young, c. e. f. (coord.)
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Projeto PNUD BRA/11/022 – Suporte Técnico ao Processo Preparatório da
Conferencia das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável
Rio +20 e desenvolvimento de seus resultados
Estudos e produção de subsídios técnicos
para a construção de uma Política Nacional de
Pagamento por Serviços Ambientais.
Relatório Final
2016
IEI-18958
2
ESTUDO Estudos e produção de subsídios técnicos para a construção de uma
Política Nacional de Pagamento por Serviços
APOIO Ministério do Meio Ambiente - MMA
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD
Fundação COPPETEC
Instituto de Economia - Univ. Federal do Rio de Janeiro - IE/UFRJ
PROJETO PNUD BRA/11/022 – Suporte Técnico ao Processo Preparatório da
Conferencia das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável Rio
+20 e desenvolvimento de seus resultados
COORDENAÇÃO Carlos Eduardo Frickmann Young
VICE-COORDENAÇÃO Biancca Scarpeline de Castro
EQUIPE DO GRUPO DE ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE - GEMA IE/UFRJ
Carlos Eduardo Frickmann Young, Biancca Scarpeline de Castro, Rudi Rocha de
Castro, André Albuquerque Sant'Anna, Jaime Andres Erazo Moreno, Monica
Buckmann, Leonardo Barcellos de Bakker, Marcio Alvarenga Junior, Vanessa
Pereira, Camilla Aguiar, Luiz Tornaghi, Daniel Sander Costa, Marcos Pires Mendes,
Lucas Nogueira de Almeida da Costa, Daniel Magalhães Almeida.
AVISO O conteúdo apresentado neste estudo é de responsabilidade da equipe da
equipe do GEMA IE-UFRJ, e não representa necessariamente a posição oficial do
MMA e do PNUD sobre o tema.
CITAR COMO: YOUNG, C. E. F. (coord.). Estudos e produção de subsídios
técnicos para a construção de uma Política Nacional de Pagamento por Serviços.
Relatório Final. Instituto de Economia, UFRJ, Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, p. 93.
2016.
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Sumário
1. Introdução .............................................................................................. 8
2. Histórico do projeto ............................................................................. 10
3. Custos associados à conservação e recuperação florestal .................... 14
4. Benefícios ambientais .......................................................................... 23
4.1. Conservação de carbono florestal ....................................................... 23
4.2. Redução de emissões de metano (CH4) por intensificação da pecuária
............................................................................................................................... 40
4.3. Erosão Evitada .................................................................................... 43
4.4. Biodiversidade .................................................................................... 45
5. Fontes de financiamento ...................................................................... 52
6. Considerações finais ............................................................................ 58
7. Bibliografia .......................................................................................... 63
APÊNDICE A - Curva de oferta de conservação ...................................................... 93
APÊNDICE B - Benefícios Ambientais .................................................................. 168
APÊNDICE C - Fontes de financiamento para PSA ............................................... 303
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Sumário Mapas
Mapa 1 Custo de Oportunidade da Terra em R$/hectare/ano, a preços de 2013 –
média dos modelos propostos .................................................................................... 16
Mapa 2 Passivo ambiental após a revisão do Novo Código Florestal .............. 18
Mapa 3 Custos de recuperação florestal por hectare, manutenção para 3 anos,
com densidades baixas de mudas e preço baixo (sem custos de transporte e
administração), em R$ de 2013. ................................................................................ 19
Mapa 4 Remanescentes de ecossistemas naturais em % da área total, por
município. ...............................................................................................................24
Mapa 5 Distribuição espacial do desmatamento evitado (abaixo da mediana) e
residual (acima da mediana) no período 2016-2030 .................................................. 27
Mapa 6 Preço mínimo da tonelada de CO2.eq que induziria a manutenção dos
estoques de carbono florestal, Modelo SISGEMA, R$ de 2013................................ 30
Mapa 7 Distribuição espacial do desmatamento evitado (abaixo da mediana) e
residual (acima da mediana) no período 2016-2030 .................................................. 34
Mapa 8 Preço mínimo da tonelada de CO2.eq que induziria a manutenção dos
estoques de carbono florestal, Modelo baseado na plataforma Dinamica EGO, R$ de
2013 ...............................................................................................................36
Mapa 9 Evolução Espacial da Emissão de Metano (CH4) por fermentação
entérica pela área do município – 2000-2013. ........................................................... 41
Mapa 10 Metano evitado por hectare de área de intensificação do rebanho ...... 43
Mapa 11 Perda anual média de solo, em t ha–1
ano–1
.......................................... 44
Mapa 12 Distribuição das áreas consideradas mais prioritárias em termos de
urgência de ações de acordo o custo de oportunidade da terra .................................. 46
Mapa 13 Áreas de Muito Alta e Extremamente Alta importância Biológica por
custo de oportunidade (em Quartis) ........................................................................... 47
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5
Mapa 14 Municípios de baixo custo de oportunidade (1. e 2. Quartil) e seus
respectivos remanescentes por ecorregião (%) .......................................................... 48
Mapa 15 Espécies animais ameaçadas por município ........................................ 49
Mapa 16 Densidade de espécies animais ameaçadas por município (no. de
espécies/área do município, em Km2) ........................................................................ 50
Mapa 17 Densidade de espécies animais ameaçadas em relação aos
remanescentes florestais, por município (no. de espécies ameaçadas/área de
remanescentes florestais do município, em Km2) ...................................................... 50
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Sumário Tabelas
Tabela 1: Custos totais de recuperação florestal por bioma (cenário com preços
de mudas normais, baixa densidade de mudas e pagamento de mão de obra, sem
custos de transporte de insumos e sem custos de administração), preços de 2013.
...............................................................................................................21
Tabela 2: Comparação das projeções de desmatamento nos Modelos SISGEMA e
baseado na plataforma Dinamica EGO ...................................................................... 32
Tabela 3: Captura de carbono por restauração florestal a partir dos diferentes
cenários de atendimento ao novo Código Florestal ................................................... 39
Tabela 4: Emissões de metano (em toneladas de CH4) para os três cenários
hipotéticos de intensificação da pecuária e seus respectivos sistemas de produção .. 42
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Sumário Figuras
Figura 1: Curva de oferta de conservação de PSA para o Brasil, em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 – média dos modelos propostos. .................................. 15
Figura 2: Curva de oferta de conservação para custos de cercamento (CC) e
recuperação (CR), manutenção para 3 anos, com e sem custos de transporte de
insumo (CT) e administração (CA). .......................................................................... 17
Figura 3: Curva de oferta de conservação para custos de cercamento, custos de
recuperação, manutenção para 3 anos e custos de oportunidade (COP) com e sem
custos de transporte de insumo e administração. ....................................................... 20
Figura 4: Custos de recuperação florestal (cercamento, reintrodução de mudas
nativas e pagamento de mão de obra com e sem custos de transporte de insumo e
administração), em milhões de R$ de 2013. .............................................................. 21
Figura 5: Estágios da transição florestal .............................................................. 25
Figura 6: Cenários de projeção para as taxas de desmatamento – com e sem PSA
...............................................................................................................26
Figura 7: Custo anual do PSA por valor máximo do benefício a ser pago ......... 26
Figura 8: Emissões de CO2 evitadas dado um valor máximo do PSA ................ 28
Figura 9: Curva de oferta de carbono por redução do desmatamento (emissões
que seriam evitadas em função do preço da tCO2.eq), segundo Modelo SISGEMA 29
Figura 10: Cenários de projeção para as taxas de desmatamento – com e sem PSA
...............................................................................................................33
Figura 11: Custo anual do PSA por valor máximo do benefício a ser pago ......... 33
Figura 12: Emissões de CO2 evitadas dado um valor máximo do PSA ................ 35
Figura 13: Curva de oferta de carbono por redução do desmatamento (emissões
que seriam evitadas em função do preço da tCO2.eq), Modelo usando plataforma
Dinamica EGO ........................................................................................................... 36
Figura 14: Relação do montante financeiro para recuperação florestal e o número
de hectares, sem considerar o custo de mão de obra.................................................. 39
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1. Introdução
Este documento apresenta o Relatório Final da Pesquisa do Projeto PNUD
BRA/11/022 – “Suporte técnico ao Processo Preparatório da Conferência das Nações
Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável - RIO +20 e desenvolvimento de seus
resultados - Resultado 8: Subsídios técnicos para a construção de uma Política
Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais."
O Relatório apresenta, em seu corpo principal, os resultados mais importantes
identificados pela pesquisa e suas implicações para as políticas públicas na área
ambiental, em particular acerca dos custos de implementação de uma Política
Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Os apêndices ao Relatório
discorrem sobre os aspectos metodológicos e discussão detalhada acerca das
vantagens e desvantagens dos diferentes modelos apresentados. Em adição, contêm
os dados, informações e resultados revistos,produzidos nas fases anteriores,
incorporando as solicitações encaminhadas pela equipe do Ministério do Meio
Ambiente após sua apreciação. Assim, nos apêndices também são detalhados os
resultados relativos aos custos e benefícios da conservação ambiental, incluindo:
Estimativas de custo de oportunidade da terra;
Estimativas de custo de restauração florestal;
Estimativas das emissões de gases de efeito estufa evitadas pela conservação
florestal;
Estimativas de captura de dióxido de carbono pela restauração florestal;
Estimativas de redução de metano por intensificação da atividade pecuária;
Estimativas de erosão do solo evitada pela conservação e restauração
florestal;
Indicadores de relevância da conservação da biodiversidade.
O estudo inclui aindauma discussão a respeito das possíveis fontes de
financiamento para PSA no Brasil, identificando as diferentes origens dos recursos e
dimensionando o potencial de arrecadação associado. Para tal, foi realizada uma
resenha bibliográfica sobre as iniciativas de PSAs no Brasil, apontando as legislações
que se referem ao tema, os projetos que estão em andamentoe suas fontes de
financiamento. Os resultados dessa discussão estão presentes de maneira sucinta
neste relatório, e seu detalhamento encontra-se no apêndice.
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Em adição, está sendo encaminhado à Secretaria Executiva do MMA um CD
com as planilhas em Excel que compõem o Sistema de Informações Geográficas,
Econômicas e Meio Ambiente (SISGEMA), desenvolvido pelo Grupo de Economia
do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (GEMA – IE/UFRJ), e que constituem a
base de informações utilizadas neste Projeto de Pesquisa. O SISGEMA foi criado de
modo que o usuário possa desenvolver análises para um conjunto específico de
municípios, selecionados por bioma, Unidade da Federação,bacias hidrográficasou
outro critério de escolha, bem como optar por parâmetros diferentes daqueles usados
neste Relatório. Por isso, foram incorporados no CD os tutoriais e metadados das
variáveis utilizadas no SISGEMA.
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2. Histórico do projeto
A conservação da natureza e da biodiversidade é um imperativo para a
sociedade, e cabe ao estado organizar tanto o aparato de medidas de comando e
controle quanto formular outras políticas voltadas à distribuição de responsabilidades
entre os diversos atores envolvidos na questão.
O aparato de comando e controle já se encontra satisfatoriamente consolidado
no país, contando com vasta regulamentação, canais de participação e controle
social, e órgãos públicos razoavelmente estruturados para desempenhar as funções de
licenciamento ambiental e fiscalização do cumprimento da legislação.
Da mesma forma, o país já conta com um Sistema Nacional de Unidades de
Conservação, que as organiza em classes e tipos, disciplina suas possibilidades de
acesso e utilização econômica, bem como as responsabilidades por sua gestão.
Ainda no âmbito das unidades de conservação, o país assumiu compromissos
internacionais de ampliação de áreas protegidas, e conta com respaldo estrangeiro,
inclusive financeiro, para a implementação de tais compromissos.
Internamente, o país tem avançado em outras frentes importantes, como a
redução do desmatamento ilegal e a redução de emissões de carbono, mesmo em face
do pequeno desenvolvimento do Mercado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo –
MDL.
Finalmente, após anos de discussão no Congresso Nacional, o novo Código
Florestal estabeleceu claramente as obrigações impostas aos proprietários rurais em
relação às Áreas de Proteção Permanente e às Áreas de Reserva Legal, e criou uma
série de instrumentos de regularização dos déficits e comercialização dos excedentes
de Reserva Legal. Estabeleceu também o Sistema Nacional de Cadastro Ambiental
Rural – SICAR que está sendo estruturado como uma plataforma tecnológica
integradora de todas as obrigações e funcionalidades previstas no Código Florestal.
A despeito de todos os avanços na política ambiental, falta agregar
mecanismos que permitam o adequado compartilhamento de responsabilidades e de
benefícios pelas ações e abstenções dos agentes públicos e privados no que concerne
à conservação da natureza, da qualidade ambiental e dos ecossistemas.
Serviços ambientais são os benefícios gerados pelos ecossistemas para a
sociedade e, geralmente, podem ser agrupados em quatro categorias: sequestro e
armazenamento de carbono, proteção da biodiversidade, proteção de bacias
hidrográficas e proteção de belezas cênicas.
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O ponto de partida para a construção de uma Política Nacional de Pagamento
por Serviços Ambientais (PSA) é a constatação de que condutas conservacionistas
revertem em benefícios para a sociedade como um todo, e, mais diretamente, para
agentes que usufruem de redução de custo ou melhoria da qualidade de insumos
necessários aos seus próprios processos produtivos.
Atualmente, há uma discussão em voga a respeito da conveniência de se
aplicar o PSA em projetos que contemplem a adicionalidade da conservação
ambiental com relação ao estipulado no Código Florestal. Em outras palavras,
discutem-se quais devem ser as ações de preservação e recuperação
ambientaiselegíveis a receber benefícios financeiros advindos dosPSAs, visto que
boa parte das propriedades rurais têm passivos ambientais que devem ser
compulsoriamente atendidos para se adequar à legislação. O debate acadêmico em
torno desse assunto é bastante rico (ver, por exemplo, Young & Bakker, 2014).
Entretanto, nesse relatório não se levou em consideração tal discussão, assumindo
que qualquer área, independente de sua adicionalidade, poderia receber ações de
PSA.
A possibilidade de utilizar o PSA como uma política governamental vem
atraindo a atenção de diversos setores da sociedade, inclusive do Congresso
Nacional, onde tramitam diversos projetos de lei que intentam disciplinar a matéria,
muitos dos quais atribuindo ao Estado a cobrança e o pagamento por serviços
ambientais. Por outro lado, já existem experiências bem sucedidas de arranjos
privados em que o pagamento é livremente pactuado entre prestadores e tomadores
de serviços ambientais.
Nesse sentido, a tarefa de precificação reveste-se de enorme complexidade
técnica e sensibilidade política e econômica, visto que impacta grupos de agentes
pagadores e recebedores. A definição dos valores a serem cobrados/pagos afeta a
viabilidade de implementação dessa política – decisões concretas para a
implementação do PSA requerem o conhecimento prévio, ainda que estimado, da
dimensão financeira dos pagamentos envolvidos.
Uma Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais seria, em
última análise, um mecanismo de intervenção no domínio econômico, construído
deliberadamente para alterar o custo de oportunidade relativo dos serviços
ambientais frente às outras destinações possíveis dos ativos envolvidos. Desta forma,
um modelo de simulação deve conter estimativas de precificação que sejam as mais
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objetivas possíveis, tanto dos serviços ambientais quanto das alternativas
concorrentes. Também deve prever o montante de recursos envolvidos e avaliar,
através da valoração dos ganhos esperados pela conservação dos serviços ambientais,
os benefícios esperados.
Assim, o objetivo deste estudo foi, precisamente, organizar subsídios
necessários ao posicionamento do Ministério do Meio Ambiente em relação à
Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais através da elaboração de
modelos de quantificação de tais serviços, vis a vis o custo de oportunidade dos usos
alternativos da terra e dos recursos naturais por parte dos proprietários.
Entre as atividades desenvolvidas ao longo do projeto, incluem-se:
a) Organização de base de dados coletados, premissas e parâmetros utilizados na
construção do modelo.
b) Estimativa do custo de recuperação ambiental por hectare, por bioma em todo
o território nacional (unidade de análise: municípios, quando possível, ou
microrregiões, de acordo com a classificação do IBGE).
c) Estimativa dos custos de oportunidade da terra por hectare, por bioma em
todo o território nacional, considerado o mesmo detalhamento geográfico
adotado em (b).
d) A partir dos resultados obtidos em (b) e (c), identificaçãodo custo de
conservação ambiental por hectare por bioma em todo o território nacional,
considerado o detalhamento geográfico adotado e unidade de análise
municipal.
e) Proposição e descrição de um modelo de simulação de custos de equalização
entre os custos levantados nos itens acima, considerados os biomas e
unidades geográficas de referência. Em outras palavras, propõe-se a
construção de uma “curva de oferta de conservação” que possibilite estimar, a
partir de um determinado valor hipotético a ser pago pelo PSA, qual será a
área de conservação que os proprietários rurais estarão dispostos a aceitar,
bem como sua distribuição pelo território brasileiro.
f) Proposição e descrição de um modelo de simulação de benefícios esperados
pela conservação dos serviços ambientais carbono e água, a partir das
estimativas de conservação das etapas posteriores. Ou seja, para um dado
volume de conservação adicional gerado pelo PSA, o modelo deve estimar
(ainda que de modo preliminar) os benefícios associados em termos de
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proteção de solo, redução de emissões por conservação florestal e/ou
sequestro de carbono.
g) Identificação de possíveis fontes de financiamento para Pagamento por
Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, verificando as diferentes possibilidades
de origem dos recursos e dimensionando o potencial de arrecadação
associado.
Como mencionado anteriormente, esse relatório apresentaos resultados mais
importantes identificados pela pesquisa. Já os apêndices ao relatório discorrem
detalhadamente sobre aspectos metodológicos e os pontos apresentados acima.
Deve-se ressaltar que a ênfase do estudo foi apresentar modelos de estimação
que projetem custos e benefícios associados a essa iniciativa, bem como mapear
experiências de PSA já em vigor no país. Não houve preocupação em especificar um
modelo de cobrança ou pagamento pelos serviços ambientais, mas de construir
ferramentas flexíveis para que diversos cenários alternativos possam ser estimados.
Como alerta, deve-se ressaltar que os resultados da modelagem
apresentadaestão sujeitos a diversas limitações metodológicas e de carências de
dados. Essas restrições também são consequência do caráter pioneiro da iniciativa e
evidenciama necessidade de melhoria na geração e divulgação de dados primários
que extrapolem o território municipal, possibilitando a interpretação dos resultados
em uma escala local. Idealmente os resultados aqui apresentadospoderão ser
criticados e aperfeiçoados por estudos futuros.
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3. Custos associados à conservação e recuperação florestal
A primeira etapa do projeto foi estimar os custos associados à conservação e
recuperação florestal, sempre em escala municipal e preços de 2013. O custo de
conservação florestal foi estimado a partir de estimativas do custo de oportunidade
da terra, e os custos de recuperação florestal foram baseados em estimativas de
gastos necessários com cercamento, insumos e mão de obra. Não foram incluídos
custos de transação, fiscalização, monitoramento e recuperação do terreno. Desse
modo, os resultados apresentados devem ser vistos como componentes do custo do
PSA, mas não como seu custo pleno.
O custo de oportunidade da terra refere-se ao valor sacrificado pela
desistência da utilização das terras em atividades agropecuárias em favor da sua
conservação para a manutenção dos serviços ecossistêmicos. Isto é, trata-se da renda
mínima que o proprietário rural está disposto a receber para conservar as áreas de
remanescentes florestais ou regenerar vegetação nativa em sua propriedade.
Em função da escassez ou má qualidade dos dados disponíveis, foram
elaborados três modelos alternativos de estimação do custo de oportunidade da terra,
apresentado como o valor médio (por hectare/ano) da renda agropecuária sacrificada
em razão da opção pela conservação florestal:
Estimação pelo lucro presumido da agricultura, pecuária e
silviculturaem função dos dados do IBGE de valor da produção municipal
(Modelo COT – L).
Estimação por extrapolação das informaçõesde preços da terra, em
função do seu uso, disponíveis para um subconjunto de municípios (Modelo
COT – P).
Estimação por modelo econométrico de definição do preço da terra
(variável endógena) a partir de características físicas e de mercado (Modelo
COT – E).
Embora todos os modelos apresentem limitações específicase metodologias
diferentes, os resultados têm ordens de grandeza próximas. Como forma de distribuir
erros, sugere-se que seja utilizada a média dos valores obtidos em cada modelo. Mas,
de qualquer forma, o SISGEMA permite que os resultados sejam calculados a partir
de cada um dos modelos específicos.
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As estimativas de custo de oportunidade da terra são convergentes, com
mediana entre R$ 241/ha/ano (Modelo COT - L) e R$ 458/ha/ano (Modelo COT -
E).1
A Figura 1 apresenta a Curva de Oferta de Conservação de PSA para o
Brasilconsiderando, para cada município, a média dos resultados dos três modelos. O
valor mediano encontrado foi de R$ 403/ha/ano. Ou seja, um hipotético PSA que
pagasse até R$ 403/hectare/ano poderia compensar o custo de oportunidade em cerca
de metade da áreadas propriedades rurais brasileiras.
Figura 1: Curva de oferta de conservação de PSA para o Brasil, em
R$ por hectare/ano, preços de 2013 – média dos modelos propostos.
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 1 mostra a dispersão do custo de oportunidade da terra no país. Esse
custo é mais baixonas regiões Norte e Nordeste (sobretudo no interior), e é mais alto
nas regiões Sul, Sudeste e parte da Centro-Oeste.
1 Com base em cenários para taxa de juros real igual a 6% a.a.
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
0 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000 300.000.000
Lu
cro p
or h
ecta
re -
R$/h
a/a
no
Área em hectare
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Mapa 1 Custo de Oportunidade da Terra em R$/hectare/ano, a
preços de 2013 – média dos modelos propostos
Fonte: Elaboração própria
Para as áreas onde não há mais tendência de desmatamento por escassez de
remanescentes florestais, a estimativa do custo de implementação do PSA deve levar
em consideração, além do custo de oportunidade da terra, o custo de recuperação de
vegetação nativa em áreas já desmatadas.
A Figura 2 mostraa curva de oferta de conservação de recuperação florestal,
ou seja, cumulativamente, os custos municipais médios de cercamento e
recuperaçãoflorestal. O valor mediano desses custos foi de R$ 7.466 por hectare,
desconsiderando os custos de transporte de insumos e administração, e de R$ 8.900
por hectare quando esses custos foram incluídos.Os valores máximos mudaram de
R$ 10.500 para R$ 12.400 quando considerados os custos de transporte de insumos e
administração.
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Figura 2: Curva de oferta de conservação para custos de cercamento
(CC) e recuperação (CR), manutenção para 3 anos, com e sem custos de
transporte de insumo(CT) e administração (CA).
Fonte: Elaboração própria
Portanto, é nítido que os custos de recuperação florestal são
significativamente superiores aos da conservação, indicando que evitar o
desmatamento é muito mais barato do que recompor a floresta depois de destruída.
Por outro lado, em um cenário futuro onde ocorram ações de recuperação
florestal em larga escala, esses custos devem variar em função de:
i. inclusão ou não de mão-de-obra;
ii. custo das mudas, visto que um projeto em larga escala diminuiria
bastante o custo unitário;
iii. planejamento temporal do projeto de restauração, considerando
apenas custos referentes à sua implementação, ou incluindo despesas
para a sua manutenção por até três anos.
Por isso, cenários alternativos foram elaborados de acordo com cada arranjo
estudado.Para estimar as áreas onde deve correr recuperação florestal com espécies
nativas, utilizou-se as projeções de Soares-Filho et al. (2014) e dados disponíveis no
servidor de mapas do Centro de Sensoriamento Remoto da UFMG, sobre déficit do
Código Florestal por município.2 Soares-Filho et al. (2014) estimam as áreas que
precisariam ser recuperadas com as regras do Código Florestal (CF), incorporadas as
2 Centro de Sensoriamento Remoto. Disponível em: http://maps.csr.ufmg.br/
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
cust
os
R$/
ha
Área em hect
CC+CR CC+CR+CT+CA
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mudanças feitas em 2012, para atingir os requerimentos da Reserva Legal (RL) e das
Áreas de Preservação Permanente (APP), onde são inclusas as áreas de vegetação
riparia e os topos de morro. Segundo estes cálculos, o Brasil precisa de
aproximadamente 21 milhões de hectares em restauração florestal para atingir as
novas regras do Código Florestal estabelecidas em 2012.
Na presente pesquisa foramconsideradas apenas as áreas estimadas para
cumprir com as regras das Reservas Legais, equivalente a 18,8 milhões de hectares
(Mapa 2).Nesse caso, o maior passivo ambiental encontra-se nos estados de Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, São Paulo, Paraná e Pará, em função do maior
desmatamento nestas regiões. Deve-se destacar que as áreas em cinza são
classificadas como áreas protegidas e, por conseguinte, não são foram consideradas
como áreas a serem restauradas (mesmo que eventualmente a área não seja
integralmente coberta por remanescentes).
Mapa 2 Passivo ambiental após a revisão do Novo Código Florestal
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Fonte: Elaboração própria a partir de Soares-Filho et al (2013)
O Mapa 3 mostra a distribuição espacial dos custos de recuperaçãodo déficit
ambiental apresentado no Mapa 2, no cenárioque inclui custos de cercamento e
manutenção por três anos, preços de mudas mais baixos (devido ao efeito de um
hipotético aumento de escala de produção),mas desconsideraos custos de
administração e os custos de transporte de insumos. Há uma forte heterogeneidade
espacial, com custos mais baixos nas regiões Norte e Nordeste, enquanto os custos
mais altos estão na região Sul e no estado de São Paulo.
Mapa 3 Custos de recuperação florestal por hectare, manutenção
para 3 anos, com densidades baixas de mudas e preço baixo (sem
custos de transporte e administração), em R$ de 2013.
Fonte: Elaboração própria
A Figura 3 mostra a curva de oferta de restauração florestal quando somados
os custos de restauração e oportunidade da terra, para os cenários com ou sem custos
de transporte de insumos e manutenção.
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Figura 3: Curva de oferta de conservação para custos de cercamento,
custos de recuperação, manutenção para 3 anos e custos de oportunidade (COP)
com e sem custos de transportede insumo e administração.
Fonte: Elaboração própria
Quando se inclui o custo de reintrodução de mudas nativas, além do
cercamento, o custo da recuperação florestal sobe significativamente. A Figura 4
mostra que, nesse caso, a quantidade de investimento necessária para recuperaras
áreas mais baratas sobe mesmo se os custos de transporte de insumos e de
administração forem desconsiderados.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
Cu
sto
R$/
ha
Área de recuperação florestal, em ha
CC+CR+COP CC+CR+CT+CA+COP
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Figura 4: Custos de recuperação florestal (cercamento, reintrodução
de mudas nativas e pagamento de mão de obra com e sem custos de transporte
de insumo e administração), em milhões de R$ de 2013.
Fonte: Elaboração própria.
A tabela 1 mostra que os biomas com maior área para recuperar são
Amazônia, Mata Atlântica e Cerrado. Para atingir 100% dos déficits de Reserva
Legal, seriam precisos R$ 165 bilhões para cobrir os custos do primeiro ano de
revegetação e de cercamento, e R$ 196 bilhões para cobrir os custos de cercamento e
três anos de manutenção da revegetação. Na média para o Brasil inteiro, os custos
por hectare são de R$ 8.790 para um ano, e de R$ 10.437/hectare para três anos.Os
custos de recuperação por hectare mais baixos estão na Caatinga (R$ 6.909/ha para
um ano, R$ 7.793/ha para três anos), e os mais altos na Mata Atlântica e Pantanal.
Tab ela 1: Tabela 1. Custos totais de recuperação florestal por bioma
(cenário com preços de mudas normais, baixa densidade de
mudas e pagamento de mão de obra, sem custos de transporte
de insumos e sem custos de administração), preços de 2013. Custos Totais de Restauração Florestal por Bioma
Bioma Áreas a restaurar (ha) Custo Total de restauração e
Cercamento - 1 ano
Custo Total de Restauração e
Cercamento - 3 anos
Pantanal 90.653 R$ 911.389.215,63 R$ 1.079.591.405,89
Pampa 409.801 R$ 3.820.242.557,09 R$ 4.907.699.847,64
Caatinga 650.592 R$ 4.495.520.379,87 R$ 5.070.068.053,33
Mata Atlântica 5.073.871 R$ 45.541.980.464,89 R$ 57.493.205.228,00
IEI-18958
22
Cerrado 5.022.044 R$ 45.765.089.249,14 R$ 55.194.119.840,14
Amazônia 7.624.226 R$ 65.357.357.776,98 R$ 73.228.259.584,57
Brasil 18.871.187 R$ 165.891.579.643,60 R$ 196.972.943.959,56
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
23
4. Benefícios ambientais
4.1. Conservação de carbono florestal
Evitar o desmatamento é uma das formas mais baratas e rápidas para reduzir
as emissões de carbono em grande escala. No Brasil, em especial, essa estratégia é
eficaz, visto que grande parte das emissões atuais de gases de efeito estufa (GEE) no
país continua sendo originada por desmatamento, sobretudo nos biomas Amazônia e
Cerrado.
Na última década o país passou por uma significativa redução das taxas de
desmatamento na Amazônia Legal e, consequentemente, das emissões provenientes
das mudanças no uso da terra. Este processo, iniciado em 2005, foi interrompido em
2012, ano a partir do qual se verifica o início de uma tendência de relativa
estagnação das taxas de desmatamento. Este fato aponta para a necessidade de
esforços adicionais, no sentido de promover e fortalecer iniciativas e políticas para a
conservação florestal. Os recentes compromissos assumidos pelo Governo Federal de
zerar o desmatamento até 2030 reforça ainda mais essa necessidade.
Nesta seção, estimou-se o potencial de redução de emissões de carbono em
razão do estabelecimento de um hipotético PSA nacional para conservação florestal.
O valor máximo do pagamento foi arbitrariamente estabelecido na mediana do custo
de oportunidade da terra (R$ 402,57/ha/ano).
O primeiro passo da modelagem consistiu em efetuar um levantamento dos
remanescentes florestais nativos ao nível local (Mapa 4).
IEI-18958
24
Mapa 4 Remanescentes de ecossistemas naturais em % da área
total, por município.
Fonte: Elaboração própria a partir de PRODES/INPE, SOS Mata Atlântica e PMDBBS/MMA.
Posteriormente, projetou-se a linha de base para o desmatamento no período
2016-2030 (cenário business as usual). O terceiro passo consistiu em projetar as
taxas de desmatamento segundo dois modelos de projeção das taxas de
desmatamento:o Modelo SISGEMA e o Modelo Dinamica EGO. Por fim, dado a área
de desmatamento que seria evitada, estimou-se a capacidade de conservação do
carbono florestal que poderia ser induzida pelo PSA.
4.1.1. Projeção de desmatamento pelo modelo SISGEMA
O modelo SISGEMA projetao desmatamento futuro pela extrapolação da
linha de tendência dos remanescentes florestais, para cada município brasileiro. O
formato dessa linha de tendência é, por hipótese, descrito pelo inverso de uma função
exponencial, parametrizada para cada município. Por causa dessa forma funcional, as
projeções apontam para uma redução assintótica das taxas de desmatamento ao longo
IEI-18958
25
do período 2016 – 2030, o que é compatível com a teoria da transição florestal
(Figura 5).
Figura 5: Estágios da transição florestal
Fonte: adaptado de Angelsen (2008)
Deve-se ressaltar que o modelo trabalha com valores agregados por
município. Dessa forma, não considera a distinção entre desmatamento ilegal e
supressão de vegetação nativa permitida pela legislação. Futuros estudos poderão
caracterizar melhor essa diferença, especialmente após a disponibilização das
informações do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SICAR).
De acordo com o modelo SISGEMA, o desmatamento acumulado no período
2016-2030 superaria os 20,5 milhões de hectares, dos quais o Cerrado responderia
por mais de 14 milhões de hectares. Supondo um PSA pagando no máximo o valor
da mediana do custo de oportunidade da terra (R$ 402,57/ha/ano), seria possível
reduzir o desmatamento em 83% no período; isto é, seria possível reduzir a perda de
remanescentes florestais em mais de 17 milhões de hectares (Figura 6).
IEI-18958
26
Figura 6: Cenários de projeção para as taxas de desmatamento –
com e sem PSA
Fonte: elaboração própria
O custo dessa política seria de aproximadamente R$ 3,3 bilhões de reais
anuais. Essa cifra corresponde ao pagamento do PSA, calculado pelo custo de
oportunidade da terra das áreas para as quais foram projetadas perdas de
remanescentes florestais.Ou seja, revela o custo de conservar terras privadas
florestadas que sofrem ameça de desmatamento no período 2016-2030 (Figura 7).
Também é assumido que após 2030 não ocorrerá mais desmatamento líquido e,
portanto, a conservação das florestas nessas áreas será permanente.
Figura 7: Custo anual do PSA por valor máximo do benefício a ser
pago
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
18.000.000
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Des
mat
ame
nto
acu
mu
lad
o (
ha)
Des
mat
amen
to (h
a)
Desm. Evitado ( acumulado) Sem PSA Com PSA
R$ 0
R$ 200
R$ 400
R$ 600
R$ 800
R$ 1.000
R$ 1.200
R$ 1.400
R$ 1.600
R$ 1.800
R$ 2.000
R$ 0 R$ 1 R$ 2 R$ 3 R$ 4 R$ 5
R$/
ha/
ano
Custo total anual (em bilhões)
IEI-18958
27
Fonte: elaboração própria.
Como o custo de oportunidade da terra é desigualmente distribuído no país, o
efeito de um hipotético PSA pagando o valor máximo de R$ 402,57/ha/ano seria
fortemente concentrado no Norte e Nordeste do país (Mapa 5). Ou seja, o PSA seria
muito pouco eficaz para reduzir o desmatamento na Mata Atlântica, onde os custos
de oportunidade da terra nos municípios em geral superam o valor máximo anual do
benefício que seria pago por hectare. Por outro lado, na Amazônia e Caatinga, mais
de 96% dos desmatamentos projetados seriam evitados. O Cerrado também
apresentaria um alto percentual de abatimento do desmatamento, explicado,
sobremaneira, pelo baixo custo de oportunidade da parcela mais ao norte deste
bioma. Em parcelas mais centrais e ao sul, a política seria pouco funcional, diante da
alta lucratividade da terra nestas localidades, inclusive para a produção intensiva de
grãos para exportação.
Mapa 5 Distribuição espacial do desmatamento evitado (abaixo da
mediana) e residual (acima da mediana) no período 2016-2030
Fonte: elaboração própria
IEI-18958
28
A redução do desmatamento em 17 milhões de hectares resultaria na
conservação de mais de 4,77 bilhões de toneladas de carbono florestal entre 2016 e
2030, sendo que a Amazônia e o Cerrado responderiam conjuntamente por mais de
92% desse total (Figura 8).
Figura 8: Emissões de CO2 evitadas dado um valor máximo do PSA
Fonte: elaboração própria
É evidente que, ao focar o PSA nas áreas de menor custo de oportunidade da
terra, uma parcela significativa das emissões evitadas adviria das áreas onde a
conservação é mais barata. Este padrão é claramente reforçado para Amazônia, em
função de sua alta densidade de tonelada de carbono por hectare. Mas na Caatinga e
Cerrado, que têm densidade de carbono bem mais baixa, a redução projetada de
emissões por hectare seria bem menor. Contudo, o potencial de redução de emissões
do Cerrado em termos agregados é bastante significativo porque, no modelo
SISGEMA, as projeções de áreas a serem desmatadassão maiores (11 milhões de
hectares).
Cruzando as informações referentes às emissões que seriam evitadas com o
custo de oportunidade da terra, é possível calcular qual deveria ser o preço mínimo
da tCO2.eq para induzir a conservação florestal; isto é, o preço da tonelada de
carbono que seria capaz de cobrir inteiramente os custos de oportunidade da terra em
uma dada localidade. A Figura 9apresenta a curva de oferta de carbono por redução
R$ 0
R$ 500
R$ 1.000
R$ 1.500
R$ 2.000
R$ 2.500
R$ 3.000
R$ 3.500
R$ 4.000
0 1 2 3 4 5 6
R$/
ha/
ano
GtCO2eq acumuladas
IEI-18958
29
do desmatamento, ou seja, o volume de emissões que seriam evitadas em função do
preço da tCO2.eq. Os resultados mostram que, ao preço de R$ 23,30 por tCO2.eq,
seria possível equiparar o custo de oportunidade de até 17 milhões de hectares de
remanescentes florestais que seriam desmatados na ausência de um PSA.
Alternativamente, com um preço de R$ 50,00 por tCO2.eq, a área de conservação
florestal induzida superaria os 20,5 milhões de hectares, eliminando praticamente
todo o desmatamento projetado para o período 2016-2030.
Figura 9: Curva de oferta de carbono por redução do desmatamento
(emissões que seriam evitadas em função do preço da tCO2.eq), segundo Modelo
SISGEMA
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 6 retrata a distribuição espacial do preço mínimo da
tCO2.eqpotencialmente capaz de induzir a conservação florestal. Na Amazônia, onde
o custo de oportunidade da terra tende a ser mais baixo e a densidade de carbono
tende a ser elevada, a conservação poderia ser induzida com um baixo preço da
tCO2.eq. Contudo, em parcelas significativas do Cerrado e Mata Atlântica, o preço a
ser pago pela emissão evitada de carbono tem que ser bem maior para compensar o
custo de oportunidade da terra.
R$ 0
R$ 5
R$ 10
R$ 15
R$ 20
R$ 25
R$ 30
R$ 35
R$ 40
R$ 45
R$ 50
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
R$/
tCO
2eq
desmatamento evitado (ha)
IEI-18958
30
Mapa 6 Preço mínimo da tonelada de CO2.eq que induziria a
manutenção dos estoques de carbono florestal, Modelo
SISGEMA, R$ de 2013
Fonte: elaboração própria
Caso o PSA fosse pensado a partir de orçamentos limitados, fixados em R$ 1
bilhão ou R$ 2 bilhões anuais, seria possível reduzir o desmatamento em 8,4 milhões
de hectares e 12,96 milhões de hectares, respectivamente. A quantidade de carbono
florestal (CO2) que seria conservado nesses casos iria de 2,4 bilhões de toneladasa3,7
bilhões de toneladas, respectivamente.
Um ponto importante a ressaltar é que os exercícios foram efetuados
assumindo-se que o proprietário rural receberia o valor pleno (100%) do custo de
oportunidade da terra como compensação pela expectativa de perda de produção com
a conservação florestal. Essa opção metodológica foi adotada para simplificar as
hipóteses do modelo, mas não se trata de uma proposta de política de implementação
IEI-18958
31
do PSA. Nesse aspecto, sugere-se que seja utilizada a proposta de Young & Bakker
(2014) de metodologia de cálculo do valor a ser pago ao proprietário rural. Essa
metodologia, já adotada na prática pelo Projeto Oásis, propõe um valor básico por
hectare de floresta conservada, a ser estabelecido como fração (por exemplo, 25%)
do custo mais baixo de oportunidade da terra na região - usualmente o arrendamento
para pastagem. Esse valor pode ser aumentado em função da caracterização da oferta
de serviços ambientais (qualidade e proteção à biodiversidade e aos recursos
hídricos) ou práticas agrícolas sustentáveis nas áreas de produção. Ou seja, o valor a
ser pago à propriedade varia de acordo com a qualidade da conservação ambiental e
das práticas agropecuárias adotadas.
4.1.2. Projeções de desmatamento pelo modelo baseado na Dinamica EGO
ODinamica EGO(EGO é uma sigla para a expressão Ambiente para Objetos
Geoprocessáveis, em inglês) é uma plataforma desenvolvida na UFMG, que permite
a modelagem de alteração, no tempo e no espaço, das mudanças no uso da terra e
outras variáveis ambientais. Dessa maneira, permite que sejam desenvolvidos
algoritmos para simulações espaciais, incluindo funções de transição e de calibração
e métodos de validação.
A partir dessa plataforma, através da análise de correlação entre as trajetórias
passadas de variáveis selecionadas, pode-se estimar probabilidades de desmatamento
distribuídas na área de estudo, dando suporte às simulações de mudança futura no
uso da terra (Mas et. al, 2014; Soares-Filho et al., 2009). Com essa ferramenta, foi
possível elaborar um modelo de previsão da expansão das áreas de desmatamento
para o período desejado.
É importante frisar que a plataforma Dinamica EGO é fortemente dependente
do período de base para a análise – no caso, os anos de 2002 e 2008. Contudo, como
houve grande variação estrutural no comportamento do desmatamento após esse
período, com significativa redução do desmatamento na Amazônia e expansão no
Cerrado, as projeções baseadas na plataforma Dinamica EGO diferem muito das
obtidas pelo modelo SISGEMA: como um todo, o desmatamento projetado baseado
na plataforma Dinamica EGO é muito maior do que o projetado pelo SISGEMA, e o
observado nos anos mais recentes. Espacialmente, a principal diferença é a
projetação de um desmatamento muito maior na Amazônia e bem menor no Cerrado.
IEI-18958
32
Novamente percebe-se discrepância com os dados observados para o período recente.
Por essa razão, recomenda-se que os resultados obtidos pelo Modelo SISGEMA
sejam adotados como melhor aproximação, e que os resultados obtidos usando a
plataforma Dinamica EGO sejam percebidos como um limite máximo, que
possivelmente projeta o desmatamento que teria ocorrido se as medidas de
governança adotadas desde a metade da década de 2000 não tivessem sido
implementadas (Tabela 2).
Tab ela 2: Tabela 2. Comparação das projeções de desmatamento nos
Modelos SISGEMA e baseado na plataforma Dinamica EGO
Bioma Área acumulada
Dinamica EGO
Bioma Projeção
exponencial
Diferença em
proporção
Amazônia 25.373.613 Amazôni
a
4.006.680 6,3
Caatinga 4.517.781 Caatinga 3.296.083 1,4
Cerrado 20.404.052 Cerrado 16.472.311 1,2
Pampa 577.460 Pampa 218.261 2,6
Pantanal 1.188.362 Pantanal 408.105 2,9
Mata
Atlântica
832.919 MataAtlâ
ntica
29.426 28,3
Fonte: Elaboração própria
Como no modelo SISGEMA,a simulação baseada na plataforma Dinamica
EGO não distingue desmatamento ilegal e supressão de vegetação nativa permitida
pela legislação. A disponibilização das informações georreferenciadas do SICAR no
futuro permitirão que esse tipo de caracterização seja feita na modelagem, mas no
momento não há elementos disponíveis para tal.
As projeções do modelo usando a plataformaDinamica EGOapontaram para
um desmatamento de 44,1 milhões de hectares no período 2016-2030. Caso fosse
implementado um PSA pagando a importância máxima de R$ 402/ha/ano, seria
possível reduzir essa área em 38,1 milhões de hectares.
IEI-18958
33
Figura 10: Cenários de projeção para as taxas de desmatamento –
com e sem PSA
Fonte: elaboração própria
O custo associado a esta política seria de R$ 7.5 bilhões por ano (Figura 11).
Figura 11: Custo anual do PSA por valor máximo do benefício a ser
pago
Fonte: elaboração própria
Alternativamente, para eliminar todo o desmatamento projetado no período
(44.1 milhões de hectares) seriam demandados recursos na ordem de R$ 10,5 bilhões
anuais. O Mapa 7 mostra que um hipotético PSA para reduzir o desmatamento teria
alta efetividade na Amazônia e em menor escala na Caatinga. No Cerrado, o PSA
seria mais efetivo na parcela mais ao norte do bioma, e menos efetivo na região de
produção intensiva de grãos para exportação. Já na Mata Atlântica a efetividade seria
baixa por causa do elevado custo de oportunidade da terra.
-
5000000,0
10000000,0
15000000,0
20000000,0
25000000,0
30000000,0
35000000,0
40000000,0
-
500000,0
1000000,0
1500000,0
2000000,0
2500000,0
3000000,0
3500000,0
Des
mat
ame
nto
acu
mu
lad
o (
ha)
hec
tare
s
Desmatamento evitado acumulado Sem PSA Com PSA
R$ 0
R$ 200
R$ 400
R$ 600
R$ 800
R$ 1.000
R$ 1.200
R$ 1.400
R$ 1.600
R$ 1.800
R$ 2.000
R$
0
R$
2
R$
4
R$
6
R$
8
R$
10
R$/
ha/
ano
Custo total anual (em bilhões)
IEI-18958
34
Mapa 7 Distribuição espacial do desmatamento evitado (abaixo da
mediana) e residual (acima da mediana) no período 2016-2030
Fonte: elaboração própria
A Figura 12 relaciona o valor do benefício do PSA com a quantidade de
carbono que seria evitada por conservação florestal. Pagando até R$ 402,57/ha/ano
mais de 14,83 bilhões de toneladas de carbono deixariam de ser emitidas por
desmatamento entre 2016 e 2030. Deste montante, cerca de 11,13 bilhões de tCO2.eq
resultariam das áreas que seriam conservadas no bioma Amazônia.
IEI-18958
35
Figura 12: Emissões de CO2 evitadas dado um valor máximo do PSA
Fonte: elaboração própria
A divergência na quantidade de carbono florestal que seria conservado
segundo os dois modelos é o reflexo de dois fatores:
(i) o desmatamento projetado segundo o modelo usando a plataforma
Dinamica EGO é muito superior àquele estimado pelo modelo
SISGEMA;
(ii) o desmatamento usando a plataforma Dinamica EGO está mais
concentrado em zonas de custo de oportunidade mais baixo.
A curva de oferta de carbono por redução do desmatamento (emissões que
seriam evitadas em função do preço da tCO2.eq), segundo o Dinamica EGO (Figura
13) evidencia esses fatores. Enquanto o preço mínimo da tonelada de carbono
necessário para induzir a conservação florestal de 17 milhões de hectares no modelo
SISGEMAseria de aproximadamente R$ 23,00 por tCO2.eq, no DinamicaEGOesse
preço deveria ser de R$ 5,14 por tCO2.eq. Ainda, segundo o Dinamica EGO ao preço
de R$ 20,14 por tCO2.eq seria possível equiparar o lucro da agropecuária dos
municípios de custo de oportunidade da terra mais baixos, principalmente na
Amazônia. A área evitada de desmatamento nesse caso atingiria os 38,1 milhões de
hectares.
R$-
R$200
R$400
R$600
R$800
R$1.000
R$1.200
R$1.400
R$1.600
R$1.800
R$2.000
- 5 10 15
R$/
ha/
ano
tCO2eq acumuladas (em bilhões)
IEI-18958
36
Figura 13: Curva de oferta de carbono por redução do desmatamento
(emissões que seriam evitadas em função do preço da tCO2.eq), Modelo usando
plataforma Dinamica EGO
Fonte: elaboração própria
A distribuição espacial dos preços implícitos para a tonelada de carbono
equivalente no modelo Dinamica EGOsegue o mesmo padrão encontrado no modelo
anterior. Novamente, a Amazônia desponta como uma possibilidade barata de
conservação, onde o preço mínimo da tCO2necessário para equiparar os rendimentos
por hectare da agropecuária chega a ser em média 10 vezes menor do que nas áreas
do país onde a terra é mais cara (Pampa e Mata Atlântica).
Mapa 8 Preço mínimo da tonelada de CO2.eq que induziria a
manutenção dos estoques de carbono florestal, Modelo baseado na
plataforma Dinamica EGO, R$ de 2013
R$ 0
R$ 5
R$ 10
R$ 15
R$ 20
R$ 25
R$ 30
R$ 35
R$ 40
R$ 45
R$ 50
0 10.000.000 20.000.000 30.000.000 40.000.000
R$/
tCO
2eq
desmatamento evitado (ha)
IEI-18958
37
Fonte: elaboração própria
Alternativamente, pensando o PSA a partir de orçamentos limitados, com o
total de recursos financeiros da ordem de R$ 1 bilhão ou R$ 2 bilhões anuais, seria
possível reduzir o desmatamento em 10,12 milhões de hectares e de 16,66 milhões de
hectares, respectivamente. Mediante a conservação dessas áreas, os benefícios
ambientais em termos abatimento de emissões chegaria a 3,8 bilhões de tCO2, para o
orçamento de R$ 1 bilhão anuais, e 6,52 bilhões de tCO2, para um PSA orçado em
R$ 2 bilhões por ano.
4.1.3Comparação dos modelos de Projeção de Desmatamento com o
modelo Globiom
O Globiom (GLObal BIOsphereManagement model) é um modelo de análise
de “baixo para cima” (bottom-up) de equilíbrio parcial, que tem seu foco em setores
relacionados ao uso da terra, como agricultura, florestas e biocombustíveis (Câmara
IEI-18958
38
et al, 2015)3. O modelo GLOBIOM calculou um desmatamento acumulado de 447
milhões de hectares até 2030 (10% a mais que a projeção empregando o modelo
DinamicaEGO). O GLOBIOM projetou um desmatamento no bioma Cerrado de 173
milhões de hectares, 41% a mais que o modelo DinamicaEGO. Por sua vez,
Amazônia foi o segundo bioma, com 109 milhões de hectares acumuladas
desmatadas até 2030, 20% a menos que a projeção do modelo Dinamica EGO. Para
o bioma Mata Atlântica, os resultados com as duas metodologias foram muito
próximos: 93 milhões de hectares, no GLOBIOM e 86 milhões de hectares
desmatadas na metodologia Dinamica EGO.
Segundo o SISGEMA, o total de desmatamento acumulado até 2030 seria de
cerca de 480 milhões de hectares para Brasil, enquanto o GLOBIOM projeta
aproximadamente 460 milhões de hectares (diferença de 4%). No ano 2030, a
projeção de estoques totais de remanescentes florestais no cenário SISGEMA e de
florestas maduras no Modelo GLOBIOM são muito similares, em torno de 400
milhões de hectares no cenário bussines as usual. Ou seja. o SISGEMA apresenta
uma afinidade bem maior com o GLOBIOM do que com o Dinamica EGO.
Esses resultados evidenciam que a modelagem SISGEMA apresenta a
vantagem de possuir maior aderência às tendências recentes de evolução do
desmatamento. Por essa razão, recomenda-se ao usuário que utilize as projeções de
desmatamento futuro obtidas pelo SISGEMA.
4.1.4. Restauração Florestal em áreas com déficit ambiental
A vegetação secundária em estágio de recuperação possui uma capacidade de
captura de carbono significativa que também deve ser avaliada como benefício por
um eventual Programa Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Como
cenário de base para estimar a necessidade de recuperação florestal,estimou-se as
necessidades de recuperação florestal a partir das exigências do Novo Código
Florestal e as diferentes taxas de regeneração de florestas nativas no Brasil. A partir
desses valores, e considerando as estimativas de densidade de carbono na vegetação
nativa, pode-se estimar o potencial de carbono capturado devido à recuperação de
florestas nativas.
3 O modelo foi ajustado para Brasil, com 5 cenários (Business as usual (BAU), Código
Florestal, Código Florestal sem Cota de Reserva Ambiental, Código Florestal sem anistia de pequenos
produtores e Código Florestal com Cotas só para terras agrícolas)
IEI-18958
39
Foram elaborados quatro cenários hipotéticos de atendimento ao déficit
ambiental, em função do nível de recuperação para cumprimento do Novo Código
Florestal: recuperação do déficit de Reserva Legal em 25%, 50%, 75% e 100%. Os
resultados, expressos em toneladas de carbono, são apresentados na Tabela 3.
Tabela 3. Captura de carbonopor restauração florestal a partirdos
diferentes cenários de atendimento ao novo Código Florestal
Carbono capturado com recuperação florestal (tC)
% de
atendimento 25% 50% 75% 100%
Média por
município
4.831 9.661 14.492 19.323
Total 26.867.972 53.735.944 80.603.916 107.471.888
Fonte: Elaboração própria
Por fim, pode-se cruzar tais informações com as obtidas sobre custo de
oportunidade da terra, fazendo dois cenários.O primeiro é apresentado na Figura
14como uma estimativa do montante financeiro para recuperação florestal e o
número de hectares, sem considerar o custo de mão de obra,e considerando os preços
de mercado atuais para as mudas.
Figura 14: Relação do montante financeiro para recuperação florestal
e o número de hectares, sem considerar o custo de mão de obra
Fonte: Elaboração própria
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40
Observa-se que, caso houvesse um programa de recuperação florestal com
recursos da ordem de R$ 5 bilhões, seriam recuperados perto de 1,3 milhão de
hectares para o cenários com custos de cercamento e custos de revegetação e
manutenção para 3 anos, e de 1,4 milhão de hectares para um ano. Quando
considerados somente os custos de cercamento (CR), para 1 ano e para 3 anos, a área
para recuperação florestal se aproxima de 3 milhões de hectares. Com a inclusão do
custo de mão de obra,os mesmos R$ 5 bilhões/ano seriam suficientes para restaurar
entre 0,9 milhãoe 1,9 milhão de hectares.
Como conclusão, fica evidente que o gasto necessário para evitar o
desmatamento por unidade de área conservada é significativamente inferior ao gasto
necessário para recuperar aquelas áreas com déficit ambiental, sobretudo por conta
dos altos custos de revegetação e mão de obra. Por essa razão, programas de PSA
voltados para a recuperação de áreas já desmatadas, como é o caso da Mata
Atlântica, exigem valores de pagamento aos proprietários e custos de implementação
muito mais caros do que os voltados à conservação florestal.
4.2.Redução de emissões de metano (CH4) por intensificação da pecuária
A queda das taxas de desmatamento em meados da década de 2000 e o
aumento do efetivo bovino transformaram o setor agropecuário em um dos principais
emissores de gases causadores do efeito estufa.Para o ano 2010, as emissões de
metano representaram 63% das emissões totais da agropecuária e 22% das emissões
totais do Brasil. As emissões desse setor são dominadas pelas emissões de metano da
fermentação entérica do gado bovino, que é a única de emissão de GEE da pecuária
tratada neste estudo.
Haja vista as técnicas rudimentares, características da pecuária brasileira, e o
alto poder de aquecimento do metano na atmosfera, o potencial de geração de
benefícios pela introdução de melhores práticas de manejo pecuário são
significativos. Por isso, foi elaborada uma metodologia para estimar a redução de
emissões de metano de origem bovina, supondo que ocorresse um PSA que induzisse
a intensificação da pecuária bovina.
A distribuição espacial do metano bovino emitido acompanha o padrão de
crescimento desigual do rebanho bovino entre as regiões brasileiras, com
predominância da região norte nesse processo. No período entre 2000 e 2013,ocorreu
IEI-18958
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um claro deslocamento das emissões por fermentação entérica. As áreas mais escuras
do Mapa9 apontam as regiões que mais emitem metano porfermentação entérica.
Mapa 9 Evolução Espacial da Emissão de Metano (CH4) por
fermentação entérica pela área do município – 2000-2013.
Fonte: Elaboração própria
Para o cálculo dos benefícios de uma possível intensificação da pecuária a
partir da implementação de um projeto de PSA fez-se necessário a construção de um
cenário alternativo àquele que vigora atualmente. Desta forma, o presente estudo
estimou o efeito que a intensificação do efetivo bovino pode ter na emissão de
metano, a partir da diferença entre os sistemas de produção extensiva/tradicional e
intensiva/confinamento.
Para o rebanho bovino à margem do sistema de confinamento,em 2013,foram
feitas as seguintes as simulações sobre a intensificação da pecuária ainda não
confinada:
a. Intensificação de 10% do efetivo bovino não confinado nos municípios
em 10 anos, com intensificação de 1% a cada ano durante este período;
b. Intensificação de 20% do efetivo bovino não confinado nos municípios
em 10 anos, com intensificação de 2% a cada ano durante este período;
c. Intensificação de 30% do efetivo bovino não confinado nos municípios
em 10 anos, com intensificação de 3% a cada ano durante este período.
IEI-18958
42
Os resultados obtidos para metano evitado pela intensificação apontaram para
uma redução de até 6,302 Gg de CH4, referentes à um cenário de intensificação de
30% da pecuária (Tabela 4). Vale dizer que uma intensificação de 30% do rebanho
resultaria na redução de 35% das emissões de metano da fermentação entérica.
Tab ela 3: Tabela 4.Emissões de metano (em toneladas de CH4) para os
três cenários hipotéticos de intensificação da pecuária e seus
respectivos sistemas de produção
Intensificação de
10% do rebanho
Intensificação de
20% do rebanho
Intensificação de
30% do rebanho
Metano emitido (ton CH4) pelos
cenários caso fossem mantidos em
sistema tradicional
6.068,751 12.137,502 18.206,253
Metano emitido pelos cenários caso
fossem transformados em
confinado/intensivo
3.968,029 7.936,059 11.904,089
Diferença de metano emitido pelos
cenários (Tradicional - Intensivo) -2.100,721 -4.201,443 -6.302,164
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 10 mostra a distribuição das áreas com maior potencial de redução de
emissões de metano caso ocorresse a intensificação da criação pecuária no Brasil.
Fica claro que existe grande potencial nas áreas de maior adensamento da pecuária,
com destaque para boa parte do Cerrado e o Arco do Desmatamento na Amazônia.
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43
Mapa 10 Metano evitado por hectare de área de intensificação do
rebanho
Fonte: Elaboração Própria
4.3. Erosão Evitada
A estimativa de erosão do solo por recuperação ou conservação florestal foi
obtida a partir da aplicação da Equação Universal de Perdas de Solo (EUPS ou em
inglês: Universal Soil Loss Equation - USLE) a características do território
brasileiro. A USLE é constituída pelos principais fatores que causam a erosão do
solo hídrica: erosividade da chuva, erodibilidade do solo, comprimento e grau do
declive, fatores de uso e manejo do solo,e prática conservacionista.
O Mapa 11, calculado através da “Calculadora Raster” do software QGIS,
mostra a perda estimada de solo em t ha-1
ano-1
.
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44
Mapa 11 Perda anual média de solo, em t ha–1
ano–1
Fonte: Elaboração própria
Percebe-se, principalmente na região Sudeste, onde grande parte da área é
montanhosa e apresenta alto nível de desmatamento, que o efeito da erosão é
significativamente grande, enquanto na região Norte, no bioma amazônico, a forte
presença da cobertura vegetal ameniza o impacto erosivo. O valor médio de erosão
para todo o Brasil foi de 8,7 t ha-1
ano-1
.
Conhecer as áreas mais propensas a sofrer erosão é relevante, pois um
hipotético PSA pode ser utilizado para minimizar tal ocorrência. Assim, seria
possível priorizar áreas onde os benefícios fossem consideráveis, podendo ser
revertidos em menores custos com tratamento de água e menos desastres ambientais,
mesmo que o custo do pagamento direto aos produtoresseja mais elevado, como na
região sudeste.
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45
4.4. Biodiversidade
Outro tema tratado foi a identificação de áreas de maior relevância para a
conservação de biodiversidade. Para tal foram utilizadastrês metodologias de
priorização de áreas para a conservação da biodiversidade:
1. Áreas Prioritárias para a Conservação: Utilização Sustentável e
Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira, identificadas pelo Projeto de
Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira
(PROBIO), e incorporadas pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA, 2007);
2. Prioridade de Conservação das Ecorregiões Terrestres, elaborada
pelo Laboratório de Biogeografia da Conservação (UFG) em parceira com o Instituto
Life (Instituto LIFE et al. 2015);
3. Índices SISGEMA do número de espécies animais ameaçadas de
extinção por municípios, fazendo uso de dados georreferenciados de espécies
ameaçadas, providos pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio).
As áreas prioritárias para a conservação segundo o MMA foram identificadas
segundo dois critérios: (i) importância biológica para biodiversidade, a partir da
insubstituibilidade, a representatividade e a vulnerabilidade da área estudada; e (ii)
urgência para implementação das ações sugeridas, que considera, além da
importância biológica, os graus de estabilidade e ameaça, e as oportunidades de uso
sustentável.
O Mapa 12 mostra a distribuição das áreas consideradas mais prioritárias em
termos de urgência de ações (Prioridade Muito Alta e Extremamente Alta) de acordo
o custo de oportunidade da terra: o primeiro quartil (q1) agrega os 25% municípios
de custo de oportunidade da terra mais baixo, o segundo quartil (q2) agrupa os
próximos 25% municípios com custo de oportunidade da terra medianos ,e assim
sucessivamente.
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Mapa 12 Distribuição das áreas consideradas mais prioritárias em
termos de urgência de ações de acordo o custo de oportunidade da
terra
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 13 apresenta a mesma análise, mas segundo o critério de
“Importância Biológica”. Os resultados mostram que as áreas prioritárias para a
conservação da biodiversidade nas Regiões Sudeste e Sul, e nos biomas Mata
Atlântica e Pampa, têm custos de oportunidade consideravelmente maiores do que as
áreas prioritárias no Norte e Nordeste, ou Amazônia e Caatinga, ficando a Região
Centro-Oeste e os biomas Cerrado e Pantanal em situação intermediária.
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Mapa 13 Áreas de Muito Alta e Extremamente Alta importância
Biológica por custo de oportunidade (em Quartis)
Fonte: Elaboração Própria
Na metodologia de Prioridade de Conservação das Ecorregiões Terrestres
(Instituto LIFE et al. 2015),a ameaça à conservação é considerada como
inversamente proporcional ao percentual de remanescentes protegidos. O Brasil é
dividido em quarenta e cinco ecorregiões, com um índice que pode oscilar entre um
valor máximo 100% (quando todos os remanescentes estão integralmente protegidos)
e mínimo de 0% (nenhum remanescente).
O Mapa 14 apresenta as áreas de custo de oportunidade mais baratos (1º e 2º
quartis) categorizadas segundo o índice de ameaça. Percebe-se que as terras mais
baratas tendem a apresentar o maior percentual de remanescente, concentrando-se
nos Biomas Amazônia, Caatinga e Pantanal, indicando que um hipotético PSA
nessas áreas seria menos custoso. Por outro lado, existe um conjunto importante de
áreas de alta prioridade (baixo remanescente) localizadas nos biomas Mata Atlântica
(Corredores Norte e Central) e Cerrado.
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Mapa 14 Municípios de baixo custo de oportunidade (1. e 2. Quartil)
e seus respectivos remanescentes por ecorregião (%)
Fonte: Elaboração Própria com base em dados LIFE&UFG.
Um terceiro índice foi construído a partir de dados primários fornecidos pelo
Instituto Chico Mendes de Conservação (ICMBio) de identificação de espécies
ameaçadas, classificados de acordo com escala de critérios da Lista Vermelha da
União Internacional pela Conservação da Natureza (IUCN), correspondendo às
seguintes categorias: vulneráveis (VU), criticamente ameaçadas (CR), em perigo
(EM), extintas (EX),e extinta na natureza (EW).
O Índice de Espécies Animais Ameaçadas foi construído agrupando-se por
município as 19.205 observações, correspondentes a 956 espécies. Esse índice
considera o número total de espécies ameaçadas observadas em cada município – por
exemplo, o valor seis é atribuído aos municípios onde foram observadas seis espécies
inclusas na lista, independente da frequência com que cada espécie foi identificada
(ou seja, se o animal foi visto uma ou mais vezes no município). O Mapa 15 mostra o
resultado, destacando Amazônia e Mata Atlântica como os biomas com a maior
presença de espécies ameaçadas.
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49
Mapa 15 Espécies animais ameaçadas por município, com base em
dados do ICMBio
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do ICMBio.
Nos resultados apresentados no Mapa 15 existe um viés associado ao
tamanho do município – municípios com maior território têm maior probabilidade de
avistamento de uma espécie do que municípios de menor tamanho, mas localizados
na mesma região. Por isso, uma forma alternativa de apresentar o resultado é
dividindo o número de espécies ameaçadas observadas pela área do município.
O Mapa 16 apresenta os resultados encontrados, com destaque para a Mata
Atlântica. A razão disso é porque esse bioma apresenta a maior concentração (54%)
de observações de espécies ameaçadas. A Amazônia é o segundo mais expressivo,
com 18% das observações, mas que ficam diluídos pela grande extensão territorial de
seus municípios. É importante destacar também um viés geográfico devido à maior
concentração de estudos feitos na Mata Atlântica em relação aos outros biomas.
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50
Mapa 16 Densidade de espécies animais ameaçadaspor município
(no. de espécies/área do município, em Km
2), com base em dados
do ICMBio
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do ICMBio
Outra maneira de lidar com o viés da área do município é dividir o número de
espécies ameaçadas observadas no município pela área de remanescentes florestais
estimado para o mesmo município (Mapa 17). A ideia por trás desse exercício é
supor que há correlação da densidade de espécies animais com a área de
remanescente florestal.
Mapa 17 Densidade de espécies animais ameaçadas em relação aos
remanescentes florestais, por município (no. de espécies
ameaçadas/área de remanescentes florestais do município, em
Km2), com base em dados do ICMBio
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51
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do ICMBio
O mapa de espécies ameaçadas pela área de remanescente reforça o resultado
do índice anterior. A Mata Atlântica se destaca como bioma mais ameaçado, em
função da escassa vegetação remanescente. Já o bioma Amazônia aparece como
menos ameaçada devido ao alto percentual de remanescente.
Os diferentes modelos apresentados nesta seção podem ser utilizados pelo
gestor para definir prioridades de implementação de um PSA com vistas a proteger
ou recuperar áreas em função de sua relevância para biodiversidade. Essasprioridades
podem ser combinadas com outros parâmetros de decisão, como menor custo de
oportunidade de terra, maior densidade de carbono e potencial de erosão. Também é
possível fazer a seleção dentro de um bioma ou Unidade da Federação para se
escolher onde um possível PSA seria mais efetivo para os objetivos da política
ambiental.
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5. Fontes de financiamento
O objetivo deste item é discutiras possíveis fontes de financiamento para
Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, identificando diferentes
possibilidades de origem dos recursos e dimensionando o potencial de arrecadação
associado.
Essa análise é construída a partir das experiências concretas que vêm
ocorrendo a nível subnacional. Assim, em primeiro lugar, foram identificados os
Estados que atualmente possuem leis que versam sobre PSA. Essas leis foram
analisadas e equiparadas, com vistas a conhecer, principalmente, as fontes de
financiamento apontadas. Em segundo lugar, foram identificados os Estados onde
essas leis engendram projetos de PSA. Cada um dos projetos foi pesquisado e todos
foram comparados. A comparação desses projetos buscou dimensionar os montantes
aplicados em cada estado e os benefícios estabelecidos, destacando aqueles que estão
sendo mais bem sucedidos em captar recursos e desenvolver ações de PSA.
Foram também investigados projetos municipais de PSA. Sabe-se que
existem várias inciativas locais, promovidas pelo poder público ou pela sociedade
civil que, utilizando os pagamentos por serviços ambientas, têm o objetivo de
preservar o meio ambiente. Essas iniciativas possuem arranjos institucionais
distintos, dado as peculiaridades e necessidades de cada região. Mas considerando
que o número de municípios (5570) é muito mais amplo e diverso do que estados
(27, incluindo o Distrito Federal), o estudo concentrou-se em dois programas que
têm se destacado e difundido sua metodologia por várias cidades: Oásis, da Fundação
Grupo Boticário de Proteção à Natureza (FGBPN), e Produtor de Água, da Agência
Nacional de Água (ANA). Esses programas já estão em prática há 10 anos, sendo
aprimorados e disseminados em todas as regiões do país. No caso do Oásis são 09
iniciativas que estão em distintas fases de implementação, enquanto os projetos
engendrados pela ANA chegam atualmente a 38 municípios.
Com essa análise foi possível vislumbrar as principais fontes de
financiamento para Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, sendo que
a partir da experiência mais promissora foi realizado um exercício de simulação
dimensionando o potencial de arrecadação nacional, para o caso de sua utilização.
Foram identificadas 15 (quinze) leis estaduais que versavam especificamente
sobre a instituição de políticas e programas de Pagamento por Serviços Ambientais
IEI-18958
53
(PSA). Elas foram promulgadas no Acre, Amazonas, Bahia, Paraíba, Espírito Santo,
Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Paraná.
Os estados que possuem leis sobre PSA regulamentam de forma distinta os
tipos de recursos que financiam os seus programas, sendo que apenas os Estados de
Santa Catarina4 e Paraíba
5 possuem fundos específicos para PSA. Já os Estados do
Acre, Amazonas, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia e
Paraná utilizam outros fundos para o financiamento desses programas e projetos.
As fontes de recursos identificadas com maior frequência nas leis estaduais
são recursos orçamentários do Estado e doações. Outras formas identificadas de
financiamento são: multas por infração de legislação ambiental; cobrança pelo uso da
água; recursos decorrentes de acordos, contratos, convênios não especificados; Taxa
de Fiscalização Ambiental; recursos provenientes dos royalties de petróleo;
compensação pela utilização dos recursos naturais; recursos de acordos bilaterais ou
multilaterais; investimentos privados; rendimentos de aplicação financeira; créditos
de carbono; recursos provenientes de controle de poluição veicular; empréstimos;
recursos oriundos de pagamentos por produtos, serviços ambientais; receitas das
unidades de conservação; dentre outros tipos de fontes não especificadas.
Através da análise das leis estaduais que versam sore PSA foi possível
verificar que os Estados possuem várias fontes de financiamento. Isso é muito
promissor, pois quanto mais fontes de financiamento, maior a possibilidade de obter
recursos para garantir os programas. Dentre os Estados analisados, Rio de Janeiro e
Santa Catarina possuem a maior diversidade de fontes de financiamento.
A abrangência das legislações estaduais fez com que fosse necessário
pesquisar e analisar os projetos até então executados por esses entes federativos. Sete
estados com lei de PSA já possuem programas ou projetos em andamento:Acre,
Amazonas, Espírito Santo, Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro e Santa Catarina.
Essas iniciativassão recentes (a primeira é de 2008),mas o número de estados com
ações de PSA deve aumentar ao longo do tempo.
A maioria dos programas paga o proprietário/produtor em função da área
envolvida. Dentre os projetos analisados, o valor mínimo pago por hectare ao ano é
R$ 10,00 (PSA de conservação florestal no Rio de Janeiro) e o valor máximo é de R$
4 Lei Nº 15.133 de 19 de Janeiro de 2010.
5 Lei Nº 10.165 de 25 de novembro de 2013.
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2.866,24 (PSA de restauração no Espirito Santo). Ao todo, com os programas
estaduais foram preservados ou restaurados mais de 76 mil hectares.
Contudo,no Acre e Amazonas, as iniciativas pagampor produtor ou família
envolvida,com valores entre R$ 500,00 e R$ 600,00 ao ano, independentemente do
número de hectares. Isso se deve a características geográficas e socioeconômicas da
Amazôniaque impelem para o pagamento às famílias que protegem os serviços
ambientais, inclusive asresidentes de Unidades de Conservação que admitem o uso
sustentável dos recursos, conciliando a presença humana nas áreas protegidas.
No que se refere à gestão dos programas, em geral, os custos de
monitoramento e fiscalização das áreas são altos, até mais caros que o pagamento
direto aos provedores dos serviços ambientais. Isso porque todos os anos, antes do
pagamento referente ao número de hectares preservados ou restaurados, os
funcionários do governo precisam fiscalizar se as atividades acordadas foram
realizadas. O monitoramento e fiscalização são custosos, sendo necessário
contabilizar o valor do transporte até as propriedades, o tempo para a entrega e
registro dos documentos, o trâmite burocráticopara a validação dos resultados, além
da relação institucional entre os diferentes órgãos envolvidos no programa.
Ademais todos os programas exigem a elaboração de projetos de recuperação
ou manutenção das áreas que participarão dos mesmos, o que demanda um grande
volume de recursos com assistência técnica. Isso porque, como os programas em
geral buscam privilegiar a participação dos agricultores familiares que possuem
poucos recursos para a construção dos projetos, é necessária a interferência de
técnicos, pagos pelo poder público,que possam auxiliá-los.
Os programas municipais de PSA têm sido replicados rapidamente, e contam
com o apoio de diferentes atores. Em função da grande diversidade de casos, optou-
se em focar nas iniciativas Oásis e Produtor de Água, que envolvem o maior número
de municípios. Tanto o Oásis quanto o produtores de água trabalham com a proposta
de parcerias e possuem uma metodologia de estabelecimento dos pagamentos
ambientais relativamente simples. Essas metodologias se baseiam na utilização do
custo de oportunidade da terra para estabelecer um valor básico da remuneração.
Contudo, no caso da ANA, a fórmula está centrada nas alterações do uso do solo,
enquanto a fórmula do Oásis utiliza critérios de qualificação ambiental, dando pesos
e importâncias diferenciadas para aspectos distintos das áreas selecionadas.
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55
Esses programas também enfrentam problemas, como a dificuldade de
estabelecer as parcerias; a fragilidade dos acordos com o poder público municipal; a
resistência de setores que consideram os pagamentos pelos serviços ambientais como
uma forma de privatizar a natureza; entre outros. Apesar disso, a maioria dos
projetos municipais mencionados está em funcionamento e, como os projetos
estaduais, contam com diferentes fontes de financiamento, sendo a principal a
cobrança pelo uso da água.
Pelo exposto, afere-se que existem diferentes formas de financiar um projeto
de PSA, mas poucos têm garantia de continuidade e frequência na disponibilização
dos recursos. Recursos oriundos de doações e acordos multilaterais são contribuições
interessantes, mas não são fontes orçamentárias estáveis porque variam conforme os
interesses e possibilidades dos doadores, podendo variar muito em frequência e
constância.
Por outro lado, é bastante frequente apontar recursos orçamentários ordinários
dos entes federativos como base de todas as ações de preservação e recuperação do
meio ambiente do poder executivo. Contudo, no Brasil, é possível verificar que não
há avanço nas dotações orçamentárias para a gestão ambiental, ocorrendo em vários
casos declínio dessas dotações em termos relativos. Deve-se enfatizar igualmente que
os recursos orçamentários públicos são alterados conforme a situação econômica e as
prioridades estabelecidas pelos gestores públicos, o que pode prejudicar o andamento
dos programas.
Mecanismos alternativos de financiamento têm sido buscados, como por
exemplo recursos provenientes dos royalties de petróleo e gás. No caso do Espirito
Santo, esses recursos foram usados para a ampliação da política de PSA no estado.
Contudo, como o recebimento de royalties oscila junto com a variação dos preços de
petróleo e gás, essa fonte também se torna instável. O Espirito Santo vem sentindo as
consequências dessa situação: a queda do preço do petróleo em 2014 e 2015tornou
difícil manter o pagamento em dia das parcelas para os beneficiários do PSA.
É possível mencionar também as taxas e multas por infração ambiental. A
utilização das multas para bancar os programas de PSA é prevista em oito estados e
um município (daqueles estudados). Porém, nos projetos não foi identificado se e
como esses recursos são utilizados. Não foram encontradas informações sobre o
encaminhamento dos pagamentos das multas para os fundos indicados, nem sobre a
transferência desses montantes dos fundos para os pagamentos por serviços
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ambientais. Por outro lado, é temerário utilizar multas por infrações ambientais como
base de financiamento do PSA, tanto pelo motivo desta decorrer de uma
irregularidade ambiental ou dano ambiental,como pela variabilidade da periodicidade
do pagamento efetivo da mesma. Isso porque os autuados pela multa ambiental
podem discutir judicialmente a anulação da multa ou do valor arbitrado pelos órgãos
ambientais competentes. Com isso, acaba sendo variável a periodicidade de quitação
das multas ambientais junto aos cofres públicos, o que é um fator preocupante
quando os programas de PSA dependem desse recurso para seu financiamento.
Alguns projetos municipais têm se utilizado dos recursos provenientes de
Termos de Ajustamento de Conduta para financiar o PSA. Mas esses recursos são
finitos – após o TAC assinado, o poder público recebe o montante que depois de
utilizado, se encerra. A despeito dessa finitude dos recursos, sua conversão para
implementar sistemas de PSA é, pelo menos, uma solução inicial, apesar de
transitória, para o incentivo dessas experiências.
Taxas de Fiscalização Ambiental são mencionadas em algumas legislações
estaduais e municipais de PSA,mas não foram vislumbradas nos projetos estudados.
Entretanto, considera-se que a cobrança de uma taxa ambiental, não necessariamente
de fiscalização, seja um meio eficiente de levantar fundos para as políticas e projetos
de PSA. Nessas propostas o usuário paga diretamente pelo uso do serviço, gerando
uma identificação entre o pagamento e o consumo, diminuindo a resistência ao
desembolso e reduzindo o problema de custear os programas.
Um mecanismo de financiamentovigente que segue o mesmo preceito, mas
através da figura de preço público, é a cobrança pelo uso da água. A utilização desse
recurso é prevista por estados e municípios. Porém, dentre os estados, está ativa
apenas no Rio de Janeiro. Dentre os municípios, várias experiências têm sido
realizadas a partir da cobrança pelo uso da água, seja pela determinação do Comitê
de Bacia ou através da companhia de fornecimento de água. Essas experiências têm
tido continuidade e êxito em proteger os recursos hídricos, através da proteção de
florestas e boas práticas de utilização do solo, portanto, sua iniciativa deve ser
constantemente acompanhada e, se possível replicada, em outros projetos.Aliás,
acredita-se que além dos custos, esses projetos de PSA também geram benefícios à
própria sociedade que precisam ser contabilizados. No caso da água, esses benefícios
se referem principalmente à redução nas despesas com seu tratamento.
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Dessas iniciativas, destaca-se o caso de Tangará da Serra (MT) por
explicitamente estabelecer no boleto de cobrança da água um valor para
financiamento do PSA. Sugere-se que os modelos de financiamento de PSAdo Rio
de Janeiro e Tangará da Serrasejam replicados no futuro, não apenas por terem uma
fonte de recursos estável, mas porque estabelecem a conexão direta entre os
pagadores – a sociedade, que tem o abastecimento garantido e redução nos custos
totais de captação e tratamento -, e os protetores – proprietários rurais que se
beneficiam pelo pagamento da “floresta em pé”.
A grande dificuldade para a generalização da cobrança pelo uso da água é a
articulação institucional dos órgãos envolvidos com a gestão e consumo dos recursos
hídricos (comitês de bacia,companhias de abastecimento de água e tratamento de
esgoto, poder público, sociedade civil, etc.). Entretanto, as experiências como as dos
programas Oásis e Produtor de Água, mostram a viabilidade desse tipo de iniciativa
se a articulação ocorrer desde os primeiros estágios do processo.
