de

España constituyen punto de referencia tanto a nivel nacional como a nivel

internacional. En este caso su reconocimiento ha sido generalizado sin

embargo las empresas estatales de hostelería no han sido ni son frecuentes

en el Derecho comparado. Tan sólo Portugal creó y reguló las Pousadas

como una cadena de hoteles históricos de lujo creada en la década de los

cuarenta240, e integrada por un total de cuarenta y ocho Pousadas instaladas

en edicios históricos propiedad del Estado portugués, pertenecen a la

Empresa Nacional de Turismo S.A. -ENATUR-241, y gestionado por un grupo

privado denominado grupo Pestana Pousadas -vid. Anexo IV-. La losofíade las Pousadas portuguesas es similar a la seguida por Paradores de

Turismo de España y su nombre también es sinónimo de alojamiento de

calidad, de hospitalidad y de servicio personalizado. Asimismo el grupo

240 En virtud de la Ley 31.259, de 9 de mayo de 1941 y por iniciativa de António Joaquim Tavares Ferro.El primer hotel fue inaugurado el 19 de abril de 1942 en Elbas, Alentejo.

Dentro de las Pousadas hay que destacar cuatro tipos de categorías: las Pousadas Históricas, las Pousadas

Históricas de diseño, las Pousadas de la naturaleza y las Pousadas de encanto.Sobre la política turística portuguesa y las Pousadas son de destacar los capítulos 3 y 6, pp. 37 a 46 y pp.71a 98, respectivamente, de la obra de CLÁUDIA PIRES, Ema, O baile do turismo, ed. Caledoscopio, Casal deCambra, 2003.241 Empresa creada por Decreto-Ley 662/76, de 4 de agosto, y transformada en Sociedad Anónima decapital mayoritariamente público.



254

Pestana Pousadas apuesta, en su gestión, por la expansión de esta cadena

hotelera bajo una óptica de internacionalización con la pretensión de

abrir Pousadas en todos los países donde han estado los portugueses, tal

y como ha sucedido en Brasil242.

Por otro lado, y tras la Constitución de 1978, con la nuevaconguración territorial del Estado español, las Comunidades Autónomas,

fruto del art. 148.1.18ª y de lo preceptuado en sus respectivos Estatutos

de Autonomía, asumen las competencias de manera exclusiva en materia

de turismo, abarcando tanto su ordenación como su promoción243. El

reparto constitucional de competencias entre Estado y Comunidades

autónomas ha generado un sin n de conictos competenciales sobrelas más diversas materias entre las que se incluyen el turismo. De

manera particular, y en relación a la red de Paradores, hay que destacar

la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/1990, de 29 de noviembre,

sobre el conicto de competencia promovido en 1986 por la Junta de

Galicia sobre si la omisión por el Estado del Real Decreto de Traspaso de

las funciones, servicios y medios materiales y personales en materia de

red de Paradores Nacionales de Turismo situados en Galicia vulnera el

orden competencial derivado de la Constitución Española y del Estatuto

de Autonomía gallego. En esta sentencia el alto Tribunal desestima el

conicto, sin efectuar ninguna consideración sobre el fondo del asunto

ni ningún pronunciamiento sobre la titularidad de la competencia al

declarar que el conicto se encuentra mal planteado al reducirse a un acto

omisivo no susceptible de ese tipo de procesos y por tanto no constituircasa “petendi” adecuada para que este Tribunal deba pronunciarse sobre

la titularidad de la competencia controvertida244. Este conicto quedó

zanjado y como prueba de ello, años más tarde en el 2007 los nuevos242 En esta línea el pasado mes de julio se ha rmado un acuerdo de cooperación entre Portugal y elReino de Marruecos que prevé la asistencia para la rehabilitación y recuperación del patrimonio portugués enMarruecos con nes turísticos, en base al modelo de las Pousadas. Las nuevas Pousadas que se están cons -truyendo son: Pousada de Viseu (apertura 2009), Pousada Palácio de Estói (apertura 2009) y Pousada Palácio

do Freixo (apertura 2010).243 Vid. CEBALLOS MARTÍN, Mª Matilde y PÉREZ GUERRA, Raúl, “Reexiones sobre el Régimen Jurídico-Administrativo de las competencias en materia de turismo y de otros títulos que pueden incidir sobre el mis-mo” , Revista Internacional Papers de Turisme, núm. 19, 1995.244 CEBALLOS MARTÍN, María Matilde y PÉREZ GUERRA, Raúl, “Reexiones sobre el Régimen Jurídico-Administrativo…” , cit., pp. 115 y 116.



255

Estatutos de Autonomía de Andalucía y Cataluña han optado, más que

por una confrontación directa, en el primer caso por la coordinación con

los órganos de Administración de Paradores de Turismo de España y, en

el segundo, por la participación en esos mismos órganos, siempre de

acuerdo a los términos que establezca la legislación estatal245. Además, la asunción competencial de las Comunidades Autónomas

en materia de turismo también supone la creación y gestión de redes

de establecimientos turísticos de titularidad pública autonómica a

semejanza de Paradores de Turismo de España S.A., y así se ha reconocido

expresamente en sus Estatutos de Autonomía tanto Andalucía como

Cataluña. Hoy por hoy, tan sólo tres Comunidades Autónomas, bajo elamparo de sus Leyes de Turismo habilitantes, han puesto en marcha sus

propias redes de establecimientos alojativos de titularidad autonómica

aunque gestionados, eso sí, de forma indirecta por particulares. En

Andalucía existe un total de ocho “Villas Turísticas”, una en cada provincia. Se

conguran como una red de “Complejos Turísticos Rurales” propiedad de

la Administración de la Junta de Andalucía246 y cuyo control, en la gestión,

es llevado a cabo por la Empresa Pública de Infraestructuras Turísticas

de Andalucía. Además, ésta Comunidad cuenta con un Hotel-Escuela,

situado en Archidona (Málaga), cuatro Hoteles247 y un Campamento de

Turismo, ubicado en Aracena (Huelva). Todos estos establecimientos son

gestionados, de manera indirecta, por terceros, excepto el Hotel-Escuela y

la Villa Turística de Priego de Córdoba que son gestionados directamente

por la Junta de Andalucía, a través de la citada Empresa Pública.Por su parte Aragón cuenta con una Red de Hospederías que

245 Vid. ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTÍN, María Matilde y PÉREZ GUERRA, Raúl, Código deTurismo . Colección Códigos Profesionales, 3ª edición (contiene jurisprudencia y CD) (Libro declarado de In-terés Turístico Nacional), ed. Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007, pp. 45-46 y 61-62, de manera concreta losarts. 71 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía y171 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (Téngase encuenta que el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña está recurrido ante el Tribunal Constitucional y aúnno ha recaído sentencia).

246 Vid. ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTÍN, María Matilde y PÉREZ GUERRA, Raúl, Código deTurismo …, cit., nota p. 505 que recoge el Decreto 20/2002, de 29 de enero, de Turismo Rural y Turismo Activode Andalucía, en el que se indica: “Los complejos turísticos rurales propiedad de la Administración de la Juntade Andalucía se denominarán Villas Turísticas ”.247 Situados en los siguientes municipios: Serón (Almería), Montoro (Códoba), Huéscar (Granada) yRiotinto (Huelva).



256

abarca ocho inmuebles gestionadas directamente por la Administración

de la Comunidad Autónoma o, indirectamente, a través de un organismo

público, sociedad mercantil o arrendatario248. Por último, en Galicia

opera una red de establecimientos de alojamiento turístico propiedad

de la Xunta de Galicia denominada “Posadas de Galicia”249. Sin duda,estas Comunidades Autónomas tratan de emular la fórmula magistral

de Paradores de Turismo de España que se inició por el Marqués Don

Benigno De la Vega Inclán allá por los años veinte.

248 Vid. ROCA ROCA, Eduardo, CEBALLOS MARTÍN, María Matilde y PÉREZ GUERRA, Raúl, Códigode Turismo …, cit., p. 552, en el que la Disposición Adicional Tercera de la Ley6/2003, de 27 de febrero, deTurismo de Aragón, bajo la rúbrica de Red de Hospederías de Aragón, indica: “1. Las hospederías de Aragón,serán gestionadas directamente por la Administración de la Comunidad Autónoma o, independientemente,a través de organismo público, sociedad mercantil o arrendatario. 2. Previo convenio suscrito al efecto con elDepartamento del Gobierno de Aragón responsable de turismo, podrán integrarse en la Red de Hospederíasde Aragón aquellos establecimientos hoteleros gestionados por entidades locales o empresas privadas. 3.Los nuevos establecimientos que se integren en la Red de Hospederías de Aragón deberán pertenecer, comomínimo, a la categoría de hotel de tres estrellas… ”; y la nota a la Disposición Adicional Tercera, que recogeel Decreto 294/2005, de 13 de diciembre, el cual regula la Red de Hospederías de Aragón, deniendo los

aspectos principales de su funcionamiento, especica con claridad todos los requisitos que deben cumplir losestablecimientos que aspiren a integrarse en la Red; asimismo establece los criterios de gestión de la Red deHospederías de Aragón, e incorpora como pieza principal de la misma a un Gestor de la Red, es decir, a la Em-presa Pública Turismo de Aragón, de manera que asegure la consecución de elevados estándares de calidad,al tiempo que respete la distinta titularidad de los establecimientos hoteleros.t



257

6. A MODO DE CONCLUSIÓN

En denitiva, y tras este análisis, hay que quedarse con la idea,

plasmada en su Plan Estratégico 2004-2008, que Paradores de Turismo

de España, S.A. ha cumplido con un doble objetivo: por un lado,contribuir a la integración territorial, a la recuperación y mantenimiento

del patrimonio histórico-artístico de nuestro país y a la preservación y

disfrute de espacios naturales, siendo a la vez el motor del conjunto de

las acciones que dinamizan zonas con reducido movimiento turístico o

económico. Y, por otro, hacer una cadena hotelera, una empresa rentable

que se sirva exclusivamente de sus propios benecios para mantenimientoy explotación de la red. Así, durante esta última década, Paradores ha

conjugado tradición con vanguardia y ha desarrollado nuevas políticas

estratégicas: ha apostado por las políticas ambientales, ha invertido de

manera considerable en la renovación de la red, ha desarrollado iniciativas

de I+D, ha implantado nuevas tecnologías y ha potenciado la calidad

como principal premisa del servicio hotelero ofrecido por esta cadena250.