Pelo exposto, afere-se que existem diferentes formas de financiar um projeto
de PSA, mas poucos têm garantia de continuidade e frequência na disponibilização
dos recursos. O modelo de cobrança parece ser a maneira mais viável para garantir
um programa de PSA nacional capaz de ter continuidade, e por essa razão, foi
realizado um exercício para verificar o quanto seria angariado de recursos ao se
utilizar a cobrança pelo uso da água. O exercício apontou que R$ 718 milhões anuais
poderiam ser arrecadados para o PSA caso fosse estabelecido um encargo de 1,5%
que recaísse sobre as contas de água e esgoto de todas as bacias hidrográficas. Se
essa cobrança adicional fosse de 2,1%, poderia se obter um bilhão de reais anuais
para PSA no país como um todo.
Considerando os resultados de outras etapas da pesquisa, o financiamento de
R$ 1 bilhão anual para o PSA poderia evitar o desmatamento de uma área de até 8,4
milhões de hectares, evitando um máximo de emissão de 2,9 bilhões de toneladas de
CO2, e a erosão de até 118 milhões de toneladas de solo por ano. Alternativamente,
estima-se que com R$ 1 bilhão anualpode-se restaurar 363 mil hectares de florestas,
que equivalem a 2,1% da área de déficit de Reserva Legal,capturando 125 milhões
toneladas de CO2,e evitando a erosão de até 3,7 milhões de toneladas por ano de
solo.
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6. Considerações finais
O objeto do presente estudo foi elaborarum modelo de estimação, em escala
nacional, dos custos de conservação de áreas de vegetação nativa, tanto para evitar o
desmatamento quanto para recuperação florestal. Esses resultados, disponibilizados
por município, foram posteriormente contrastados com serviços ambientais
esperados dessa conservação, em termos de captura ou redução na emissão de gases
de efeito estufa, erosão evitada e relevância para a conservação da biodiversidade.
Nesse sentido, foi disponibilizado para o MMA um sistema de informações -
SISGEMA -, que permite estabelecer áreas prioritárias para o estabelecimento de
sistemas de PSA que minimizem o custo de oportunidade ou de recuperação
florestal, combinado com critérios associados aos serviços ambientais considerados.
Além dos resultados apresentados nesse Relatório e seus Apêndices, o SISGEMA
permite que o usuário elabore análises para conjuntos específicos de municípios,
selecionados por bioma, Unidade da Federação ou outro critério de escolha, bem
como optar por parâmetros diferentes daqueles usados neste Relatório.
Também foi efetuada uma extensiva revisão da literatura e legislação
disponível sobre sistemas de PSA já estabelecidos no Brasil nas esferas estadual e
municipal. A despeito de todos os avanços identificados nas experiências já
implementadas, os sistemas de PSA ora vigentes ainda ocupam uma área
relativamente pequena do território nacional. Isso indica que até o momento existe
uma carência de mecanismos que permitam o adequado compartilhamento de
responsabilidades e de benefícios pelas ações e abstenções dos agentes públicos e
privados no que concerne à conservação da natureza, da qualidade ambiental e dos
ecossistemas.
Nesse contexto, fica evidente a importância de estabelecer uma Política
Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA). A lógica do PSA é
estimular condutas privadas de conservação que revertam em benefícios para a
sociedade. Um grande avanço que poderá facilitar a implementação de uma
estratégia nacional de PSA é a consolidação do novo Código Florestal e do Sistema
Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SICAR), pois possibilitam novas estratégias
e instrumentos de regularização das obrigações mínimas impostas pela legislação
(déficits) e comercialização dos excedentes de Reserva Legal.
Uma Política Nacional de PSA, a ser estabelecida por legislação específica
(ora em debate no Congresso Nacional),deve ser vigorosa para induzir a expansão
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em larga escala de práticas de conservação e recuperação florestal, mas não deve ser
restritiva ao ponto de inibir as iniciativas subnacionais. O conhecimento e
consideração de características regionais e locais, levando em conta a grande
heterogeneidade territorial brasileira, são fundamentais para uma política nacional
sobre o tema. Por isso, o desenvolvimento de modelos desagregados espacialmente,
como o SISGEMSA, é fundamental para simular e antecipar os possíveis efeitos de
diferentes desenhos de política.
As estimativas de custos e benefícios de um eventual sistema de PSA e a
identificação de possíveis fontes de financiamento para implementá-lo, principais
contribuições do presente estudo, constituem subsídio importante para a apresentação
de propostas de políticas destinadas à adoção de um PSA nacional mais eficiente.
Mas também é necessário discutir outras questões relacionadas à sua implementação,
que não foram objeto do escopo do presente trabalho, mas que merecem atenção para
estudos futuros, como por exemplo, a tributação do serviço ambiental, a necessidade
da adicionalidade em relação à legislação ambiental, a competência e
responsabilidade de cada agente envolvido com a política, entre outras questões.
Uma das questões mencionadas, mas ainda pouco explorada refere-se ao
custo de gestão, fiscalização e monitoramento dos programas que podem ser bastante
altos. Um equívoco comum é considerar apenas os custos diretos – custo de
oportunidade da terra e, quando é o caso, custos de recuperação florestal -,
ignorando-se que é necessário acompanhar, monitorar e prover assistência técnica
aos proprietários envolvidos. Essa temática deve ser mais aprofundada em
investigações futuras.
De qualquer forma, neste estudo foram identificadas as fontes de
financiamento e estimativas realistas do potencial de recursos necessários para a
ampliação da política. No que se refere ao financiamento por crédito de Carbono, foi
mostrado que ações visando à redução do desmatamento têm a capacidade de evitar
um alto volume emissões a um custo econômico (em R$/tonelada de CO2) muito
baixo. Porém, essas ações se concentrariam em áreas onde os estoques de
remanescentes florestais nativos ainda são bastante altos, em especial na Amazônia.
Caso a ênfase seja recuperar vegetação nativa, os custos por tonelada de CO2 são
significativamente maiores, e a Caatinga surge com destaque. Contudo, a
implementação de sistemas de PSA financiados por créditos de carbono ou outros
mecanismos relacionados a ações globais para mitigação de gases de efeito estufa
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60
dependem da disposição dos países desenvolvidos injetarem recursos financeiros
significativos para bancar tais ações. Embora o Acordo de Paris, em 2015, tenha
restabelecido a crença de que algum tipo de mecanismo financeiro global venha a ser
estabelecido nesse sentido, a experiência prévia com o Protocolo de Kyoto e outros
mecanismos de transferência de recursos foi bastante frustrante.
Assim, a adoção de políticas nacionais para PSA devem contar, nesse
momento, com fontes domésticas de recursos. Nesse sentido, surge com destaque a
cobrança pelo uso da água como fonte para o financiamento de uma política nacional
de pagamento por serviços ambientais.Recomenda-se, para tal fim, que seja
acelerada a cobrança pelo uso da água, e que parte das receitas obtidas seja utilizada
para financiar a manutenção ou recuperação de vegetação nativa. A grande vantagem
desse mecanismo é não depender de fontes externas ao país e nem de acordos
internacionais sobre o tema, que têm avançado muito lentamente sem grandes efeitos
práticos.
Além disso, é uma fonte estável de recursos, independente de orçamento
público, e que vincula diretamente o usuário como pagador e o protetor de florestas
como fornecedor do serviço ambiental.No entanto, existem dificuldades
institucionais para o estabelecimento dessa cobrança, pois envolve decisão de
diferentes atores, como governo do estado, municípios, comitês de bacias e
organizações não governamentais. De acordo com as experiências já realizadas, essas
dificuldades devem ser enfrentadas antes mesmo de se iniciarem os pagamentos por
serviços ambientais, pois é necessário firmar as parcerias com diferentes atores,
estabelecendo suas funções nos projetos.A esse despeito, a cobrança pelo uso da
água é uma ótima opção, pois é umafonte estável de recursose existem experiências
bastante avançadas de PSA baseados na conservação de recursos hídricos. Sem a
estabilidade dos recursos a chance de comportamento especulativo é imensa,
colocando em risco os projetos de PSA.
O modelo que tem se mostradoexitoso é a discriminação no preço da água de
uma parcela vinculada ao pagamento por serviços ambientais, a ser destinada
explicitamente para projetos de manutenção ou recuperação de áreas florestadas que
sejam relevantes para os corpos hídricos da bacia em questão. As recentes crises de
abastecimento vivenciadas no país mostram a importância que a proteção aos corpos
hídricos traz à população como um todo, inclusive nos grandes centros urbanos.
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No que diz respeito ao valor a ser estabelecido para que o pagamento seja
efetuado ao proprietário rural – ou seja, quanto o protetor de florestas deve receber -,
sugere-se que seja adotado o modelo proposto por Young & Bakker (2014) e já
incorporado com sucesso na metodologia do Projeto Oásis e em vias de
implementação no Programa Corredores Ecológicos, do Estado de Santa Catarina. A
lógica dessa metodologia é pagar ao proprietário rural em função da área de
conservação florestal a partir de um valor básico mínimo, em R$/hectare, usualmente
calculado por fração do preço do arrendamento da terra na região para pecuária. A
partir de características específicas da área conservada (sua importância para a
conservação de recursos hídricos e biodiversidade) e de práticas agrícolas adotadas
na propriedade, são estabelecidas notas que premiam as propriedades rurais que
apresentam melhor desempenho nesses quesitos, e o valor a ser recebido por hectare
conservado é aumentado.
A consideração da importância da conservação florestal para evitar a erosão,
conforme demonstrado no estudo, pode ser um desses elementos objetivos para
alterar o valor a ser recebido pelo proprietário: projetos de conservação ou
recuperação florestal em áreas críticas de erosão prestam um serviço ambiental
maior, do ponto de vista de proteção do solo, e por isso devem receber uma
premiação maior. Do mesmo modo, a introdução de critérios de relevância para a
conservação da biodiversidade, também examinados nessa pesquisa, deve afetar o
valor do pagamento: proteger áreas de maior relevância para a conservação da
biodiversidade deve receber maior prioridade.
A incorporação de informações do Cadastro Ambiental Rural,ainda em fase
de implementação, possibilitará exercícios de simulação mais focados e precisos. A
utilização de informações do Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural
(SICAR) possibilita a parametrização de sistemas de PSA que sejam custo-eficientes.
As informações disponibilizadas pelo SISGEMA, tanto em termos de custos
econômicos quanto em relação aos serviços ambientais associados à conservação,
podem ser cruzadas com dados agregados pelo SICAR para fazer simulações de
mecanismos como o mercado de cotas ambientais. Por exemplo, a melhor
compreensão dos custos envolvidos em um PSA em associação com informações do
SICAR (déficits e superávits de Reserva Legal) permite selecionar as áreas de menor
custo de oportunidade da terra que deverão concentrar as ações de compensação.
Também permite estabelecer prioridades vinculadas às metas de conservação dos
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serviços ambientais considerados: impacto na concentração de gases de efeito estufa,
proteção do solo e conservação de biodiversidade.
Por fim, é crucial a integração dos sistemas de informações referentes ao
PSA, como o SICAR, com outros conjuntos de estatísticas. Ficou claro neste
relatório que o estabelecimento de um PSA nacional depende fortemente do
conhecimento das especificidades locais, sobretudo, no que diz respeito aos custos
associados. Nesse sentido, para que se estabeleça uma política eficiente, é
fundamental aprofundar e integrar os sistemas de informação relacionados ao tema.
Destaca-se a necessidade de integrar as bases de dados de natureza ambiental, como
o SICAR, com sistemas de estatísticas econômicos:
Estatísticas de produção agropecuária do IBGE (Pesquisa Pecuária
Municipal, Pesquisa Agrícola Municipal, Pesquisa de Extração
Vegetal e Silvicultura e ao futuro Censo Agropecuário)
Base nacional de preços da terra (vale lembrar que a Receita Federal
recebe, para fins de cálculo do Imposto Territorial Rural, informações
municipais de Valor da Terra Nua).
Por fim, deve-se chamar atenção que o custo de oportunidade do produtor
rural varia de acordo com o valor do arrendamento da terra. Esse, por sua vez,
depende do preço da terra e da taxa de juros. Tendo em vista que o preço da terra
depende dos ganhos associados à sua utilização, uma política de PSA, para ser bem
sucedida, deve considerar a variação nos preços agropecuários e na taxa de juros.
Assim, é necessário, no estabelecimento de um PSA, que se leve em consideração
esse fator no momento de definição dos valores a serem pagos.
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Altera, na forma que especifica, a Lei n° 3.135, de 05 de junho de 2007, e dá outras
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2008. Institui o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais - PSA e dá outras
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Governo do Estado do Espírito Santo (2012). Lei Nº 9864 de 26 de junho de 2012.
Dispõe sobre a reformulação do Programa de Pagamento por Serviços Ambientais -
PSA no Estado, instituído pela Lei nº 8.995, de 22.09.2008, e dá outras providências.
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dezembro de 2012. Aprova o regulamento da Lei 9.864/2012, que dispõe sobre o
Programa de Pagamento por Serviços Ambientais - PSA.
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Dispõe sobre a reformulação do Programa de Pagamento por Serviços Ambientais -
PSA no Estado, instituído pela Lei nº 8.995, de 22.09.2008, e dá outras providências.
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ENTREVISTA:
Caroline Lopes Santos, Especialista em Recursos Hídricos da AGEVAP.
Questionário enviado por e-mail, dia 20/01/2016
Helena Carrascosa, Coleta de dados obtida por meio de perguntas estruturadas
realizadas por e-mail com, em 19/10/2015
Manuela Cardoso Stein, funcionária do Instituto Estadual de Florestas – IEF,
informação telefônica concedida em 19 de outubro de 2015.
Marcos Franklin Sossai, Gerente do Programa Reflorestar, Coleta de dados obtidos
por meio de perguntas estruturadas realizadas por e-mail no dia 30/09/2015
Oswaldo Bruno, coordenador do Programa RPPN Paulistas, Entrevista por telefone
com em 20/01/2016.
Tais Forte Garms, membro do Centro de Projetos de Uso Sustentável DDS/CBRN da
Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo em Informações oferecidas por
e-mail por, em 21/01/2016.
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92
Tais Forte Garms, membro do Centro de Projetos de Uso Sustentável DDS/CBRN da
Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo em Informações oferecidas por
telefone em 20/01/2016.
Shigueko T. Ishiy, Coordenadora do Subcomponente Gestão de Ecossistemas Santa
Catarina Rural – FATMA. Informações obtidas por e-mail, em 05/02/2016.
IEI-18958
93
APÊNDICE A: CURVA DE OFERTA DE CONSERVAÇÃO
1. Custo de oportunidade da terra
O custo de oportunidade da terra refere-se ao valor sacrificado (em termos
monetários) pela desistência da utilização das terras em atividades agropecuárias em
favor da sua conservação para a manutenção dos serviços ecossistêmicos. Isto é, trata-se
da renda mínima que o proprietário rural está disposto a receber para conservar as áreas
de remanescentes florestais ou regenerar vegetação nativa em sua propriedade (Young
& Bakker, 2015).
Há, portanto, um caráter voluntário intrínseco aos programas de Pagamentos por
Serviços Ambientais (PSA), diferentemente do que se observa para as políticas de
comando e controle. Se a transferência de recursos aos proprietários de terra em
contrapartida da produção dos serviços ecossistêmicos for pelo menos igual ao custo de
oportunidade, pode-se garantir que, do ponto de vista do interesse privado, tais agentes
estarão indiferentes entre conservar suas propriedades ou converte-las para o uso
agropecuário. Deste modo, não é o bem-estar privado que justifica a adoção dos
programas de PSA, mas sim os ganhos de bem-estar coletivo em função da manutenção
dos bens e serviços ambientais, sabendo que a disponibilidade dos mesmos é capaz de
impactar a utilidade e função de produção dos agentes econômicos.
Este capítulo apresenta modelos alternativos de estimação do custo de
oportunidade da terra, elaborados com intuito de calcular o valor médio (por hectare) da
renda agropecuária sacrificada em razão da conservação. Foram propostos três modelos
distintos, e a escolha pela utilização de diversas metodologias reside no fato de que os
dados disponíveis para o cálculo do custo de oportunidade da terra ainda são escassos
no Brasil. Dados referentes ao preço da terra, ao valor de arrendamento de propriedades,
à rentabilidade de diversas culturas agrícolas, bem como para a silvicultura e pecuária,
apresentam uma série de limitações, incluindo baixa amostragem, descontinuidade da
série histórica, má estimação ou mesmo a inexistência de informações para uma grande
parcela do território nacional.
Nesse sentido, as metodologias alternativas, além de revelarem formas distintas
de estimação do custo de oportunidade da terra – sem perder a sua dimensão técnica de
renda sacrificada -, remetem à necessidade de contornar as supracitadas limitações na
base de dados, sem se valer da utilização de hipóteses restritivas ou irreais.
IEI-18958
94
O custo de oportunidade foi calculado em escala municipal para o ano de 2013,
o ano mais recente para o qual foi possível contar com a disponibilidade de dados
necessários aos exercícios de estimação para as três modelos aqui propostos.
As bases de dados e os resultados dos modelos são apresentados nas próximas
subseções, onde se busca revelar vantagens e desvantagens no uso de cada uma das
metodologias alternativas.
A primeira subseção apresenta o custo de oportunidade da terra por meio da
estimação do lucro de três atividades econômicas concorrentes desenvolvidas no solo
(silvicultura, pecuária e agricultura) 1. A conveniência de se manter os resultados
desagregados provém do significativo diferencial de rentabilidade entre as três
atividades econômicas acima listadas, tendo em vista o impacto direto que este fato tem
sobre as áreas prioritárias à conservação. Como mostrado mais adiante, as áreas mais
baratas para a adoção de projetos de Pagamentos por Serviços Ambientais encontram-se
nas regiões Norte e Nordeste, notadamente aquelas ocupadas pela pecuária extensiva.
Ao confrontar essa informação com os resultados do capítulo de benefícios ambientais,
nota-se que a região Norte se sobressai ao Nordeste numa abordagem de custo-benefício
da conservação.
A segunda subseção apresenta a estimação do custo de oportunidade da terra
baseado em um modelo econométrico que estima preços da terra a partir de
determinadas características físicas e de mercado presentes na localidade onde essas
propriedades se encontram.
A terceira subseção apresenta o modelo de estimação do custo de oportunidade
da terra por extrapolação de preços observados no mercado fundiário. Nos modelos
econométrico e por extrapolação tomou-se o preço da terra como variável de partida
para se chegar ao valor do arrendamento da terra, que, em termos contábeis, expressa o
valor do lucro das atividades ali empregadas.
É importante frisar que os resultados das estimativas segundo os modelos
alternativos são bastante convergentes, e problemas específicos em cada uma delas pode
explicar, em boa medida, a divergência encontrada para a renda da terra em algumas
1 Deve-se ressaltar que existem outras formas alternativas de uso da terra, notadamente uso residencial e
industrial, mas não existem elementos suficientes para trabalhar com essas formas alternativas de uso em
escala nacional, conforme requerido por esse exercício. Outro elemento não trabalhado por esse estudo é
o custo de oportunidade das unidades de conservação públicas já estabelecidas. Embora o conceito de
custo de oportunidade também seja aplicável a esse caso, considera-se que foge ao objetivo geral do
estudo, que é a determinação dos custos e benefícios de implementação de sistemas de PSA em áreas
privadas no Brasil.
IEI-18958
95
regiões em relação às demais estimativas. Os resultados mostrados neste capítulo
evidenciam essa convergência e, ao mesmo tempo, a base de dados SISGEMA permite
ao usuário estimar os custos de oportunidade pela alternativa de sua escolha.
2.1.1. Modelo de Custo de Oportunidade da Terra baseado na Estimação do
Lucro (Modelo COT – L)
A estimação do custo de oportunidade da terra baseada na estimação do lucro
das atividades agropecuárias nos municípios brasileiros foi realizada em duas etapas. Na
primeira, estimou-se, para cada município, o lucro por hectare de terra proveniente de
cada um de três usos concorrentes à conservação: lavoura, pecuária e silvicultura. O
fluxo de renda associado a cada um desses usos provém da lavoura (temporária e
permanente), da pecuária (em grande medida proveniente da pecuária de corte) e da
silvicultura (florestas plantadas). Na segunda etapa estimou-se o custo de oportunidade
da terra por município pelo somatório do lucro dessas atividades que seria supostamente
sacrificado em razão da decisão da conservação florestal, ponderado pela área utilizada
em cada uma das atividades produtivas mencionadas.
Dada a natureza distinta das atividades de lavoura, pecuária e silvicultura,
metodologias específicas foram elaboradas para cada uma delas, inclusive porque foram
encontradas restrições peculiares a cada uso, referentes à disponibilidade de dados.
A principal vantagem destas metodologias é partir, fundamentalmente, de dados
oficiais, disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
sobre o qual não pesam questionamentos em relação à credibilidade da fonte, além de
merecer destaque o tamanho da amostra através do qual as estatísticas são produzidas.
Contudo, foram encontradas diversas limitações, apresentadas no decorrer da descrição
metodológica.
Esta subseção se divide em cinco tópicos. O primeiro detalha a metodologia
utilizada para a estimação do lucro anual por hectare da lavoura, suas limitações e os
resultados para os municípios brasileiros. As duas partições seguintes têm a mesma
estrutura e realizam a análise para pecuária e silvicultura, respectivamente. Na
sequência, apresentam-se então as estimativas para o lucro médio anual por hectare para
os municípios brasileiros, resultado da média ponderada dos lucros provenientes da
lavoura, pecuária e silvicultura.
A última parte desta subseção se ocupa das considerações finais do modelo de
custo de oportunidade da terra a partir de estimação do lucro (doravante, COT-L), onde
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96
se destaca, em particular, a seguinte: observa-se nos resultados que o lucro anual médio
por hectare é em geral relativamente baixo no Brasil – a mediana da distribuição por
municípios é de R$243, valores de 2013, último ponto da série de dados. Este é
supostamente o custo de oportunidade da terra por hectare do município mediano
brasileiro. Ou seja, observa-se em pelo menos metade dos municípios brasileiros um
custo de oportunidade menor ou igual a R$243 por hectare/ano.
Importante mencionar que o valor desta mediana reflete um valor ainda mais
baixo para a mediana do lucro por hectare da pecuária por ano - de apenas R$182 por
hectare/ano. Como a pecuária é a atividade que ocupa a maior proporção da área
agropecuária no país, a maior parte da área a ser considerada em um PSA nacional deve
ser a de pecuária extensiva de baixa produtividade. Isso quer dizer que (i) um PSA
nacional se concentraria basicamente em áreas de pecuária, com pouco efeito redutor de
áreas de lavoura, e por essa razão sem consequências significativas para a produção de
produtos vegetais; (ii) o efeito sobre a produção de carne também seria pequeno, visto
que a produtividade das áreas consideradas é muito baixa; e (iii) a perda de emprego na
pecuária extensiva seria igualmente muito baixa, já que é pouco empregadora
(possivelmente um PSA nacional geraria mais empregos nas ações de conservação do
que seria perdido na pecuária extensiva, o que deve ser tratado em estudo posterior).
O levantamento de experiências de PSA no Brasil, apresentado no capítulo sobre
fontes de financiamento, mostra que a grande maioria dos projetos efetivamente
implementados paga valores em torno das medianas acima referidas (R$ 182 a
R$243/hectare/ano) indicando a aderência empírica desse resultado.
Por outro lado, também fica evidente que existe uma grande heterogeneidade
regional nos resultados. Em termos de biomas, é nítido que o custo de oportunidade da
terra é maior na Mata Atlântica que nos demais biomas. Como nesse bioma a demanda
por recuperação de vegetação nativa, que requer custos adicionais, é muito maior do que
a de conservação de remanescentes florestais (que não requer tais custos), o custo total
por hectare de um PSA na Mata Atlântica deverá ser maior do que em outros biomas.
É importante também mencionar que as margens de lucro na agropecuária (e,
portanto, o próprio custo de oportunidade da terra) são fortemente correlacionadas com
o ciclo de preços das commodities agrícolas. Dessa forma, existe um componente
dinâmico relevante e que deve ser levado em consideração ao longo do tempo. Em
momentos de crescimento de preços, as margens de lucro tendem a aumentar, e assim
também aumenta o valor daquilo que seria perdido em termos monetários pela
IEI-18958
97
desistência da utilização das terras em atividades agropecuárias por hectare de terra
conservada.
Neste relatório a análise é realizada para o ano de 2013, um período de preços
relativamente altos de commodities agrícolas. Logo, os resultados encontrados podem
estar associados a um momento de auge do ciclo de preços de commodities, e que os
resultados para o custo de oportunidade da terra podem ser alterados em um cenário de
queda de preços, como no período mais recente.
2.1.2. Estimativas para a Lavoura
Esta subseção está dividida em duas partes. A primeira apresenta e discute a
metodologia para a estimação do custo de oportunidade da terra, inclusive suas
limitações e razões para sua eleição. Na segunda parte apresentam-se os resultados
estimados.
2.1.2.1. Metodologia
Para o caso específico da lavoura, a estratégia consistiu na estimação de um
lucro da atividade agrícola aproximado por hectare/ano cultivado para cada município
brasileiro. Neste caso, o lucro anual por hectare deve refletir o valor daquilo que seria
perdido, em termos monetários, pela desistência da utilização das terras em atividades
de lavoura por hectare de terra a ser conservado. Como originalmente proposto no
relatório anterior (Produto 2), a estimativa do lucro por hectare/ano de lavoura foi
alcançada pela multiplicação do valor de produção agrícola por uma margem de lucro,
determinada exogenamente. A equação 1, a seguir, apresenta os detalhes.
Equação 01.
𝜋𝑚𝐿 = ∑ (𝛼𝑚
𝑐 ∗ 𝑉𝑃𝑚𝑐 )
𝑎𝑚𝑐
𝐴𝑚𝐿𝑐 (1)
Onde 𝜋𝑚𝐿 refere-se ao lucro anual médio de lavoura por hectare no município 𝑚.
Este lucro é estimado como um somatório dos valores de produção por hectare/ano das
diversas culturas 𝑐 presentes no município 𝑚 (𝑉𝑃𝑚𝑐 ) multiplicados pelas respectivas
rentabilidades específicas de cada cultura (margens de lucro 𝛼𝑚𝑐 ), ponderado pela
proporção da área que cada cultura ocupa (𝑎𝑚𝑐 ) na área de lavoura total do município
(𝐴𝑚𝐿 ).
IEI-18958
98
Para estimar tanto as áreas de lavoura como os valores de produção, utilizaram-
se os dados da Pesquisa Agrícola Municipal (PAM/IBGE) para o ano de 2013, o mais
recente disponível. Para cada cultura e município, calculou-se então a razão entre valor
da produção total e área total cultivada para a estimação dos termos 𝑉𝑃𝑚𝑐 .
2
Dentro do componente de lavoura, faz-se necessário considerar a possibilidade
de ocorrência de mais de uma safra por ano em uma dada localidade. Embora os dados
referentes à margem de lucro das culturas não façam qualquer referência sobre a
possibilidade de múltiplas safras, seus efeitos não foram desconsiderados na elaboração
do presente relatório, tendo estes sido capturados pela variável área plantada, obtida
junto ao IBGE. Para algumas culturas, como milho, batata, amendoim e feijão, foi
possível encontrar dados na PAM sobre área cultivada discriminada por safra. Para as
demais culturas, entretanto, ainda que os dados de área não tenham sido discriminados,
as várias safras foram igualmente contabilizadas e apresentadas na forma de um valor
sobreaditivo (áreas agrícolas que ao serem somadas com as áreas de pastagem do Censo
Agropecuário de 2006 extravasam a área total do município).
Originalmente, foi proposta a restrição da estimação da equação (1) a um
conjunto limitado de culturas que fossem relevantes para cada região e para as quais
existissem dados sobre rentabilidade em nível local3. No entanto, estas informações
sobre rentabilidade se mostraram também escassas, disponíveis apenas para poucas
culturas e para um número muito limitado de localidades. Ademais, estratégias
alternativas para o cálculo de margens de rentabilidade não se mostraram bem-
sucedidas. A Tabela 1, a seguir, ilustra este ponto.
2 Importante mencionar que, especificamente com relação às Regiões Norte e Nordeste, optou-se pela
aplicação de um ajuste no cálculo das áreas de lavoura, pecuária e silvicultura. Nestas regiões foi comum
observar valores de produção muito altos associados a áreas de produção extremamente reduzidas. Isso
pode ocorrer devido a erros de mensuração nas áreas em regiões de fronteira agrícola e onde direitos de
propriedade são mal definidos. A derivação do ajuste é detalhada no final desta subseção. 3 Também foi proposto originalmente adicionar à equação (1) um termo que refletisse o rendimento
proveniente da valorização futura da terra no caso em que esta já estivesse convertida para o uso em
lavouras em comparação ao cenário em que estivesse ainda com cobertura de matas. Este termo foi
omitido da análise final devido a duas restrições. Em primeiro lugar, definitivamente não existe
disponibilidade de dados confiáveis e em nível local para o preço da terra da lavoura versus de matas. Em
segundo lugar, não é claro como deverá ocorrer a valorização deste diferencial ao longo do tempo.
Prosseguir com esse tipo de análise só seria possível se um número bastante alto de suposições e outros
procedimentos ad hoc fossem introduzidos na estimativa, o que iria “contaminar” os resultados (parte
significativa dos resultados seria influenciado fortemente por suposições sem possibilidade de verificação
sobre sua acurácia).
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99
Tabela 1: Estimativas de Custos de Produção e Lucro Anual por
Hectare
O “Painel A” apresenta estimativas de custos de produção por hectare/ano para
quatro culturas relevantes – soja, milho, cana-de-açúcar e algodão. Os cálculos baseiam-
se em médias por cultura, sobre estimativas de custos por hectare/ano, feitas pela
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) para regiões selecionadas no ano de
2011. No custo operacional incluem-se não apenas os custos fixos e despesas com
custeio (mão de obra, sementes, fertilizantes e defensivos), mas também as despesas
financeiras, com juros e seguro. No custo total inclui-se, adicionalmente, remuneração
de fatores – terra e capital.
Valores por hectare, em R$ de 2011
Soja Milho Cana-de
Açúcar Algodão Média Fonte de Dados
Painel A - Custos por Cultura
Custo fixo 194 213 908 454
442
Conab, Regiões Selecionadas
Custo operacional
(CO) 1294 1878 3509 4527
2802
Conab, Regiões Selecionadas
Remuneração capital 58 68 30 113
67
Conab, Regiões Selecionadas
Remuneração terra 320 325 370 362
344
Conab, Regiões Selecionadas
Custo total (CT) 1677 2271 3899 5002
3212
Conab, Regiões Selecionadas
Painel B - Lucros por Cultura
Valor da produção
(VP) 2002 1305 4093 3213
2653
PAM/IBGE
Lucro Total (VP -
CT) 325 -966 194 -1.788
-559
Elaboração própria
Lucro (VP - CO) 709 -573 584 -1.314
-149
Elaboração própria
VP / (VP - CO) 0,35 -0,44 0,14 -0,41
-0,09
Margem
Agrianual/FNP 0,35 0,08 - 0,24
0,22
Agrianual/FNP
Painel C - Diferentes Margens para Cálculo de Lucro/Ha na Lavoura
Média de margens,
Agrianual/FNP 0,22
Agrianual/FNP
EOB/VA 0,19
Contas Nacionais 2011/Agropecuária
Fonte: Elaboração própria.
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100
No “Painel B”, calculou-se o valor de produção anual por hectare, média entre
municípios, também para 2011, com base nos dados da PAM/IBGE. As diferenças entre
valor de produção e custo total (ou operacional) por hectare/ano resultam nos lucros
anuais por hectare. É interessante observar que as margens de lucro são bastante
negativas para milho e algodão, e positivas para soja e cana. Verifica-se que essas
margens tendem a ser muito mais baixas (com exceção da soja) ao serem comparadas
com as margens divulgadas pelo Agrianual/FNP4 por cultura. Isso ocorre devido ao fato
das estimativas sobre custos e margens de lucro no Brasil serem baseadas em culturas e
regiões de alta produtividade. Naturalmente, o produtor mediano não opera com uma
estrutura de custos tão complexa, ou tampouco obtém produtividade tão alta.
Como consequência, não foi possível aplicar as estimativas para margens de
lucros encontradas na literatura especializada para todo o país. Por outro lado, pode-se
assumir que o produtor mediano opera sob uma taxa de rentabilidade mediana do setor.
Como proxy para esta margem, foram utilizadas as estimativas do Sistema de Contas
Nacionais de 2011, o último disponível, para calcular a razão entre o excedente
operacional bruto e o valor adicionado pelo setor agropecuário. De acordo com as
Contas Nacionais de 2011, esta margem foi de 19%. Interessante notar que esta taxa é
próxima da margem média calculada entre culturas a partir do Agrianual/FNP (22%). A
implicação disso para a equação (1) consiste na substituição de margens de lucro
regionalizadas e por cultura 𝛼𝑚𝑐 por uma margem agregada para todo o setor, igual a
19%.
A partir do momento em que se aplica uma mesma margem de lucro para todo o
setor, permite-se que as estimativas da função lucro por hectare/ano variem de modo
diretamente proporcional à produtividade local, o que por sua vez está diretamente
relacionada ao preço e ao custo de oportunidade da terra. Em geral, áreas de lavoura de
alta produtividade estariam fora do alcance de incentivos para conservação via
esquemas de PSA. Por este motivo, a escolha de uma taxa de rentabilidade média a
partir do Sistema de Contas Nacionais seria adequada. Na próxima seção são
apresentadas as estimativas de lucro anual médio por hectare baseadas na equação (1)
acima, calculadas sobre uma margem de 19%, comum a todos os municípios e culturas.
2.1.2.2. Estimativas Para a Lavoura
4 Anuário da Agricultura Brasileira da Informa Economics FNP.
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101
Esta seção apresenta estimativas de lucro da lavoura por hectare no ano de 2013.
A Tabela 2 exibe algumas estatísticas descritivas, calculadas com base nos dados dos
5570 municípios brasileiros.
Tabela 2: Estatísticas Descritivas para a Lavoura
Observações Média Desvio-padrão Min Max
Lucro por hectare/ano 5.570 627 769 0 13.424
Área total utilizada em hectares 5.570 13.004 38.634 0 1.098.897
Proporção da área total utilizada 5.570 0,30 0,27 0 1
Lucro por hectare/ano, distribuição p10 p25 p50 p75 p90
20 156 513 819 1237
Fonte: Elaboração própria.
Verifica-se que, em média, a área ocupada por lavouras é de 30% da área total
utilizada pela agropecuária nos municípios brasileiros. O lucro anual médio por hectare
de lavoura é de R$627, embora a dispersão seja grande. Observou-se que 25% dos
municípios têm lucro anual por hectare na lavoura abaixo de R$156, enquanto em
outros 25% o lucro foi estimado acima de R$819 por hectare/ano. O Mapa 1, a seguir,
apresenta a distribuição do lucro anual médio da lavoura por hectare entre os municípios
brasileiros.
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102
Mapa 1: Lucro Anual da Lavoura em R$ por hectare/ano, preços de 2013,
Modelo COT - L
Fonte: Elaboração Própria
Observa-se que o lucro por hectare/ano tende a ser relativamente alto nas regiões
Sul e Sudeste, extensa parte do cerrado e nas partes mais setentrionais da Amazônia,
justamente no que é chamado de “Arco do desmatamento”. Esses resultados são
compatíveis com as expectativas de encontrar valores mais elevados nessas regiões, e
menor custo de oportunidade no interior das regiões Norte e Nordeste.
Na Figura 1, a seguir, apresenta-se a curva de custo de oferta de conservação
estimado pelo custo de oportunidade da terra de lavoura: de forma crescente para cada
nível de lucro da terra, é calculado o somatório da área de lavoura cuja rentabilidade
seria equalizado por um eventual PSA. Observa-se que para valores de lucro por
hectare/ano em R$243 (a mediana do lucro por hectare/ano relativo a todos os usos da
terra, como detalhado à frente), a curva de oferta de conservação de terras de lavoura
atinge um patamar de 9,7 milhões de hectares.
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103
Figura 1: Curva de oferta de conservação para PSA na Lavoura em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 (Modelo COT – L)
Fonte: Elaboração própria.
2.1.3. Estimativas para a Pecuária
O cálculo do custo de oportunidade associado às áreas de pastagem
originalmente proposto no projeto de pesquisa seria feito a partir da estimação da taxa
de lotação, partindo de informações sobre o efetivo bovino e área de pastagem para o
conjunto dos municípios brasileiros. Todavia, o andamento do projeto revelou a
necessidade de se alterar a metodologia elaborada a priori. O aspecto central
responsável por promover tal mudança foi a existência de uma enorme quantidade de
municípios para os quais os respectivos efetivos bovinos contavam com áreas de
pastagem praticamente inexistentes, sobretudo nas Regiões Norte e Nordeste. Como
consequência, as taxas de lotação municipais (cabeças de gado por hectare) assumiram
valores significativamente altos, em completo desalinho com a realidade documentada
sobre a pecuária no país, principalmente na porção amazônica e no sertão nordestino.
Esse problema está pautado pelas limitações da mensuração da área de pastagem
no Brasil. Ademais, inexiste uma série histórica fundada em informações coletadas e
disponibilizadas anualmente. Como se sabe, as informações oficiais sobre o uso da terra
são disponibilizadas apenas para os anos censitários, de modo que, na melhor das
-
200
400
600
800
1.000
1.200
- 20.000.000 40.000.000 60.000.000
Lucr
o p
or
he
ctar
e -
R$/
ha/
ano
Área em hectares
IEI-18958
104
hipóteses, as informações sobre áreas de pastagem são fornecidas a cada década pelo
IBGE. Mas mesmo os dados censitários revelam valores questionáveis, como taxas de
lotação ou lucro anual por hectare extremamente altos em municípios amazônicos,
distantes de uma rede de infraestrutura efetiva de escoamento da produção. A possível
razão para isso é que, nesses municípios mais distantes ou de menor relevância para a
produção comercial, as áreas de pastagens identificadas pelas estatísticas são muito
inferiores às áreas onde, de fato, os animais pastam – como são criados “soltos” podem
estar avançando em capoeiras, áreas abandonadas, etc.
Ante a incapacidade de se estimar uma taxa de lotação confiável para cada um
dos municípios brasileiros partindo das séries históricas de efetivo bovino e de área de
pastagem, esta última anualizada pela Pesquisa Pecuária Municipal (PPM-IBGE),
optou-se pelo caminho inverso. Não identificando maiores problemas na série histórica
do rebanho bovino municipal, buscou-se na literatura correlata valores consolidados
para a taxa de lotação. Dessa forma, a taxa de lotação passou a ser determinada
exogenamente (embora esta tenha sido fruto de alguns ajustes, como anualização e
municipalização) e a área de pastagem de cada município brasileiro foi estimada
endogenamente.
Para o cálculo do custo de oportunidade da terra, partiu-se de informações
coletadas por estudos como Dias-Filho (2014), Soares-Filho et al. (2015) e Margulis
(2004) sobre a taxa de lotação média da pecuária no Brasil, grandes regiões e unidades
da federação, além de informações contidas no censo agropecuário de 2006. Em
nenhum dos estudos mencionados a taxa de lotação é apresentada na forma de série
histórica, e, tampouco, as informações se apresentam em escala municipal. Deste modo,
fez-se necessário compor a série para depois municipalizá-la.
Os dados sobre taxa de lotação utilizados nesse relatório fazem referência aos
anos de 1996 e 2006, ambos censitários, além do ano de 2011. Outras informações
sobre taxas de lotação foram apresentadas sem referência clara ao ano ou localidade às
quais se referiam. Estes dados foram descartados no processo de municipalização e
composição da série histórica, embora tenham servido para testar a aderência do cálculo
realizado no presente relatório.
A composição da série histórica foi feita através do cálculo da variação anual
média para a taxa de lotação das pastagens, sendo que se partiu das informações
censitárias para os anos de 1996 e 2006.
IEI-18958
105
Sabendo que em 1996 a taxa de lotação das pastagens no Brasil era de 0,86
cabeças de gado por hectare, e que em 2006 seu valor atingiu a marca de 1,08,
depreende-se que, no período, a relação cabeça por hectare cresceu a uma taxa
aproximada de 1,023 ao ano. No caso, assume-se como hipótese que a lotação do
rebanho cresce de forma homogênea no tempo em todas as regiões do país, tal qual
expresso na Tabela 3, abaixo.
Tabela 3: Taxa de lotação para o Brasil e Grandes Regiões –
(cabeças por hectare)
Taxa de Lotação - Cabeça por Hectare
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
NORTE 1,00 1,02 1,04 1,07 1,09 1,12 1,14 1,17 1,20 1,22 1,25 1,28 1,31 1,34
NORDESTE 0,67 0,69 0,70 0,72 0,74 0,75 0,77 0,79 0,81 0,83 0,85 0,86 0,88 0,90
SUDESTE 0,97 0,99 1,01 1,03 1,06 1,08 1,11 1,13 1,16 1,19 1,21 1,24 1,27 1,30
SUL 1,19 1,21 1,24 1,27 1,30 1,33 1,36 1,39 1,42 1,46 1,49 1,53 1,56 1,60
CENTRO-OESTE 0,98 1,00 1,03 1,05 1,08 1,10 1,13 1,15 1,18 1,20 1,23 1,26 1,29 1,32
BRASIL 0,94 0,96 0,99 1,01 1,03 1,06 1,08 1,10 1,13 1,16 1,18 1,21 1,24 1,27
Fonte: Elaboração própria segundo os dados do Censo Agropecuário de (2006)
e Dias-Filho (2014).
Informação mais detalhada sobre a densidade do rebanho por área foi encontrada
em Soares-Filho et al. (2015), de onde foi possível dispor de valores para os estados
amazônicos para o ano de 2012. Esses valores serviram de parâmetro para a estimação
da série da taxa de lotação das unidades da federação pertencentes à região
administrativa da Amazônia Legal, tendo sido igualmente extrapolados a uma taxa de
1,023 ao ano para atender o período de análise estabelecido nesse relatório.
A municipalização dessas taxas de lotação estaduais ou regionais foi feita por
meio da utilização da composição do rebanho bovino municipal, informação obtida
junto ao Censo Agropecuário de 2006. Como cada município dispõe de uma
composição específica de rebanho (participações relativas de bois, vacas, novilhos,
novilhas, bezerros e bezerras), as taxas regionais/ estaduais de lotação passaram a
refletir, pelo menos em parte, critérios municipais. Como as informações são
censitárias, partiu-se da premissa de que a composição do rebanho se manteve
razoavelmente constante ao longo do período, haja vista a ausência de dados para os
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106
demais anos da série. Esta hipótese, embora simplificadora, é compatível com a ideia de
uma relação cabeça por hectare crescendo a taxas anuais constantes.
O procedimento acima não foi realizado apenas em função da necessidade de se
aproximar as taxas regionais e estaduais de uma realidade municipal, mas também em
razão da necessidade de se encontrar um fator de equivalência entre cabeça de bovino e
unidade animal (medida que expressa 450kg de peso vivo). Com vistas a tal fim,
procedeu-se ao cálculo do peso médio do animal por município, em que a composição
do rebanho serviu como matriz de ponderação para o peso médio do gado brasileiro.
O peso médio do animal foi calculado a partir da pesquisa trimestral do abate de
animais, que fornece informações sobre o peso médio da carcaça dos animais vitimados
por categoria (bois, vacas, novilhos, novilhas, bezerros, bezerras, vitelos e vitelas).
Sabendo que o rendimento da carcaça no país encontra-se próxima de 50% do peso do
animal vivo, o peso do gado brasileiro foi obtido ao se multiplicar o peso do animal
vitimado por dois. Essas informações trimestrais foram anualizadas e posteriormente
ponderadas pela composição do rebanho de cada município.
Antes de prosseguir no cálculo da taxa de lotação municipal, expressa em
unidades animais, foi necessária uma correção, dado o diferencial inter-regional de
produtividade da pecuária brasileira. Não é razoável supor que a pecuária no sul do país
gere um gado médio com o mesmo peso que um gado amazônico, ou nordestino, dado
que a capacidade de suporte da pastagem é diferente, bem como a estrutura de
produção, sendo a pecuária no sul mais confinada do que a aquela que se localiza na
fronteira agrícola. Esta relação fica evidente na Tabela 4, abaixo, em que é possível
perceber que o grande problema da pecuária na Amazônia passa a descolar da taxa de
lotação medida de cabeça por hectare para se focar no peso médio do gado produzido.
De fato, o Norte do país possui atualmente a segunda maior taxa de lotação dentre as
grandes regiões brasileiras, contudo, o peso médio do seu gado só fica à frente do gado
nordestino, valendo aproximadamente 237kg (0,5271 x 450KG).
Tabela 4: Taxa de Lotação para o ano de 2011 e produtividade
relativa por animal
UA/HA CA/HA FATOR
NORTE 0,5271 1,28 82%
NORDESTE 0,5104 0,86 80%
SUDESTE 0,7047 1,24 110%
SUL 0,9646 1,53 151%
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CENTRO-OESTE 0,6489 1,26 101%
BRASIL 0,6402 1,21 100%
Fonte: Elaboração própria segundo dados do Censo Agropecuário (2006),
DIEESE (2011), Dias-Filho (2014).
Tendo sido feitas as devidas correções, multiplicou-se a matriz de peso médio do
animal por município por uma taxa de lotação (cabeça/hectare) estadual, de modo a se
obter o peso do animal vivo suportado em um hectare de pastagem para cada um dos
municípios brasileiros. Como o peso médio do gado brasileiro é expresso em unidades
animais, o resultado do cálculo aplicado nesta etapa conduziu a obtenção de uma taxa
de lotação municipal medida igualmente em unidades animais. Por fim, o lucro anual
por hectare foi encontrado ao se multiplicar a taxa de lotação municipal (UA/Ha) por
uma lucratividade média por unidade animal5 (ANUALPEC, 2013), expressa na Tabela
5. Essa lucratividade média foi calculada levando-se em consideração a porcentagem da
produção bovina obtida por meio de sistemas intensivos, semi-intensivos e extensivos,
dados retirados de Soares-Filho et al.( 2015).
Tabela 5: Sistema de produção e lucratividade anual média da
pecuária (R$/Ha)
Sistema de Produção
e Rentabilidade Amazonas Pará Rondônia Roraima Tocantins Amapá Maranhão
Mato
Grosso Acre Brasil
Intensiva 0,12 0,01 0,10 0,11 0,16 0,16 0,15 0,45 0,05 0,18
Semi-Intensiva 0,16 0,98 0,21 0,17 0,22 0,22 0,22 0,25 0,18 0,20
Extensiva 0,72 0,00 0,70 0,72 0,62 0,62 0,62 0,31 0,78 0,61
Rentabilidade
(R$/HA) 145,00 166,12 145,32 144,61 148,67 148,81 148,50 163,32 141,90 181,09
Fonte: Elaboração própria segundo dados da FNP (2014) e Soares-Filho et al.
(2015).
A Tabela 6 apresenta algumas estatísticas descritivas, calculadas com base nos
dados dos 5570 municípios brasileiros. Em média, a área ocupada por pastagens é de
5 Deve-se atentar para o fato de que a taxa de lucro por cabeça animal fornecida pela FNP (ANUALPEC,
2013) é calculada em função de uma taxa de abate para a região de referência. Isto é, em uma dada taxa
de lucro por unidade animal contabilizam-se as receitas obtidas dos animais abatidos e os custos de
produção referentes à totalidade do rebanho.
IEI-18958
108
66% da área total utilizada pela agropecuária nos municípios brasileiros. Verifica-se que
o lucro anual médio por hectare de pecuária é de R$166. Embora a dispersão seja
grande, a pecuária adotada no país é de baixa lucratividade. Observou-se que 25% dos
municípios têm lucro por hectare/ano na pecuária abaixo de R$44, enquanto em outros
25% o lucro foi estimado acima de R$211 por hectare/ano.
Tabela 6: Estatísticas Descritivas para a Pecuária
Observações Média Desvio-padrão Min Max
Lucro por hectare/ano (R$) 5.570 166 124 0 524
Área total utilizada em hectares 5.570 30.948 71.314 0 2.060.803
Proporção da área total utilizada 5.570 0,66 0,28 0 1
Lucro por hectare/ano, distribuição p10 p25 p50 p75 p90
R$ por ha/ano 14 44 182 211 361
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 2, abaixo, apresenta a distribuição geográfica do lucro por hectare/ano
das áreas de pastagem no Brasil. Nota-se que a rentabilidade média da pecuária no
Brasil é bastante heterogênea, acompanhando o diferencial de produtividade da pecuária
medido em termos do peso médio do animal por região. A baixa lotação medida em
unidade animal por hectare é hoje um dos principais condicionantes da baixa
lucratividade da pecuária na região de fronteira. No interior do Nordeste, a lucratividade
também é baixa, reflexo das condições climáticas desfavoráveis à criação bovina. Por
outro lado, no sudeste do Pará, região que constitui importante vetor de expansão da
bovinocultura, a lucratividade média é relativamente mais alta.
IEI-18958
109
Mapa 2: Lucro Anual da Pecuária em R$ por hectare/ano, preços de 2013,
Modelo COT – L
Fonte: Elaboração própria
Via de regra, não é apenas na fronteira agrícola que a lucratividade da pecuária
se encontra em níveis baixos. Com base nos resultados, esta é uma realidade nacional,
argumento que se suporta pelo fato do lucro anual médio por hectare no país ser de
R$166.
A partir das informações sobre lucro médio da pecuária, é possível inferir uma
curva de oferta de terras para pagamento por serviços ambientais no Brasil referente a
pastagens.
Ao preço de R$243 por hectare/ano (mediana do lucro anual por hectare quando
se considera todos os usos da terra) é possível equiparar os rendimentos de 155 milhões
de hectares de pastagens. Efetivamente, para que essas áreas retornem à sua ocupação
original, é necessário que se contabilizem também os custos de recuperação florestal.
Embora as despesas com a recuperação estejam sendo desconsideradas até este ponto,
chama atenção o fato de que a conversão de matas em pasto tem sido motivada
historicamente por uma taxa de lucro anual muito baixa por hectare.
IEI-18958
110
Novamente percebe-se que tanto os valores para a mediana (R$ 166/ha) quanto
para o percentil mais alto (R$ 243/ha) estão na faixa de valores identificados em
projetos de PSA já implementados no país. Isso significa que as áreas ocupadas pela
pecuária, especialmente quando extensiva e de baixa produtividade, devem ser
prioritárias na elaboração em um PSA nacional.
Figura 2: Curva de oferta de terras para PSA na Pecuária em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 (Modelo COT – L)
Fonte: Elaboração própria.
Algumas considerações podem ser traçadas a partir desses resultados. É possível
propor que um PSA nacional se concentre em áreas de pecuária, o que resultaria em
pouco efeito redutor de áreas de lavoura e baixas consequências para a produção
agrícola. Essa proposta, proveniente de indicativos previamente demonstrados, é oposta
ao argumento usualmente empregado de que a implementação da legislação florestal
resultaria em retração na oferta de alimentos (e, especulativamente, com efeitos
inflacionários). Concentrando-se em áreas de pecuária de baixa produtividade, mesmo
os efeitos sobre a produção de carne não seriam consideráveis, visto que a produção
comercial em larga escala, que abastece o grosso do mercado interno e quase todas as
exportações, adota práticas muito mais eficientes em termos de uso da terra.
-
50
100
150
200
250
300
350
400
- 50.000.000 100.000.000 150.000.000
Lucr
o p
or
he
ctar
e -
R$
/ha/
ano
Área em hectares
IEI-18958
111
Outro aspecto é que os eventuais efeitos de perda de emprego seriam muito
pequenos, se é que existiriam, pois a pecuária extensiva caracteriza-se por empregar
muito pouca mão de obra. Aliás, é possível supor que a implementação de um sistema
de PSA nacional geraria mais empregos nas ações de conservação (que são mais
demandantes de trabalho) do que seria perdido na pecuária extensiva. Esse tema foge ao
escopo do presente trabalho, mas deveria ser tratado em estudo posterior (consequências
socioeconômicas da implementação do PSA).
Por outro lado, se o critério de alocação de áreas for restrito ao preço mais baixo
da terra, também fica evidente que existiria uma grande concentração das ações de
conservação na Amazônia e na Região Nordeste (mais especificamente, na caatinga). É
nítido que o custo de oportunidade da terra em um PSA na Mata Atlântica será mais
caro do que nos demais biomas. Como nesse bioma a demanda por recuperação de
vegetação nativa, que requer custos adicionais, é muito maior do que a de conservação
de remanescentes florestais (que não requer tais custos), o custo total por hectare de um
PSA na Mata Atlântica deverá ser bem maior do que em outros biomas.
Por isso, a introdução de critérios qualitativos para a definição de metas de áreas
prioritárias para a implementação de PSA deve levar em consideração outros critérios
além do custo. Mais adiante, o presente relatório apresenta estimativas sobre benefícios
ambientais da implementação de um PSA Nacional por critérios diferentes: gases de
efeito estufa (captura ou emissões evitadas), conservação do solo (erosão evitada) e
relevância para a conservação da biodiversidade, e mostra que a distribuição espacial
desses benefícios é bastante diferenciada das áreas mais baratas.
2.1.4. Estimativas para a Silvicultura
Essa seção detalha o método de estimação do custo de oportunidade da terra
associado à atividade de silvicultura. Nesse sentido, a finalidade é obter um valor
estimado de lucro anual por hectare decorrente da silvicultura, por município.
2.1.4.1. Nota Sobre a Temporalidade do Investimento em Floresta
A decisão de investimento em floresta plantada – em geral, eucalipto e pinus –
envolve um horizonte temporal de maturação relativamente longo, em torno de sete
IEI-18958
112
anos (Bacha, 2008)6. Diante disso, a maneira mais apropriada de se estimar o custo de
oportunidade da terra destinada à silvicultura seria por meio da análise do fluxo de
recursos ao longo do tempo. A literatura de análise econômica de projetos florestais
utiliza uma série de métodos distintos, que têm por base a análise a partir do Valor
Presente Líquido (Silva & Fontes, 2005).
A fim de uma análise desse tipo, seria necessário ter conhecimento do estágio de
maturação de cada projeto de floresta plantada no país, bem como suas características
específicas no que diz respeito a parâmetros como produtividade, taxa de desconto,
horizonte temporal e custos7. Diante da impossibilidade de seguir por esse caminho
metodológico, optou-se por um método mais simples, conforme descrito na subseção a
seguir.
2.1.4.2. Metodologia de Estimação do Custo de Oportunidade para Silvicultura
Para a estimação do custo de oportunidade da terra associado à silvicultura,
foram verificadas dificuldades relacionadas à disponibilidade de dados necessários ao
cálculo. Em primeiro lugar, só há dados municipais de área de floresta plantada por
município nos Censos Agropecuários, e o último censo data de 2006. Porém, a
Associação Brasileira de Produtores de Florestas Plantadas divulga, em bases anuais, a
área de floresta plantada, tanto para eucalipto quanto para pinus, por unidade da
federação. Assim, assumindo que a participação de cada município no total da área
ocupada por florestas permaneceu constante dentro de cada estado, é possível criar uma
série temporal, que contempla os anos entre 2004 e 2012, de área de florestas plantadas
por município.
No que diz respeito ao lucro por município, a Pesquisa Produção da Extração
Vegetal e Silvicultura (PEVS), divulgada pelo IBGE, apresenta o valor bruto da
produção por tipo de produto, para cada município produtor8. No entanto, não há
informações sobre os lucros ou rentabilidade da silvicultura nessa pesquisa. Assim,
optou-se por uma relação lucro/valor bruto da produção de 40%, baseado em pesquisa
6 Bacha (2008) argumenta que no Brasil, o tempo necessário para a primeira colheita é de sete anos, ao
passo que em outros países, varia entre 7 e 45 anos. Além disso, a produtividade em termos de m3/ha/ano
é muito superior no país. 7 Ou, alternativamente, seria necessário se ter uma média por de cada uma dessas variáveis para se montar
“projetos típicos” por município. 8 Vale notar que, ao considerar o Valor Bruto da Produção, como base para o cálculo do lucro por hectare,
implicitamente, assume-se que apenas os projetos de investimento já em fase de maturação geram lucros.
Infelizmente, dado o nível de detalhamento das informações, não é possível uma estimação para todo o
país com base em um método que leve em conta o horizonte temporal dos projetos.
IEI-18958
113
sobre o setor (Motta et. al., 2010; Pratti, 2010). O cálculo do lucro anual por hectare
pode ser descrito a partir da equação 2, a seguir:
Equação 02.
Π𝑚 = 𝛼.𝑉𝑃𝑚
A𝑚 (2)
Onde o termo Π𝑚refere-se ao lucro anual por hectare no município m. O
parâmetro 𝛼 refere-se à relação lucro/valor bruto da produção, e aqui será 40%. Por fim,
os termos 𝑉𝑃𝑚 e A𝑚 referem-se, respectivamente, ao valor da produção de carvão
vegetal, madeira em tora e lenha de eucalipto e pinus no município; e área de floresta
plantada de eucalipto e pinus no município.
Como o horizonte de investimento em floresta plantada envolve prazos mais
longos, optou-se por definir o custo de oportunidade do setor a partir da equação 3:
Equação 03.
𝐶𝑢𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑂𝑝𝑜𝑟𝑡𝑢𝑛𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑚 =∑ Π𝑚𝑡𝑡
9 (3)
Ou seja, para a silvicultura, foi feita a opção de considerar a média do lucro
anual por hectare, a preços constantes, observado entre 2004 e 2012. Com isso, é
possível suavizar eventuais discrepâncias resultantes de projetos em estágios distintos
de maturidade.
2.1.4.3. Estimativas para a Silvicultura
A Tabela 7 apresenta estatísticas descritivas de lucro anual por hectare e área de
florestas plantadas de eucalipto e pinus, em 2012, calculadas com base nos dados dos
5570 municípios brasileiros. Em média, a área ocupada por florestas plantadas é de 3%
da área total utilizada pela agropecuária nos municípios brasileiros. Verifica-se que o
lucro anual médio por hectare de silvicultura é de R$2.318. Observa-se que em mais
50% dos municípios não há florestas plantadas e, portanto, o lucro é zero.
Tabela 7: Estatísticas Descritivas para a Silvicultura
Observações Média Desvio-padrão Min Max
IEI-18958
114
Lucro por hectare/ano 5.570 1.756 16.422 0 825.676
Área total utilizada em hectares 5.570 1.121 6.281 0 181.024
Proporção da área total utilizada 5.570 0,03 0,09 0 1
Lucro por hectare/ano, distribuição p10 p25 p50 p75 p90
R$/ ha/ ano 0 0 0 536 2406
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 3, abaixo, ilustra a distribuição do custo de oportunidade da terra para a
silvicultura. É possível identificar no mapa os municípios de acordo com o intervalo de
valores de custo de oportunidade para um programa de pagamento por serviços
ambientais.
Mapa 3: Lucro Anual da Silvicultura em R$ por hectare/ano, preços de 2013,
Modelo COT - L
Fonte: Elaboração própria
Como se pode observar, a silvicultura concentra-se nas regiões sul e sudeste,
com expansão também na região centro-oeste. Na região Norte, há poucos municípios
IEI-18958
115
com silvicultura, porém com rentabilidade relativamente alta. Já na região nordeste, há
poucos municípios com florestas plantadas, com alguma concentração no sul da Bahia e
região central do Maranhão.
A partir dos dados de lucro por hectare/ano e da área ocupada por florestas
plantadas em cada município, é possível construir uma curva de oferta de terra para
PSA. Assim, podem-se identificar os municípios onde seria mais barato abrir mão de
floresta plantada para regeneração de mata nativa. A Figura 3 a seguir apresenta essa
curva de oferta para silvicultura.
Figura 3: Curva de oferta de PSA para Silvicultura em R$ por hectare/ano,
preços de 2013 (Modelo COT – L)
Fonte: Elaboração própria
Pode-se observar que ao custo de R$243 por hectare/ano é possível reduzir a
área de silvicultura em 1,7 milhões de hectares, ou 28% da área total de floresta
plantada no país.
2.1.5. Custo de Oportunidade da Terra no Brasil
A tabela 8, abaixo, apresenta as estatísticas descritivas consolidadas dos custos
de oportunidade de terra para lavoura, pecuária e silvicultura no Brasil. O painel
superior da tabela 8 consolida os lucros por hectare/ano e áreas utilizadas em cada uma
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
- 1.000.000 2.000.000 3.000.000 4.000.000 5.000.000 6.000.000
Área em hectares
Lucr
o p
or
hec
tare
- R
$/h
a/an
o
IEI-18958
116
das atividades mencionadas. Observa-se que o maior lucro anual médio por hectare
estimado é o de silvicultura, embora esta atividade ocupe apenas 3% da área
agropecuária. Neste sentido, embora a silvicultura possa influenciar a lucratividade
média do setor em localidades específicas, não é suficientemente predominante no país
a ponto de afetar a lucratividade média nacional.
Em segundo lugar, observa-se que o lucro anual médio da lavoura por hectare é
de R$627, enquanto a atividade ocupa em média 30% da área total utilizada no setor
agropecuário. Por fim, observa-se que o lucro anual médio por hectare para a pecuária é
o mais baixo: R$166.
O painel inferior da Tabela 8 consolida o lucro médio por hectare/ano levando
em conta a lucratividade de cada uma das três atividades e suas respectivas áreas. Com
o objetivo de estimar um único custo de oportunidade da terra para cada município,
calculou-se a média do lucro por hectare/ano entre as três atividades, ponderada pela
área utilizada em cada uma delas.
O último painel da Tabela 8 apresenta estatísticas descritivas para os 5570
municípios brasileiros. Em primeiro lugar, encontra-se um lucro anual médio por
hectare de R$328. Esta média, no entanto, é acima da mediana, de apenas R$243.
Observa-se também que o percentil 25 é de apenas R$68 por hectare/ano, enquanto que
o percentil 75 é de R$464 por hectare/ano.
Tabela 8: Estatísticas Descritivas Consolidadas, Modelo COT-L
Observações Média Desvio-
padrão Min Max
Lucro em R$ por hectare/ano
Lavoura 5.570 627 769 0 13.424
Pecuária 5.570 166 124 0 524
Silvicultura 5.570 1.756 16.422 0 825.676
Área total utilizada em hectares
Lavoura 5.570 13.004 38.634 0 1.098.897
Pecuária 5.570 30.948 71.314 0 2.060.803
Silvicultura 5.570 1.121 6.281 0 181.024
Proporção da área total utilizada
Lavoura 5.570 0,30 0,27 0 1
Pecuária 5.570 0,66 0,28 0 1
Silvicultura 5.570 0,03 0,09 0 1
IEI-18958
117
Lucro/ha/ano médio por município 5.570 328 376 0 7.492
p10 p25 p50 p75 p90
19 68 243 464 680
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 4 abaixo descreve a distribuição do lucro anual médio por hectare no
país. Observa-se que o resultado naturalmente reflete, em grande medida, uma
combinação entre os pesos de lavoura e pecuária nas diversas regiões brasileiras. Por
um lado, como esperado, o custo de oportunidade da terra é relativamente mais alto nas
regiões sul e sudeste. Destacam-se também a área central do Mato Grosso, Goiás, oeste
da Bahia e Maranhão, o Vale do São Francisco, na região Nordeste, e pontos isolados
da região Norte.
Mapa 4: Lucro Anual Médio da Agropecuária em R$ por hectare/ano, preços
de 2013, Modelo COT - L
Fonte: Elaboração própria
Por fim, a Figura 4 apresenta a curva de oferta de PSA consolidada para o Brasil,
levando em conta lucros por hectare/ano e áreas utilizadas pelas atividades
IEI-18958
118
agropecuárias no país – lavoura, pecuária e silvicultura. Pode-se observar que a um
custo de R$243 por hectare/ano9, o que equivale à mediana do lucro por hectare/ano na
distribuição entre municípios brasileiros, seria possível reduzir a área utilizada no setor
agropecuário em cerca de 130 milhões de hectares, ou aproximadamente metade (52%)
da área utilizada conjuntamente pelas atividades de lavoura, pecuária e silvicultura no
país. Esse resultado revela o peso de uma pecuária extensiva, de baixa lucratividade, e
que ocupa cerca de dois terços da área utilizada no setor agropecuário.
Figura 4: Curva de oferta de conservação para PSA no Brasil em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 – Consolidada (Modelo COT – L)
Fonte: Elaboração própria.
9 Como visto mais adiante, outro indicador para expressar o custo de oportunidade da terra consiste no
valor do arrendamento da propriedade, que nada mais é do que o valor mínimo exigido pelo proprietário
para transferir o direito ao uso deste ativo para outros agentes. O Instituto de Economia Agrícola do
Estado de São Paulo (IEA-SP), por exemplo, dispõe de informações sobre o valor do arrendamento de
propriedades rurais para um conjunto de municípios, coletadas por meio de seus Escritórios de
Desenvolvimento Rural. Ao proceder ao cálculo da mediana do valor do arrendamento da terra para o ano
de 2013, chegou-se a quantia de aproximadamente R$ 771,00, contra o valor de R$ R$852,00 referente à
mediana do lucro anual por hectare no estado de São Paulo para aquele mesmo ano. Embora os valores
não sejam idênticos, a proximidade (a ordem de grandeza) entre estas cifras é interessante, na medida em
que revela a aderência dos resultados deste relatório com os valores que são realmente pagos aos
proprietários rurais por arrendatários.
-
200
400
600
800
1.000
1.200
- 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000
Área em hectares
Lucr
o p
or
he
ctar
e
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119
2.1.6. Considerações finais a respeito do Modelo COT - L
Este item apresentou e discutiu um modelo de estimação para o custo de
oportunidade da terra para os municípios brasileiros. O custo de oportunidade da terra
refere-se ao valor daquilo que seria perdido em termos monetários pela desistência da
utilização das terras em atividades agropecuárias em prol da conservação. A estimação
deste custo para os municípios brasileiros foi realizada em duas etapas. Na primeira
delas, estimou-se, para cada município, o lucro anual por hectare de terra proveniente de
cada um de três usos da terra concorrentes à conservação: lavoura, pecuária e
silvicultura. Na segunda etapa estimou-se então o custo de oportunidade da terra por
município como o somatório do lucro perdido com essas atividades em razão da
conservação, ponderado pela área utilizada por cada um destes usos. Dentre os
principais resultados encontrados, destacam-se:
a) O lucro médio por hectare/ano é em geral relativamente baixo no Brasil em
comparação com o obtido nas áreas de maior produtividade – a mediana da
distribuição por municípios é de R$243, valores de 2013. Este é supostamente o
custo de oportunidade da terra, por hectare/ano, do município mediano
brasileiro. Ou seja, observa-se em pelo menos metade dos municípios brasileiros
um custo de oportunidade menor ou igual a R$243 por hectare/ano. Esse valor é
plenamente compatível com os valores encontrados para pagamentos aos
proprietários em PSAs já implementados no Brasil (detalhados no capítulo 4).
b) O valor desta mediana reflete em grande medida um valor ainda mais baixo para
a mediana do lucro anual por hectare da pecuária, de apenas R$182, atividade
que ocupa a maior proporção da área agropecuária no Brasil. Ao estimar a curva
de oferta de terras para conservação no país, a partir da relação entre lucro anual
por hectare médio e área acumulada, observou-se que a um custo de R$243 por
hectare/ano seria possível reduzir a área utilizada no setor agropecuário em cerca
de 130 milhões de hectares, ou aproximadamente metade (52%) da área utilizada
conjuntamente pelas atividades de lavoura, pecuária e silvicultura no país. Isso
equivaleria a aproximadamente R$31 bilhões de reais anualmente.
c) Existe grande heterogeneidade regional. Municípios com alta lucratividade e,
portanto, alto custo de oportunidade da terra, concentram-se nas regiões sul e
sudeste. Observam-se também municípios de alta lucratividade agrícola no
Centro-Oeste, oeste da Bahia e do Maranhão, e Vale do São Francisco, no
Nordeste.
IEI-18958
120
As margens de lucro na agropecuária (e, portanto, o próprio custo de
oportunidade da terra) são fortemente correlacionadas com o ciclo de preços das
commodities agrícolas. Dessa forma, existe um componente dinâmico relevante e que
deve ser levado em consideração ao longo do tempo. Em momentos de crescimento de
preços, as margens de lucro tendem a aumentar, e assim também aumenta o valor
daquilo que seria perdido em termos monetários pela desistência da utilização das terras
em atividades agropecuárias por hectare de terra conservada. Neste relatório realizamos
a análise para o ano de 2013, um período de preços de commodities agrícolas
relativamente altos. Logo, os resultados encontrados devem ser interpretados como um
limite superior para o custo de oportunidade da terra em um cenário de queda futura de
preços, movimento que se observa recentemente na conjuntura internacional.
2.1.7. Metodologia de Correção para Áreas das Regiões Norte e Nordeste no
Modelo COT – L
O procedimento apresentado nesta seção adotou o lucro por hectare/ano
proveniente da pecuária, agricultura e silvicultura como medida do rendimento que se
sacrifica quando o dono da terra opta pela conservação das áreas de matas e florestas de
sua propriedade em desistência de sua conversão em pasto, lavoura ou floresta plantada.
A estimação dessa variável para cada um dos municípios brasileiros esbarrou numa
série de dificuldades em razão da escassez, da periodicidade e qualidade dos dados
necessários ao referido exercício.
De antemão, destaca-se a quantidade reduzida de informações sobre a taxa de
lucratividade dessas atividades em escala municipal. Por isso, os dados de lucratividade
utilizados inicialmente referiam-se geralmente às médias estaduais ou regionais,
desconsiderando que dentro dessas fronteiras existem realidades bastante distintas no
que tange as estruturas de custos, comercialização e outros aspectos da produção. As
informações de área de lavoura, silvicultura e pecuária, obtidas junto ao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) também se mostraram problemáticas, quase
sempre subestimadas, para localidades específicas do país, notadamente para as áreas
remotas da Amazônia, bem como da Caatinga e parte do Cerrado nordestinos.
Em decorrência das limitações na base de dados, algumas distorções foram
geradas, ora superestimando os valores de lucro anual por hectare, ora distribuindo
espacialmente os lucros de forma equivocada, apontando maiores retornos por hectare
para alguns municípios localizados no interior da Amazônia ou no Nordeste brasileiro.
IEI-18958
121
A razão disso recai sobre a subestimativa sistemática das áreas de lavoura e pastagens
desses municípios: devido a sua produtividade muito baixa, essas áreas são muitas vezes
ignoradas pelas estatísticas oficiais.
Essas distorções concentraram-se em alguns municípios dessas regiões, de modo
que no restante do país a metodologia apontou para resultados bastante coerentes e
condizentes com os valores esperados, com médias e medianas do lucro por hectare/ano
próximas do que se tem documentado na literatura, ademais de uma boa distribuição
espacial desses valores. Nesse sentido, fez-se necessária a elaboração de um ajuste que
fosse capaz de corrigir os outliers nas áreas onde foram identificados os problemas.
A solução encontrada para corrigir a estimação das áreas utilizadas nas
atividades agropecuárias passou pela multiplicação do resultado final por um fator de
correção, para o caso específico dos municípios das regiões Norte e Nordeste, em três
passos. No primeiro deles, estimaram-se as áreas de lavouras, pecuária e silvicultura de
acordo com as metodologias detalhadas nas seções 2.1.1, 2.1.2, e 2.1.3,
respectivamente. A partir disso, agregou-se a área total destas atividades em cada
município a partir da soma das partes. Calculou-se também a proporção da área
utilizada em cada município em cada um destes usos alternativos.
No segundo passo, estimou-se, para cada município das regiões Norte e
Nordeste, uma área residual baseada na diferença entre a área do município e o
somatório das áreas de florestas, unidades de conservação, terras indígenas, zonas
urbanas, e espelhos d’agua. Essa área residual é, por suposição, livre para ser
aproveitada agricolamente (para lavoura, pastagens ou silvicultura) nessas regiões. No
terceiro passo, aplicaram-se sobre essa área residual as proporções estimadas no
primeiro passo, de modo a corrigir as áreas de lavoura, pecuária e silvicultura no Norte
e Nordeste através de um fator de ajuste. As taxas de lucro por hectare/ano para o Norte
e Nordeste foram então estimadas após o ajuste das áreas utilizadas em cada atividade e
município, onde se levou em consideração a área residual municipal para o cálculo da
área total utilizada no setor.
1.1. Modelo de custo de oportunidade da terra baseado na extrapolação de
preços observados no mercado (Modelo COT - P)
Na primeira parte do relatório, o lucro foi escolhido como variável chave para o
cálculo do custo de oportunidade da terra. Entretanto, pôde-se perceber que o processo
IEI-18958
122
de estimação do lucro por hectare esbarrou em uma série de limitações em função da
disponibilidade de dados, de onde se depreende algumas interferências sobre o resultado
final, evidenciados anteriormente.
Uma alternativa ao exercício proposto na primeira parte é dada pela
possibilidade de se estimar o custo de oportunidade da terra por meio do valor dos
contratos de arrendamento. Em termos econômicos, o arrendamento e o lucro da terra
são conceitos intercambiáveis, dado que ambos refletem a remuneração da terra
enquanto fator de produção. A diferença, de fato, é que o lucro pode ser empregado em
uma gama maior de situações, enquanto o arrendamento trata apenas de situações onde
o proprietário transfere o direito ao uso da terra a outro agente.
A natureza das dificuldades encontradas ao longo desse exercício estatístico é
rigorosamente a mesma daquela que se apresentou na primeira subseção do presente
capítulo. A falta de dados em escala municipal e a descontinuidade das séries históricas
impuseram grandes desafios à obtenção dos resultados, com o agravante de que a
disponibilidade de informações sobre o mercado de arrendamento de terras é ainda mais
precária – em parte pelo baixo dinamismo desse mercado no Brasil (PLATA &
REYDON, 2006). Por esta razão, optou-se estimar o valor do arrendamento em função
do preço observado da terra (Modelo COT – P), assumindo uma proporcionalidade
entre essas duas estatísticas.
A devida conversão do preço da terra em valor do arrendamento foi obtida por
meio da utilização de taxas reais de juros. De modo simples, é possível afirmar que o
preço de um ativo equivale à perpetuidade de seu fluxo de rendimento10
descontado
para o valor presente, tal qual evidenciado na equação (4), abaixo:
Equação 04.
𝑝 =𝑞
𝑖 (4)
Onde q é o fluxo de renda obtido pelo ativo – no caso específico, o valor obtido
pelo arrendamento da terra – e i é a taxa de juros real. Assim, tomando o log natural e
resolvendo para o preço de arrendamento, tem-se que:
10
Este seria seu valor de longo prazo, livre de flutuações decorrentes de especulação com o valor do
ativo.
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123
Equação 05.
ln 𝑞 = ln 𝑝 + ln 𝑖 (5)
Como parâmetro para os juros reais de longo prazo foram sugeridas taxas dentro
do intervalo de 4% a 9%. A escolha desses valores não foi arbitrária. O intervalo
abrange os valores mínimos e máximos da razão arrendamento preço da terra no
período 2000-2006, de acordo com os dados da IBRE-FGV, tal qual revela a tabela 9.
Mais além, cabe ressaltar que desde o primeiro trimestre de 2009 a taxa real de juros,
medida pela diferença entre o CDI e o IPCA vem assumindo valores anuais médios
próximos do intervalo de 4% e 6%, com exceção do período que vai de maio de 2012 a
dezembro de 2013 (Figura 5).
Tabela 9: Razão Arrendamento/Preço da Terra, período 2000-06
Tipo de Terra 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006
Lavoura 0,08563 0,07964 0,08252 0,07446 0,06909 0,06503 0,06097
Pastagem 0,08189 0,07161 0,06599 0,05791 0,05298 0,05534 0,0577
Fonte: Elaboração própria segundo os dados da FGV
*Valor estimado pela média de 2004 e 2006.
Figura 5: Taxa Real de Juros (CDI-IPCA) – período 2000-2015
Fonte: Elaboração própria segundo dados do IBGE e do Banco Central.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
dez
/00
jul/
01
fev/
02
set/
02
abr/
03
no
v/03
jun
/04
jan
/05
ago
/05
mar
/06
ou
t/06
mai
/07
dez
/07
jul/
08
fev/
09
set/
09
abr/
10
no
v/10
jun
/11
jan
/12
ago
/12
mar
/13
ou
t/13
mai
/14
dez
/14
jul/
15
IEI-18958
124
As estatísticas descritivas foram calculadas para diversos patamares de taxas de
juros, mas os resultados aqui apresentados referem-se ao caso da taxa de juros igual a
6% ao ano. Entende-se que esse patamar reflete um cenário de normalidade,
especialmente por estar razoavelmente próximo dos valores médios nas séries históricas
de juros reais, quando observados para o último decênio, e dos valores assumidos pela
razão arrendamento/preço no final da série histórica acima apresentada.
Os dados referentes ao preço da terra foram obtidos juntos ao Anualpec (2013) e
Agrianual (2014), ambas as publicações de autoria da Informa Economics (FNP). A
base contida nas referidas publicações foram formadas pela coleta de dados referentes à
venda de propriedades rurais junto a corretores imobiliários. Desta forma, o valor
contido nos Anuários reflete o valor de mercado de fato, não sendo fruto de estimação,
mas da transação entre vendedores e compradores.
A grande vantagem de se utilizar esses dados é que as cifras sinalizam a real
disposição a pagar e a receber dos agentes que transacionam no mercado de terras. Para
compradores, o montante pago no momento da aquisição da terra reflete, grosso modo,
o valor presente do somatório das rendas esperadas ao longo da vida útil desse ativo. Na
perspectiva dos vendedores, trata-se da quantia mínima de moeda que exigem receber
para se desfazerem do direito que possuem de usufruir dessas rendas ao longo do tempo.
(KEYNES, 1936; REYDON, 1992; YOUNG, 1997; ALVARENGA JR., 2014).