Y es que, siguiendo la política turística española actual reejada en el

Plan Horizonte 2020, Paradores se ha convertido en un instrumento de

política turística, que proyecta como pocos la imagen de modernidad y

calidad de nuestro turismo en el exterior.

250 En este sentido es de destacar la puesta en marcha en el año 2006 de la Escuela de Paradores en laque se imparten los siguientes cursos: Curso de Especialización y Gestión de cocina, Curso de Especialización yGestión de comidas y bebidas y Curso de Mantenedor de edicios e instalaciones hoteleras. Esta Escuela se haconvertido en una academia de turismo que reúne la experiencia, la sabiduría y el talento de los profesionalesde la Red Paradores de Turismo que a lo largo de sus ochenta años de existencia han ido acumulando.



258

ANEXO I

- En la actualidad, los Paradores existentes, ordenados por orden alfabético de

los municipios en los que se ubican son los siguientes:

Lista de establecimientos de la Red de Paradores

Parador Localidad Provincia/IslaComunidadAutónoma

Categoría Construcción

Alarcón Alarcón Cuenca Castilla-La Mancha **** CastilloAlbacete Albacete Albacete Castilla-La Mancha *** RegionalAlcalá deHenares(Hostería)

NA

Alcalá deHenares

Madrid Comunidad de

Madrid***e.t.

Recinto histórico

Alcañiz Alcañiz Teruel Aragón *** CastilloAlmagro Almagro Ciudad Real Castilla-La Mancha **** ConventoAntequera Antequera Málaga Andalucía *** ModernaArcos dela Frontera

Arcos dela Frontera

Cádiz Andalucía *** Regional

Ávila Ávila Ávila Castilla y León **** PalacioAyamonte Ayamonte Huelva Andalucía **** ModernaAiguablava Bagur Gerona Cataluña **** ModernaBaiona Bayona Pontevedra Galicia **** RegionalBenavente Benavente Zamora Castilla y León **** Castillo

Benicarló Benicarló Castellón Comunidad

Valenciana **** Moderna

Bielsa Bielsa Huesca Aragón *** ModernaLa Palma Breña Baja Isla de La Palma Islas Canarias **** RegionalCáceres Cáceres Cáceres Extremadura **** PalacioCádiz Cádiz Cádiz Andalucía **** ModernaCalahorra Calahorra La Rioja La Rioja **** ModernaFuente Dé Camaleño Cantabria Cantabria *** ModernaCambados Cambados Pontevedra Galicia **** RegionalCangas deOnís

Cangasde Onís

Asturias Principado de

Asturias **** Monasterio

Cardona Cardona Barcelona Cataluña **** CastilloCarmona Carmona Sevilla Andalucía **** Alcázar Cazorla Cazorla Jaén Andalucía *** ModernaCervera dePisuerga

Cervera dePisuerga

Palencia Castilla y León *** Moderna

Ceuta Ceuta Ceuta Ceuta **** Moderna

Chinchón Chinchón Madrid Comunidad de

Madrid *** Convento

CiudadRodrigo

CiudadRodrigo

Salamanca Castilla y León **** Castillo

Córdoba Córdoba Córdoba Andalucía **** CastilloCuenca Cuenca Cuenca Castilla-La Mancha **** ConventoArgómaniz Elburgo Álava País Vasco *** PalacioFerrol Ferrol La Coruña Galicia *** RegionalHondarribia Fuenterrabía Guipúzcoa País Vasco **** Castillo

Gijón| Gijón Asturias Principado de Asturias **** RegionalGranada Granada Granada Andalucía **** ConventoGuadalupe Guadalupe Cacéres Extremadura **** ConventoJaén Jaén Jaén Andalucía **** CastilloJarandilla dela Vera

Jarandillade la Vera

Cáceres Extremadura **** Castillo

Jávea Jávea Alicante Comunidad


Cañadasdel Teide

La Orotava Isla de Tenerife Islas Canarias ** Moderna

León León León Castilla y León *****

GL Monasterio

Lerma Lerma Burgos Castilla y León **** PalacioLimpias Limpias Cantabria Cantabria **** Palacio

Gibralfaro Málaga Málaga Andalucía **** ModernaMálaga Golf Málaga Málaga Andalucía **** ModernaManzanares Manzanares Ciudad Real Castilla-La Mancha *** ModernoMazagón Mazagón Huelva Andalucía **** ModernaMelilla Melilla Melilla Melilla **** ModernaMérida Mérida Badajoz Extremadura **** Convento



259

Claves de la tabla: e.t . Reconocimiento ocial de categoría en tramitación; GL Gran Lujo;

NA Sin servicio de alojamiento.

Monforte Monforte

de Lemos Lugo Galicia **** Convento

Mojácar Mojácar Almería Andalucía **** ModernaArtíes Naut Aran Lérida Cataluña **** Regional

Gredos Navarredonda

de Gredos Ávila Castilla y León *** Moderna

Nerja Nerja Málaga Andalucía **** Moderna

Santo Estevo Nogueira

de Ramuín Orense Galicia **** Convento

Olite Olite Navarra Navarra *** CastilloOropesa Oropesa Toledo Castilla-La Mancha **** CastilloPlasencia Plasencia Cáceres Extremadura **** ConventoPontevedra Pontevedra Pontevedra Galicia **** PalacioPuebla deSanabria

Puebla deSanabria

Zamora Castilla y León *** Moderna

PuertoLumbreras

PuertoLumbreras

Murcia Región de Murcia *** Moderna

Ribadeo Ribadeo Lugo Galicia **** RegionalRonda Ronda Málaga Andalucía **** ModernaSalamanca Salamanca Salamanca Castilla y León **** ModernaLa Granja San Ildefonso Segovia Castilla y León **** Palacio

La Gomera San Sebastián

de la GomeraIsla de LaGomera

Islas Canarias **** Regional

ReyesCatólicos

Santiago deCompostela

La Coruña Galicia *****

GL Palacio

Santillana Santillana delMar

Cantabria Cantabria *** Regional

SantillanaGil Blas

Santillana delMar

Cantabria Cantabria **** Regional

SantoDomingo

SantoDomingo de la

CalzadaLa Rioja La Rioja **** Regional

SantoDomingoBernardo deFresneda

SantoDomingo

de la CalzadaLa Rioja La Rioja *** Convento

Segovia Segovia Segovia Castilla y León **** ModernaLa Seud´Urgell

Seo de Urgel Lérida Cataluña *** Moderna

Sigüenza Sigüenza Guadalajara Castilla-La Mancha **** CastilloSoria Soria Soria Castilla y León **** ModernaSos del ReyCatólico

Sos delRey Católico

Zaragoza Aragón **** Regional

Cruz deTejeda

Tejeda Isla de

Gran Canaria Canarias **** Regional

Teruel Teruel Teruel Aragón *** RegionalToledo Toledo Toledo Castilla-La Mancha **** RegionalTordesillas Tordesillas Valladolid Castilla y León **** RegionalTortosa Tortosa Tarragona Cataluña **** CastilloTui Tuy Pontevedra Galicia **** RegionalÚbeda Úbeda Jaén Andalucía **** Palacio

El Saler Valencia Valencia Comunidad


El Hierro Valverde

Isla de

El Hierro Islas Canarias

***e.t. Moderna

Cruz deTejeda

Vega deSan Mateo

Isla deGran Canaria

Islas Canarias **** Regional

Verín Verín Orense Galicia *** RegionalVic-Sau Vich Barcelona Cataluña **** RegionalVielha Viella Lérida Cataluña ***** ModernaVillafrancadel Bierzo

Villafrancadel Bierzo

León Castilla y León *** Regional

Villalba Villalba Lugo Galicia **** CastilloDuques deFeria

Zafra Badajoz Extremadura **** Palacio

Zamora Zamora Zamora Castilla y León **** Palacio



260

ANEXO II

- En nuestros días:

a) Los paradores en construcción son los siguientes:Parador de Alcalá de Henares (Madrid).•

Parador de Lorca (Murcia).•

Parador de Morella (Castellón).•

Parador de Corias (Asturias).•

Parador de Veruela (Zaragoza).•

Parador de Ibiza (Islas Baleares).•

b) Los paradores en proyecto son:Parador de Muxía (A Coruña).•

Parador de Villablino (León).•

Parador de Cádiz.•

Parador de Estella (Navarra).•

Parador de Badajoz.•

Parador de Lleida.•

Parador de Molina de Aragón (Guadalajara).•

Parador de Béjar (Salamanca).•

Parador de Alcalá la Real (Jaén).•

c) Se están realizando mejoras integrales en los siguientes paradores:

Parador de El Saler (Valencia).•

Parador de Málaga Golf.•

Parador de Granada.•

Parador de Toledo.•

Parador de Mojácar (Almería).•

Parador de Antequera (Málaga).•

Parador de Puebla de Sanabria (Zamora).•

Parador de Argómaniz (Álava).•

Parador de Soria•

Parador de Vic-Sau (Barcelona).•



261

ANEXO III

El organigrama actual de la empresa es el siguiente:



262

ANEXO IV



263

LOS CONTRATOS DE HOSPEDAJE EN BRASIL:BREVES LÍNEAS DEL DERECHO PRIVADO

R UI AURÉLIO D E LACERDA B ADARÓ

Profesor titular de Derecho Internacional de la Universidad de Sorocaba, Brasil. Doctorando em DerechoInternacional – Universidad Católica de Santa Fé. Maestro en Derecho Internacional – Universidad Metodistade Piracicaba. Presidente del IBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo. Presidente delSIDETUR – Sociedad Ibero-americana de Derecho del Turismo. Legal Consulting of UNESCO – United Nationsfor Educational, Scientic and Cultural Organization.

1. LA IMPORTANCIA DE LOS CONTRATOS PARA HOTELERÍA BRASILEÑA

Con el gran desarrollo que Brasil proporciona al sector del turismo251,

insta resaltar que tal impacto recae directamente en la rama hotelera252,

por lo que es de extrema importancia el estudio de la teoría contractual

para los profesionales de este sector, bien como para los que se utilizan

de la prestación de los servicios ofrecidos por los medios de hospedaje,

es decir, los consumidores de uno modo general, pues el contrato, desde

que regido bajo la égide de la legislación pertinente, consiste en una leyprivada, adquiriendo fuerza vinculante igual la de precepto legislativo,

habiendo la posibilidad del mismo ser pasible de ejecución (patrimonial,

de hacer, o no hacer, dar cosa cierta o incierta).

A pesar de que no exista una legislación especíca sobre el contrato

de hospedaje, no signica que tal negocio jurídico está desprovisto de

cualquier respaldo del ordenamiento jurídico. Es sabido que el legisladorno tuvo condiciones de dar una reglamentación especíca a todos los

tipos y modalidades de contratos, siendo que lo contrato de hospedaje,

es, por lo tanto, considerado un contrato atípico253 o inominado.

251 . O turismo, hoje, atividade econômica mais importante do mundo, ainda se ressente no Brasil deuma política de Estado consistente, participativa e descentralizada. De outra forma, pela sua característicamultidisciplinar necessita de interfaces permanentes com os mais variados campos da atividade humana.R.A.L. BADARO, Hotelaria à luz do direito do turismo, Senac, São Paulo, 2006, 12

252 . Según Celia Weingarten y Carlos Alberto Ghersi “...la segunda cuestión más importante de um paseoturístico, es el hospedaje, ya que durante um determinado número de dias, los usuarios se encontrarán emun lugar de residência no habitual, lo cual de por sí representa uma situación de incertidumbre/inseguridad.”Celia WEINGARTEN; Carlos Alberto GHERSI, Contrato de turismo – derechos y obligaciones de empresa deturismo , Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, 101253 . R.A.L. BADARO (Org.), Hotelaria à luz do direito do turismo , Senac, São Paulo, 2006, 83



264

Mismo los contratos denominados atípicos o inominados254 tienen

respaldo y reconocimiento por el Código Civil, que en su artículo 425

dispone ser lícito a las partes estipular contratos atípicos, desde que

observadas las normas generales jadas por la legislación255. Con eso, se

puede armar con bastante tranquilidad que los contratos de hospedaje,desde que confeccionados con cláusulas que delinean las reglas básicas

de la relación de consumo (cuando sea el caso) estipuladas en el Código

de Defensa del Consumidor, por ejemplo, aquellas que determinan

sobre el principio de la trasparencia, que reconocen la vulnerabilidad del

consumidor en mercado de consumo (artículos 4º, 6º de la Ley 8078/90

y etc), bien como las reglas de orden civil, estipuladas por el Código Civil,que trazan los preceptos de la función social del contrato, de la buena-

fe objetiva, capacidad de las partes, licitud en el objeto etc (artículos

421, 422, 104 del Código Civil Brasileño etc.), están encubiertos por el

ordenamiento jurídico como un todo256.

Así, si el establecimiento hotelero que se negare a recibir huéspedes,

tras la conrmación de la reserva y establecido el contrato, lo mismo será

responsable por los daños materiales y morales, respectivamente, sufridos

por el consumidor, de acuerdo con el artículo 54 del Código de Defensa

del Consumidor Brasileño257. Se tome por ejemplo, la modalidad bastante

común de efectuar el contrato con Hoteles para solicitud de servicios de

hospedaje, cuál sea, la conrmación de un contrato rmado vía Internet,

en el cual una persona accede la web del Hotel y completa el chaje de

forma electrónica258.Desde que el Hotel pone a disposición esa modalidad de efectuar

contratos y, una vez que el cliente (huésped) completó la reserva, el Hotel254 . La jurisprudencia [argentina] ha considerado lo contrato de hospedaje un contrato innominado:Just. Nac. Paz. Cap., J.A. 1957-IIII-17. Véase Digesto Jurídico La Ley, t. III, p. 753; S.C.J.B.A.,J.A. 1967-VI-558,N.52. Véase la nota jurisprudencial Contrato de hospedaje, en E.D. 29-697. Se relaciona, en alguna medida, conel “contrato de turismo” o “contrato di viaggio”, en la terminologia italiana, también atípico. Sobre esta gura,el excelente estúdio de KEMELMAJER DE CARLUCCI, Ainda, El contrato de turismo , en Revista de DerechoPrivado y Comunitário, n. 3, Rubinzal-Culzoni, Santa Fé, 1993, ps 101 y ss FARINA, Contratos comerciales

modernos , cit., ps697 y ss. Apud Jorge Mosset ITURRASPE, Contratos – edicion actualizada, Rubinzal-CulzoniEditores, Buenos Aires, 1998, 72.255 . Maria Helena DINIZ, Código Civil Anotad o, S ao Paulo, Saraiva, 2004, 189-190256 . Gladston MAMEDE, Manual de Direito para administração hoteleira, Atlas, 2002, 89257 . Idem, Direito do consumidor no turismo , Atlas, São Paulo, 2004, 177258 . R.A.L. BADARÓ, Op Cit , 84



265

no podrá negarse en recibir el huésped, bajo pena de la responsabilidad

civil arriba comentada.

La gran búsqueda por la prestación de servicio de hospedaje,

hizo con que las relaciones entre el empresa de hospedaje y alojamiento

(Hotel) y el consumidor (huésped), en la mayoría de las veces se vuelvanimpersonales, pues no es siempre que las partes están frente a la frente

de momento de la conclusión del contrato, teniendo visto el ejemplo

anteriormente comentado, en el cual preve la posibilidad de efectivizar

de contrato de hotelería, vía Internet, o mismo por teléfono. Siendo así,

y de acuerdo con el artículo 421 del Nuevo Código Civil, la libertad de

contratar será ejercida en razón y en los límites de la función social delcontrato, repeliendo, así, el individualismo condenable, en el cual el

huésped queda a merced de las imposiciones de la empresa de hospedaje

y alojamiento de la prestación del servicio (Hotel).

Con eso, el interés de la cuestión de la función social del contrato

reposa en el hecho de que la libertad contractual no se justica y deja de

ser aplicada cuando atentar contra los valores de las buenas costumbres,

del interés de la colectividad, de los dictámenes de orden público, y así,

jamás un contrato de hospedaje, una vez congurada la relación de

consumo, podrá ir de encuentro a los dictámenes del Código de Defensa

del Consumidor Brasileño, vez que este Diploma Legal estipula en su

artículo inaugural, que las normas de protección al consumidor son de

“orden público” , por lo tanto, aunque el Hotel, de momento de efectuar

un contrato con el huésped, estipule cláusulas que infrinjan los derechosde este, el consumidor no estará obligado a someterse les.

Como ilustración, tome como ejemplo, el caso en el cual el huésped

efectua una reserva para hospedarse en el Hotel por el periodo de quince

días, siendo que la recepcionista exige que el huésped en la fecha de la

rma del contrato, rme declaración concordando que el Hotel podrá

rescindir el contrato de hospedaje en cualquier momento dentro de esosmismos quince días, siendo que el huésped estará imposibilitado de hacer

lo mismo.



266

Así, el Hotel, de momento en que el huésped rma la declaración,

estará infringiendo el artículo 51, inciso IX del Código de Defensa del

Consumidor, que dispone lo siguiente:

“Artigo 51 – São nulas de pleno direito, entre outras,

as cláusulas contratuais relativas ao fornecimento deprodutos e serviços que:(omissis)IX – deixem ao fornecedor a opção de concluir ou nãoo contrato, embora obrigando o consumidor”.

Se note que la propia Deliberación Normativa 429 de 23 de Abrilde 2002, de la EMBRATUR – Instituto Brasileño de Turismo, que estableceque es deber de los medios de hospedaje cumplir y honrar los contratos

y compromisos divulgados entre el medio de hospedaje y su huésped.

2. LOS CONTRATOS POR REGLA GENERAL: NOCIONES PRELIMINARES

En breves líneas, el contrato constituye una especie de negocio

jurídico259, de naturaleza bilateral o plurilateral, dependiendo, parasu formación, del encuentro de la voluntad de las partes, por ser acto

regulamentador de intereses privados260.