As informações fornecidas pelos dois anuários estatísticos acima (ANUALPEC
e AGRIANUAL) encontram-se majoritariamente expressas em nível microrregional.
Desta forma, um dos maiores desafios encontrados no presente modelo de estimação do
custo de oportunidade da terra consistiu em transformar uma base de dados
microrregional em um conjunto de informações em escala municipal.
O processo de municipalização das informações contidas no Anualpec (2013) e
Agrianual (2014) seguiu a metodologia presente nos estudos de Young et al. (2007);
Queiroz (2008) e Alvarenga Jr (2014).
Ainda que para alguns municípios brasileiros os preços para os tipos de terra
catalogados pela FNP (mata, pastagem e terra agrícola) estejam disponíveis em
ANUALPEC (2013) e AGRIANUAL (2014), para a grande maioria estas informações
apresentam algum grau de incompletude. Isto é, para a grande maioria dos municípios
brasileiros ou inexiste informação sobre o preço de um determinado tipo de terra, ou
IEI-18958
125
simplesmente inexiste qualquer dado referente ao preço das propriedades transacionadas
naquelas localidades.
Para os municípios com falta de dados para áreas de mata, foi utilizado o menor
preço disponível para a terra naquela localidade. No caso de falta de informações sobre
o preço das áreas de pastagem, foi tomada a média entre o preço da mata e o preço da
terra agrícola. Por fim, em caso de inexistência de dados referente ao preço de terras
agrícolas, tomou-se o maior valor da terra no município. No caso extremo, em que
inexistiam informações de preços para quaisquer tipos de terra, tomou-se para esse
município o valor das médias estaduais para as áreas de mata, pastagem e terra agrícola.
Uma vez em posse de uma base municipal, o passo seguinte foi multiplicar o
preço da terra pelo parâmetro referente à taxa de juros real, de modo a chegar ao valor
do arrendamento de um hectare em cada município brasileiro para cada um dos tipos de
terra (mata, pastagem, terra agrícola). Por fim, para se chegar a um valor médio por
hectare arrendado, coube multiplicar o resultado acima pelo peso relativo dos diferentes
tipos de terra em cada município brasileiro – dados estes obtidos junto ao Censo
Agropecuário (IBGE). Ou seja, optou-se uma média ponderada do valor do
arrendamento da terra, tal qual expressa na equação abaixo:
Equação 06
Ai = (Ami . Ysi) + (Api . Ypi) + (Ati . Yai) (6)
Onde:
Ai = valor do arrendamento de um hectare de terra no município i;
Ami= valor do arrendamento da mata no município i;
Api = Valor do arrendamento do pasto no município i;
Ati = Valor do arrendamento da terra agrícola no município i;
Ysi = fração da área do município i ocupado por remanescente florestal;
Ysi = fração da área do município i ocupado por pastagens
Ysi = fração da área do município i ocupado pela agricultura.
A tabela 10, abaixo, apresenta os resultados da estimação do custo de
oportunidade da terra segundo o modelo de preços de mercado. Tendo o parâmetro para
a taxa de juros sido fixado em 6% - valor que expressa a condição de normalidade –,
IEI-18958
126
nota-se que a média do valor dos contratos de arrendamento nos municípios brasileiros
encontra-se abaixo dos R$ 435,00 por hectare/ano. Adicionalmente, o modelo de preços
exógenos revela que 50% dos municípios brasileiros possui um custo de oportunidade
menor que R$ 323,60 por hectare/ano, valor que se encontra dentro da fronteira de
pagamentos nos casos de PSA efetivamente implementados no Brasil.
Tabela 10: Custo de Oportunidade da Terra em 2013 – (R$/Ha)
Estatística 4% 5% 6% 7% 8% 9%
Média 289,42 361,78 434,14 506,49 578,85 651,20
Mediana 215,74 269,67 323,60 377,54 431,47 485,41
Fonte: Elaboração própria
Os valores para referentes ao custo de oportunidade da terra – aqui tratados
como valor do arrendamento – estão heterogeneamente distribuídos pelo território
nacional, tal qual revela o mapa 511. As condições técnicas e de mercado que
determinam os baixos retornos esperados na região amazônica e no sertão nordestino,
acabam por jogar o foco dos projetos de PSA para essas frações do território nacional,
em especial para as áreas de floresta amazônica, onde os benefícios provenientes da
conservação tendem a ser elevados (ver capítulo 3).
11
A relativa homogeneidade de valores observada na região norte se deve fundamentalmente ao baixo
número de observações sobre o preço da terra em escala municipal nessa localidade, agravados ainda pela
grande extensão dos municípios nessa porção do território nacional. Esses dois fatores em conjunto
acabaram contribuindo para o padrão monocromático observado na região, sendo tão mais evidente
quanto menor for a quantidade de dados em escala municipal, e quanto maior for o tamanho dos
municípios em uma dada unidade da federação (vide o caso do Amazonas).
IEI-18958
127
Mapa 5: Custo de arrendamento da terra em R$ por hectare/ano, preços de
2013, Modelo COT - P
Fonte: elaboração própria
Além de atentar para a significativa heterogeneidade na distribuição espacial de
valores, convém chamar a atenção de que o custo de oferta de conservação em uma
parcela significativa do território nacional é relativamente baixo (Figura 6). Os
resultados da estimação feita nesta seção revelaram que com aproximadamente
R$100,00 por hectare/ano seria possível equiparar o lucro da terra (valor do
arrendamento) em cerca de 40 milhões de hectares. Com R$ 200,00 hectare/ano seria
possível equiparar os rendimentos agropecuários recebidos em cerca de 92,5 milhões de
hectares.
IEI-18958
128
Figura 6: Curva de oferta de conservação para PSA no Brasil em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 (Modelo COT – P)
Fonte: Elaboração própria
1.2. Modelo de estimação do custo de oportunidade da terra baseado em
modelo econométrico do preço da terra (Modelo COT – E)
Esta subseção apresenta o terceiro e último modelo para a estimação do custo de
oportunidade da terra, baseado em análise de regressão que tem por variável explicada o
preço da terra (Modelo COT – E). O exercício de estimação parte de informações
referentes ao Valor da Terra Nua (VTN) para os estados do Paraná e Santa Catarina
com a finalidade de estimar a sensibilidade do preço da terra em relação a um conjunto
de características presentes nos municípios onde essas propriedades se encontram.
Uma vez obtida a regressão para esses estados, pôde-se os mesmos parâmetros
para estimar o preço da terra para os municípios das demais unidades da federação12
.
Os estados do Paraná e Santa Catarina publicam estimativas de VTN anuais, por
município e para distintos tipos de terra. No Paraná, a Secretaria de Estado de
12
Apenas SP é uma exceção. Para esse estado, há informações sobre preço da terra, porém não ao nível
municipal, mas sim com uma agregação um pouco maior. O Instituto de Economia Agrícola de São Paulo
disponibiliza informações por Escritórios de Desenvolvimento Regional, que, em média, agrupam 8
municípios por EDR.
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
0 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000 300.000.000
Lu
cro p
or
hec
tare
- R
$/h
a/a
no
Área em Hectare
IEI-18958
129
Agricultura e Abastecimento (SEAB/PR) divulga valores municipais de preço de venda
da terra desde 2005, para quatro classes de terra: mecanizada, mecanizável, não
mecanizável e inapropriada13
. Em Santa Catarina, a Empresa de Pesquisa Agropecuária
e Extensão Rural de Santa Catarina (EPAGRI/SC) é a responsável pelos cálculos de
VTN nos municípios do estado. A EPAGRI, por sua vez, classifica as terras
catarinenses em sete tipos: várzea sistematizada; várzea não sistematizada; terra de
primeira; terra de segunda; terra de terceira; campo nativo e servidão florestal.
Em vista das divergências presentes na classificação dos tipos de terra no Paraná
e em Santa Catarina, a Tabela 11, a seguir, apresenta uma proposta de equivalências
entre as duas metodologias de agrupamento.
Tabela 11: Equivalências entre tipos de Terra para os estados do
PR e SC Classificação SC Classificação PR
Várzea Sistematizada Mecanizada
Várzea Não Sistematizada Mecanizável
Terra de Primeira Mecanizável
Terra de Segunda Não Mecanizável
Terra de Terceira Inaproveitável
Campo Nativo Inaproveitável
Servidão Florestal Inaproveitável
Fonte: Elaboração própria
Para se obter uma extrapolação dos dados de SC e PR para o resto do país,
estimou-se um modelo econométrico que leva em consideração um grupo de variáveis
relevantes para a formação do preço da terra agrícola.
As variáveis, calculadas em nível municipal, utilizadas foram: potencial agrícola
médio; declividade média; altitude média; média e desvio-padrão da precipitação do
período 2000-2013; média e desvio-padrão da temperatura do período 2000-2013;
número de tratores em 2013; crédito rural em 2013; densidade de rodovias (km/km2);
custo de transporte até a capital mais próxima e custo de transporte até São Paulo.
Assim, foram utilizadas variáveis geográficas que impactam a produtividade da
terra, variáveis relativas à intensidade de capital utilizado (tratores e crédito rural) e
13
Ver http://www.agricultura.pr.gov.br/arquivos/File/deral/terras_metodologia.pdf para uma definição
detalhada das classes de terra agrícolas.
IEI-18958
130
variáveis relativas ao acesso a mercados (densidade de rodovias e custo de transporte
até a capital mais próxima e até São Paulo14
).
O modelo foi estimado a partir da equação 07, para preços da terra de 2013:
Equação 07.
ln (𝑝𝑟𝑒ç𝑜)𝑖 = 𝛽0 + 𝛽1𝑋𝑖 + 𝜀𝑖
Onde o (logaritmo do) preço de venda da terra no município i depende de um
vetor de variáveis X e do termo de erro do modelo, aqui representado por .
A tabela 12 apresenta os resultados do modelo estimado para cada uma das
quatro classes de terra dos municípios de SC e PR.
Tabela 12: Resultados e Parâmetros do Modelo de Preços
Endógenos para os estados do PR e SC (1) (2) (3) (4)
VARIÁVEIS terra mecanizada terra mecanizavel terra nao
mecanizavel
terra inapropriada
potencial_agricola 0.122*** 0.075*** 0.097*** 0.098***
(0.014) (0.022) (0.017) (0.024)
Declividade 0.012 -0.012 -0.000 0.004
(0.008) (0.008) (0.009) (0.011)
Altitude -0.001*** -0.001*** -0.001*** -0.001***
(0.000) (0.000) (0.000) (0.000)
precipitacao_media 0.001*** 0.001*** 0.001*** 0.001***
(0.000) (0.000) (0.000) (0.000)
precipitacao_desv_pad 0.000 0.003*** 0.001** -0.002***
(0.001) (0.000) (0.000) (0.001)
temperatura_media -0.052*** -0.043** -0.000 0.039
(0.018) (0.021) (0.021) (0.027)
temperatura_desv_pad 0.365 -0.547** -0.660** -0.235
(0.236) (0.255) (0.271) (0.318)
Trator 0.001** 0.002*** 0.003*** 0.003***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001)
log_cred 0.071*** 0.050*** 0.052*** 0.053**
(0.015) (0.016) (0.018) (0.021)
densidade_rodovias 1.225*** 0.866** 1.214*** 0.596
(0.372) (0.360) (0.347) (0.458)
log_custo_cap 1.135*** 0.050 0.585 -0.047
(0.386) (0.589) (0.697) (0.621)
custo_cap2 -0.114*** -0.025 -0.059 -0.018
(0.037) (0.057) (0.065) (0.061)
log_custo_sp 7.285** 12.031*** 6.646* 0.934
(2.849) (4.624) (3.887) (4.175)
custo_sp2 -0.533** -0.872** -0.470 0.025
(0.223) (0.358) (0.304) (0.331)
Constant -19.612** -32.858** -17.909 -1.599
14
As variáveis de custo de transporte são estimadas na sua forma quadrática, de modo a captar efeitos não
lineares sobre o preço da terra.
IEI-18958
131
(8.606) (14.141) (11.517) (12.432)
Observations 474 539 603 599
R-squared 0.662 0.538 0.445 0.412
Nota: Erros-padrão robustos em parêntesis. Os resultados foram estimados a
partir de uma cross-section de municípios de SC e PR, para o ano de 2013. ***
p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
A partir dos coeficientes estimados e das características dos demais municípios
brasileiros, o modelo foi aplicado para todo o Brasil, para cada uma das quatro classes
(mecanizada, mecanizável, não mecanizável e inaproveitável). O Mapa 6 apresenta os
preços (em logaritmo natural) estimados para terras mecanizadas. Apenas PR, SC e SP
contêm os preços efetivamente observados.
Mapa 6: Preços da terra em R$ por hectare, preços de 2013, Modelo COT - E
Fonte: Elaboração própria.
Esse modelo possui a vantagem adicional de apresentar maior variação entre
municípios. Há algumas situações onde os resultados encontrados fogem ao esperado,
notadamente no elevado preço da terra no Norte do Pará e litoral do Amapá. Isso se
deve possivelmente à influência de variáveis de natureza geográfica (altitude,
IEI-18958
132
declividade e precipitação), mas, como um todo, os resultados vão ao encontro do
esperado e convergem com os valores dos modelos anteriores.
Os dados acima fazem referência ao preço de venda da terra. Para se chegar a
uma expressão do valor dos contratos de arrendamento, novamente recorreram-se as
taxas de juros reais, cujos valores foram definidos anteriormente pelos critérios já
mencionados. A média da distribuição apontou para um valor de R$ 621,37 por hectare/
ano, enquanto o custo de oportunidade mediano foi de R$ 458,31 por hectare para o ano
de 2013.
Tabela 13: Custo de Oportunidade da Terra em 2013 – (R$/Ha)
Estatística 4% 5% 6% 7% 8% 9%
Média 414,25 517,81 621,37 724,93 828,49 932,06
Mediana 305,54 381,93 458,31 534,70 611,08 687,47 Fonte: Elaboração própria
A Figura 7 sintetiza o custo de oferta de conservação pelo custo de oportunidade
da terra, segundo o modelo COT - E. O valor da mediana (R$ 458,31 por hectare/ano) é
superior ao obtido nas demais estimativas (R$ 243 no Modelo COT – L, e R$ 324 no
Modelo COT – E), mas ainda sim possui ordem de grandeza dentro dos limites dos
valores pagos em PSAs implementados no Brasil.
Figura 7: Curva de Oferta de PSA consolidada para o Brasil, em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 (Modelo COT – E)
Fonte: Elaboração própria
000
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
5.500
6.000
- 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000 300.000.000
Lu
cro p
or
hec
tare
- R
$/h
a/a
no
Área em Hectare
IEI-18958
133
1.2.1. Considerações sobre os Diferentes Modelos de Estimação de Custos de
Oportunidade da Terra
Esta seção do relatório se ocupou em apresentar três modelos distintos para
estimar o custo de oportunidade da terra; um fundamentado na estimação do lucro por
hectare, e os demais apoiados nos dados referentes ao preço da terra no Brasil. Cada
uma das metodologias apresentou uma série de limitações devido à qualidade e
disponibilidade dos dados sobre os quais se debruçaram os três exercícios propostos.
Como as informações sobre lucratividade das atividades agropecuárias e sobre o
mercado de terra são escassas no país, torna-se inviável precisar qual metodologia se
aproxima mais da realidade. Assim sendo, cada uma das metodologias se apresenta
meramente como alternativa às demais, sem pretensão de se impor como a solução mais
acertada.
Os resultados apontaram um custo de oportunidade mediano entre R$ 241,32 e
R$ 458,31 (Tabela 14), dada uma taxa de juros real fixada em 6% ao ano. Dentro deste
intervalo, caso fosse efetivado um PSA remunerando os valores acima mencionados
como compensação pelo custo de oportunidade da terra. a área conservada iria de 103
milhões de hectares a 130 milhões de hectares15.
Tabela 14: Análise de sensibilidade: variação dos valores médios e
medianos dos diferentes modelos de custo de oportunidade da
terra (R$/ha/ano) em função da variação da taxa de juros
Estatística TRJLP Modelo
COT - L
Modelo COT
– P
Modelo COT
- E
Média
(3 Modelos)
Média
4%
326,35
289,42 414,25 346,02
5% 361,78 517,81 405,05
6% 434,14 621,37 463,57
7% 506,49 724,93 523,12
8% 578,85 828,49 582,15
9% 651,20 932,06 641,19
Mediana
4%
241,32
215,74 305,54 299,22
5% 269,67 381,93 351,89
6% 323,60 458,31 402,57
15
Inicialmente, a taxa de juros foi fixada em 6% em razão dos valores médios da relação
arrendamento/preço da terra e da taxa de juros real. Caso o parâmetro fosse escolhido apenas em função
da trajetória da taxa real de juros no ultimo decênio, o patamar mais adequado seria o de 5%. Nota-se,
nesse caso, uma proximidade maior entre os resultados dos diferentes modelos. A trajetória declinante da
razão arrendamento/preço exposta na tabela 14 também aponta para a possibilidade de se operar com uma
taxa anual mais baixa, próxima dos 5% ao ano. Todavia, como a série histórica sobre o arrendamento foi
interrompida em 2006, julgou-se prudente assumir um parâmetro mais conservador, mesmo sabendo que
o período que vai de 2006 a 2013 foi marcado por taxas de juros mais baixas..
IEI-18958
134
7% 377,54 534,70 453,99
8% 431,47 611,08 505,57
9% 485,41 687,47 554,60
Fonte: Elaboração própria
Ademais de se pensar em intervalos de custo de oportunidade, outra
possibilidade é dada pela consolidação de uma média dos resultados dos três modelos
propostos. Dado que não há razão, a priori, para afirmar a superioridade de um método
em relação aos demais, o uso da média aritmética dos valores encontrados por
município tem a vantagem de diluir eventuais erros e valores extremos. Assim, os
valores de referência do custo de oportunidade da terra usados na comparação com os
benefícios (conservação de serviços ambientais) são os da média aritmética dos
resultados obtidos em cada modelo. Porém, está sendo entregue junto com esse relatório
um conjunto de planilhas que permite reestimar os valores a partir da especificação
desejada pelo usuário (ou seja, o usuário pode optar em trabalhar com o resultado do
modelo de sua escolha).
Nesse caso, nota-se que o valor mediano para o custo de oportunidade da terra
em 2013 foi da ordem de R$ 402,57 por hectare/ano, novamente para uma taxa de juros
real fixada em 6% anuais (Figura 8).
Figura 8: Curva de oferta de conservação de PSA para o Brasil, em R$ por
hectare/ano, preços de 2013 – média dos modelos propostos
Fonte: Elaboração própria
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
0 50.000.000 100.000.000 150.000.000 200.000.000 250.000.000 300.000.000
Lu
cro p
or h
ecta
re -
R$/h
a/a
no
Área em hectare
IEI-18958
135
1.3.Custo de recuperação florestal
Para as áreas onde não há mais tendência de desmatamento por escassez dos
remanescentes florestais, a estimativa do custo de implementação do PSA deve levar em
consideração, além do custo de oportunidade da terra, o custo de recuperação ou
recuperação de vegetação nativa em áreas já desmatadas. Esta seção desenvolve um
modelo de estimação dos custos de recuperação florestal para o território nacional.
1.3.1. Metodologia, Fontes de Informação e Variáveis
Foi efetuado um levantamento da bibliografia sobre os custos referentes ao
cercamento do terreno, sem semear árvores, e recuperação com espécies florestais
diversas. Os passos metodológicos foram os seguintes:
a) Revisão de informação secundária e estudos técnicos por bioma para
identificação de quantidades por hectare ou por muda para as atividades de
cercamento e recuperação.
b) Definição de uma estrutura de quantidades básicas por hectare ou por muda
diferenciada para cada um dos biomas brasileiros, para cercamento e
recuperação.
c) Identificação de bases de dados (estaduais ou municipais) com preços dos
insumos empregados na estrutura de quantidades básicas.
d) Criação de uma base de dados sobre custos de cercamento e recuperação, por
hectare por município.
e) Geração de uma planilha de consulta que permite variação de alguns preços e
quantidades, para geração de diferentes cenários.
Com essas informações foi possível estabelecer a seguinte equação para os
custos de cercamento das áreas em recuperação florestal:
Equação 08.
𝐶𝐶𝑘 = [(∑ 𝑃𝐼𝑖𝑗 ∗ 𝑄𝐼𝑖𝑛𝑖=1 ) + 𝑃𝑀𝑗 ∗ 𝑄𝑀] ∗ 𝑄𝐶𝑚 (8)
Onde:
IEI-18958
136
CCk é o custo de cercamento no município k por hectare em recuperação
PIij é o preço estadual do insumo i, no estado j
QI são as quantidades do insumos empregados no cercamento, por quilômetro
linear
PMj é o preço da mão de obra no estado j
QM é a quantidade de mão de obra empregada para o cercamento por
quilômetro linear
QCm é um fator que mostra a quantidade de quilômetros lineares de cerca a
empregar por cada hectare de área em recuperação
Os custos de recuperação são apresentados na equação 09:
Equação 09
CRk = CL + CE +CM2 + CM3 (9)
Onde:
CL é custo de limpeza do terreno
CE são os custos de estabelecimento das mudas
CM2 é custo de manutenção no ano 2
CM3 é custo de manutenção no ano 3.
A equação 09 pode ser reordenada segundo as quantidades e preços empregados
em cada fase da seguinte forma:
Equação 10.
CRk = (QILib*PIij + QMLb*PMj) + (QIEib* PIj * QAb + QMEb PMj *QAb )+
(QIim2b PIij QAb+ QMm2b PMj*QAb)+ (QMm3b PMj*QAb) (10)
Onde:
CRk são os custos de recuperação por hectare no município k
QILib é a quantidade de insumo i a empregar por hectare, para o bioma b,
durante limpeza da área a recuperar
PIij é o preço do insumo i no estado j
IEI-18958
137
QMLb é a quantidade de mão de obra por hectare para o bioma b, na limpeza da
área a recuperar
QIEib é a quantidade de insumo i por muda, para o bioma b, a empregar durante
o estabelecimento
QAb é a quantidade de mudas por hectare para o bioma b
QMEb é a quantidade de mão de obra por muda para o bioma b, para o
estabelecimento.
PMj é o preço de mão de obra no estado j
QIim2b é a quantidade do insumo i por muda, na manutenção do segundo ano,
para o bioma b.
QMm2b é a quantidade de mão de obra por muda, na manutenção do segundo
ano, para o bioma b
QMm3b é a quantidade de mão de obra por muda, na manutenção do terceiro ano,
para o bioma b
Dentro da planilha de cálculo foram incorporados dois custos adicionais, tanto
para os custos de cercamento como para os custos de recuperação. Primeiro, o custo de
transporte de insumos até o local de trabalho foi calculado como uma porcentagem dos
custos dos insumos e foi somado aos custos totais (o valor de referência de este custo e
15%). Segundo, foi incorporado um custo de administração do projeto, que foi somado
aos custos totais anteriores, que já incluem os custos de transporte (o valor de referência
de este custo e 10%).
A revisão de informação secundária e estudos técnicos identificou onze estudos
para determinar os insumos empregados com maior frequência para a recuperação da
vegetação nativa e as quantidades desses insumos por hectare. Principalmente foram
procuradas informações sobre mão-de-obra agrícola, fertilizantes, agroquímicos e
quantidade de mudas.
Para os custos de cercamento foram identificados cinco estudos com quantidades
e preços de uso dos seguintes insumos: mourões, esticadores, arame, lascas e mão de
obra. Os estudos com informação relevante foram: De Andrade (2012), Plaster et al.
(2008), Cury & Carvalho Jr. (2011), Silva, Cavalcante & De Araújo (2011).
A Tabela 15 identifica os trabalhos sobre recuperação com espécies nativas em
diferentes biomas brasileiros.
IEI-18958
138
Tabela 15: Referência de custos de recuperação a cobertura
vegetal por bioma Insumos
Fonte Bioma
Mão
de
obra
Maq
uin
ário
Mudas
Sem
ente
s
Ara
me
Las
cas
/est
acas
Mourõ
es/
esti
cadore
s
Agro
quím
ico
s Adubo
quím
ico
/org
ânic
o
Condic
ionad
o
r de
solo
Cury e Carvalho (2011) Amazônia x x x x x x x x x
Plaster et al. (2008) Amazônia x x x x x x
TNC (2013) Amazônia x x x x x x
Junior et al (2008) Amazônia x x
Deprá et al (2009) Mata
Atlântica
x x x x
Rodigheri, H. R. (2000) Mata
Atlântica
x x x x x
De Andrade, T. (2012) Mata
Atlântica
x x x x x x x
Silva, Cavalcante e De
Araújo (2011)
Cerrado x x x x x x
MMA (n.d.) Cerrado x x x x x x x x x
Corrêa e Ferreira (2007) Cerrado x
Silveira e Coelho (2008). Cerrado x x x x x x
Fonte: Elaboração própria.
Além das informações sobre os insumos mais empregados para a recuperação da
vegetação nativa e as quantidades desses insumos por hectare, foram consultados doze
estudos sobre as espécies florestais que são recomendadas para a recuperação nos
diferentes biomas brasileiros. Os estudos encontrados com as sugestões das diferentes
espécies florestais, discriminados por biomas são apresentados na tabela 16.
Tabela 16: Fontes consultadas para custos de insumos agrícolas e
mão de obra.
Bioma Fonte Espécies
Mata Atlântica Nave, Rodrigues, e Brancalion
(2012)
Madeira inicial, média, final,
complementar
Mata Atlântica Rodrigues, Brancalion e
Isernhagen (2009)
Madeira inicial, média, final,
complementar
Mata Atlântica De Andrade (2012) Conforme terreno: árido, semiárido, úmido,
subsumido
Mata Atlântica Castro, Mello, e Poester (2012) Pioneiras, secundárias, climáticas
Mata Atlântica Noffs, Galli, e Gonçalves
(2000)
Pioneiras, definitivas
IEI-18958
139
Mata Atlântica Moraes et al. (2013) Pioneiras, secundárias iniciais, secundárias
tardias, clímaxes; Floresta de Baixada,
Floresta Serrana, Floresta Estacional
Amazônia TNC (2013) Recobrimento, diversidade, intolerante à
sombra, intolerante à sombra, potencial
comercial
Cerrado Corrêa e Ferreira (2007) Pioneira, secundária, clímax, heliófita.
Mata Mesofítica, Mata de Galeria, Cerrado,
Cerradão, campos, Brejo.
% de sobrevivência
Caatinga, Mata
Atlântica, Amazônia
Cerqueira e Carvalho (2007) Pioneiras, não pioneiras, raramente
inundados, inundados periodicamente.
Pampa Tatsch (2011) Pioneiras, secundárias
Fonte: Elaboração própria.
Após estimar a quantidade por hectare de mudas recomendadas para a
recuperação dos diferentes biomas brasileiros por espécie florestal, foram identificados
os preços atuais para insumos agrícolas, como fertilizantes, herbicidas, inseticidas e
praguicidas. Também foram consultados alguns fornecedores de mudas para
recuperação de áreas florestais com o objetivo de conhecer não apenas os valores das
mudas, mas igualmente os custos de mão de obra para as atividades de recuperação. As
informações sobre os insumos têm diferentes níveis de agregação: alguns têm
abrangência nacional, outros têm abrangência estadual, e muito poucos com
abrangência municipal, como se pode observar na Tabela 17.
Tabela 17: Fontes consultadas para custos de insumos agrícolas e
mão de obra. Dado Fonte Abrangência Unidade de
Medida
Preço fertilizantes IEA-SP (2015) Municipal (para todo estado de São Paulo) R$/kg
Preço fertilizantes Epagri-SC (2015) Estadual (Santa Catarina) R$/kg
Preço fertilizantes SAA-PR (2015) Estadual (Paraná) R$/kg
Preço fertilizantes CONAB (2015) Estadual (BA, CE, DF, ES, GO, MA, MG,
MS, MT, PI, RO, RS, TO)
R$/kg
Preço fertilizantes BN (2015) Nacional R$/kg
Preço herbicidas IEA-SP (2015) Municipal (para todo estado de São Paulo) R$/kg ou R$*/l
Preço herbicidas Epagri-SC (2015) Estadual (Santa Catarina) R$/kg ou R$*/l
Preço herbicidas SAA-PR (2015) Estadual (Paraná) R$/kg ou R$*/l
Preço herbicidas CONAB (2015) Estadual (BA, DF, ES, GO, MA, MG, MS,
MT, RO, RS, TO)
R$/kg ou R$*/l
Preço herbicidas BN (2015) Nacional R$/kg ou R$*/l
Preço inseticidas IEA-SP (2015) Municipal (para todo estado de São Paulo) R$/kg ou R$*/l
Preço inseticidas Epagri-SC (2015) Estadual (Santa Catarina) R$/kg ou R$*/l
Preço inseticidas SAA-PR (2015) Estadual (Paraná) R$/kg ou R$*/l
IEI-18958
140
Preço inseticidas CONAB (2015) Estadual (BA, DF, ES, GO, MA, MG, MS,
MT, RO, RS, TO)
R$/kg ou R$*/l
Preço inseticidas BN (2015) Nacional R$/kg ou R$*/l
Preço fungicidas IEA-SP (2015) Municipal (para todo estado de São Paulo) R$/kg ou R$*/l
Preço fungicidas Epagri-SC (2015) Estadual (Santa Catarina) R$/kg ou R$*/l
Preço fungicidas SAA-PR (2015) Estadual (Paraná) R$/kg ou R$*/l
Preço fungicidas CONAB (2015) Estadual (BA, DF, ES, GO, MA, MG, MS,
MT, RO, RS, TO)
R$/kg ou R$*/l
Preço fungicidas BN (2015) Nacional R$/kg ou R$*/l
Preço mão de obra
agrícola
IEA-SP (2015) Municipal (para todo estado de São Paulo) R$/mês
Preço mão de obra
agrícola
Epagri-SC (2015) Estadual (Santa Catarina) R$/mês
Preço mão de obra
agrícola
SAA-PR (2015) Estadual (Paraná) R$/mês
Preço mudas IEA-SP (2015) Municipal (para todo estado de São Paulo) R$/muda
Preço mudas Epagri-SC (2015) Estadual (Santa Catarina) R$/muda
Preço mudas SAA-PR (2015) Estadual (Paraná) R$/muda
Preço mudas IBF (2015) Nacional R$/muda
Preço mudas Fruticultura
Viçosa (2015)
Nacional R$/muda
Fonte: Elaboração própria.
Apenas em dois casos (São Paulo e Santa Catarina) foi possível obter
informações para custos de insumos agrícolas e mão de obra ao nível municipal. Nos
outros casos, existem informações estaduais, contudo, tem-se em consideração que os
dados obtidos refletiram as varações entre os diferentes estados.
Os preços das mudas tiveram variações importantes a partir da fonte de
informações coletadas e algumas fontes possuíam tanto o preço para o atacado quanto
para o varejo16
.
Na base SISGEMA, que acompanha este relatório, é possível encontrar as
diferentes tabelas de custos de recuperação das florestas dos estudos mencionados na
Tabela 17, e uma lista das espécies sugeridas para o reflorestamento.
Depois de levantadas as informações para as quantidades por hectare dos
insumos e seus respectivos preços, foi possível construir as matrizes de custos de
recuperação por bioma, estado e município, segundo os melhores dados disponíveis. Por
ausência de informações municipais, as bases de preços foram consolidadas a nível
estadual, enquanto os custos foram gerados a nível municipal.
16
O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) tem um registro de empresas
produtoras de mudas. O MAPA disponibiliza uma lista de todas as empresas registradas no Brasil, mas,
só fornece o nome da empresa e um telefone de contato, por tanto não foi possível contatar as empresas
adicionais. A lista de empresas registradas pelo MAPA está disponível No CD que acompanha este
relatório.
IEI-18958
141
Outro elemento que foi considerado dentro da estrutura de custos de recuperação
ambiental é a declividade do terreno. Segundo as estimativas de Depra et al. (2009)
para Santa Catarina, a declividade é um fator chave pois a quantidade de mudas a
empregar nas áreas que tinham previamente vegetação herbácea é proporcional à
declividade. Acolhendo essa proposta, foi feita uma estimativa de densidade alta
(declividade maior que 25%) e baixa (declividade inferior a 25%) para os diferentes
biomas do Brasil.
Tabela 18: Número de mudas por hectare para diferentes tipos de
declividade, por biomas no Brasil.
Biomas
Sistema Amazônia
Pampa,
Mata
Atlântica
Pantanal,
Caatinga,
Cerrado
Baixa densidade
(declividade
<25%)
1.406 1.666 1.334
Alta densidades
(declividade >
25%)
2.500. 2.500 2.224
Fonte: Elaboração própria.
A Tabela 18 mostra que as densidades de mudas por hectare podem variar de
1.300 até 1.600 em baixa densidade, e de 2.200 até 2.500 em alta densidade. As
análises foram feitas com a densidade pela declividade média dos municípios
brasileiros. Trata-se de uma aproximação necessária para a escala nacional do exercício
proposto; para áreas menores, é preciso realizar ajustes nas densidades de plantio
segundo as necessidades e características da área a recuperar.
1.3.2. Resultados
Após a análise das informações secundárias sobre os custos de cercamento, foi
possível estabelecer os seguintes custos de referência por hectare:
Tabela 19: Custo de cercamento por quilômetro, R$ de 2013.
Insumos Quantidade /
Km Unidade Observações
Custo por
unidade (R$)
Custo total
(R$)
Mourões/esticador 6 Unidade Cada 166 metros 52,12 312,70
Estacas/lascas 250 Unidade Cada 4 metros 13,36 3.340,78
Arame 4000 M 4 fios 0,54 2.144,17
Grampos 2 Kg
7,53 15,06
Subtotal
5.812,71
IEI-18958
142
Mão de obra 14,75 Diárias Media Br. 42,45 626,14
Custo total médio
6.438,85
Fonte: Cálculo dos autores com base em informação secundária e dados IBGE
para mão de obra.
Os maiores custos do cercamento têm relação com o preço das estacas. Para este
exercício foi empregado o menor preço das mesmas, sendo este relacionado com
materiais provenientes de espécies florestais não nativas, como o eucalipto. O preço das
espécies florestais nativas foi muito maior devido a sua escassez e altos preços pagos
para outras atividades comerciais.
O preço da mão de obra no Brasil foi calculado com base no valor do
rendimento médio mensal de homens de 15 anos ou mais anos de idade, na área rural, a
nível estadual, segundo os dados do IBGE. Esses dados mostram que existem
diferenças importantes entre os preços médios pagos para o cercamento ao longo das
diferentes regiões do Brasil, como consequência dos diferentes preços pagos aos
principais insumos empregados.
Tabela 20: Rendimento médio mensal, homens maiores de 15 anos,
na zona rural, para Brasil e grandes regiões, 2013. Região (R$)
Brasil 849
Norte 717
Nordeste 535
Sudeste 1.195
Sul 1.348
Centro-Oeste 1.269
Fonte: IBGE (2015)
A tabela 20 mostra que os maiores pagamentos para a mão de obra no setor
rural, encontram-se na região Sul, e os mais baixos na região Nordeste. Em 2013, os
valores pagos na região Sul foram 2,5 vezes maiores que aqueles pagos na região
Nordeste, e 1,8 vezes maiores que na região Norte. Portanto, os custos de cercamento
das áreas de interesse para recuperação florestal tiveram diferenças segundo os preços
dos insumos empregados e o preço da mão de obra.
As seguintes suposições foram necessárias para estimar os custos de cercamento.
Primeiro, a área de cercamento foi calculada como uma parte da área total de interesse
IEI-18958
143
para conservação. Para estimá-la, supôs-se que um hectare para conservação tem uma
largura de 30 m e comprimento de 333 m, ou seja, são necessários 333 metros de cerca
por hectare. Os valores de remuneração da mão de obra estaduais são válidos a nível
municipal, e as quantidades de insumos empregadas são iguais em todo o território
Brasileiro.
Assim, é possível estimar custos de cercamento entre R$ 2.043 e R$ 2.342 por
hectare. O valor médio foi de R$ 2.185, e a variabilidade dos dados foi baixa, pois no
intervalor de preços R$ 2.086 e R$ 2.284, é possível encontrar 90% de todos os valores
municipais estimados para o Brasil17
.
Adicionalmente, se considerados custos de transporte de insumos e os custos de
administração, os valores oscilam entre R$ 2.650 R$ 2.981, com média de R$ 2.808.
Analisando os valores médios, a incorporação de custos de transporte e administração
incrementaram os custos de cercamento em 28,5%.
O Mapa 7 ilustra os diferentes valores municipais de custos de cercamento sem
incluir custos de transporte e administração. Os maiores custos estão nas regiões Sul,
Centro Oeste e parte do Sudeste, enquanto os menores valores ocorrem no Nordeste e
Norte.
17
O desvio padrão dos de custos de cercamento por hectare foi de R$99,3.
IEI-18958
144
Mapa 7: Custos de cercamento por hectare (exclusive custos de transporte de
insumos e de administração), R$ /ha, preços de 2013
Fonte: Elaboração própria.
A variação do preço das mudas foi também considerado para quantificação dos
custos das atividades de recuperação florestal. Uma primeira fonte de dados analisados
foi o Instituto Brasileiro de Florestas (IBF, 2015). Aqueles dados foram classificados
segundo o grupo ecológico entre espécies: clímax, pioneiras, secundárias iniciais e
secundárias tardias. Também foi gerada uma classificação para espécies exóticas e
nativas. A Tabela 21 apresenta os resultados das análises de preço para os diferentes
tipos de mudas.
Tabela 21: Preços de mudas, atacado, varejo e por classe
sucessional.
Nativa,
Exótica
Grupo
Ecológico
Média do
preço
varejo, R$
de 2013
Média do
preço
atacado, R$
de 2013
% de mix
de mudas
Preço
ponderado,
R$ de 2013
Exótica ND 75,88 3,55 15% 0,53
Nativa Clímax 9,96 3,39 25% 0,85
Pioneira 10,20 2,20 20% 0,44
IEI-18958
145
Secundária
Inicial 9,85 2,47 15% 0,37
Secundária
Tardia 13,54 6,46 25% 1,62
Média
23,89 3,61 100% 3,81
Fonte: Elaboração própria com base em IBF (2015).
O preço das mudas exóticas encontrado foi maior que o preço das nativas, o que
não é um resultado trivial, pois usualmente as espécies exóticas têm custos de produção
menores. Outro fator importante é a diferença entre os preços de venda no atacado e no
varejo. Com a compra de mudas no atacado é possível ter reduções de custos entre 50%
e 90%. Essas diferenças são muito importantes, pois a quantidade de mudas vai
determinar a quantidade de insumos requeridos no processo de recuperação florestal.
Outro ponto de destaque é o mix de mudas desejado, segundo a proporção de
grupos ecológicos. No atacado, as espécies do tipo clímax e secundárias tardias têm um
preço superior que às espécies pioneiras e secundárias iniciais. Caso seja estabelecido
um mix de espécies segundo a proposta na Tabela 21, o custo médio total seria de R$
3,8 por muda, que comparado com outros custos reportados na literatura pode
considerar-se alto.
As espécies exóticas foram consideradas na proposta de recuperação florestal
pois essas espécies tem crescimento rápido e, portanto, ajudam a gerar condições para
outras espécies, como as secundárias e as de clímax. Um segundo ponto tem relação
com a possibilidade de geração de renda para os proprietários das terras, numa visão de
uso sustentável dos recursos, tanto florestais como não florestais. Isso também pode
acontecer com algumas espécies nativas, que podem gerar diferentes tipos de renda a
partir de frutos, sementes, entre outros. Neste estudo, não foram avaliados estes
benefícios.
Outra estimativa de custos de mudas pode ser derivada de Silva et al. (2015), a
partir de informações de 1.276 viveiros produtores de mudas no Brasil (Tabela 22).
Tabela 22: Custo das mudas, preços de atacado e varejo por
região.
Região
Custo das mudas (Reais) Preço das mudas (R$ de 2013)
Varejo Atacado
Média % CV Número de
Viveiros Média % CV
Número de
Viveiros Média % CV
Número de
Viveiros
IEI-18958
146
Norte 1,57 109,12 18 3,34 55,09 19 2,23 65,92 16
Nordeste 1,47 67,44 17 4,75 80,35 14 2,49 77,84 17
Sudeste 1,21 74,18 64 2,62 72,70 67 1,80 73,41 65
Sul 1,64 161,55 28 8,42 178,67 26 2,20 121,75 25
Centro-
Oeste 2,53 99,92 20 5,40 85,43 25 3,92 91,95 23
Total 1,55 114,17 147 4,37 160,18 151 2,33 96,87 146
Fonte: Silva et al. (2015)
Os dados de Silva et al. (2015) mostram uma diferença entre as compras no
atacado e no varejo. As compras no atacado tiveram, novamente, uma redução
significativa dos custos para os processos de recuperação. A diferença entre as regiões
é significativa, com custos maiores nas regiões Sul e Centro-Oeste, e menores no
Sudeste. Isso indica a importância de economias de escala: a região com maior
concentração de viveiros mostra o menor preço por muda.
Silva et al. (2015) mostram que as margens de lucro na produção de mudas
foram, na média, de 118% nas vendas no atacado e de 17% nas vendas no varejo. Isso
pode mostrar o potencial da promoção da produção de mudas para redução de custos,
caso sejam produzidas nos próprios projetos de reflorestamento ou para reduzir os
preços de venda pela maior oferta.
A quantidade de viveiros nos diferentes municípios do Brasil (Mapa 8) contribui
para explicar a diferença de custos de recuperação florestal. Segundo o estudo de Silva
et al. (2015), existe uma concentração de viveiros no bioma Mata Atlântica (125 no
total), enquanto outros biomas como Caatinga (18 viveiros) e Pampa (11) tiveram
valores muito baixos ou inexistentes como foi o caso do bioma Pantanal. Em áreas com
poucos viveiros como Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Goiás, os custos de
recuperação florestal (com preço alto das mudas, incluindo mão de obra, e para 3 anos)
eram muito maiores, por conta da reduzida oferta de mudas.
IEI-18958
147
Mapa 8: Localização dos viveiros da pesquisa realizada pelo IPEA.
Fonte: Silva et al (2015).
A partir da estrutura de custos apresentada nos diferentes estudos, foi possível
identificar custos médios de recuperação segundo os diferentes biomas (Tabela 23).
Tabela 23: Quantidades de insumos por hectare, empregadas na
recuperação, para diferentes biomas brasileiros.
Quantidades de insumos usado na recuperação Biomas
Fase Etapas dos serviços Produto Amazônia Mata Atlântica Pampa Pantanal Caatinga Cerrado
Por ha Por ha Por ha Por ha Por ha Por ha
Limpeza
Motorrocadeira costal (Hh) 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000 20,000
Glifosato (l) 2,750 3,500 3,500 3,125 3,125 3,125
Mão-de-obra glifosato (Hh) 12,000 12,000 12,000 12,000 12,000 12,000
Implantação
Combate à formigas Mão-de-obra (Hh) 3,453 11,996 11,996 11,107 11,107 11,107
Formicida (Kg) 0,839 2,916 2,916 2,700 2,700 2,700
Capina /rocada
manual Mão-de-obra (Hh) 40,000 53,333 53,333 46,667 46,667 46,667
Coveamento Mão-de-obra (Hh) 66,165 74,911 74,911 62,776 62,776 62,776
Adubação Base
Mão-de-obra (Hh) 11,579 17,592 17,592 14,086 14,086 14,086
Fertilizante 4-14-8 (Kg) 175,750 230,833 230,833 90,706 90,706 90,706
Esterco (Kg) 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Fosfato de rocha (kg) 56,240 242,327 242,327 123,698 123,698 123,698
Micronutrientes (Kg) 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
Cal (Kg) 144,115 374,850 374,850 133,400 133,400 133,400
Mão de obra calagem (Hh) 8,271 9,800 9,800 7,847 7,847 7,847
Plantio Mão de obra (Hh) 40,869 59,405 59,405 47,566 47,566 47,566
Mudas 1406,000 1666,000 1666,000 1334,000 1334,000 1334,000
Replantio Mão de obra (Hh) 1,659 2,454 2,454 1,969 1,969 1,969
IEI-18958
148
Mudas 141,000 167,000 167,000 134,000 134,000 134,000
Adubação de
cobertura
Mão de obra (Hh) 6,752 8,000 8,000 6,406 6,406 6,406
kg 70,300 83,300 83,300 66,700 66,700 66,700
Manutenção 2°
ano
Coroamento Mão de obra (Hh) 41,353 74,480 74,480 59,638 59,638 59,638
Combate à formigas Mão de obra (Hh) 13,498 15,994 15,994 12,806 12,806 12,806
Formicida (kg) 2,812 3,332 3,332 2,668 2,668 2,668
Coroamento Mão de obra (Hh) 41,353 74,480 74,480 59,638 59,638 59,638
Manutenção 3°
ano
Coroamento Mão de obra (Hh) 41,353 74,480 74,480 59,638 59,638 59,638
Coroamento Mão de obra (Hh) 41,353 74,480 74,480 59,638 59,638 59,638
Total
Mão de obra para 1 ano (Hh) 210,747 269,492 269,492 230,425 230,425 230,425
Mão de obra para 3 anos
(Hh) 389,656 583,405 583,405 481,782 481,782 481,782
Total mudas 1547,000 1833,000 1833,000 1468,000 1468,000 1468,000
Fonte: Elaboração própria
Um dos fatores que tem influência na quantidade de mudas a empregar é a
declividade. Para áreas com mais de 45°, ou com um percentual maior que 25%, foi
selecionada uma densidade alta de árvores, entre 2200 e 2500 mudas por hectare
dependendo do bioma. Para densidades baixas, foram encontrados valores que vão
desde 1300 até 1600 mudas por hectare. Essa diferença entre biomas resulta em
diferentes cenários de custos de recuperação florestal para densidades altas e baixas de
mudas por hectare. Nos arquivos em Excel encaminhados em anexo (SISGEMA) é
possível mudar a densidade de mudas, para diferentes cenários de recuperação florestal.
Os preços dos insumos empregados na recuperação (fertilizantes, formicidas,
etc.) foram obtidos dados da CONAB (2015), e ajustados para preços de 2013,
empregado o deflator implícito do PIB do IBGE (Tabela 24).
Tabela 24: Preços de diferentes insumos para recuperação (R$
2013). Estado Sigla Glifosato
(R$/l)
Formicida
(Sulfuramida)
(R$/kg)
Fertilizante
(R$/kg)
Triple
fosfato
(R$/kg)
Cal
dolomita
(R$/ha)
Acre AC 20,82 9,05 1,13 0,68 0,07
Alagoas AL 33,23 9,05 1,25 1,31 0,24
Amazonas AM 20,82 9,05 2,15 0,68 0,32
Amapá AP 18,11 9,05 2,15 0,68 0,32
Bahia BA 33,23 9,05 1,13 0,68 0,07
Ceara CE 33,23 9,05 1,25 1,31 0,36
Distrito Federal DF 18,11 10,41 1,18 1,02 0,08
Espirito Santo ES 22,64 11,27 1,18 1,02 0,08
Goiás GO 11,77 10,41 1,21 0,82 0,09
Maranhão MA 18,11 9,05 1,25 0,71 0,09
Minas Gerais MG 13,43 10,41 1,05 0,79 0,09
IEI-18958
149
Mato Grosso do
Sul
MS 11,77 9,05 1,31 1,11 0,13
Mato Grosso MT 15,25 9,05 1,28 1,11 0,08
Para PA 18,11 9,05 1,21 0,82 0,09
Paraíba PB 33,23 9,05 1,25 0,71 0,09
Pernambuco PE 33,23 9,05 1,25 0,71 0,09
Piauí PI 33,23 9,05 1,25 1,31 0,24
Paraná PR 11,27 9,05 1,21 0,82 0,09
Rio de Janeiro RJ 12,40 10,41 1,18 1,02 0,08
Rio Grande do
Norte
RN 33,23 9,05 1,25 0,71 0,09
Rondônia RO 20,82 9,05 2,15 0,68 0,32
Roraima RR 20,82 9,05 2,15 0,68 0,32
Rio Grande do
Sul
RS 13,67 10,41 1,23 1,33 0,11
Santa Catarina SC 14,32 10,41 1,23 1,33 0,11
Sergipe SE 33,23 9,05 1,25 1,31 0,24
São Paulo SP 12,40 10,41 1,18 1,02 0,08
Tocantins TO 18,11 10,41 1,21 0,82 0,09
Fonte: Elaboração própria com base em CONAB (2015).
A variação dos preços dos insumos para recuperação florestal a nível estadual
também foi considerável. No caso do calcário dolomítico, os preços por quilo
mostraram diferenças de 448%, e no caso dos herbicidas (glifosato) a diferença foi de
até 195%. Essas diferenças estiveram relacionadas com a distância para as áreas de
produção, quantidades ofertadas, taxa de câmbio, sazonalidade da produção e da
demanda, entre outros.
Um fator que pode incrementar os custos de recuperação florestal são os
pagamentos para a mão de obra. Para as análises feitas, foram considerados dois
cenários: no primeiro, só considerando os custos de estabelecimento, incluindo custos
de insumos e pagamento de mão de obra (custos para um ano); no segundo, são
considerados tanto os custos de estabelecimento como custos por duas manutenções
(custos para três anos), principalmente o coroamento e o combate à formiga.
Os custos de mão de obra têm um incremento importante quando consideradas
as atividades de manutenção das áreas em recuperação. Os cenários gerados para os
diferentes custos de recuperação foram:
a) alta e baixa densidade de mudas, com variações entre biomas;
b) preço de varejo das mudas, tomado de Silva et al. (2015), que têm variações por
região, e outro com um preço hipotético mais baixo para todos os municípios,
supondo um custo por muda de R$ 0,8;
IEI-18958
150
c) com custos totais incluindo ou não o pagamento de mão de obra, supondo que
aquele item é coberto pelo proprietário das áreas identificadas para recuperação.
A justificativa para o cenário que não inclui custos de mão de obra supõe que,
quando o processo de recuperação florestal é negociado junto ao proprietário rural, é
possível oferecer uma parceria na qual o proprietário recebe os insumos e, em troca,
fornece a mão de obra. Além de gear uma redução dos custos de cercamento e
recuperação florestal, isso geraria um maior comprometimento do proprietário na
permanência das atividades ao longo prazo.
No Mapa 9 é possível observar que os custos de recuperação variam entre R$
5.300 e R$ 12.800 reais por hectare, com média de R$ 7.770/ha. Os municípios de
custos maiores estão localizados no Centro-Oeste, Sul e parte de São Paulo. Os maiores
custos nesses estados tiveram relação com os custos da mão de obra e, principalmente, o
custo das mudas. Por sua vez, as áreas com menor custo estão no Norte, Nordeste e
parte de Minas Gerais.
Mapa 9: Custos de recuperação por hectare, manutenção para 3 anos, com
densidades baixas de mudas e preço normal.
IEI-18958
151
Fonte: Elaboração própria.
Uma redução nos preços das mudas altera a distribuição espacial dos custos de
recuperação recuperação (Mapa 10). Os custos por hectare mudam para um mínimo
perto de R$ 2.969,00 um máximo de R$ 8.151,00 e uma média de R$ 5.820,00. Os
municípios do Nordeste baixam os seus custos, e são as áreas com menor custo de
recuperação recuperação por hectare. Os municípios do Centro-Oeste têm uma redução
de custos, mas ainda permanecem na média dos custos para o Brasil todo. Os
municípios da região Sul e parte de São Paulo continuam apresentando os maiores
valores de custos de recuperação.
Mapa 10: Custos de recuperação por hectare, manutenção para 3 anos, com
densidades baixas de mudas e preço baixo (sem custos de transporte e
administração), em R$ de 2013.
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 11 apresenta os resultados quando a mão de obra é provida pelo
proprietário das áreas para recuperação (custo não incluído no custo total de
IEI-18958
152
recuperação). Nesse caso, o custo mais alto é no Centro-Oeste, e caem bastante os
custos nas regiões Sul e Sudeste.
Mapa 11: Custos de recuperação por hectare, manutenção para 3 anos, com
densidades baixas de mudas, preço normal e mão de obra zero (sem custos
de transporte e administração), em R$ de 2013.
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 12 apresenta estimativas de custos com preços baixos para mudas e
excluindo custos de mão de obra. Percebe-se uma redução significativa dos custos de
recuperação, mas as regiões Sul e Sudeste ainda apresentam os custos mais altos no
país. Nesse cenário, que apresenta os custos mais baixos entre todas as possíveis
variações, os custos oscilam entre R$ 1.523 e R$ 2.341 por hectare, e uma média de R$
1.900.
Mapa 12: Custos de recuperação por hectare, para 3 anos, com densidades
baixas de mudas, preço baixo e mão de obra zero (sem custos de transporte
e administração), em R$ de 2013.
IEI-18958
153
Fonte: Elaboração própria.
Cabe mais uma vez a ressalva que os valores apresentados neste relatório devem
ser vistos como uma primeira aproximação dos valores efetivos. A revisão de literatura
mostrou que a construção da cerca depende também das diferentes atividades produtivas
que aquela área tem perto. Por exemplo, em áreas onde têm cria de animais menores, a
quantidade de fios precisa ser maior, para ter efetividade no controle da entrada dos
animais. A disponibilidade de diferentes tipos de postes também gera mudanças nos
custos, pois existem postes mais baratos, mas menos duráveis que outros mais caros,
segundo o tipo de madeira empregada.
IEI-18958
154
Figura 9: Curva de oferta de conservação para custos de cercamento e
recuperação, manutenção para 3 anos, com e sem custos de transporte e
administração, em R$ de 2013.
Fonte: Cálculos próprios.
A Figura 9 mostra que os custos médios de cercamento e recuperação florestal
foram de R$ 7.466 por hectare, desconsiderando os custos de transporte e
administração. Quando considerados estes últimos, a média foi de R$ 8.900 por
hectare. Os valores máximos mudaram de R$ 10.500 para R$ 12.400 quando
considerados os custos de transporte de insumos e administração.
Nas análises feitas as mudanças do custo de mão de obra (inclusão e exclusão) e
custo das mudas (preços baixos e preços de mercado) resultaram em alterações nos
custos de cercamento e recuperação por hectare, bem como na sua distribuição espacial
nos municípios brasileiros. Os estudos correlatos não incluem custos de transporte, de
insumos ou custos de administração. A inclusão desses custos pode acarretar em
incrementos de até 20% nos custos totais. Também, os custos variaram segundo as
mudanças nos período de duração do projeto, podendo incluir apenas custos de
estabelecimento (custos para um ano) ou considerar os custos de manutenção (até 3
anos).
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
cust
os
R$/
ha
Área em ha
CC+CR CC+CR+CT+CA
IEI-18958
155
1.3.3. Simulação de necessidade de recuperação florestal
Um exercício foi efetuado para estimar os custos de recuperação florestal do
passivo ambiental brasileiro, segundo os dados de Soares-Filho et al. (2014) e dados
disponíveis no servidor de mapas do Centro de Sensoriamento Remoto da UFMG, sobre
déficit do Código Florestal por município.18
Soares-Filho et al. (2014) estimam as áreas
que precisariam ser recuperadas com as regras do Código Florestal (CF), incorporadas
as mudanças feitas em 2012, para atingir os requerimentos da Reserva Legal (RL) e das
Áreas de Preservação Permanente (APP), onde são inclusas as áreas de vegetação
riparia e os topos de morro. Segundo estes cálculos, o Brasil precisa aproximadamente
de 21 milhões de hectares em recuperação florestal para atingir as novas regras do CF
estabelecidas em 2012. Para este trabalho foi empregada apenas a área estimada para
cumprir com as regras da RL, equivalente a 18,8 milhões de hectares (Mapa 13).
Mapa 13: Passivo ambiental após a revisão do Novo Código Florestal
Fonte: Elaboração própria a partir de Soares-Filho et al (2013)
18
Centro de Sensoriamento Remoto. Disponível em: http://maps.csr.ufmg.br/
IEI-18958
156
O Mapa 13 mostra que o maior passivo ambiental encontra-se nos estados de
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, São Paulo, Paraná e Pará, em função do maior
desmatamento nestas regiões. Deve-se destacar que as áreas em cinza são classificadas
como áreas protegidas e, por conseguinte, não são foram consideradas como áreas a
serem restauradas (mesmo que eventualmente a área não seja integralmente coberta por
remanescentes).
Entretanto, deve-se destacar, conforme argumentam Soares-Filho et al. (2014),
que algumas diferenças em relação à nova legislação florestal mudaram
significativamente o cumprimento das regras, com destaque para o art. nº 67, no qual se
estabelece que, para propriedades de tamanho até quatro módulos fiscais, a Reserva
Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de
julho de 2008 (Brasil, 2012).
O estudo de Soares-Filho et al (2014) apresenta valores próximos ao de outros
estudos como Sparovek et al (2010), que estima o déficit ambiental para o atendimento
ao Código Florestal no que tange à reserva legal. A Tabela 25 apresenta uma
comparação entre os dois estudos, com valores próximos a 20 Mha (milhões de
hectares) de déficit ambiental no país.
Tabela 25: Comparação das estimativas de Soares-Filho et al
(2014) e Sparovek et al (2010) de déficit ambiental (em hectares)
para o atendimento ao Código Florestal brasileiro
Soares-Filho et al (2013) Sparovek et al (2010)
ha déficit. CF ha déficit. CF Diferença
Amazônia 7.711.529 7.000.000 -9%
Caatinga 755.798 1.000.000 32%
Cerrado 5.675.985 4.500.000 -21%
Mata Atlântica 6.055.108 4.300.000 -29%
Pampa 504.560 500.000 -1%
Pantanal 87.551
Fonte: Elaboração própria a partir de Soares-Filho et al (2014) e Sparovak et al
(2010)
O conceito do que seja “recuperação florestal” com espécies nativas é bastante
polêmico, indo desde a visão de que basta o cercamento da área e interromper ações
antrópicas, como queimadas, para que a natureza “dê conta do recado”, até posições
IEI-18958
157
muito mais exigentes, nas quais é necessário recuperar a estrutura do solo e reintroduzir
as espécies originais que foram extintas da paisagem. É claro que a primeira visão de
recuperação implica custos muito menores do que a segunda, e por isso o
equacionamento do custo total necessário para a plena recuperação florestal depende de
qual visão for adotada.
Assumindo a visão mais simplificadora de que basta o isolamento das áreas a
serem recuperadas, e com base na projeção de déficit de Soares-Filho et al (2014) para
identificar a área de recuperação florestal, foram estimados os custos de cercamento,
incluindo ou excluindo os custos de transporte de insumos (CT) e os custos de
administração (CA). A Figura 10 ordena, de forma crescente, as estimativas de custo,
por município, para atender a meta de recuperação florestal.
Figura 10: Custos acumulados de cercamento e área acumulada a
reflorestar por ordem de custos de oportunidade médios por hectare
(Cenário com preços de mudas normais, baixa densidade de mudas e
pagamento de mão de obra), em R$ Milhões de 2013.
Fonte: Elaboração própria
A Figura 10 mostra que, para atingir 25% da área estimada para recuperação
florestal (aproximadamente 4,7 /milhões de hectares), ordenadas a partir das áreas de
custo de oportunidade e recuperação mais baixas, seria necessário cerca de R$ 10
IEI-18958
158
bilhões, desconsiderados os custos de transporte e administrativos. Para atingir a meta
total de reflorestar todos os 18,8 milhões de hectares de déficit ambiental, seriam
necessários R$ 41,4 bilhões, equivalente à média de R$ 2.195 por hectare.
Quando considerados os custos de transporte (calculados como 15% do valor
dos custos dos insumos), e os custos administrativos (10% adicional do valor total), o
custo de recuperação dos 25% de área mais barato seria de R$ 12.9 bilhões, com um
custo médio de R$ 2.820 por hectare. A inclusão de custos de administração e de
transporte incrementariam os custos em 28%, com relação aos custos iniciais.
Por outro lado, quando se inclui o custo de reintrodução de mudas nativas, além
do cercamento, o custo da recuperação florestal sobe significativamente. A Figura 11
mostra que, nesse caso, a quantidade de investimento necessária para atingir 25% das
áreas totais a reflorestar (aproximadamente 5,1 milhões de hectares) sobe para R$ 45
bilhões de reais, mesmo se os custos de transporte de insumos e de administração sejam
desconsiderados. Quando os custos de transporte, de insumos e administração são
incluídos, o custo total para recuperar 25% da área total é ainda maior, atingindo R$
55,7 milhões.
IEI-18958
159
Figura 11: Custos acumulados de cercamento e área acumulada a
reflorestar por ordem de custos de oportunidade médios por hectare
(Cenário com preços de mudas normais, baixa densidade de mudas e
pagamento de mão de obra com e sem custos de transporte e
administração), em R$ Milhões de 2013.
Fonte: Elaboração própria.
A tabela 26 mostra que os biomas com maior área para recuperar são Amazônia,
Mata Atlântica e Cerrada. Para atingir 100% dos requerimentos de déficit de Reserva
Legal, seriam precisos R$ 165 bilhões para cobrir os custos do primeiro ano de
recuperação e de cercamento, e R$ 196 bilhões para cobrir os custos de cercamento e
três anos de recuperação, incluindo manutenção das áreas. Na média para o Brasil
inteiro, os custos por hectare são de R$ 8.790 para um ano, e de R$ 10.437/hectare para
três anos. Os custos de recuperação por hectares mais baixos estão na Caatinga (R$
6.909/ha para um ano, R$ 7.793/ha para três anos).
Tabela 26: Custos totais de recuperação florestal por bioma.
(cenário com preços de mudas normais, baixa densidade de
mudas, pagamento de mão de obra, sem custos de transporte de
insumos, sem custos de administração), preços de 2013.
Bioma Áreas a recuperar (ha) Custo Total de recuperação e
Cercamento - 1 ano
Custo Total de Recuperação e
Cercamento - 3 anos
IEI-18958
160
Pantanal 90.653 R$ 911.389.215,63 R$ 1.079.591.405,89
Pampa 409.801 R$ 3.820.242.557,09 R$ 4.907.699.847,64
Caatinga 650.592 R$ 4.495.520.379,87 R$ 5.070.068.053,33
Mata Atlântica 5.073.871 R$ 45.541.980.464,89 R$ 57.493.205.228,00
Cerrado 5.022.044 R$ 45.765.089.249,14 R$ 55.194.119.840,14
Amazônia 7.624.226 R$ 65.357.357.776,98 R$ 73.228.259.584,57
Brasil 18.871.187 R$ 165.891.579.643,60 R$ 196.972.943.959,56
Fonte: Elaboração própria
A tabela 27 mostra os custos de cercamento e recuperação por Unidade da
Federação (UF), para um ano e três anos. As UFs com maior área de déficit florestal
são Mato Grosso, São Paulo e Mato Grosso do Sul, e os de menor déficit são Amapá,
Distrito Federal e Roraima. Os estados que tiveram custos mais baixos por hectare para
um ano são Acre (R$ 6.726), Tocantins (R$ 6.747), Ceará (R$ 6.798) e Pará (R$ 6.847).
Em contraste, há estados com alto déficit florestal e altos custos por hectare, como por
exemplo, São Paulo (R$ 8.593/ha para um ano), Rio de Janeiro (R$ 7.833/ha para um
ano) e Espirito Santo (R$ 7.904/ha para um ano).
Tabela 27: Custos totais de recuperação florestal por unidade
federal (cenário com preços de mudas normais, baixa densidade
de mudas, pagamento de mão de obra, sem custos de transporte de
insumos, sem custos de administração), preços de 2013.
Custos Totais de Recuperação Florestal por UF
UF Áreas a recuperar
(ha)
Custo Total de recuperação e
Cercamento - 1 ano
Custo Total de recuperação e
Cercamento - 3 anos
AP 16.270 R$ 116.803.110,98 R$ 130.744.035,99
DF 12.861 R$ 133.428.524,78 R$ 161.543.726,01
RR 24.580 R$ 176.284.698,06 R$ 197.922.905,92
PI 33.951 R$ 234.845.739,45 R$ 262.706.588,62
PB 50.829 R$ 377.068.472,67 R$ 420.576.400,25
RN 54.905 R$ 395.164.381,25 R$ 450.335.160,64
SE 52.091 R$ 420.860.145,23 R$ 487.760.522,02
AC 79.856 R$ 537.130.619,98 R$ 594.659.136,33
CE 82.527 R$ 561.026.893,41 R$ 618.378.197,35
PE 109.944 R$ 813.894.149,83 R$ 914.904.929,73
AL 108.275 R$ 859.377.208,85 R$ 961.452.809,31
SC 88.919 R$ 864.929.309,67 R$ 1.137.694.178,62
RJ 145.885 R$ 1.142.858.940,64 R$ 1.438.385.507,77
AM 201.908 R$ 1.412.999.793,59 R$ 1.558.906.990,48
ES 197.105 R$ 1.558.008.017,66 R$ 1.964.007.628,69
IEI-18958
161
RO 308.244 R$ 2.352.713.446,74 R$ 2.715.552.114,18
RS 664.236 R$ 6.192.107.127,80 R$ 7.954.708.721,38
TO 934.666 R$ 6.307.035.093,69 R$ 7.154.415.842,78
GO 751.814 R$ 7.908.366.506,89 R$ 9.569.480.822,17
BA 1.028.426 R$ 7.909.483.642,77 R$ 8.994.488.117,50
MA 1.165.555 R$ 8.245.696.463,14 R$ 9.057.209.828,49
MG 1.312.065 R$ 9.706.747.666,56 R$ 12.220.493.060,15
PA 1.599.028 R$ 10.948.967.484,46 R$ 12.214.052.144,59
PR 1.259.614 R$ 11.207.252.417,67 R$ 14.241.579.768,17
MS 1.137.676 R$ 12.655.361.824,02 R$ 15.298.128.480,96
SP 1.612.469 R$ 13.856.442.177,45 R$ 18.733.334.337,64
MT 5.837.488 R$ 58.996.725.786,36 R$ 67.519.522.003,82
Brasil 18.871.187 R$ 165.891.579.643,60 R$ 196.972.943.959,56
Fonte: Elaboração própria
Por fim, deve-se comparar as estimativas elaboradas pelo presente relatório com
outros estudos elaborados para estimar custos de recuperação florestal no Brasil. A
Tabela 28 mostra uma comparação dos custos do presente estudo (GEMA) em relação a
outros estudos prévios sobre o tema: os valores médio, máximo e mínimo dos resultados
aqui apresentados (GEMA) estão próximos aos dos demais estudos. Os maiores custos
de recuperação foram estimados para a Bahia (Cunha et al., 2011) e Cerrado (Correa e
Ferreira, 2007), empregando espécies gramíneas e lenhosas na recuperação de áreas
mineradas. Os menores custos foram estimados para o Cerrado (Correa & Ferreira,
2007) e para Mata Atlântica (Nave, Rodriguez & Brancaloni, 2012), empregando
espécies frutíferas e madeireiras.
Tabela 28: Comparação custos de recuperação (sem inclusão de
custos de transporte de insumos ou custos de administração) para
diferentes estados do Brasil e cálculos de este estudo (reais de
2013)19
.
Fonte Projeto
Implantação
(R$/ha)
Manutenção
(R$/ha/ano)
Estudos alternativos
MÉDIA R$ 7.359,03 R$ 2.122,63
Máximo R$ 21.205,54 R$ 6.920,63
Mínimo R$ 706,85 R$ 346,03
GEMA MÉDIA R$ 5.135,89
19
Para calcular os valores médios e extremos dos cenários gerados no GEMA, foi empregado o valor
máximo dos máximos municipais, o valor médio das medias municipais e o valor mínimo dos mínimos
municipais, para identificar o rango da totalidade das projeções.
IEI-18958
162
Máximo R$ 11.351,93
Mínimo R$ 1.919,52
Cunha et al. (2011)
Banco de Carbono (Brasil) R$ 8.074,07 R$ 1.153,44
Mapa dos Sonhos do Pontal do Paranapanema (SP) R$ 5.767,19 R$ 2.076,19
Plantando Água (SP) R$ 5.767,19 R$ 2.076,19
Neutralização de Emissões de Carbono (SP, MG) R$ 9.227,51 R$ 2.479,89
Com Café (CE) – SAF R$ 4.729,10 R$ 346,03
EcoCitrus (RS) – SAF R$ 2.508,73
Carbono, Biodiversidade e Comunidade (Monte
Pascoal, BA) R$ 17.301,58 R$ 6.920,63
Projeto FlorestaViva (BA) R$ 13.841,26
Brasil MataViva (GO) R$ 1.203,04
Carbono, Biodiversidade e Renda (Pontal do
Paranapanema, SP) R$ 5.767,19 R$ 2.076,19
Reflorestamento das Bordas dos Reservatórios da AES
Tietê (SP) R$ 12.687,82
Programa Desmatamento Evitado R$ 576,72
Recomposição da Paisagem e SAFs (Café com Floresta
- SP) R$ 1.061,16
Média Geral R$ 5.478,83 R$ 1.561,76
Nave, Rodrigues e
Brancalion (2012)
Fazenda Santa Maria (Espécies Madeireiras +
Frutíferas) R$ 741,41
Fazenda São Luiz (Espécies Madeireiras) R$ 773,44
Adequação Ambiental e Agrícola de Propriedades
Rurais “Paragominas, Município Verde” R$ 786,47 R$ 1.310,79
Júnior et al. (2008) produção castanha-do-pará x paricá x taxi-branco R$ 3.918,93
Corrêa e Ferreira (2007).
preço mínimo R$ 706,85
preço máximo R$ 21.205,54
Plaster et al. (2008) Fazenda Maringá, MT R$ 3.077,81
Rodrigues, Brancalion e
Isernhagen (2009) R$ 10.029,23 R$ 2.771,08
Schindler e Saporta (2010) dados da AES Tietê R$ 12.213,78
Noffs, Galli e Gonçalves
(2000)
recuperação completa - preço mínimo R$ 13.134,44
recuperação completa - preço máximo R$ 16.846,65
solo ocupado por atividades agropecuárias - mín R$ 5.952,05
solo ocupado por atividades agropecuárias - máx R$ 8.533,46
Moraes et al (2013) Plantio de espécies nativas RJ R$ 2.130,00 R$ 3.830,00
Fonte: Elaboração própria
É importante ter em conta que esses estudos foram realizados para áreas
especificas do Brasil, e isso explica a sua variabilidade de valores para custos de
recuperação e manutenção. Outro fator de variabilidade dos custos tem relação com a
complexidade das atividades realizadas. Quando propostas atividade simples de
adequação, é possível ter custos baixos (como proposto por Nave, Rodriguez &
Brancolini, 2012), mas quando as propostas procuram ter uma recuperação total das
IEI-18958
163
áreas (como proposto por Noffs, Gali & Gonçalves, 2000), os custos podem ser muito
maiores.
1.3.4. Considerações sobre Custo de recuperação florestal
Os mapas e gráficos anteriores mostram que os custos das mudas tem um peso
importante nos custos de recuperação. Logo, é importante identificar mecanismos para
poder reduzir custos nos processos de aquisição ou incentivar processos de geração de
mudas pelos próprios projetos ou ainda incrementar o número de empresas produtoras
de mudas em áreas de interesse para recuperação. Já os custos de mão de obra têm uma
influência importante nos custos totais, quando consideradas as atividades de
manutenção. Por isso, é essencial estabelecer esquemas para compartilhar tais custos
com os proprietários de áreas identificadas como prioritárias para os processos de
recuperação.
Quando considerados em conjunto, os custos de cercamento e os custos de
recuperação mostram a necessidade de investimentos altos. Sendo assim, faz-se
necessária a identificação de estratégias para reduzir aqueles custos e atingir uma maior
quantidade de área para recuperação.
Por fim, fica evidente que um PSA de recuperação florestal deve também incluir
os custos de oportunidade da terra, discutidos na seção anterior deste capítulo. Isto
significa que o custo de recuperar florestas, depois de destruídas, é muito mais alto do
que os destinados a evitar o desmatamento. Como diz o ditado, prevenir é melhor que
remediar.
1.4. Integração de custo de oportunidade e custos de recuperação florestal
Nesta subseção será apresentado o resultado consolidado dos custos de
oportunidade e de recuperação florestal. Os valores para o custo de oportunidade
remetem a média dos três modelos apresentados nas subseções 2.1, 2.2 e 2.3 do presente
relatório. Já para os custos de reflorestamento, estes compreendem a soma do custo de
cercamento e recuperação, com uma estrutura de gastos distribuída em três anos (um
ano de implementação do projeto e dois anos de manutenção).
Em termos contábeis, os resultados apresentados nessa seção revelam o custo de
produção de bens e serviços ecossistêmicos em localidades onde não existe tendência de
desmatamento em virtude da escassez de remanescentes florestais. Ao comparar os
IEI-18958
164
resultados desta seção com os valores dos benefícios gerados, a ser apresentado no
capítulo 3, pode-se decidir qual estratégia para o uso da terra é preferível do ponto da
geração de valor (e do bem-estar coletivo). Se os custos de se recuperar a floresta,
adicionados do custo de oportunidade da terra, forem inferiores ao valor dos benefícios
ecossistêmicos em uma dada localidade, então a decisão mais adequada seria a
recuperação dessa área e o seu posterior emprego em atividades de conservação.
O Mapa 14 sintetiza os resultados integrados dos custos de oportunidade e
recuperação florestal, revelando um caráter significativamente assimétrico para as
possibilidades de conservação no país. As diferenças inter-regionais de valores foram
expressivas, de modo que as zonas mais baratas para a conservação, isto é, semiárido
nordestino e frações do território Amazônico (borda amazônica do Maranhão, noroeste
do Pará e Acre), apresentaram um custo total cerca de 4,5 vezes menor do que aquele
observado nas regiões Sul e Sudeste.
Mapa 14: Custos de oportunidade por hectare somados com custos de
cercamento e recuperação florestal por hectare. ($R de 2013).
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
165
A Figura 12 mostra as curvas acumuladas para cada uma de essas variáveis e
uma curva conjunta que é a somatória das duas anteriores, considerando todos os
custos: custos de cercamento (CC) custos de recuperação florestal (CR), custos de
oportunidade (COP), custos de transporte de insumos (CT) e custos de administração.
Se desconsiderados os custos de transporte e de administração, a média foi R$ 7.870 por
hectare. Quando considerados estes custos, a média foi de R$ 9.400. Para atingir 10
milhões de hectares foi calculado um custo máximo de R$ 7260 por hectare,
desconsiderando custos de transporte e administração, e de R$ 8.620, quando
considerados estes custos.
Figura 12: Curva de oferta de conservação para custos de cercamento,
custos de recuperação para 3 anos e custos de oportunidade com e sem
custos de transporte e administração.
Fonte: Elaboração própria
A integração dos custos de oportunidade e de recuperação amplia as
possibilidades de uma política de pagamentos por serviços ambientais, na medida em
que auxilia o processo de adequação ao Código Florestal. Os resultados aqui
apresentados fornecem uma primeira aproximação dos custos de se eliminar os déficits
de reserva legal nos municípios brasileiros.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
cust
os
R$/
ha
Área em ha
CC+CR+COP CC+CR+CT+CA+CO
IEI-18958
166
A Figura 13 mostra que o custo total de se reduzir 25% do déficit de reserva
legal (4,7 milhões de hectares) é da ordem de R$ 36,8 bilhões. Com cerca de R$ 71,9
bilhões seria possível reduzir este déficit pela metade (equivalente a 9,3 milhões de
hectares). Nota-se ainda que a estratégia mais barata para garantir a manutenção dos
serviços ambientais é a conservação das áreas de floresta e matas nativas. Evitar a
conversão de novas áreas significaria uma economia de bilhões de reais a serem gastos
com a recuperação florestal.
Figura 13: Custos de oportunidade e custos de cercamento com
recuperação acumulados, em R$ de 2013
Fonte: Elaboração própria
Por fim, o Mapa 15 revela os custos totais acumulados por município para
cumprir com os percentuais mínimos de Reserva Legal segundo o novo Código
Florestal. Com R$ 20 bilhões, seria possível reduzir o déficit em um total de 2,8 bilhões
de hectares. Essas áreas encontram-se localizadas em municípios pertencentes aos
estados Amazonas, Roraima, Acre, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Pernambuco e
Bahia. Para valores entre R$ 80 bilhões e R$ 100 bilhões, foi possível incluir
municípios nos estados Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Minas Gerais e Rio
de Janeiro, reduzindo o déficit de reserva legal em 10,3 bilhões de hectares e 12,4
milhões de hectares, respectivamente.
$ -
$ 20.000.000.000
$ 40.000.000.000
$ 60.000.000.000
$ 80.000.000.000
$ 100.000.000.000
$ 120.000.000.000
$ 140.000.000.000
$ 160.000.000.000
- 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
Reais
acum
ulad
os
hectares acumuladas
Custo de oportunidade Custo cerca+rec 3 anos Custo de oportunidade + cerca+rec 3 anos
IEI-18958
167
Mapa 15: Custos totais (cercamento, recuperação florestal e custos de
oportunidade) acumulados por município, para atingir o déficit de Reserva
Legal. Em milhões de reais de 2013.
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
168
APÊNDICE B: BENEFÍCIOS AMBIENTAIS
Neste apêndice são apresentados a metodologia e os resultados do modelo de
cálculo dos benefícios ambientais da conservação florestal que poderia ser resultante de
um PSA nacional. Os seguintes benefícios são considerados:
a) Emissões evitadas e captura de gases de efeito estufa (GEE):
i. Emissões de carbono evitadas por ações de conservação florestal que resultem
em prevenção do desmatamento;
ii. Emissões de metano evitadas pela intensificação da pecuária;
iii. Captura de CO2 pela incorporação de nova biomassa em áreas degradadas
anteriormente por atividades produtivas através da recuperação florestal em áreas de
déficit ambiental.
b) Erosão do solo evitada pela conservação florestal e pela recuperação florestal.
c) Áreas prioritárias para a conservação da biodiversidade
Nas seções subsequentes são apresentadas tanto as metodologias de cada
componente, como também seus respectivos resultados. Entende-se que existem
limitações metodológicas importantes, tanto pela falta de informações e metodologias
específicas de estimação dos benefícios da conservação de serviços ambientais quanto
pela escala nacional do exercício. Portanto, os resultados apresentados devem ser vistos
como uma primeira aproximação, e estudos posteriores devem ser feitos para detalhar e,
possivelmente, corrigir os procedimentos aqui adotados. Contudo, é importante frisar
que, mesmo diante dessas limitações, trata-se de um grande avanço na estimativa dos
benefícios da conservação de serviços ecossistêmicos associados à proteção ou
recuperação de florestas induzidas por um sistema de Pagamento por Serviços
Ambientais (PSA), fornecendo relevantes subsídios para a formulação de políticas de
conservação florestal.