En un contrato, será determinada la manera con que los contratantes

irán a contratar, a través de sus intereses, constituyendo o extinguiendo

algunos tipos de obligaciones contenidas en tal negocio jurídico. Su

259 . Ségun MAMEDE “O contrato é o espaço jurídico disponibilizado às pessoas, aos particulares, paraque estabeleçam obrigações entre si; fala-se, portanto, em negócio jurídico ou em acordo de vontades, poisduas ou mais pessoas acertam obrigações correspondentes, aproveitando-se da permissão constitucional elegal para tanto” . Gladston MAMEDE, Op cit., 2004, 136260 . Para Gladston MAMEDE “Na esfera dos interesses privados, o poder de criar obrigações parasi mesmo encontra uma tênue raiz constitucional, sendo uma das expressões da livre iniciativa que, postano artigo 1º., IV, da Constituição, é um dos fundamentos da República. Livre-iniciativa, diga-se ainda, naqualidade de liberdade de agir jurídicae economicamente, parte da regra geral de proteção à liberdade dosseres humanos, inviolável por força do artigo 5º , caput, da Constituição Federal. Não há liberdade apenas nalocomoção, na manifestação de pensamento, no exercício dos cultos religiosos, etc. Há liberdade também norelacionamento jurídico entre as pessoas. Ademais, garante-se no art. 5º. , inciso II da Carta Política brasileiraque ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, o que dá

legistimidade ao legislador infraconstitucional para estabelecer, como de fato o fez no Código Civil, as regrasde um Direito das Obrigações e dos Contratos Aliás, no artigo 421 da norma civil é armada a liberdade decontratar, que deve ser exercida nos limites da função social do contrato; liberdade, frise-se, para estabelecer,

inclusive contratos que fujam aos tipos predenidos no próprio Código Civil, como garante seu artigo 425.” Gladston MAMEDE, Agências Viagens e excursões – regras jurídicas, problemas e soluções , Manole, São Paulo,2003, 65-66



267

fundamento es la intención humana, desde que actúe conforme el orden

jurídico. La creación, modicación o extinción de derechos y obligaciones

serán los efectos causados por la acción contractual261.

El contrato es una norma jurídica individual, que irá a establecer

reglas, obligaciones y derechos solamente para los contratantes. Elcontrato puede ser denido como un acuerdo de voluntad entre partes,

presentando la nalidad de adquirir, resguardar, modicar y extinguir

derechos, puede ser considerado como el centro de la vida de los

negocios262.

Para que lo contrato sea constituido de ecacia y validez263 deberán

existir cuatro elementos, a saber: 1) La manifestación espontánea de lavoluntad, es decir, nadie es obligado a enchufarse contractualmente; 2)

La idoneidad del objeto y nalizando, tras substanciado el acto, la forma;

3) Hay la necesidad de legitimación del negocio y obediencia la forma,

cuando prescrita en ley para que lo contrato sea considerado válido y por

último y no menos importante, 4) La buena-fe objetiva, evidenciada en la

protuberancia del Nuevo Código Civil.

Por lo que fue descrito arriba, se verica que un contrato de

hospedaje puede ser considerado válido y ecaz, desde que complete por

lo menos aquellos cuatro elementos básicos, los cuales están enumerados

en los artículos 104 y 422 del Código Civil Brasileño.

Así, faltando uno de aquellos requisitos, se puede armar que

el contrato confeccionado podrá estar sujeto de nulidad o anulación,

conforme el caso. Si por casualidad, un menor, con 14 años de edad,efectuar un contrato de hospedaje, tal negocio jurídico deberá ser

considerado nulo, en los moldes del artículo 166, inciso I del Código Civil

Brasileño. Sin embargo, si un menor, con 17 años de edad, efectuar un

contrato de hospedaje, tal negocio jurídico será anulable, en los términos

del artículo 171, inciso I de la Ley Civil Brasileña.

261 . Maia JUNIOR, A representação do negócio jurídico , Revista dos Tribunais, São Paulo, 2001, passim262 . Silvio VENOSA, Direito civil , Atlas, São Paulo, 2008, 9.263 . Entiende MAMEDE que “...as partes estabelecem obrigações recíprocas, que devem respeitar aboa-fé e a retidão, como exigido pelo art. 422 do Código Civil (brasileiro). Disse em geral porque há contratosem que são estabelecidas obrigações apenas para uma das partes; é o caso do contrato de promessa, quandogratuito.” Gladston MAMEDE, Op. Cit, 2003, 66.



268

Por otro lado, si el mismo menor, con 17 años, falseare su edad,

para pasarse como si fuese mayor y capaz, lo mismo estará cometiendo

un ilícito civil y, así, en el caso de incumplimiento del contrato, responderá

como si mayor y capaz fuese, pues es eso que determina el artículo 180

del Código Civil.En ese sentido, se cita la opinión doctrinaria de Maria Helena

DINIZ cuando asevera lo siguiente:

“Proibição de alegação da menoridade para eximir-sede obrigação assumida. O menor, entre dezesseis edezoito anos, não poderá invocar a proteção legal emfavor de sua incapacidade para eximir-se da obrigação

ou para anular um ato negocial que tenha praticado,sem a devida assistência, se agiu dolosamente,escondendo sua idade, quando inquirido pela outraparte, ou se espontaneamente se declarou maior. Omenor não poderá, portanto, em tais circunstâncias,alegar sua menoridade para escapar à obrigaçãocontraída. Inadmissibilidade de prevalência da malícia.Não será juridicamente admissível que alguém seprevaleça de sua própria malícia para tirar proveito deuma ato ilícito, causando dano ao outro contratante deboa-fé, protegendo-se, assim, o interesse público. Issoé assim porque ninguém poderá tirar proveito de suaprópria torpeza ante o princípio nemo auditur propriamturpitudinem suam allegans ”264.

Deben los representantes de los Hoteles queden atentos, para que

dejen un campo en el contrato de hospedaje para que el contratante

(consumidor) ponga la fecha de su nacimiento; con esa precaución el

huésped menor relativamente incapaz que falseare su edad, podrá ser

responsabilizado por eventual incumplimiento contractual.

A partir de la entrada en vigor del Nuevo Código Civil (2003), se

puede armar que hubo una actualización con respecto a la materia

contractual. Así algunos institutos surgieron para armonizar los contratos

que seguían el “Pacta sunt servanda” . La Función social del contrato que

“... reconoce la libertad de contratar, sin embargo impone condicionessu práctica en razón y en los límites de la función social del contrato,

264 . Maria Helena DINIZ,t , 191-192.



269

repeliendo el individualismo condenable”265.

Otro cambio que cabe resaltar, es la que se reere a la autorización

para la resolución de los contratos en ejecución continuada o diferida si

la prestación de una de las partes volverse excesivamente onerosa, con

extrema ventaja para otra en virtud de acontecimientos extraordinarios eimprevisibles que de forma prudente ablandan o simplican la majestad

del contrato266 cuando substituye la vieja cláusula Pacta sunt servanda de

los códigos individualistas por el precepto justo “Rebus sic stantibus ”.

Finalmente, con respecto a los contratos de adhesión, los artículos

423 y 424 del Código Civil de 2002 se habían ocupado de demostrar

restricción a este tipo de contrato en el sentido de delinearlo, resguardandola posición de la parte adherente, no sólo en vista de “cláusulas ambiguas

o contradictorias”, como al prohibir la “renuncia anticipada la derecho

resultante de la naturaleza del negocio..”267 , hasta porque, conforme

determina el artículo 112 del Código Civil, en las declaraciones efectuadas

en los contratos,sujetarse más a la intención en ellas consubstanciadas

que al sentido literal del lenguaje.

Así, aunque el empresa de hospedaje y alojamiento del servicio

(Hotel) estipule cláusulas que confundan el huésped, o den interpretaciones

ambiguas, ciertamente, si el contrato fuere llevado a la apreciación del

Poder Judicial, el juez de la causa, para solucionar eventual lid, irá a

averiguar cuál era la intención “real” del consumidor y no la “declarada”

en el negocio jurídico.

2.1. LA PROTECCIÓN CONTRACTUAL BAJO EL MANTO DEL DERECHO

OBRIGACIONAL

Se observa que tras la Revolución Industrial y las dos Guerra

Mundiales, se vericó que la autonomía de la voluntad se mostraba265 . Cfr. Art. 421 de la Ley Federal 10406/2002 de la Republica Federativa de Brasil.266 . Cfr. Art. 478 de la Ley Federal 10406/2002 de la Republica Federativa de Brasil.267 . O Novo Código Civil, As Principais Mudanças , Revista Jurídica Consulex, Rio de Janeiro, n. 144,p.15-29, Jan. 2003.



270

incapaz de mejorar la situación del consumidor, a través de las siguientes

causas268 :

a) Libertad contractual, muchas veces, queda reducida a la adhesión a un

contrato preestablecido, no si le ofreciendo ninguna opción.

b) La libre competencia – permite numerosas prácticas que atentan contralos intereses económicos de los consumidores, o hacen peligrar, por su

agresividad, la libertad de consentimiento de estos últimos,

c) Principio de la igualdad muchas veces es cticio debido a la existencia

de cláusulas contractuales impuestos por las empresas de hospedaje y

alojamiento, cuyo contenido es abusivo.

d) El consumidor se encuentra con graves problemas de prueba a la horade demostrar el carácter defectuoso del bien adquirido o comportamiento

abusivo del suministrado.

Los hechos sociales y económicos inuenciaron en la elaboración

legislativa de todos los pueblos, desarrollando el fenómeno denominado

“dirigismo contractual”, que importó en la disgregación del Código de

Napoleón, antes de los profundos cambios que habían sido hechas en el

curso de dos siglos269.

La libertad de contratar fue sufriendo mutaciones graduales, debido

a la lenta penetración del derecho público en las relaciones jurídicas de

carácter privado. Hasta el punto en que el interés del todo social el exijan

es legítimo el poder estatal de limitar la esfera de acción de la autonomía

privada, pero nunca reprimirla, porque ahí el ser humano pasará a ser un

objeto y no el n del Estado270. .La relación del consumo es una reacción jurídica, cuyos polos son

el empresa de hospedaje y alojamiento y lo consumidor. Su revestimiento,

conforme el caso, es un contrato de compraventa mercantil o de locación

de servicios o de destajo regida por el Código Comercial y, supletivamente,

por el Código Civil .

Además de los requisitos comunes a todos los contratos, el contrato268 . Eduardo Gabriel SAAD, Comentários ao código de defesa do consumidor , Ltr, São Paulo, 200, 392-394.269 . Ibidem, 392-394270 . Ibidem, 392-394



271

mercantil tiene requisitos especícos, como el consensual, cosa móvil y

precio. Según el Código Comercial, el contrato es mercantil cuando de él

participa uno comerciante como vendedor o comprador .271

El Código de defensa del consumidor considera una nulidad la

circustancia del consumidor no haber tenido oportunidad de conocerel contenido del contrato que rmó, sin embargo sólo adquiere fuerza

disolutoria en el instante en que la sentencia reconocer272.

Consecuentemente, el contrato produce efectos jurídicos desde el

instante de su formación hasta el de su extinción. Se encuadra también, en

la hipótesis del artículo bajo comento el caso de la empresa de hospedaje

y alojamiento no entregare al consumidor la copia del contrato.

3. CONTRATOS DE ADHESIÓN: BASE DE LOS CONTRATOS DE

HOSPEDAJE

El Contrato de Adhesión puede ser denido como aquel, cuyas

cláusulas hayan sido aprobadas por autoridad competente o establecidas

unilateralmente por la empresa de hospedaje y alojamiento de

producto o servicio, no pudiendo el consumidor discutir o modicar su

contenido273.

Así, por la conceptuación de contrato de adhesión y, extensivamente,

observando las características de la actividad hotelera y de su contrato,

se tiene que lo contrato de hospedaje posee todos los elementos de uncontrato de adhesión, ya que sus cláusulas son establecidas unilateralmente

por el Medio de hospedaje y el huésped adhiere al aunque quisiere, no

pudiendo discutir o modicar su contenido274.271 . Eduardo Gabriel SAAD, Op. Cit.,393272 . Idem , 394273 . Cf Art. 54 de la Ley Federal 8078 de 11 de septiembre de 1990.274 . A questão essencial na adesão contratual é a eliminação total ou mesmo parcial do universo de

ajuste mútuo da vontade pelas partes que negociam. Não há verdadeira liberdade de contratação, já quese retira da parte aderente a possibilidade de recusar, no todo ou em parte, o que lhe é proposto, ou seja,aceita-se ou não a contratação proposta, sem alterações. Por muito tempo, armou-se que a aceitação àcontratação proposta, traduziria uma forma de expressão da autonomia individual,ou seja, da liberdade decontratar, o que justica a crítica de muitos a esses conceitos. Porém, o equívoco não está na percepção ouarmação jurídicas da autonomia da vontade ou liberdade individual de contratar, mas no alcance que se



273

cláusula. Tal contrato no se ajusta al perl clásico del contrato, algunos

llegan a negarle categoría jurídica.

Las grandes empresas, por costumbre, preparan contratos para su

clientela, sin embargo esta no está impedida de elegir una otra empresa de

hospedaje y alojamiento, ya en el caso de la existencia de un monopolio,su ejercicio tiene que sufrir limitaciones derivadas de la circunstancia de

que en el Estado de Derecho siempre hay normas legales cohibidoras

de eventuales abusos de los explotadores del monopolio de hecho o de

derecho277 .

Varias son las teorías que propone revelar la naturaleza jurídica de

los contratos de adhesión, estas se dividen en dos grupos278

: 1) las queniegan el carácter contractual de ese contrato (corriente anticontratualista)

y 2) otras que arman su carácter contractual.

La línea adoptada en este trabajo es la de la segunda teoría, es

decir, al adherir a un contrato se supone una comunión de voluntad279.

Se observa que en el derecho comparado, especialmente en el derecho

francés, “... prevalece el entendimiento que ese contrato no escapa al

reglamento general la que están sujetos todos los otros contratos” 280.

La estructura del Contrato de Adhesión se caracteriza por una

serie de condiciones o cláusulas generales que son genéricas, uniformes y

abstractas281. En él se expresa cuidadosamente en las más varias cláusulas

que componen a voluntad de una de las partes, restando a la otra darles

anuencia. Todo se resume a la adhesión de uno a la propuesta del otro.

Se destaca que la nulidad de una cláusula no lleva, necesariamente, lanulidad de todo el contrato282.

Así, los contratos de adhesión generados dentro del ámbito de

la relación de consumo, más en especíco en el ramo de la hotelería,

deben estar regidos por el principio de la buena-fe objetiva, por lo

277 . A. WEIL ; F. TERRÉ, Droit Civil: les obligations, Dalloz, Paris,2000, 40

278 . R. SAVATIER, L’évolution contemporaine du droit des contrats . PUF, Paris, 2000, 118279 . George RIPERT; François BOULANGER, Traité élémentaire de droit civil , Librairie Générale, Paris,2000, 53280 . Eduardo Gabriel SAAD, Op. Cit., 462281 . Ibidem 282 . Cfr. Art. 51, §2º de la Ley Federal 8078 de 11 de septiembre de 1990.



274

que el artículo 4°, caput, nombre III de la norma de consumo, pues

toda cláusula que contrariar tal principio, deberá ser considerada,

en los términos del artículo 51 del referido Diploma Legal, abusiva,

teniendo como consecuencia, la declaración de su nulidad.

En relación a los contratos de adhesión, Maria Helena DINIZ haceuna alerta, que de cierto modo debe ser dirigido también a los Hoteles,

de momento de la confección de sus contratos de adhesión, si no vea:

“O contrato por adesão não deverá ser impresso emletras microscópicas, com redação confusa, contendoterminologia técnica, conceitos vagos ou ambíguos,nem cláusulas desvantajosas para um dos contratantes.

Nos contratos alusivos às relações de consumo poderáhaver cláusula resolutória, desde que alternativa,cabendo a escolha ao consumidor, e a cláusula queimplicar limitação ao direito do consumidor deveráser redigida com destaque, permitindo sua imediata efácil compreensão (Lei n. 8.078/90).”283

Finalmente, en los contratos de adhesión, la cláusula de elección

del foro debe ser interpretada, en los términos del artículo 6°, inciso

VIII de la Ley 8078/90, en favor de la parte adherente, independiente

de tratarse de persona física o jurídica, pues es derecho del consumidor

tener la facilitación de la defensa de sus derecho junto al Poder Judicial,

por lo que, las acciones propuestas delante del consumidor o las movidas

por este, deberán ser propuestas en el foro de su domicilio.

El Nuevo Código Civil establece restricción a los contratos de

adhesión. Según los artículos 423 y 424 el perl del contrato de adhesiónes trazado, resguardando la posición del adherente, no sólo en vista de

las cláusulas ambiguas o contradictorias, pero también en el caso de

“renuncia anticipada la derecho resultante de la naturaleza del negocio”.

283 . Maria Helena DINIZ, Curso de direito civil – teoria das obrigações contratuais e extracontratuais ,

Saraiva, São Paulo, 2002, 90/91.



275

4. EL CONTRATO DE RESERVA DE HOSPEDAJE284

El sector de reservas dentro de un medio de hospedaje es muy

importante para sus consumidores, pues permite garantizar por un

determinado periodo, previamente ajustado, un lugar adecuado paraquedar al llegar a su destino. Al hacer una reserva, el hotel está asumiendo

la obligación de hospedar y, por lo tanto tendrá que cumplirla, aunque

no haya habido estipulación de una sanción correspondiente.

Un consumidor que haya hecho una reserva, se presenta a la recepción

en el plazo y en las condiciones determinadas y no es alojado, podrá exigir

indemnización por daños materiales y/o morales caso pueda probarlos.Es importante resaltar que no hay promesa jurídica en las conversaciones

informales, y es por ello que hay la necesidad de ser formal la promesa.

En ese contexto, se destaca el Reglamento General de los Medios de

Hospedaje, que determina a todos los medios de hospedaje rmen

contratos para reserva de acomodaciones mediante correspondencia

(inclusive electrónica) o fax entre el responsable por el medio de hospedaje

y el consumidor 285.

Dentro de ese contexto, insta ser observado en qué momento

ocurre la formación del vínculo contractual, se sabiendo de antemano

que el contrato puede ser hecho entre presentes o entre ausentes. Así, si

el huésped se dirige hasta el Hotel y, solicita una reserva, siendo que tal

solicitud es acepta en acto continuo por el propio auxiliar o recepcionista

de tal establecimiento, se verica que el contrato fue ultimado en elinstante en que la propuesta (solicitud de reserva) fue acepta, se tiendo

entonces un contrato entre presentes.

En cambio, el contrato de hospedaje puede ser hecho entre

ausentes, es decir, los cuales las propuestas son formuladas vía Internet

(cuando la solicitud fuere hecha por correo electrónico), carta, telegrama

284 . En Derecho del turismo, cuando um hotel hace la reserva para una estada, establece um contratode promesa, así que el Professor Gladston MAMEDE entiende que el hotel “...obriga-se, em regra sem exigirqualquer contraprestação, a receber o beneciário da promessa nas condições estipuladas (data de ingresso,

período de estada, preço da hospedagem, etc.)” . Gladston MAMEDE, Op. Cit., 2003, 66285 . Cfr. art. 8º de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo à D.N. 429 de 23 de abrilde 2002, de la EMBRATUR.



276

etc; siendo que para saberse el momento en que ocurre la formación

del negocio jurídico contrato de hospedaje, importa analizar los artículos

433 y 434 del Código Civil, que dispone lo siguiente: “Artigo 433 – Considera-se inexistente a aceitação,

se antes dela ou com ela chegar ao proponente aretratação do aceitante”.