Além disso, a importância da conservação dos serviços ambientais vai além dos
elementos vistos acima. O Brasil possui a maior extensão de florestas tropicais do
mundo, sendo importante na manutenção do equilíbrio ambiental em escalas regional e
global, não só devido às emissões de gases de efeito estufa, proteção do solo e
biodiversidade, mas também ao controle de chuvas, polinização, provisão de alimentos,
dentre outros serviços ambientais (MEA, 2005). Todos esses serviços também deveriam
ser considerados junto com as estimativas apresentadas neste relatório, mas infelizmente
IEI-18958
169
não existem ainda ferramentas capazes de fazer avaliações na escala pretendida neste
estudo.
2.1 Conservação de carbono florestal e captura de gases de efeito estufa
de gases de efeito estufa (GEE)
O Brasil reduziu significativamente a sua emissão total de GEE entre 1990 e
2010, principalmente pela redução de emissões causadas por desmatamento (Tabela 29).
Tabela 29: Emissões de gases de efeito estufa no Brasil por
setores, 1990-2010
Setores 1990 1995 2000 2005 2010 Variação
Gg CO2eq 1995-2005 2005-2010
Energia 191543 232430 301096 328808 399302 41,5% 21,4%
Processos Industriais 52536 63065 71673 77943 82048 23,6% 5,3%
Agropecuária 303772 335775 347878 415713 437226 23,8% 5,2%
Florestas 815965 1950084 1324371 1167917 279163 -40,1% -76,1%
Resíduos 28939 33808 38550 41880 48737 23,9% 16,4%
TOTAL 1392756 2615162 2083570 2032260 1246477 -22,3% -38,7%
Fonte: MCTI– SEPED– CGMC (2013)
Contudo, na década de 2010, ocorreu uma relativa estagnação dos níveis de
desmatamento (Figura 11), que permanecem ainda em patamar relativamente alto. Isso
indica que ainda há muito que fazer em termos de controle do desmatamento,
especialmente considerando a meta assumida pelo Governo Federal de diminuir as
emissões de gases de efeito estufa em 37% até 2025 e em 43% até 2030, tendo 2005
como ano-base, conforme anunciado pela presidente Dilma Rousseff na Cúpula das
Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, em setembro de 2015 (Agência
Brasil, 2015).
IEI-18958
170
Figura 13: Emissões totais de GEE por mudança no uso da terra, Brasil,
1990-2013, Milhões de tCO2eq.
Fonte: SEEG, 2016.
Existe forte concentração das emissões por mudanças de uso da terra
(desmatamento) em apenas dois biomas: Amazônia, onde ocorreram 50% do total desse
tipo emissões em 2010, e Cerrado, com 39% do total (Tabela 30).
Tabela 30: Emissões de GEE pelas Mudanças de uso da terra e
florestas em Brasil 1990-2010. Gg CO2eq.
SETOR 1990 1995 2000 2005 2010 Variação
Gg CO2eq 1995-2005 2005-2010
Mudança do Uso da Terra e Florestas 816 1950 1324 1168 279 -40,1% -76,1%
Mudança do Uso da Terra 811 1945 1316 1160 269 -40,3% -76,8%
Bioma Amazônia 492 1486 858 837 140 -43,7% -83,2%
Bioma Cerrado 247 318 318 278 109 -12,6% -60,8%
Bioma Mata Atlântica 24 83 83 3 -5 -96,7% -276,9%
Bioma Caatinga 29 40 40 12 6 -69,1% -53,0%
Bioma Pantanal 19 17 17 12 2 -28,0% -79,6%
Bioma Pampa 0 0 0 17 16 - -9,7%
Calagem 5 5 9 7 10 38,5% 39,5%
Fonte: MCTI; Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e
Desenvolvimento – SEPED; Coordenação Geral de Mudanças Globais de Clima –
CGMC, 2013.
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
Milh
ões
de
tCO
2eq
(G
WP
)
Alterações de Uso do Solo Calagem Queima de residuos
IEI-18958
171
Se, por um lado, as emissões por desmatamento reduziram, por outro, as
emissões do setor agropecuário cresceram significativamente: 23,8% entre 1995/2005, e
5,2% entre 2005/2010 (Tabela 29). A Figura 14 mostra a evolução recente das emissões
de GEE por setor.
Figura 14: Emissões de GEE em Brasil por setor 2000-2014, MtCO2eq.
Fonte: SEEG, 2016b.
Dentro do setor agropecuário, ganha destaque as emissões de metano (CH4)
oriundas da pecuária por fermentação entérica: os dados da Tabela 31 indicam que
apenas esse componente foi responsável por 56,4% do total das emissões da
agropecuária em 2010. Além disso, as emissões de solos agrícolas por animais em
pastagens corresponderam por 15,7% das emissões agropecuárias. Ou seja, de longe, a
pecuária é a principal responsável por emissões de GEE no setor agrícola, e desenvolver
técnicas de intensificação da criação que resultem em menos emissões por animal
podem trazer grandes reduções nas emissões de GEE brasileiras.
IEI-18958
172
Tabela 31: Emissões de GEE do setor agrícola brasileiro por
principais atividades 1990-2010 em Gg CO2eq.
Fonte: MCTI; Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e
Desenvolvimento – SEPED; Coordenação Geral de Mudanças Globais de Clima –
CGMC, 2013.
Outro tema de extrema relevância é o potencial de captura de carbono por
recuperação florestal. A Presidente Rousseff assumiu a meta de reflorestar 12 milhões
de hectares e recuperar 15 milhões de hectares de pastagens degradadas até 2030. Isso
indica que a recuperação florestal de áreas degradadas ou de baixa produtividade
também traz grande potencial de redução da contribuição brasileira na concentração de
GEE na atmosfera.
Por outro lado, diversos estudos (IPCC, 2014; MCKINSEY, 2009) sugerem que
essas alternativas podem reduzir emissões de GEE de forma bastante custo-eficiente. As
próximas subseções analisam alternativas nesses setores, relacionados com a
agricultura, pecuária e manejo florestal (desmatamento e reflorestamento), que podem
SETOR 1990 1995 2000 2005 2010 Variação
Gg CO2eq 1995-2005 2005-2010
AGROPECUÁRIA 303772 335775 347878 415713 437226 23,8% 5,2%
Fermentação Entérica 176804 192667 201586 241225 246569 25,2% 2,2%
Manejo de Dejetos de Animais 16449 18161 17796 19155 21284 5,5% 11,1%
Solos Agrícolas 98472 110756 116563 141610 154091 27,9% 8,8%
Emissões Diretas 65979 74227 77860 94779 103229 27,7% 8,9%
Animais em Pastagem 51375 55706 56049 67290 68478 20,8% 1,8%
Fertilizantes Sintéticos 3417 4975 7314 9652 12156 94,0% 29,7%
Aplicação de adubo 4095 4523 4355 4845 5486 7,1% 13,2%
Resíduos Agrícolas 4753 6137 6708 9009 12218 76,8% 35,6%
Solos Orgânicos 2338 2886 3434 3982 4530 38,0% 13,8%
Emissões Indiretas 32493 36530 38703 46832 50862 28,2% 8,6%
Disposição Atmosférica 6541 7254 7506 9013 9610 24,2% 6,6%
Fertilizantes Sintéticos 380 553 813 1072 1391 94,0% 29,7%
Adubo Animal 6161 6701 6694 7940 2819 18,5% 3,5%
Lixiviação 25952 29275 31197 37819 41252 29,2% 9,1%
Fertilizantes Sintéticos 2847 4146 6095 8043 10430 94,0% 29,7%
Adubo Animal 23105 25130 25102 29776 30822 18,5% 3,5%
Cultura de Arroz 7626 9286 8251 8940 8788 -3,7% -1,7%
Queima de Cana e Algodão 4420 4905 3682 4782 6495 -2,5% 35,8%
IEI-18958
173
ser estimulados por um PSA nacional e conseguir reduções de emissões ou captura de
GEE com custos baixos de redução.
3.1.1. Potencial de redução de emissões por conservação florestal
O potencial de redução de emissões de carbono por conservação florestal refere-
se à estimativa de emissões de gases de efeito estufa (GEE), notadamente dióxido de
carbono (CO2), que deixariam de ser lançadas na atmosfera em função do
estabelecimento de um PSA nacional. Esse componente é também conhecido na
literatura como Redução das Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal
(REDD) 20
, e está associado a atividades de conservação florestal.
Evitar o desmatamento, promovendo atividades de conservação florestal, é uma
das formas mais baratas e rápidas para reduzir as emissões de carbono em grande
escala. No Brasil, em especial, essa estratégia é eficaz, visto que grande parte das
emissões atuais de gases de efeito estufa no país ainda continua sendo originada por
desmatamento, sobretudo nos biomas Amazônia e Cerrado.
Estudo do Ministério do Meio Ambiente (MMA 2012b) identificou a
conservação florestal como um instrumento que pode estabelecer políticas e incentivos
para reduzir o desmatamento e a degradação florestal, reconhecendo a importância da
conservação e manejo florestais, bem como aumento dos estoques de carbono florestal.
Para tal, as ações de conservação florestal devem ter seus efeitos medidos, verificados,
quantificados e demonstrados a partir de ao menos uma dessas atividades (UNFCCC,
2007):
i. Reduzir as emissões do desmatamento;
ii. Reduzir as emissões de degradação;
iii. Preservar os estoques de carbono;
iv. Permitir o manejo florestal sustentável;
v. Aumentar os estoques de carbono.
Estabelecer um PSA para conservação florestal, contudo, exige estabelecer uma
linha de base para a projeção de desmatamento, visto que não seria correto supor que
toda e qualquer área de floresta seria hipoteticamente convertida para uso agropecuário.
20
REDD+ (Redução de Emissões de Desmatamento e Degradação Florestal) é um conjunto de políticas e
incentivos positivos para a redução das emissões provenientes de desmatamento e degradação florestal, e
incremento de estoques de carbono florestal (incluindo conservação e manejo florestal sustentável) em
países em desenvolvimento (UNFCCC, 2007).
IEI-18958
174
Ou seja, o pagamento não deve ser efetuado para qualquer área de remanescente
florestal, mas apenas para a área que supostamente sofreria a tendência de
desmatamento.
Desta forma, o primeiro passo da modelagem consistiu na identificação dos
remanescentes florestais nativos ao nível local (Mapa 16).21
Mapa 16: Remanescentes de ecossistemas naturais em % da área total, por
município.
Fonte: Elaboração própria a partir de PRODES/INPE, SOS Mata Atlântica e PMDBBS/MMA.
Neste estudo, os remanescentes florestais foram obtidos a partir de informações
sobre o desmatamento anual em cada bioma. Foi utilizada a base de dados do “Projeto
21 Uma forma alternativa de entender o Mapa 16 é percebê-lo como a distribuição do
desmatamento acumulado em cada região do Brasil. Como é fartamente apresentado na literatura, o
desmatamento distribui-se de forma bastante desigual entre os diferentes biomas. A Mata Atlântica
apresenta a pior performance, seguida pela parte meridional do Cerrado. Amazônia e Pantanal apresentam
as maiores percentagens de remanescentes de ecossistemas. O Mapa 16 também mostra as desigualdades
internas aos biomas. O exemplo mais evidente é a situação do Cerrado, onde o desmatamento está
fortemente concentrado na parte Sul/Sudoeste, em contraste com áreas ainda extensas de remanescentes
nas porções Norte/Nordeste. Também fica evidente que o desmatamento é muito mais presente no “Arco
do Desmatamento” do que no resto da Amazônia. Mesmo na Mata Atlântica percebe-se diferenças
significativas, com as áreas de relevo mais acentuado apresentando maiores taxas de remanescentes
florestais.
IEI-18958
175
de Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por Satélite - PMDBBS”
(MMA) -, que define os remanescentes florestais e/ou taxas médias de desmatamento
para todos os municípios do Brasil separados por bioma. As informações do bioma
amazônico são oriundas do sistema PRODES, organizado pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (INPE) (INPE, 2014).
O segundo passo consistiu em estimar uma linha de base (LB) para avaliar qual
seria o desmatamento potencial e onde ele ocorreria. Como linhas de base foram
propostas duas projeções alternativas: uma projeção assintótica em zero do
desmatamento (modelo SISGEMA) e uma projeção com base no software de
modelagem espacial e ambiental Dinamica EGO.
Uma vez em posse das projeções espaciais de desmatamento, é possível estimar
o quanto seria possível reduzir em área desmatada em função de um PSA para
conservação florestal.
O potencial de redução do desmatamento depende do valor por hectare pago
pelo PSA. Esse valor foi estabelecido arbitrariamente na mediana do custo de
oportunidade da terra. Deste modo, a questão que será respondida mais adiante é: dadas
as projeções de desmatamento, qual seria a redução da área desmatada mediante ao
pagamento por serviços ambientais no valor de R$ 402,57/ha/ano?
O cruzamento das informações referentes à área desmatada e ao custo de
oportunidade da terra também permite estimar o custo de se zerar o desmatamento
dentro dos prazos estabelecidos recentemente pelo Governo Federal. Isto é, quais seriam
os custos totais de: (i) zerar o desmatamento no bioma Amazônia até 2020; (ii) de zerar
o desmatamento nos demais biomas até 2030. Os resultados desse exercício também
serão apresentados no Anexo 2.1 desta seção.
Vale notar que os dois exercícios propostos seguem lógicas inversas. No
primeiro caso, optou-se por fixar o valor do PSA (na mediana do custo de oportunidade)
e calcular o potencial de redução de desmatamento associado. No segundo, optou-se por
fixar a quantidade de desmatamento a ser reduzida para então calcular o custo total
(somatório dos custos de oportunidade) desta ação.
Por fim, a partir do cálculo da redução do desmatamento, foi possível estimar a
emissão de carbono que seria evitada em função da implementação de um PSA para
conservação florestal. O valor total do benefício, medido em termos de toneladas de
carbono, foi obtido segundo a equação 11, a seguir:
IEI-18958
176
Equação 11.
E = D * A
Onde:
E = Redução de carbono emitido por conservação florestal (em toneladas de
carbono);
D = Densidade de carbono acima do solo (em toneladas de carbono/hectare)
(MCT, 2010);
A = Redução da área desmatada dado o estabelecimento de um PSA (em
hectares);
A densidade de carbono acima do solo foi obtida a partir do estudo da Fundação
de Ciência, Aplicações e Tecnologias Espaciais – FUNCATE (MCT, 2010). O potencial
de desmatamento evitado é calculado por bioma, em toneladas de carbono.
3.1.1.1.Projeção de Desmatamento no Modelo SISGEMA
3.1.1.1.1 Metodologia
Para calcular o total de emissões que seriam evitados por conservação florestal,
fez-se necessária a construção de dois cenários hipotéticos: (i) um cenário business as
usual, revelando a trajetória de desmatamento tendencial (na ausência de um PSA); (ii)
um cenário desejável, estimando a trajetória das taxas de desmatamento em um contexto
marcado pela presença de um PSA.
A literatura apresenta diferentes métodos para a projeção do desmatamento em
diferentes biomas do país e para o Brasil como um todo (Cunha et al, 2015; Lima, 2014,
WWF, 2014; Yanai et al, 2012; FAS, 2013). Nesta subseção, optou-se por um modelo
obtido pela inversa da função exponencial, cujas projeções apontaram para uma redução
assintótica das taxas de desmatamento ao longo do período 2016 – 2030. A escolha
desse modelo reside na sua aparente compatibilidade com a teoria da transição
florestal22
(figura 15).
22
Ao que parece, os biomas brasileiros estão localizados entre o 2º e o 3º estágios da transição
florestal, intervalo onde a curva de cobertura florestal apresenta um comportamento claramente
assintótico.
IEI-18958
177
Figura 15: Estágios da transição florestal
Fonte: adaptado de Angelsen (2008).
3.1.1.1.2 Resultados da projeção SISGEMA
As projeções de desmatamento consolidadas para o Brasil, estimadas a partir do
modelo SISGEMA, apesar de apresentarem uma tendência declinante do desmatamento,
revelam uma perda estimada de remanescentes florestais da ordem de 1,18 milhões de
hectares em 2030 (figura 16). No período 2016-2030, a perda de remanescentes
florestais superaria os 20 milhões de hectares.
IEI-18958
178
Figura 16: Cenários de projeção para as taxas de desmatamento – com e
sem PSA
Fonte: elaboração própria
Este cenário se contrapõe aos compromissos firmados recentemente pelo
Governo Federal de zerar o desmatamento em todos os biomas brasileiros até o ano de
2030, em que pese o prazo ainda mais exíguo para o bioma Amazônia23
. A diferença
entre a trajetória projetada para as taxas de desmatamento e a que seria necessária para
atender aos compromissos firmados revela a insuficiência dos atuais instrumentos em
operação, de onde se depreende a possibilidade de preencher tais lacunas por meio de
uma política nacional de pagamentos por serviços ambientais voltados à conservação
florestal.
Alternativamente ao cenário business as usual, supôs-se um PSA pagando o
valor máximo equivalente à mediana do custo de oportunidade da terra (R$
402,57/ha/ano), isto é, focando os esforços da política nos dois quartis onde a
conservação florestal seria mais barata. Os resultados mostraram que mediante ao
pagamento desse valor, seria possível reduzir o desmatamento total no período em
aproximadamente 17 milhões de hectares, o que equivale a 82,74% do desmatamento
projetado (vide figura 16).
23
Neste bioma, o prazo para zerar o desmatamento foi estabelecido em 2020.
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
16.000.000
18.000.000
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Des
mat
ame
nto
acu
mu
lad
o (
ha)
Des
mat
ame
nto
(h
a)
Desm. Evitado ( acumulado) Sem PSA Com PSA
IEI-18958
179
É possível estimar o valor anual da política em função do custo de oportunidade
da terra das áreas que seriam desmatadas entre 2016 e 2030 (Figura 17). Nota-se que
custo de um PSA de até R$ 402,57/ha/ano seria de aproximadamente R$ 3,3 bilhões de
reais anuais. Essa cifra consiste no pagamento das áreas para as quais foram projetadas
perdas de remanescentes florestais e revela o custo de se evitar hoje um desmatamento
que poderia ocorrer em qualquer ponto do tempo, deste momento até 2030.
Figura 17: Distribuição anual dos custos do PSA
Fonte: elaboração própria.
A eficácia de um PSA pagando o valor máximo de R$ 402.57/ha/ano é bastante
desigual em termos espaciais. Isto se deve às diferenças regionais nos custos de
oportunidade da terra. No mapa 17 é possível ver qual seria a região de êxito da política.
Fundamentalmente, se desenhada nesses termos, o PSA seria ineficaz para reduzir o
desmatamento nos biomas Pampa e Mata Atlântica, onde os custos de oportunidade dos
municípios ali localizados excedem, em sua grande maioria, o valor máximo anual do
benefício que seria pago por hectare. Enquanto no bioma Amazônia e Caatinga mais de
96% dos desmatamentos acumulados no período seriam evitados, na Mata Atlântica e
no Pampa não mais que 3,06% e 2,55%, respectivamente, deixariam de ocorrer. O
Cerrado também apresentaria um alto percentual de abatimento do desmatamento,
explicado, sobremaneira, pelo baixo custo de oportunidade da parcela mais ao norte
deste bioma. Em parcelas mais centrais e ao sul, a política seria pouco funcional, diante
R$ 0
R$ 200
R$ 400
R$ 600
R$ 800
R$ 1.000
R$ 1.200
R$ 1.400
R$ 1.600
R$ 1.800
R$ 2.000
R$ 0 R$ 1 R$ 2 R$ 3 R$ 4 R$ 5
R$/
ha/
ano
Custo total anual (em bilhões)
IEI-18958
180
da alta lucratividade da terra nestas localidades, geralmente empregada para a produção
intensiva de grãos para exportação.
Mapa 17: Distribuição espacial do desmatamento evitado (abaixo da mediana)
e residual (acima da mediana) no período 2016-2030
Fonte: elaboração própria
O potencial de conservação do carbono florestal dessa política é significativo. O
hipotético cenário em que 17 milhões de hectares deixariam de ser desmatados
conduziria a uma situação em que 4,77 bilhões de toneladas de CO2 deixariam de ser
emitidas na atmosfera entre 2016-2030 (Figura 18). Deste total, a Amazônia e o Cerrado
responderiam conjuntamente por mais de 92%. É evidente que, ao focar o PSA nos dois
primeiros quartis da distribuição do custo de oportunidade da terra, uma parcela
significativa das emissões que seriam evitadas adviria das áreas onde a conservação é
mais barata. Este padrão é claramente reforçado para Amazônia, em função da alta
densidade de tonelada de carbono por hectare nesse bioma, justamente o inverso do que
se verificaria para a Caatinga. A participação do Cerrado, por sua vez seria justificada
muito mais pela extensão da área de desmatamento que seria evitada nesse bioma (11
milhões de hectares), do que propriamente em função de sua densidade de carbono por
hectare.
IEI-18958
181
Figura 18: Distribuição quantílica dos custos do PSA e emissões de CO2
evitadas
Fonte: elaboração própria
A quantidade de emissões seria evitada varia de acordo com a extensão da área
que seria conservada, e esta última é função do custo de oportunidade da terra. De tal
sorte, é possível relacionar estas três grandezas, ainda que de forma indireta. A Figura
19 revela o preço da tonelada do CO2 capaz de igualar o custo de oportunidade da terra
de uma determinada área. Em outros termos, trata-se de uma curva de oferta de REDD
ou, ainda, de uma curva de custo de abatimento24
. Por meio desta, é possível notar que
com um preço de aproximadamente R$ 23,30 por tCO2 seria possível gerar um volume
de recursos capaz de eliminar o desmatamento nos dois primeiros quartis do custo de
oportunidade da terra entre 2016 e 2030. Alternativamente, com um preço de R$ 50,00
por tCO2eq., seria possível zerar praticamente todo o desmatamento projetado nesse
período.
24
Terminologia usada em Borner et al. (2010).
R$ 0
R$ 500
R$ 1.000
R$ 1.500
R$ 2.000
R$ 2.500
R$ 3.000
R$ 3.500
R$ 4.000
0 1 2 3 4 5 6
R$/
ha/
ano
GtCO2eq acumuladas
IEI-18958
182
Figura 19: Curva de custo de abatimento de emissões potenciais de
desmatamento
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 18 retrata o preço mínimo da tCO2eq capaz de induzir a conservação
florestal. Isto é, revela o preço por tonelada capaz de equiparar o valor presente líquido
do custo de oportunidade da terra no período 2016-2030. A distribuição de valores no
mapa está fortemente relacionada com dois fatores:
(i) a densidade de carbono acima do solo (tCO/ha);
(ii) o custo de oportunidade da terra.
Na Amazônia, como o custo de oportunidade da terra tende a ser mais baixo e a
densidade de carbono tende a ser elevada, a conservação poderia ser induzida com um
baixo preço da tCO2eq. Esta realidade não se aplica ao Pampa e a parcelas
significativas do Cerrado e Mata Atlântica. No Cerrado, as regiões produtoras de grão
apresentam um elevado custo de oportunidade da terra, em que pese o fato da densidade
de carbono desse bioma ser, em média, quase metade da densidade observada no bioma
Amazônia.
R$ 0
R$ 5
R$ 10
R$ 15
R$ 20
R$ 25
R$ 30
R$ 35
R$ 40
R$ 45
R$ 50
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
R$/
tCO
2eq
desmatamento evitado (ha)
IEI-18958
183
Mapa 18: Custo de Oportunidade do REDD em áreas ameaçadas por
Desmatamento
Fonte: Elaboração própria
A Tabela 32 apresenta os resultados resumidos dos custos e benefícios de um
PSA nacional pelo modelo SISGEMA. Por meio desta, é possível ver a contribuição
desigual dos biomas no tocante as emissões que seriam evitadas, bem como o custo
associado às políticas necessárias para a conservação do carbono florestal. Como se
pode notar, a relação entre custo e benefício do PSA é virtuosa na Amazônia, de modo
que em um contexto de recursos orçamentários limitados, torna-se provável – e até
mesmo desejável, do ponto de vista da eficiência econômica – que o foco de um PSA
nacional para conservação florestal recaia sobre esse bioma.
IEI-18958
184
Tabela 32: Resumo dos resultados para um PSA focado nos dois
quartis mais baratos – Modelo SISGEMA
Fonte: elaboração própria
3.1.1.2. Projeções de desmatamento pelo modelo Dinamica EGO
3.1.1.2.1 Metodologia
Na presente subseção, apresenta-se um modelo alternativo de projeção de
desmatamento para cada bioma brasileiro a partir de um modelo econômico e ambiental
de expansão de desmatamento, segundo a proposta por Soares-Filho, Cerqueira e
Pennachi (2002) e Soares-Filho et al. (2006). Para executá-lo empregou-se o software
de modelagem espacial e ambiental Dinamica EGO. O Dinamica EGO é uma
plataforma de simulação espacial para dinâmicas da paisagem. Este software emprega o
modelo de autômatos celulares,25
para trabalhar em diferentes escalas e gerar regras de
mudança segundo as características das células vizinhas. Também incorpora retornos
espaciais (feedback) junto como um programa de simulações de múltiplas etapas, para
calcular probabilidades de transição ao longo do tempo (Soares-Filho, Cerqueira e
Pennachi 2002).
Segundo Mas et al. (2014), os diferentes modelos de mudança de uso de solo e
cobertura, seguem em geral três passos: calibragem, simulação e avaliação. A Figura 20
identifica as etapas no processo de modelagem de mudanças de uso e cobertura da terra.
25
Um autômato celular é um modelo discreto que consiste em uma rede de células que podem tomar
diferentes valores segundo algumas regras definidas. Por exemplo, uma célula catalogada como floresta
passaria para um valor de não floresta no caso de se identificar mudança de uso do solo, segundo um
padrão determinado.
VARIÁVEL AMAZÔNIA CAATINGA CERRADO MATA ATLÂNTICA PAMPA PANTANAL BRASIL
Desmatamento projetado
(ha) 2.759.357 2.853.910 14.416.121 11.239 175.605 332.244 20.548.476
Desmatamento evitado
acumulado (ha) 2.651.558,53 2.844.738,48 11.220.319,68 344,38 4.481,18 281.001,23 17.002.443
Desmatamento residual
acumulado (ha) 107.798 9.171 3.195.802 10.895 171.124 51.243 3.546.032
Porcentual de abatimento
(%) 96,1% 99,7% 77,8% 3,1% 2,6% 84,6% 82,7%
Custo total anual do PSA R$ 500.094.657 R$ 294.356.130 R$ 2.458.410.943 R$ 99.844 R$ 1.623.016 R$ 72.200.385 R$ 3.326.784.975
tCO2eq evitadas 1.611.543.890 300.289.364 2.818.019.198 124.834 173.977 42.742.514 4.772.893.778
IEI-18958
185
Figura 20: Diagrama de fluxo dos procedimentos gerais empregados na
modelagem de Mudanças de Uso e Cobertura da Terra (LUCC).26
Fonte: Mas et al. (2014)
Para Soares-Filho et al. (2009), o processo de simulação de mudanças pode ser
resumido em 10 dez passos, descritos na Figura 21.
26
Os retângulos indicam um processo, e os paralelogramos indicam entrada e saída de insumos desde os
processos.
IEI-18958
186
Figura 21: Dez passos do modelo de simulação de mudanças no uso e
cobertura da terra.
Fonte: Soares Filho et al. (2009)
O processo inicia com a identificação de um mapa de uso e cobertura da terra
para um período inicial (t0) e para um período posterior (t1). Comparando esses mapas é
possível identificar o quanto tem variado o uso de solo na paisagem escolhida em num
período de tempo. Essas variações, dispostas em forma de matriz (matriz de transição),
servem como base para as projeções futuras. Alternativamente, outra forma de calcular
a matriz de transição é empregar os coeficientes de uma regressão econométrica
contendo o conjunto de variáveis explicativas e determinar as taxas de mudança entre
tipos de uso de solo numa paisagem ao longo do tempo.
Na fase que Mas et al. (2014) identificam como calibragem, é possível
identificar quais são as variáveis que vão ser incluídas nas análises dos pesos de
evidência. Para fazê-lo, primeiro faz-se uma análise de correlação das variáveis para
excluir aquelas que tenham uma alta correlação. Segundo, é calculado o quanto cada
variável contribui na probabilidade de mudança de uso do solo (peso de evidência).
Exemplos de variáveis calculadas com essa metodologia são: distância de estradas,
distância de rios, distância de cidades ou centros povoados, altitude, declividade, entre
outras. Esses pesos são ajustados para cada variável segundo um intervalo de valores
determinado, e posteriormente são analisados em conjunto para gerar um mapa de
probabilidade. O mapa de probabilidade indica os locais com maior probabilidade de
ocorrer desmatamento futuro.
IEI-18958
187
Conhecendo como a probabilidade de desmatamento foi distribuída na área de
estudo, pode-se iniciar a etapa de simulação (Mas et. al, 2014). Nessa etapa
empregaram-se as variáveis físicas e socioeconômicas escolhidas nessa mesma área,
gerando primeiro um mapa de desmatamento para o período t0 e projetando a dinâmica
de desmatamento até o período t1. Depois, foi feita a validação, onde identificou-se a
similaridade entre o mapa t1 simulado e o t1 observado para identificar a acurácia (fase
de avaliação, segundo Mas et al., 2014).
O software Dinamica EGO emprega um análise de ajuste de similaridade dos
mapas simulado e observado a partir de análises em diferentes janelas ou grupos de
pixels. Assim, “se o mesmo número de células de mudança é encontrado dentro da
janela, o ajuste terá valor de 1, não importando suas localizações” (Soares-Filho et al.,
2009). Para o exercício em questão, isso foi feito empregando grupos cada vez maiores
de pixels, o que representa uma análise em uma janela de resolução menor - o tamanho
da janela deve ser selecionado empregando uma função de decaimento constante.
Realizada a análise de similaridade, foi possível rodar de novo o modelo
incluindo a expansão das áreas de desmatamento no mapa (empregando o “functor
expander”) ou a formação de novas áreas de desmatamento (empregando o “functor
patcher”). Finalmente, foi possível gerar uma projeção de desmatamento até o ano
desejado. As análises feitas empregaram como base os anos 2002 e 2008, para os
períodos t0 e t1.
Após a revisão de informação secundária para determinantes do desmatamento
nos biomas brasileiros, foram encontradas as referências bibliográficas que
identificaram diferentes variáveis relacionadas com as taxas de desmatamento, e a
metodologia empregada para realizar as análises. Essas informações estão resumidas na
Tabela 33.
Tabela 33: Relação de variáveis explicativas do desmatamento nos
biomas brasileiros.
Autor Ano Bioma Metodologia Variável Independente Fonte
LIMA, T. C. 2014 Cerrado
Modelagem Econométrica e
Modelagem Espacial de
desmatamento utilizando
software Dinamica EGO.
Lavoura Temporária IBGE
IEI-18958
188
LIMA, T. C. 2014 Cerrado
Modelagem Econométrica e
Modelagem Espacial de
desmatamento utilizando
software Dinamica EGO.
Declividade Calculado com QGIS e Dinamica EGO
LIMA, T. C. 2014 Cerrado
Modelagem Econométrica e
Modelagem Espacial de
desmatamento utilizando
software Dinamica EGO.
Atração Urbana Calculado com QGIS e Dinamica EGO
LIMA, T. C. 2014 Cerrado
Modelagem Econométrica e
Modelagem Espacial de
desmatamento utilizando
software Dinamica EGO.
Distância a
desmatamentos SIAD/MODIS
LIMA, T. C. 2014 Cerrado
Modelagem Econométrica e
Modelagem Espacial de
desmatamento utilizando
software Dinamica EGO.
Distancia a Vegetação
nativa SIAD/MODIS
LIMA, T. C. 2014 Cerrado
Modelagem Econométrica e
Modelagem Espacial de
desmatamento utilizando
software Dinamica EGO.
Efetivo Bovino IBGE
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Lavoura Temporária IBGE
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Efetivo Bovino IBGE
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
PIB da agropecuária
municipal IBGE
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Lavoura Permanente IBGE
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Área Desmatada IBGE/IMB(GO)/PMDBBS/SBF(MMA)
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Crescimento
Econômico acumulado IBGE/IMB(GO)/PMDBBS/SBF(MMA)
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Índice de Gini IBGE/IMB(GO)/PMDBBS/SBF(MMA)
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Área do Bioma no
Município IBGE/IMB(GO)/PMDBBS/SBF(MMA)
CASTRO, M. C. 2012 Cerrado
Calculo da correlação das
variáveis com o
desmatamento ocorrido no
estado de Goiás.
Área de remanescente IBGE/IMB(GO)/PMDBBS/SBF(MMA)
FERREIRA et al. 2009 Cerrado
Análise do desmatamento
em Goiás com relação ao
incremento agrícola
Incremento Agrícola IBGE
IEI-18958
189
Brasil. Ministério
do Meio
Ambiente
Subsídios para a
elaboração do
plano de ação
para a prevenção
e controle do
desmatamento na
Caatinga /
Ministério do
Meio Ambiente. -
Brasília, 2011.
2011 Caatinga MMA
Bioma pampa:
ambiente x
sociedade /
organizado por
Anabela Silveira
de Oliveira
Deble, Leonardo
Paz Deble e Ana
Lucia Stefani
Leão. – Bagé:
Ediurcamp, 2012.
200p
2012 Pampa pecuária, sivilcutura
(celulose), etc Deble et al (2012)
Ministério do
Meio Ambiente.
Monitoramento
do desmatamento
nos bioma
brasileiros por
satélite.
Monitoramento
do bioma Pampa
2008-2009, 2011.
2009 Pampa
pecuária, lavoura de
arroz e sivilcutura
(eucalipto)
MMA (2011)
Orengo, R.
Bioma ameaçado
: desmatamento
do Pampa chega
a 54% , 2010.
2010 Pampa Soja, celulose e
pecuária Orengo (2010)
Ministério do
Meio Ambiente.
Monitoramento
do desmatamento
nos bioma
brasileiros por
satélite.
Monitoramento
do bioma
Pantanal 2008-
2009, 2011.
2009 Pantanal
Pecuária, projetos de
infraestrutura
(hidrelétricas, hidrovias
e mineração)
MMA (2011)
Melo, J. O que é
determinante da
fronteira agrícola
mato-grossense
no período
2001/2007:
produção
agrícola ou
pecuária, 2009.
2009 Pantanal Soja, pecuária Melo (2009)
IEI-18958
190
Fonte: Elaboração própria
Os dados espaciais e socioeconômicos por município que foram identificadas
como relevantes, assim como suas fontes, estão listadas nas tabelas 34 e 35.
Tabela 34: Dados espaciais relevantes para modelagem de
desmatamento no bioma Cerrado.
Variável Fonte
Estradas (Pavimentadas e não
pavimentadas)
LAPIG/DNIT, CSR
Desmatamento Histórico INPE, PMDBBS, etc
Hidrovia DNIT
Altimetria UFGM
Declividade Calculo GEMA base
UFMG
Instituto
Humanitas
Unisinos - IHU.
Pantanal: um
bioma ameaçado
pelo
desmatamento.
Entrevista
especial com
Viviane Moreira,
2012.
2012 Pantanal soja, arroz, pecuária,
hidrelétrica IHU (2012)
SOS Mata
Atlântica.
Divulgados
novos dados
sobre a situação
da Mata Atlântica
2013 Mata
Atlântica carvão vegetal, soja SOS Mata Atlântica (2013)
Critical
Ecosystem
Partnership Fund,
2011.
ATLANTIC
FOREST
BIODIVERSITY
HOTSPOT
2011 Mata
Atlântica
silvicultura (eucalipto),
cacau, carvão, pecuária SOS Mata Atlântica
Widescreen
Arkive. Atlantic
forest fact file
2010 Mata
Atlântica
eucalipto, pinho, soja,
construção de estradas e
lenha.
Wildscreen Arkive
The Nature
Conservancy.
The Atlantic
Forest harbors a
range of
biological
diversity similar
to that of the
Amazon.
Mata
Atlântica
lenha ilegal, pastagem,
agricultura, expansão de
áreas urbanas
The Nature Conservancy
IEI-18958
191
Tipos de solo EMBRAPASOLOS
Tipos de Vegetação RADAM/IBGE, MMA
Núcleos populacionais IBGE
Áreas protegidas e indígenas IBGE escala 250 mil,
ICMBio
Déficit hídrico LAPIG
Fonte: Elaboração própria
Tabela 35: Dados socioeconômicos relevantes para modelagem de
desmatamento no bioma Cerrado.
Nome da
Variável
Variável Ano Unidade Fonte
Codibge Código do município IBGE
share_am Participação da área do
município no Bioma
Amazônia
MMA, i3geo
share_caa Participação da área do
município no Bioma Caatinga
MMA, i3geo
share_cer Participação da área do
município no Bioma Cerrado
MMA, i3geo
share_mtl Participação da área do
município no Bioma Mata
Atlântica
MMA, i3geo
share_pam Participação da área do
município no Bioma Pampa
MMA, i3geo
share_pat Participação da área do
município no Bioma Pantanal
MMA, i3geo
Amun Área do Município Hectare GEMA-UFRJ, Qgis
bov92, bov
94, bov02,
bov08
Efetivo Bovino 1992,
1994,
2002,
2008
Cabeças IBGE, Pesquisa
Pecuária Municipal
apas94_fun,
apas02_fun
Área de Pastagem 1994,
2002
Hectare FUNCATE
apas02_fun Área de Pastagem 2002 Hectare FUNCATE
apas02,
apas08
Área de Pastagem 2002,
2008
Hectare IBGE, Pesquisa
Agrícola Municipal
PIB94,
PIB02,
PIB08
PIB Municipal 1994 R$ IBGE
PIBAG94,
PIBAG02,
PIBAG08
VAB na Agropecuária 1994,
2002,
2008
R$ IBGE, Pesquisa
Pecuária Municipal
atem92,
atem02,
atem08
Área de Cultura Temporária 1992,
2002,
2008
Hectare IBGE, Pesquisa
Agrícola Municipal
AreaSoja95,
Areasoja02,
AreaSoja08
Área plantada de soja 1995,
2002,
2008
Hectare IBGE, Pesquisa
Agrícola Municipal
Areacana95, Área plantada de cana-de- 1995, Hectare IBGE, Pesquisa
IEI-18958
192
Fonte: Elaboração própria
As informações espaciais foram transformadas em formato raster (imagem) com
uma resolução de 250 metros para cada pixel. Por tanto cada pixel tem uma medida de
62.500 m2, ou 6,25 hectares. Para realizar a calibragem do modelo foram empregados
os dados do Programa de Monitoramento dos Biomas Brasileiros por Satélite
(PMDBBS) para os anos 2002 e 2008, sendo essas duas informações tomadas como os
mapas para t0 e t1. Os dados de áreas de remanescente e áreas antrópicas ou desmatadas
nos anos 2002 e 2008 para Brasil são apresentados no Mapa 19, e para o bioma
Cerrado, escolhido para rodar o protótipo do modelo, no Mapa 20.
Areacana02,
Areacana08
açúcar 2002,
2008
Agrícola Municipal
Aremi95,
Areani02,
Areami08
Área plantada de milho 1995,
2002,
2008
Hectare IBGE, Pesquisa
Agrícola Municipal
Pop94,
Pop02,
Pop08
População Municipal 1994,
2002,
2008
Pessoas Censo Demográfico
PopRu94,
PopRu02,
PopRu08
População Municipal Rural 1994 Pessoas IBGE
rem94 Remanescente Florestal 1994 Hectare FUNCATE
rem02,
rem08, remo
09
Remanescente Florestal 2002,
2008,
2009
Hectare PMDDBS
IEI-18958
193
Mapa 19: Áreas de remanescente florestal, Brasil, 2008
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do PMDBBS.
Mapa 20: Áreas de remanescentes florestais e áreas desmatadas, Cerrado,
2002/2008
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do PMDBBS.
IEI-18958
194
Os valores de transição entre áreas de remanescentes naturais para áreas
antropizadas, desmatadas ou não floresta para todo o período (single step) e anualizadas
(multiple step) são apresentados na Tabela 36.
Tabela 36: Taxas de transição entre remanescente e áreas
antropizadas nos biomas brasileiros entre 2002 e 2008.
Bioma Taxa anual 2002-
2008 (single)
Taxa total período
2002-2008 (multple)
Amazônia 0.47% 2.81%
Caatinga 0.60% 3.52%
Cerrado 1.23% 7.16%
Pampa 0.51% 3.05%
Pantanal 0.55% 3.24%
Mata Atlântica 0.18% 1.06%
Fonte: Elaboração própria
Na média, a taxa de transformação de áreas de remanescente para áreas
antropizadas, usada para estimar desmatamento, foi de 3,47% considerando todo o
período 2002/2008 para todos os biomas, com uma média anual de 0,59%. O bioma
que apresentou as maiores taxas totais e anuais foi o Cerrado, entanto o bioma Mata
Atlântica apresentou as taxas mais baixas.
O passo seguinte foi analisar a correlação entre cada uma das variáveis
explicativas físicas para identificar possíveis correlações, e excluir aquelas que tiveram
um alto valor de correlação. Esse exercício foi feito para cada um dos biomas
brasileiros, e a Tabela 37 apresenta um exemplo de análises de correlação de variáveis
para o bioma Cerrado.
Tabela 37: Análises de correlação de variáveis espaciais para a
modelagem de desmatamento no bioma Cerrado.
Trasition
From*
Trasition
To* First_Variable* Second_Variable* Joint_Uncertainty
1 2 area_prot/layer_0 fator_r/layer_0 0.63353255
1 2 area_prot/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.555460536
1 2 altimetria/layer_0 area_prot/layer_0 0.451641641
1 2 area_prot/layer_0 d_hidro/layer_0 0.301278401
1 2 area_prot/layer_0 d_nao_pav/layer_0 0.227936771
1 2 fator_r/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.219163012
1 2 area_prot/layer_0 d_cidades/distance_to_1 0.191125324
IEI-18958
195
1 2 altimetria/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.152441493
1 2 area_prot/layer_0 d_desm/distance_to_2 0.131826191
1 2 d_nao_pav/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.107243981
1 2 area_prot/layer_0 d_pav/layer_0 0.097952512
1 2 area_prot/layer_0 d_outr_loc/layer_0 0.094924328
1 2 d_hidro/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.06725142
1 2 altimetria/layer_0 fator_r/layer_0 0.060338416
1 2 d_cidades/distance_to_1 tipo_solo/layer_0 0.055379538
1 2 d_desm/distance_to_2 tipo_solo/layer_0 0.054602749
1 2 d_cidades/distance_to_1 d_nao_pav/layer_0 0.049604121
1 2 altimetria/layer_0 d_hidro/layer_0 0.04605862
1 2 d_cidades/distance_to_1 d_pav/layer_0 0.039233743
1 2 declividade/layer_0 fator_r/layer_0 0.034086494
1 2 d_hidro/layer_0 d_nao_pav/layer_0 0.032506131
1 2 d_nao_pav/layer_0 fator_r/layer_0 0.031015205
1 2 altimetria/layer_0 d_cidades/distance_to_1 0.029669094
1 2 declividade/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.028081096
1 2 altimetria/layer_0 d_desm/distance_to_2 0.02667842
1 2 d_desm/distance_to_2 d_nao_pav/layer_0 0.025521197
1 2 altimetria/layer_0 d_nao_pav/layer_0 0.023142146
1 2 d_cidades/distance_to_1 d_desm/distance_to_2 0.022469497
1 2 d_pav/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.022457806
1 2 d_cidades/distance_to_1 fator_r/layer_0 0.016830035
1 2 d_outr_loc/layer_0 tipo_solo/layer_0 0.014761343
1 2 altimetria/layer_0 d_pav/layer_0 0.011561779
1 2 area_prot/layer_0 declividade/layer_0 0.010959957
Fonte: Elaboração própria
As varáveis que apresentaram uma incerteza conjunta superior a 15% foram
consideradas com alta correlação, e portanto foi preciso retirá-las do conjunto das
variáveis que permitem a localização espacial das áreas desmatadas. Por exemplo, as
variáveis tipo de solo e áreas protegidas, assinaladas em vermelho, foram retiradas da
simulação pois apresentaram alta correlação com outras variáveis (joint uncertainty
maior que 15%).
Após a seleção das variáveis que não tiveram alta correlação com as outras
variáveis explicativas, foi realizado o processo de ajuste dos intervalos de pesos no
processo de localização espacial das quantidades de desmatamento já quantificadas a
partir das taxas anuais de desmatamento.
IEI-18958
196
Por exemplo, no bioma Cerrado, à medida que as cidades se aproximam de áreas
de remanescentes florestais, aumenta seu peso na explicação do desmatamento.
Analogamente, conforme as áreas de remanescente ficam mais distantes das cidades, o
peso dessa distância na probabilidade de desmatamento vai decrescendo. O peso dessa
variável na explicação do desmatamento vai, portanto, decrescendo. Assim, quanto
mais longe dos centros urbanos, a probabilidade de desmatamento diminui.
Após a calibragem dos intervalos das variáveis físicas explicativas, e dos pesos
de evidência dos mesmos, para cada um dos biomas, foi calculado um mapa de
probabilidade de desmatamento, que basicamente mostra em conjunto a probabilidade
de desmatamento quando todas as variáveis espaciais são consideradas. A simulação de
desmatamento entre 2002 e 2008 gerou, assim, os mapas de probabilidade de
desmatamento por bioma.
Mapa 21: Probabilidade de desmatamento no Cerrado
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
197
Mapa 22: Probabilidade de desmatamento na Catinga
Fonte: Elaboração própria
Mapa 23: Probabilidade de desmatamento na Amazônia
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
198
Mapa 24: Probabilidade de desmatamento na Mata Atlântica
Fonte: Elaboração própria
Mapa 25: Probabilidade de desmatamento no Pantanal
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
199
Mapa 26: Probabilidade de desmatamento no Pampa
Fonte: Elaboração própria
Probabilidade de desmatamento no Brasil por biomas
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
200
As áreas em vermelho indicam onde probabilidade de desmatamento é maior, e
as áreas em azul mostram áreas com baixa probabilidade, segundo os pesos de evidência
das diferentes variáveis físicas analisadas. Para todos os biomas, existe uma relação alta
entre a probabilidade de desmatamento e a distância até os remanescentes florestais,
sendo que a distância aos rios e às estradas tem um peso importante no caso da
Amazônia.
Posteriormente gerou-se a simulação de desmatamento até 2008 a fim de se
contrastar com o desmatamento efetivamente ocorrido. O Mapa 27 mostra a
comparação dos resultados para o bioma Cerrado entre o desmatamento observado até
2008 e o desmatamento projetado pelo modelo para o mesmo período.
Mapa 27: Desmatamento observado até 2008 e desmatamento simulado até
2008 empregando Dinâmica Ego.
Fonte: Elaboração própria
A análise de similaridade gera uma estatística para identificar a acurácia da
variável projetada (no caso, o desmatamento) em relação ao valor efetivo. O
procedimento é dividir as áreas em janelas de pixels de mesmo tamanho e compará-las
no cenário projetado e no cenário observado, de forma a detectar o quanto os pixels
identificados como área desmatada coincide em ambos cenários. Os valores de
similaridade entre o desmatamento observado e simulado até 2008 por bioma são
apresentados nas figuras e aquele simulado até 2008 estão nas Figuras 22 a 27.
IEI-18958
201
Figura 22: Similaridade máxima e mínima entre mapa de desmatamento
em 2008 e mapa projetado de desmatamento em 2008 no bioma Amazônia.
Fonte: Elaboração própria
Figura 23: Similaridade máxima e mínima entre mapa de desmatamento
em 2008 e mapa projetado de desmatamento em 2008 no bioma Caatinga.
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
202
Figura 24: Similaridade máxima e mínima entre mapa de desmatamento
em 2008 e mapa projetado de desmatamento em 2008 no bioma Cerrado
Fonte: Elaboração própria
Figura 25: Similaridade máxima e mínima entre mapa de desmatamento
em 2008 e mapa projetado de desmatamento em 2008 no bioma Pampa
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
203
Figura 26: Similaridade máxima e mínima entre mapa de desmatamento
em 2008 e mapa projetado de desmatamento em 2008 no bioma Pantanal
Fonte: Elaboração Própria.
Figura 27: Similaridade máxima e mínima entre mapa de desmatamento
em 2008 e mapa projetado de desmatamento em 2008 no bioma Mata
Atlântica
Fonte: Elaboração própria
Para o bioma Amazônia, a similaridade teve um máximo de 70% entre o mapa
real e mapa projetado em 2008.27
No bioma Caatinga foram de 68% e Cerrado, 60%. As
percentagens mais baixas foram na Mata Atlântica, com 36%, e Pampa, com 45%.
27
Para compreender melhor o conceito de similaridade, o exemplo do bioma Amazônia mostra que, se é
analisada uma janela de 5 pixels, a similaridade máxima está perto de 50% (ou seja, metade das mudanças
projetadas correspondem com as mudanças observadas). Se a janela de análise sobre para 11 pixels, a
IEI-18958
204
O próximo passo foi estender a projeção do desmatamento até 2030, utilizando
os parâmetros estimados pelo modelo calibrado para o desmatamento até 2008. A
Figura 28 mostra os resultados agregados das projeções de desmatamento em cada
bioma.
Figura 28: Projeção de desmatamento nos biomas brasileiros 2010-2030,
empregando Dinâmica Ego. Hectares.
Fonte: Elaboração própria
3.1.1.1.2 Resultados do Modelo Dinamica EGO
As projeções do modelo Dinamica EGO apontaram para um desmatamento de
44,1 milhões de hectares no período 2016-2030. Novamente, o cenário se revelou
incompatível com os compromissos recentes assumidos pelo Governo no tocante ao fim
do desmatamento.
A construção de um cenário alternativo hipotético, marcado pela presença de
PSA, aponta para uma capacidade de redução significativa da perda de remanescentes
florestais e, por conseguinte, das emissões por desmatamento. Por meio da importância
máxima de R$ 402,57/ha/ano, seria possível evitar o desmatamento de em
aproximadamente 38,1 milhões de hectares (Figura 29).
similaridade máxima aumenta para 70% (o modelo simulado captura 70% das mudanças no modelo
observado).
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
20
22
20
23
20
24
20
25
20
26
20
27
20
28
20
29
20
30
hec
tare
s
Amazônia Cerrado Caatinga Pantanal Mata Atlântica Pampa
IEI-18958
205
Figura 29: Comportamento das taxas de desmatamento com e sem PSA
Fonte: Elaboração própria
A figura 30 revela o custo anual da política em função do valor máximo do
benefício pago pelo PSA (R$/ha/ano). Tal qual se verifica, o custo anual de um PSA
direcionado aos dois primeiros quartis do custo de oportunidade da terra seria de
aproximadamente R$ 7,5 bilhões, a preços de 2013. Alternativamente, o custo de
eliminar todo o desmatamento nos próximos 15 anos seria de R$ 10,5 bilhões anuais.
Figura 30: Custo anual do PSA por valor máximo do benefício a ser pago
Fonte: Elaboração própria
A efetividade de um PSA de conservação florestal pagando a mediana do custo
de oportunidade da terra no modelo Dinamica EGO foi de 86,5%. O percentual mais
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
hec
tare
s
Desmatamento sem PSA Desmatamento com PSA
R$ 0
R$ 200
R$ 400
R$ 600
R$ 800
R$ 1.000
R$ 1.200
R$ 1.400
R$ 1.600
R$ 1.800
R$ 2.000
R$
0
R$
2
R$
4
R$
6
R$
8
R$
10
R$/
ha/
ano
Custo total anual (em bilhões)
IEI-18958
206
elevado atesta para o fato de que, não apenas o desmatamento projetado pelo segundo
modelo é maior, como também a sua distribuição espacial encontra-se mais concentrada
em áreas onde o custo de oportunidade da terra é mais barato. Novamente, esse fato
reflete as diferenças inter-regionais dos custos de oportunidade da terra.
O PSA com o valor máximo de R$ 402,57/ha/ano seria ineficaz para reduzir o
desmatamento no bioma Pampa, e teria baixa efetividade sobre a Mata Atlântica (Mapa
28). No Cerrado, o PSA seria mais efetivo na parcela mais ao norte do bioma, afastado
da região de produção intensiva de grãos para exportação. Na Amazônia, e a capacidade
de abatimento do desmatamento seria bastante elevada (94,4%), em que pese o fato da
área da perda projetada de remanescente florestais seja significativamente maior
segundo o modelo Dinamica EGO do que no SISGEMA (Tabela 38).
Mapa 28: Distribuição espacial do desmatamento evitado (abaixo da mediana)
e residual (acima da mediana) no período 2016-2030
Fonte: elaboração própria
Tabela 38: Custos e Benefícios de um PSA focado nos dois
primeiros quartis do custo de oportunidade da terra.
IEI-18958
207
Fonte: Elaboração própria
As divergências nas projeções para Amazônia também se verificam para a
extensão da área que seria conservada em função da implementação de um PSA. No
modelo SISGEMA, o desmatamento hipoteticamente evitado na Amazônia seria de 2,65
milhões de hectares, contra 20,14 milhões de hectares no modelo Dinamica EGO. A
quantidade significativamente maior de desmatamento que seria evitado nos dois
modelos rebate em uma capacidade de abatimento das emissões de gases causadores do
efeito estufa por conservação florestal da ordem de 10 bilhões de tCO2eq.
A Figura 31 relaciona o valor do benefício do PSA com a quantidade de carbono
que seria evitada por conservação florestal. Pagando até R$ 402,57/ha/ano mais de
14,83 bilhões de toneladas de carbono deixariam de ser emitidas por desmatamento
entre 2016 e 2030. O Mapa 29 localiza as áreas que prioritariamente receberiam esses
recursos, em função do custo de oportunidade da terra a ser compensado por um
hipotético PSA para conservação florestal em áreas ameaçadas por desmatamento.
Figura 31: Distribuição quantílica dos custos do PSA
Fonte: Elaboração própria
VARIÁVEL AMAZONIA PAMPA CAATINGA CERRADO MATA ATLÂNTICA PANTANAL BRASIL
Desmatamento projetado (ha) 21.336.116 496.836 3.812.189 16.763.679 734.547 975.130 44.118.498
Desmatamento evitado
acumulado (ha) 20.138.253 374 3.801.455 13.163.675 397.903 661.193 38.162.854
Desmatamento residual
acumulado (ha) 1.197.863 496.461 10.735 3.600.004 336.644 313.938 5.955.644
Porcentual de abatimento (%) 94,4% 0,1% 99,7% 78,5% 54,2% 67,8% 86,5%
Custo anual do PSA 4.048.985.349R$ 124.323R$ 403.611.984R$ 2.776.958.904R$ 99.077.581R$ 181.729.667R$ 7.510.487.809R$
tCO2eq evitadas 11.137.088.324 16.950 362.829.424 3.097.504.422 138.636.911 102.102.646 14.838.178.677
R$-
R$200
R$400
R$600
R$800
R$1.000
R$1.200
R$1.400
R$1.600
R$1.800
R$2.000
- 5 10 15
R$/
ha/
ano
tCO2eq acumuladas (em bilhões)
IEI-18958
208
Mapa 29: Custo de oportunidade de um PSA para conservação florestal em
áreas ameaçadas por desmatamento
Fonte: Elaboração própria
Deve-se ressaltar que as projeções no presente estudo não consideram efeitos
exógenos, como mudanças nos preços das commodities ou redução/alteração de
cumprimento das normas legais. Mudanças desse tipo podem incrementar a quantidade
de desmatamento quando comparado com a linha de base assumida aqui.
Também deve-se ressaltar que é necessário garantir a continuidade dos esforços
de redução de desmatamento, incluindo investimentos públicos, que não estão sendo
considerados nos analises aqui realizados. Elementos como custeio do fortalecimento
das atividades de seguimento e monitoramento são necessárias além dos custos e
oportunidade aqui mostrados.
A análise das experiências concretas de programas de PSA no Brasil,
apresentada no presente estudo, mostra que o estabelecimento de um sistema efetivo de
PSA deve também incluir custos de monitoramento, fiscalização e administração, além
de custos de transação. Esses aspectos são importantes, mas muitas vezes são
IEI-18958
209
negligenciados, gerando em inúmeros problemas que colocam em risco a
sustentabilidade do programa.
Por fim, mais uma vez deve-se lembrar que os valores aqui gerados são apenas
uma primeira aproximação aos custos totais de implementação de um PSA pela
conservação das florestas, e que estudos futuros devem ser elaborados para aprofundar e
precisar melhor os resultados.
3.1.1.2.3. Comparação com resultados do modelo GLOBIOM BRASIL
O Globiom (GLObal BIOsphereManagement model) é um modelo de análise de
“baixo para cima” (bottom-up) de equilíbrio parcial, que tem seu foco em setores
relacionados ao uso da terra, com são agricultura, florestas e biocombustíveis (Câmara
et al. 2015). O GLOBIOM foi desenvolvido pelo Internatonal Institute for Applied
Systems Analysis (IIASA) em 2007, e busca capturar as inter-relações entre os
diferentes sistemas envolvidos no fornecimento de produtos agrícolas e florestais, como
dinâmica da população, ecossistemas, tecnologia e clima. O modelo considera as 18
culturas agrícolas mais importantes a nível mundial, atividades relacionadas à pecuária,
commodities florestais, biocombustíveis de primeira e segunda geração, e água. A
produção é espacialmente distribuída levando em conta terra, gestão e características
meteorológicas (IIASA 2016).
Para sua construção, o GLOBIOM emprega modelos de equilíbrio de mercados,
modelos de otimização, modelos de equilíbrio parcial e modelos espaciais de equilibro
de preços, para calcular preços, quantidades demandadas e processadas, recursos
naturais e fluxos bilaterais de comércio a escala regional. Os resultados estão sujeitos a
variações exógenas na disponibilidade de recursos, tecnologia, e restrições de política.
Em escalas menores, calcula usos da terra, produtividade, produção da pecuária,
intensificação, uso de madeira e emissões de gases de efeito estufa dos diferentes
setores de uso da terra (Câmara et al. 2015). O modelo toma o ano 2000 como base de
comparação, e as simulações têm intervalos de 10 anos até 2050. Isso permite simular
usos futuros da terra a identificação de possíveis processos de escassez no suprimento
de alimentos e biomassa.
O modelo foi ajustado para Brasil, com uma resolução de 250.000 hectares para
cada unidade de simulação. No caso brasileiro foram feitos diferentes cenários de usos
de solo segundo diferentes alternativas de implementação das mudanças promulgadas
IEI-18958
210
no ano 2012 para o Código Florestal (CF). As alternativas propostas foram (Câmara et
al. 2015):
a. Business as usual (BAU): representa a situação do ano 2000 no Brasil, sem
controle efetivo do desmatamento. Não são cumpridas as regras do Código
Florestal, mas existe de desmatamento na Mata Atlântica em função da Lei da
Mata Atlântica. Não inclui as medidas de reflorestamento presentes no Código
Florestal.
b. Código Florestal (Forest Code - FC): a partir do ano 2010 incluiu a proibição de
desmatamento ilegal. Após 2020, considera atingir a meta de reflorestamento
para os requerimentos da Reserva Legal, incluindo implementação das Cotas de
Reserva Ambiental (CRA) e anistia para pequenos proprietários.
c. Código Florestal sem Cota de Reserva Ambiental (FCnoCRA): é semelhante a
(b), assumindo que são implementadas todas as provisões do CF, mas não há
implementação efetiva do mercado de CRA.
d. Código Florestal sem anistia de pequenos produtores (FCnoSFA): é igual a (b)
mas os pequenos produtores estão isentos da necessidade de recuperar a Reserva
Legal.
e. Código Florestal com Cotas só para terras agrícolas (FCcropCRA): só os
produtores agrícolas que tem déficit de RL têm interesse em comprar CRA.
Com essas alternativas de política foram calculados cenários de usos de solo
entre 2020 e 2050 para a evolução total das florestas, restauração florestal de áreas
desmatadas, florestas plantadas e conservação de florestas maduras.
As informações do GLOBIOM não são municipalizadas, impedindo a sua
utilização para os propósitos desse relatório. Mas, em termos agregados, é possível
realizar as comparações por bioma com os cenários de remanescentes florestais
previamente estimados. Na presente subseção, são comparados os resultados projetados
pelo Modelo baseado no Dinamica EGO, descrito na subseção anterior, com as
estimativas obtidas pela alternativa (a) do GLOBIOM, que representa o cenário BAU
Câmara (2015).
A Figura 32 mostra a comparação dos resultados agregados das projeções de
desmatamento pelo cenário Dinamica EGO (subseção anterior) e GLOBIOM, segundo
reportado por Câmara (2105). As projeções de desmatamento agregado até 2030 no
IEI-18958
211
modelo GLOBIOM (cerca de 450 milhões de hectares) são maiores que as projeções de
desmatamento agregado pelo cenário Dinamica EGO (aproximadamente 400 milhões de
hectares). Ou seja, GLOBIOM projeta 10% a mais de desmatamento em relação ao
cenário Dinâmica, que por sua vez apresentou projeções de desmatamento agregado
superiores aos dos cenários do modelo SISGEMA para o Brasil como um todo. Isso
revela a grande dificuldade de previsão do desmatamento futuro em função das
diferentes metodologias disponíveis para esse cálculo. Por outro lado, deve-se ressaltar
que apenas para o ano 2000 foram usadas informações observadas de desmatamento no
Modelo GLOBIOM, e por isso não captura tanto a aceleração do desmatamento no
período 2000-2005, quanto sua forte desaceleração entre 2005/2010.
Figura 32: Projeção total de desmatamento até 2030 empregando
Dinamica EGO e os resultados de Globiom Brasil. Hectares.
Fonte: Elaboração própria e Câmara (2015)
Figura 33: Projeção de desmatamento até 2030, por bioma, empregando
Dinamica EGO e os resultados de GLOBIOM Brasil. Hectares.
380.000.000
390.000.000
400.000.000
410.000.000
420.000.000
430.000.000
440.000.000
450.000.000
460.000.000
Resultado DinâmicaDesmatamento até 2030
Resultado GLOBIOMDesmatamento até 2030
hec
tare
s
IEI-18958
212
Fonte: Elaboração própria e Câmara (2015)
A Figura 33 detalha a comparação das projeções de desmatamento por biomas.
No modelo GLOBIOM, o Cerrado é o bioma com maior desmatamento projetado, com
173 milhes de hectares, e a Amazônia fica em segundo lugar, com 109 milhões de
hectares acumuladas de desmatamento até 2030. Essa é a principal diferença entre as
duas modelagens: como nos cenários do modelo SISGEMA, o maior desmatamento no
GLOBIOM está no Cerrado, enquanto que o Dinâmica Ego aponta a Amazônia como o
bioma mais criticamente ameaçado. Como já discutido antes, é possível que esse
resultado seja consequência de mudanças estruturais no processo de desmatamento
amazônico que ainda não puderam ser captadas na modelagem Dinamica EGO. Por
outro lado, os resultados do GLOBIOM são consistentes com as projeções do modelo
SISGEMA onde o desmatamento no Cerrado é o maior desafio para a conservação
florestal.
A Mata Atlântica possui a terceira maior projeção, com 93 milhões de hectares,
seguida por Caatinga (cerca de 40 milhões de hectares). Em ambos os casos, os
resultados das duas modelagens são próximos. Por fim, com projeções bem menores,
estão o Pampa e Pantanal. Em termos percentuais, as diferenças são grandes, e em
ambos os casos o GLOBIOM aponta para tendência de desmatamento maior.
A Figura 34 mostra as projeções de remanescentes florestais (florestas maduras,
na terminologia GLOBIOM) para Brasil e biomas Amazônia, Cerrado e Caatinga para
todas as alternativas de modelagem. O cenário BAU apresenta florestas maduras
decrescentes ao longo do período projetado para o país como um todo e para os biomas
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
160.000.000
180.000.000
Amazônia Caatinga Cerrado MataAltântica
Pampa Pantanal
hec
tare
s
Resultado Dinâmica Desmatamento até 2030 Resultado GLOBIOM Desmatamento até 2030
IEI-18958
213
acima citados. É interessante notar que a hipótese de implementação do Código
Florestal reduz consideravelmente as projeções de desmatamento das florestas maduras.
Figura 34: Projeção de florestas maduras no Brasil, Amazônia, Cerrado
e Caatinga para diferentes cenários, Modelo GLOBIOM. Milhões de
hectares.
Fonte: Câmara et al. (2015)
No caso do bioma Mata Atlântica, existe uma maior dificuldade de discriminar
florestas maduras e secundárias. Por isso, Câmara et al. (2015) não têm resultados para
florestas maduras, mas sim para florestas totais (Figura 35). Percebe-se que a tendência
BAU de desmatamento é bem pequena, e que a implementação do Código Florestal cria
grande espaço para restauração florestal (discutida na próxima seção), em particular no
cenário sem anistia a pequenos produtores (FCnoSFA).
IEI-18958
214
Figura 35: Área total de florestas no bioma Mata Atlântica. Milhões de
hectares.
Fonte: Câmara et al. (2015)
As figuras 36, 37 e 38 apresentam os resultados da projeção de remanescentes
florestais no cenário do modelo SISGEMA para cada um dos biomas, a fim de
comparação com os resultados do GLOBIOM. Para tal, partiu-se as estimativas de
remanescentes florestais por biomas, apresentadas no início da seção 3.2, e foram
descontadas as áreas projetadas de desmatamento anual. Novamente deve-se chamar
atenção para o fato de o somente o ano 2000 possui informações observadas de
desmatamento no Modelo GLOBIOM, enquanto que o cenário do modelo SisGema
utiliza os dados mais recentes observados (dependendo do bioma, de 2009 a 2013).
Figura 36: Remanescentes florestais no Brasil e bioma Amazônia
segundo o Modelo SISGEMA, 2000-2030, Milhões de hectares.
Fonte: Elaboração própria, com base em e dados PMDDBS e PRODES
IEI-18958
215
Figura 37: Remanescentes florestais nos biomas Caatinga e Cerrado
segundo o Modelo SISGEMA 2000-2030, Milhões de hectares.
Fonte: Elaboração própria, com base em e dados PMDDBS e PRODES
Figura 38: Remanescentes florestais nos biomas Mata Atlântica, Pampa e
Pantanal segundo o Modelo SISGEMA 2000-2030, Milhões de hectares.
Fonte: Elaboração própria, com base em e dados PMDDBS e PRODES
Segundo o SISGEMA, o total de desmatamento acumulado entre 2000 e 2030
seria de cerca de 480 milhões de hectares para Brasil, enquanto o GLOBIOM projeta
aproximadamente 460 milhões de hectares (diferença de 4%). No ano 2030, as projeção
de estoques totais de remanescentes florestais no cenário do modelo SisGema e de
florestas maduras no Modelo GLOBIOM são muito similares, em torno de 400 milhões
de hectares no cenário BAU. Ou seja, o cenário do modelo SisGema apresenta uma
afinidade bem maior ao GLOBIOM do que o Dinâmica Ego (ao menos, com o conjunto
de dados disponíveis para as presentes simulações).
IEI-18958
216
As principais diferenças entre o Cenário SISGEMA e o Modelo GLOBIOM
ocorrem no nível dos biomas. Para a Amazônia, GLOBIOM projeta menos
desmatamento e maiores remanescentes florestais, contudo no Cerrado as projeções de
desmatamento são maiores e de remanescentes florestais menores que as projetadas pelo
cenário do modelo SISGEMA. Isso indica que o esforço de atualização de dados e
aperfeiçoamento metodológico deve persistir para garantir melhores projeções futuras
de desmatamento, como subsídio para a implementação de PSA voltado à conservação
florestal.
3.1.1.2.4. Comparação com os resultados do modelo SISGEMA e Dinamica
EGO
A seguinte tabela resume os principais resultados do modelo SISGEMA.
Tabela 39: Projeção anual de desmatamento por bioma 2010-2030,
modelo SISGEMA. Hectares.
Bioma 2010 2015 2020 2025 2030
Amazônia 1.517.829 1.478.556 1.443.360 1.408.228 1.374.288
Caatinga 276.664 267.826 258.994 250.276 242.803
Cerrado 1.311.946 1.232.504 1.158.502 1.088.487 1.023.020
Pampa 35.444 34.505 33.631 32.793 31.901
Pantanal 69.741 67.886 66.098 64.338 62.525
Mata Atlântica
50.191 49.716 49.198 48.747 48.307
Total 3.261.815 3.130.993 3.009.784 2.892.868 2.782.844
Fonte: Elaboração própria.
É importante notar que as projeções são decrescentes para os diferentes biomas.
Isso significa que, quando comparados com a projeção do modelo SISGEMA, as
projeções são decrescentes, mas a quantidade de desmatamento projetada por bioma tem
valores maiores na projeção Dinamica EGO. A Tabela 40 contrasta as projeções de
desmatamento nos dois cenários. Percebe-se que pelo Dinamica EGO, o desmatamento
na Amazônia seria superior ao do Cerrado, mas no Cenário do modelo SisGema, a
projeção do desmatamento no Cerrado seria bastante superior. Esses valores estão
relacionados com as taxas de desmatamento calculadas anualmente e para o período
todo 2002-2008. Por tanto, ante as alterações mais recentes nas tendências de
IEI-18958
217
desmatamento, é possível que as taxas de desmatamento tenham uma redução com
relação àquelas que foram calculadas no presente estudo.
Tabela 40: Comparação das projeções de desmatamento nos
Cenários Dinamica EGO e Exponencial
Bioma Projeção Dinamica EGO Projeção SISGEMA Diferença em proporção
Amazônia 25,373,613 3,198,916 7.93
Caatinga 4,517,781 3,072,980 1.47
Cerrado 20,404,052 15,472,464 1.32
Pampa 577,460 196,112 2.94
Pantanal 1,188,362 369,054 3.22
Mata
Atlântica
832,919 18,187 45.80
Brasil 52,894,187 22,327,712 2.37
Fonte: Elaboração própria
Em suma, as projeções de desmatamento empregando o modelo Dinamica EGO
foram muito superiores às obtidas no Cenário do modelo SISGEMA. As maiores
diferenças estão no bioma Amazônia, enquanto para Caatinga e Cerrado as projeções
têm valores mais próximos entre as duas metodologias.
Isso indica que há vantagens e desvantagens no emprego do modelo Dinamica
EGO. Ele permite gerar uma localização espacial dos desmatamentos projetados,
identificando áreas prioritárias onde os desmatamentos têm maior probabilidade de
ocorrência. Entretanto, o modelo Dinamica EGO pode superestimar os valores de
desmatamento quando comparado com outras metodologias, como a projeção do
modelo SISGEMA, empregada na primeira parte das estimações de desmatamento. Isso
ocorre porque mudanças nas tendências históricas podem não ser adequadamente
capturadas nos processos de identificação das taxas de desmatamento. Portanto, é
preciso obter informações de anos mais recentes, refletindo melhor as tendências de
curto prazo.
Esses resultados evidenciam que a modelagem SISGEMA apresenta a vantagem
de maior aderência com as tendências recentes de evolução do desmatamento. Por essa
razão, recomenda-se ao usuário que utilize as projeções de desmatamento futuro obtidas
pelo modelo SISGEMA.
IEI-18958
218
A acurácia da localização das áreas de desmatamento também vai depender da
qualidade da informação que esteja sendo empregada como insumo para determinar os
pesos de evidência das diferentes variáveis espaciais. Novamente, é chave contar com
informação atualizada sobre essas variáveis espaciais para minimizar erros nas
projeções.
_______________________________________________
Anexo 2.1: Custos e benefícios de um PSA projetado para zerar progressivamente
o desmatamento
Em 2015, o Governo Federal se comprometeu a zerar o desmatamento em todos
os biomas até 2030, com exceção da Amazônia, bioma para o qual se estabeleceu um
prazo mais exíguo28
.
Nas últimas seções, verificou-se que os custos de abater o desmatamento nos
dois quartis mais baratos da distribuição do custo de oportunidade da terra ficou entre
R$ 3,3 bilhões e R$ 7,5 bilhões anuais, a depender do modelo. Todavia, em nenhum dos
exercícios apresentados tanto para o modelo SISGEMA quanto para o Dinamica EGO
foi possível observar o atendimento dos prazos estabelecidos, o que acaba por
evidenciar a necessidade de esforços adicionais no sentido da ampliação dos recursos
para conservação florestal.
Em vista desses fatos, este anexo apresenta os resultados para os custos de se
zerar o desmatamento em todos os biomas brasileiros dentro dos prazos assumidos pelo
Governo Federal.
Como existem inúmeras possibilidades de se zerar a perda de remanescentes
florestais, cada um delas com um custo distinto, assumiu-se como hipótese de que o
desmatamento assumiria uma trajetória de abatimento progressivo29 ao longo dos anos
capaz de conservar a inclinação da curva original de desmatamento projetado (sem
PSA), tal qual exemplificado na figura 39 para o bioma Amazônia.
28
Neste bioma, o prazo para zerar o desmatamento foi estabelecido em 2020. 29
A redução progressiva do desmatamento implica em aceitar algum desmatamento residual,
decorrente do tempo necessário para que o PSA zere a perda de remanescentes florestais. Mais
além, nos biomas onde o custo de oportunidade terra é muito baixo, o PSA para zerar
progressivamente o desmatamento tenderá a apresentar uma perda de remanescentes maior do
que no exercício do PSA pagando a mediana do custo de oportunidade da terra, embora esta
perda esteja toda concentrada no período de ajustamento da política; isto é, entre o período
corrente e o ano em que expira o prazo dos compromissos assumidos pelo Governo. Desta
forma, zerar progressivamente o desmatamento não significa minimizar a perda de
remanescentes florestais ao longo do tempo.
IEI-18958
219
Figura 39: Projeção das taxas de desmatamento com e sem PSA pelo
modelo SISGEMA – Bioma Amazônia
Fonte: elaboração própria
Deste modo, tomando o caso da Amazônia como exemplo, entre 2016 e 2020
algum desmatamento seria observado nesse bioma, excederia em área o desmatamento
residual que ocorreria em resposta a um PSA pagando R$ 402,57/ha/ano.
Nessas condições, um PSA desenhado para zerar progressivamente o
desmatamento responderia pela redução da perda de remanescentes florestais em 18,82
milhões de hectares pelo modelo SISGEMA. Já no modelo Dinamica EGO, essa área
atingiria os 42,4 milhões de hectares entre 2016 e 2030 (tabelas 41 e 42). No que tange
aos benefícios ambientais, um PSA nesses moldes evitaria entre 5,1 bilhões de
toneladas a 16,1 bilhões de toneladas emitidas de CO2eq., a depender do modelo de
projeção de desmatamento utilizado.
Tabela 41: Resumo dos resultados – Modelo SISGEMA
Fonte: elaboração própria
-200.000
-100.000
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Des
mat
amen
to (
em H
a)
Cenário sem PSA Cenário com PSA
VARIÁVEL AMAZONIA PAMPA CAATINGA CERRADO MATA ATLÂNTICA PANTANAL BRASIL
Desmatamento projetado (ha)
2.759.357 175.605 2.853.910 14.416.121 11.239 332.244 20.548.476
Desmatamento evitado
acumulado (ha) 2.397.670 97.109 2.508.158 13.622.868 77 196.139 18.822.021
Desmatamento restante
acumulado (ha) 361.687 78.496 345.751 793.253 11.163 136.105 1.726.455
Porcentagem abatimento (%)
87% 55% 88% 94% 1% 59% 92%
Custo do PSA 443.142.841$ 70.499.670$ 226.310.555$ 3.601.338.961$ 28.955$ 46.485.063$ 4.387.806.046$
tCO2eq evitadas 1.476.098.805 8.290.453 260.076.477 3.341.843.954 28.503 28.237.170 5.114.575.362
IEI-18958
220
Tabela 42: Resumo dos resultados – Modelo Dinamica EGO
VARIÁVEL AMAZONIA PAMPA CAATINGA CERRADO MATA ATLÂNTICA PANTANAL BRASIL
Desmatamento projetado (ha)
21.308.392 496.610 3.805.931 16.759.297 733.547 975.816 44.079.592
Desmatamento evitado
acumulado (ha) 21.237.933 478.754 3.637.688 15.341.324 724.150 938.666 42.358.514
Desmatamento restante
acumulado (ha) 70.459 17.856 168.243 1.417.973 9.397 37.150 1.721.078
Porcentagem abatimento (%)
100% 96% 96% 92% 99% 96% 96%
Custo do PSA 4.419.079.236$ 420.988.849$ 361.853.627$ 3.797.852.881$ 325.628.138$ 300.235.801$ 9.625.638.532$
tCO2eq evitadas 11.755.458.223 49.300.069 344.771.650 3.573.608.785 268.721.673 134.704.375 16.126.564.776
IEI-18958
221
Anexo 2.2. Capacidade de conservação de carbono florestal com orçamentos de R$
1 bilhão e R$ 2 bilhões anuais para PSA
Neste anexo, os benefícios ambientais provenientes da conservação foram
estimados em função do custo anual de um PSA. Supôs-se, nesse ponto, dois
orçamentos possíveis para essa política; um orçamento de R$ 1 bilhão e outro
orçamento de R$ 2 bilhões, ambos anuais.
Empregando o modelo SISGEMA, estimou-se o potencial de conservação do
carbono florestal destes PSA’s. Com R$ 1 bilhão de reais anual, o pagamento máximo
foi de R$ 179,00/ha/ano, o que resultaria na redução do desmatamento em 8,4 milhões
de hectares (figura 40). Dobrando este orçamento, o benefício pago chegaria a R$
252,00/ha/ano, de modo que seria possível reduzir as perdas de remanescentes florestais
em 12,96 milhões de hectares entre 2016-2030.