“Artigo 434 – Os contratos entre ausentes tornam-seperfeitos desde que a aceitação é expedida, exceto:I – no caso do artigo antecedente;II – se o proponente se houver comprometido a esperarresposta;III – se ela não chegar no prazo convencionado”.

Por el análisis de los citados dispositivos legales, se verica que,

de regla general, el contrato de hospedaje se concluye cuando el Hotel

maniesta su aceptación a la solicitud de reserva hecha por el consumidor,

postando una carta, télex, o entonces enviando un correo electrónico en

el caso de la contratación tenerse iniciada vía Internet al futuro huésped,

dando noticia a él de que la reserva está conrmada.

Tras una reserva conrmada, el establecimiento no podrá negarse

a recibir el huésped contratante, salvo por motivo justicable o previsto

en la legislación en vigor, consonante el art. 8, § 1el del Reglamento

general de los medios de hospedaje, siendo deber de los Hoteles cumplir

y honrar los contratos hechos con el consumidor, en especial en lo que

tange a las reservas y a los precios de hospedaje previamente ajustados.

Lo esencial es percibir que la obligación del contrato de reserva dehospedaje no es ilimitada, lo que podría crear daños al emprendimento

hotelero, una vez que si el medio de hospedaje pretendiese extender para

además del razonable el deber de mantener a reserva, podría resultar en

overbooking 286 .

286 . Overbooking signica sobrevenda, es decir, el hotel está vendiendo más Unidades Habitacionalesque dispone efectivamente. Geraldo CASTELLI, Administração Hoteleira, Educs, Caxias do Sul, 2001, 159



277

5. EL CONTRATO DE HOSPEDAJE

Quienquiera puede hospedar otra persona sin cobrar nada por

ese amparo, ese contrato no necesita ser remunerado. El contrato, sin

embargo, puede ser remunerado, la recepción puede ser contratada

mediante un pago, sin exigencia de prossionalidade del fondista para la

contratación remunerada del hospedaje287.

Hay, sin embargo, el hospedaje prestado profesionalmente288,

personas jurídicas que tienen un establecimiento construido para

el abastecimiento de hospedaje, con un conjunto de profesionales,

encargados de garantizar la actividad. Hay un régimen jurídico propiopara ese ejercicio comercial del hospedaje; no sólo para hoteles, pero

también para pensiones, albergues y hospedajes

Según el artículo 3º de la Ley nº 8.078/90, extensivamente a los

servicios de hospedaje, establece que la disponibilidad para el mercado

de consumo de servicios y productos de hospedaje exige que lo ambiente

de acogida sea adecuado para el pernocte por el periodo contratado, yque haya seguridad, higiene y calidad289 .

El contrato de hospedaje290 es caracterizado como un contrato de

adhesión, ya que no requiere previa negociación de todas las cláusulas

contractuales, bastando que el cliente solicite uno habitación, o similar,

287 . Gladston MAMEDE, Op. Cit . , 2002, 87288 . Para Jorge Mosset ITURRASPE “Se entiende por hospedaje la explotación de um inmueble oparte de él destinado a dar ocupación temporaria de una o más habitaciones, com o sin baño, y com o sincocina, constituya o no una unidad funcional de vivienda, siempre que dicha actividad reúna los siguientescaracterísticas o requisitos: a) estar devidamente habilitada o tener el correspondiente permiso de la respectvaautoridad administrativa; b) dar a los ocupantes o huéspedes, además del usoy goce de la o las habitacionespredeterminadasm entre otros, el servicio de luz, telefono, mucama, água corriente, moblaje, útiles de toilette,ropa de cama, portería y limpieza. Se denomina también contrato de hotelería. El viajero o pasajero realizacon el hotelero o posadero el contrato de depósito necesario, respecto de sus valijas o equipaje, regulado emlos arts. 2229 y siguientes del Código Civil Argentino. No es uma mera locación de cosa debido a los serviciosauxiliares cuya prestación promete el hotelero.” Jorge Mosset ITURRASPE, Contratos – edición actualizada,Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 1998, 72

289 . Eduardo Gabriel SAAD, Op. Cit., 101290 . Según Maria Helena Diniz, los contratos de hospedaje poseen características de los contratos deejecución continua, pues se protrae en el tiempo, se caracterizando por la práctica o abstención de actosreiterados, solvendo-se en un espacio más o menos largo de tiempo. Al nal, en el contrato de locación deservicio, las prestaciones, como consecuencia del acto negocial, sólo podrán ser realizadas en tiempo futuro yperiódicamente. Maria Helena DINIZ, Curso de Direito Civil Brasileiro , Saraiva, São Paulo, 2002, 87-88.



278

al personal de la recepción, y estará contratada el hospedaje291. Una

vez que las estipulaciones son unilaterales, jadas por el hotel y no por

ambos, hotel y huésped, las cláusulas deberán ser interpretadas de forma

favorable al adherente, es decir, el consumidor292.

Como es simple el chaje, la importancia de la prueba del

contrato con el relleno y la rma de momento del check-in de un registro

correspondiente, en el caso, la Ficha Nacional de Registro de Huéspedes

(FNRH) debe tener su relleno correcto293.

Al formalizar la contratación, el huésped rma y devuelve al

establecimiento la FNRH, consubstanciando el contrato de hospedaje

propiamente dicho. Respetadas las reservas conrmadas, la recepcionno podrá negarse a recibir huéspedes salvo por motivo justicable o

previsto en la legislación en vigor. La ausencia del relleno de la cha

de registro no descaracteriza el contrato, pudiendo las partes probar

la existencia de la relación contractual por otros medios, entre ellos, la

prueba testimonial294.

Los medios de hospedaje están obligados a suministrarmensualmente al Órgano Provincial de Turismo competente, de la Unidad

de la Federación en que se localizan, informaciones sobre el periodo de

los huéspedes recibidos, distinguiendo los extranjeros de los nacionales,

tasas de ocupación, y otras informaciones solicitadas295.

La FNRH hace prueba de la contratación del hospedaje, pero no

esclarecen cuáles fueron las obligaciones mutuamente establecidas por

291 . Según Celia Weingarten y Carlos Alberto Ghersi “...el contrato de servicio de hospedaje, que comotal puede revestir el carácter de locación de espacio y el depósito de pertenencias, al cual pueden adicionarsedistintos servicios, etcétera, sin perjuicio de las distintas modalidades, lo más importante sigue siendo laopción hotelera.” Celia WEINGARTEN; Carlos Alberto GHERSI, Contrato de turismo – derechos y obligacionesde empresa de turismo , Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, 104.292 . Andrea CELI entiende que “el contrato de hotelería es un contrato sinalagmático, especíco yautónomo, de ejecución sucesiva, que se forma entre el viajero y el hotelero y por cual este ultimo, em ejercíciode su actividad profesional, se obliga a alojarlo, a guardar sus bienes depositados em el establecimiento, ya proveerle la prestación de servicios, a cambio de um precio jado em función de la calidad y importanciade los servicios.” Aída KEMELMAJER DE CARLUCCI y Diego BENÍTEZ, Turismo, derecho y economía regional ,

Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fé, 2003, 121.293 . Cf. art. 8º de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo à D.N. 429 de 23 de abrilde 2002, de la EMBRATUR.294 . Idem295 Cf. art. 9º de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo à D.N. 429 de 23 de abrilde 2002, de la EMBRATUR.



279

las partes, dejando así al reglamento interno esa responsabilidad, pues

todos los compromisos del mercado de hospedaje y los que son en

relación a los huéspedes, bien como las obligaciones disteis deberán ser

divulgados y estar a la disposición del huésped, siempre que solicitado296.

En su mayor parte, los hoteles suministran el reglamento interno en

conjunto la conrmación de la reserva al huésped, generalmente vía fax

o correspondencia electrónica.

El establecimiento debe comprobar tener dejado claro al huésped

el precio de la estada, los servicios que se encuentren incluidos en el

precio de las diarias, las características de los productos y los servicios

dispuestos. Todos los medios de hospedaje son obligados a suministrar alos huéspedes impresos con todos los compromisos recíprocos, por lo que

respecta a los valores de los servicios y de los productos prestados297.

En relación a la estancia (diarias) los establecimientos hoteleros

presentan un contrato oneroso, que corresponde al huésped el deber

de remunerar el hotelero por los productos y servicios que le son

suministrados. Es calculado por día de ocupación de la unidad habitacional,hablando, por lo tanto en diarias.

Se entiende por “diaria” el precio de hospedaje correspondiente

a la utilización de la UH (alojamiento) y de los servicios incluidos,

observados los horarios jados para entrada (check-in) y salida (check-

out)298 . El establecimiento jará el horario del vencimiento de la diaria su

conveniencia o de acuerdo con las costumbres locales, o todavía conforme

acuerdo directo con los clientes. Podrán ocurrir formas diferenciadas

de cobro de diaria, conforme conveniencia y acuerdo entre el medio

de hospedaje y los huéspedes. Cuando no especicado el número de

296 Cf. art. 15º de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo à D.N. 429 de 23 de abrilde 2002, de la EMBRATUR.297 . O fornecedor de serviços turísticos deve estar consciente de que, ao estabelecer as regras dacontratação, exerce um benefício que é próprio de sua posição no contratato. Porém, a essa vantagem

corresponde uma conseqüência especíca: havendo dúvidas na contratação, a interpretação do contrato sefará a favor do aderente, pois não foi ele quem estipulou as regras do negócio. Gladston MAMEDE apudR.A.L. BADARO, O contrato de hospedagem à luz do direito obrigacional brasileiro , en Revista Virtual deDireito do Turismo, disponible en http://www.ibcdtur.org.br . Aceso en 22 jan 2008.298 . Cf. art. 6º de Reglamento General de los Medios de Hospedaje, anexo à D.N. 429 de 23 de abrilde 2002, de la EMBRATUR.



280

ocupantes de la UH, la diaria básica referirse-a la, siempre, a la ocupación

de la UH por dos personas299.

Es necesario que los precios estén expresados y que esté

absolutamente claro lo que está y lo que no está incluído en los valores

expresos. Los medios de hospedaje no pueden establecer diferencias que

no seamos justicadas por factores objetivos, no es lícito crear distinciones

de precio en función de la persona del huésped .

En relación al pago, el huésped tiene la obligación de remunerar

por los servicios prestados por el medio de hospedaje, en forma de dinero

o crédito. Con el pago, que le es debido, el contratante del hospedaje

niquita sus obligaciones en el contrato, le restando sólo las obligacionesde uso adecuado de los servicios.

Existe la hipótesis del cliente de hospedarse, consumir productos

y servicios y sencillamente no pagar. La respuesta es cobrar, cobrar

inicialmente amistosamente, no habiendo respuesta positiva, la solución

legal es el enjuiciamiento de acción de cobro. El hotelero podrá retener

pertenencias del huésped en el establecimiento, debiendo encaminaracción para homologación del arras legal. Siendo homologado el arras,

deberá el alberguero providenciar el cobro del débito, teniendo en los

bienes una garantía de la ejecución a ser aforada300.

Es válido resaltar que en los contratos referentes al Sistema de

Tiempo Compartido o Time Sharing 301 , siendo que este posibilita al

consumidor negociar cierto tiempo de hospedaje a ser utilizado en el

futuro. De la contratación de la cesión de la unidad habitacional por

tiempo compartido forman parte: el emprendedor, comercializador,

operador, administrador de intercambio y el cessionário del derecho de

la ocupación302.299 . Gladston MAMEDE, Op. cit , 2002, 90300 . Idem , 105301 . Time Sharing o tiempo compartido es un sistema que pone en ecuación la división de una

propiedad inmobiliaria o su tiempo de uso. Preve la comercialización de uno inmueble fracionadamenteo de un hospedaje vendida anticipadamente, generalmente para uso de vacaciones. Funcionando comouna alternativa en la venta de propiedades inmobiliarias o en la venta de hospedaje hotelera. Celso LuizMASSUMOTO, Time Sharing ou Tempo Compartilhado: Conceituação e alternativa de empreendimento parameio de hospedagem , Águas de São Pedro, 2000, 42302 . Gladston MAMEDE, Op. cit., 2002, 108



281

Los contratos de tiempo compartido deberán contener, entre

otras, cláusulas referentes a los aspectos relativos a los bienes y servicios.

Deberán prever de forma expresa la posibilidad de los cesionarios ejerzan

el derecho de arrepentimiento303, con devolución integral de los valores

pagados o entregados a la sus rescisiones inmotivadas, o que seamosproducto de propaganda engañosa o de estrategia de renta que venga a

ilusionar el consumidor304.

5.1. EL ROMPIMIENTO DEL CONTRATO

Como se dicho anteriormente , la reserva puede ser caracterizada

como la “promesa” de hospedaje, siendo, este acto referente al

administrador hotelero. Así se puede concluir que después de establecida

a reserva, a través del contrato, el hotelero tiene la obligación de recibir

el huésped como fue prometido, sin embargo este no está obligado a

hospedarse. Este procedimiento se prevé en el Código de Defensa del

Consumidor, en sus artículos 46 a 54.

Sin embargo, es importante resaltar que en algunas situaciones

especiales, tras efectuada la fractura de contrato, se exige del huésped el

pago de una retribución, parte de la estada o de su totalidad.

Tras efectuada la “fractura” del contrato, en consecuencia

de la no presentación del huésped o su presentación y negación de

hospedarse, el administrador hotelero deberá observar dos hipótesis para,posteriormente, establecer decisión jurídicamente correcta y adecuada. Y

esas hipótesis son desistimiento motivada e inmotivada.

En la situación de desistimiento motivada, cuando, por ejemplo, el

huésped rescinde el contrato debido la publicidad engañosa del medio

de hospedaje , es decir, cuando al tomar contacto con la recepción él

percibe que este no ofrece las condiciones que habían sido prometidas,es deber del administrador hotelero la devolución del pago, ya que la

303 . Cfr Art. 49 de la Ley Federal 8078/90304 . Gladston MAMEDE, Op. cit , 2002, 97



282

“fractura” del contrato tuvo por causa el impago de la administración,

bien como en los casos de overbooking 305.

En relación a la situación de rescisión contractual inmotivada por

parte del huésped, lo mismo, salvo el caso del artículo 49 de la ley 8078/90,

no encuentra en la ley autorización para desistir de la contratación y

tan poco que sea reembolsado. Sin embargo en el Plan de las normas

infralegales se encuentra la Resolución n° 4/98 del Ministerio de La

Justicia que pretende disponer sobre posibles “ Alteraciones del Código

de Defensa del Consumidor” y aplazar hipótesis al elenco de suyo art. 51

, otras hipótesis de cláusulas nulas por derecho propio , tal norma estipula

sean nulas por derecho propio las cláusulas que “estabeleçam a perdatotal ou desproporcionada das prestações pagas pelo consumidor, em

benefício do credor, que, em razão de desistência ou inadimplemento,

pleitear a resolução ou resolução do contrato , ressalvada a cobrança

judicial de perdas e danos comprovadamente sofridos”306.

Sin embargo, es importante enfatizar que Resolución es considerada

un acto administrativo, arbitrario, que distancia por completo delprocedimiento legislativo. El Poder Judicial Brasileño, a su vez, enfrentó

esa misma problemática en relación a los contratos inmobiliarios, llegando

a conclusiones semejantes a las relacionadas al sector hotelero307.

Así, quien contrató y pagó por la estada por un periodo en un

determinado medio de hospedaje, pero necesitó de él desistir, rompiendo

así lo contrato, tendrá derecho al reembolso que pagó, retirándose losgastos experimentadas por el establecimiento hotelero. Sin embargo,

esos gastos, en determinadas situaciones, pueden alcanzar la totalidad

del valor de la estada, como el desistimiento inmotivada de paquetes

cerrados en ocasiones especícas como Navidad, Carnaval, Semana Santa,

además de eventos de grande porte, que necesiten de contratación extra

y temporaria de funcionarios, contratación de empresas expertos en

decoración y canción, compra de stocks de géneros alimentarios y otras

305 . R.A.L. BADARÓ, Op.cit , 2006, 97306 . Gladston MAMEDE, Op. cit., 2004, 97307 . Ibidem



283

estadas consideradas extraordinarias308.

Este procedimiento se debe al hecho que no se puede desistir

desmotivadamente en medio de su consumo, ya que no permite al

administrador hotelero substituir la ocupación prevista y ni arcar con las

inversiones previas.

Es válido resaltar que de acuerdo con el artículo 49 del Código de

Defensa del Consumidor el consumidor puede desistir del contrato en el

plazo de siete días a contar de su rma, siempre que la contratación de

abastecimiento del servicio ocurrir fuera del establecimiento comercial

en especial por teléfono o en domicilio.

En ese sentido, GRINOVER comenta:

“Direito de arrependimento – o Código consagra o direito de oconsumidor arrepender-se e voltar atrás em declaração de vontadeque haja manifestado celebrando relação jurídica de consumo. Odireito de arrependimento existe per se, sem que seja necessáriaqualquer justicativa do porquê da atitude do consumidor.Basta que o contrato de consumo tenha sido concluído forado estabelecimento comercial para que incida, plenamente, o

direito de o consumidor arrepender-se. (...) O consumidor tem odireito à devolução imediata das quantias eventualmente pagas,monetariamente atualizadas pelos índices ociais, caso exerça odireito de arrependimento dentro do prazo de reexão. A cláusulacontratual que lhe retire o direito ao reembolso das quantias pagasé abusiva e, portanto, nula, de acordo com a prescrição do art. 51,n. II, do Código”309.

La cita del artículo 49 de la Ley 8078/90 es extremadamente

importante, ya que actualmente, los contratos relacionados a los mediosde hospedaje son efectuados casi que exclusivamente por teléfono

e internet. Se observa el crecimiento de las reservas en línea, además

de la expansión y consolidación de las centrales de reservas localizadas

distantes de los medios de hospedaje.

308 . Gladston MAMEDE, Op. cit, 2002, 98309 Ada Pellegrini GRINOVER e. alli, Código Brasileiro de Defesa do Consumidor , Forense Universitária,Rio de Janeiro, 2001, 492-495.



284

6. CONSIDERACIONES FINALES

La actividad hotelera brasileña camina para su profesionalización,

no más restando espacio para el amateurismo en esta actividad.

Así, uno de los elementos más importantes, entre otros, para el

incremento de la hotelería nacional y su consecuente tratamiento

de forma seria y necesita por parte de quien presta el servicio

hotelero y de otro lado, quien se utiliza del mismo, es el contrato de

reserva de hospedaje y el contrato de hospedaje propiamente dicho.

Ambos contratos se tratan de contratos de adhesión, en la acepción

del Código de defensa del consumidor, y así son tratados también, enámbito del Reglamento general de los medios de hospedaje. La importancia

de la comprensión de su concepto y de su instrumentación por parte del

hotelero y también del huésped se hace condición sine qua non para

el desarrollo de la hotelería brasileña, en nombre de una evolución y

consecuente profesionalización de la actividad hotelera nacional.

Finalmente, es necesario resaltar que la concientización de ladenición de los contratos no es importante sólo para los emprendedores

hoteleros y sí para todos los alcanzados en la relación contractual, ya que

suministran subsidios para que el consumidor pueda exigir sus derechos.