Figura 40: Potencial de redução de desmatamento (em ha) por
conservação florestal e custo anual da política, Modelo SISGEMA
Fonte: elaboração própria
A distribuição espacial do desmatamento que seria evitado revela que com
recursos até R$ 2 bilhões anuais o PSA seria praticamente inócuo para promover a
conservação nos biomas Pampa e Mata Atlântica, tal qual revela o Mapa 30.
R$ 0
R$ 1
R$ 2
R$ 3
R$ 4
R$ 5
R$ 6
0 5.000.000 10.000.000 15.000.000 20.000.000
Cu
sto
An
ual
(em
bilh
ões
)
Área evitada de desmatamento (ha)
IEI-18958
222
Mapa 30: Distribuição espacial do desmatamento evitado por custo anual do
PSA, Modelo SISGEMA
Fonte: elaboração própria
No tocante a capacidade de conservação do carbono florestal, com R$ 1 bilhão
anuais seria possível reduzir as emissões de CO2 em 2,4 bilhões de toneladas.
Alternativamente, com um orçamento de R$ 2 bilhões, mais de 3,7 bilhões de tCO2
deixariam de ser emitidas por desmatamento (figura 41).
Figura 41: Capacidade de conservação do carbono florestal por custo
anual do PSA, Modelo SISGEMA
Fonte: elaboração própria
R$ 0
R$ 1
R$ 2
R$ 3
R$ 4
R$ 5
R$ 6
0 2 4 6Cu
sto
An
ual
(em
Bilh
ões
de
R$)
tCO2 eq (em bilhões)
IEI-18958
223
Ao empregar o modelo baseado na plataforma Dinamica EGO, obtiveram-se
valores significativamente diferentes. Com um orçamento de R$ 1 bilhão por ano, seria
possível evitar o desmatamento em todos os municípios de custo de oportunidade da
terra inferior a R$ 132/ha/ano. Se o orçamento com a política fosse dobrado (R$ 2
bilhões), o a valor máximo do PSA atingiria R$ 174,80/ha/ano, de modo que todos os
municípios com custo de oportunidade inferior ou igual a este valor teriam suas áreas de
remanescentes conservadas. A redução do desmatamento mediante a estes pagamentos
atingiria 10,12 milhões de hectares e de 16,66 milhões de hectares, respectivamente
(figura 42).
Figura 42: Custo anual do PSA e área de desmatamento potencialmente
evitado, Modelo usando plataforma Dinamica EGO
Fonte: elaboração própria.
A distribuição do desmatamento evitado reforça mais uma vez a
conclusão de que com orçamento de até R$ 2 bilhões de reais, muito pouco poderia ser
feito pelos biomas Pampa e Mata Atlântica no tocante a conservação florestal induzida
por um PSA (figura 43).
Figura 43: Distribuição espacial do desmatamento evitado por custo
anual do PSA, Modelo usando plataforma Dinamica EGO
R$ 0
R$ 2
R$ 4
R$ 6
R$ 8
R$ 10
0 5 9
14
18
23
27
32
36
41
45
Cu
sto
to
tal a
nu
al (
em b
ilhõ
es d
e R
$)
desmatamento evitado (em milhões de hectares)
IEI-18958
224
Fonte: elaboração própria
Por fim, nota-se que a capacidade de abatimento de emissões encontrada neste
modelo é significativamente maior que àquela prevista no modelo SISGEMA. Isto se
deve ao fato de que o Dinamica EGO prevê uma perda de remanescentes florestais
muito maior no bioma Amazônia, onde a densidade de carbono é elevada. Neste caso,
as estimativas apontam para uma redução de emissões entre 3,8 bilhões de tCO2 e 6,52
bilhões de tCO2, a depender do orçamento destinado ao PSA (figura 44).
IEI-18958
225
Figura 44: Redução de emissões de CO2 por custo anual do PSA, Modelo
usando plataforma Dinamica EGO
Fonte: elaboração própria
0
2
4
6
8
10
12
0 5 10 15
Cu
sto
An
ual
do
PSA
(em
bilh
ões
de
R$)
tCO2eq acumuladas (em bilhões)
IEI-18958
226
Anexo 2.3. Metodologia para calcular um preço para a tonelada de carbono
equivalente a partir das áreas conservadas
A quantidade de carbono que seria evitada a partir de um PSA para conservação
florestal foi utilizada para a construção de uma curva de oferta de emissões evitadas de
carbono por conservação florestal. Partindo da hipótese de que o volume de CO2
evitado poderia ser transacionado no mercado de carbono, é possível se chegar ao preço
mínimo por tonelada capaz de induzir a conservação florestal. Isto é, é possível calcular
o preço da tonelada de carbono que geraria a quantidade de recursos financeiros
necessária para compensar o custo de oportunidade da terra nas localidades sob pressão
de desmatamento. A construção dessa curva foi obtida a partir dos seguintes passos:
1. Como o período de cálculo se estende por 15 anos, optou-se por tomar o
valor presente líquido (VPL) do custo de oportunidade da terra como medida
da renda que o proprietário da terra sacrificaria ao desistir de sua utilização
nas atividades agropecuárias. Para tal, utilizou-se uma taxa de desconto de
6% ao ano (a mesma adotada em outras seções deste relatório) sobre o custo
de oportunidade da terra calculado para o ano de 2013.
2. Os dados de densidade de carbono (tCO/ha) por município foram
convertidos em tCO2 por hectare.
3. Para se chegar ao preço implícito30
da tonelada de carbono equivalente,
dividiu-se o VPL do custo de oportunidade da terra pela quantidade de tCO2
por hectare.
4. Os municípios foram ordenados de forma crescente pelo preço da tCO2eq.
5. Finalmente as áreas sob pressão de desmatamento foram acumuladas para
construir a curva de custo de oferta de REDD (ou curva de custo de
abatimento).
30
Não se trata do preço de mercado, mas sim do valor mínimo da tCO2 para o qual seria possível
cobrir inteiramente o custo de oportunidade.
IEI-18958
227
3.1.2. Recuperação Florestal em Áreas com Déficit Ambiental
A vegetação secundária em estágio de recuperação possui uma capacidade de
captura de carbono significativa que também deve ser avaliada como benefício por um
eventual Programa Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Como já
discutido, a preservação de remanescentes florestais em proporção à área total do
município oscila consideravelmente entre municípios e biomas. Por isso, a importância
da recuperação de matas nativas será mais importante em regiões ou ecossistemas com
menor grau de preservação.
Como cenário de base para estimar a necessidade de recuperação florestal,
utilizou-se as projeções feitas por Soares-Filho et al. (2014) e Palermo (2011) que,
respectivamente, estimam as necessidades de recuperação ecológica florestal a partir
das exigências do Novo Código Florestal e as diferentes taxas de regeneração de
florestas nativas no Brasil. A partir desses valores, e considerando-se estimativas de
densidade de carbono na vegetação nativa, pode-se estimar o potencial de carbono
capturado devido à recuperação de florestas nativas.
O estudo de Soares-Filho et al. (2014) estima o balanço ambiental com o Novo
Código Florestal (Brasil, 2012), avaliando aqueles municípios que possuem uma
quantidade de florestas maior que as exigências do código florestal (denominadas ativos
ambientais) e outros com déficit de áreas florestais, para o cumprimento das regras do
código florestal (identificadas como passivos ambientais). Para o presente relatório é
utilizada a informação de passivo ambiental, ou seja, a área a ser recomposta para
cumprir às regras de Reserva Legal no novo Código Florestal. Não foram consideradas
as Áreas de Preservação Permanente e seu déficit.
Entretanto, deve-se destacar, conforme argumenta Soares-Filho et al. (2014), que
algumas diferenças em relação ao novo código florestal mudaram significativamente o
cumprimento às regras, com destaque para o art. nº 67, no qual se estabelece que para
propriedades de até quatro módulos fiscais a Reserva Legal será constituída com a área
ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008 (Brasil, 2012).
O Mapa 31 mostra que o maior passivo ambiental encontra-se nos estados de
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, São Paulo e Pará, em função do maior
desmatamento nestas regiões. Deve-se destacar que as áreas em cinza são classificadas
como áreas protegidas e, por conseguinte, não são foram consideradas como áreas a
IEI-18958
228
serem restauradas (mesmo que eventualmente a área não seja integralmente coberta por
remanescentes).
Mapa 31: Passivo ambiental após a revisão do Novo Código Florestal para
Reserva Legal
Fonte: Elaboração própria a partir de Soares-Filho et al (2014)
O estudo de Soares-Filho et al (2014) apresenta valores próximos ao de outros
estudos, como Sparovak et al. (2010) que estimam o déficit ambiental para o
atendimento ao código florestal no que tange à reserva legal. A Tabela 43 apresenta
uma comparação entre os dois estudos, com valores próximos a 20 Milhões de hectares
de déficit ambiental no país.
Tabela 43: Comparação entre os estudos de Soares-Filho et al
(2014) e Sparovak et al. (2010) para o déficit ambiental (em
hectares) para o atendimento ao código florestal brasileiro
Soares-Filho et al
(2014)
Sparovak et al
(2010)
ha déficit ha déficit Diferença
Amazônia 7.711.529 7.000.000 -9%
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229
Caatinga 755.798 1.000.000 32%
Cerrado 5.675.985 4.500.000 -21%
Mata Atlântica 6.055.108 4.300.000 -29%
Pampa 504.560 500.000 -1%
Pantanal 87.551
Fonte: Elaboração própria a partir de Soares-Filho et al (2013) e Sparovak et al
(2010)
Outra informação relevante para o cálculo do potencial de captura de carbono
com a recuperação de áreas degradadas consiste na taxa de regeneração natural, definida
em tC/hectare/ano. Palermo (2011) apresenta resultados no nível de bioma, com base na
revisão de literatura disponível sobre o tema (Tabela 44).
Tabela 44: Incremento anual de carbono por regeneração da
vegetação dos biomas brasileiros
Bioma Taxa de Regeneração (ton C/ha/ano)
Amazônia 7,23
Mata Atlântica 6,92
Cerrado 2,63
Caatinga 1,75
Pantanal 2,63
Pampas 1,5
Fonte: Palermo (2011)
Como a informação de regeneração de floresta nativa é disponibilizada por
bioma, foi necessário distribuir a área de cada município por bioma. Para isso, utilizou-
se o software QGIS para recortar o mapa de área do município a partir das áreas de
remanescentes em cada bioma, e obter a estimativa de déficit ambiental para
cumprimento do Novo Código Florestal. Com base nessas informações, e na capacidade
de captura do carbono pela recuperação da vegetação nativa (Palermo, 2011), pode-se
estimar a quantidade de carbono capturada pela recuperação florestal a partir da
seguinte expressão:
Equação 12.
C = R * A (12)
Onde:
C =carbono capturada com a recuperação florestal (em toneladas)
IEI-18958
230
R = Taxa de regeneração natural (Palermo, 2011) (em tC/ha/ano)
A = Área de déficit ambiental para cumprimento ao Novo Código Florestal em
Reserva Legal (Soares-Filho, 2014) (em hectares)
Foram elaborados quatro cenários hipotéticos de atendimento ao déficit
ambiental, em função do nível de recuperação para cumprimento ao Novo Código
Florestal: recuperação do déficit de Reserva Legal em 25%, 50%, 75% e 100%. Os
resultados, expressos em toneladas de carbono, são apresentados na Tabela 45.
Tabela 45: Toneladas de carbono capturadas ao ano com a
recuperação florestal a partir dos diferentes cenários de
atendimento ao novo Código Florestal
Toneladas de carbono capturadas com recuperação florestal
Atendimento
ao Código 25% 50% 75% 100%
Média por
município
4.831 9.661 14.492 19.323
Total 26.867.972 53.735.944 80.603.916 107.471.888
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 32 apresenta a captura de carbono por recuperação florestal, por
município, no cenário hipotético de cumprimento de 100% das normas do Novo Código
Florestal (ou seja, zerando todo o déficit ambiental para cumprimento da RL).
IEI-18958
231
Mapa 32: Captura de carbono (em tC) ao ano caso as áreas de déficit florestal
de RL, conforme o Novo Código Florestal, fossem recuperadas em 100%
Fonte: Elaboração própria a partir de Soares-Filho (2013) e Palermo (2011).
O resultado mostra que as áreas onde haveria maior potencial de sequestro de
carbono seriam o Arco do Desmatamento, as áreas de cerrado localizadas ao Sul e Oeste
do bioma, e parte significativa da Mata Atlântica.
Por fim, pode-se cruzar tais informações com as obtidas sobre custo de
oportunidade da terra, fazendo dois cenários:
São considerados custos anuais de recuperação e cercamento, para 1 e 3
anos, gerando um ordenamento a partir dos municípios que tem menor
custo de oportunidade (lucro/hectare/ano), sem incluir a mão da obra,
custos de transporte de insumos e custos de administração.
São considerados somente os custos anuais de recuperação e cercamento,
para 1 e 3 anos, gerando um ordenamento a partir dos municípios que
tem menor custo de oportunidade (lucro/hectare/ano), incluindo a mão da
obra, e sem incluir custos de transporte de insumos e custos de
IEI-18958
232
administração.
A Figura 45 apresenta a estimativa do montante financeiro para recuperação
florestal e o número de hectares, sem considerar o custo de mão de obra, considerando
preços de mercado atuais para as mudas (CC significa custos de cercamento, e CR
custos de recuperação).
Figura 45: Relação do montante financeiro para recuperação florestal e o
número de hectares, sem considerar o custo de mão de obra
Fonte: Elaboração própria
Observa-se que, caso houvesse um programa de recuperação florestal com
recursos na ordem de, por exemplo, 5 bilhões de reais ao ano, seriam recuperados perto
de 1,3 milhões de hectares para o cenários com custos de cercamento e custos de
recuperação (CC+CR) para 3 anos, e de 1,4 milhões de hectares para um ano (CC+CR 1
ano). Quando considerados somente os custos de cercamento (CR), para 1 ano e para 3
anos, a quantidade de hectares para recuperação florestal foi perto de 3 milhões de
hectares.
Os primeiros municípios que receberiam o aporte de R$ 5 bilhões ao ano para
recuperação florestal estão contidos no bioma da Caatinga, Cerrado e Amazônia,
evidenciando o baixo custo de oportunidade nestas regiões atrelado a seus benefícios
ambientais (Mapa 33).
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233
Mapa 33: Recuperação florestal com o aporte de R$ 5 bilhões ao ano sem custo
de mão de obra
Fonte: Elaboração própria
Com a inclusão do custo de mão de obra nos custos de recuperação, esse mesmo
montante recuperaria cerca de 0,9 milhões de hectares para o cenário com custos de
cercamento e custos de recuperação (CC+CR) para 3 anos, e 1,0 milhões de hectares
para 1 ano (CC+CR 1 ano). Caso fossem considerados só os custos de recuperação (CR)
para 3 anos a quantidade de área para atender ao novo código florestal, foi de 1,4
milhões de hectares, entanto que para 1 ano a área em recuperação foi de 1,9 milhões de
hectares (Figura 46).
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234
Figura 46: Relação do montante financeiro para recuperação florestal e o
número de hectares com o custo de mão de obra
Fonte: Elaboração própria
Há forte mudança quando somado os custos de mão de obra, sobretudo nos
estados do Pará, Tocantins e Maranhão. Nesse caso, os municípios com custos mais
baixos, que iriam receber os R$ 5 bilhões estão apresentados no Mapa 34.
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235
Mapa 34: Recuperação florestal com o aporte de R$ 5 bilhões ao ano com custo
de mão de obra
Fonte: Elaboração própria
Como conclusão, fica evidente que o gasto necessário para evitar o
desmatamento por unidade de área conservada é significativamente inferior ao gasto
necessário para recuperar aquelas áreas com déficit ambiental, sobretudo por conta dos
altos custos de recuperação e mão de obra. Por essa razão, programas de PSA voltados
para a recuperação de áreas já desmatadas, como é o caso da Mata Atlântica, mas
também de grandes extensões de outros biomas, exigem valores de pagamento aos
proprietários e custos de implementação muito mais caros do que os voltados à
conservação florestal.
2.2 Emissão de Metano (CH4) pela Fermentação Entérica de Bovinos
As emissões de metano de origem pecuária têm grande importância no Brasil,
mas costumam ser ignoradas em exercícios que estimam variações de emissões em
função de alterações no uso do solo. Esta seção apresenta uma metodologia para estimar
IEI-18958
236
a redução de emissões de metano de origem bovina caso fossem introduzidas melhores
práticas de manejo pecuário.
Para tal, apresenta-se inicialmente o panorama atual da pecuária brasileira para,
depois, estimar a emissão total de metano (CH4) proveniente da fermentação entérica,
descrevendo a metodologia, hipóteses adotadas e base de dados (principalmente
Pesquisa da Produção da Pecuária Municipal – PPM, do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE). Por fim, são estimadas as reduções de emissões caso
ocorresse um PSA que induzisse a intensificação da pecuária bovina.
O Brasil tem o maior rebanho bovino comercial do mundo, com mais de 210
milhões de cabeças em 2013 (IBGE, 2014), e o segundo maior rebanho total, atrás
apenas da Índia (MAPA, 2014). A produção de carne bovina sofreu rápida expansão no
Brasil nos últimos anos, estimulada pela demanda interna e externa, que cresceu em
particular nos mercados emergentes, sendo a Rússia o maior importador. De acordo com
os dados anuais da Produção Pecuária Municipal - PPM (IBGE, 2014), o rebanho
bovino brasileiro cresceu de forma constante, mas diferenciada regionalmente (Figura
47). Enquanto nas regiões onde a atividade se desenvolveu historicamente antes (Sul,
Sudeste, Nordeste) observou-se estabilização ou mesmo diminuição (em valores
absolutos), os rebanhos das regiões Norte (bioma Amazônia) e Centro-Oeste
(predominantemente bioma Cerrado, mas também Pantanal) têm crescido rapidamente,
junto com a capacidade industrial de abate, em função da expansão da fronteira agrícola
nas duas regiões (Alvarenga, 2014).
IEI-18958
237
Figura 47: Evolução do efetivo bovino, por região
Fonte: Elaboração própria a partir de relatórios anuais (2000-2013) da Produção
Pecuária Municipal - PPM (IBGE).
Os dados mostram que o rebanho bovino vem crescendo no Brasil,
principalmente na região Norte. Em contraste, nas regiões Sul e Nordeste, a quantidade
de bovinos tem se estabilizado nos últimos anos. Consequentemente, a importância das
emissões de metano oriundas do rebanho bovino também tem aumentado. Deve-se
ressaltar que a tonelada de metano causa efeitos maiores quando comparados à tCO2e.
No presente estudo usa-se a conversão definida pelo IPCC (2013) em que 1 tonelada de
CH4 corresponde a 34 vezes a tonelada de CO2e.
Entretanto, com o aumento do rebanho e redução das emissões ocorridas devido
às mudanças no uso do solo, sobretudo por conta da redução do desmatamento na
década dos anos 2000, a participação das emissões do setor agropecuário subiu para
35% em 2010 (MCT, 2013, apresentado na Tabela 46), atualmente este setor é o maior
emissor de gases de efeito estufa no país (Figura 48).
0
10000000
20000000
30000000
40000000
50000000
60000000
70000000
80000000
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
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238
Figura 48: Emissões de CO2e por tipo de atividade econômica em 2010
Fonte: MCT (2013).
A emissão de gases de efeito estufa no setor agropecuário é oriunda das
seguintes atividades: fermentação entérica do gado, manejo de dejetos animais, solos
agrícolas, cultivo de arroz e queima de resíduos agrícolas. Os gases emitidos pelo setor
são metano (CH4) e Óxido Nitroso (N2O) com alto grau de impacto para o metano.
Para o ano 2010, as emissões de metano representaram 63% das emissões totais
da agropecuária e 22% das emissões totais do Brasil. As emissões desse setor são
dominadas pelas emissões de metano da fermentação entérica do gado bovino, que é a
única de emissão de GEE emitida pela pecuária tratada neste estudo.
Além disso, observa-se a evolução e a participação de cada atividade
econômica, dentro do setor agropecuário, na emissão de gases de efeito estufa no país
(Tabela 46).
Tabela 46: Emissões de CO2e para o setor agropecuária (1990-
2010) Setores 1990 1995 2000 2005 2010 Variação
Tg CO2eq 1995- 2005
2005 - 2010
AGROPECUÁRIA 303.772 335.775 347.878 415.713 437.226 23,80% 5,20%
Fermentação Entérica 176.804 192.667 201.586 241.225 246.569 25,20% 2,20%
Manejo de Dejeto de
Animais 16.449 18.161 17.796 19.155 21.284 5,50% 11,10%
Solos Agrícolas 98.472 110.756 116.563 141.610 154.091 27,90% 8,80% Emissões Diretas 65.979 74.227 77.860 94.779 103.229 27,70% 8,90%
Animais em Pastagem 51.375 55.706 56.049 67.290 68.478 20,80% 1,80%
Fertilizantes Sintéticos 3.417 4.975 7.314 9.652 12.516 94% 29,70%
Aplicação de adubo 4.095 4.523 4.355 4.845 5.486 7,10% 13,20%
Resíduos Agrícolas 4.753 6.137 6.708 9.009 12.218 46,80% 35,60%
IEI-18958
239
Solos Orgânicos 2.338 2.886 3.434 3.982 4.530 38% 13,80%
Emissões Indiretas 32.493 36.530 38.703 46.832 50.862 28,20% 8,60%
Deposição Atmosférica 6.541 7.254 7.506 9.013 9.610 24,20% 6,60%
Fertilizantes Sintéticos 380 553 813 1.072 1.391 94% 29,70%
Adubo Animal 6.161 6.701 6.694 7.940 8.219 18.5% 4%
Lixiviação 25.952 29.275 31.197 37.819 41.252 29,20% 9,10%
Fertilizantes Sintéticos 2.847 4.146 6.095 8.043 10.430 94% 29,70%
Adubo Animal 23.105 25.130 25.102 29.776 30.822 18,50% 3,50%
Cultura de Arroz 7.626 9.286 8.251 8.940 8.788 -3,70% -1,70%
Queima de Cana e Algodão 4.420 4.905 3.682 4.782 6.495 -2,50% 35,80%
Fonte: MCT (2013).
Ou seja, a fermentação entérica dentro das emissões da agricultura é o
componente mais significativos das emissões agropecuárias. A maior parte do metano
oriundo de fermentação entérica provém do gado de corte (75%), com valor bastante
superior ao do gado de leite (Figura 49).
Figura 49: Participação das emissões de GEE para o setor agropecuária
por atividade (2010)
Fonte: MCT (2013).
Para o cálculo das emissões de metano devido à pecuária, utiliza-se uma
adaptação da metodologia de Izko & Burneo (2003):
Equação 13.
Cpec = Ei Mi (13)
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240
Onde:
Cpec: Emissões pela pecuária (kgCH4/ano)
Ei: Fator de emissão por tipo de pecuária, expresso em kg CH4 (kgCH4/ano)
Mi: Efetivo pecuário (número de animais)
O fator de emissão por tipo de pecuária foi estimado em estudo do Ministério de
Ciência e Tecnologia (MCT, 2010) que apresenta estimativas de emissão de metano
(CH4) pelo rebanho bovino em todas as Unidades de Federação do Brasil. O estudo do
MCT (2010) apresenta a emissão de metano, tanto de gado de corte (jovens, fêmeas e
machos) quanto de gado leiteiro (fêmeas) com informações anuais de 1990 até 2006. A
unidade de medida apresentada é kgCH4/cabeça/ano. Assumiu-se o mesmo fator de
emissão das Unidades de Federação para seus respectivos municípios.
Outras hipóteses assumidas foram o cálculo da média da série histórica de fator
de emissão (anuais de 1990-2006) e utilizou-se a mesma proporção gado jovem/gado
adulto observado no gado de corte fêmea para gado leiteiro (fêmeas), como mostra a
Tabela 47.
Tabela 47: Fator de emissão de metano (CH 4) por fermentação
entérica (kg CH4/cabeça/ano) para cada Unidade de Federação
Gado de Corte Gado Leiteiro
UF Macho Jovens Fêmeas Fêmeas
Var. de Corte
Jovens
para
Corte
Fêmeas
Jovens
Var. de
Corte
macho para Corte
Fêmeas
Machos
AC 55,0 42,7 60,8 61,7 -30% 43,3 -10% 55,8
AL 61,0 47,3 75,9 70,5 -38% 44,0 -20% 56,7
AM 55,0 42,7 60,8 61,7 -30% 43,3 -9% 55,9
AP 55,0 42,7 59,4 60,3 -28% 43,3 -7% 55,9
BA 61,0 47,3 64,2 60,2 -26% 44,4 -5% 57,3
CE 61,0 47,3 67,8 63,4 -30% 44,3 -10% 57,0
DF 56,0 43,0 67,8 66,6 -37% 42,3 -17% 55,1
ES 56,3 43,7 67,5 65,0 -35% 42,0 -17% 54,2
GO 56,0 43,0 65,8 64,8 -35% 42,3 -15% 55,1
IEI-18958
241
MA 61,0 47,3 64,3 60,1 -26% 44,3 -5% 57,0
MG 56,3 43,7 70,8 68,1 -38% 42,0 -20% 54,2
MS 56,0 43,0 65,6 64,6 -34% 42,3 -15% 55,1
MT 56,0 43,0 66,5 65,5 -35% 42,4 -16% 55,2
PA 55,0 42,7 58,7 59,7 -27% 43,4 -6% 55,9
PB 61,0 47,3 65,6 61,6 -28% 44,5 -7% 57,3
PE 61,0 47,3 70,9 66,3 -33% 44,3 -14% 57,1
PI 61,0 47,3 62,0 58,4 -24% 44,5 -2% 57,4
PR 58,0 45,0 74,3 64,4 -39% 39,0 -22% 50,3
RJ 56,3 43,7 69,8 67,4 -37% 42,2 -19% 54,4
RN 61,0 47,3 68,0 63,5 -30% 44,2 -10% 57,0
RO 55,0 42,7 62,8 63,8 -32% 43,3 -12% 55,9
RR 55,0 42,7 56,8 57,8 -25% 43,4 -3% 56,0
RS 58,0 45,0 77,0 66,4 -42% 38,8 -25% 50,0
SC 58,0 45,0 76,2 65,9 -41% 38,9 -24% 50,2
SE 61,0 47,3 68,8 64,5 -31% 44,4 -11% 57,2
SP 56,3 43,7 67,5 65,2 -35% 42,2 -17% 54,4
TO 55,0 42,7 58,1 59,2 -27% 43,4 -5% 56,0
Fonte: Elaboração própria a partir de MCT (2013)
O efetivo bovino estimado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) na Produção da Pecuária Municipal (PPM), com informações anuais de 2000
até 2013, foi usado como base o cálculo da emissão de metano por fermentação
entérica. Apesar da existência de informações com relação à área de pastagem por
município no Brasil (LAPIG,1996; IBGE, 2006; Soares-Filho, 2014), foram
identificados problemas com relação à taxa de lotação por município, uma vez que
alguns municípios apresentam taxa de lotação acima dos 100 cabeças de bovino/hectare
de pastagem, valor claramente irrealista. Isso se deve possivelmente ao deslocamento da
pecuária e a subestimativa das áreas de pastagens (ver capítulo sobre estimativas de
custo de oportunidade da terra). Para o cálculo da densidade bovina por município,
optou-se por estimar a área disponível para pastagem, obtida pela diferença entre a área
IEI-18958
242
total do município e outros usos, como unidades de conservação e terras indígenas
(Mapa 35).
Mapa 35: Densidade bovina (número de cabeças de bovinos/área total do
município exclusive áreas protegidas)
Fonte: Elaboração própria.
Entretanto, a informação sobre o efetivo bovino da PPM não é suficiente já que
as informações não são disponibilizadas por tipo de pecuária – distribuição entre gado
leiteiro e de corte, entre jovens e adultos, e entre, fêmeas e machos. Para estimar essas
diferenças, utilizou-se a informação por tipo de pecuária e sua finalidade da criação
obtida pelo Censo Agropecuário em 2005/2006 (IBGE, 2006) na qual apresenta a
porcentagem de cada finalidade por município: gado de corte fêmea, macho e jovens;
gado leiteiro fêmea, macho e jovens; e gado de trabalho fêmea, macho e jovens.
Assumiu-se a hipótese de que esta porcentagem de efetivo bovino por cada tipo de
pecuária e finalidade, descrito pela Pesquisa Pecuária Municipal - PPM (IBGE) é
constante para toda a série histórica (2000-2013).
A multiplicação do efetivo bovino pelo fator de emissão - ambas informações
por município, por tipo de pecuária (jovens, machos e fêmeas) e por finalidade (leiteiro,
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243
corte e trabalho) - determina a emissão anual de metano municipal (CH4) durante 2000-
2013 (Figura 50).
Figura 50: Emissões Anuais de Toneladas de Metano por Fermentação
Entérica (2000-2013)
Fonte: Elaboração Própria.
Em um nível agregado, observa-se que as emissões estimadas correspondem a
11,5 Gg em 2013, com valores bastante próximos ao apresentado em MCT (2014)
Pode-se afirmar que os valores estimados pelo presente estudo são próximos aos
apresentados pelo MCT (2014), apesar do uso de metodologias diferentes (Tabela 48).
Tabela 48: Comparativo entre estimativas de emissões de metano
pela fermentação entérica (em milhões de toneladas de metano)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
GEMA/UFRJ 9,0 9,4 9,8 10,3 10,8 11,0 10,9 10,6 10,7 10,9 11,1 11,3 11,2
SEEG 9,0 9,4 9,7 10,2 10,7 10,9 10,8 10,2 10,4 10,6 10,8 10,9 10,9
Diferença 0,1% 0,0% 1,1% 1,2% 1,1% 1,0% 1,0% 3,8% 3,5% 3,2% 2,9% 3,8% 3,0%
Fonte: Elaboração própria e MCT (2014)
A Figura 51 mostra as emissões desagregadas por Região. A Região Centro-
Oeste do país, onde está localizada boa parte da fronteira agrícola que se expande à
Região Norte, é a maior responsável por emissões de metano bovino (33%). Esse
resultado está próximo ao de valores obtidos em outros estudos (Bustamente et al,
9.000.000
9.500.000
10.000.000
10.500.000
11.000.000
11.500.000
tCH
4
Emissão deMetano Anuala partir daFermentaçãoEntérica
IEI-18958
244
2009). O aumento das emissões na Região Norte e a queda nas emissões da Região
Sudeste refletem a variação no tamanho dos respectivos rebanhos: a expansão da
fronteira agropecuária empurra a pecuária para o Norte, ao mesmo tempo em que vem
sendo expelida das áreas consolidadas no Sudeste, possivelmente por substituição no
uso da terra por cultivos mais produtivos ou, inversamente, pelo declínio da capacidade
de suporte em áreas esgotadas.
Figura 51: Emissões Anuais de Metano por Fermentação Entérica por
Região (2000-2013)
Fonte: Elaboração Própria.
Os Mapas 36 e 37 mostram a evolução das emissões de metano bovino ao longo
do tempo (2000 a 2013). Como esperado, a expansão da pecuária da Região Centro-
Oeste para a Região Norte vem gerando um aumento da emissão de metano
especialmente no Arco do Desmatamento.
0
500.000.000
1.000.000.000
1.500.000.000
2.000.000.000
2.500.000.000
3.000.000.000
3.500.000.000
4.000.000.000
kg C
H4
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Nordeste
IEI-18958
245
Mapa 36: Emissão de Metano (CH4) pela fermentação entérica pela área do
município (ano 2000)
Fonte: Elaboração própria
Mapa 37: Emissão de Metano (CH4) pela fermentação entérica pela área do
município (ano 2013)
Fonte: Elaboração própria.
Uma política de Pagamento por Serviços Ambientais deveria também pensar de
que forma tal política pode impactar tanto a forma de criação (manejo) quanto o efetivo
IEI-18958
246
de bovinos. A produção agropecuária vem se expandindo, sobretudo na Amazônia,
sendo um dos principais vetores de desmatamento e emissão de gases de efeito estufa
no país. Pode-se considerar que a pecuária estabelecida no Brasil é, majoritariamente,
de baixa rentabilidade, como comprovado no relatório 3, sobre o custo de oportunidade
da terra. Assim sendo, com o objetivo de transformar a pecuária em uma atividade
ambientalmente e economicamente mais eficiente, o presente estudo, avalia o efeito que
a intensificação do efetivo bovino pode ter na emissão de metano, a partir da diferença
entre os sistemas de produção extensiva/tradicional e intensiva/confinamento.
IBGE (2006) estimou o efetivo bovino em confinamento em cerca de 3 milhões
de animais em todo o Brasil. Para atualizar esses valores, assumiu-se a hipótese de que a
porcentagem de bovinos em confinamento sobre o efetivo bovino total seria mantida
por município, extrapolando assim o efetivo bovino em confinamento para o ano de
2013. Para o rebanho bovino em 2013 estimado que ainda não está em confinamento
(obtido por resíduo), foram feitas as seguintes as simulações sobre a intensificação da
pecuária ainda não confinada:
a. Intensificação de 10% do efetivo bovino não confinado nos municípios em
10 anos, com intensificação de 1% a cada ano durante este período;
b. Intensificação de 20% do efetivo bovino não confinado nos municípios em
10 anos, com intensificação de 2% a cada ano durante este período;
c. Intensificação de 30% do efetivo bovino não confinado nos municípios em
10 anos, com intensificação de 3% a cada ano durante este período.
Essas porcentagens foram consideradas a partir de resultados observados por
meio de uma revisão da literatura do assunto (como, por exemplo, o estudo de Barbosa
et al (2015) que projetou tais informações para a Amazônia). Conforme apresentado por
Soares-Filho et al (2010), as emissões de metano por ruminantes são, basicamente,
função da quantidade de alimento ingerido e da qualidade da dieta. A pecuária
intensificada emite mais metano do que a o gado tradicional já que o gado se alimenta
de produtos que podem gerar maior quantidade de metano, no rúmen, pelos processos
bacterianos. Entretanto, deve-se salientar que a alimentação da pecuária intensiva reduz
o ciclo de vida do animal, reduzindo o tempo que é empregado para engordar o animal,
aumentando o ganho de peso diário, e aumentando sua produtividade.
Segundo estudo de Demarchi et al (2006) , a intensificação da pecuária gera um
aumento na eficiência na produção de carne através do uso de tecnologias, ocasionando
IEI-18958
247
menores relações de metano / quilo de carne produzida; sendo que esse melhor
aproveitamento da energia do alimento pode gerar uma redução na emissão individual
de metano. Sendo assim, o estudo estima que apenas com a melhora no manejo
nutricional dos animais, reduzindo a idade de abate de 4,5 para 2 anos é possível
diminuir em cerca de 10% a emissão de metano. A redução na idade de abate reflete na
diminuição do tamanho do rebanho, porém com aumento de giro de capital no setor.
A intensificação da pecuária gera, segundo estudo da Embrapa para o estado do
Pará (2006), uma redução da área de pastagem de 0,84 hectares em média para cada
unidade de animal (UA)31
intensificada, enquanto que se obtém 1,35 UA em média com
a intensificação de 1 hectare (Tabela 49).
Tabela 49: Coeficientes técnicos para a intensificação
UA/ha ha/UA
Média
tradicional
0,75
1.33
Média intensiva 2,1 0,495
Diferença 1,325 -0,84
Fonte: Elaboração própria a partir de Embrapa (2006).
A simulação com os três cenários de intensificação foi feita para os dois sistemas
de produção - tradicional/extensiva e intensiva/confinada. Observou-se, portanto, a
diferença de hectares iniciais e finais com os dois sistemas de produção, resultando no
valor de áreas de pastagens que ficariam livres para outros tipos de atividades, como a
produção agrícola (Tabela 50).
Tabela 50: Hectares de pastagem livres com a intensificação da
pecuária
Intensificação de
10% do rebanho
Intensificação de
20% do rebanho
Intensificação de
30% do rebanho
31
O estudo da Embrapa (2006) utiliza unidade de animal (UA), enquanto que estava sendo usado a
unidade de cabeças de bovino. Assim, é feita a conversão de cabeças de bovinos para UA a partir da
informação do Censo Agropecuário (2006) com os pesos vivos de cada animal (bezerros, novilhos, vacas
e touros etc). Assume-se a hipótese de que a proporção de UA por município em 2006 será a mesma do
que em 2013.
IEI-18958
248
Hectares de pastagem livres
com a intensificação da
pecuária
14.523.507 29.047.015 43.570.522
Fonte: Elaboração própria.
Monteiro (2009) estimou a variação na emissão de metano para diferentes
sistemas de produção, que foi adaptada para calcular a variação. Dito isso, pode-se
observar a emissão evitada com a intensificação da pecuária (Tabela 51).
Tabela 51: Produção de gases de efeito estufa por unidade de
carcaça produzida, para os dois sistemas simulados
Variável Tradicional Intensivo
CH4/carcaça produzida (kg/kg) 0,78 0,51
Fonte: Adaptado a partir de Monteiro (2009)
Com isso, pode-se obter a emissão de metano tanto para o sistema extensivo
quanto para o sistema intensivo/confinamento, por meio da multiplicação destes fatores
descritos acima e UA por município (Tabela 52).
Tabela 52: Emissões de metano (em toneladas de CH4) para os
três cenários hipotéticos de intensificação da pecuária e seus
respectivos sistemas de produção
Intensificação de
10% do rebanho
Intensificação de
20% do rebanho
Intensificação de
30% do rebanho
Metano emitido (ton CH4) pelos
cenários caso fossem mantidos em
sistema tradicional
6.068.751 12.137.502 18.206.253
Metano emitido pelos cenários caso
fossem transformados em
confinado/intensivo
3.968.029 7.936.059 11.904.089
Diferença de metano emitido pelos
cenários (Tradicional - Intensivo) -2.100.721 -4.201.443 -6.302.164
Fonte: Elaboração própria.
Assim sendo, com os cenários de intensificação da pecuária, pode-se estimar a
emissão evitada em até 6.302 Gg de CH4, ou seja, em um cenário de intensificação de
IEI-18958
249
30% da pecuária resultaria na redução de 35% das emissões de metano da fermentação
entérica.
Deve-se considerar o custo da intensificação da pecuária. Os custos médios para
manutenção e implementação para pecuária intensiva/confinamento estão apresentados
na Tabela 53, com base em Embrapa (2006).
Tabela 53: Coeficientes de custo para manutenção e implantação
de pecuária intensiva para Pará
2013
Custo médio da pecuária tradicional (em reais/ha/ano) R$ 211,21
Custo anual de manutenção da pecuária intensiva (em
reais/ha/ano) R$ 528,01
Custo de implantação de 1 ha de pastagem para PRI em área de
capoeira ou de vegetação secundária (Ano 0) (em reais/ha/ano) R$ 2.220,58
Fonte: Adaptado de Embrapa (2006) com ajuste de preços para 2013 pelo IPP
(Índice de Preços ao Produtor).
Apesar do elevado custo de implantação apresentado em Embrapa (2006), este
ainda é inferior àqueles descritos na literatura como, por exemplo, o estudo do Instituto
Internacional de Sustentabilidade (IIS, 2015) no qual apresenta o custo inicial de R$
2.400/ha. Segundo o IIS (2015), as fazendas que vêm adotando estas técnicas de
intensificação utilizam a estratégia de intensificar de 5% até 20% das pastagens como
em Apuí-AM (projeto desenvolvido pelo Instituto de Conservação e Desenvolvimento
Sustentável do Amazonas – Idesam), em Paragominas-PA (projeto do Sindicato de
Produtores Rural de Paragominas em parceria com o Imazon) e em São Félix do Xingu
(apoiado pela The Nature Conservancy). A partir destes cálculos é possível chegar a um
valor médio por ano para implementar e intensificar a produção pecuária (Tabela 54).
Tabela 54: Custo médio anual para intensificação da pecuária por
município e custo total médio para todo o Brasil, a partir dos
diferentes cenários (em bilhões de reais)
Intensificação
de
10%
Intensificação
de
20%
Intensificação
de
30%
IEI-18958
250
Custo Médio por ano durante 10
anos por município
R$ 1,5 milhão
R$ 3 milhões
R$ 4,5 milhões
Custo total médio por ano durante 10
anos para todo o Brasil R$ 8,3 bilhões R$ 16,7 bilhões R$ 25 bilhões
Fonte: Elaboração própria.
Assume-se a hipótese de que tais custos de implementação ocorrem por dez anos
(2014 2023), enquanto que o custo de manutenção para a intensificação da pecuária
ocorre até 2030. Apesar dos elevados custos de intensificação da pecuária para os três
cenários, a adoção de melhores práticas na pecuária pode gerar aumento de rendimentos
aos proprietários no médio/longo prazo. Assim, pode-se demonstrar que a
implementação de tais ações pode gerar ganhos acima dos custos de implementação e
manutenção. Alguns estudos como Bedoya et al. (2012) demonstram a viabilidade
econômica para o Programa de Agricultura de Baixo Carbono (ABC), com um
rendimento médio para pecuária extensiva e intensiva em R$ 121 reais/ha/ano e R$ 610
reais/ha/ano, respectivamente. Entretanto, utiliza-se a informação apresentada em
Embrapa (2006) em que apresenta os seguintes rendimentos para as atividades
agropecuárias (Tabela 55):
Tabela 55: Rendimentos para diferentes sistemas de produção de
pecuária
Rendimento R$/ha/ano
Pecuária extensiva/tradicional 193,60
Pecuária intensiva/confinamento 880,02
Fonte: Elaboração própria a partir de Embrapa (2006)
O valor apresentado por Embrapa (2006) para a pecuária extensiva/tradicional,
rendimento de R$ 193,60 reais/ha/ano, à estimativa de rendimento médio para toda a
pecuária brasileira, com todos os seus diferentes sistemas de produção, no valor de R$
166 reais/ha/ano, estimado no Capítulo 2 deste Relatório, que trata do custo de
oportunidade da terra. De forma conservadora, optou-se por utilizar os valores
apresentados por Embrapa (2006). Assim, da mesma forma como foi feito para os
IEI-18958
251
custos de intensificação da pecuária, é possível estimar o rendimento médio por
município por ano ao intensificar, ao final de 10 anos, em cerca de 10%, 20% ou 30% a
criação (Tabela 56).
Tabela 56: Rendimento médio anual com a intensificação da
pecuária por município em 10 anos e rendimento total médio para
todo o Brasil (em bilhões de reais)
Intensificação
de
10%
Intensificação
de
20%
Intensificação
de
30%
Rendimento Médio por ano
durante 10 anos por município
R$ 1,8
milhão
R$ 3,6 milhões
R$ 5,4
milhões
Rendimento total médio por ano
durante 10 anos para todo o Brasil R$ 8,3 bilhões R$ 16,7 bilhões
R$ 30,4
bilhões
Fonte: Elaboração própria.
Quando comparado os rendimentos e os custos anuais da intensificação da
pecuária pelos cenários de aumento de 10%, 20% ou 30% em dez anos, observa-se que,
ao final do processo de intensificação, os rendimentos serão maiores que os custos
(Figuras, 52 a 54).
Figura 52: Rendimentos e custos anuais com a intensificação de 10% da
pecuária em 10 anos
R$-
R$2.000.000.000,00
R$4.000.000.000,00
R$6.000.000.000,00
R$8.000.000.000,00
R$10.000.000.000,00
R$12.000.000.000,00
R$14.000.000.000,00
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Rea
is
Rendimento totalpara intensificaçãode 10%
Custo total paraintensificação de10%
IEI-18958
252
Fonte: Elaboração própria
Figura 53: Rendimentos e custos anuais com a intensificação de 20% da
pecuária em 10 anos
Fonte: Elaboração própria
Figura 54: Rendimentos e custos anuais com a intensificação de 30% da
pecuária em 10 anos
Fonte: Elaboração própria
Portanto, quanto maior a intensificação, maior será o rendimento, como também
apresentado em IIS (2015). As informações de intensificação da pecuária também
R$-
R$5.000.000.000,00
R$10.000.000.000,00
R$15.000.000.000,00
R$20.000.000.000,00
R$25.000.000.000,00
R$30.000.000.000,00
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Rea
is
Rendimentototal paraintensificaçãode 20%
Custo totalparaintensificaçãode 20%
R$-
R$5.000.000.000,00
R$10.000.000.000,00
R$15.000.000.000,00
R$20.000.000.000,00
R$25.000.000.000,00
R$30.000.000.000,00
R$35.000.000.000,00
R$40.000.000.000,00
R$45.000.000.000,00
Rea
is
Rendimentototal paraintensificaçãode 30%
Custo totalparaintensificaçãode 30%
IEI-18958
253
podem ser apresentadas relacionando a emissão de metano evitada e as áreas municipais
seguindo a ordem dos municípios com maior redução de emissão por hectare total
(Figura 55). Vê-se que nos municípios com maior atividade pecuária a mudança para
pecuária intensiva leva a uma grande redução das emissões de metano. As áreas à
esquerda do gráfico correspondem a municípios com menor presença de atividade
pecuária e com menor impacto da conversão para pecuária intensiva. Ou seja, a
intensificação num conjunto relativamente reduzido de municípios teria um grande
impacto na redução das emissões de metano.
Figura 55: Relação das emissões evitadas de metano (tCH4) com a
intensificação da pecuária e a área do território brasileiro
Fonte: Elaboração Própria.
Com isso, é possível observar a priorização naqueles municípios com maior
rebanho, proporcionalmente à sua área. Estes são, portanto, os municípios que deveriam
ser priorizados no caso de um PSA voltado a incentivar a redução de emissão de metano
a partir da intensificação da pecuária visto possuírem os maiores rebanhos. Pode-se
exemplificar que, caso fosse feita a intensificação de 30% da pecuária nos 50 milhões
de hectares com maior rebanho no Brasil, haveria uma redução de emissão de 32
milhões de tCO2e (Mapa 38).
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
0 200 400 600 800 1000
tCH
4 em
CO
2 eq
uiv
alen
te
milhões de ha do território brasileiro - municípios somados por ordem de eficiênciana na redução de CH4
Milhões
30%
20%
10%
IEI-18958
254
Mapa 38: Metano evitado por hectare de área de intensificação do rebanho
Fonte: Elaboração Própria
2.3 Erosão Evitada
A estimativa de erosão do solo por recuperação ou conservação florestal foi
obtida a partir da aplicação da Equação Universal de Perdas de Solo (EUPS ou, em
inglês: Universal Soil Loss Equation - USLE) a características do território brasileiro.
A EUPS é constituída pelos principais fatores que causam a erosão hídrica,
ressaltando-se que o produto de todos os fatores resultará na estimativa das perdas
médias de solo, em t ha–1 ano–1. Essa equação pode ser expressa matematicamente, da
seguinte forma:
Equação 14.
A =R K L S C P (14)
Em que:
A = perda anual média de solo, t ha–1
ano–1
;
IEI-18958
255
R = fator erosividade da chuva, expresso por um índice numérico que estima a
capacidade da chuva de provocar erosão, MJ mm ha–1
h–1
ano–1
;
K = fator erodibilidade do solo, representando a suscetibilidade do solo à erosão,
expresso numericamente pela relação entre a perda anual média de solo e o fator
erosividade da chuva de uma parcela-padrão com 9% de declividade e 25 m de
comprimento, mantida continuamente sem cobertura vegetal e cultivada morro abaixo,
de forma a manter a superfície do solo livre de crostas, em t ha h ha–1
MJ–1
mm–1
;
L = fator comprimento do declive, que é a relação de perdas de solo entre uma
encosta com certo comprimento e a padrão com 25 m, sendo as demais condições
iguais;
S = fator grau de declive, que é a relação de perdas de solo entre uma encosta
com certo declive e a padrão com 9%, sendo as demais condições iguais;
C = fatores uso e manejo, que são a relação de perdas de solo entre um solo
cultivado com determinada cultura e esse mesmo solo mantido constantemente sem
cobertura, isto é, nas mesmas condições do fator K; e
P = fator prática conservacionista, que é a relação de perdas de solo entre um
solo com determinada prática de controle da erosão e um solo sem prática
conservacionista.
3.3.1. Fator Erosividade da Chuva, R
Os dados do fator erosividade da chuva, expressos por índices numéricos que
estimam a capacidade da chuva de provocar erosão foram extraídos da literatura. Foi
realizada uma pesquisa em uma grande quantidade de artigos, teses e dissertações para a
obtenção de dados consistentes, que abrangessem todo o país.
Esses dados, que são apresentados na Tabela 57 abaixo foram espacialmente
interpolados dentro do domínio brasileiro pelo método de interpolação de Krigging, ou
krigagem.
A krigagem é considerada uma boa metodologia de interpolação de dados. Ela
utiliza o dado tabular e sua posição geográfica para calcular as interpolações. Utilizando
o princípio da Primeira Lei de Geografia de Tobler, que diz que unidades de análise
mais próximas entre si são mais parecidas do que unidades mais afastadas, a krigagem
utiliza funções matemáticas para acrescentar pesos maiores nas posições mais próximas
aos pontos amostrais e pesos menores nas posições mais distantes, e criar assim os
novos pontos interpolados com base nessas combinações lineares de dados.
IEI-18958
256
A partir de gráficos como o (semi) variograma, a superfície contínua de dados é
criada, e pode-se ter uma ideia da segregação espacial das variáveis, e o alcance da
segregação no espaço, em unidades métricas conhecidas, como milhas, quilômetros, etc.
Alguns resultados foram extraídos do trabalho Rainfall erosivity in Brazil: A
review, de Paulo Tarso Sanches de Oliveira, Edson Wendland e Mark A. Nearing,
publicado na Revista Catena em março de 2012. (Oliveira et al.,2012).
Tabela 57: Valores do Fator Erosividade da Chuva para diversos
municípios Brasileiros Longitude Latitude Fator R Município Estado
-63.14 -4.10 8890 Coari AM
-60.00 -3.00 14129 Manaus AM
-38.55 -3.73 6774 Fortaleza CE
-40.00 -19.58 8536 Aracruz ES
-49.38 -16.68 8353 Goiânia GO
-51.12 -16.44 1833 Iporá GO
-45.00 -21.14 5403 Lavras MG
-44.25 -19.42 5835 Sete Lagoas MG
-42.55 -19.07 18646 Açucena MG
-42.85 -19.64 12919 Antônio Dias MG
-42.49 -19.22 8670 Belo Oriente MG
-42.15 -19.80 10115 Caratinga MG
-42.54 -18.56 9013 Peçanha MG
-43.08 -18.67 8670 Sabinópolis MG
-43.42 -19.96 9145 Santa Bárbara MG
-43.30 -18.46 15280 Sto. Ant.Itambé MG
-42.97 -18.87 13145 Sto.D.do Prata MG
-54.56 -22.12 9256 Dourados MS
-54.45 -18.30 10439 Coxim MS
-54.32 -20.27 9872 Campo Grande MS
-56.11 -15.62 8810 Cuiabá MT
-54.57 -16.45 6641 Rondonópolis MT
-57.68 -16.05 5056 Cáceres MT
-57.48 -15.65 8493 Cáceres MT
-57.27 -16.03 7830 Cáceres MT
-52.26 -13.55 12516 Canarana MT
-55.29 -12.29 15965 Vera MT
-54.39 -15.84 8652 Poxoréo MT
-56.71 -13.44 7107 São J. Rio Claro MT
-49.37 -8.23 11487 Conc. Araguaia PA
-49.11 -5.41 13915 Marabá PA
IEI-18958
257
Longitude Latitude Fator R Município Estado
-46.79 -1.08 12351 Bragança PA
-49.52 -2.26 14756 Cametá PA
-49.71 -3.78 14487 Tucuruí PA
-47.35 -3.03 13251 Paragominas PA
-48.48 -1.44 22452 Belém PA
-47.92 -1.30 22001 Castanhal PA
-35.15 -7.98 6325 Olinda PE
-35.43 -8.40 3601 Catende PE
-35.18 -8.00 3212 Gloria do Goitá PE
-35.98 -8.29 1909 Caruaru PE
-36.08 -8.19 1672 São Caetano PE
-36.42 -8.34 2862 Belo Jardim PE
-40.50 -7.57 2860 Araripina PE
-39.24 -8.28 2518 Cabrobó PE
-40.08 -7.88 2538 Ouricuri PE
-40.50 -9.39 3480 Petrolina PE
-37.72 -8.32 3159 Poço da Cruz PE
-42.32 -22.17 5431 Nova Friburgo RJ
-43.41 -22.46 5472 Seropédica RJ
-43.56 -22.07 4118 Rio das Flores RJ
-44.06 -22.23 6971 Valença RJ
-44.52 -23.03 10140 Angra dos Reis RJ
-44.58 -21.84 5653 Carmo RJ
-43.84 -22.48 4985 Barra do
-43.88 -22.70 6696 Pirai RJ
-44.12 -22.75 9031 Rio Claro RJ
-42.70 -22.71 5289 Rio Bonito RJ
-42.94 -22.58 10235 Magé RJ
-42.66 -22.48 7961 Conc. Macabu RJ
-43.00 -22.48 15806 Magé RJ
-42.55 -22.85 5448 Saquarema RJ
-43.42 -22.92 4439 Rio de Janeiro RJ
-43.28 -22.96 9331 Rio de Janeiro RJ
-43.88 -22.71 6772 Piraí RJ
-56.43 -30.38 9292 Quaraí RS
-52.15 -32.02 5135 Rio Grande RS
-56.00 -28.65 9751 São Borja RS
-52.52 -30.53 5534 Enc.do Sul RS
-57.08 -29.75 8875 Uruguaiana RS
-53.90 -28.55 8825 Ijuí RS
-52.34 -31.77 3924 Pelotas RS
-54.48 -27.85 11217 Sta. Rosa RS
IEI-18958
258
Longitude Latitude Fator R Município Estado
-51.20 -27.40 6329 Campos Novos SC
-50.33 -27.82 5790 Lages SC
-52.62 -27.10 10005 Chapecó SC
-49.32 -28.53 5665.10 Urussanga SC
-52.17 -22.62 7172 Teodoro Sampaio SP
-47.04 -22.52 6738 Campinas SP
-49.23 -23.22 7074 Piraju SP
-47.95 -24.28 12664 Sete Barras SP
-47.75 -24.40 6145 Juquiá SP
-47.01 -21.46 7747 Mococa SP
-48.57 -22.73 12667 São Manuel SP
-50.79 -22.81 12740 Pedrinhas Paulista SP
-47.65 -22.73 5719 Piracicaba SP
-48.91 -21.19 5848 Pindorama SP
-49.22 -21.47 7044 Novo Horizonte SP
-61.75 3.75 16698 Serra do Tequepem RR
-47.53 -8.08 8536 Goiatins TO
-45.33 -7.81 8536 Campos lindos TO
-45.52 -9.51 6248 Ouro PI
-45.24 -7.56 6248 Ribeiro Gonçalves PI
-44.95 -7.88 6248 Travessia PI
-43.86 -16.73 6994 Montes Claros MG
-47.88 -15.79 8319 Brasília DF
-35.51 -6.95 3423 Alagoinha PB
-49.94 -9.29 14000 Caseara TO
-40.28 -19.82 8536 Aracruz ES
-40.51 -9.43 4039 Juazeiro BA
-39.63 -5.74 5561 Mombaça CE
-39.42 -5.80 5999 Piquet Carneiro CE
-39.72 -5.45 6740 Pedra Branca CE
-39.02 -4.97 6114 Quixadá PB
-39.37 -5.59 4940 Senador Pompeu CE
-39.73 -5.13 5763 Boa Viagem CE
-39.29 -5.19 5926 Quixeramobim CE
-40.31 -5.39 5586 Independência CE
-39.57 -6.08 5937 Acopiara CE
-39.20 -5.68 5595 Milhã CE
-40.29 -6.01 4283 Tauã CE
-40.44 -5.14 5349 Deputado Irapuan
Pinheiro CE
Fonte: Oliveira et al. (2012)
IEI-18958
259
O Mapa 39 apresenta os valores da erosividade, R, em MJ mm ha–1 h–1 ano–1
para o território brasileiro e a localização dos pontos relativos aos municípios listados
na Tabela 57.
Os mapas foram produzidos através do software QGIS, que é um Sistema de
Informação Geográfico de código aberto de plataforma cruzada.
Mapa 39: Erosividade, fator R, para o território brasileiro em MJ mm ha–1 h–
1 ano–1.
Fonte: Elaboração própria.
Em estudo semelhante (Silva, 2004), foram aplicadas oito formulações distintas
para o território brasileiro de acordo com a erosividade da chuva estudadas por diversos
autores, c.v.
Tabela 58: Equações usadas para determinar a erosividade anual
Bacia Equação Fonte
1 RX = 3,376 . (MX2/P) + 42,77 Oliveira e Medina (1990)
2 RX = 36,849 . (MX2/P)
1,0852 Morais et al. (1991)
IEI-18958
260
3 RX = (0,66MX) + 88,8 Oliveira (1988)
4 RX = 42,307 . (MX2/P) + 69,763 Silva (2001)
5 RX = 0,13 . (MX1,24
) Leprum (1986)
6 RX = 12,592 . (MX2/P)
0,603 Val et al. (1986)
7 RX = 69,73 . (MX2/P)
0,841 Lombardi e Moldenhaner (1992)
8 RX = 19,55 + (4,20.MX) Rufino et al. (1993)
Fonte: Silva (2014)
As equações determinam a erosividade anual onde o fator Rx é o fator R em (MJ
mm ha– 1 h–1 ano–1), para cada mês x, Mx é a média da precipitação mensal (mm), e P
é a média da precipitação anual (mm).
Mapa 40: Bacias de aplicação das equações da Tabela 21
Fonte: Silva (2004)
Mapa 41: Mapa de erosividade da chuva, fator R, no Brasil
IEI-18958
261
Fonte: Silva (2004)
O estudo feito por Oliveira et al., 2012 também apresenta o Mapa de Erosividade
da chuva no Brasil, c.v. Mapa 46, e foi baseado na revisão da literatura utilizando
interpolação pelo método de Krigging.
IEI-18958
262
Mapa 42: Mapa de Erosividade da chuva no Brasil
Fonte: Oliveira et al. (2012)
No estudo feito por Gomez (2012) foram realizadas duas metodologias distintas
para o cálculo do fator R. A primeira obteve a erosividade para o Brasil para o período
entre os anos de 1988-2008 por técnicas de estatística espacial. A segunda metodologia
baseou-se nas informações de precipitação obtidas de WorldClim, que foram analisadas
e processadas para obter o Índice de Fournier e aos quais foram aplicadas a formulação
de Rufino et al. (1993) para se obter os valores de erosividade. Os mapas 43 e 44 são
respectivamente os mapas de erosividade relativos a primeira e segunda metodologias
do estudo de Gomez (2012).
IEI-18958
263
Mapa 43: Mapa de Erosividade da chuva no Brasil por técnicas de estatística
espacial.
Fonte: Gomez (2012)
IEI-18958
264
Mapa 44: Mapa de Erosividade da chuva no Brasil através da fórmula de
Rufino,1993
Fonte: Gomez (2012)
3.3.2. Fator Erodibilidade do Solo, K
Erodibilidade é uma propriedade do solo que representa a sua susceptibilidade à
erosão. A erodibilidade do solo (fator K) foi redefinida como a quantidade de solo
perdido em dada área por unidade do índice de erosividade adotado, nas condições
padrão (Wischmeier & Smith, 1978).
Tais quantificações são efetuadas nas condições de parcela padrão, que é a
unidade fundamental de pesquisa de erosão, preconizada pela equação universal de
perda de solo. Por outro lado, tolerância de perda representa a quantidade de solo que
pode ser perdida pela erosão acelerada, expressa em unidade de massa por unidade de
área no tempo, que mantém os seus níveis iniciais de fertilidade e com a equivalente
produtividade, por longo período de tempo (Wischmeier e Smith, 1965).
Avaliações experimentais do valor do fator erodibilidade (K), conforme as
normas estabelecidas pela equação universal de perda de solo, além de demandarem
excessivos gastos também exigem muito tempo nas suas determinações, uma vez que
IEI-18958
265
trabalham com o processo direto da causa e efeito, que é o fenômeno da erosão do solo.
Tais motivos tornaram necessária a estimativa do fator K por outros meios mais fáceis,
denominados métodos indiretos de determinação da erodibilidade.
Existem três métodos mais utilizados para a determinação da erodibilidade do
solo. A primeira é a determinação do fator K em condições de campo, sob chuva
natural. O segundo baseia-se na quantificação do fator K em razão das perdas de solo e
do fator erosividade sob condições de chuva simulada. O terceiro baseia-se em
regressões múltiplas que contenham como variáveis independentes atributos
morfológicos, físicos, químicos e mineralógicos do solo. O fator K medido no campo
(método direto), por meio de chuvas simuladas ou naturais, é considerado o valor que
verdadeiramente reflete a erodibilidade do solo, tal como ela é compreendida na USLE.
No entanto, o método direto, além de necessitar de determinações morosas e de alto
custo, principalmente quando medido mediante chuvas naturais, requer também
rigorosa padronização.
A metodologia adotada neste trabalho para o cálculo do fator K de erodibilidade
é a proposta por Wischmeier e Smith (1978), em que K é uma medida da
susceptibilidade do solo ao desprendimento e transporte das partículas influenciada por
características físicas e químicas do solo, como a quantidade de matéria orgânica,
textura, estabilidade estrutural e mineralogia dos constituintes do solo.
O modelo proposto é expresso por:
Equação 15.
K=[2.1*10-4*(12-MO)*M1.14+3.25*(s-2)+2.5*(p-3)]/759
Onde:
K: erodibilidade do solo em t ha h ha–1 MJ–1 mm–1;
MO: quantidade de matéria orgânica em %;
M: função da textura, onde M= (%silte+%areia fina)*(100-%argila);
s: código da estrutura, 1 (granular muito pequena), 2 (granular pequena), 3
(granular média a grande), 4 (blocos ou maciça);
p: código da permeabilidade, 1(rápida), 2 (moderada a rápida), 3 (moderada), 4
(lenta a moderada), 5 (lenta), 6 (muito lenta).
IEI-18958
266
Os dados de silte, areia fina, e argila a 22,5 cm da superfície do solo foram
obtidos no website do Instituto ISRIC - World Soil Information32
.
Mapa 45: Porcentagem de silte a 22,5 cm de profundidade.
Fonte: Elaboração própria
Mapa 46: Porcentagem de argila a 22,5 cm de profundidade
Fonte: Elaboração própria
32
Instituto ISRIC - World Soil Information. Disponível em: http://www.isric.org/.
IEI-18958
267
Mapa 47: Porcentagem de areia fina a 22,5 cm de profundidade.
Fonte: Elaboração própria
O mapa da Textura M foi obtido através da calculadora raster do software QGis,
utilizando a fórmula: M= (%silte+%areia fina)*(100-%argila).
IEI-18958
268
Mapa 48: Mapa da textura M a 22,5 cm de profundidade
Fonte: Elaboração própria
A quantidade de matéria orgânica em porcentagem foi obtida através da
porcentagem de carbono no solo em 2 cm de profundidade, obtida no website do
Instituto ISRIC - World Soil Information33
. Onde,
Equação 16.
MO (%) = Carbono (%) * 1,72 (16)
33
Instituto ISRIC - World Soil Information. Disponível em: http://www.isric.org/.
IEI-18958
269
Mapa 49: Porcentagem de Carbono em 2 cm de profundidade
Fonte: Elaboração própria
Mapa 50: Porcentagem de Matéria Orgânica em 2 cm de profundidade
Fonte: Elaboração própria
IEI-18958
270
O mapa 51 de código de estrutura foi confeccionado a partir do mapa de solos
brasileiro, fornecido pela Embrapa Solos, e dados da literatura, usando a ferramenta do
QGis de junção espacial tendo como máscara o mapa de tipos de solo.
Os dados da literatura foram obtidos de “Development of a soil and terrain
database for Latin America and the Caribbean34
”.
A classificação utilizada foi obtida de Wischmeier & Smith (1978), que
descrevem o código da estrutura como: 1 (granular muito pequena), 2 (granular
pequena), 3 (granular média a grande), 4 (blocos ou maciça).
Mapa 51: Mapa de código de estrutura, s.
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 52 de código de permeabilidade foi confeccionado a partir do mapa de
solos brasileiro fornecido pela Embrapa Solos e de dados da literatura, usando a
ferramenta do QGis de junção espacial, tendo como máscara o mapa de tipos de solo.
34
Website SOTERLAC. Disponível em: http://www.isric.org/projects/soter-latin-america-and-caribbean-
soterlac.
IEI-18958
271
Os dados da literatura foram obtidos de Development of a soil and terrain
database for Latin America and the Caribbean. A Tabela 59 apresenta a classificação do
código da permeabilidade, baseada em Gomez (2012).
Tabela 59: Código de Permeabilidade
Classificação Código
permeabilidade
1 Rápida
2 Moderada a rápida
3 Moderada
4 Lenta a moderada
5 Lenta
6 Muito lenta
Fonte: Gomez (2012)
IEI-18958
272
Mapa 52: Mapa de código de permeabilidade, p
Fonte: Elaboração própria
O Mapa 53 apresenta a erodibilidade do solo, fator K, elaborado através do
QGis, utilizando os mapas de M, MO, s e p e aplicando a ferramenta calculadora raster
do QGis.
Foram utilizados os valores de K médios obtidos para cada tipo de solo
brasileiro, segundo códigos da Embrapa Solos. Esses valores médios de K serviram
como extrapolação de valores em áreas onde havia poucos dados.
IEI-18958
273
Mapa 53: Mapa da erodibilidade dos solos, fator K, em t ha h ha–1
MJ–1
mm–1
Fonte: Elaboração própria
3.3.3. Fator Topográfico, LS
De acordo com Wischmeier & Smith (1978), o comprimento de rampa é
caracterizado como sendo a distância do ponto de origem do caimento da água até o
ponto em que ela decresce, propiciando o início de uma sedimentação em rupturas de
uma vertente junto a vales, ou quando vai de encontro a um canal definido. O mesmo
pode fazer parte de rede de drenagem ou terraço. A EUPS utiliza o fator comprimento
de rampa (L), que é adimensional, adotando o comprimento de rampa medido em
metros, sem a unidade. O fator declividade (S) da EUPS é caracterizado como o ângulo
ou o índice da inclinação do terreno.
Dentre as variáveis utilizadas no modelo da EUPS, a que possui maior
dificuldade para ser estimada em ambiente computacional é o comprimento de rampa.
Visando automatizar o processo, várias metodologias vêm sendo propostas. Um
conceito que trouxe uma nova abordagem para a estimativa do comprimento de rampa é
a área de contribuição obtido a partir do Modelo Digital de Terreno (MDT) (Farinasso
et al., 2006).
IEI-18958
274
Os dados de declividade estão disponíveis nos mapas da Companhia de Pesquisa
de Recursos Minerais35
. O Mapa 54 mostra o mosaico dos mapas disponíveis no site.
Mapa 54: Mapa de Declividade em Percentual do Relevo Brasileiro
Fonte: CPRM (2010).
Os mapas de declividade também podem ser obtidos a partir dos mapas de
relevo disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) –
Mapa 59.
35
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM). Disponível em:
http://www.cprm.gov.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=1481&sid=9
IEI-18958
275
Mapa 55: Mapa digital do terreno
Fonte: UFMG36
O mapa de declividade em graus (Mapa 56) foi obtido a partir dos do mapa
digital do terreno utilizando-se a ferramenta raster do QGis.
36
Disponível em: http://www.csr.ufmg.br/
IEI-18958
276
Mapa 56: Mapa de declividade em graus
Fonte: Elaboração própria.
Segundo a metodologia de Guerrero( 2015), a ferramenta calculadora raster do
QGis e a fórmula abaixo, foi elaborado o mapa do fator topográfico LS (Mapa 57)
Equação 17.
Declividade <=30°= (0.009*("decl poly@1"^2)+(0.0798*"decl poly@1"))
Declividade >30°= (0.2558*"decl poly@1"+3.248)
IEI-18958
277
Mapa 57: Mapa do fator topográfico LS
Fonte: Elaboração própria.
3.3.4. Fator Uso e Manejo, C
O fator C representa a relação entre as perdas de solo de um terreno cultivado
em dadas condições e as perdas correspondentes de um terreno mantido continuamente
descoberto. Em áreas sem nenhuma vegetação o fator C tende a 1.
A cobertura e manejo do solo é o fator isolado mais importante na redução das
perdas de solo por erosão hídrica. O efeito combinado da cobertura e manejo é
computado na EUPS como fator C, que representa a relação entre a perda de solo de
uma área sob determinado sistema de manejo e cobertura e a perda de solo de uma área
mantida continuamente descoberta e preparada no sentido do declive.
O valor do fator cobertura e manejo é o mais complexo de ser determinado, pois
envolve a interação de inúmeras variáveis, sendo definido para cada local, uma vez que
o mesmo depende também dos fatores R e K. As variáveis que influenciam o fator C,
além dos índices dos fatores R e K, são o estágio durante o ciclo vegetativo da cultura, a
cobertura do solo pelo dossel das plantas, a cobertura do solo pelos resíduos culturais, o
IEI-18958
278
manejo dos resíduos culturais, o tipo de preparo do solo, o tipo de rotação de culturas e
o efeito residual dos cultivos do uso do solo (WISCHMEIER & SMITH, 1978).
Apesar de entender que o fator C contém valores distintos dependendo da
literatura, neste trabalho serão utilizados apenas os valores compilados do fator C37
,
conforme mostra a tabela 60. A partir do Mapa de Uso do Solo (Otimizagro, 2013) e
dos valores de C, o mapa do Fator C, foi obtido através do software QGis.
Mapa 58: Mapa de uso do solo
Fonte: OTIMIZAGRO (2013)
Tabela 60: Valores do Fator C compilados
Cultura C
água 0
urbano 0.115
pastagem 0.1406875
pastagem_em_AP 0.1406875
savanas 0.096
savanas_em_AP 0.096
florestas 0.001672
florestas_em_AP 0.001672
37
A partir de trabalhos de Bertoni e Lombardi Neto (1983); Farinasso et al. (2006); Paranhos Filho et al.
(2003); Britaldo; Morgan (1995); Shi (2002); ANA; Ribeiro e Alves (2007), entre outros.
IEI-18958
279
soja 0.25
cana_de_açúcar 0.1
milho 0.25
algodão 0.62
arroz 0.1
trigo 0.25
feijão 0.12210125
café arábica 0.37
café robusta 0.37
laranja 0.0449
mandioca 0.62
banana 0.008
cacau 0.008
fumo 0.12210125
milho_2s 0.25
feijao_2s 0.12210125
floresta_plantada 0.008
soja_milho_safrinha 0.2
soja_trigo 0.2
milho_trigo 0.2
soja feijão 0.25
milho feijão 0.25
feijão_feijão 0.12210125
Fonte: Elaboração Própria.
IEI-18958
280
Mapa 59: Mapa do fator uso e manejo do solo, Fator C
Fonte: Elaboração própria
3.3.5. Fator Prática Conservacionista, P
O Fator P está relacionado às práticas conservacionistas e representa a relação
entre a intensidade de perdas de solo com determinada prática de manejo e aquelas
quando a cultura está plantada no sentido do declive.
Stein et al. (1987) consideram que os Fatores C e P só devem ser tratados
separadamente quando o objetivo do trabalho for definir formas mais adequadas de
produção agrícola, minimizando os impactos gerados sobre o meio físico. Entretanto,
quando o trabalho enfoca a perda de solos por erosão, essas variáveis devem ser
analisadas conjuntamente. Nesse caso, os dados de C e P não são mais analisados em
função do estágio de desenvolvimento da cultura, mas sim pelo uso e ocupação da terra.
O fator P é a razão entre as perdas de solo de uma área com práticas
conservacionistas (Tabela 61):
(a) plantio morro a baixo;
(b) plantio em contorno;
IEI-18958
281
(c) alternância de capinas mais plantio em contorno;
(d) cordões de vegetação permanente.
Tabela 61: Valores do fator P para algumas práticas de
conservação
Práticas de Conservação Valor de
P
Plantio morro abaixo 1,0
Plantio em contorno 0,5
Alternância de capinas + plantio em
contorno
0,4
Cordões de vegetação permanente 0,2
Fonte: Bertoni (2004).
Devido à escassez de dados de prática protecionista para todo o território
nacional e como este fator é extremamente específico e variável, neste trabalho
considerou-se P igual a 1.
3.3.6. Perda de Solo, A
O cálculo da perda anual média de solo, em t ha–1 ano–1, fator A, foi calculado
através da calculadora raster do software QGis.
Equação 18.
A = R K L S C P (18)
IEI-18958
282
Mapa 60: Perda anual média de solo, em t ha–1
ano–1
Fonte: Elaboração própria
Com a calculadora raster do QGis e as máscaras de municípios do IBGE, pode-
se estimar o valor de perda de solo em t ha-1 ano-1 médio por município.
A partir do Mapa 46, pode-se estimar a variação da erosão de solo em função de
mudanças exógenas no uso do solo (fator CP).
O mapa 61 mostra a erosão média nos municípios de custo de oportunidade mais
baixo.
IEI-18958
283
Mapa 61: Erosão média por município
Fonte: Elaboração própria.
IEI-18958
284
Mapa 62: Erosão média por município nos dois primeiros quartis
Fonte: Elaboração própria.
Por fim, a partir das informações acima, o estudo cruza tais informações com o
cenário do modelo SisGema, que trata de desmatamento evitado.
Figura 56: Erosão evitada com base no modelo SisGema de projeção do
desmatamento x custo de oportunidade da terra acumulado
R$ 0
R$ 1
R$ 2
R$ 3
R$ 4
R$ 5
R$ 6
- 50 100 150 200 250
Rea
is (
Acu
mu
lad
os)
Bilh
õe
s
Toneladas de Sedimentos Evitados por Ano Milhões
IEI-18958
285
Fonte: Elaboração própria.
Observa-se que com um investimento de R$ 200 milhões seria possível evitar
cerca de 0,09 Gt de sedimentos por ano.
Outra importante relação feita abaixo é a quantidade de erosão evitada com a
recuperação do déficit relativo ao código florestal, apresentado na seção 2.2. e adaptado
de estudo de SoaresFilho et al (2013), com o custo de oportunidade da terra acumulado,
descrito no relatório 3. Assim sendo, observa-se que para evitar 0,15Gt de sedimentos
por ano, seriam necessários cerca de R$ 1 bilhão, conforme a figura abaixo.
Figura 57: Erosão evitada com a recuperação do déficit relativo ao
código florestal x custo de oportunidade da terra acumulado
Fonte: Elaboração própria.
R$ 0
R$ 1
R$ 2
R$ 3
R$ 4
R$ 5
R$ 6
R$ 7
R$ 8
- 100 200 300
Rea
is (
Acu
mu
lad
os)
B
ilhõ
es
Toneladas de Sedimento Evitado por Ano Milhões
IEI-18958
286
2.4. Biodiversidade
Embora façam referência explícita à importância da conservação da
biodiversidade, diversos projetos de PSA implementados acabam considerando
quantitativamente seus impactos sobre mudanças climáticas (emissão ou captura de
carbono), proteção de corpos hídricos ou conservação do solo sem introduzir um
elemento específico de quantificação da biodiversidade. Uma razão frequente para isso
é a dificuldade de obter métricas de impactos sobre a biodiversidade e é bastante usual
referir-se apenas à área de remanescentes de vegetação nativa.
O objetivo desta subseção é apresentar indicadores de relevância da conservação
de biodiversidade associados à conservação ou recuperação florestal com espécies
nativas. Para isso, foram utilizadas três metodologias de priorização de áreas para a
conservação da biodiversidade:
1. “Áreas Prioritárias para a Conservação, Utilização Sustentável e
Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira”, elaborada pelo Projeto de
Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira (PROBIO), e
incorporadas pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA, 2007);
2. “Prioridade de Conservação das Ecorregiões Terrestres”, elaborada
pelo Laboratório de Biogeografia da Conservação (UFG) em parceira com o Instituto
Life (Instituto LIFE et al. 2015);
3. Índice composto pelo número de espécies animais ameaçadas de
extinção, gerada pelo Grupo de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do
Instituto de Economia da UFRJ (GEMA/IE/UFRJ) fazendo uso de dados
georreferenciados do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio) de espécies ameaçadas.
As próximas subseções apresentam a metodologia e resultados para cada uma
das abordagens. Em seguida, são feitos exercícios sobre o custo de conservar as áreas
mais importantes para a biodiversidade segundo seu custo de oportunidade,
especificando a quantos hectares isso corresponde. Por fim é elaborada uma análise
comparada dos resultados.
3.4.1. Áreas Prioritárias Segundo o Ministério do Meio Ambiente - MMA
IEI-18958
287
As “Áreas Prioritárias para a Conservação, Utilização Sustentável e Repartição
de Benefícios da Biodiversidade Brasileira” foram disponibilizadas em 2004 pelo
Projeto de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade Biológica Brasileira
(PROBIO). O PROBIO é um mecanismo de auxílio técnico para implementar as
diretrizes da Convenção sobre Diversidade Biológica (CBD) e, por isso, incorporam
decisões da VII Conferência das Partes da CBD, junto com os princípios do
Planejamento Sistemático para Conservação (Margules e Pressey, 2000), como
representatividade (elementos da biodiversidade a se conservar) e vulnerabilidade
(locais onde as ações de conservação com maior probabilidade ou iminência de
erradicação dos alvos de conservação).
O ponto de partida foi o Mapa de Biomas do Brasil (IBGE, 2004), a partir do
qual criou-se um sistema de avaliação que classifica as áreas identificadas segundo dois
critérios: (i) importância biológica para biodiversidade e (ii) urgência para
implementação das ações sugeridas.
O mapa de importância biológica para biodiversidade de cada bioma considera
a insubstituibilidade, a representatividade e a vulnerabilidade da área estudada, sem
considerar ameaças, nem risco ou oportunidades de uso sustentável e de repartição de
benefícios. Foram criadas quatro categorias de importância biológica: Alta, Muito Alta,
Extremamente Alta e Insuficientemente Conhecida.