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286



287

DIREITO DO TURISMO: APONTAMENTOS PARAUMA IDENTIFICAÇÃO

Manuel David Masseno 310 ∗

Professor Adjunto do Instituto Politécnico de Beja, Portugal, e Director of the Board do IFTTA – InternationalFórum of Travel and Tourism Advocates. Correspondente-internacional do IBCDTur – Instituto Brasileiro deCiências e Direito do Turismo.

1. A IDENTIFICAÇÃO DO QUID “TURISMO”

O Turismo existe: - Essencialmente como uma realidade económica (v.g., em 2006:

Brasil, 2,5% do PIB / Portugal, 11% do PIB)

- Ministério do Turismo e Embratur

- Associações Prossionais e Sindicatos

- Faculdades e Escolas

- Imprensa especializada - …

Ainda que seja difícil de qualicar…

- Recomendação sobre a denição da expressão “Visitante” e da

expressão “Turista” para ns de Estatística Internacional, aprovada pela

Conferência das Nações Unidas de Roma, 5 de Setembro de 1963: “Para

ns estatísticos, a expressão ‘visitante’ denota uma pessoa que visita um

país diferente daquele em que tem normalmente a sua residência, com

ns diferentes de exercer uma ocupação remunerada no país que visita.

Esta denição compreende: - turistas , a saber, visitantes temporários que

permanecem pelo menos 24 horas no país que visitam; as nalidades da sua

viagem podem classicar do seguinte modo: a) prazer, distracção, férias,

instrução, religião e desporto; b) negócios, família, missões e reuniões; -excursionistas , a saber, visitantes que permanecem menos de 24 horas no

310



288

país que visitam (incluindo os viajantes que realizam cruzeiros).”

- Declaração de Manila sobre o Turismo Mundial, aprovada pela

Conferência Mundial de Turismo, de 10 de Outubro de 1980

“O turismo [...] assenta no acesso do homem aodescanso recreativo e às férias e à sua liberdade deviajar, no âmbito do tempo livre e do ócio, cuja naturezaprofundamente humana sublinha.”

2. A REGULAÇÃO DO TURISMO EM UMA ECONOMIA DE

MERCADO

Nas diversas constituições económicas relevantes no Brasil, é

assumida a centralidade da instituição Mercado :

- o Tratado de Marraquexe, de 15 de Abril de 1994 (Anexo 1B

GATS - Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços, Artigo I, alínea b) - a Constituição Federal, de 1988 (Artigos 170.º e 173.º)

- o Tratado de Assunção, de 26 de Março de 1991, que constitui o

Mercado Comum do Sul (Artigo 1.º)

O(s) Mercado(s) como criações normativas:

- o próprio Mercado só existe se for criado, por decisãoconstitucional, depois concretizada legislativamente

- fundamentação teórica: o neo-liberalismo e ordo-liberalismo

Disciplinas jurídicas inerentes a cada mercado:

- o próprio Mercado (Funcionamento, Concorrência e

Externalidades)

- os Operadores (Prossionais e Consumidores) - os Bens Transaccionáveis

- a Prevenção e Resolução de Conitos



289

O tipo de disciplinas pode variar:

- hetero-regulação

- geral

- especial - auto-regulação

- institucional

- contratual: a interprossionalidade, exemplos

- a Lex Mercatoria no Turismo

3. AS APROXIMAÇÕES POSSÍVEIS

Fragmentariamente,

- na consideração legislativa das matérias - na abordagem doutrinária, o papel das estruturas didácticas - o conservadorismo subjacente a estas abordagens- as limitações

inerentes Desde o Direito Privado

- Direito Privado Comum - Direito Internacional Privado - Direito Comercial/Empresarial - Direito dos Consumidores

- Direito do Trabalho - Direito da Concorrência - Direito (da Propriedade) Industrial - Direito Bancário - Direito dos Seguros - Direito Agrário - Direito de Autor e Direitos Conexos - …

Desde o Direito Público

- Direito Constitucional / Direitos Fundamentais



291

“TÍTULO XXI

O TURISMO

ARTIGO 176.º-B

1. A União completa a acção dos Estados-Membros no sector do turismo,

nomeadamente através da promoção da competitividade das empresas da

União neste sector. Para o efeito, a acção da União tem por objectivos:

a) Incentivar a criação de um clima propício ao desenvolvimento

das empresas neste sector;

b) Fomentar a cooperação entre os Estados-Membros,

nomeadamente através do intercâmbio de boas práticas.

2. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com

o processo legislativo ordinário, estabelecem as medidas especícas

destinadas a completar as acções desenvolvidas nos Estados-Membros

para realizar os objectivos enunciados no presente artigo, com exclusãode qualquer harmonização das disposições legislativas e regulamentares

dos Estados-Membros.”

Alternativamente, o Turismo pode constituir um topos aglutinador de

matérias sempre que constitui o fundamento para a atribuição de poderes

legislativos entre o Estado e Entidades Infra-estaduais, de nível Regional:

- é o que ocorre com a Constituição Espanhola, de 1978 (Art.º 148.º, n.º18)

- antes era o caso da:

- a Constituição Italiana, de 1947 (Art.º 117.º), até à Revisão de

2001

- e a Constituição Portuguesa, de 1976 (Art.º 228.º, alínea l), até à

Revisão de 2004



292

4. UM DIREITO DO TURISMO?

Preliminarmente, temos de assentar em que:

- os Ramos do Direito são formas especícas de regulação social

(função própria) - pretendem concretizar o exercício dessa função mediante normas

com regimes jurídicos especícos ou diferenciados, autónomos ou

coerentes (subsistemas), com projecção jurídica em situações de Direito

diferenciadas ou especícas

- por forma a delimitar juridicamente uma área da realidade

também ela diferenciada e autónoma (institutos próprios)

A Autonomia do Direito do Turismo decorre de uma tradição:

- legislativa, dependendo de cada Ordenamento

- prática no que toca às prossões turísticas e à vida jurídica

- pedagógica ou didáctica, ainda que multiforme

- cientíca, ainda que com algumas diculdades de legitimação

A consideração como Ramo de Direito é relevante para o conteúdo

das decisões nos casos concretos, dado que “[…] a inclusão de uma disciplina

no sistema não é inocente, dá lugar a valorações especícas, estabelece

conexões novas, com os elementos que a rodeiam, faculta a denição

de saídas especiais e excepcionais, descobre repetições e contradições e

permite ainda novas soluções” (António Menezes Cordeiro)

Que conteúdo para o Direito do Turismo?

Um núcleo duro consensual: o que podemos designar por Direito

Turístico , integrado pela disciplina das viagens, sobretudo de lazer (TravelLaw ), com um pólo subsidiário na da hotelaria (Hospitality Law )

A este acrescem as da:



294

- a Viagem Turística (as disciplinas aplicáveis às agências, ao

contrato de intermediação de viagem, ao contrato de organização de

viagens, aos contratos de reservas, de assistência turística e de seguro de

assistência)

- o Cruzeiro Marítimo (o estatuto e responsabilidades do armadore do organizador, a disciplina do contrato de cruzeiro)

- os Guias Turísticos (a disciplina da prossão, incluindo a formação

especíca e as especiais responsabilidades por conselhos, recomendações

e informações)

- o Alojamento Hoteleiro (as disciplinas aplicáveis às empresas

hoteleiras, os contratos de hospedagem, de depósito hoteleiro, de gestãohoteleira e de exploração turística)

- o Time-sharing (a empresa, os contratos de constituição, os tipos

de direitos, as relações com a administração do empreendimento)

Outros institutos têm expressão em alguns Ordenamentos,

sobretudo no domínio do Direito Público, como ocorre com

- a Utilidade Turística, enquanto vector do fomento da qualicação

da oferta de alojamento, presente nos Direitos de Angola, Cabo Verde,

Guiné-Bissau, Macau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe

- o Esponjamento , com via para a requalicação dos territórios,

como estabelecido nas Ilhas Baleares, Espanha

Que qualicação para o Direito do Turismo: um Direito Económico

Especial

Supõe entender o Direito Económico como:

- a regulação de factos de natureza económica, sem pré-valoraçõesquanto ao papel dos Poderes Públicos

- um Ramo de Direito, essencialmente, Privado



295

Com a especialidade decorrente do objecto da regulação, em termos

muito debatidos e consolidados pelas respectivas Doutrinas, v.g.:

- Direito Bancário;

- Direito dos Seguros; - Direito Agrário;

Caracteres do Direito Económico presentes no Direito do Turismo,

nomeadamente no domínio das Fontes:

- dispersão e heterogeneidade, com uma grande diversidade de

proveniência - mobilidade, consistente numa transitoriedade da vigência e na a

plasticidade na adaptação aos casos concretos

- ampliação do âmbito das fontes tradicionais (incluindo leis-

medida, leis-plano, actos incentivo, etc) e relativo declínio da sua

importância relativa

- relevância crescente das novas fontes (acordos de concertação,

códigos de conduta, contratos-tipo)

- privatização normativa, com a auto-regulação dos privados,

também negociação das fontes públicas, tanto no processo da sua

elaboração como no momento da sua aplicação

- declínio da coercibilidade, devido ao predomínio das normas de

conteúdo positivo sobre as de conteúdo negativo, relevância de normas

programáticas; recurso a novas formas de coercibilidade, como o uso dapublicidade

- objectivização dos conceitos empregues, económicos e de outras

ciências auxiliares.



A presente publicação evidencia o aprimoramento dos debatessobre o Direito do Turismo em toda América Latina e Europa à

badaró, rui aurélio de lacerda (coord.) - estudos de direito do turismo

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