A urgência de ações de cada bioma considera, além da importância biológica, os
graus de estabilidade e ameaça, e as oportunidades de uso sustentável. A partir da
priorização nas categorias (Alta, Muito Alta e Extremamente Alta) são feitas
recomendações de ações a serem executadas, como criação de áreas protegidas ou
recuperação de áreas degradadas, manejo de bacias hidrográficas, etc.
A Tabela 62 mostra a distribuição das áreas prioritárias pelos biomas terrestres
brasileiros. Nela, observa-se que a Mata Atlântica foi o bioma que teve maior número
de áreas indicadas para recuperação, porém o Cerrado teve maior área física.
Tabela 62: Distribuição das Áreas Prioritárias indicadas para a
recuperação de Área Degradada nos Biomas Terrestres
Bioma
Área
Total do
Bioma
(km2)
Alta Muito Alta Extremamente
Alta
Insuficientemente
Conhecido
% do
Bioma
IEI-18958
288
n.de
áreas
Área
(km2)
n.de
áreas
Área
(km2)
n.de
áreas
Área
(km2)
n.de
áreas
Área
(km2)
Amazônia 4.245.024
12 26.211 7
24.978
10
50.103 2 9.926
2,60%
Pantanal
151.353
3 3.659 2
1.306
4 7.206 -
-
8,00%
Cerrado 2.052.708
10 29.596 14
52.361
18
52.515 - -
6,60%
Caatinga 852.261
17
25.559 19
31.514
12
11.125 4 12.246
9,40%
Mata
Atlântica
1.129.760 21 4.673
39
33.092
21 8.280 3
543
4,10%
Pampa
178.820
3 3.876 4
3.143
6 3.728 -
-
6,00%
Fonte: MMA (2007)
O Mapa 63 apresenta os dados georreferenciados de áreas prioritárias para a
biodiversidade no critério “Urgência de Ação”, cruzados com os limites municipais e
categorizados por custo de oportunidade para a implementação de PSA. Em outras
palavras, o Mapa 63 mostra a distribuição das áreas consideradas prioritárias em termos
de urgência de ações (Prioridade Muito Alta e Extremamente Alta) de acordo o custo de
oportunidade da terra.
IEI-18958
289
Mapa 63: Áreas de Muito Alta e Extremamente Alta urgência de ações por
custo de oportunidade (em quartis)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do MMA
A análise revela que grande parte das áreas de Alta ou Extremamente Alta
urgência de ações tem baixo custo de oportunidade, e correspondem principalmente ao
bioma Amazônico e à Caatinga (Regiões Norte e Nordeste). Porém, existe um número
considerável de áreas prioritárias com custos de oportunidades relativamente altos,
especialmente na Mata Atlântica e Pampa.
O Mapa 64 mostra a mesma análise, mas segundo o critério de “Importância
Biológica”. Novamente percebe-se o padrão de concentração das áreas prioritárias das
Regiões Norte e Nordeste com menor custo de oportunidade de implementação. Já nas
Regiões Sudeste e Sul, o custo de oportunidade é maior.
IEI-18958
290
Mapa 64: Áreas de Muito Alta e Extremamente Alta importância Biológica por
custo de oportunidade (em Quartis)
Fonte: Elaboração própria com base em dados do MMA
Em síntese, como esperado, os resultados mostram que a implementação de um
PSA em áreas prioritárias para a conservação da biodiversidade nas Regiões Sudeste e
Sul, e nos biomas Mata Atlântica e Pampa, terão custos de oportunidade
consideravelmente maiores do que no Norte e Nordeste, ou Amazônia e Caatinga. A
Região Centro-Oeste e os biomas Cerrado e Pantanal encontram-se em situação
intermediária (se bem que em determinadas partes do Centro Oeste/Cerrado, os custos
se aproximam aos do Sudeste/Sul).
3.4.2. Áreas Prioritárias Segundo LGB/UFG & Instituto Life
Enquanto a metodologia do MMA considera como critérios para priorização da
biodiversidade endemismo, ameaça e diversidade, a metodologia de Prioridade de
Conservação das Ecorregiões Terrestres, elaborada pelo Laboratório de Biogeografia da
Conservação (UFG) e Instituto LIFE tem como referência a cobertura vegetal
IEI-18958
291
remanescente nas ecorregiões terrestres do Brasil. Ou seja, atende apenas ao critério de
ameaça.
O Brasil é dividido em quarenta e cinco ecorregiões homogêneas, e prioriza cada
uma delas de forma proporcional à sua área de vegetação remanescente. Dessa forma,
obtém um índice que pode oscilar entre um valor máximo 100% (quando todos os
remanescentes estão integralmente protegidos) e mínimo de 0% (quando não mais
nenhum remanescente). A necessidade de ações de conservação é inversamente
proporcional a esse índice, e são estabelecidas cinco classes de prioridade:
i. Conservação baixa (≤ 20% de remanescente), ou seja, áreas de maior ameaça
(maior prioridade);
ii. Conservação baixa a média (21% a 40%% de remanescente);
iii. Conservação média (41% a 60% de remanescente);
iv. Conservação média a alta (61% a 80% de remanescente) e
v. Conservação alta (> 80% de remanescente), com menor grau de ameaça
(menor prioridade).
O Mapa 65 mostra o remanescente florestal em cada ecorregião, divido por
bioma:
IEI-18958
292
Mapa 65: Ecorregiões Terrestres segundo percentual remanescente
Fonte: Elaboração própria com base em Instituto LIFE & UFG (2015).
De acordo com essa metodologia, a maior parte do território brasileiro está
classificada como de preservação baixa a média e média a alta (Figura 58). Já o Bioma
Mata Atlântica, nessa abordagem, possui menor percentual de remanescente e, assim,
maior grau de ameaça e necessidade de ações de conservação.
IEI-18958
293
Figura 58: Distribuição das Áreas de Necessidade de Ações de
Conservação
Fonte: Elaboração própria com base em Instituto LIFE & UFG (2015).
Como esperado, ao categorizar as áreas quanto ao custo de oportunidade da terra
médio do município, percebe-se que as terras mais baratas apresentam o maior
percentual de remanescente, concentrando-se nos Biomas Amazônia, Caatinga e
Pantanal (Mapa 66). Essas áreas deveriam receber menor prioridade para o
estabelecimento de um sistema de PSA, a não ser que possa ser montado um PSA por
ações de redução do desmatamento com custos muito baixos.
16%
24%
11%
29%
20%
Alta
Média a alta
Média
Baixa a média
Baixa
IEI-18958
294
Mapa 66: Municípios de baixo custo de oportunidade (1. e 2. Quartil) e seus
respectivos remanescentes por ecorregião (%)
Fonte: Elaboração Própria com base em dados de Instituto LIFE & UFG (2015).
Porém, percebe-se que um conjunto significativo de áreas de alta prioridade
(baixo remanescente) está localizado nos biomas Mata Atlântica (notadamente os
Corredores Norte e Central) e também Cerrado. Isso significa que existem importantes
espaços de conservação para a biodiversidade em áreas de custo de oportunidade
relativamente baixo, onde o papel primordial do PSA deve ser o de recuperação de
vegetação nativa.
3.4.3. Áreas prioritárias para a biodiversidade por espécies animais ameaçadas
de extinção
Um terceiro índice foi construído a partir de dados primários fornecidos pelo
Instituto Chico Mendes de Conservação (ICMBio) de identificação de espécies
ameaçadas, classificados de acordo com escala de critérios da Lista Vermelha da União
Internacional pela Conservação da Natureza (IUCN, ver Figura 59), correspondendo às
IEI-18958
295
seguintes categorias: vulneráveis (VU), criticamente ameaçadas (CR), em perigo (EM),
extintas (EX), extinta na natureza (EW).
Figura 59: Taxonomia de ameaça adotada
Fonte : IUCN (2012)
Apenas um grupo, aves, concentra 61% das espécies classificadas como
ameaçadas. Em segundo lugar, o grupo de mamíferos terrestres corresponde a 16% das
espécies consideradas. O grupo menos numeroso de espécies animais, invertebrados,
representa menos de 7% do total, indicando que a lista de espécies ameaçadas possui
um forte viés para espécies de vertebrados, em particular para os grupos mais estudados
(Figura 60).
IEI-18958
296
Figura 60: Distribuição de espécies ameaçadas no país por grupo
Fonte: Elaboração própria com base em dados do ICMBio
O Índice de Espécies Animais Ameaçadas foi construído agrupando-se por
município as 19.205 observações, correspondentes a 956 espécies. Esse índice considera
o número total de espécies ameaçadas observadas em cada município – por exemplo, o
valor seis é atribuído aos municípios onde foram observadas seis espécies inclusas na
lista, independente da frequência com que cada espécie foi identificada (ou seja, se o
animal foi visto uma ou mais vezes). O Mapa 67 mostra o resultado encontrado,
destacando Amazônia e Mata Atlântica como os biomas com a maior presença de
espécies ameaçadas.
0,81%
61,42%
2,03%
4,66%
0,48%
16,36%
6,63%
7,52%
0,10%
Anfibios
Aves
Invertebrados Aquaticos
Invertebrados Terrestres
Mamiferos Aquaticos
Mamiferos Terrestres
Peixes Continentais
Peixes Marinhos
Repteis
IEI-18958
297
Mapa 67: Espécies animais ameaçadas por município, segundo dados do
ICMBio
Fonte: Elaboração própria com base em dados do ICMBio
Nos resultados apresentados no Mapa 67 existe um viés associado ao tamanho
do município – municípios com maior território têm maior probabilidade de
avistamento de uma espécie do que municípios de menor tamanho mas localizados na
mesma região. Por isso, uma forma alternativa de apresentar o resultado é dividindo o
número de espécies ameaçadas observadas pela área do município. O Mapa 68
apresenta os resultados encontrados, com destaque para a Mata Atlântica. A razão disso
é porque esse bioma apresenta a maior concentração (54%) de observações de espécies
ameaçadas. A Amazônia é o segundo mais expressivo, com 18% das observações, mas
que ficam diluídos pela grande extensão territorial de seus municípios. É importante
destacar também um viés geográfico devido à maior concentração de estudos feitos na
Mata Atlântica em relação aos outros biomas.
IEI-18958
298
Mapa 68: Densidade de espécies animais ameaçadas por município (no. de
espécies/área do município, em Km2), segundo dados do ICMBio
Fonte: Elaboração própria com base em dados do ICMBio
Uma outra maneira de lidar com o viés da área do município é estimar a dividir
o número de espécies ameaçadas observadas no município pela área de remanescentes
florestais estimado para o mesmo município (Mapa 69). A ideia por trás desse exercício
é supor que há correlação da densidade de espécies animais com a área de remanescente
florestal.
Mapa 69: Densidade de espécies animais ameaçadas em relação aos
remanescentes florestais, por município (no. de espécies ameaçadas/área de
remanescentes florestais do município, em Km2) , segundo dados do
ICMBio
IEI-18958
299
Fonte: Elaboração própria com base em dados do ICMBio
O mapa de espécies ameaçadas pela área de remanescente reforça o resultado do
índice anterior. A Mata Atlântica se destaca como bioma mais ameaçado, em função da
escassa vegetação remanescente. Já o bioma Amazônia aparece como menos ameaçada
devido ao alto percentual de remanescente.
3.4.4. Exercícios da Curva de Oferta de Conservação com Índices de
Biodiversidade
Esta subsecção tem o objetivo de estimar a curva de oferta de conservação caso
seja adotado o critério de priorizar as áreas mais relevantes para a conservação da
biodiversidade.
Para o cálculo foram estimadas curvas de oferta de conservação aos moldes de
exercícios anteriores para benefícios ambientais. Acumulou-se as áreas de “Muito Alta”
e “Extremamente Alta” relevância pelo indicador de importância biológica do MMA.
Estas áreas foram cruzadas com o custo total acumulado de conservação em ordem,
primeiramente, de importância para biodiversidade e, em seguida, de mais baixo custo
de oportunidade da terra.
IEI-18958
300
Isso explica a descontinuidade evidente na Figura 61: são as áreas de
Extremamente Alta importância biológica em ordem crescente de custo de oportunidade
da terra, que foram analisadas separadamente das áreas de importância Muito Alta. A
Figura 61 mostra o quanto seria necessário desembolsar para preservar determinada área
em hectares de acordo com o indicador do MMA.
Figura 61: Curva de Oferta de Conservação utilizando Indicador de
Relevância de Biodiversidade do MMA
Fonte: Elaboração própria com base em dados do MMA.
A Figura 61 mostra que com R$ 1 bilhão de reais anuais seria possível conservar
cerca de 14 milhões de hectares, e com R$ 5 bilhões de reais anuais seria possível
conservar, aproximadamente, 34,5 milhões de hectares.
Utilizando o Índice de Espécies Animais Ameaçadas Observadas, com base nos
dados registrados pelo ICMBio, pela área total do município, em km², foram
relacionados o custo total de conservação por município e as áreas projetadas de
desmatamento a serem evitadas, ambos acumulados, em ordem decrescente do índice,
dando prioridade à conservação dos municípios com maior relevância para
biodiversidade.
R$ 0
R$ 2
R$ 4
R$ 6
R$ 8
R$ 10
R$ 12
R$ 14
ha 20 ha 40 ha 60 ha 80 ha
Cust
o t
ota
l de
conse
rvaç
ão (
em b
ilhões
)
Área de conservação (em milhões de ha)
Extremamente Alta Muito Alta
IEI-18958
301
A Figura 62 mostra a quantidade em reais necessária para preservar determinada
área em hectares de acordo com o Índice de Espécies Animais Ameaçadas Observadas
pela área do município, em km².
Figura 62: Curva de Oferta de Conservação Utilizando Índice de
Espécies Animais Ameaçadas Observadas pela Área do Município
Fonte: Elaboração própria com base em dados do ICMBio.
O gráfico mostra que com R$ 1 bilhão anual seria possível evitar o
desmatamento em cerca de 3,8 milhões de hectares de áreas de com indiciadores mais
altos de relevância para a biodiversidade..
A Figura 63 mostra a quantidade em reais necessária para preservar determinada
área em hectares de acordo com o a densidade de espécies ameaçadas em relação aos
remanescentes (Índice de Espécies Animais Ameaçadas Observadas dividido pela área
de remanescentes florestais, em km²), ordenados de forma crescente pelo custo
acumulado do PSA hipotético que compensaria o custo de oportunidade da terra nas
áreas ameaçadas de desmatamento.
R$-
R$500.000.000
R$1.000.000.000
R$1.500.000.000
R$2.000.000.000
R$2.500.000.000
R$3.000.000.000
R$3.500.000.000
R$4.000.000.000
ha 5.000.000 ha 10.000.000 ha 15.000.000 ha
Cu
sto
to
tal d
e co
nse
rvaç
ão
Área de conservação
IEI-18958
302
Figura 63: Curva de Oferta de Conservação Utilizando Índice de
Espécies Animais Ameaçadas Observadas pela Área de Remanescentes
Florestais
Fonte: Elaboração própria com base em dados do ICMBio.
Os resultados da Figura 63 são semelhantes: com R$ 1 bilhão de reais anuais,
seria possível evitar o desmatamento em cerca de 4,8 milhões de hectares das áreas
definidas como mais relevantes para a biodiversidade.
Como conclusão, percebe-se que os Índices de Espécies Animais Ameaçadas
Observadas por área total do município e por remanescente florestal não apresentaram
significativa correlação com os custos de oportunidade da terra, de modo que a curva se
mantém aproximadamente linear, principalmente no índice que utiliza a área total do
município.
Ou seja, não se pode estabelecer a priori uma associação entre áreas mais
relevantes para a conservação e o custo de oportunidade da terra: existem áreas
prioritárias para conservação tanto em regiões de alta produtividade agrícola quanto
baixa. Isso indica que o custo de implementação de ações para a conservação da
biodiversidade, medido em unidades territoriais (hectares conservados), irá variar
consideravelmente de acordo com os custos de oportunidade de cada bioma: na
Amazônia e Caatinga esses custos tendem a ser bem mais baixos que em Mata Atlântica
e boa parte do Cerrrado.
R$-
R$500.000.000,00
R$1.000.000.000,00
R$1.500.000.000,00
R$2.000.000.000,00
R$2.500.000.000,00
R$3.000.000.000,00
R$3.500.000.000,00
R$4.000.000.000,00
ha 5.000.000 ha 10.000.000 ha 15.000.000 ha
Cu
sto
to
tal d
e co
nse
rvaç
ão
Área de conservação
IEI-18958
303
APÊNDICE C: FONTES DE FINANCIAMENTO PARA PSA
O objetivo deste capítulo é discutir as possíveis fontes de financiamento para
Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, identificando diferentes
possibilidades de origem dos recursos e dimensionando o potencial de arrecadação
associado.
Essa análise é construída a partir das experiências concretas que vêm ocorrendo
a nível subnacional. Assim, em primeiro lugar, foram identificados os Estados que
atualmente possuem leis que versam sobre PSA. Essas leis foram analisadas e
equiparadas, com vistas a conhecer, principalmente, as fontes de financiamento
apontadas. Em segundo lugar, foram identificados os Estados onde essas leis engendram
projetos de PSA. Cada um dos projetos foi pesquisado e todos foram comparados. A
comparação desses projetos buscou dimensionar os recursos aplicados em cada estado e
os benefícios estabelecidos, destacando aqueles que estão sendo mais bem sucedidos em
captar recursos e desenvolver ações de PSA.
Com essa análise foi possível vislumbrar as principais fontes de financiamento
para Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, sendo que a partir da
experiência mais promissora foi realizado um exercício de simulação dimensionando o
potencial de arrecadação nacional, para o caso de sua utilização.
1.5. Levantamento da Legislação estadual
Para a elaboração do levantamento das possíveis fontes de financiamento para o
PSA, primeiramente, foram analisadas leis e decretos estaduais que versam sobre
serviços ambientais. Desta forma, foram realizadas buscas nos sítios eletrônicos das
assembleias estaduais, a partir das seguintes palavras-chaves: meio ambiente; serviços
ambientais; carbono; recursos hídricos; água; mudanças climáticas; biodiversidade;
compensação ambiental; incentivos ambientais.
Nessa busca, foram encontradas e analisadas 105 (cento e cinco) leis e decretos
estaduais, sendo identificadas 15 (quinze) que versavam especificamente sobre a
instituição de políticas e programas de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA). Elas
foram promulgadas no Acre, Amazonas, Bahia, Paraíba, Espírito Santo, Minas Gerais,
IEI-18958
304
São Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Paraná. O mapa 70 aponta os Estados que
atualmente possuem leis de PSA no Brasil.
Mapa 70: Leis Estaduais já promulgadas no Brasil, 2015.
Fonte: Elaboração própria.
O Mapa 70 ressalta que o primeiro Estado a promulgar uma lei de PSA no país
foi o Amazonas em 2007, seguido pelo Acre e Espírito Santo que em 2008 aprovaram
suas leis. Os Estados que aprovaram suas leis recentemente e ainda não tiveram
programas ou projetos associados a elas são Bahia (Lei 13.223/2015), Paraíba (Lei
10.165/2013), e Paraná (Lei 17.134/2012). Em adição, é importante destacar que o
Estado do Espírito Santo aprovou sua lei de PSA em 2008 (Lei 8.995), contudo, devido
ao fato dos gestores estaduais considerarem esta legislação restritiva, em 2012 foi
reformulada e promulgada uma nova norma, a Lei 9.864/2012. A mesma situação vem
ocorrendo atualmente com Santa Catarina. O Programa Estadual de Pagamento por
serviços ambientais foi instituído pela Lei 14.675 de 2009, a sua regulamentação, bem
como a instituição da nova Política Estadual de Pagamento por serviços ambientais
ocorreu em 2013. Contudo, em conversa telefônica com Jaqueline Isabel de Souza,
Gerente de Projetos e Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável, da
IEI-18958
305
Secretaria do Desenvolvimento Econômico Sustentável do Estado38
, obteve-se a
informação de que estão sendo elaboradas novas mudanças na lei para adequá-la às
necessidades dos projetos em andamento.
As leis e decretos sobre PSA foram analisados com vistas a identificar
informações sobre o tipo de serviço ambiental proposto; o mecanismo de execução do
PSA; os agentes envolvidos; os órgãos reguladores e fiscalizadores; as fontes
financiadoras dos projetos; a aplicação dos recursos e, caso especificasse, o montante
total por projeto. A tabela 63 busca apresentar tais informações de maneira resumida:
38
Jaqueline Isabel de Souza, Gerente de Projetos e Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável,
da Secretaria do Desenvolvimento Econômico Sustentável do Estado de Santa Catarina, entrevista por
telefone em 01 de outubro de 2015.
IEI-18958
306
Tabela 63: Conteúdo da legislação Estadual de PSA no Brasil, resumido, 2015. Estados e
Legislações
Disposições Serviço Ambiental Agentes Envolvidos Fonte financiadora Aplicação dos
Recursos
Dimensão
Acre - Lei nº 2.308
de 22 de outubro de
2010
Cria o Sistema
Estadual de
Incentivos a Serviços
Ambientais - SISA, o
Programa de
Incentivos por
Serviços Ambientais -
ISA Carbono e
demais Programas de
Serviços Ambientais
e Produtos
Ecossistêmicos do
Estado do Acre e dá
outras providências.
Proteção do meio
ambiente, defesa do
solo, conservação das
águas, conservação
da beleza cênica,
controle da poluição,
redução de emissões
de gases de efeito
estufa por
desmatamento e
degradação florestal.
(art. 1º)
Poder público
estadual, agentes
privados nacionais ou
internacionais
(doações/
investimento), a
sociedade civil,
através da
participação em
Conselho/ Comitê/
Comissão Estadual, e
beneficiários não
especificados. (art. 2,
parágrafo único; art.
4º, 11º e 18º)
Fundo Estadual de
Florestas; Fundo Especial
de Meio Ambiente;
fundos públicos
nacionais; incentivos
econômicos; recursos de
acordos bilaterais ou
multilaterais sobre o
clima; doações públicas
ou privadas; recursos
orçamentários; recursos
de comercialização de
créditos sobre serviços e
produtos ambientais;
investimentos privados e
outros. (art. 18º)
Não específica Beneficiários não
especificados,
podendo ser qualquer
pessoa que promova
ações legítimas de
preservação,
conservação,
recuperação e uso
sustentável de
recursos naturais,
adequadas e
convergentes com as
leis estaduais
vigentes.
(art. 4º)
Acre - Lei nº 2.025
de 20 de outubro de
2008
Cria o Programa
Estadual de
Certificação de
Unidades Produtivas
Familiares do Estado
do Acre.
Mitigação e
adaptação às
mudanças climáticas
e a consequente
redução de emissões
de gases poluentes; o
uso sustentável e
adequado dos
recursos; e a geração
de renda por meio de
produção sustentável.
(art. 2º)
Poder Público
Estadual e
beneficiários
estabelecidos.
Fundo Estadual de
Florestas e recursos do
estado para utilização de
serviços e programas do
governo voltado à
produção sustentável.
(art. 4º)
Os produtores rurais
familiares que
aderirem
voluntariamente ao
programa estarão
aptos a receber
recurso financeiro
como pagamento
anual por serviços
ambientais e
incentivo para adoção
de práticas produtivas
sustentáveis, cujo
valor será
estabelecido no
regulamento do
programa; serviços
O projeto tem o
objetivo de
estabelecer um
processo voluntário
de certificação
socioambiental de
unidades produtivas
rurais familiares,
oportunizando sua
inclusão social,
econômica, a garantia
do uso sustentável
dos recursos naturais
e a gestão adequada
do território.
(art. 1º)
IEI-18958
307
de governo voltados à
produção sustentável;
inserção em linhas de
financiamento,
crédito e fomento
oficiais; e outros.
(art. 3º)
Amazonas - Lei nº
3.135 de 05 de junho
de 2007 e Lei n.º
3.184, de 13 de
novembro de 2007
Institui a Política
Estadual sobre
Mudanças Climáticas,
Conservação
Ambiental e
Desenvolvimento
Sustentável do
Amazonas, e
estabelece outras
providências.
Conservação dos
recursos naturais pela
manutenção das
florestas, serviços de
armazenamento de
estoques e sequestro
de carbono e
conservação do solo.
Poder Público
Estadual, entidades
públicas e privadas,
Doações públicas e
privadas a serem
gerenciados por uma
Fundação Privada de
utilidade pública estadual
e federal (Portaria MJ nº
3.098 de 26/09/2013) que
possua em seu Conselho
Deliberativo entre 20% e
40% de membros natos
representantes do Poder
Público.
Não específica. Foram criados alguns
programas, dentre
estes, o
Programa Bolsa
Floresta, com o
objetivo de instituir o
pagamento por
serviços e produtos
ambientais às
comunidades
tradicionais pelo uso
sustentável dos
recursos naturais,
conservação, proteção
ambiental e incentivo
às políticas
voluntárias de
redução de
desmatamento.
(art. 5, II)
Amazonas - Decreto
n.º 26.958 de 04 de
setembro de 2007
Institui o Programa
bolsa Floresta do
Governo do Estado
do Amazonas, na
forma que especifica,
e da outras
providências.
Concessão de
benefícios aos
residentes de
Unidades de
Conservação Estadual
com finalidade de
incentivar a
conservação dos
Poder Público
Estadual,
beneficiários
estabelecidos.
Não específica. Não específica. Beneficiários
especificados, ser (i)
morador (a) de
Unidade de
Conservação
estadual, com pelo
menos dois anos de
residência
IEI-18958
308
recursos naturais
através da
manutenção das
Florestas.
(art. 1º)
comprovada; (ii)
possuir Registro
Geral e Cadastro
nacional de Pessoa
Física regularizados;
(iii) tendo filhos em
idade escolar, mantê-
los matriculados e
frequentando a
escola, desde que
existam escolas na
localidade; (iv)
participar, antes da
concessão de
beneficio, da oficina
de formação sobre o
programa Bolsa
Floresta, ministrada
pela equipe da
Secretaria de Estado
do Meio Ambiente e
Desenvolvimento
Sustentável – SDS.
(art. 2º)
Bahia - Lei nº 13.223 de 12 de janeiro de
2015
Institui a Política Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais, o Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais e dá outras providências.
Ações ou atividades humanas de natureza voluntária que resultem na manutenção, preservação, conservação, recuperação, recuperação, uso sustentável ou melhoria dos ecossistemas e dos serviços
Poder Público Estadual e Municipal, beneficiários estabelecidos, e representantes dos Povos e Comunidades Tradicionais e agricultores familiares e empreendedores familiares rurais, do setor industrial ou comercial, do setor
Subcontas especiais de pagamento por serviços ambientais no Fundo de Recursos para o Meio Ambiente - FERFA e no Fundo Estadual de Recursos Hídricos da Bahia - FERHBAais, que têm por finalidade financiar as ações do Programa instituído na lei. (art. 28º)
A Secretaria do Meio Ambienta (SEMA) irá elaborar metodologia para a valoração econômica e também as fórmulas de cálculo dos valores monetários a serem pagos pelo Estado aos beneficiários do Programa, conforme definido em
O Programa instituído (PEPSA) é direcionado especialmente aos Povos e Comunidades Tradicionais e agricultores familiares e empreendedores familiares rurais que prestam serviços ambientais, visando fornecer serviços
IEI-18958
309
ecossistêmicos que estes fornecem. (art. 2º, XVII)
agrosilvopastoril, de ONG, da Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola S.A. - EBDA, por meio da participação no Conselho Deliberativo do Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais - CD/PEPSA. (art.22º)
Regulamento. (art. 12º)
ecossistêmicos. (art. 15º, § 1º)
Paraíba - Lei nº 10.165 de 25 de
novembro de 2013.
Dispõe sobre a Política Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais, autoriza instituir o Fundo Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais, e dá outras providências.
Benefícios relevantes para a sociedade gerados pelos ecossistemas, em termos de manutenção, recuperação ou melhoramento das condições ambientais, nas modalidades de serviço de provisão, suporte e regulação, como por exemplo: sequestro de carbono, a manutenção do equilíbrio do ciclo hidrológico, o controle dos processos críticos de erosão e de deslizamentos de encostas, dentre outros que concorram para a manutenção da estabilidade dos processos
Gestão Compartilhada- Poder Público Estadual, sociedade civil -, por meio da Comissão Estadual da Política de Pagamentos por Serviços Ambientais – CEPSA; beneficiários estabelecidos.
Fundo Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais – FunPSA. (art. 11º)
Compete à CEPSA a definição dos valores a serem pagos aos beneficiados, considerando-se a importância do serviço ambiental prestado, a extensão da área, a condição socioeconômica do beneficiado, dentre outros critérios. (art. 5º - §4º, III)
Instrumento de promoção do desenvolvimento social, econômico e cultural das populações tradicionais, dos povos indígenas e dos agricultores familiares. (art. 4º - Inciso II)
IEI-18958
310
ecossistêmicos. (art. 2º - Inciso II)
Espírito Santo - Lei nº 8.995 de 23 de setembro de 2008.
Lei n. 9.864 de 26 de junho de 2012
Institui o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais - PSA e dá outras providências.
Conservação e melhoria dos recursos hídricos, redução dos processos erosivos, conservação e incremento da biodiversidade, fixação e sequestro de carbono. (art. 3º)
Poder público estadual, agentes privados nacionais ou internacionais (doações/ financiamentos) e beneficiários especificados.
Fundo Estadual de Recursos Hídricos do Espírito Santo - FUNDÁGUA; doações públicas ou privadas; agentes financiadores nacionais e internacionais; dentre outros. (art. 9º)
Valor máximo para pagamento será de 3.200 (três mil e duzentos) Valores de Referência do Tesouro Estadual - VRTEs. por hectare por ano, relativo aos serviços prestados. (art. 4º)
Proprietário de área rural é o beneficiário da lei, sendo que esta considera também por equiparação o arrendatário ou detentor do domínio legal de propriedade rural, a qualquer título. (art. 2º)
Minas Gerais - Lei nº 20.922 de 16 de outubro de 2013
Dispõe sobre as políticas florestal e de proteção à biodiversidade no Estado.
São estratégias que efetivem a conservação da biodiversidade. (art. 5º, XI)
Poder Público Estadual, órgão ambiental competente, beneficiário especificado.
Do valor arrecadado com a aplicação de penalidades administrativas, 50% serão aplicados no PSA, conforme estabelecido no inciso VII do art. 5º da Lei nº 17.727, que dispõe sobre o Bolsa Verde. Os recursos para a concessão do benefício do Bolsa Verde serão de consignação na Lei Orçamentária Anual; de 10% (dez por cento) dos recursos do fundo “FHIDRO”; da conta Recursos Especiais a Aplicar; da compensação pela utilização dos recursos naturais; de convênios celebrados pelo Poder Executivo com agências de bacias hidrográficas e com órgãos e entidades da União e dos Municípios;
Alei não versa sobre a aplicação dos recursos, assim destacamos os arts. 2º e 7º do Decreto 45.113/09 que versa sobre a Bolsa Verde. Com base nos dispositivos legais citados, será obedecida uma gradação de valores dos benefícios pecuniários, de acordo com níveis da área de adequação (propriedade rural) a critérios de regularização de RL e de APP. Dependendo da área, o valor será pago em auxílio financeiro a pessoas físicas, calculado de forma proporcional às dimensões da Área Protegida.
O Estado poderá realizar pagamento por serviços ambientais ao proprietário ou possuidor rural em Unidade de Conservação que adote voluntariamente medidas de redução dos impactos ambientais de suas atividades. (art. 45, § 4º)
IEI-18958
311
de doações ou contribuições, públicas ou privadas; de 50% dos recursos arrecadados com a cobrança de multa administrativa por infração ambiental; dentre recursos de outras origens.
Rio de Janeiro -
Decreto nº 42.029 de 15 de Junho de 2011
Regulamenta o Programa Estadual de Conservação e Revitalização de Recursos Hídricos - PROHIDRO, previsto nos artigos 5º e 11 da lei nº 3.239, de 02 de agosto de 1999, que instituiu a política estadual de recursos hídricos, e dá outras providências.
Conservação e recuperação da qualidade e da disponibilidade das águas, da biodiversidade, das faixas marginais de proteção - FMP; sequestro de carbono originado de reflorestamento das matas ciliares, nascentes e olhos d’água para fins de minimização dos efeitos das mudanças climáticas globais. (art. 2º).
Poder Público Estadual, agentes privados nacionais ou internacionais (doações/ transferências) beneficiários especificados.
Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FUNDRHI; doações e transferências, públicas ou privadas; de remunerações oriundas de projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL; recursos provenientes do Fundo Estadual de Conservação Ambiental - FECAM, mediante a apresentação de projetos específicos; e de quaisquer outras receitas, eventuais ou permanentes, vinculadas aos objetivos do Programa Estadual de PSA - PROPSA. (art. 6º)
Não específica.
Todas as práticas e iniciativas prestadas por possuidores, a qualquer título, de área rural situada no Estado do Rio de Janeiro, que favoreçam a conservação, manutenção, ampliação ou a recuperação de benefícios propiciados aos ecossistemas. (art. 2, caput)
São Paulo - Decreto nº 55.947 de 24 de Junho de 2010
Regulamenta a Lei nº 13.798, de 09 de novembro de 2009, que dispõe sobre a Política Estadual de Mudanças Climáticas - PEMC.
Conservação de remanescentes florestais; recuperação de matas ciliares e implantação de vegetação nativa para a proteção de nascentes; plantio de
Gestão pública compartilhada coordenada pela Secretaria do Meio Ambiente (art° 62), com apoio do Comando de Policiamento
Fundo Estadual de Prevenção e Controle da Poluição - FECOP. (art. 64º)
Os valores a serem pagos aos provedores de serviços ambientais deverão ser proporcionais aos serviços prestados considerando a extensão e
Não específica.
IEI-18958
312
mudas de espécies nativas e/ou execução de práticas que favoreçam a regeneração natural para a formação de corredores de biodiversidade; dentre outras medidas. (art. 63º, § 1°, 1)
Ambiental, da Polícia Militar, da Secretaria da Segurança Pública, e da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB),da Fundação Florestal, da Secretaria da Segurança Pública, e da Secretaria de Agricultura e Abastecimento (art° 53), beneficiários não especificados.
características da área envolvida, os custos de oportunidade e as ações efetivamente realizadas, não podendo exceder a 100 UFESP’s por hectare por ano e 5.000 UFESP’s por participante por ano. (art. 65).
São Paulo - Lei Nº 15.684 de 14 de Janeiro de 2015
Dispõe sobre o Programa de Regularização Ambiental - PRA das propriedades e imóveis rurais, criado pela Lei Federal nº 12.651, de 2012 e sobre a aplicação da Lei Complementar Federal nº 140, de 2011, no âmbito do Estado de São Paulo.
Objetivo incentivar a recomposição florestal, a proteção dos mananciais no Estado e a compensação preferencial no Estado de São Paulo, na forma a ser definida em regulamento, sendo o mesmo uma ação integrante do Programa de Regularização Ambiental - PRA, devendo perseguir os mesmos objetivos. (art. 39, caput e § 1º).
Poder Público Estadual e beneficiários especificados
Fundos públicos e receitas próprias da Fazenda do Estado. (Art. 39, § 4º).
Não específica. Deverá atender preferencialmente aos proprietários e possuidores de imóveis rurais que (i) se enquadrarem na categoria de agricultores familiares ou de empreendimentos familiares rurais, (Lei Federal n° 11.326/ 2006); (ii) tenham área inferior a 04 (quatro) módulos fiscais; (iii) estejam localizados próximos a regiões de mananciais ou rios cuja capacidade hídrica seja utilizada para abastecimento
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313
público. (art. 39, § 3º)
Paraná - Lei Nº 17.134 de 25 de abril
de 2012
Institui o Pagamento por Serviços Ambientais, em especial os prestados pela Conservação da Biodiversidade, integrante do Programa Bioclima Paraná, bem como dispõe sobre o Biocrédito.
São serviços ambientais as funções prestadas pelos ecossistemas naturais conservados, imprescindíveis para a manutenção das condições ambientais adequadas à sadia qualidade de vida, funções estas que podem ser restabelecidas, recuperadas, restauradas, mantidas e melhoradas pelos proprietários ou posseiros. (art. 2º, I)
Poder Público Estadual, ficando facultada a parceria com entidades do Terceiro Setor, sem fins lucrativos, por instituições públicas ou privadas, nacionais ou internacionais, individualmente ou consorciadas, respeitadas a legislação e a regulamentação desta Lei, e beneficiários estabelecidos.
Fundo Estadual do Meio Ambiente – FEMA; Fundo Estadual de Recursos Hídricos – FERH/PR;BIOCRÉDITO (conjunto dos recursos financeiros, públicos e privados destinados à implementação da Política Estadual da Biodiversidade e da Política Estadual sobre a Mudança do Clima, constituindo um dos seus mecanismos de PSA). (art. 11º, art. 14º).
Os critérios para estabelecer o valor do Pagamento por Serviços Ambientais – PSA serão quali-quantitativos, baseados no tamanho do imóvel e da área de cobertura vegetal nativa conservada, na qualidade biótica do remanescente preservado e na região fitogeográfica onde estiver inserido. (art. 9º)
São benefícios os proprietários e posseiros de imóveis rurais que mantenham as áreas de preservação permanente e as de reserva legal devidamente conservadas e averbadas na matrícula do imóvel, devidamente inscritas no SISLEG – Sistema Estadual de Manutenção, Recuperação e Proteção da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente. (art. 5º)
Santa Catarina - Lei nº 15.133 de 19 de
Janeiro de 2010
Institui a Política Estadual de Serviços Ambientais e regulamenta o Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais no Estado de Santa Catarina, instituído pela Lei nº 14.675, de 2009, e estabelece outras providências.
Atividades humanas de preservação, conservação, manutenção, proteção, restabelecimento, recuperação e melhoria dos ecossistemas que geram serviços ambientais. (art. 6º).
Gestão Compartilhada, através do Comitê Gestor do Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais, composto por representantes de instituições e empresas públicas do Estado de Santa Catarina e da sociedade civil organizada (art. 19), e
Fundo Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais - FEPSA, de natureza contábil, com a finalidade de financiar as ações do PEPSA, dentro dos critérios estabelecidos nesta Lei e em seu regulamento. (art. 13º)
Os pagamentos dos projetos serão feitos respeitando os grupos prioritários, sendo: (i) classe I - 100% do Valor da Unidade de Referência; (ii) Classe II - 50% do Valor da Unidade de Referência; (iii) Classe III - 20% do Valor da Unidade de Referência. A Unidade de Referência adotada
Cada subprograma da lei prevê beneficiários diferentes, como: residentes no interior de Unidades de Conservação de uso sustentável e de proteção integral, físicas ou jurídicas proprietárias de Reservas Particulares do Patrimônio Natural, agricultores familiares, comunidades
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314
beneficiários especificados.
corresponderá ao valor pecuniário equivalente a 30 sacas de milho para cada hectare/ano da propriedade, fixado conforme avaliação de preço mínimo estabelecido pela Política de Garantia de Preços Mínimos - PGPM, do Governo Federal. (art. 8, § 3º, 4º, 5º, 6º e 7º)
tradicionais, povos indígenas e assentados de reforma agrária ou ocupantes de áreas situadas em bacias ou sub-bacias hidrográficas. (art. 10º, 11º e 12º).
Santa Catarina - Lei nº 14.675 de 13 de
abril de 2009
Institui o Código Estadual do Meio Ambiente e estabelece outras providências.
São serviços ambientais as funções imprescindíveis desempenhadas pelos ecossistemas naturais e úteis ao homem, tais como a proteção de solos, regulação do regime hídrico, controle de gases poluentes e/ou de efeito estufa, conservação da biodiversidade e belezas cênicas; (art. 28)
Poder Público Estadual e Municipal e sociedade civil.
Fundo de Compensação Ambiental e Desenvolvimento - FCDA. (art. 27) No caso do PSA existe o fundo especifico citado na análise da lei 15.133/10- o FEPSA.
Não específica. A regulamentação do pagamento de serviços ambientais a que se refere esta Lei será realizada por meio de lei específica a ser elaborada. (art. 288)
Fonte: Elaboração Própria.
IEI-18958
315
Os serviços ambientais mais mencionados nas legislações analisadas são a
regulação do regime hídrico, o controle de gases poluentes e/ou de efeito estufa,
conservação da biodiversidade e a redução dos processos erosivos, com a conservação
do meio ambiente. Alguns estados ainda citam itens específicos, como, a geração de
renda por meio de produção sustentável (Acre – Lei nº 2.025/08), o fomento à utilização
de sistemas agroflorestais (Minas Gerais – Lei 20.922/ 13) e conservação e recuperação
das faixas marginais de proteção (Rio de Janeiro – Decreto 42.029/11). Todas apontam
que os provedores dos serviços ambientais serão beneficiados com incentivos,
financeiros ou não e que poderão ser desenvolvidos programas cuja adesão é voluntária.
Dentre os agentes envolvidos, além dos beneficiários estabelecidos, é absoluta a
presença do poder público estadual. Está prevista também a participação da sociedade
civil através de conselhos e comissões, com a função de regulação e fiscalização, nos
seguintes estados: Acre - Lei 2.038/10, Bahia – Lei 13.223/15, Paraíba – Lei 10.165/13,
Santa Catarina Leis 15.133/10 e 14675/09. É notória a presença da Secretaria Estadual
de Meio Ambiente (SEMA) como órgão estadual regulador e fiscalizador, em todas as
legislações estaduais analisadas. Além disso, Espírito Santo (Lei 8.995/08), Rio de
Janeiro (Decreto 42.029/11) e Acre (Lei 2.308/10) mencionam a participação de agentes
privados nacionais ou internacionais no que diz respeito a doações e/ou investimentos.
No que se refere aos beneficiários observa-se que a maioria dos programas
estaduais prioriza os agricultores familiares. Os únicos estados que não têm em sua
legislação sobre PSA alguma alusão a essa categoria são Espirito Santo, Rio de Janeiro
e Paraná. Essa situação parece indicar que os objetivos das legislações subnacionais vão
além da preservação ambiental. Também possuem um enfoque socioeconômico que
busca favorecer os pequenos produtores com os incentivos financeiros e não financeiros
engendrados pelo fornecimento dos serviços ambientais. Acredita-se que esta escolha
política seja benéfica, pois se propõe a minimizar dois problemas enfrentados no país, a
pobreza e a degradação do meio ambiente, sendo mais fácil reduzir as resistências aos
programas que se propõem a realizar o pagamento pelos serviços ambientais. Por outro
lado, dado que os agricultores familiares são aqueles que não detêm área maior do que 4
(quatro) módulos fiscais39
(Lei Nº 11.326/ 2006) acredita-se que o alcance desses
programas seja reduzido, promovendo a preservação ou recuperação ambiental em uma
pequena porcentagem das áreas rurais. De qualquer maneira, essa resolução das
39
Os módulos Fiscais são unidades de medida de área (expressas em hectares), fixadas diferentemente
para cada município no Brasil, tendo em conta as particularidades locais (Art. 50, Lei 6746/79).
IEI-18958
316
legislações estaduais segue uma tendência nacional. A lei Nº 12.651/ 201240
em seu art.
41, parágrafo III, § 7o define que o pagamento ou incentivo a serviços ambientais serão
prioritariamente destinados aos agricultores familiares. A esse despeito alguns estados
ainda mencionam em suas legislações os povos indígenas e as populações tradicionais
(Bahia, Paraíba e Santa Catarina), frisando sempre que os beneficiários dos programas
devem promover ações legítimas de preservação, conservação, recuperação e uso
sustentável de recursos naturais.
Deve-se destacar ainda o fato de que todas as legislações Estaduais de PSA são
voltadas para as áreas rurais, sendo que quatro estados engendram a possibilidade
desses programas também serem implementados em áreas urbanas: Bahia, Paraíba,
Paraná e Minas Gerais. Até o momento, porém, apenas Minas Gerais chegou a
implementar um programa de PSA (Bolsa Verde) voltado especificamente para os
agricultores familiares (como será apresentado à frente), os outros três Estados ainda
não efetivaram nenhum projeto relacionado ao pagamento pelos serviços ambientais.
Acredita-se que a possibilidade de implementação de programas de PSA em
áreas urbanas deve ser exaltada, pois projetos de reciclagem de resíduos sólidos, de
energia limpa, de proteção de matas ciliares, hortas urbanas, entre outros, podem
contribuir para a qualidade de vida, ao mesmo tempo que favorecem o meio ambiente.
Os estados que possuem leis sobre PSA regulamentam de forma distinta os tipos
de recursos que financiam os seus programas, sendo que apenas os Estados de Santa
Catarina41
e Paraíba42
possuem fundos específicos para PSA. Já os Estados do Acre,
Amazonas, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Bahia e Paraná
utilizam outros fundos para o financiamento de programas e projetos de PSA.
O Amazonas, em sua primeira legislação (Lei nº 3.135 de 05 de junho de 2007)
criou o Fundo Estadual de Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental e
Desenvolvimento Sustentável, a ser alimentado por diferentes fontes. Entretanto, quatro
meses após sua criação, a Lei n.º 3.184 de 2007, extingue o fundo e estabelece que uma
fundação privada de utilidade pública federal e estadual (a Fundação Amazonas
Sustentável – FAZ) seria responsável por gerenciar os programas engendrados pela
Política Estadual sobre Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental e
40
LEI Nº 12.651, de 25 de maio de 2012, Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa, entre outras
disposições, também é chamada de Código Florestal. 41
Lei Nº 15.133 de 19 de Janeiro de 2010. 42
Lei Nº 10.165 de 25 de novembro de 2013.
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317
Desenvolvimento Sustentável do Amazonas e seus recursos. A tabela 64 apresenta os
fundos apontados pelas legislações estaduais de PSA.
Tabela 64: Fundos mencionados nas legislações estaduais de PSA,
2015
Estado/ Legislação Fundo Legislações do Fundo
(Estaduais)
Acre - Lei nº 2.308 de 22 de
outubro de 2010
Fundo Estadual de Florestas;
Fundo Especial de Meio
Ambiente
Fundo Estadual de Florestas -Lei
Nº 1.426 de 27 de dezembro de
2001; Fundo Especial de Meio
Ambiente - Lei nº 1.117 de 26 de
janeiro de 1994
Acre - Lei nº 2.025 de 20 de
outubro de 2008
Fundo Estadual de Florestas Lei Nº 1.426 de 27 de dezembro
de 2001.
Bahia - Lei nº 13.223 de 12 de
janeiro de 2015
Fundo de Recursos para o Meio
Ambiente - FERFA e Fundo
Estadual de Recursos Hídricos da
Bahia – FERHBA
FERFA - Lei nº 10431/2006 e
Decretos 11.235/2008 e
12.353/2010; FERHBA -
Regulamentado pelo Decreto
12.024/2010.
Paraíba - Lei nº 10.165 de 25 de
novembro de 2013.
Fundo Estadual de Pagamento
por Serviços Ambientais –
FunPSA
Lei Nº 10.165 de 25 de
novembro de 2013.
Espírito Santo - Lei nº 8.995 de
23 de setembro de 2008 (Decreto
2168-R/08 e Lei 9.607/10)
Fundo Estadual de Recursos
Hídricos do Espírito Santo –
FUNDÁGUA
Lei Nº 9.866 de 27 de junho de
2012; Decreto Nº 2.167 de 9 de
dezembro de 2008; Lei Nº 8.960
de 21 de julho de 2008.
Minas Gerais - Lei nº 20.922 de
16 de outubro de 2013 (Lei nº
17.727/08; Decreto nº 45.113/09)
Fundo de Recuperação, Proteção
Ambiental e Desenvolvimento
Sustentável das Bacias
Hidrográficas do Estado de
Minas Gerais – FHIDRO.
Lei nº 15.910, de 21 de
dezembro de 2005. Lei nº
13.194, de 29 de janeiro de 1999.
Rio de Janeiro - Decreto nº
42.029 de 15 de junho de 2011
(Lei nº 3.239/99)
Fundo Estadual de Recursos
Hídricos - FUNDRHI; Fundo
Estadual de Conservação
Ambiental - FECAM
FUNDRHI - Lei estadual N°
3.239/1999 e Decreto
N°35.724/2004; FECAM - Lei
Nº 1.060/1986 e Lei Nº
4143/2003.
São Paulo - Decreto nº 55.947 de
24 de junho de 2010
Fundo Estadual de Prevenção e
Controle da Poluição - FECOP
Lei Nº 11.160 de 18 de junho de
2002.
Santa Catarina - Lei nº 15.133 de
19 de janeiro de 2010
Fundo Estadual de Pagamento
por Serviços Ambientais –
FEPSA e Fundo Especial do
Petróleo (Lei federal nº 7.990).
Lei Nº 15.133 de 19 de janeiro
de 2010.
Santa Catarina - Lei nº 14.675 de
13 de abril de 2009
Fundo de Compensação
Ambiental e Desenvolvimento -
FCDA
Lei nº 14.675 de 13 de abril de
2009
Paraná Lei Nº 17.134 de 25 de
abril de 2012 (Lei 17.133/12 e
Decreto Nº 4.381/12)
Fundo Estadual de Recursos
Hídricos – FRHI/PR
Lei Nº 12.726 de 26 de
novembro de 1999.
Fonte: Elaboração Própria.
IEI-18958
318
Esses fundos seriam alimentados por diferentes fontes de recursos, todos
mencionados nas leis, tais como43
: recursos orçamentários do Estado e doações (esses
dois primeiros indicados com maior frequência nas legislações); multas por infração de
legislação ambiental; cobrança pelo uso da água; recursos decorrentes de acordos,
contratos, convênios não especificados; Taxa de Fiscalização Ambiental; recursos
provenientes dos royalties de petróleo; compensação pela utilização dos recursos
naturais44
; recursos de acordos bilaterais ou multilaterais; investimentos privados;
rendimentos de aplicação financeira45
; créditos de carbono; recursos provenientes de
controle de poluição veicular; empréstimos46
; recursos oriundos de pagamentos por
produtos, serviços ambientais; receitas das unidades de conservação47
; dentre outros
tipos de fontes não especificadas. A tabela 65 abaixo aponta as principais fontes de
financiamento definidas nas legislações estaduais de PSA.
Tabela 65: Fontes de financiamento apontadas nas legislações
estaduais que mencionam o PSA, Brasil, 2015
TIPOS DE RECURSOS AC AM ES MG RJ SC SP BA PB PR TOTAL
Recursos orçamentários do Estado X X X X X X X X X X 10
Doações/ transferências
(PF/PJ; Nac./ Int.) X X X X X X X X X X 10
Multas por Infração X X X X X X X
X 8
Cobrança pelo Uso da Água
X
X
X
X 4
Recursos de Acordos Bilaterais ou
Multilaterais X X X X X X X X X X 10
Taxa de Fiscalização Ambiental
X
X
2
Oriundos de projetos no âmbito do
MDL X
X
2
Royalties do Petróleo/Gás Natural
X
X X
3
Outros Tipos de Fontes X X X X X X X X X X 10
Fonte: Elaboração própria.
43
As fontes a seguir são apontadas na tabela 3 como “outros tipos de fontes”. 44
Minas Gerais. 45
Amazonas. 46
Paraíba. 47
Amazonas.
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319
Sobre as fontes de financiamento, é possível destacar que todos os Estados
citados acima preveem como fonte de financiamento de PSA a utilização de recursos
orçamentários do próprio Estado. Essa situação deflagra a expectativa dos legisladores
com o comprometimento do poder executivo nas ações de preservação e recuperação do
meio ambiente. Contudo, no Brasil é possível verificar que o poder público federal vem
reduzindo frequentemente as dotações orçamentárias para a pasta. Young et al. (2012)
mostra que a alocação do orçamento público para a preservação ambiental não tem
aumentado ao longo do tempo no período de 2002-2010, e há uma grande variação entre
os estados. Além disso, a atual crise econômica piorou as condições fiscais
governamentais, e a hipótese de novos orçamentos Estatais destinados aos projetos
ambientais parece muito otimista para o futuro próximo.
Outras possíveis fontes de financiamento mencionadas em todas as leis estaduais
analisadas são doações e recursos de acordos bilaterais ou multilaterais. Acredita-se que
seja temerário construir políticas públicas nacionais ou subnacionais de meio ambiente
baseadas na expectativa de financiamento através de doações e transferências. As
doações e transferências podem não ser regulares e frequentes, variando de acordo com
a situação financeira e interesse dos doadores. Caso a política dependa deste tipo de
recursos pode não ter uma continuidade, desperdiçando os esforços empreendidos em
ações que não terão eficiência.
Considera-se ainda relevante apontar três propostas específicas: A cobrança pelo
uso da água; a implementação de recursos provenientes de multas ambientais; e receitas
das unidades de conservação.
A cobrança de uso da água parece ser uma maneira promissora de obter
recursos, ao passo que há uma série de bacias que já estão realizando tal cobrança. Além
disso, há uma identificação direta entre o pagamento e o serviço ambiental o que pode
facilitar a aceitação da cobrança ao consumidor. É possível ainda destacar que está pode
ser uma fonte permanente de captação de recursos para os programas de PSA,
diferentemente de doações, por exemplo, que podem variar devido a vários fatores,
como situação econômica do doador, seus interesses particulares, a possibilidade da
doação se reverter em benefícios publicitários, entre outros.
No caso das multas, há duas dificuldades principais de aceita-las como fonte de
recursos para os programas de pagamentos por serviços ambientais: a primeira de ordem
objetiva (montante arrecadado com as multas) e a segunda de ordem teórica (as multas
devem cair ao longo do tempo). No primeiro caso, o grande problema é o montante das
IEI-18958
320
multas que realmente são pagas no Brasil. Reportagem do Jornal Gazeta do Povo afirma
que entre janeiro de 2005 e outubro 2009, 99,4% das multas aplicadas pelo Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama) não foram
pagas48
. O trabalho de Souza e Lopes (2015) vem reforçar essa condição, mostrando
que menos de 2% das multas ambientais são pagas no Brasil.
No segundo caso, o problema é conceitual: teoricamente, as multas são fruto de
atividades irregulares e responsáveis pelos danos ao meio ambiente. Dessa forma,
acabam sendo um contrassenso a utilização de recursos oriundos de multas ambientais
para financiamento de ações sustentáveis, visto que para que os projetos de PSA possam
ser contínuos irão necessitar de recursos provenientes das multas e, consequentemente,
da ocorrência de irregularidade ambiental ou dano ambiental.
Por outro lado, considerando a existência de uma irregularidade ambiental ou
dano ambiental acaba sendo plausível a conversão dessas receitas em recursos
financeiros para implementar sistemas de PSA. A este exemplo, cabe destacar a
experiência positiva do município de Brumadinho (MG), onde as receitas de multas
ambientais são impostas pelo poder judicial para financiar um sistema PES local para
proteger florestas de galeria (MENDONÇA, 2014).
Essa alternativa de utilização de recursos oriundos de TAC se for replicada no
caso do rompimento da barragem em Mariana (MG) que aconteceu no final de 2015,
por exemplo, haverá disponível um montante considerável de recurso para
financiamento de programas locais de PSA.
As receitas das unidades de conservação poderão ser bem aproveitadas se
destinadas aos projetos de PSA existentes no entorno das próprias Unidades de
conservação. Atualmente essas receitas acabam retornando aos cofres da união e não
necessariamente são destinadas a projetos de preservação. Caso a cobrança da entrada
nas Unidades de conservação fosse destinada aos projetos de PSA, poderia ocorrer uma
maior disposição do visitante a realizar tal pagamento, pois ele vislumbraria sua
contribuição direta para a preservação. Medeiros e Young (2011) mostraram que o
aumento do turismo em áreas protegidas no Brasil teria o potencial de gerar bilhões de
dólares nas economias locais onde estes parques estão estabelecidos.
48
CASTRO, Pedro de. Ibama não recebe 99% das multas. In: Gazeta do Povo. 15/07/2010. Disponível
em: http://www.gazetadopovo.com.br/vida-e-cidadania/ibama-nao-recebe-99-das-multas-
44qmwildxgw1bavw9jcy53jny
IEI-18958
321
De qualquer forma, através da análise das leis estaduais que versam sore PSA foi
possível verificar que os Estados possuem várias fontes de financiamento. Isso é muito
promissor, pois quanto mais fontes de financiamento, maior a possibilidade de obter
recursos para garantir os programas. Dentre os Estados analisados, Rio de Janeiro e
Santa Catarina possuem a maior diversidade de fontes de financiamento.
Figura 64: Estado com maior diversidade de fonte de financiamento de
PSA, 2015
Fonte: Elaboração própria.
A maioria das legislações estaduais sobre PSA estudadas apresentam um
conteúdo genérico, deixando ao cargo da regulamentação ou dos projetos engendrados
pelas secretarias estaduais do meio ambiente a responsabilidade por definir as regras
específicas e os montantes de aplicação dos recursos. Entretanto, as leis de Espírito
Santo (Lei n. 9.864/ 2012), São Paulo (Decreto 55.947/ 10) e Santa Catarina (Lei
15.133/ 10), fogem a essa regra. Esses últimos estabelecem na própria legislação
estadual montantes indexados como limites máximos a serem pagos aos beneficiários
por hectare por ano. A legislação de São Paulo define também valores máximos por
participante do programa, impedindo que um mesmo agente acumule vários benefícios.
Os valores indexados pelas legislações Paulista e Capixaba são definidos com base nas
0
2
4
6
8
10
FONTES DEFINANCIAMENTO
DE PSA
AC
AM
ES
MG
RJ
SC
SP
PB
IEI-18958
322
unidades de referência estaduais49
, já aquele estipulado em Santa Catarina tem como
referência o valor pecuniário equivalente a 30 sacas de milho. Nos três casos apontados
os pagamentos serão proporcionais aos serviços prestados, considerando a extensão e
características da área envolvida. Nas leis estaduais de Minas Gerais (Lei 20.922/13) e
Paraná (Lei 17.134/12) são apenas apontados que os valores a serem pagos serão
proporcionais às dimensões das áreas protegidas pelos proprietários rurais.
Para ilustração, a Tabela 66 abaixo aponta quais Estados possuem previsão legal
dos valores a serem pagos aos beneficiários do PSA.
Tabela 66: Análise da legislação estadual: indicação dos valores a
serem pagos aos beneficiários de PSA, 2015
Quantidade Estado
Estados com projetos de
PSA implementados 7
AC (2 projetos); AM; ES;
MG; RJ; SP (2 projetos); SC
Leis que não explicitam
valores a serem pagos 4 AM, MG, RJ, AC
Leis com valor nominal não
indexado 0 0
Leis com valor nominal
indexado 3 ES, SC, SP
Fonte: Elaboração própria a partir da análise das leis estaduais relacionadas ao
PSA.
Dado a diversidade existente no Brasil, que é caracterizado por diferenças
ambientais, sociais, econômicas e culturais muito significativas, acredita-se que seja
adequado o estabelecimento de legislações Estaduais com textos mais genéricos. Com
leis mais abrangentes é possível construir diferentes projetos com vieses, públicos e
áreas prioritárias distintas em um mesmo estado. Por outro lado, quanto mais
abrangentes as leis, maior a dificuldade de fazê-las cumprir. De qualquer maneira,
sugere-se que a futura legislação nacional de pagamentos por serviços ambientais siga a
49
Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP), e Valores de Referência do Tesouro Estadual
(VRTE), no Espirito Santo. Em 2015, 1 UFESP valia R$ 21,25, enquanto que 1 VRTE estava cotada em
R$ 2,6871.
IEI-18958
323
tendência de estabelecer um marco genérico de forma que crie condições para que os
órgãos ambientais instaurem ações de PSA de acordo com interesses específicos,
respeitando as singularidades do local onde os projetos serão implementados. No
entanto, a lei precisa ter salvaguardas e condicionalidades para garantir que
efetivamente seja cumprida.
A abrangência das legislações estaduais fez com que fosse necessário pesquisar
e analisar os projetos até então executados por esses entes federativos. Como
mencionado anteriormente, apenas três dos dez estados que já possuem leis que tratam
de PSA no Brasil não possuem projetos em andamento: Bahia, Paraíba e Paraná. Nesse
último estado, porém, em janeiro de 2015, foi publicada uma resolução da Secretaria
Estadual do Meio Ambiente que estabelece as normas para os projetos de Pagamentos
Por Serviços Ambientais às Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs).
Apesar da resolução publicada o projeto ainda não foi iniciado. A perspectiva é que o
primeiro edital do projeto saia em março de 201650
.
Por outro lado, sete estados que já possuem legislações sobre o PSA, possuem
projetos ativos. Para compreender melhor as características dos projetos, cada um deles
foi estudado. Buscou-se enfocar na análise dos projetos, principalmente, o seu
funcionamento, formas de financiamento, beneficiários e a área preservada. Acredita-se
que com essa pesquisa seja possível ter uma melhor dimensão dos recursos aplicados no
PSA em cada estado, dos benefícios estabelecidos e alcance do programa.
1.6.Projetos Estaduais
1.6.1. Acre
O Estado do Acre possui quase 88% do seu território ocupado por vegetação
nativa, sendo que destes 45% são áreas de proteção ambiental, como Unidades de
Conservação (UC), Terras Indígenas (TI), Áreas de Preservação Permanente (APP),
Reservas Legais (RL) e Áreas Militares. Dado que a maior parte do desmatamento
existente no estado (60%) é realizado em áreas de até 10 hectares, principalmente nos
50
Agência de Notícias do Paraná. Governo edita regras para Pagamento Por Serviços Ambientais. Paraná
05/01/2016. Disponível em:
http://www.aen.pr.gov.br/modules/noticias/article.php?storyid=87422&tit=Governo-edita-regras-para-
Pagamento-Por-Servicos-Ambientais&ordem=1000. Acessado em fev. 2016.
IEI-18958
324
municípios mais populosos, devido a tendência à pecuarização e ao uso do fogo como
maneira de “limpar” a área, acredita-se que as políticas de PSA sejam particularmente
interessantes para auxiliar na preservação ambiental (STANTON, 2014).
Assim, em 2008 foi editada a Lei nº 2.025 que cria o Programa Estadual de
Certificação de Unidades Produtivas Familiares do Estado do Acre. Esse foi o primeiro
programa de PSA gerenciado pelo poder público Estadual, apesar da possibilidade desse
instrumento já ser mencionado no seu Zoneamento Ecológico e Econômico (ZEE).
Trata-se de um programa voluntário de certificação que busca incentivar os
proprietários e posseiros de terra a modificar seu sistema de produção, através do
oferecimento de benefícios monetários e não monetários (STANTON, 2014).
Já em 2010, a lei 2.308, foi promulgada, criando o Sistema Estadual de
Incentivos a Serviços Ambientais - SISA, o Programa de Incentivos por Serviços
Ambientais - ISA Carbono e demais Programas de Serviços Ambientais e Produtos
Ecossistêmicos do Estado do Acre. Essa lei construiu um arcabouço institucional
propício para a instauração de uma série de programas visando à redução de emissões
de gases de efeito estufa oriundos de desmatamento, a conservação da
sociobiodiversidade, dos recursos hídricos, da beleza cênica natural, do clima, do solo e
a valorização do conhecimento tradicional ecossistêmico.
Entretanto, atualmente (janeiro de 2016) apenas dois programas foram iniciados:
o programa Estadual de Certificação de Unidades Produtivas Familiares e o Programa
de Incentivo a Serviços Ambientais - Carbono – ISA. O primeiro teve seus participantes
selecionados em 2010, mas devido às mudanças no código Florestal Brasileiro foi
alterado em 2013 pela a lei Estadual N° 2.693. Esse programa é o foco de análise deste
item, pois foi possível encontrar dados satisfatórios que indicassem suas principais
características e resultados. Já o segundo ainda está em fase de implementação, apesar
de ser a grande aposta dos pesquisadores da área, dado as expectativas relacionadas ao
mercado de carbono.
Considerações sobre o PSA no âmbito Estadual
Como mencionado anteriormente, a primeira legislação relacionada aos
pagamentos por serviços ambientais no Acre estava associada ao programa Estadual de
Certificação de Unidades Produtivas Familiares (Lei nº 2.025 de 2008).
Entretanto, apenas a Lei 2.308, de 2010 criou o Sistema Estadual de Incentivos a
Serviços Ambientais – SISA e os Programas de Serviços Ambientais e Produtos
IEI-18958
325
Ecossistêmicos do Estado do Acre. Essa última estabeleceu os princípios do SISA, seus
objetivos e definições.
No Art. 4º desta última lei foi definido que os provedores de serviços ambientais
são aqueles que promovem ações legítimas de preservação, conservação, recuperação e
uso sustentável de recursos naturais. Esses provedores, poderão se habilitar
voluntariamente para serem beneficiários do SISA, sem que a lei mencione o fato do
beneficiário possuir a propriedade da terra.
A lei em questão cria uma série de órgãos e entidades responsáveis pela gestão e
funcionamento dos programas engendrados pelo SISA, dentre eles é possível
mencionar, o Instituto de Regulação, Controle e Registro, supervisionado pela
Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA; a Agência de Desenvolvimento de
Serviços Ambientais (criada pelo Decreto Nº 6306 de 2013); um comitê científico; e a
Comissão Estadual de Validação e Acompanhamento51
. De acordo com informações do
website do Instituto de Mudanças Climáticas e Regulação de Serviços Ambientais do
Estado do Acre, o arranjo institucional do SISA ocorre da seguinte forma:
Figura 65: Arranjo Institucional SISA - Acre52
Fonte: Instituto de Mudanças Climáticas e Regulação de Serviços Ambientais, s/d53
.
51
Essa última estabelecida pelo Decreto Estadual 7.208 de 19 de março de 2014. Disponível em:
http://www.imc.ac.gov.br/wps/wcm/connect/bc4b2800441827e5b63bb63e9eaeade9/Estrutura+Organizaci
onal+Ceva+2014_2015.pdf?MOD=AJPERES 52
CEMACT: Conselho Estadual de Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia; CFE: Conselho Florestal
Estadual; CEDRFS: Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e Florestal Sustentável; SEMA:
Secretaria de Estado de Meio Ambiente; PGE: Procuradoria Geral do Estado; CEVA: Comissão Estadual
de Validação e Acompanhamento; GTI: Grupo de Trabalho Interinstitucional Indígena; SECT: Secretaria
de Estado de Ciência e Tecnologia; IMC: Instituto de Mudanças Climáticas e Regulação de Serviços
Ambientais; SEDENS: Secretaria de Estado de Desenvolvimento Florestal, da Indústria, do Comércio e
dos Serviços Sustentáveis; CDSA: Companhia de Desenvolvimento dos Serviços Ambientais.
IEI-18958
326
Apesar da legislação criar o Instituto de Regulação, Controle e Registro,
definindo inclusive a origem das suas receitas (doações e/ou investimentos efetuados
por fundos públicos, privados ou multilaterais) e o montante total (R$ 70.000,00), para
o pagamento de funcionários e implantação dos seus serviços, não foi possível obter
informações sobre o seu funcionamento atual, bem como não foi encontrado seu lugar
no organograma apresentado na Figura 65.
Já a Companhia de Desenvolvimento de Serviços Ambientais do Estado do Acre
foi criada como uma sociedade anônima de economia mista (Art. 15 da Lei 2.308),
regulamentada pelo Decreto Nº 6306 de 2013. Essa agência teria como função captar
recursos financeiros, criar os planos de ação e projetos e executar os programas do
SISA. Atualmente, esta Companhia está em funcionamento, mas ainda não está
completamente estruturada, não sendo possível encontrar maiores informações sobre
sua atuação.
Um fator de destaque na legislação do Estado são os instrumentos econômicos e
financeiros do SISA. De acordo com o Art. 18 da Lei 2.308 os possíveis meios de
financiamento dos programas de PSA são provenientes do Fundo Estadual de Florestas,
criado pela Lei n. 1.426, de 27 de dezembro de 2001 e do Fundo Especial de Meio
Ambiente, criado pela Lei n. 1.117, de 26 de janeiro de 1994. Além desses, são
mencionados ainda fundos públicos nacionais, recursos provenientes de ajustes e
convênios celebrados com órgãos da administração pública, recursos provenientes de
acordos bilaterais ou multilaterais sobre o clima, doações, recursos orçamentários e
recursos provenientes da comercialização de créditos relativos a serviços e produtos
ambientais. Esse último item se relaciona especificamente à expectativa de crescimento
do mercado mundial de carbono, sendo previsto um tratamento tributário diferenciado
nestas operações.
53
Disponível em:
http://www.imc.ac.gov.br/wps/portal/imc/imc/principal/!ut/p/c5/1ZHdboJAEIWfxQfQXcCF5RJFYIHlR_
7EGwJqECpCixXh6Uvbi6YXtTemSefcTDJz8k3OgC0YdU6vRZ5eivqcnsAGbPnE0YjrBRpicLDmIHFC
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IEI-18958
327
Programa Estadual de Certificação de Unidades Produtivas Familiares do
Estado do Acre.
Origem do Programa
De acordo com a Lei 2.025, de 2008, o programa Estadual de Certificação de
Unidades Produtivas Familiares do Estado do Acre tem como objetivo realizar a
certificação socioambiental voluntária de proprietários de terra54
com até 100 hectares,
atestando o uso sustentável dos recursos naturais com inclusão social e econômica. O
programa busca beneficiar os proprietários interessados em recuperar ou manter suas
áreas de reserva legal ou preservação permanente, usando processos produtivos
baseados no uso adequado da floresta e das áreas desmatadas.
Etapas do projeto
O Programa de Certificação das Unidades Produtivas do Estado do Acre, de
acordo com o art. 5° da lei 2.025, é estruturado em quatro fases:
I - Adesão ao programa, com duração de doze meses;
II - Certificação básica, com duração de vinte e quatro meses;
III - certificação intermediária, com duração de vinte e quatro meses; e
IV - Certificação plena, com duração de quarenta e oito meses.
Para ser classificada em uma das fases a unidade produtiva deverá passar por
uma avaliação.
Para a posterior mudança de fase os proprietários de terra precisam adequar suas
áreas de Reserva Legal e de Preservação Permanente à legislação ambiental. Entretanto
propriedades que possuem nascentes ou práticas produtivas ambientalmente
responsáveis, bem como restringem o uso do fogo para a limpeza do terreno, recebem
uma melhor avaliação e classificação nas fases mencionadas. O mesmo ocorre se o
proprietário está inserido em alguma organização coletiva.
A proposta do programa é que ao longo de nove anos as unidades produtivas
assumam atividades conservacionistas, sendo que, de acordo com a fase em que se
encontram recebem diferentes incentivos. Os incentivos financeiros variavam entre
R$500 e R$600 por ano por propriedade, independentemente do número de hectares. Há
54
Na primeira etapa de adesão foram aceitos os mais diversos documentos para comprovar a posse da
terra. Contudo, para o pagamento do bônus do programa, a Secretaria de Estado de Extensão
Agroflorestal e Produção Familiar -Seaprof exigiu o registro oficial de propriedade da terra, o que tem
gerado inúmeros problemas. (STANTON, 2014).
IEI-18958
328
também a oportunidade de obterem prioridade em financiamentos oficiais. Os
benefícios não monetários se referem ao incentivo à mecanização do sistema produtivo,
ao fornecimento de mudas, insumos, além de assistência técnica e capacitação do
produtor. Esses incentivos variavam entre as propriedades, sendo implementados
conforme o potencial de geração de renda da localidade. O objetivo era auxiliar o
produtor a realizar e comercializar a sua produção de maneira sustentável de forma que
após os nove anos de programa, ele não precisasse mais do apoio do mesmo
(STANTON, 2014).
As áreas e comunidades passíveis de fazerem parte do programa são definidas
previamente pela Secretaria de Estado de Extensão Agroflorestal (SEAPROF) em
conjunto com a Secretaria do Estado de Meio Ambiente (SEMA). O Programa pode
abranger todo território do Acre, entretanto, as zonas prioritárias foram aquelas de
influência direta das rodovias federais (BRs 364 e 317) ocupadas principalmente por
pequenos produtores assentados ou posseiros, alguns empreendimentos pecuaristas e
seringais (ALMEIDA Jr., s/d apud STANTON, 2014).
De acordo com informações da Secretaria de Estado de Extensão Agroflorestal e
Produção Familiar do Acre – SEAPROF, entre 2009 e 2014 foram assinados 4.608
Termos de Adesão com produtores rurais familiares. Destes, 114 foram desligados do
programa, seja porque venderam ou abandonaram a propriedade, ou desistiram do
Programa. Apesar desse alto número de adesões, apenas 42,03% do total de produtores
ativos (1.889) tiveram o “Plano da Unidade Produtiva - PUP” construído. Sem esse
plano, o produtor não poderia passar de fase e receber as demais parcelas previstas no
programa (SEMA, 2015).
Para que o Programa de Certificação das Unidades Produtivas seja
implementado e cada uma de suas fases realizadas, uma série de etapas devem ser
cumpridas. A tabela 67 abaixo, elaborada a partir da Portaria Normativa N.º 017 da
SEMA, que estabelece o regulamento do Programa, ilustra essas etapas:
Tabela 67: Etapas do Programa de Certificação das Unidades
Produtivas do Estado do Acre
Etapa Órgão
Responsável Atividade realizada
Etapa 1
Informações
Preliminares
Escritórios Locais da
SEAPROF e Rede
de ATER
Divulgação do programa e decisão do produtor quanto à
participação
IEI-18958
329
Etapa 2
Assinatura do Termo
de Adesão e Cadastro
Escritórios locais da
SEAPROF e Rede
de ATER
Entrega de documentos pelo produtor, e preenchimento
do Termo de Adesão e do Cadastro da Unidade
Produtiva. Os técnicos visitam a unidade produtiva para
o Georreferenciamento da mesma.
Etapa 3
Pagamento da 1ª
Parcela do Bônus e
Cálculo do % passivo
ambiental
Secretaria
Executiva da
Certificação
/SEAPROF
Confirmação de que o produtor está apto para aderir ao
programa e recebimento de 50% do bônus no valor de
R$ 250,00 por propriedade.
Paralelamente, os dados da propriedade são
encaminhados ao IMAC, para definição da situação do
passivo ambiental a ser recuperado.
Etapa 4
Elaboração do plano
de unidade produtiva
Escritórios Locais da
SEAPROF e Rede
de ATER
Após o conhecimento a respeito do passivo ambiental os
técnicos da Rede de ATER elaboram em conjunto com
os produtores o Plano da Unidade Produtiva, com a área
a ser recuperada. Concluído o Plano, o técnico verifica
se o produtor tem licenciamento da Propriedade no
IMAC.
Etapa 5
Pagamento da 2ª
Parcela do Bônus
Licenciamento
Ambiental
Escritórios locais da
SEAPROF/Rede de
ATER local/
Entrega o protocolo de licenciamento ao produtor rural.
Este protocolo habilita o produtor a receber os 50% de
bônus restantes no valor de R$ 250,00.
Etapa 7
Licenciamento
Ambiental
Núcleo do
IMAC local
Procedimentos para o encaminhamento da licença ou das
pendências aos Escritórios locais da SEAPROF/Rede de
ATER.
Etapa 8
Enquadramento da
Fase de Certificação
Técnico do
Escritório/
Rede de
ATER local
Análise técnica e enquadramento da fase de Certificação
em que o produtor está. Certificado habilita o produtor a
receber o bônus da referida fase.
Etapa 9
Implementação do
Plano de Certificação
da Unidade Produtiva
Gerente do escritório
local da
SEAPROF
Efetua alimentação de dados no sistema, monta o
calendário do monitoramento e efetua os pagamentos.
Fonte: SEMA, Portaria Normativa N.º 017/ 2010.
Essas fases implicam em uma série de procedimentos técnicos e administrativos,
como a entrega de documentos, fiscalizações e monitoramentos, pagamentos e a
coordenação entre os diferentes órgãos estaduais. Tudo com o objetivo que o produtor
regularize o seu passivo ambiental e obtenha um uso mais sustentável de sua
propriedade. Contudo, o cumprimento dessas etapas, não garantia que o produtor
estivesse na condição de regular perante a legislação ambiental. Seria necessário ainda
entrar com um processo no Instituto de Meio Ambiente do Acre - IMAC para obter a
Licença Ambiental Rural – LAR. A emissão desta licença por sua vez, possuía um
tramite moroso e burocrático, não atendendo a todos os produtores a contento (SEMA,
2015).
Tratando ainda das dificuldades operacionais, os procedimentos viabilizados
para o pagamento dos produtores tiveram alguns contratempos. De acordo com a ex-
IEI-18958
330
coordenadora do programa55, a princípio o SEAPROF imaginou que seria adequado
pagar os beneficiados por ordem de pagamento. Entretanto, dado o prazo estipulado
para que o produtor retirasse o pagamento no banco, esse procedimento se mostrou
inadequado. Em um segundo momento, buscou-se viabilizar a abertura de contas
correntes em bancos para que os bônus fossem depositados. Porém, os bancos não
permitiram a isenção das taxas bancárias. Por fim, ficou-se definido que os produtores
deveriam abrir contas poupanças, se eximindo assim das taxas. Mas, de qualquer modo,
alguns produtores ainda encontravam dificuldades para realizar esse trâmite burocrático
devido à falta de documentos.
Serviços ambientais
O Art. 2º da lei que instituiu o programa Estadual de Certificação de Unidades
Produtivas Familiares estabeleceu dentre seus objetivos a melhoria dos seguintes
serviços ambientais: a mitigação e adaptação às mudanças climáticas, com a redução de
emissões de gases poluentes, o uso sustentável dos recursos naturais, a conservação da
sociobiodiversidade e das águas e recursos hídricos. O modelo de PSA seguido pelo
programa é o do Provedor-Recebedor, ou seja, aquele que contribui para a existência e
manutenção do serviço ambiental recebe o bônus.
Agentes envolvidos
Os agentes envolvidos no Programa são as unidades produtivas rurais familiares,
proprietárias de terra, com até 100 hectares, sendo eles os possíveis beneficiários. A
Secretaria de Estado de Extensão Agroflorestal e Produção Familiar (SEAPROF),
gestora do programa. A Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA), que realizou a
sua coordenação estratégica. A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Florestal, da
Indústria, do Comércio e dos Serviços Sustentáveis – SEDENS que executou ações
junto a algumas comunidades de manejadores florestais. E o Instituto de Meio
Ambiente do Acre – IMAC, responsável, à época da elaboração do programa de
certificação, pela regularização dos passivos ambientais.
Em adição, a lei 2.025 em seu Art. 7º criou ainda a Rede Estadual de Assistência
Técnica e Extensão Agroflorestal, composta por instituições públicas e privadas. A rede
tinha a função de garantir uma maior oferta de serviços de assistência técnica rural,
55
Conversa telefônica com Marlene Jardim, em 12/01/2015, Técnica da SEAPROF.
IEI-18958
331
contribuir com os processos de regularização do passivo ambiental florestal e de
certificação socioambiental da unidade produtiva56
. Para que uma organização fizesse
parte da Rede, teria que manifestar o seu interesse para a SEAPROF que é a responsável
por aceitar ou rejeitar a proposta.
A Figura 66 aponta a organização dos órgãos responsáveis por gerir e
implementar o Programa de Certificação das Unidades Produtivas Familiares, que fazia
parte da Política de Valorização do Ativo Florestal.
Figura 66: Organização institucional do Programa de Certificação das
Unidades Produtivas Familiares, Acre, 2008.
Fonte: STANTON, 2014
Arranjos Institucionais
O Programa Estadual de Certificação de Unidades Produtivas Familiares, como
mencionado anteriormente, foi criado em 2008, pela Lei 2.025, mas iniciou suas
atividades em 2009, com o primeiro grupo de agricultores manifestando seu interesse
em participar do mesmo. Desde então foi articulada a Rede Estadual de Assistência
Técnica e Extensão Agroflorestal, cujos técnicos auxiliaram os produtores que
participavam do programa a construir seus Planos das Unidades Produtivas. A
56
SEMA, PORTARIA NORMATIVA N.º 017 DE 23 DE MARÇO DE 2010. Diário Oficial do Estado
do Acre. Ano XLIII - nº 10.262. Segunda-feira, 29 de março de 2010
IEI-18958
332
SEAPROF definiu os procedimentos para monitoramento, fiscalização e pagamento
para os produtores e a SEMA coordenou o programa, estabelecendo as áreas prioritárias
para recebê-lo.
Contudo, com a promulgação do novo código florestal, através da Lei Federal nº
12.651, de 25 de maio de 2012, o programa Estadual de Certificação de Unidades
Produtivas Familiares do Estado do Acre precisou passar por modificações, tendo que
ser compatibilizado com as novas exigências federais.
Assim em janeiro de 2013, foi editada a Lei Nº 2693 que institui o Cadastro
Ambiental Rural - CAR, no âmbito do Sistema Estadual de Informações Ambientais do
Estado do Acre - SEIAM e cria o Programa de Regularização Ambiental (PRA-Acre).
Essa lei define também que apenas aqueles proprietários e possuidores rurais que já
haviam aderido ao programa Estadual de Certificação de Unidades Produtivas
Familiares poderiam permanecer no mesmo, ou seja, não seriam realizadas novas
adesões ao programa. Por outro lado, a mesma lei autorizou àqueles que tivessem o
interesse de renunciar ao programa de certificação a aderir ao PRA-Acre. Os
beneficiários do Programa de Certificação que aderissem ao PRA-Acre, teriam os
direitos e obrigações inerentes ao Programa de Certificação cancelados.
Há algumas diferenças entre o Programa de Certificação e o PRA-Acre. O
primeiro programa foi elaborado tendo em conta as normas previstas no Código
Florestal de 1.965 (Lei Federal nº 4.771/1965), enquanto o segundo estava ajustado ao
novo código florestal. Isso significa que o programa de certificação tinha normas mais
rígidas quanto às áreas de preservação permanente e reservas legais, com prazos
menores para a recomposição de passivos ambientais (9 anos versus 20 anos do novo
código). Em adição, o CAR apresentou soluções institucionais que permitiram dar uma
grande escala de atendimento e resposta ao produtor rural, diferentemente do LAR
emitido pelo IMAC. Outra diferença fundamental entre os programas é que enquanto o
Programa Estadual de Certificação de Unidades Produtivas Familiares dispunha de
adesão voluntária por parte dos produtores, o CAR e o PRA-Acre são obrigatórios, ou
seja, todos os produtores rurais do Estado devem cadastrar sua propriedade e se adequar
ao novo código florestal. Além disso, o programa de certificação propunha pagamentos
diretos aos produtores que fossem adequando a sua produção às normas ambientais,
enquanto o PRA-Acre parece entender que está é uma obrigação legal dos proprietários
rurais, sem que seja realizado o pagamento por serviços ambientais.
IEI-18958
333
Por outro lado, de acordo com a Nota Técnica N. 001/ 2015 da SEMA, o
Governo do Acre está revendo o PRA-Acre, para estabelecer medidas de incentivo a
regularização ambiental dos imóveis rurais, com tratamento diferenciado para a
agricultura familiar. A ideia é que o PRA-Acre assuma estratégias similares àquelas
existentes no Programa de Certificação, entre elas um modelo de assistência técnica
sustentável, com incentivos não monetários e pagamentos por serviços ambientais.
Contudo, apenas em novembro de 2015 a Portaria SEMA Nº 123 estabeleceu o
regulamento para a transição dos beneficiários do Programa Estadual de Certificação de
Unidades Produtivas Familiares do Estado do Acre para o Cadastro Ambiental Rural -
CAR e Programa de Regularização Ambiental do Estado do Acre - PRA-Acre, com a
elaboração de um termo de renúncia. Em adição, até o momento (janeiro de 2016) não
foi retomado o pagamento direto aos produtores que se mantiveram no programa de
certificação ou estabelecido um novo regulamento ou plano para o PRA-Acre.
Fonte de recursos
De acordo com o artigo 4º da lei 2.025, poderão ser utilizados recursos do Fundo
Estadual de Florestas para pagamento do bônus aos agricultores que participam do
programa.
O Fundo Estadual de Florestas foi criado pela Lei Nº 1.426 de 27 em dezembro
de 2001, com recursos provenientes do orçamento do Estado; contribuições e
transferências de quaisquer órgãos da administração direta ou indireta dos três entes
federativos; contratos, empréstimos, ou doações de organismos públicos e privados,
nacionais e internacionais. A lei, em seu art. 45, menciona ainda a possibilidade dos
recursos advirem de taxas, tarifas, leilões e indenizações decorrentes da preservação e
conservação das florestas do Estado; valores arrecadados com a venda de produtos e
subprodutos florestais apreendidos; e recursos provenientes de multas e infrações
ambientais, que também serão em parte destinados ao Fundo Estadual de Meio
Ambiente.
Contudo, de acordo com Santos et al. (2012)57
apenas uma parcela pequena dos
recursos foi direcionada ao programa, principalmente porque o fundo só foi
57
Marco regulatório sobre pagamento por serviços ambientais no Brasil /
Organização de Priscilla Santos; Brenda Brito; Fernanda Maschietto; Guarany
Osório; Mário Monzoni. – Belém, PA: IMAZON; FGV. CVces, 2012. http://fas-
amazonas.org/versao/2012/wordpress/wp-content/uploads/2013/07/Marco-regulat%C3%B3rio-PSA-
Brasil_FGV.pdf
IEI-18958
334
regulamentado em 201058
. A tabela 68 abaixo aponta o total de despesas pagas
anualmente por esse fundo.
Tabela 68: Total das Despesas Pagas anualmente pelo Fundo
Estadual de Florestas do Estado do Acre - FEF
Ano Acumulado pago
2010 R$ 37.019,49
2011 R$ 104.900,00
2012 R$ 386.311,77
2013 R$ 6.868.878,32
2014 R$ 35.800.575,45
2015 R$ 16.789.245,38
Fonte: Elaboração própria a partir do portal da transparência do Estado do Acre.
É claro que nem todo o montante de despesas pagas do fundo foram destinados
ao programa de Certificação das Unidades Produtivas do Estado do Acre, porém, com
tais informações é possível ter uma ideia do crescimento dos gastos com meio ambiente
e sua gestão no Acre.
Além do fundo florestal, outra importante fonte de financiamento do Programa
de Certificação foram os recursos do BNDES, através do Fundo Amazônia e o convênio
celebrado com a rede de TV Sky do Reino Unido, com o apoio da WWF que resultou
no repasse de mais de 6 milhões de libras esterlinas (WWF, 2013). Esses recursos
viabilizaram principalmente a realização de benefícios não financeiros, como a
construção de açudes que favoreceram diversos produtores (STATON, 2014).
No que se refere aos benefícios financeiros, pagos em espécie diretamente aos
produtores (Bônus) é possível destacar que ao longo dos seis anos que o programa de
Certificação esteve ativo foi gasto R$ 2.021.050,00, pagos pela SEAPROF e pela
SEDENS. A Tabela 69 abaixo aponta os valores totais pagos em cada ano, por fase do
programa com a fonte de recurso utilizada, por cada uma dessas secretarias ao longo do
tempo.
Tabela 69: Demonstrativo do Pagamento de Bônus pela SEAPROF
e SEDENS entre 2009 e 20014
58
Resolução do Conselho Florestal Estadual do Acre 001 de 09/12/2012. Aprova o Regimento Interno do
Fundo Florestal, votado em reunião plenária realizada em 09/12/2010 (SANTOS et al., 2012).
IEI-18958
335
S
E
A
P
R
O
F
Ano Fonte de
Recurso
1º Parcela
Adesão
(N° de
beneficiários)
2º Parcela
Adesão
(N° de
beneficiários)
1º Ano
Execução PUP
(N° de
beneficiários)
2º Ano
Execução
PUP
(N° de
beneficiários)
Total
Aplicado (R$)
2009
Recurso Próprio
884 42 231.500,00
2010 811 118 11 238.850,00
2011 105 11 58 11 70.400,00
2011 WWF/SKY 359 12 92.750,00
2012
Recurso Próprio 64 7 38 30 58.550,00
Fundo Amazônia 44 2 11.500,00
2013 WWF/SKY 327 562 225.250,00
2014
WWF/SKY 426 380 203.000,00
Fundo Amazônia 520 209 182.250,00
Total Parcial SEAPROF 3.540 1.343 107 41 1.314.050,00
S
E
D
E
N
S
2012 Fundo Amazônia 354 177.000,00
2013 Fundo Amazônia 125 467 296.000,00
2014 Fundo Amazônia 468 234.000,00
Total Parcial SEDENS 479 467 468 707.000,000
TOTAL Geral 4.019 1.810 575 41 2.021.050,00
Fonte: SEMA (2015).
A tabela 69 demonstra que, ao todo, 4.019 produtores receberam a primeira
parcela, no valor de R$ 250,00, para participarem do programa de certificação das
unidades produtivas. Esse valor é um pouco diferente do declarado pela SEMA e
destacado no início deste texto (4.497). Contudo, independente da pequena diferença
identificada é importante verificar que o número de beneficiários que receberam os
bônus caiu consideravelmente ao longo do programa. Isso porque após a adesão, como
mencionado anteriormente, o produtor precisava fazer, com ajuda dos técnicos da Rede
Ater, o Plano da Unidade Produtiva – PUP. Esse plano demandava não apenas a
reestruturação produtiva, com o fim da utilização do fogo, mas também a recuperação
das áreas de preservação permanente e a reserva legal. A elaboração dos PUPs e seu
IEI-18958
336
posterior cumprimento e monitoramento, impunham uma série de dificuldades que
fizeram com que o número de beneficiários caísse para apenas 14% do total, no
primeiro ano de execução do programa e 1% do total no segundo ano.
De acordo com informações obtidas por telefone com a ex-coordenadora do
Programa de Certificação de Unidades Produtivas59
, desde 2013 não eram realizadas
novas adesões (implementadas em 2014). Dado a instituição do CAR e PRA-Acre, o
Programa de Certificação está voltado a manter aqueles que optaram por continuar nele
e deixaram de realizar o pagamento de bônus financeiros, para se concentrar nos
incentivos não financeiros. De qualquer maneira, nas Leis Orçamentárias Estaduais dos
anos de 2014; 2015 e 2016 há dotações financeiras destinadas a ele. A tabela 70 abaixo
aponta um interesse do Estado do Acre em aumentar os gastos com o programa ao
longo do tempo.
Tabela 70: Previsão de gastos com o programa de Certificação das
Unidades Produtivas do Estado do Acre descriminados nas Leis
Orçamentárias Anuais, entre 2014-2016
Ano Montante previsto (unidade R$)
2014 300.000,00
2015 1.200.000,00
2016 8.651.487,89
Fonte: Elaboração Própria a partir da LOA, 2015; LOA, 2014; LOA; 2013.
Metas
De acordo com a Nota Técnica nº 001/2015, da SEMA, até 2017 deve ser
realizada a transição entre o Programa de Certificação e o PRA-Acre. Porém, a
transição deve respeitar e manter as mesmas diretrizes e objetivos do Programa de
Certificação, ou seja, manter modos de produção sustentáveis sem descuidar da justiça
social.
Staton (2014) enfatiza, entretanto, a necessidade de garantir novas fontes de
financiamento para tais Programas, pois apesar de reconhecer que a aplicação dos
recursos do Fundo Amazônia foi fundamental para a sua continuidade, destacou
também que o Fundo beneficiou apenas quatro municípios que sofrem diretamente com
as obras da rodovia BR-364.
59
Conversa telefônica com Marlene Jardim, em 12/01/2015, Técnica da SEAPROF.
IEI-18958
337
Outro desafio e meta do programa de Certificação das Unidades produtivas está
relacionado à sua implementação. O programa demanda uma grande quantidade de
trabalho dos técnicos da rede ATER, que devem elaborar planos, definir as vocações
produtivas, ajudar no encaminhamento dos produtos para o mercado, monitorar e
fiscalizar as propriedades, além de indicar aos agricultores os procedimentos
burocráticos para receberem os bônus. Desta maneira, a implementação demanda uma
série de recursos humanos, o que por si só torna o programa relativamente caro.
ISA Carbono
A lei N° 2.308, de 2010 criou o programa ISA Carbono. De acordo com essa lei,
no seu Art. 22, o programa tem o objetivo de promover a redução progressiva,
consistente e de longo prazo das emissões de gases de efeito estufa, com vistas ao
alcance da meta voluntária estadual de redução de emissões por desmatamento e
degradação florestal.
Para sua realização foi estabelecido, em 2012, um acordo entre o governo do
Acre e o banco alemão KfW. Neste acordo o Banco deveria pagar ao Estado Acre o
montante total de 16 milhões de euros, ao longo de quatro anos, por ter deixado de
emitir 4 milhões de toneladas de dióxido de carbono (CO2)60
. Neste acordo, cada
tonelada de CO2 não emitida valia US$ 5.
A verba proveniente do Banco KfW tem origem no imposto chamado de
“Assigned Amount Units” do governo Alemão. Esse imposto é aplicado às transações
realizadas dentro do sistema de troca de emissões (ETS) da União Europeia, sendo que
parte dele deve ser destinada aos países em desenvolvimento para reduzir suas emissões
de gases de efeito estufa (WWF, 2013).
No Programa ISA Carbono os benefícios são repassados através de convênios
assinados entre o Fundo Estadual de Florestas, SEDENS/FEF ou SEMA/FEF e outras
entidades / associações provedoras de serviços ambientais relacionados com REDD+
para atividades que contribuam com a redução do desmatamento. De acordo com o
Governo Acreano, 70% do valor total recebido do KfW são investidos nas cadeias
produtivas, beneficiando diretamente os provedores de serviços ambientais, como
extrativistas, indígenas e produtores rurais familiares. Contudo, esse pagamento não é
feito por produtor, mas sim é destinado para atividades especificas das comunidades,
60
http://www.wwf.org.br/?33524/Acre--primeiro-estado-a-realizar-transaes-com-REDD.
IEI-18958
338
não sendo possível quantificar o valor do benefício por família ou hectare. Os outros
30% são destinados para operacionalização, gerenciamento institucional, subprogramas
e parcerias, normatização, registro, monitoramento, formação de atores, divulgação e
intercâmbio de experiências no âmbito do Sisa.
Até o presente (janeiro 2016) o ISA Carbono conta com aproximadamente 6.000
beneficiários, que continuam implementando as atividades previstas nos convênios61
.
A fiscalização dos programas ligados ao ISA Carbono se dá por meio de
imagens de satélites, especificamente os dados oficiais do PRODES (INPE). Contudo,
também são realizadas verificação in loco e acompanhamento através de
geoprocessamento ligado ao Cadastro Ambiental Rural (CAR).
Informações do Instituto de Mudanças Climáticas e Regulação de Serviços
Ambientais62
, apontam que não é possível identificar a quantidade de hectares
reflorestados com os programas ligados ao ISA Carbono, mas sim é possível estimar o
desmatamento evitado. Neste caso, tendo como referência a taxa média de
desmatamento entre 2001 e 2010 (496 km²), acredita-se que a área desmatada
anualmente diminuiu em média em 46% entre 2006 e 2015. Já entre 2014 e 2015 o
desmatamento evitado corresponde a uma redução em 30 km² ou 10%.
Dado a ambição do ISA Carbono de atuar por meio de subprogramas e projetos,
com públicos bem distintos, atingindo todo o estado do Acre, entende-se que é
necessário contabilizar uma série de custos gerenciais que vão muito além dos
pagamentos diretos aos provedores de serviços ambientais. Assim, as instituições do
SISA contam com aproximadamente 50 funcionários e dispõem de orçamento anual
próprio do Estado de aproximadamente R$ 4.000.000,0063
.
O Estudo da WWF (2013) sobre o “Sistema de incentivos por serviços
ambientais do estado do Acre” celebrou a descentralização das políticas ambientais e de
PSA promovidas pelo Estado. Contudo em 2015 a lei complementar N°. 300, de 9 de
julho de 201564
definiu por concentrar a gestão das políticas florestais sob a
responsabilidade da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema), não estando mais
vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Florestal, da Indústria, do
61
Informação fornecida por e-mail por Pavel Jezek, funcionário do Instituto de Mudanças Climáticas e
Regulação de Serviços Ambientais, em 18 de janeiro de 2016. 62
Informação fornecida por e-mail por Pavel Jezek, funcionário do Instituto de Mudanças Climáticas e
Regulação de Serviços Ambientais, em 18 de janeiro de 2016. 63
Informação fornecida por e-mail por Pavel Jezek, funcionário do Instituto de Mudanças Climáticas e
Regulação de Serviços Ambientais, em 18 de janeiro de 2016. 64
http://www.al.ac.leg.br/leis/wp-content/uploads/2015/07/LeiComp300.pdf
IEI-18958
339
Comércio e dos Serviços Sustentáveis (Sedens)65
. A SEMA será ainda responsável pelo
Instituto de Mudança Climáticas e Regulação de Serviços Ambientais – IMC; e pela
Companhia de Desenvolvimento de Serviços Ambientais – CDSA.
No entanto, até o final de 2015, as instituições que fazem parte do ISA ainda não
atingiram o pleno funcionamento. Além disso, ainda é necessária a regulamentação do
ISA Carbono e de outros programas ligados ao SISA.
1.6.2. Amazonas
O estado do Amazonas possui uma área de 1.577.820,2 km², que contém a maior
cobertura florestal preservada e um dos menores índices de desmatamento do Brasil. No
entanto a região vem sofrendo uma série de pressões relacionadas à extração de
madeiras ilegais, às queimadas, à expansão do cultivo de oleaginosas, da pecuária e à
mineração, que fazem com que seja difícil a manutenção desses níveis de desmatamento
(FERREIRA, 2014).
Para dar conta deste desafio e das pressões sentidas pelo Estado frente às
mudanças climáticas, foi criada em 2007 a Lei N.º 3.135, com a contribuição da
sociedade civil organizada.
A mencionada Lei instituiu a Política Estadual sobre Mudanças Climáticas,
Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas, que tem entre
seus principais objetivos o fomento e a criação de instrumentos de mercado que
viabilizem a execução de projetos de energia limpa (EL), a redução de emissões do
desmatamento (RED) e de emissões líquidas de gases de efeito estufa.
A Lei N.º 3.135, em seu art. 5, também previu a criação de sete Programas com
vistas a auxiliar o Estado do Amazonas a enfrentar os efeitos das mudanças climáticas.
Entre eles estava o Programa Bolsa Floresta, com o objetivo de instituir o pagamento
por serviços e produtos ambientais às comunidades tradicionais pelo uso sustentável dos
recursos naturais, conservação, proteção ambiental e incentivo às políticas voluntárias
de redução de desmatamento.
Essa lei ainda criou um Fundo Estadual de Mudanças Climáticas, Conservação
Ambiental e Desenvolvimento Sustentável, responsável por financiar as atividades de
65
http://www.jornalatribuna.com.br/?p=26559
IEI-18958
340
cada programa previsto. Contudo, ainda em 2007, ocorreu uma alteração neste item,
averbada pela lei N.º 3.184. Através desta última o fundo foi extinto e o poder executivo
estadual ficou autorizado a apoiar uma Fundação Privada, sem fins lucrativos, de
utilidade pública estadual e federal (Portaria MJ nº 3.098 de 26/09/2013) que deveria
desenvolver e administrar os Programas previstos na Lei N.º 3.135/2007.
Para a criação e funcionamento desta Fundação o Poder Executivo Estadual
realizou uma doação no valor de R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais), valor que
foi também doado pelo Banco Bradesco. O recurso monetário (Total de 40 milhões de
reais) foi aplicado em um fundo permanente gerenciado pela então criada Fundação
Amazonas Sustentável (FAS), de modo que apenas os rendimentos são utilizados para o
pagamento das ações do programa Bolsa Floresta, garantindo sua sustentabilidade.
A partir de sua criação, a FAS obteve diferentes financiamento de organizações
públicas e privadas, como da Coca-Cola Brasil (2009), do Fundo Amazônia/BNDES
(2010) e da Samsung (2010), além de outras parcerias em programas e projetos
desenvolvidos66
.
Atualmente a FAS é responsável por gerenciar e implementar o Programa de
Educação e Saúde (PES), o Programa de Soluções Inovadoras (PSI) e o Programa Bolsa
Floresta (PBF). Esse último programa de pagamentos por serviços ambientais foi
regulamentado pelo Decreto n.º 26.958 de 04 de setembro de 2007 e será objeto de
análise.
Programa Bolsa Floresta
Origem do programa
O programa Bolsa Floresta concede benefícios aos residentes de Unidades de
Conservação estadual com finalidade de incentivar a conservação dos recursos naturais
através da manutenção das Florestas.
Etapas do programa
A partir de 2008 o programa passou a ser implementado pela FAS, que decidiu
por dividi-lo em quatro componentes: Renda, Social, Familiar e Associação.
66
Fundação Amazonas Sustentável (FAS). A FAS. Disponível em: http://fas-amazonas.org/a-fas/?lang=pt
IEI-18958
341
O Bolsa Floresta Renda (BFR) investe na capacidade dos próprios beneficiários
desenvolverem atividades econômicas, com respeito ao meio ambiente. Nesse caso, são
desenvolvidos projetos, com o aval e participação da comunidade beneficiária, com
vistas a dinamizar as cadeias produtivas já existentes ou criar arranjos produtivos locais
sustentáveis. Os recursos deste componente são provenientes do Fundo Amazônia e
podem ser aplicados de forma ampla, abrangendo obras de infraestrutura, equipamentos,
serviços e capacitações. De acordo com dados da FAS, anualmente é investido o
equivalente a R$ 395,80 por família neste componente, o equivalente a 58% dos
recursos anuais totais do projeto.
O Bolsa Floresta Associação tem como objetivo fortalecer a participação
comunitária e as associações de moradores das Unidades de Conservação do Estado.
Esse componente permite que os recursos sejam entregues às associações que devem
decidir onde serão aplicados. O Bolsa Floresta Associação, assim como o Bolsa Floresta
Renda, recebe recursos do Fundo Amazônia, que já disponibilizou para ambos R$
19.169.087,00 entre os anos de 2010 e 201467
. De acordo com a Fundação Amazonas
Sustentável, são atendidas 15 associações com o programa68
, que despende 10% de seus
recursos totais com esse componente, o que significa uma média anual de R$ 67,20 por
família (MAMED, 2014).
O Bolsa Floresta Social deve apoiar ações de educação, saúde, comunicação e
transporte das comunidades que fazem parte do programa. Ele deve primar pelo
desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida destas comunidades e, portanto, os
recursos são gastos respeitando a demanda e interesse das próprias. De acordo com a
FAS as principais demandas de 2014 foram ambulanchas e voadeiras para transporte
comunitário, rádios para comunicação, construção e reforma de escolas, entre outros. O
investimento médio anual por família neste componente é de R$ 278,64.
Por fim, o Bolsa Floresta Familiar se refere ao pagamento direto de recursos
monetários para as famílias que participam do programa. Trata-se de um complemento
de renda no valor de R$ 50,00 por mês por família (independentemente do seu número
de hectares) que participa do programa.
67
Fundo Amazônia. Bolsa Floresta. Disponível em:
http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/Esquerdo/Projetos_Apoiados/Lista_Proje
tos/FAS 68
Fundação Amazonas Sustentável. Bolsa Floresta Associação. Disponível em: http://fas-
amazonas.org/bolsa-floresta-associacao/
IEI-18958
342
Todas os componentes do Bolsa Floresta demandam participação voluntária das
comunidades, cujos membros devem assinar um termo de compromisso. Os pagamentos
também exigem determinadas contrapartidas dos envolvidos, como que a comunidade
que se encarregue da implementação dos projetos (no caso do Bolsa Floresta Renda),
que a comunidade faça uso racional e conserve os bens adquiridos pelo Bolsa Renda
Social, que ocorra a participação ativa dos moradores nas atividades e decisões das
associações e que o desmatamento seja zero.
Serviços ambientais
O foco do Programa Bolsa Floresta é a contenção do desmatamento nas
Unidades de Conservação do Estado Amazonas. Acredita-se que desta maneira, seria
possível reduzir as emissões de gases de efeito estufa, bem como controlar os efeitos
das mudanças climáticas. A política Estadual sobre Mudanças Climáticas, Conservação
Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas ainda tem o combate à
pobreza e o desenvolvimento sustentável do Estado entre suas diretrizes69, o que
deflagra uma preocupação com a questão ambiental aliada à justiça social. O modelo de
PSA utilizado pelo programa Bolsa Floresta é do produtor recebedor.
Agentes envolvidos
O Governo do Estado do Amazonas é responsável pela política Estadual de
Mudanças Climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável através
da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado do
Amazonas. O programa Bolsa Floresta está dentro desta política e é implementado pela
Fundação Amazonas Sustentável. Essa Fundação, pessoa jurídica de Direito Privado,
fechou um acordo com o Governo do Estado do Amazonas justamente com a intenção
de gerenciar e implantar os programas ligados à política ambiental do Estado. Além
desses agentes, estão envolvidos no programa Bolsa floresta os residentes de Unidades
de Conservação estadual, como os possíveis beneficiários.
Arranjos Institucionais
A Fundação Amazonas Sustentável é a gestora do Programa Bolsa Floresta, com
o aval do Governo do Estado. Essa fundação tem ampla competência sobre as ações
69
Lei N.º 3.135, DE 05 DE JUNHO DE 2.007, Art. 3°. II.
IEI-18958
343
empreendidas no programa, sendo também responsável por captar recursos para o
mesmo.
O Fundo com os recursos para o programa Bolsa Floresta é gerenciado pela
FAS, que também define as linhas de base do programa, suas prioridades e ações.
Apesar desta parceria entre Governo do Estado do Amazonas e a FAS ser exaltada por
diferentes autores70
, Mamed (2014) aponta que não há divulgação de como exatamente
se dá esta parceria e que, na prática, tendo sido observado pouco contato entre as duas
esferas (Fundação Amazonas Sustentável e Governo do Estado do Amazonas).
Fontes de recursos
O Programa Bolsa Floresta tem o montante a ser gasto anualmente definido de
acordo com a quantidade de rendimentos do fundo gerenciado pela FAS. Isso o
diferencia de outros Programas de Pagamentos por Serviços Ambientais que se baseiam
na quantidade de hectares preservados ou reflorestados, além de critérios como a
existência de nascentes, de matas nativas, e outros. Em outras palavras, não há fórmulas
matemáticas que visem medir numericamente o nível de preservação ambiental, mas de
valores fixos destinados às comunidades participantes de acordo com os recursos
disponíveis (Mamed, 2014).
Nos últimos 6 anos foi destinado um total de R$ 48.562.000,00 para o Bolsa
Floresta, o que coloca o programa entre os mais bem-sucedidos de PSA no país. A
tabela 71 abaixo aponta os montantes disponibilizados para os componentes do Bolsa
Floresta entre os anos de 2009 e 2014.
Tabela 71: Montante destinado aos componentes do Bolsa
Floresta, em unidades de real, entre os anos 2009 e 2014.
2014 2013 2012 2011 2010 2009
Bolsa Floresta Familiar 4.780.000 4.558.000 4.400.000 4.357.000 4.068.000 3.480.000
Bolsa Floresta Renda,
Associação e Social 3.502.000 5.408.000 6.041.000 3.635.000 2.730.000 1.603.000
TOTAL 8.282.000 9.966.000 10.441.000 7.992.000 6.798.000 5.083.000
Fonte: http://fas-amazonas.org/transparencia/
É possível verificar que os valores totais dedicados às ações do programa vêm
crescendo ano a ano. Acredita-se que isso seja possível, não apenas pelo crescimento
dos rendimentos, devido às altas taxas de juros do período em destaque, como também
70
VIANA, 2008; VIANA et. al., 2012
IEI-18958
344
devido à competência da FAS em obter novos financiamentos e parceiros. Deve-se
enfatizar também que aproximadamente 75% dos recursos são utilizados em atividade-
fim, enquanto 25% é utilizado para a operacionalização do Programa.
Deve-se destacar ainda a evolução do número de famílias beneficiadas, que
passou de 4.969 em 2008 para 7.640 em junho de 2013 e atualmente (dezembro de
2015) está em 9.421. Contudo, o estudo realizado por Ferreira (2014), aponta que ainda
existem várias famílias que não participam do programa devido à falta de seu Cadastro
de Pessoas Físicas (CPF). A autora apontou 113 famílias nesta situação.
No que se refere à média de investimento no programa, chama a atenção os
valores investidos nas Unidades de Conservação do Estado. A tabela 72 abaixo aponta
que em 2015 foi investido em média por UC estadual R$ 684.000,00.
Tabela 72: Média de investimento anual nas Unidades de
Conservação Florestal e nas Famílias beneficiadas com o
programa Bolsa Floresta, 2015.
Bolsa Floresta
Investimento
anual/UC
(média)
Investimento
anual/família
(média)
Renda R$ 190.000 R$ 380
Social R$ 171.000 R$ 350
Associação R$ 33.000 R$ 65
Familiar R$ 290.000 R$ 600
TOTAL R$ 684.000 R$ 1.395
Fonte: FAS. Plataforma Bolsa Floresta, 2015.
Como é possível observar na tabela 72 anualmente cada família recebe pelo
programa R$ 1.395,00, sendo o item familiar aquele que oferece o maior montante.
Entretanto, Ferreira (2014) chama atenção ao papel do apoio à geração de renda (Bolsa
Floresta Renda), que transformou as atividades produtivas na região, com o
estabelecimento de diferentes cadeias produtivas. A capacitação dos produtores, a
instalação de infraestruturas, os investimentos em equipamentos, e o desenvolvimento
de derivados do produto primário, provenientes deste subprograma, fizeram com que
resultados positivos fossem obtidos em culturas como o cacau, açaí, pirarucu e a
castanha da Amazônia.
Por fim, vale enfatizar que no caso do Bolsa Floresta não se aplica a medida de
hectares preservados no programa, pois ele é realizado com residentes de Unidades de
Conservação (UCs). As Unidades de Conservação são espaços territoriais, legalmente
IEI-18958
345
instituídos pelo Poder Público brasileiro, que não devem ser desmatados, apesar de, em
alguns casos, admitirem o uso sustentável dos recursos, conciliando a presença humana
nas áreas protegidas. Desta maneira, não seria adequado falar de hectares preservados,
pois toda Unidade de Conservação, na qual os beneficiários dos programas residem,
deve ser preservada. A despeito desta ressalva, Ferreira (2014) destaca que, em 2012,
enquanto as UCs sem o Bolsa Floresta registraram 0,030% de desmatamento, aquelas
com o programa registraram 0,008%, ou seja, o desmatamento foi mais evitado em
áreas onde existe o programa.
Beneficiários
O Decreto n.º 26.958 de 04 de setembro de 2007 define as regras relacionadas ao
Programa Bolsa Floresta. Ele estabelece que os principais beneficiários do programa
sejam os residentes de Unidades de Conservação Estadual, por mais de dois anos. Além
disso, os beneficiários precisam:
a) Possuir Registro Geral;
b) manter os filhos matriculados e frequentando escola (exceto se não houver
disponibilidade na região);
c) Participar da Oficina de Formação sobre o Programa (Art.2º. Decreto n.º
26.958).
Uma vez participando do programa, os beneficiários devem cumprir as regras do
Plano de Gestão da UC; estar associado e adimplente com a Associação de Moradores
da UC, sendo que caso não exista uma associação na comunidade, eles devem procurar
uma próxima; manter suas roças com tamanho não superior àquele do ano da
implementação da UC, sem avançar na mata primária, com exceção de casos com
desmembramentos de famílias (quando os filhos se casam e saem da casa dos pais)71
.
Atualmente (janeiro de 2016) o programa está ativo em 15 das 33 Unidades de
Conservação do Estado e beneficia 9.421 famílias, o que se refere a 40.106 pessoas72
.
Parece contraditório o fato do programa possuir como beneficiários os
moradores de Unidades de Conservação que, como foi mencionado anteriormente, não
podem ser desmatadas. Entretanto, essa escolha foi tomada pois entendeu-se que a
simples instituição de espaços protegidos não garante a preservação. A Fundação
71
Decreto n.º 26.958 de 04 de setembro de 2007. Art. 4°. 72
Fundação Amazonas Sustentável. Transparência. 2015. Disponível em: http://fas-
amazonas.org/transparencia/
IEI-18958
346
Amazonas Sustentável considera igualmente necessário o estabelecimento de políticas
públicas integradas, que estejam destinadas a apoiar aqueles que residem nas Unidades
de Conservação, com vistas a garantir sua existência (MAMED, 2014).
O cadastramento e pagamento dos beneficiários, por outro lado, tem sido um
desafio para a FAS. Isso porque o art. 3º do Decreto n.º 26.958 define que os cadastros
devem ser realizados in loco, ou seja, nas residências dos possíveis beneficiários. Isso
deflagra uma necessidade considerável de tempo e recursos para os gestores do
programa dado as dimensões e condições geográficas do Amazonas.
Outra dificuldade se refere aos pagamentos diretos às famílias, que precisam
abrir uma conta bancária e pegar o dinheiro depositado mensalmente em sua conta. Esse
procedimento, que parece simples ao primeiro olhar, se revela um problema para os
moradores de Unidades de Conservação, que estão em núcleos populacionais de
considerável distância da sede dos Municípios. Sendo assim, os beneficiários também
precisam gastar tempo e recursos para se deslocar até onde há rede bancária para
retirada dos benefícios.
Metas
Entre as metas do programa é possível destacar aquela que se refere à
fiscalização e monitoramento dos beneficiados pela Bolsa Floresta. Atualmente a
fiscalização é feita apenas por imagens de satélite. Contudo, o trabalho de Mamed
(2014) chama atenção para o fato de que os beneficiários se sentem “abandonados” pela
falta de acompanhamento de suas atividades. Esse mesmo autor sugere que seja
realizada uma maior integração entre FAS e Governo do Estado, ao passo que este
último gerencia programas que fazem o monitoramento constante das Unidades de
Conservação, podendo auxiliar a Fundação a acompanhar os beneficiários do bolsa
floresta, verificando o cumprimento dos termos ajustados para participação do
Programa.
Por outro lado, um ponto exaltado por esse autor é o estímulo ao associativismo
e a possibilidade na participação das decisões pelas populações que vivem nas Unidades
de conservação. As formas democráticas de decisão comunitária e empoderamento das
comunidades através da escolha de subsídios materiais que poderão significar uma
melhora na qualidade de vida das populações é um dos ganhos do programa Bolsa
Floresta que pode ser replicada em outras experiências de PSA no Brasil (Mamed,
2014).
IEI-18958
347
1.6.3. Espírito Santo
O Pagamento por Serviços Ambientais foi instituído no Estado do Espírito Santo
pela Lei nº 8.995/200873
, tendo como beneficiário o proprietário de área rural que
destinar parte de sua propriedade para a preservação e conservação da cobertura
florestal.
Em 2012, foram promulgadas normas (a Lei n. 9.86474
e o Decreto n. 3.182-
R75
) que reformularam o programa de pagamento por serviços ambientais no Estado,
revogando, por conseguinte, a Lei de 2008.
Na vigência da Lei de 2008, foi instituído o programa de PSA Produtores de
Água que atuou nas bacias hidrográficas do Rio Benevente (município de Alfredo
Chaves), São José (municípios de Alto Rio Novo e Mantenópolis) e Guandú
(municípios de Afonso Cláudio e Brejetuba)76
. Segundo a Secretaria do Meio Ambiente
e Recursos Hídricos do Espírito Santo77
, esse programa beneficiou 450 produtores entre
os anos de 2009 e 2011.
Entretanto, atualmente (Janeiro 2016) o programa de PSA vigente no Estado é o
Reflorestar. O Programa Reflorestar, por sua vez, possui aproximadamente 1.840
produtores rurais cadastrados
A nova lei (n. 9.864/12) estabelece que os beneficiários do Programa de
Pagamento por Serviços Ambientais serão os proprietários de área rural e/ou outros
facilitadores na promoção de serviços ambientais (provedores), que destinarem parte de
sua propriedade para fins de preservação, conservação e recuperação do meio ambiente
e recursos hídricos. Define que serviços ambientais são os serviços de suporte, de
provisão e de regulação das funções hídricas, ambientais e/ou ecossistêmicas cuja
73
Lei nº 8.995/2008 institui o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais - PSA e dá outras
providências. 74
Lei n. 9.864/2012 institui o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais PSA e dá outras
providências. 75
Decreto Estadual nº 3182-R de 20/12/2012 aprova o regulamento da Lei 9.864/2012, no Estado do
Espírito Santo, que dispõe sobre o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais – PSA. 76
A regiões apontadas foram escolhidas por apresentarem diferentes cenários socioeconômicos, de uso do
solo e grau de conservação (LAVRATTI, TEJEIRO, STANTON, 2014). 77
Coleta de dados obtidos junto ao Gerente do Programa Reflorestar, Marcos Franklin Sossai, por meio de
perguntas estruturadas realizadas por e-mail no dia 30/09/2015.
IEI-18958
348
finalidade seja colaborar para conservação e recuperação dos serviços prestados pela
natureza.
Assim, é possível verificar que a lei promulgada em 2012 amplia aspectos da lei
anterior, pois enquanto esta última se referia apenas aos serviços de conservação da
cobertura florestal e apontava como possíveis beneficiários os proprietários das terras
conservadas, a lei vigente amplia os serviços ecossistêmicos passíveis de serem pagos, e
permite aos provedores dos serviços ambientais em geral se tornarem beneficiários –
independentemente da posse legal da terra ou da sua localização em zona rural.
Na prática, as mudanças ocorridas podem ser visualizadas através do aumento
expressivo no contingente de produtores beneficiados pelo Programa Reflorestar (como
mencionado 1.840 beneficiários até final de 2015) em relação ao Programa Produtores
de Água (apenas 450 beneficiários). Isso porque o Programa Produtores de Água era
restrito aos serviços ecossistêmicos objeto da conservação e melhoria da qualidade e
disponibilidade hídrica, bem como era específico para determinadas bacias
hidrográficas. Já o Programa Reflorestar tem como finalidade a geração de renda para
os proprietários de área rural e/ou outros facilitadores em contrapartida da adoção de
práticas sustentáveis em todo Estado, tendo como objetivo aumentar a cobertura
florestal no Espírito Santo em 80 mil hectares até 2018.
De qualquer modo, tanto a lei antiga quanto a lei n. 9.864, possibilitam aos
órgãos estatais recompensarem financeiramente o proprietário rural e/ou facilitador,
bem como dar suporte ao provedor dos serviços ambientais para elaboração de projetos
técnicos e aquisição dos insumos.
Cabe destacar que as regras quanto aos pagamentos dos insumos78
necessários à
manutenção/recuperação dos serviços ambientais serão definidas por regulamentação
específica e dimensionadas com base no projeto técnico elaborado por profissional
devidamente habilitado. Já o aporte financeiro para a elaboração de projetos técnicos
não poderá ultrapassar 10% (dez por cento) do valor total do projeto orçado,
permanecendo a cargo de norma específica a definição da forma do repasse.
O Decreto n. 3.182- R/2012, cuja finalidade é regulamentar a lei n. 9.864,
estabelece que seja possível realizar pagamentos por serviços ambientais para aqueles
que realizarem a (i) conservação da floresta em pé, (ii) recuperação com plantio de
mudas, (iii) regeneração natural, (iv) sistemas agroflorestais, (v) sistemas silvipastoris e
78
Os insumos citados pela Lei 9.864/2012 poderão ser: mudas de essências florestais e agronômicas;
material para cercamento de áreas; hidrogel; adubo; formicida; herbicida (Art.8, Decreto n. 3.182- R/ 12).
IEI-18958
349
(vi) floresta manejada. Por sua vez, a metodologia para delimitar as áreas passiveis de
beneficiamento do PSA e os critérios para concessão de benefício serão definidos em
Portaria da Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEAMA79
.
A antiga lei (nº 8.995/2008) também estipulava que o valor máximo para
pagamento pela conservação e melhoria da qualidade e da disponibilidade hídrica, da
biodiversidade e da redução dos processos erosivos era de 510 (quinhentos e dez)80
Valores de Referência do Tesouro Estadual (VRTE) por hectare ano, sendo que este
valor era variável conforme as características da propriedade81
.
Já a nova lei determina um valor fixo de até 3.200 (três mil e duzentos) VRTE82
por pagamento por serviço ambiental prestado83
, sem o desconto do imposto de renda84
.
Quanto a incidência do imposto de renda, este deverá ser apurado e retido na fonte no
ato dos pagamentos das parcelas de PSA, devendo, por conseguinte, ser inserido no
cálculo do valor total do contrato.
É importante destacar que apesar das mudanças advindas da nova legislação, os
contratos firmados sob a égide da antiga lei foram respeitados, devendo, os novos
contratos serem firmados nos moldes da Lei n. 9.864 e do Decreto n. 3.182- R/2012.
Do Programa Reflorestar
Origem do Projeto
O Programa Reflorestar foi iniciado em 2011, fruto da ação conjunta das
Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e Recursos Hídricos e de Agricultura,
Aquicultura e Pesca (SEAG), com objetivo de manter, recuperar e ampliar a cobertura
florestal no Espirito Santo, com geração de renda para os proprietários de área rural e/ou
outros facilitadores em contrapartida da adoção de práticas sustentáveis.
79
Ao longo desse subitem serão apresentadas as características do programa de PSA vigente no Espírito
Santo e sua área de abrangência. 80
Art. 3º, Lei nº 8.995/2008.
81
O cálculo era aferido mediante a utilização da equação estabelecida no art. 13 do Decreto n.
2.182-R/2008. 82
Valor de Referência do Tesouro Estadual (VRTE) para o exercício de 2015 é de R$2,6871. 83
Art. 4º, Lei 9.864/2012. 84
Os valores referentes a cada modalidade de PSA descrita na nova lei serão abordados no próximo item,
quando será analisado o Programa Reflorestar.
IEI-18958
350
Etapas do Projeto
Para execução do programa foram delimitadas oito etapas de atuação85
, sendo:
(i) Mapeamento das áreas de atuação do programa;
(ii) Priorização das áreas de abrangência;
(iii) Articulação com os agentes locais envolvidos;
(iv) Mobilização e cadastramento das propriedades elegíveis;
(v) Elaboração de projeto técnico para as propriedades selecionadas;
(vi) Realização dos pagamentos dos serviços ambientais prestados e
execução dos projetos;
(vii) Monitoramento dos projetos em execução;
(viii) Informação dos resultados e troca de experiências.
Serviços Ambientais
O programa Reflorestar estabelece como serviços ambientais as ações que dão
suporte, provisão e regulação às funções hídricas, ambientais e/ou ecossistêmicas.
Como modelo de PSA, o programa adota o beneficiário-pagador, através de contrato
celebrado entre o Estado e o proprietário de área rural e/ou outros facilitadores que, por
meio de adesão voluntária86
, destinem parte de sua propriedade para preservação.
Agentes Envolvidos
Os agentes envolvidos no Programa Reflorestar são o poder público estadual,
através das Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEAMA) e
de Agricultura, Aquicultura e Pesca (SEAG). Podem participar também agentes
privados nacionais ou internacionais (através de doações e financiamentos) e os
proprietários de área rural e/ou outros facilitadores na promoção de serviços ambientais.
Arranjos Institucionais
Para consecução das metas estabelecidas pelo programa se faz necessário criar
arranjos institucionais para gestão e monitoramento do projeto, assistência técnica para
suporte e viabilização das modalidades de recuperação ou uso amigável do solo, criação
de programa de treinamento e capacitação dos agentes de campo, bem como apoio a
entidades de pesquisa com o objetivo de ampliar o conhecimento em técnicas de cultivo
florestal, viabilizando o aumento da produtividade.
85
SEAMA; IEMA, s/d. 86
O cadastro no programa pode ser realizado em <www.programareflorestar.com.br>.
IEI-18958
351
A Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (SEAMA) é o órgão
responsável pela implementação, execução e monitoramento do programa. O requerente
ao aderir ao Reflorestar deverá firmar contrato com essa secretaria para o recebimento
do pagamento pela geração de serviços ambientais87
.
Fonte de Recursos
As fontes de recursos destinadas ao programa são oriundas do Fundo Estadual
de Recursos Hídricos do Espírito Santo (FUNDÁGUA); de transferências ou doações
de pessoas físicas e/ou jurídicas de direito público e/ou privado; de agentes
financiadores nacionais e internacionais; entre outras88
.
O FUNDÁGUA está vinculado à SEAMA, a quem compete definir, por
exemplo, os controles necessários à execução orçamentária do fundo e as
demonstrações de receitas e despesas. Esse Fundo tem ainda seus recursos destinados
à implementação da Política Estadual de Recursos Hídricos e à viabilização da
manutenção/ recuperação da cobertura florestal do Estado, através de ações, programas
e projetos que instituam o pagamento por serviços ambientais.
Os recursos com destinação para “cobertura florestal”, são originários, dentre
outras fontes, de 2,5% da arrecadação proveniente dos royalties do petróleo e do gás
natural, contabilizados pelo Estado89
. Tal fato, segundo informações do Gerente do
Programa Reflorestar90
, permite viabilizar um aporte anual considerável. Além disso, no
ano de 2015 o FUNDÁGUA contou, dentre outras fontes, com apoio financeiro
proveniente do empréstimo junto ao Banco Mundial91
.
No ano de 2015, o valor total empenhado pelo fundo para o programa de PSA no
Estado foi R$ 5.241.607,1792
e o valor efetivamente gasto foi de R$ 3.930.682,39.
Como é possível observar na tabela 73 abaixo93
, o Estado tem investido no programa de
PSA de forma significativa nos últimos 3 (três) anos, tendo aumentado
consideravelmente o valor investido em 2015.
87
Art. 7º, Lei n. 9.864/2012. 88
Art. 9, Lei n. 9.864/2012. 89
Art. 2, II, Lei 9.866/12. 90
Informações obtidas por e-mail no dia 30/09/2015 junto ao Gerente do Programa Reflorestar Marcos
Franklin Sossai. 91
Dados informados por e-mail pelo Gerente do Programa Reflorestar Marcos Franklin Sossai, em
30/09/2015. 92
Tais valores foram obtidos no portal de transparência do Estado do Espírito Santo, disponível em
<www.transparência.es.gov.br>. Acesso em 15/12/2015. 93
Os valores apresentados no quadro foram obtidos no portal transparência do Estado do Espírito Santo,
disponível em <www.transparência.es.gov.br >. Acesso em 07/01/2015.
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352
Tabela 73: Valores empenhados, liquidados e pagos no programa
reflorestar entre 2013 e 2015
Ano Valor Empenhado
(em reais) Valor Liquidado
(em reais) Valor Pago (em reais)
2013 368.039,04 325.015,71 290.432,41
2014 1.089.600,97 1.079.756,80 1.030.081,79
2015 5.241.607,17 4.358.490,38 3.930.682,39
Agregado 6.699.247,18 5.763.262,89 5.251.196,59
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do portal da transparência do Estado
do Espirito Santo, em jan. 2016.
Apesar do Portal de transparência do Estado do Espírito indicar que foi gasto
com o programa Reflorestar, entre 2013 e 2015, o total de R$
5.251.196,59, informações obtidas junto à SEAMA asseveram que o valor investido no
pagamento de 1.840 beneficiários, até 2015, está em torno de R$ 30.000.000,00,
somando-se todos os gastos (administrativos, de monitoramento e fiscalização)94
.
De qualquer maneira, verifica-se na tabela 73 um crescimento expressivo nos
valores investidos em PSA no Estado e, consequentemente, no aumento do número de
beneficiários do programa.
Pagamento aos beneficiários
O pagamento pelos serviços ambientais é realizado por meio de contrato
pactuado entre o Estado e o proprietário de área rural e/ou facilitadores, podendo ser de
recuperação (PSA de curto prazo) ou manutenção (PSA de longo prazo). O PSA de
longo prazo se refere aos serviços ambientais de conservação de floresta em pé,
condução de regeneração natural e recuperação com plantio de mudas. Já o PSA de
curto prazo se refere ao pagamento efetuado pelo fornecimento de insumos, como por
exemplo, mudas, cercas, adubo, etc.
Em 2015, o valor máximo pago para modalidade de PSA manutenção foi de R$
241 por hectare/ano, enquanto o valor do pagamento para o PSA de recuperação chegou
até R$ 2.866,24 por hectare por ano, com cada VRTE valendo R$ 2,6871. Neste último
caso, a verba serviu para custear a compra de insumos necessários para a recuperação
florestal e como se tratou de um investimento, o produtor deve prestar contas95
.
94
Informações coletas por e-mail no dia 21/10/2016, através de perguntas estruturadas ao Gerente do
Programa Reflorestar Marcos Franklin Sossai. 95
Dados coletados por e-mail no dia 11/12/2015 junto ao Gerente do Programa Reflorestar Marcos
Franklin Sossai.
IEI-18958
353
Os contratos de PSA de manutenção dos serviços ambientais possuem duração
de 5 anos e os de recuperação possuem duração de 3 anos, com pagamentos anuais.
Esses contratos podem ser renovados indefinidamente desde que o Estado possua
recursos orçamentários e interesse na remuneração dos serviços ambientais gerados96
.
No Decreto nº 3182- R / 2012, estão descritos os valores a serem pagos aos
beneficiários do programa em cada modalidade. Entretanto, o montante está indicado
em Valor de Referência do Tesouro Estadual (VRTE). Logo, o mencionado decreto
aponta que o total pago para o PSA de manutenção da floresta em pé deve ser de 450
VRTE por hectare, 400 VRTE por hectare para recuperação com plantio de mudas e
380 VRTE por hectare para regeneração natural97
.
Para o PSA de recuperação98
, os valores totais a serem pagos são: 3.040 VRTE
por hectare para a modalidade de recuperação com plantio de mudas, 980 VRTE por
hectare para regeneração natural, 3.200 VRTE para sistema agroflorestal, 1.350 VRTE
para sistema silvipastoril e 2.120 VRTE por hectare para floresta manejada. Os
contratos, como mencionado anteriormente, são de 3 anos, devendo ser pago 50% do
valor total no 1º ano de contrato, 30% no 2º ano e 20% no 3º ano.
No site do programa Reflorestar é possível visualizar o resumo das contratações
de PSA realizadas, com os nomes dos beneficiários, o número do processo e do
contrato, bem como o valor total em VRTE devido99
.
Os 1.840 produtores que participavam em 2015 do programa Reflorestar
provisionaram a conservação de aproximadamente 6.000 hectares de florestas e a
recuperação de mais 6.000 hectares100
. Dentre esses beneficiários, cerca de 1/3 já
recebeu a primeira parcela do pagamento e os demais deverão receber até março de
2018, conforme informações do Gerente do Programa Reflorestar101
.
Áreas de abrangência do Programa
O Gerente do Programa Reflorestar102, Marcos Sossai, destacou que a ideia
inicial era atender os proprietários rurais que se encontrassem em áreas prioritárias,
delimitadas pela SEAMA. No entanto, com objetivo de atingir todo o Estado optou-se
96
Art. 7, § 1, da Lei 9.864/2012. 97
Art. 4º, Decreto nº 3182- R / 2012. 98
Art. 5º, Decreto nº 3182- R / 2012. 99
Disponível em <www.programareflorestar.com.br>. Acesso em 13/10/2015. 100
Contato realizado por e-mail através de perguntas estruturadas, nos dias 09 e 11/12/2015. 101
Informações obtidas por e-mail no dia 08/01/2015. 102
Contato realizado por e-mail através de perguntas estruturadas no dia 11/12/2015.
IEI-18958
354
por não vincular a área de abrangência do programa às áreas prioritárias. Sendo assim, o
programa atende, em 2015, 73 municípios dos 78 existentes no Estado.
Metas
O programa possui como meta a ampliação da área de cobertura florestal da
Mata Atlântica no estado do Espírito Santo em 80.000 hectares no período de 2015 a
2018. Segundo informações da SEAMA, o programa pretende atender, a cada ano,
1.000 novos produtores103
.
Além disso, cabe destacar que o governo Estadual aderiu ao Desafio 20x20,
proposto na Conferência das Partes (COP 20)104
por países da América Latina e Caribe
(LAC). Assim, o Estado deve recuperar e/ou evitar o desmatamento em 20 milhões de
hectares até 2020.
1.6.4. Minas Gerais
No caso de Minas Gerais, não há uma lei especifica sobre o PSA. Essa temática
está contida na Lei nº 20.922, de 16 de outubro de 2013 que dispõe sobre as políticas
florestal e de proteção à biodiversidade no Estado. Essa é uma lei de amplo espectro que
apresenta desde as regras para a manutenção de áreas para preservação permanente até
as sanções para aqueles que consumirem produto ou subproduto da flora nativa acima
dos limites estabelecidos.
Em seu Art. 5º, inciso XI, a Lei 20.922, aponta que um dos objetivos das
políticas florestal e de proteção à biodiversidade é desenvolver estratégias que efetivem
a conservação da biodiversidade, entre elas, o pagamento de serviços ambientais.
Esse pagamento ainda é previsto no Art. 45 desta lei, que versa sobre Unidades
de Conservação. No parágrafo 4º, aponta que o PSA pode estimular os proprietários ou
posseiros a adotarem voluntariamente medidas de redução dos impactos ambientais nas
Unidades de Conservação.
103
Dados coletados por e-mail, no dia 30/09/2015 junto ao Gerente do Programa Reflorestar Marcos
Franklin Sossai. 104
A 20ª Conferência das Partes da Convenção Marco das nações Unidas (COP 20), ocorreu em 2014 no
Peru, como o objetivo de firmar um acordo provisional global para as emissões dos gases de efeito estufa.
IEI-18958
355
Sobre o financiamento, a Lei mencionada define105
que 50% do valor arrecadado
com a aplicação de penalidades administrativas deverão ser utilizados para as ações de
pagamentos por serviços ambientais.
Contudo, anos antes de sua promulgação, foi editada a Lei 17.727, de 13 de
agosto de 2008, regulamentada pelo Decreto 45.113, de 05 de junho de 2009, com
objetivo de criar uma permissão jurídica para que o Estado oferecesse incentivos
financeiros aos proprietários e posseiros de terras, através do que foi denominado Bolsa
Verde, programa que será analisado a seguir. As ações ligadas a essa legislação foram
iniciadas em 2010 sob a batuta do Instituto Estadual de Florestas – IEF.
Bolsa Verde
Origem do Programa
A Bolsa Verde não foi a primeira iniciativa de pagamentos por serviços
ambientais de Minas Gerais. Autores como Pagiola et. al (2013) e Lavratti et. al. (2014)
apontam a importância do Projeto de Proteção à Mata Atlântica (Promata), para o início
das propostas e discussões relacionadas ao PSA no Estado.
O Promata foi inaugurado em 2003 a partir de um acordo de cooperação
financeira firmado entre o governo mineiro e o Banco Alemão de Desenvolvimento
(KfW), com o objetivo de apoiar o Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais (IEF)
na proteção, recuperação e no uso sustentável da região da Mata Atlântica em Minas
Gerais106
.
A partir dessa experiência, já em 2007, o Deputado Roberto Carvalho apresentou
à Assembleia Legislativa de Minas Gerais, um projeto de lei que versava sobre PSA.
Após tramite na casa Legislativa, o projeto foi aprovado se transformando na Lei
17.727, de 13 de agosto de 2008, que institui a Bolsa Verde.
Etapas do Projeto
Após a aprovação da Lei 17.727/2008 o IEF mobilizou representantes de
instituições governamentais e da sociedade civil organizada para a elaboração do
decreto regulamentador. O Decreto 45.113, foi promulgado em 05 de junho de 2009,
constituindo o Comitê Executivo do Programa. Esse Comitê tinha como membros os
105
Art. 85; Parágrafo único da Lei nº 20.922, de 16 de outubro de 2013. 106
Instituto Estadual de Florestas, s/d.
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356
representantes do Instituto Mineiro de Gestão das Águas (Igam), da Empresa de
Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater), da Federação da Agricultura e Pecuária
de Minas Gerais (Faemg), da Federação dos Trabalhadores em Agricultura do Estado de
Minas Gerais (Fetaemg), da Federação das Indústrias de Minas Gerais (Fiemg), além de
funcionários do próprio IEF.
Uma das atividades realizadas pelo Comitê Executivo do Programa Bolsa Verde
(CEBV) foi a elaboração do documento “Bolsa Verde – Manual de Princípios, critérios
e procedimentos para a implementação da Lei 17.727, de 13 de agosto de 2008”. Esse
Manual é muito significativo pois define os critérios utilizados para a seleção de
beneficiários, bem como o passo-a-passo que os interessados devem seguir para
participar do Programa.
Serviços Ambientais
A Lei 17.727, de 13 de agosto de 2008 não define claramente os serviços
ambientais protegidos. Aponta apenas que o objetivo é a identificação, recuperação,
preservação e conservação de áreas necessárias à proteção das formações ciliares e à
recarga de aquíferos; e as áreas necessárias à proteção da biodiversidade e ecossistemas
especialmente sensíveis.
Agentes Envolvidos
De acordo com a Lei 17.727 e o seu Decreto 45.113, os agentes prioritários na
concessão do benefício são agricultores familiares; produtores rurais cuja propriedade
ou posse tenha até quatro módulos fiscais; produtores rurais cujas propriedades estejam
localizadas em Unidades de Conservação de categorias de manejo; demais produtores
rurais e proprietários de áreas urbanas que preservem áreas e ecossistemas
especialmente sensíveis (esses últimos a depender da disponibilidade financeira).
De acordo com o Decreto 45.113, poderão ser agraciados com o benefício tanto
produtores que estejam em áreas que necessitem de adequação aos critérios de
regularização da Reserva Legal e de proteção das Áreas de Preservação Permanente,
quanto àqueles que conservem ou preservem áreas acima do limite estabelecido pela
legislação, sendo que os maiores valores serão oferecidos aos beneficiários que se
enquadrem neste último caso. Essas duas situações produzem diferentes formas de
apoio ao produtor rural e, portanto, são definidas a partir de metodologias de pagamento
específicas dentro do programa Bolsa verde. Os beneficiários que necessitam adequar
IEI-18958
357
suas áreas à legislação ambiental, por exemplo, deverão receber, além do incentivo
financeiro, insumos para apoiar a recuperação florestal necessária à regularização da
Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente - após terem aprovado uma
proposta técnica para esta recuperação.
O Comitê Executivo do Programa Bolsa Verde (criado pelo Art. 13 do Decreto
45.113) é aquele que regulamenta as formas de cadastramento, o formato das propostas,
realiza o acompanhamento, monitoria e avaliação dos projetos em andamento, bem
como as atribuições e competências da Secretaria Executiva do Programa Bolsa Verde.
Essa Secretaria fica alocada no IEF.
Como mencionado anteriormente, o Comitê Executivo do Programa Bolsa
Verde é composto por diferentes órgãos governamentais e representantes da sociedade
civil, e suas atividades, bem como o programa anual de execução da Bolsa Verde,
deverão ser analisados e aprovados pelo o Conselho Estadual de Política Ambiental
(COPAM).
Arranjos Institucionais
A autarquia estadual poderá celebrar Termos de Cooperação Técnica com
diferentes instituições a fim de ampliar a operacionalização do Programa. Era objetivo
buscar a cooperação de outras organizações (que não apenas o poder público do Estado)
que pudessem colaborar através de apoio técnico, recursos humanos e estruturais para
que a capilaridade e controle do Bolsa Verde fosse estabelecido. Contudo, a Portaria
IEF 132, de 16 de julho de 2010 proibiu o repasse de recursos financeiros para as
entidades parceiras. Essa definição, dificultou o estabelecimento das cooperações, que
não tiveram o resultado esperado pelo IEF.
Desta maneira, o único implementador do programa era o poder público
estadual, que ficou responsável pelo gerenciamento, fiscalização, controle e pagamento
dos beneficiários. Esses últimos, como mencionado anteriormente, caso precisassem
adequar suas áreas à legislação ambiental, necessitariam ainda contar com assistência
técnica para a elaboração da proposta de adequação e realização desta atividade. Tudo
isso gera um custo alto para o governo estadual, que também arca com o pagamento
direto aos proprietários rurais pelo serviço ambiental. Os procedimentos para participar
do programa e as ações desempenhadas pelo poder público estão resumidas na Figura
69.
IEI-18958
358
Figura 67: Procedimentos para participação e realização do Bolsa Verde
Fonte: Elaboração própria a partir de Campos, 2014.
Fontes de Recurso
No que se referem aos recursos para a Bolsa Verde, sua procedência foi
estabelecida no Art. 5º da Lei 17.727 e no Art. 10° do Decreto 45.113. Esses podem ser
provenientes do orçamento estadual; de 10% (dez por cento) dos recursos do Fundo de
Recuperação, Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável das Bacias
Hidrográficas do Estado de Minas Gerais - FHIDRO; da conta Recursos Especiais a
Aplicar; da compensação pela utilização dos recursos naturais; de convênios celebrados
pelo Poder Executivo; e doações, contribuições ou legados de pessoas físicas e
jurídicas, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras.
No que se refere ao Fundo de Recuperação, Proteção Ambiental e
Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais –
Preenchimento do Formulário do Cadastro
encaminhamento da documentação - documentos de propriedade ou posse
e elaboração de uma proposta de adequação ambiental de sua área.
Encaminhamento para aprovação do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) de cada município; em sua
ausência , as propostas devem ser validadas pelas unidades locais das
instituições responsáveis
Secretaria Executiva do Bolsa Vede efetuará a análise técnica da proposta,
a partirdas informações do SISMAF, dos dados georreferenciados enviados
e fará a análise e a pontuação dos critérios
Caso a proposta seja aprovada serão recolhidos dos proprietários ou
posseiros os Termos de Adesão ao Bolsa Verde e os Termos de
Cooperação Mútua assinados, para
que seja dada a devida publicidade.
O acompanhamento das áreas dos proprietários ou posseiros contemplados com os recursos do programa Bolsa Verde deverá ocorrer pelo menos 1 vez ao ano, a fim de aferir se foram mantidas as
condições que levaram à deliberação favorável
Após a comprovação da posse e condições adequadas de presenrvação
ambiental os pagamentos serão efetuados aos beneficiários todo o
final do ano durante cinco anos. Cinco parcelas de R$ 200,00/ ha.
IEI-18958
359
FHIDRO, a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável -
SEMAD exerce as funções de gestor e agente executor (MINAS GERAIS, 2005).
O fundo atualmente está em funcionamento, tendo os seguintes gastos apontados
pelo Portal de Transparência de Minas Gerais:
Tabela 74: Despesas do Fundo de Recuperação, Proteção
Ambiental e Desenvolvimento Sustentável das Bacias
Hidrográficas do Estado de Minas Gerais – FHIDRO, de 2012 a
2015, em unidade de R$
Ano Valor Inscrito
Processado Valor pago no ano Valor a pagar
2010 2.618.670,00 3.624.531,41 79.134,29
2011 147.571,88 2.021.784,32 2.491,50
2012 314.068,92 1.282.508,50 771,12
2013 36.109,00 3.946.586,44 1.810.698,12
2014 805.670,71 331.537,17 474.133,54
2015 632.362,22 443.282,00 189.233,81
Fonte: Elaboração própria a partir do portal da transparência de Minas Gerais.
O FHIDRO é constituído por verbas provenientes de 50% da cota destinada ao
Estado como compensação financeira pela inundação de áreas por reservatórios para a
geração de energia elétrica, dotações consignadas no orçamento do Estado e os créditos
adicionais, 10% (dez por cento) dos retornos relativos e encargos de financiamentos
concedidos pelo Fundo de Saneamento Ambiental das Bacias dos Ribeirões Arrudas e
Onça - PROSAM, transferências de fundos federais, entre outros (MINAS GERAIS,
2005).
Os recursos do FHIDRO são aplicados na modalidade reembolsável, para
realização de investimentos fixos e aquisição de equipamentos, em projetos ou
empreendimentos de proteção e melhoria dos recursos hídricos de comprovada
viabilidade técnica, social e ambiental e também na modalidade não-reembolsável para
pagamento de despesas com consultoria, custeio de ações de estruturação física e
operacional dos comitês, entre outros. Os recursos são aplicados na proporção de até
30% (trinta por cento) sob a forma reembolsável e de, no mínimo, 70% (setenta por
cento) para a modalidade não-reembolsável. Além disso, é previsto que 10% (dez por
cento) dos recursos do FHIDRO deverão ser aplicados no “Bolsa Verde” (MINAS
GERAIS, 2008).
IEI-18958
360
Pagamento aos beneficiários
A lei 17.727 define em seu Art. 2º que o benefício será concedido anualmente,
por propriedade (somente para pessoa física), em forma de auxílio pecuniário, podendo
ter duração de cinco anos consecutivos, sendo que as condições e critérios para tal são
definidos pelo Comitê Executivo do Bolsa Verde.
A lei 17.727, estabelece ainda em seu Art. 4º que o Poder Executivo poderá
efetuar parte do pagamento do benefício utilizando-se de créditos inscritos em dívida
ativa do Estado, convertidos em títulos ao portador emitidos pelo Tesouro Estadual107
.
Já o Decreto 45.113 define que o valor a ser pago para cada beneficiário será calculado
de forma proporcional às dimensões da área protegida.
O valor a ser pago aos beneficiários foi definido, em 2010, pelo Comitê
Executivo do Bolsa Verde. Atualmente (outubro de 2015) o valor continua sendo R$
200,00 por hectare, sem que ocorra qualquer discriminação entre aqueles que receberão
a Bolsa Verde. Ou seja, independentemente das características das propriedades (se
contêm nascentes, se o terreno é inclinado, etc.), todos os agentes receberão o mesmo
valor. Por outro lado, o Comitê Executivo do Programa Bolsa Verde estabeleceu
critérios108
que definem aqueles que serão prioritariamente beneficiados.
O estabelecimento do valor de R$ 200,00 por hectare de área conservada por
ano, deveu-se ao levantamento do rendimento médio alcançado na pecuária de leite
semi-intensiva e extensiva, sendo estabelecido a partir do custo de oportunidade do uso
da terra na região.
Em 2010 foi lançado o primeiro edital do Programa Bolsa Verde no Estado de
Minas Gerais enfocando a modalidade de manutenção da cobertura vegetal nativa. Os
interessados poderiam encaminhar propostas de preservação ambiental, individuais ou
coletivas, destacando as características de sua propriedade - que deveria conter uma área
mínima de cobertura vegetal.
Ainda em 2010 foi disponibilizado para o programa o montante total de R$
7.172.461,00, provenientes unicamente do Fhidro, entretanto, apenas R$ 5.020.722,70
foram destinados aos pagamentos diretos aos beneficiários, enquanto os demais R$
2.151.738,30 foram alocados em ações de capacitação e promoção do Programa Bolsa
107
De acordo com o § 2º do Art. 4º da Lei 17.727, de 13 de agosto de 2008, “os créditos de que trata o
caput deste artigo poderão ser utilizados para pagamento de: I - tributos estaduais; II - dívida ativa com o
governo estadual; III - lance em leilão de bens do Estado; e IV - serviços prestados pelo Estado”. 108
Os critérios estão apresentados em detalhes no documento “Bolsa Verde: Manual de princípios,
critérios e procedimentos para a implantação da lei n.17.727 de agosto de 2008”.
IEI-18958
361
Verde (IEF, 2012). Porém, devido aos ajustes necessários à implantação do programa, o
orçamento de 2010 foi executado até o primeiro quadrimestre de 2012.
De acordo com o relatório anual de atividades 2010/2011 do Programa Bolsa
Verde, foram recebidas em 2010, 871 propostas (coletivas e individuais) de 2.587
possíveis beneficiários (individuais). Dessas, 325 foram aprovadas, representando 1.023
beneficiários. A fase de análise das propostas começou em 22 de novembro de 2010 e
estendeu-se até julho de 2011, quando foram definidos os beneficiários. Em adição,
1.859 pessoas em todo o Estado de Minas Gerais foram capacitadas para a implantação
do programa.
Em 2011, foi lançado um mais um edital, quando foram recebidas 3.500 novas
propostas coletivas e individuais, sendo aprovados 1.951 beneficiários, com uma área
correspondente a 62.564,48 ha109
. Aqui vale ressaltar que as propostas do edital de 2011
com um parecer desfavorável, não tiveram suas solicitações de recursos analisadas até
2013.
Os beneficiários dos editais lançados em 2010 e 2011 (únicos editais lançados
até outubro de 2015) poderiam receber a Bolsa Verde durante cinco anos, com parcelas
de pagamentos anuais, contanto que mantivessem a sua área nas mesmas condições (ou
em melhores condições) do momento em que o benefício lhes foi concedido. Entretanto,
ao longo do funcionamento do programa Bolsa Verde, alguns imprevistos dificultaram
o pagamento aos beneficiários. Conforme é possível verificar na tabela 75 abaixo a
execução financeira do Programa Bolsa Verde em Minas Gerais está consideravelmente
atrasada.
Tabela 75: Resumo do Cronograma de execução financeira do
programa Bolsa Verde entre 2010 e 2014.
Edital Total de
aprovados
Receberam
só uma
parcela
Receberam
duas parcelas
Receberam
três parcelas
Não
receberam
2010 924 277 548 1 98
2011 1791 177 0 0 1594
Fonte: Elaboração Própria a partir de Instituto Estadual de Florestas – IEF, 2014.
É possível observar que o total de beneficiários que deveriam receber as parcelas
da Bolsa Verde, apontados na tabela 75, era menor que o número previamente aprovado
109
LAVRATTI et. al, 2014.
IEI-18958
362
(1.023 em 2010 e 1.951 em 2011). Isso ocorre devido à desistência ou incapacidade dos
proprietários ou posseiros comprovarem parcial ou totalmente o domínio legal das áreas
apresentadas para pleitear o benefício. Além disso, alguns recursos não foram pagos,
pois os beneficiários não tinham conta bancária adequada para recebê-lo. Era necessária
uma conta corrente no Branco do Brasil em nome do beneficiário, mas alguns
apresentaram contas poupança, contas conjuntas, contas para o recebimento de
benefício de seguridade social, entre outras. Devido a essa circunstância, o IEF vinha
tentando, desde 2012, estabelecer um acordo com o Banco do Brasil para que fosse
criado um cartão exclusivo da Bolsa Verde, evitando que os beneficiários fossem
cobrados por serviços de manutenção de conta bancária. Contudo, até outubro de 2015,
esse acordo não foi fechado, sendo ainda necessário ao beneficiário abrir uma conta
corrente em dita instituição financeira.
Em adição, ocorreram contingências de ordem administrativas e burocráticas.
Dado que o IEF (que abriga a Secretaria Executiva do programa Bolsa Verde) está
vinculado à SEMAD, houve a necessidade de harmonizar os procedimentos internos
destas entidades para a realização dos pagamentos. A SEMAD, portanto, recomendou
ao IEF algumas mudanças no controle dos processos administrativos, que o obrigou a
rever todos os procedimentos da Bolsa Verde, atrasando ainda mais a liberação dos
pagamentos.
Além da revisão dos processos, ficou definido que o IEF deverá realizar a
vistorias de todas as áreas que vierem a participar do programa. Desde o momento da
confirmação das inscrições para pleitear o benefício, até durante o período de renovação
dos contratos anuais. A princípio, foi vislumbrada a possibilidade de essas vistorias
serem realizadas por imagens de satélite, sendo a visita em loco apenas amostral.
Contudo, a recomendação da SEMAD foi para que todas as vistorias fossem realizadas
in loco, a fim de verificar tanto as obrigações determinadas nos Termos de Cooperação
Mútua (TCM) bem como a titularidade da terra, gerando a necessidade de mais tempo e
recursos para a implantação do programa Bolsa Verde.
Entretanto, em 2014, por consequência do Decreto Estadual 46.289, de 31 de
agosto de 2013, que estabeleceu diretrizes para a contenção de despesas no âmbito das
autarquias, as atividades relativas à administração financeira do Programa Bolsa Verde
tiveram de ser novamente reelaboradas. As despesas com diárias e passagens para a
realização de vistorias das áreas que fazem parte do programa foram suspensas, assim
IEI-18958
363
como a previsão de pagamentos de benefícios. Atualmente110
, as visitas em loco
voltaram a acontecer, mas dependem de um novo fluxo administrativo para sua
aprovação.
Todos esses gargalos contribuíram para o atraso no pagamento das parcelas dos
beneficiados pelo programa Bolsa Verde. A tabela 76 abaixo aponta o valor total
executado, o número de beneficiários que receberam suas parcelas e a área conservada
com o programa, entre os anos de 2011 e 2014. É importante mencionar que até o
momento (outubro de 2015) nenhuma outra parcela foi liberada.
Tabela 76: Montante da execução financeira do Bolsa Verde,
quantitativo de benefícios pagos e extensão da área conservada e m
função dos pagamentos.
Ano Valor executado (R$) Número de benefícios Área Conservada (ha)
2011 5.585.804,07 751 27.929,020
2012 1.288.768,68 287 6.443,843
2013 4.353.236,05 768 21.766,180
2014 187.740,93 54 938,705
Total 11.415.549,73 1.860 57.077,749
Fonte: Instituto Estadual de Florestas – IEF, 2014.
A tabela 76 aponta que nos quase cinco anos de existência do Programa Bolsa
Verde no Estado de Minas Gerais já foram beneficiados 1.860 proprietários e ou
posseiros, que garantiram a preservação de aproximadamente 57 mil hectares. Essa
preservação custou aos cofres públicos pouco mais de R$ 11,4 milhões, sem considerar
as despesas administrativas, de capacitação e divulgação do programa Bolsa Verde.
Metas
A meta atual dos implementadores do programa é definir o destino da Bolsa
Verde. Esse programa está relativamente parado desde 2014, com dificuldades de obter
recursos, não apenas para efetuar o pagamento das parcelas que estão faltando, como
também para a realização das visitas in loco nas propriedades.
No que se refere a essas visitas, Campos (2014) destaca que são interessantes já
que permitem o contato direto com a área ambiental e fortalecem os laços entre o órgão
ambiental e a população. Entretanto, a própria autora destaca que a escassez de recursos
110
Conforme informação telefônica concedida por Manuela Cardoso Stein, funcionária do Instituto
Estadual de Florestas – IEF, em 19 de outubro de 2015.
IEI-18958
364
humanos e financeiros vem tornando essa prática inviável. Desta maneira, Campos
(2014) sugere a utilização da tecnologia (por exemplo, servindo-se de imagens de
satélite para monitorar as áreas) como uma saída para enfrentar a restrição orçamentária.
Além disso, o IEF ainda tem a ambição de implementar a modalidade de
recuperação da vegetação nativa do programa Bolsa Verde. Até outubro de 2015,
apenas a modalidade de manutenção das áreas foi implantada, não sendo possível
auxiliar aqueles que estão com passivo ambiental111
.
1.6.5. Rio de Janeiro
O mecanismo de Pagamento por Serviços Ambientais foi instituído no Estado do
Rio de Janeiro pelo Decreto Estadual 42.029/2011112
, como um subprograma
denominado PRO-PSA - Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais. O
PRO-PSA é subordinado ao Programa Estadual de Conservação e Revitalização de
Recursos Hídricos (PROHIDRO), sendo coordenado pelo Instituto Estadual do
Ambiente (INEA).
No âmbito do Decreto, são considerados pagamentos por serviços ambientais as
práticas e iniciativas de possuidores, a qualquer título, de área rural situada no Estado do
Rio de Janeiro, que favoreçam a conservação, manutenção, ampliação ou recuperação
de benefícios ao meio ambiente. Tais práticas e iniciativas devem se enquadrar em uma
das seguintes modalidades: (i) a qualidade e a disponibilidade das águas, (ii) a
preservação da biodiversidade, (iii) das faixas marginais de proteção, além do sequestro
de carbono de reflorestamento das matas ciliares, nascentes e olhos d´água para fins de
minimização dos efeitos das mudanças do clima113
.
O PRO-PSA tem como prioridade investir nas áreas rurais e mananciais de
abastecimento público, respeitando os critérios determinados pelo Conselho Estadual de
Recursos Hídricos - CERHI.
Conforme estipulado no decreto supracitado, os recursos financeiros para a
implementação e a manutenção do PRO-PSA poderão advir do Fundo Estadual de
111
Conforme informação telefônica concedida por Manuela Cardoso Stein, funcionária do Instituto
Estadual de Florestas – IEF, em 19 de outubro de 2015. 112
O Decreto Estadual 42.029/2011 regulamenta o Programa Estadual de Conservação e Revitalização de
Recursos Hídricos - PROHIDRO, previsto nos artigos 5º e 11 da lei nº 3.239, de 02 de agosto de 1999,
que institui a política estadual de recursos hídricos, e dá outras providências. 113
Art. 2°, Decreto Estadual 42.029/2011.
IEI-18958
365
Recursos Hídricos - FUNDRHI; das doações e transferências de pessoas físicas ou
instituições, nacionais/internacionais, públicas/privadas; das remunerações oriundas de
projetos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; dos recursos oriundos
do Fundo Estadual de Conservação Ambiental - FECAM; e outras receitas.
Para execução do PRO-PSA foi instituído o Cadastro Estadual de Pagamento por
Serviços Ambientais, composto por dados e informações acerca das áreas contempladas,
dos serviços ambientais realizados e dos beneficiários do programa.
Entretanto, desde 2008, havia um programa de PSA no Estado, denominado
Produtor de Água e Floresta (PAF) na Bacia do Rio das Pedras. Esse mesmo programa,
em 2011, passou a atender todo município de Rio Claro/RJ e eu sucesso resultou na
reformulação do projeto e na troca de seu nome por PRO-PSA Guandu, que também
contou com uma nova ampliação da sua área de abrangência, conforme será abordado a
seguir.
Programa de Pagamento por Serviços Ambientais na Região Hidrográfica
II – Guandu (PRO-PSA GUANDU)
Origem do Programa
O Produtor de Água e Floresta (PAF) foi um programa piloto, implementado em
2008, com objetivo de incentivar práticas de conservação e recuperação ambiental para
a manutenção da quantidade e qualidade da água na micro bacia do Rio das Pedras,
localizada na região do Alto Rio Piraí. Em 2011, como mencionado anteriormente, o
PAF passou a abranger também todo município de Rio Claro/RJ.
A partir da experiência de Rio Claro, o programa sofreu diversas alterações que
culminaram na sua expansão para outros municípios e sub-bacias da Região
Hidrográfica do Rio Guandu, passando a ser chamado PRO-PSA Guandu, definido pela
Resolução N. 85/ 2012. O Mapa 71 abaixo aponta o local de implementação do
programa:
IEI-18958
366
Mapa 71: Área de implementação do Programa de Pagamento por Serviços
Ambientais na Região Hidrográfica II – Guandu (PRO-PSA GUANDU)
Fonte: TNC, 2013.
Diante da ampliação do programa, foi elaborado um estudo de sua viabilidade
com o propósito de criar um instrumento que contribuísse para definição de áreas
prioritárias (sub-bacias), identificando os serviços ambientais passíveis de gerar maiores
benefícios. Esse estudo foi elaborado por representantes da sociedade civil que integram
o Comitê da Bacia do Rio Guandu, sendo: The Nature Conservancy (TNC), Instituto
Terra de Preservação Ambiental (ITPA), e Conservação Internacional (CI-Brasil).
O estudo de viabilidade serviu como base para a elaboração do manual do PRO-
PSA GUANDU, que tem a finalidade de instruir os atores envolvidos na gestão do
programa e os interessados na sua adesão.
Etapas do Programa
O PRO-PSA foi proposto em duas etapas, a primeira se refere à sua implantação
e compreende o período de 2014 a 2016. A segunda, com início previsto para 2017, tem
o objetivo de consolidá-lo.
IEI-18958
367
Serviços Ambientais
O programa considera como serviços ambientais prioritários aqueles que
regulam as condições ambientais, tais como a purificação do ar, a regulação dos ciclos
das águas e do clima, o controle de enchentes e de erosão. O modelo de PSA adotado é
o usuário-pagador, aonde os consumidores de água pagam aos proprietários rurais um
incentivo para que adotem práticas de conservação e recuperação de remanescentes
florestais.
Agentes Envolvidos
Os principais agentes envolvidos no programa são: o Comitê Guandu, a Unidade
Gestora do Projeto (UGP), a Agência de Bacia do Comitê Guandu (AGEVAP), as
Prefeituras, as instituições executoras de projetos de PSA – que podem ser públicas ou
privadas, selecionadas a partir de editais -, proprietários rurais, beneficiários dos
serviços ambientais e parceiros114
.
A unidade gestora do Programa de Pagamento por Serviços Ambientais na
Região Hidrográfica II – Guandu (UGP) possui como atribuição gerenciar o arranjo
institucional de execução do projeto; dirimir conflitos existentes; propor ações para a
conservação e recuperação do solo, florestas e recursos hídricos. A UGP é composta
pelo Comitê de Bacia Hidrográfica dos rios Guandu, da Guarda e Guandu-mirim,
Prefeitura Municipal de Rio Claro, Instituto Estadual do Ambiente, Instituto Terra de
Preservação Ambiental (ITPA) e The Nature Conservancy115
.
Arranjos Institucionais
O documento elaborado pelo Comitê de bacia Hidrográfica Guandu e Agência
da Bacia do Rio Paraíba do Sul (AGEVAP), considerado o manual do programa116
aponta que para a execução do projeto se faz necessário à articulação e cooperação
técnica entre o setor público e privado, com o objetivo de fomentar a elaboração de
projetos de PSA e de programas de recuperação de áreas degradadas, de extensão rural,
educação ambiental, dentre outros.
114
O Manual do programa define como parceiros, aqueles que colaboram, financeiramente ou não, com a
implantação dos projetos de PSA, podendo ser órgãos dos governos estaduais e federal, prefeituras,
ONGs, empresas, usuários de água, comitê de bacia, dentre outros. Manual do programa PRO-PSA
Guandu, rev. Fevereiro de 2015. 115
Vale ressaltar que as responsabilidades e contrapartidas das instituições parceiras foram estabelecidas
por meio da celebração de Termo de Cooperação Técnica. 116
Comitê de bacia Hidrográfica Guandu; AGEVAP, Fevereiro de 2015.
IEI-18958
368
Nesse contexto, foi assinado termo de cooperação técnica entre Comitê da Bacia
Hidrográfica do Guandu, Instituto Estadual do Ambiente, Prefeitura Municipal de Rio
Claro, TNC e ITPA com o intuito de criar a UGP e definir suas responsabilidades. Além
do termo, foram assinados contratos bilaterais entre TNC e ITPA e contratos com os
beneficiários do PSA117
. A Figura 68 apresenta um esquema de organização de
parcerias do projeto.
Figura 68: Esquema de organização de parcerias do projeto Produtores
de Água e Floresta
Fonte: Castello Branco, 2015.
Fonte de Recursos
Os recursos financeiros para pagamento dos serviços ambientais referentes à
primeira fase do programa (2014 a 2016) são oriundos da cobrança pelo uso dos
recursos hídricos na Região Hidrográfica do Rio Guandu, definidos no Plano de
Aplicação Plurianual do Comitê Guandu através da Resolução nº 106/2014.
Além disso, como mencionado anteriormente, os recursos financeiros para
programa de PSA poderão advir de outras fontes desde que respeitados seus
regulamentos, sendo: (i) recursos provenientes do Fundo Estadual de Recursos Hídricos
– FUNDRHI, (ii) doações e transferências; (iii) remunerações oriundas de projetos no
117
CASTELLO BRANCO, 2015.
IEI-18958
369
âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL, (iii) recursos provenientes
do Fundo Estadual de Conservação Ambiental - FECAM, mediante a apresentação de
projetos específicos e (iv) quaisquer outras receitas, eventuais ou permanentes, desde
que vinculadas aos objetivos do PROPSA118
.
Os recursos que constituem o FUNDRHI são originários da cobrança pela
outorga sobre o direito de uso de recursos hídricos, multas arrecadadas decorrentes de
ações sobre uso dos recursos hídricos, o produto da arrecadação da dívida ativa
decorrente de débitos com a cobrança pelo uso de recursos hídricos, as dotações
consignadas no Orçamento Geral do Estado e em créditos adicionais, dentre outras (RIO
DE JANEIRO, 1999).
Adicionalmente, a lei estadual N° 5.234/2008, que trata da cobrança pelo uso
dos recursos hídricos define que do montante de recursos arrecadados, 90% (noventa
por cento) deve ser aplicado na bacia hidrográfica que o arrecada, em ações e projetos
constantes no Plano de Investimentos aprovado pelo respectivo Comitê de Bacia; e o
percentual restante deve ser aplicado no órgão gestor do Estado (INEA). No caso das
Regiões do Guandu e do Paraíba do Sul, há ainda a obrigatoriedade de 15% dos valores
arrecadados serem aplicados no Paraíba do Sul, em virtude da transposição para
abastecimento da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (INEA, 2015).
Analisando o detalhamento das contas do FUNDRHI é possível verificar que até
setembro de 2015 foi arrecadado com a cobrança pelo uso da água, somando-se todas as
Regiões Hidrográficas, um total de R$40.465.823,04. Apenas a Região Hidrográfica do
Guandu, recebeu neste mesmo ano R$ 27.304.855,86, um valor superior ao dos três
anos anteriores – conforme é possível observar na tabela 77, abaixo.
Tabela 77: Valores arrecadados com a cobrança pelo uso da
água na Região Hidrográfica do Guandu
Ano Montante Arrecadado
2011 R$18.060.273,01
2012 R$16.781.352,60
2013 R$12.082.013,21
2014 R$7.107.605,66
2015 R$27.304.855,86
Fonte: INEA, 2015.
118
Art. 6º, Decreto Estadual 42.029 de 2011.
IEI-18958
370
Contudo, não necessariamente 90% do valor arrecadado com a cobrança pelo
uso da água na bacia hidrográfica vai para projetos ou programas de PSA. O Comitê da
bacia hidrográfica Guandu utiliza a verba arrecada com uma série de projetos, como por
exemplo, Projetos de Esgotamento sanitário, Agenda Água na Escola, cursos de
capacitação, entre outros. Porém, é possível apontar as verbas destinadas ao Projeto
Produtores de Água e Floresta, definidas na resolução CERHI-RJ Nº 43/ 2010. De
acordo com essa resolução, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos, aprova a
aplicação de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) por ano, no período de 2010-2014,
aprovou ainda o valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais) para o primeiro ano do
projeto (2008).
Em adição, a resolução CERHI-RJ nº 83, de maio de 2012, aprovou o valor de
R$1.905.763,64 para a ação de pagamento por serviços ambientais. A tabela 78 aponta
os montantes a serem aplicados nos projetos de PSA na bacia do rio Guandu e as
respectivas resoluções.
Tabela 78: Projetos de PSA realizados com recursos FUNDRHI,
gastos apontados pelo Comitê de Bacia Hidrográfica Guandu,
2015.
Projeto Situação Resolução Montante
Produtores de Águas Liquidado CERHI nº 33/ 2008 R$ 35.000,00
Produtores de Águas
e Florestas (2010)
Repassado para
Delegatária
CERHI-RJ nº 43/
2010 R$ 200.000,00
Produtores de Águas
e Florestas (2011)
Repassado para
Delegatária
CERHI-RJ nº 43/
2010 R$ 200.000,00
Produtores de Águas
e Florestas (2013)
Repassado para
Delegatária
CERHI-RJ nº 43/
2010 R$ 200.000,00
Pagamento por
Serviços Ambientais
Repassado para
Delegatária
CERHI-RJ nº 83/
2012 R$ 1.905.763,64
Projeto pagamento
por serviços
ambientais
Repassado para
Delegatária
CERHI-RJ nº 126/
2014 R$ 2.742.958,63
Total R$ 5.283.722,27
Fonte: INEA, 2015
Como é possível observar na tabela 78, foi realizado um gasto total de R$
5.283.722,27 com os projetos de PSA na bacia do rio Guandu entre 2008 e 2015. Esse
valor, entretanto, é inferior ao montante apontado pelas resoluções do CERHI-RJ, que
definiram, por exemplo, 5 parcelas no valor de R$ 200.000,00 para o Programa
IEI-18958
371
Produtores de Águas e Florestas, mas na tabela 16 verifica-se que só foram feitos 3
pagamentos.
Deve-se ainda destacar que além desses valores estabelecidos e alocados pelo
Comitê de Bacia Hidrográfica do Guandu, o Projeto Produtor de Água e Florestas
contou com o aporte financeiro de alguns parceiros institucionais como a The Nature
Conservancy - TNC, o Instituto Terra de Preservação Ambiental – ITPA, a Conservação
Internacional e o INEA (compensações ambientais de empreendimentos privados)
(TNC; ITPA; CI, 2013).
De qualquer maneira, deve-se notar que a previsão de gastos do Comitê de Bacia
Hidrográfica do Guandu com os programas de PSA no Estado vem crescendo e podem
abranger cada vez mais beneficiários.
Pagamento aos beneficiários
Os valores adotados para o pagamento de serviços ambientais são estabelecidos
de acordo com o custo de oportunidade local da terra por hectare ao ano119
, nível de
prioridade para a produção de água na bacia, o estágio de sucessão dos remanescentes
florestais (avançado, médio ou inicial), proximidade ou inclusão da área conservada/
recuperada em Unidade de Conservação120
.
O valor atual pago121
para o PSA de recuperação florestal122
é R$ 50,00 por
hectare se for área “bem cuidada” e R$ 30,00 por hectare se for área “médio cuidada”.
Já para o PSA de conservação123
o valor máximo pago é de R$ 60,00 para Áreas de
Preservação Permanente (APPs) situadas no entorno de Unidades de Conservação (APA
/ RPPN). Para os demais estágios de sucessão há valores diferenciados a serem pagos
considerando o percentual de área restaurada e o contexto geográfico, conforme
demonstra a tabela 79, abaixo.
Tabela 79: Valores de Pagamento para PSA na Modalidade
Conservação Florestal por hectares
119
O custo de oportunidade local da terra foi calculado através do potencial de geração de riqueza por
área, sendo fixado com base nos principais usos e índices de produção seguidos pela EMATER-RJ
(AGEVAP, 2015b). 120
AGEVAP, 2015b (Edital AGEVAP N° 012/2015). 121
Valores informados no Edital AGEVAP 004/2015 e Edital AGEVAP 012/2015. 122
Para o cálculo do valor a ser pago para o PSA de recuperação considerar-se-á a situação da área no que
tange ao seu estado de conservação – “bem cuidada” e “médio cuidada”. 123
Para o cálculo do valor a ser pago para o PSA de conservação considerar-se-ão: (i) contexto geográfico;
(ii) estágio de sucessão da área a ser conservada e (iii) percentual das Áreas de Preservação Permanente
(APP) da propriedade incluídas no projeto para recuperação florestal.
IEI-18958
372
CONTEXTO GEOGRÁFICO ESTÁGIO DE
SUCESSÃO
PERCENTUAL DE ÁREAS DE
RESTAURAÇÃO
25-50% 51-75% 76-100%
Sem contexto de proximidade ou
inclusão em Unidades de
Conservação
APPs (Vegetação estágio
médio/ avançado) R$ 30,00 R$ 40,00 R$ 50,00
APPs (Vegetação estágio
inicial) R$ 20,00 R$ 30,00 R$ 40,00
Outras áreas com floresta
(estágio médio/ avançado) R$ 20,00 R$ 30,00 R$ 40,00
Outras áreas com floresta
(estágio inicial) R$ 10,00 R$ 20,00 R$ 30,00
Entorno de Unidades de
Conservação – APA/ RPPN
APPs (Vegetação estágio
médio/ avançado) R$ 36,00 R$ 48,00 R$ 60,00
APPs (Vegetação estágio
inicial) R$ 24,00 R$ 36,00 R$ 48,00
Outras áreas com floresta
(estágio médio/ avançado) R$ 24,00 R$ 36,00 R$ 48,00
Outras áreas com floresta
(estágio inicial) R$ 12,00 R$ 24,00 R$ 36,00
Fonte: Edital AGEVAP 012/2015
Cabe destacar que posteriormente à valoração do PSA deverá ser aplicado um
fator de correção por módulos fiscais124
, seguindo os índices especificados no Edital
AGEVAP 012/2015. No referido edital as áreas prioritárias do programa são as APPs
situadas às margens de cursos d’água, de nascentes e lagos, conforme o estabelecido
pela Lei Federal nº 12.651/2012.
Para entrar no programa, o proprietário de terra deve descrever quais serão as
ações de conservação e recuperação a serem realizadas, observados as exigências
apresentadas no edital, bem como disponibilizar no mínimo 25% do total de área
prioritária (matas ciliares) sem cobertura florestal como meta para recuperação. Por
outro lado, as propriedades que apresentarem toda a cobertura vegetal exigida por lei
não terão meta mínima de recuperação, sendo a valoração dos serviços ambientais
prestados realizada a partir do maior montante125
.
Atualmente (janeiro de 2016), o programa PRO-PSA Guandu conta com 70
proprietários rurais como beneficiários que conservam 4.562 hectares, além de
recuperar 564 hectares. Segundo Caroline Lopes Santos, Especialista em Recursos
Hídricos da AGEVAP, o valor pago de PSA aos beneficiários do programa, no
124
Módulo fiscal refere-se a unidade de medida agrária estabelecida pela Instrução Especial nº 20, de 28
de maio de 1980, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, definida em
hectares (ha) e fixada de forma diversa para cada município. Edital AGEVAP 012/2015. 125
Edital AGEVAP 012/2015.
IEI-18958
373
município de Rio Claro, acumulados até 2015, totalizam R$ 839.204,69126
. Esse último
valor é inferior aos gastos acumulados com os projetos de PSA na Bacia do Guandu,
apontados pelo INEP em 2015 (ver tabela 16). Porém, deve-se enfatizar que o montante
apontado pela entrevistada se referia ao pagamento direto aos beneficiários apenas no
município de Rio Claro, e não considerava os gastos com a gestão e implementação do
projeto.
Com efeito, o “Estudo de viabilidade de implantação do programa PRO-PSA na
região hidrográfica do Guandu – Rio de Janeiro” realizado pela TNC, ITPA e CI (2013)
apontou os custos de implantação e operação do Produtor de Água e Floresta entre
2008-2012 (posteriormente transformado no PRO-PSA Guandu). Conforme é possível
ver na tabela 80, o pagamento direto aos produtores representou apenas 7% dos gastos
totais do Programa.
Tabela 80: Custos de implantação e operação do Produtor de
Água e Floresta 2008-2012
Atividade Total (R$) Porcentagem
Diagnóstico e prospecção R$ 178.806 3%
Conservação R$ 480.192 9%
Recuperação R$ 2.742.877 52%
Saneamento R$ 67.000 1%
PSA R$ 368.417 7%
Comunicação R$ 119.900 2%
Capacitação R$ 13.000 1%
Gestão R$ 1.266.813 24%
Monitoramento Hidrológico R$ 72.750 1%
Total R$ 5.309.755 100%
Fonte: TNC, ITPA e CI, 2013.
Deve ficar claro que o montante total apontado na tabela 18 se refere ao aporte
financeiro de diferentes entidades, a saber: The Nature Conservancy - TNC, o Instituto
Terra de Preservação Ambiental – ITPA, o Comitê Guandu, a Conservação
Internacional e o INEA (já mencionados anteriormente). O que não invalida o valor
gasto entre 2008-2015 pelo Comitê de Bacia Hidrográfica Guandu através do
FUNDRHI com os projetos de PSA, que totalizaram R$ 5.283.722,27 (tabela 16).
126
Informações obtidas por e-mail no dia 20/01/2016.
IEI-18958
374
Áreas de abrangência do Programa
No âmbito do programa PRO-PSA Guandu, são consideradas áreas prioritárias
as sub-bacias do Alto Piraí, Médio Piraí, Represa de Ribeirão das Lajes, Represa do
Santana, Sacra Família, Rio Santana, que abrangem 9 (nove) municípios, sendo tais:
Rio Claro, Piraí, Barra do Piraí, Mendes, Eng. Paulo de Frontin, Paracambi, Vassouras,
Miguel Pereira e Japeri. Além das áreas citadas, também poderão ser consideradas áreas
prioritárias aquelas indicadas no Plano de Recurso Hídrico da Região e/ou estudos
referendados pela AGEVAP.
Com fulcro no novo Código Florestal127
, o programa considera como área
prioritária para recuperação florestal as margens de rios e riachos em largura variável,
bem como o entorno de nascentes que estão sem vegetação nativa.
Metas
O projeto possui como meta para a primeira fase do programa (2014 a 2016) a
implantação de ao menos um projeto de PSA em uma nova sub bacia prioritária na
Região Hidrográfica II - Guandu. Além disso, dentre as demais metas existentes, cabe
destacar: (i) a elaboração do cadastro ambiental rural em 240.000 ha; (ii) a recuperação
de 600 ha de floresta; (iii) a conservação 3.000 ha de floresta; (iv) a contratação de 90
proprietários rurais e (v) a destinação de R$ 13.900.000,00 no PRO-PSA Guandu128
.
Cabe ressaltar também a projeção dos custos e benefícios do PRO-PSA
recuperação realizadas pelo estudo de viabilidade do programa, entre 2014 e 2030129
.
De acordo com esse estudo, após 5 (cinco) anos da implantação do PRO-PSA
recuperação, seria possível reduzir consideravelmente os custos anuais com o
tratamento de água e o custo da ampliação do PRO-PSA, conforme é possível observar
na tabela 81, abaixo.
Tabela 81: Estimativas de Custos e benefícios advindos do
Programa PRO-PSA, após sua implantação
127
O Novo Código Florestal brasileiro foi instituído pela Lei 12.651/2012, que dispõe sobre a proteção da
vegetação nativa; altera as Leis no 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e
11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos
4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14
de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
128 Comitê de bacia Hidrográfica Guandu; AGEVAP, 2015.
129 TNC, ITPA, Conservação Internacional Brasil. Estudo de Viabilidade de Implantação do programa
PRO-PSA na Região Hidrográfica do Guandu. Rio de Janeiro, 2013.
IEI-18958
375
Ano
(A)*
Área restaurada
acumulada prestando
serviços ambientais
após
5 anos da implantação
da
recuperação (ha) /ano
(B)
Redução dos
custos de
tratamento de
água (R$) /ano
(R$ 1931/ha)
(C)
Custo da
ampliação do
PRO-PSA
(R$)/ano
(D=B-C)
Saldo (R$)/ano
Saldo
Acumulado
(R$)/ano
2014 0 - 4.981.565 -4.981.565 -4.981.565
2015 0 - 5.661.191 -5.661.191 -10.642.756
2016 0 - 6.722.549 -6.722.549 -17.365.304
2017 0 - 8.780.834 -8.780.834 -26.146.138
2018 0 - 9.355.176 -9.355.176 -35.501.314
2019 200 386,200 10.040.740 -9.654.540 -45.155.854
2020 500 965,500 10.542.777 -9.577.277 -54.733.132
2021 900 1.737.900 1.737.900 -52.995.232
2022 1,400 2.703.400 2.703.400 -50.291.832
2023 1,900 3.668.900 3.668.900 -46.622.932
2024 2,400 4.634.400 4.634.400 -41.988.532
2025 2,900 5.599.900 5.599.900 -36.388.632
2026 2,900 5.599.900 5.599.900 -30.788.732
2027 2900 5.599.900 5.599.900 -25.188.832
2028 2900 5.599.900 5.599.900 -19.588.932
2029 2900 5.599.900 5.599.900 -13.989.032
2030 2900 5.599.900 5.599.900 -8.389.132
2031 2900 5.599.900 5.599.900 -2.789.232
2032 2900 5.599.900 5.599.900 2.810.668
Total 58.895.500 56.084.832 2.810.668
Fonte: TNC, ITPA, Conservação Internacional Brasil, 2013
A tabela 19 demonstra que caso o projeto PRO-PSA Guandu seja implementado
e realizado conforme planejado, haverá uma considerável redução no valor anual dos
custos de tratamento de água Guandu (em torno de R$ 5,6 milhões), bem como uma
recuperação aproximada de 2.900 hectares de floresta e consequentemente, uma
economia de R$1.931,00 por hectare.
Por fim, cabe destacar que atualmente o INEA130
reconhece que o PSA
implementado no Estado tem possibilitado a melhoria nos processos de gestão dos
recursos naturais, da qualidade de vida e na renda dos agricultores familiares.
130
INEA, s/d.
IEI-18958
376
1.6.6. São Paulo
A Lei nº 13.798/2009 que, dispõe sobre a Política Estadual de Mudanças
Climáticas – PEMC - estabelece que o Governo do Estado de São Paulo instituirá, por
meio de decreto, o Programa de Remanescentes Florestais, a ser coordenado pela
Secretaria do Meio Ambiente. O programa tem como objetivo promover a delimitação,
demarcação e recuperação de matas ciliares e outros tipos de fragmentos florestais,
podendo tanto dispor de pagamento por serviços ambientais aos proprietários rurais
conservacionistas, como de incentivos econômicos para a redução de desmatamento e
proteção do meio ambiente.
Em 24 de Junho de 2010, foi sancionado o Decreto nº 55.947 regulamentando a
Lei nº 13.798/2009. No âmbito do Decreto, os pagamentos por serviços ambientais
foram definidos como uma transação voluntária remunerada em contrapartida às
práticas de conservação ou recuperação ambiental, mediante a comprovação do
atendimento das exigências legais estabelecidas.
Os programas de PSA no Estado serão coordenados pela Secretaria do Meio
Ambiente, com apoio do Comando de Policiamento Ambiental, da Polícia Militar, da
Secretaria da Segurança Pública, e da Companhia de Tecnologia de Saneamento
Ambiental (CETESB), da Fundação Florestal, da Secretaria da Segurança Pública, e da
Secretaria de Agricultura e Abastecimento.
Cabe a Secretaria do Meio Ambiente definir, por meio de norma própria, os
Projetos de Pagamento por Serviços Ambientais, observando os tipos e características
dos serviços ambientais; as áreas prioritárias para a execução; critérios de elegibilidade
e priorização dos projetos elegíveis; critérios para a aferição dos serviços; critérios para
o cálculo dos valores e prazos dos contratos.
Os projetos elegíveis poderão incluir as ações de conservação de remanescentes
florestais; recuperação de matas ciliares e implantação de vegetação nativa para a
proteção de nascentes; plantio de mudas de espécies nativas e/ou execução de práticas
que favoreçam a regeneração natural para a formação de corredores de biodiversidade;
dentre outras.
A legislação em tela estipula o valor máximo de pagamento aos provedores de
serviços ambientais de 100 Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESP) por
hectare/ano e 5.000 UFESP’s por participante/ano, sendo que esses pagamentos deverão
IEI-18958
377
ser proporcionais aos serviços prestados, considerando a extensão e características da
área envolvida, os custos de oportunidade e as ações realizadas.
Atualmente (janeiro 2016), existem dois projetos estaduais de PSA em
funcionamento, o PSA Mina D´Água, regulamentado pela Resolução SMA 123/2010, e
o PSA Reservas Particulares do Patrimônio Natural- RPPN, regulamentado por meio da
Resolução SMA 89/2013. Ademais, existem outros dois projetos para serem
implementados, o PSA Mata Ciliar voltado à recuperação de matas ciliares por
agricultores familiares, regulamentado pela Resolução SMA 19/2015, e o projeto GEF
Mata Atlântica que contará com a participação dos estados de Minas Gerais e Rio de
Janeiro131
.
Para melhor elaboração do presente trabalho, serão abordados apenas os projetos
de PSA que se encontram em andamento, uma vez que os demais não possuem dados
substanciais para análise e resultados.
Projeto de Pagamento por Serviços Ambientais para as Reservas
Particulares do Patrimônio Natural - RPPN
Origem do Projeto
Em 2013, a Secretaria de Estado do Ambiente, com o intuito de estimular a
criação de RPPNs, a conservação da biodiversidade e a produção hídrica, aprovou a
Resolução SMA 89/2013 que, estabelece diretrizes para a execução do Projeto de
Pagamento por Serviços Ambientais para as Reservas Particulares do Patrimônio
Natural, no âmbito do Programa de Remanescentes Florestais.
O projeto de PSA para as RPPN foi denominado de Crédito Ambiental
Paulista/RPPN (CAP/RPPN), cujo objetivo é a promoção da conservação e recuperação,
quando necessária, de processos ecológicos em áreas privadas.
Serviços Ambientais
Os serviços ambientais compreendidos no projeto CAP/RPPN contemplam as
práticas voltadas para a conservação de remanescentes florestais e/ou para
favorecimento da formação de corredores de biodiversidade.
131
Coleta de dados obtida por meio de perguntas estruturadas realizadas por e-mail com Helena
Carrascosa, em 19/10/2015.
IEI-18958
378
O CAP/RPPN adota o modelo de PSA provedor-pagador, por meio de contrato
de adesão voluntário, celebrado entre o proprietário da RPPN e o Fundo Estadual de
Prevenção e Controle da Poluição – FECOP. Este contrato contém as obrigações
assumidas, os prazos e os percentuais do valor total devido pela realização de cada
atividade prevista no Plano de Ação – cujo modelo consta nos editais de chamada
pública. Por sua vez, o contrato terá prazo de vigência mínima de um ano e máxima de
cinco anos132
.
Agentes Envolvidos
O projeto é coordenado pela Coordenadoria de Biodiversidade e Recursos
Naturais - CBRN, e executado pela Fundação para a Conservação e a Produção
Florestal do Estado de São Paulo – Fundação Florestal (FF), vinculada à Secretaria de
Estado de Meio Ambiente. Os possíveis beneficiários são os proprietários de imóveis
que estejam adequados à legislação ambiental ou estejam em processo de adequação.
Esses imóveis precisam estar em uso e devem estar devidamente averbados como
Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPNs. A seleção dos beneficiários é
realizada por meio de Edital Público contendo os requisitos necessários para
participação, os critérios de elegibilidade e seleção133
.
Arranjos Institucionais
Para execução do CAP/RPPN o CBRN deve manifestar-se acerca da adequação
ambiental dos imóveis interessados em participar do projeto e acompanhar e monitorar
o desenvolvimento dos trabalhos. Já a FF, o órgão executor da política, tem a função de
estabelecer os critérios de prioridade de aplicação dos recursos (conforme indicado na
Resolução SEMA nº 89/2013), monitorar a execução do Plano de Ação de cada RPPN,
com a realização de vistorias em campo e é responsável por prestar informações sobre o
projeto134
.
Fonte de Recursos
O CAP/RPPN é financiado pelo Fundo Estadual de Prevenção e Controle da
Poluição – FECOP, que foi instituído pela Lei nº 11.160 de 18 de junho de 2002. Esse
132
Art. 9º, § 2º Resolução SEMA nº 89/2013. 133
Os critérios de seleção para chamada pública do CPA/RPPN estão descritos no artigo 2º da Resolução
SMA nº 89/2013. 134
Art. 1º, § 3º, Resolução SEMA nº 89/2013.
IEI-18958
379
fundo tem o objetivo de apoiar, incentivar e financiar projetos relacionados ao controle,
preservação e melhoria das condições ambientais no Estado.
As receitas financeiras do FECOP poderão advir de diversas fontes, dentre as
quais encontram-se: (i) dotações ou créditos específicos, consignados no orçamento
Estatal; (ii) transferências dos saldos e aplicações de outros fundos estaduais/ subcontas;
(iii) retorno de operações de crédito contratadas com órgãos ou entidades da
administração direta ou indireta, consórcios intermunicipais, concessionários de
serviços públicos e empresas privadas135
.
É possível verificar o montante previsto para o financiamento dos projetos
ambientais do Fundo Estadual de Prevenção Controle da Poluição (FECOP) entre os
exercícios de 2013 e 2015, através da análise das Leis Orçamentárias Anuais do Estado
de São Paulo, conforme tabela 82 a seguir.
Tabela 82: Montantes previstos para o Financiamento de projetos
Ambientais do Fundo Estadual de Prevenção Controle da Poluição
(FECOP) constantes nas Leis orçamentárias anuais do Estado de
São Paulo, 2013 a 2015.
Ano Montante (em R$)
2013 10,00
2014 21.000.000,00
2015 10,00
2016 3.099.990,00
Fonte: Elaboração própria a partir da LOA 2012; LOA 2013; LOA 2014; LOA 2015.
A tabela 82 aponta que a previsão de disponibilização de recursos provenientes
do FECOP, destinados aos projetos ambientais, caíram consideravelmente, entre 2014 e
2016. Essa redução pode deflagrar o desprestigio da temática no planejamento
governamental ou ainda uma situação de baixa capacidade orçamentaria do Estado em
meio à crise fiscal que assolou o país em 2015.
De qualquer modo, é sabido que nem todo recurso do FECOP é utilizado para as
ações de pagamentos por serviços ambientais. Até o momento (janeiro 2015) está sendo
executado o primeiro edital de seleção para os proprietários de RPPN com interesse em
participar do projeto, com o montante total de R$ 1.900.000,00. Entretanto, neste valor
não estão incluídos os custos com a administração, implementação e monitoramento do
projeto, mas apenas o benefício a ser pago para os participantes.
135
Art. 2º, Lei nº 11.160 de 18 de junho de 2002.
IEI-18958
380
Pagamento aos beneficiários
O valor do pagamento por serviço ambiental para cada beneficiário será
calculado considerando a extensão e as características ambientais das áreas e as ações
realizadas pelos proprietários, tendo como referência a equação 19 abaixo, definida no
anexo da Resolução 89/2013:
Equação 19.
PSA (RPPN) = VRA (ha) x [CLASSE(a) x Ca(a) + CLASSE(b) x Ca(b)...]
Onde:
PSA (RPPN) é o Valor do Pagamento por Serviço Ambiental para cada Reserva
Particular do Patrimônio Natural.
VRA (ha) é o Valor de Referência Anual por hectare, calculado considerando a
importância da área para a conservação e as ameaças a que está exposta.
CLASSE é a área total da RPPN dividida por classes de tamanho. O limite
máximo da CLASSE será definido em edital. Cada CLASSE é multiplicada pelo
respectivo Ca.
Ca é o Coeficiente de Área, a ser definido nos editais de chamada pública. Cada
CLASSE tem um coeficiente de área (Ca).
De acordo com informações da Fundação Florestal136
, no que se refere ao
Coeficiente de área (Ca) quanto maior a área, menor é o valor do hectare e vice-versa.
Essa decisão foi considerada importante para que fosse possível otimizar os recursos e
considerar o ganho de escala de áreas maiores.
Por sua vez, O cálculo do VRA (ha) é a primeira etapa para definir o valor a ser
pago por RPPN. Esse fator é estabelecido da seguinte maneira:
Equação 20.
VRA (ha) = Cv x UFESP x Fator RPPN
136
Entrevista por telefone com Oswaldo Bruno, coordenador do Programa RPPN Paulistas, em
20/01/2016.
IEI-18958
381
Onde:
Cv é o Coeficiente de valoração a ser definido nos editais de chamada pública;
tem a finalidade de ajustar o valor e a distribuição dos recursos.
UFESP é a Unidade Fiscal do Estado de São Paulo do ano em questão.
Fator RPPN é o Fator de importância que varia de 0,2 (RPPN com conectividade
baixa, classes 1 a 3, e vegetação secundária) a 1 (RPPN localizada no bioma cerrado).
Segundo fórmula a seguir:
Equação 21.
Fator RPPN = [(F imp) + (F am) / 4] + 1
Onde:
F imp é fator importância ou grau de importância para a conservação da
biodiversidade, obtido pelo enquadramento da RPPN, através de perguntas e respostas,
em uma característica ambiental determinada.
F am é fator ameaça, que quantifica o esforço do proprietário em proteger e/ou
mitigar danos aos serviços ambientais prestados pela RRPN. Varia de 0 (nenhuma
ameaça) a 1 (todas as ameaças).
A partir da observação dos cálculos acima, é possível afirmar que não há um
valor fixo a ser pago por proprietário. O valor vai depender de todos os resultados das
equações apontadas, bem como do montante total a ser disponibilizado pelo Edital para
a implementação da política pública.
Cabe destacar que os valores a serem pagos no último ano de execução do
projeto poderão ser majorados em 20% (vinte por cento) caso o proprietário, além de
cumprir as obrigações descritas no contrato, execute pelo menos uma das seguintes
ações:
(i) homologue a RPPN como Área de Soltura e Monitoramento de Animais
Silvestres nos termos da lei e/ou;
(ii) construa um Plano de Manejo da RPPN aprovado pelo órgão competente.
IEI-18958
382
Em outubro de 2013 foi publicado o primeiro edital de seleção de Reservas
Particulares do Patrimônio Natural do Projeto CAP RPPN137
. Neste edital, como já
mencionado, foi destinado um montante total de R$ 1.900.000,00, para ser utilizado em
cinco anos para o pagamento por serviços ambientais aos proprietários de RPPN
selecionados. Assim, foram contratadas 11 RPPNs, perfazendo uma área total de
1.859,94 ha.
De acordo com os cálculos estabelecidos, a menor parcela paga para um
proprietário de RPPN por ano é de R$ 8.000,00 e a maior parcela é de R$ 40.000,00 a
R$ 60.000,00 por ano. Ou seja, para as menores RPPNs que foram selecionadas para
participar do primeiro Edital (com 25 hectares) o valor anual do pagamento será de
aproximadamente R$ 300,00 por hectare. Nas maiores propriedades que fazem parte do
CAP/ RPPN, com cerca de 600 hectares, o valor por hectare é de R$ 90,00 por ano.
Esses resultados apontam para o pagamento de aproximadamente R$200,00 por hectare
por ano.
De acordo com informações da Fundação Florestal138
, em janeiro de 2016 o
projeto já estava na segunda parcela do pagamento para os proprietários das RPPNs
selecionados pelo primeiro edital, lembrando que o contrato estabelecido foi de cinco
anos (com cinco parcelas a serem pagas no total).
Em novembro de 2015 foi lançado o segundo edital do projeto139
que até janeiro
de 2016 estava em fase de análise das propostas recebidas. A Fundação Florestal140
informou que foram recebidas oito propostas para este edital, que tem um montante
total de R$ 880.000,00, a ser dividido em cinco anos pelos proprietários de RPPNs que
serão selecionados. A tabela 83 abaixo aponta quanto o Estado empenhou até início de
2016 com o projeto CAP/ RPPN:
Tabela 83: Montante empenhado pelo Estado de São Paulo para a
realização do Projeto CAP/RPPN, janeiro 2016.
Edital Ano Prazo do programa Valor a empenhado
EDITAL nº
01/2013/CAP/RPPN
Outubro de 2013 5 anos R$ 1.900.000,00
EDITAL nº
02/2015/CAP/RPPN
Novembro de 2015 5 anos R$ 880.000,00
137
Governo do Estado de São Paulo. Edital nº 01/2013/CAP/RPPN. 138
Entrevista por telefone com Oswaldo Bruno, coordenador do Programa RPPN Paulistas, em
20/01/2016. 139
Governo do Estado de São Paulo. EDITAL nº 02/2015/CAP/RPPN 140
Entrevista por telefone com Oswaldo Bruno, coordenador do Programa RPPN Paulistas, em
20/01/2016.
IEI-18958
383
Total R$ 2.780.000,00
Fonte: Elaboração própria.
A tabela 83 aponta que foram empenhados pelo Governo de São Paulo R$
2.780.000,00 para o pagamento por serviços ambientais provenientes de RPPNs no
Estado. Esse montante é significativo e pode garantir ao todo 7 anos de proteção dessas
áreas. Entretanto, deve-se enfatizar a queda de aproximadamente 53% nos recursos
empenhados para o projeto, entre 2013 e 2015, sendo que o segundo edital só enfocava
as propriedades localizadas em 4 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos
(UGRHI)141
, enquanto o primeiro edital abrangia todo o Estado.
Programa Mina D´Água I.
Origem do Projeto
A Secretaria de Estado do Meio Ambiente estabeleceu por intermédio da
Resolução SMA Nº 123/2010, as diretrizes para a execução do Projeto Mina D’água -
Projeto de Pagamento por Serviços Ambientais, na modalidade proteção de nascentes,
no âmbito do Programa de Remanescentes Florestais. Esse projeto tem como objetivo
remunerar os produtores rurais que preservarem nascentes existentes dentro de suas
propriedades.
Etapas do Projeto
O projeto será implementado em etapas, sendo a primeira (chamada aqui de
Mina D’Água I) destinada à aferição das metodologias e estratégias de implementação.
Essa etapa foi iniciada em 2010, com o estabelecimento da Resolução Nº 123/2010, e
tem a previsão de se encarrar em 2016. Desta maneiram o projeto Mina d’Água II vem
sendo desenvolvido pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente, com vistas a começar
em breve.
Serviços Ambientais
Para o projeto Mina D’Água I são serviços ambientais as ações voltadas à
proteção de nascentes localizadas em mananciais de abastecimento público. São
141
UGRHI 01 – Mantiqueira; UGRHI 02 - Paraíba do Sul; UGRHI 05 - Piracicaba, Capivarí e Jundiaí;
UGRHI 06 - Alto Tietê (Edital nº 02/2015/CAP/RPPN).
IEI-18958
384
incluídos ainda os serviços de eliminação de fatores de degradação ambiental e a
eliminação de espécies competidoras. Espera-se que o projeto possa estimular o plantio
de mudas de espécies nativas e monitorar as nascentes e suas áreas florestadas
(Resolução SMA Nº 123/2010).
O modelo de PSA adotado é o provedor-pagador, sendo beneficiários do
pagamento os produtores rurais familiares provedores de serviços ambientais residentes
nas áreas prioritárias.
Agentes Envolvidos
A execução do projeto é de responsabilidade da Coordenadoria de
Biodiversidade e Recursos Naturais (CBRN), com o apoio da Coordenadoria de
Recursos Hídricos (CRHi) e do Gabinete da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de
São Paulo (SMA). Além disso, participam prioritariamente os Municípios vinculados
aos projetos “Município Verde Azul142
” e “Pacto das Águas143
”.
Os provedores de serviços ambientais serão selecionados pelas Prefeituras
Municipais, sendo preferencialmente produtores rurais familiares, contendo entre 1e 4
nascentes em sua propriedade (Resolução SMA Nº 123/2010).
Arranjos Institucionais
O Projeto Mina D’água I é executado por meio de arranjos institucionais de
cooperação entre os governos Estadual e Municipal, em conformidade com o Decreto nº
55.947/2010 e demais normas regulamentadoras. Na fase piloto do projeto estavam
previstos convênios com 21 municípios, ou seja, um por Unidade de Gerenciamento de
Recursos Hídricos – UGRHI. Entretanto, em janeiro de 2016, apenas 5 municípios
continuavam com os contratos ativos (essa informação será retomada à frente).
De acordo com o § 1º da Resolução SMA Nº 123/2010, os Municípios devem
atender uma série de requisitos para realizar o Convênio com o Governo do Estado para
a execução do Projeto Mina d’água I. Entre os requisitos, faz-se necessário:
142
O Programa Município VerdeAzul (PMVA) tem o intuito de estimular e auxiliar as prefeituras
paulistas na elaboração e execução de suas políticas públicas de desenvolvimento sustentável, para que
seja possível medir a eficiência da gestão ambiental com a valorização da agenda ambiental nos
municípios (Governo do Estado de São Paulo, s/d (a)). 143
Pacto das Águas é um Programa integrado ao Município VerdeAzul, que busca fomentar uma agenda
voltada à recuperação e conservação da qualidade das águas nos municípios do Estado de São Paulo
(Governo do Estado de São Paulo, s/d (b)).
IEI-18958
385
I - Uma lei municipal que autorize o Poder Público a realizar pagamentos por
Serviços Ambientais - PSA;
II – A existência de Conselho Municipal de Meio Ambiente, com participação
da sociedade civil;
III – A existência de profissionais qualificados nos Municípios para a realização
de assistência técnica e monitoramento das ações do projeto.
Cabe destacar que na fase de preparação do projeto, a SMA poderá apoiar os
Municípios tecnicamente, sem necessariamente realizar transferência monetárias. Além
disso, os Centros Regionais da CBRN fornecerão apoio técnico aos produtores
interessados em firmar Termos de Compromisso de Adequação Ambiental para
Participar do Projeto Mina D’água I (Resolução SMA Nº 123/2010).
Fonte de Recursos
A Resolução SMA Nº 123/2010 define que os municípios conveniados com o
Estado poderão obter recursos do Fundo Estadual de Prevenção e Controle da Poluição
– FECOP para a execução do programa de PSA.
Entretanto, informações da SMA144
, apontam que os recursos destinados ao
projeto Mina D’água I são provenientes do orçamento do Estado, como uma
contrapartida do Projeto Desenvolvimento Rural Sustentável (PDRS)145
, financiado pelo
Banco Mundial. Nesse caso, o FECOP faz apenas a gestão financeira da verba oferecida
pelo Estado.
Pagamento aos beneficiários
No projeto Mina D’água I o pagamento pelos serviços ambientais ocorre por
meio de contrato voluntário entre o provedor de serviços ambientais e a Prefeitura
Municipal, contendo os compromissos assumidos e demais condições exigidas para o
efetivo pagamento pelos serviços prestados. Os prazos dos contratos devem ser de no
mínimo dois e no máximo cinco anos.
144
Informações oferecidas por telefone por Tais Forte Garms, membro do Centro de Projetos de Uso
Sustentável DDS/CBRN da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo em 20/01/2016. 145
O PDRS tem o objetivo de aumentar a competitividade da agricultura familiar em São Paulo,
melhorando simultaneamente sua sustentabilidade ambiental (Decreto 56.449 de 29 de novembro de
2010).
IEI-18958
386
Os valores a serem pagos no Mina D’água I pelos serviços ambientais são
calculados segundo a fórmula definida na Resolução nº SMA 123/2010, no seu Anexo
II:
Equação 22.
Valor do pagamento pelo serviço ambiental = V Ref x (F Prot + F Imp) x 0,2.
Onde:
V Ref é o valor de referência
F Prot é o fator de proteção da nascente, que varia entre 1 e 4 pontos, conforme o
estágio de regeneração da sua vegetação. Somente serão aceitas nascentes que se
encontrem protegidas.
F Imp é o fator de importância da nascente, que varia de 1,5 a 6, sendo a
pontuação obtida pela soma de três sub-fatores:
Equação 23.
F Imp = Sub-fator uso + Sub-fator vazão + Sub-fator localização
Onde:
Sub-fator uso, varia entre 0,5 e 2 pontos, conforme a capacidade de
abastecimento do manancial alimentado pela nascente.
Sub-fator vazão, varia entre 0,5 e 2 pontos, conforme a vazão observada na
microbacia abastecida pela nascente
Sub-fator localização, varia entre 0,5 e 2 pontos, conforme a localização da
nascente à montante ou à jusante da captação.
O Relatório Anual do Governo do Estado de São Paulo, referente ao exercício de
2014, apontou que até sua publicação haviam sido assinados 34 contratos de PSA entre
as prefeituras parceiras da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo e os
provedores do Projeto Mina d’Água I, totalizando aproximadamente 917 hectares
beneficiados pelo programa.
IEI-18958
387
Entretanto, informações oferecidas pela SMA146
apontam que até final de 2015
foram assinados 51 contratos em cinco municípios, a saber: Guapiara, Ibiúna, Piracaia,
São Luiz de Paraitinga e Votuporanga. Esses contratos se referem à proteção de 118
nascentes, 88 hectares de área de conservação e 30 hectares de área de recuperação.
As parcelas dos contratos vão de R$ 300,00 a R$ 90,00 por hectare por ano,
sendo que nesses casos as propriedades devem ter ao menos uma nascente. Já os valores
totais dos contratos variam entre R$ 2.170,00 e R$ 210,00 a serem pagos entre 2 e 5
anos. A tabela 84 abaixo mostra o montante empenhado pela Secretaria do Estado do
Meio Ambiente a ser gasto com o projeto Mina D’água I, em cada Município.
Tabela 84: Valores empenhados pela Secretaria do Estado do
Meio Ambiente no projeto Mina D’água I, em cada Município,
2010-2015
Município
Número de
Contratos
(unidade)
Número
de
Nascentes
(Unidade)
Número de
Hectares de
recuperação e
conservação (ha)
Montante
empenhado
(em R$)
Valores já
pagos até
2015
(em R$)
Guapiara 12 31 31 15.000,00 0,0
Ibiúna 08 25 25 10.440,00 2.610,00
Piracaia 09 18 18 8.250,00 8.250,00
São Luiz do
Paraitinga 05 12 12 4.200,00 0,0
Votuporanga 17 32 32 15.120,00 3.780,00
Total 51 118 118 53.010,00 14.640,00
Fonte: Elaboração própria
A tabela 84 aponta que com o projeto Mina D’água I foi empenhado pelo
Governo do Estado um total de R$ 53.010,00, entre 2010 e 2015, sendo efetivamente
gasto R$14.640,00. Entretanto, deve-se enfatizar que esses montantes se referem apenas
ao pagamento direto realizado para o produtor, não sendo contabilizados os gastos
administrativos, de implementação e monitoramento das ações, que de acordo com
técnicos da SMA147
, excederam esse valor.
Além disso, esses mesmos técnicos enfatizaram que mais importante que o
montante aplicado nesta primeira fase, é o teste da metodologia de sua implantação,
para que as dificuldades possam ser evitadas e os acertos replicados no Projeto Mina
D’água II, em elaboração.
146
Informações oferecidas por email por Tais Forte Garms, membro do Centro de Projetos de Uso
Sustentável DDS/CBRN da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo em 21/01/2016. 147
Informações oferecidas por email por Tais Forte Garms, membro do Centro de Projetos de Uso
Sustentável DDS/CBRN da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo em 21/01/2016.
IEI-18958
388
Dentre as principais dificuldades apontadas, está a relação institucional com os
municípios. Foi destacado que as mudanças políticas municipais, com a equipe sendo
desmontada a cada troca de governo, bem como o despreparo desses servidores, fazem
com que ocorram descontinuidades nos acordos estabelecidos entre os entes federativos.
Outra situação apontada, é que no Mina D’água I não existiu um edital de
seleção de propostas, mas sim foram os técnicos da Secretaria do Meio Ambiente do
Estado de São Paulo que escreveram os projetos para os beneficiários que lhes
interessavam. A proposta é que no Mina D’água II isso não ocorra e que os participantes
do novo programa sejam selecionados a partir de editais.
Por outro lado, entre os acertos mencionados estavam os vários cursos de
capacitação oferecidos pela SMA aos servidores dos municípios integrantes do Mina
D’água I. Esses cursos são relevantes para auxiliar o poder público municipal a
construir projetos de conservação e recuperação ambiental que atendam aos seus
interesses e estejam de acordo com sua capacidade.
A realização desses cursos de capacitação foi tão promissora que a SMA tem
considerado que mais relevante que estar na linha de frente dos projetos é preparar o
poder público municipal para desenvolvê-los e executá-los, criando novos arranjos e
competências institucionais.
A partir desses aprendizados, a equipe da Secretaria do Meio Ambiente do
Estado de São Paulo148
está elaborando o Projeto Mina d’água II. Para essa segunda
etapa devem ser modificados: a forma de calcular o PSA, com a revisão dos seus
valores; o escopo do projeto, não apenas com vistas a preservar as nascentes, mas
também os cursos de água; e as parcerias com as prefeituras, buscando evitar as
constantes descontinuidades dos projetos. A proposta é que no Mina D’água II o Estado
de São Paulo se posicione mais como fomentador do que executor das ações, inspirando
pelo projeto produtor de água da Agência Nacional de Águas (projeto que será apontado
à frente).
1.6.7. Santa Catarina
148
Informações oferecidas por telefone por Tais Forte Garms, membro do Centro de Projetos de Uso
Sustentável DDS/CBRN da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo em 20/01/2016.
IEI-18958
389
A Lei nº 14.675/2009, que dispõe sobre o Código Estadual do Meio Ambiente e
estabelece outras providências, institui o pagamento por serviços ambientais como
instrumento econômico da Política Estadual de Meio Ambiente de Santa Catarina,
devendo os critérios específicos do PSA serem definidos em norma legal149
.
Por conseguinte, em 2010 foi sancionada a Lei nº 15.133/2010, que institui a
Política Estadual de Serviços Ambientais e regulamenta o Programa Estadual de
Pagamento por Serviços Ambientais nas modalidades (I) unidade de conversação, (II)
formação vegetal e (III) água, ficando proibida a vinculação de uma mesma área de
prestação de serviços ambientais a mais de uma modalidade150
.
Cada modalidade, também chamada de subprograma, prevê beneficiários
distintos que deverão ser previamente cadastrados. Entre os possíveis beneficiários
estão os residentes de Unidades de Conservação de uso sustentável e de proteção
integral, pessoas físicas ou jurídicas proprietárias de Reservas Particulares do
Patrimônio Natural, agricultores familiares, comunidades tradicionais, povos indígenas,
assentados de reforma agrária e/ ou ocupantes de áreas situadas em bacias
hidrográficas151
.
Os pagamentos por serviços ambientais prestados serão feitos com base na
análise das condições do bem ambiental (a sua essencialidade dentro do bioma em que
está inserido), do prestador do serviço e a sua condição social e do ganho ambiental
efetivo auferido com o serviço ambiental152
. A análise destes itens e sua devida
classificação estabelecerá o enquadramento dos serviços nas Classes I, II e III. A classe
I recebe 100% do Valor da Unidade de Referência. A Classe II recebe 50% do Valor da
Unidade de Referência. A Classe III recebe 20% do Valor da Unidade de Referência. A
Unidade de Referência adotada corresponderá ao valor pecuniário equivalente a 30
sacas de milho para cada hectare/ano da propriedade, fixado conforme avaliação de
preço mínimo estabelecido pela Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM), do
Governo Federal. Nas Classes I e II será dada prioridade aos produtores e
empreendimentos da agricultura familiar.
O programa definido na Lei nº 15.133/2010 é gerido pelo Comitê Gestor do
Programa Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais, composto por
149
Art. 201, IV, Lei nº 14.675/2009. 150
Art. 6º, Lei nº 15.133/2010. 151
Art. 10º, 11º e 12º, Lei nº 15.133/2010. 152
Lei Nº 15.133/2010.
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390
representantes de instituições e empresas públicas do Estado de Santa Catarina e da
sociedade civil organizada, além dos beneficiários especificados.
Segundo informações153
da Secretaria de Estado do Desenvolvimento
Econômico Sustentável (SDS), atualmente a legislação em pauta está sendo analisada
para que possa sofrer alterações, sendo que uma das mudanças mais significativas
ocorrerá na forma de atuação do Estado. Este último passará a ter atribuição de
fomentar os programas de PSA em Santa Catarina por meio de parcerias público-
privado e público-público, e não mais será responsável por executá-los.
Em 2010, foi implementando um programa estadual de PSA pelo órgão
ambiental estadual licenciador, a Fundação de Meio Ambiente (FATMA). O projeto
denominado “Corredores Ecológicos de Timbó e Chapecó”, foi desenvolvido em
parceria com a Secretaria do Estado de Agricultura e Extensão Rural de Santa Catarina
(EPAGRI) e a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável (SDS),
conforme será abordado no próximo item.
Corredores Ecológicos (CEs)
Origem
Os Corredores Ecológicos (CEs) Chapecó e Timbó foram implementados em
2010, por meio dos Decretos Estaduais nº 2.956 e nº 2.957 de 2010, totalizando uma
área de 10.167,95 mil km² em 34 municípios. Tais áreas conectam fragmentos de
extrema relevância ecológica da Floresta Ombrófila Mista e Campos Sulinos
localizados em áreas de preservação permanente, reservas legais e unidades de
conservação154
.
O Decreto nº 2.956/2010 especificadamente, definiu como Corredor Ecológico
Timbó (CET) a região da Bacia Hidrográfica do Rio Timbó, região hidrográfica RH5 do
Estado de Santa Catarina - Planalto de Canoinhas, que possui 4.997,48 Km² de
extensão155
. Enquanto o Decreto 2.957/2010 deliberou como Corredor Ecológico
Chapecó a região da Sub-Bacia a montante da confluência dos Rios Chapecó e
Chapecozinho, chamada Sub-Bacia do Rio Chapecó, região hidrográfica RH2 - Meio
153
Coleta de dados obtidos por meio de perguntas estruturadas realizadas por e-mail nas datas de
01/10/2015 e 19/10/2015. 154
Art. 1º, Decreto 2.956/2010 e art.1º, Decreto 2.957/2010. 155
Art. 1º, Decreto 2.956/2010.
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391
Oeste do Estado de Santa Catarina, com 5.170,47 Km² de extensão. O mapa 72, abaixo,
aponta a localização dos dois Corredores no Estado de Santa Catarina.
Mapa 72: Localização dos Corredores Ecológicos (CEs) Chapecó e Timbó no
Estado de Santa Catarina
Fonte: Secretaria Executiva Estadual do SC Rural, 2015.
Dentre os objetivos dos CEs destacam-se (i) a valoração econômica dos
remanescentes florestais a partir da regulamentação de mecanismo econômico de
créditos de conservação; (ii) aumento da permeabilidade da paisagem entre as Unidades
de Conservação do Oeste de Santa Catarina e as Unidades de Conservação da Região
Sul do Estado do Paraná e (iii) conservação e recuperação das áreas de preservação
permanente da região156
.
Etapas do Projeto
O processo de construção do programa CEs Chapecó e Timbó ocorreu em dois
momentos distintos, sendo o primeiro o processo de elaboração do Plano de Gestão e o
segundo, a implementação efetiva do programa de PSA157
.
Para a elaboração do Plano de Gestão dos CEs foram realizadas 5 oficinas de
trabalho e 18 reuniões setoriais tanto no CE Timbó quanto no Chapecó.
156
Art. 2º, Decreto 2.956/2010 e art.2º, Decreto 2.957/2010. 157
SILVA et al, 2015.
IEI-18958
392
Durante a elaboração do Plano de Gestão do CE Chapecó, a Fundação do Meio
Ambiente (FATMA) - órgão gestor dos CEs - propôs a criação de um Sistema de
Créditos de Conservação (SICC). Por sua vez, essa proposta foi integrada ao Programa
Santa Catarina Rural, devendo ser implementada entre 2012 e 2016158
.
Segundo Alarcon (2014) os créditos de conservação poderão ser
comercializados, sendo estes títulos lastreados em áreas públicas e privadas de florestas
conservadas, florestas em processo de recuperação ou ainda em mudanças de atividades
agrícolas para ações menos danosas ao meio ambiente. Cabe destacar que a estrutura
jurídica, bem como o modelo de gestão do SICC ainda não foram definidos.
Na segunda etapa, foram realizadas oficinas técnicas com os representantes das
instituições parceiras e outras interessadas nos seguintes temas: (i) conservação da
biodiversidade, (ii) definição de Corredores Ecológicos desenvolvidos no Estado e (iii)
alternativas para a implementação dos CEs Chapecó e Timbó. Essas oficinas tinham
como objetivo capacitar e sensibilizar diferentes atores para a formação de
multiplicadores locais. Adicionalmente, também foram realizadas reuniões com diversas
comunidades inseridas nas zonas prioritárias do programa de PSA.
Em suma, para implementação dos CEs Timbó e Chapecó como um todo foram
desenvolvidas nove estratégias operacionais, a saber:
(i) Desenvolvimento e estruturação do Cadastro de Áreas de Estoque
Incremental Florestal (CADEF);
(ii) Definição do modelo de gestão e governança do sistema de créditos de
conservação;
(iii) Criação da Gestão administrativa e técnica dos corredores;
(iv) Formação do capital semente;
(v) Estruturação e implantação de sistemas de integração econômica-
ecológica (SIEE);
(vi) Averbação de Reservas legais, recomposição de Matas Ciliares e APPs;
(vii) Estruturação dos conselhos gestores;
(viii) Monitoramento da implantação dos corredores,
(ix) Difusão e capacitação159.
158
ALARCON, 2014. 159
Secretaria Executiva Estadual do SC Rural/Microbacias 3. Manual Operativo do SC Rural – Gestão de
Ecossistemas (Corredores Ecológicos), 2011. Disponível em:
<http://www.microbacias.sc.gov.br/visualizarNoticia.do?entity.noticiaPK.cdNoticia=5251>. Acesso em:
22/01/2016.
IEI-18958
393
Segundo a FATMA, as ações de implementação do programa de PSA tiveram
seu início efetivo no segundo semestre de 2014, sendo os primeiros pagamentos
realizados em dezembro de 2014160
.
Serviços Ambientais
São considerados serviços ambientais no regime da Lei N° 15.133/2010, as
funções ecossistêmicas desempenhadas pelos sistemas naturais que resultam em
condições adequadas à sadia qualidade de vida, constituindo serviços de
aprovisionamento e/ou serviços de suporte e regulação.
O modelo de PSA adotado é o usuário-pagador, por meio de adesão voluntária,
incentivando, através de um sistema de créditos de conservação, aqueles que praticarem
ações de preservação conservação, manutenção e melhoraria dos ecossistemas que
geram serviços ambientais ligadas aos CEs Timbó e Chapecó, seguindo-se critérios de
elegibilidade.
Para habilitação ao programa os interessados deverão encaminhar Manifestação
de Interesse para a Secretaria Executiva Regional SER do Programa SC Rural. Silva et
al. (2015) destacam que esse documento deverá conter os dados do proprietário e das
áreas naturais, com identificação de pelo menos um ponto de coordenada da área natural
conservada e/ou da APP de mata ciliar que será recuperada, para conferência via
Cadastro de Área de estoque Incremental Florestal.
Considerando os critérios de priorização de seleção das propriedades
proponentes serão considerados elegíveis: (i) proprietários rurais que possuem estoque
incremental florestal (áreas fora de APP e RL); (ii) proprietários rurais que possuem
áreas naturais conservadas relevantes para conectividade mesmo que em áreas de APP;
(iii) proprietários rurais que se propõe a recuperar APP de mata ciliar em áreas
consideradas relevantes para conectividade de áreas naturais; (iv) proprietários rurais
possuidores de RPPN ou residentes em área de amortecimento de UC; (v) agricultores
familiares participantes do Sistema de Integração Econômico Ecológico - SIEE.
160
Informações obtidas por e-mail, em 05/02/2016, junto a Coordenadora do Subcomponente Gestão de
Ecossistemas SC Rural – FATMA, Shigueko T. Ishiy.
IEI-18958
394
Agentes Envolvidos
Dentre os agentes envolvidos, além dos proprietários rurais, destacam-se o poder
público estadual e agentes privados por meio de parcerias público-privada.
Quanto ao Poder Público, enfatiza-se que o programa é coordenado pela
Fundação do Meio Ambiente (FATMA) em parceria com a Secretaria do Estado de
Agricultura e Extensão Rural de Santa Catarina (EPAGRI) e Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Econômico Sustentável (SDS).
A EPAGRI possui extensionistas rurais em 34 municípios dos Corredores
Ecológicos, o que torna a parceria um facilitador na promoção e controle do programa.
Em contrapartida, no que tange a parceria público-privada, foi realizado um
convênio técnico um a Fundação Grupo o Boticário de Proteção à Natureza que apoiou
tecnicamente os gestores estaduais e disponibilizou a metodologia Oásis.
Arranjos Institucionais
Para consecução do programa se faz necessário a criação de normas e parcerias
institucionais, devendo a política de gestão dos CEs Timbó e Chapecó serem
estabelecidas através de estatuto próprio e criação do seu plano de gestão.
Quanto as parcerias institucionais a FATMA poderá firmar termo de cooperação
técnica com organismos governamentais e não-governamentais para fins de promoção
do programa de PSA.
Fonte de Recursos
Considerando a necessidade de financiamento das ações do Programa Estadual
de Serviço Ambiental (PEPSA) foi criado o Fundo Estadual de Pagamento por Serviços
Ambientais (FEPSA), por meio da Lei 15.133/2010.
Dentre as fontes de recursos para a constituição do FEPSA estão: (i) mínimo de
30% dos recursos oriundos da Taxa de Fiscalização Ambiental do Estado de Santa
Catarina devidos à FATMA; (ii) doações; (iii) 2% dos recursos oriundos do Fundo
Especial do Petróleo; e (iv) mínimo de 30% da parcela destinada à SDS dos recursos
oriundos da cota parte da compensação financeira dos recursos minerais.
No entanto, atualmente (Fevereiro de 2016) para o programa de PSA CEs Timbó
e Chapecó estão sendo utilizados recursos financeiros aportados pelo Banco Mundial no
IEI-18958
395
Fundo de Investimentos Sustentáveis (FIS) locado no Fundo de Desenvolvimento Rural
FDR. Tais recursos denominados de capital semente totalizam o montante US$
500.000,00 e, possuem o objetivo de iniciar o mercado dos créditos de conservação no
Estado161
.
Alarcon (2014) destaca que a ideia inicial é que o capital semente seja precursor
no desenvolvimento do mercado dos créditos de conservação para, posteriormente, os
pagamentos dos beneficiários do programa de PSA serem realizados pelo Sistema de
Créditos de Conservação (SICC), a partir de recursos financeiros arrecadados no
mercado.
Os recursos do capital semente serão administrados pelo Fundo de
Desenvolvimento Rural (FDR), no âmbito do Programa SC Rural, cujo objetivo seja o
pagamento dos (i) agricultores familiares; (ii) agricultores familiares que estejam
participando de grupo de projeto estruturante; (iii) aqueles agricultores familiares que
integrem organizações de produtores; (iv) agricultores familiares residentes em área de
amortecimento de UCs; (v) propostas feitos em grupo pelos agricultores familiares162
.
Conforme se verifica na tabela 85, abaixo, foi investido no programa CEs Timbó
e Chapecó, entre 2011 e 2015, um montante de R$ 466.075,59163
, sendo que o maior
valor foi pago em 2011.
Tabela 85: Valores investidos no Programa CEs Timbó e Chapecó
entre 2011 e 2015
Ano Agrupamento
Dotação
Inicial
Dotação
Atualizada Empenhado Pago
2011 Consolidado 477.882,00 173.167,16 124.022,16 124.022,16
2012 Consolidado 323.760,00 323.760,00 21.593,50 21.593,50
2013 Consolidado 301.300,00 88.828,79 82.323,79 82.323,79
2014 Consolidado 349.300,00 165.370,00 163.945,00 115.795,00
2015 Consolidado 307.229,00 215.893,88 201.041,14 122.341,14
Total:
1.759.471,00 967.019,83 592.925,59 466.075,59
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do portal da transparência do Estado
de Santa Catarina, em 07/01/2015.
161
ALARCON, 2014. 162
Secretaria Executiva Estadual do SC Rural/Microbacias 3, 2011. 163
Valores obtidos através da análise do Portal Transparência. Disponível em:
<www.sc.transparecnai.gov.br/tem> Acesso em: 07/01/2016.
IEI-18958
396
Pagamento aos beneficiários
Os pagamentos aos beneficiários acontecem por meio do enquadramento dos
serviços ambientais prestados em duas modalidades específicas, sendo elas: (i)
Recuperação de Mata Ciliar, que apoia pequenos proprietários rurais que possuem Área
de Preservação Permanente (APP) de mata ciliar a ser recuperada; (ii) Premiação por
Conservação, que compensa financeiramente por áreas naturais na pequena propriedade
rural164
.
Os proprietários que possuem mata Ciliar em sua propriedade a ser recuperada
podem fazer jus as duas modalidades de PSA no primeiro ano.
Silva et al (2015) mostra que no PSA de Recuperação de Mata Ciliar, os
produtores rurais podem receber até R$ 1.200,00 de recursos para adequação ambiental,
em uma única vez, para realização de ações específicas de recuperação da mata ciliar
(p.ex. construção de cercas, compras de mudas), com exigência de uma contrapartida de
20% do Proprietário. Cabe destacar que haverá o monitoramento das áreas de APP de
mata ciliar inseridas no processo de recuperação.
Em contrapartida, na modalidade de Premiação por Conservação os pagamentos
acontecem através da celebração de contrato específico, sendo que em 2015 os valores
pagos pela preservação das áreas ficaram entre R$ 87,50 e R$ 350,00 por hectare/ano,
em conformidade com a qualidade ambiental da área. Os beneficiários podem ter uma
área d até 3 hectares, e o contrato pode ser renovado por até três anos.
Para a elaboração da base de cálculo dessa modalidade de PSA, houve uma
adaptação da metodologia do Programa Oásis, desenvolvida pela Fundação Grupo
Boticário de Proteção da Natureza. Essa metodologia leva em consideração a qualidade
ambiental das áreas naturais, além dos aspectos relacionados com o uso e gestão da
propriedade rural.
Assim, para o cálculo do valor de PSA a ser pago é utilizado como referência à
equação 24, abaixo 165
:
Equação 24.
Valor PSA = X* 1 + (N1 + N2 + N3)*Z
164
SILVA et al., 2015. 165
SILVA et al., 2015.
IEI-18958
397
Onde:
X = valor base da fórmula, o qual considera o percentual de 25% do valor
máximo a ser pago por hectare ano. Considerando que o valor máximo a ser pago
estipulado no Manual Operativo do Programa é de R$ 350,00, o X será igual a R$
87,50.
N = valor da nota atribuída a cada propriedade em função da pontuação dos itens
da tábua de cálculo. Essa nota faz é considerada uma forma de compensação pelos
serviços ambientais e uma bonificação para os proprietários com práticas agrícolas
adequadas.
Z = área natural da propriedade (em hectare).
O pagamento da parcela inicial somente será liberado para o beneficiário após a
emissão do: (i) Laudo Técnico de vistoria inicial; (ii) Termo de subvenção firmado entre
o proprietário e Fundo Estadual de Desenvolvimento Rural - FDR ; e (iii) Proposta de
Apoio devidamente assinada.
Vale destacar que para a elaboração e assinatura do Termo de Subvenção os
proprietários rurais devem apresentar a matrícula do imóvel, CPF e conta bancária.
Os pagamentos posteriores serão realizados anualmente após a emissão da
declaração de conformidade contratual pelo proprietário (auto declaratória) e do Laudo
Técnico de Monitoramento das propriedades participantes, sendo que as propriedades
declaradas em conformidade contratual poderão ser vistoriadas por amostragem.
Para a continuidade no recebimento do pagamento o proprietário deverá manter
as áreas naturais conservadas na íntegra, devendo tais áreas serem vistoriadas
anualmente.
Segundo informações obtidas junto a FATMA, até fevereiro de 2016 foram
beneficiados pelo programa 55 proprietários rurais e preservados 168,73 hectares. Até a
presente data (fevereiro de 2016), os valores pagos pelo Estado de Santa Catarina aos
beneficiários dos CEs Timbó e Chapecó totalizam R$ 52.128,33. Vale destacar que este
montante refere-se apenas aos gastos com os valores efetivamente pagos, não
considerando, portanto, os custos com a implementação e monitoramento do
programa166
.
166
Dados coletados por e-mail no dia 05/02/2016.
IEI-18958
398
Metas
O programa foi criado com a meta de recuperar aproximadamente 1.000 ha, de
áreas naturais distribuídos entres os CEs de Chapecó e Timbó167
.
1.6.8. Sobre os Projetos Estaduais
Dada a abrangência das legislações estaduais, foram pesquisados e analisados os
projetos até então executados por esses entes federativos. Como mencionado
anteriormente, apenas três dos dez estados que já possuem leis que tratam de PSA no
Brasil não possuem projetos em andamento: Bahia, Paraíba e Paraná. Nesse último
estado, porém, em janeiro de 2015, foi publicada uma resolução da Secretaria Estadual
do Meio Ambiente que estabelece as normas para os projetos de Pagamentos Por
Serviços Ambientais relacionados às Reservas Particulares do Patrimônio Natural
(RPPNs). Apesar da resolução publicada o projeto ainda não foi iniciado. A perspectiva
é que seu primeiro edital seja divulgado em março de 2016168
.
Os outros sete estados que já possuem legislações sobre o PSA têm projetos
ativos. Esses projetos foram analisados individualmente e agora são relacionados, com
vistas a apontar suas características, problemas e similaridades. Buscou-se enfocar,
principalmente, o seu funcionamento, as formas de financiamento, beneficiários e a área
preservada. Acredita-se que com essa pesquisa seja possível ter um melhor panorama
das ações de PSA realizadas atualmente no Brasil, dimensionado os recursos aplicados
em cada estado, os benefícios estabelecidos e o alcance do programa. A tabela 86
aponta o resultado da análise dos programas estaduais.
Tabela 86: Resultado da análise dos programas estaduais, Brasil,
valores acumulados.
167
Informações extraídas do portal eletrônico da FATMA. Disponível em: <www.fatma.sc.gov.br>.
Acesso em: 05/01/2016. 168
Agência de Notícias do Paraná. Governo edita regras para Pagamento Por Serviços Ambientais. Paraná
05/01/2016. Disponível em:
http://www.aen.pr.gov.br/modules/noticias/article.php?storyid=87422&tit=Governo-edita-regras-para-
Pagamento-Por-Servicos-Ambientais&ordem=1000. Acessado em fev. 2016.
IEI-18958
399
Estado Programa/Projeto Período
analisado Serviços Ambientais Pagamento aos Beneficiários
Beneficiários
(Unidade)
Montante gasto
(Unidade R$)
Hectares
preservados
Acre169
Certificação de
Unidades Produtivas
Familiares
2009 -2014
Uso sustentável dos
recursos naturais -
florestas
Varia entre R$500 e R$600 por
ano por propriedade,
independentemente do número
de hectares.
4.019
(Indivíduos) 2.021.050,00 Não se aplica
Amazonas Bolsa Floresta 2009 -2015
Uso sustentável dos
recursos naturais -
florestas
R$ 50,00 por mês por família
(independentemente do seu
número de hectares) e outros
benefícios para a comunidade e
associações.
40.106
(Indivíduos) 38.596.000,00 Não se aplica
Espirito
Santo Reflorestar
2011
(Início dos
pagamentos
2013) - 2015
Uso sustentável dos
recursos naturais -
florestas
Varia entre R$ 340,00 e R$
2.866,24 por ano por hectare.
1.840
(Proprietários) 30.000.000,00
170 12.000
Minas
Gerais Bolsa Verde 2011 -2014
Uso sustentável dos
recursos naturais -
florestas
R$ 200,00 por hectare por ano. 1.860
(Proprietários) 11.415.549,73 57.078
Rio de
Janeiro PRO-PSA GUANDU 2008-2015
Preservação dos
recursos hídricos
Varia entre R$ 10,00 e R$
60,00 por hectare por ano
70
(Proprietários) 5.283.722,27
171 5.126
São Paulo
CAP-RPPN
172 2013-2015
Conservação de
remanescentes
florestais
Em média R$ 200,00 por
hectare ao ano. 11 (RPPNs) 1.900.000,00 1.860
169
Optou-se por trazer apenas os dados do programa Certificação de Unidades Produtivas Familiares, pois as informações do ISA Carbono ainda são incipientes, não sendo
capazes de estabelecer uma comparação adequada. 170
De acordo com o Portal de transparência do Espirito Santo, o valor gasto com o programa, entre 2013 e 2015 foi de R$ 5.251.196,59. Contudo, aqui optou-se por trazer a
informação obtida com a Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídrico do Estado, de que os custos com o programa no período chegaram a 30 milhões de reais. 171
Optou-se por apontar nesta tabela o valor acumulado informado pelo INEA, 2015 (ver tabela 15). 172
Nesta tabela está indicado apenas o edital em execução.
IEI-18958
400
Mina D'água 2013-2015 Proteção de nascentes Varia entre R$ 90,00 e R$
300,00 por hectare por ano
51
(propriedades) 53.010,00
118
nascentes;
110 hectares
Santa
Catarina Corredores Ecológicos 2011-2015
Uso sustentável dos
recursos naturais -
florestas
Varia entre R$ 87,50 até R$
350 por hectare/ano
55
(propriedades)
466.075,59 169 hectares
Total 8 programas 2008-
atualidade
Recursos florestais e
hídricos
Varia entre R$ 10,00 e R$
2.866,24 por ano por hectare
47.895
beneficiários e
117
propriedades
89.735.407,59 76.343
hectares
Fonte: Elaboração Própria
IEI-18958
401
Como é possível observar na tabela 86, os programas estaduais de PSA são
recentes no país, tendo se iniciado entre 2008 e 2013. É possível afirmar que atualmente
(fevereiro de 2015) novos projetos estão sendo iniciados, mas como ainda não foram
obtidos dados e resultados concretos relacionados à sua implementação, eles não foram
abordados neste trabalho.
Sendo experiências recentes, esses programas trazem uma série de problemas e
aprendizados que, se compartilhados, podem auxiliar outros estados e municípios no
país que queiram atuar nesta área, bem como podem trazer questões que devem ser
levadas em conta no momento da construção da política nacional.
Sobre os serviços ambientais, verifica-se que o uso sustentável dos recursos
naturais, com a conservação das florestas e seus remanescentes, é a preocupação da
maioria dos programas ativos de PSA no país. Entretanto, dois Estados estão
especificamente preocupados com a proteção das nascentes e a preservação dos recursos
hídricos, respectivamente, São Paulo e Rio de Janeiro. Em São Paulo a preocupação
com o abastecimento de água se tornou frequente após as crises hídricas. Nos anos
recentes a quantidade de chuvas vem declinando e os reservatórios estão com níveis de
água abaixo do recomendado. Desta maneira, ações governamentais para preservar as
nascentes e garantir o abastecimento de água da população não são apenas bem vistas,
como são consideradas imprescindíveis, fortalecendo o PSA no Estado. Já o Rio de
Janeiro, apesar de não ter sofrido tanto quanto seu vizinho (estado de São Paulo) com a
crise hídrica, utiliza os recursos advindos da cobrança pela água para investir na própria
bacia. Essa iniciativa busca preservar os rios, evitar seu assoreamento e a falta d’água
para a população.
O valor mínimo pago por hectare ao ano é R$ 10,00 no Rio de Janeiro (PSA de
conservação) e o valor máximo é de R$ 2.866,24 no Espirito Santo (PSA Recuperação).
Contudo, nem todos os programas pagam por hectare. Existem aqueles que pagam por
produtor, nesse caso, os valores ficam entre R$ 500,00 e R$ 600,00 ao ano,
independentemente do número de hectares. Esse tipo de pagamento é encontrado
principalmente nas iniciativas existentes no Acre e Amazonas. Isso porque as
características geográficas e socioeconômicas destes estados impelem para o pagamento
às famílias que protegem os serviços ambientais. Nestes municípios o módulo fiscal173
173
Os módulos fiscais são unidades de medida de área (expressas em hectares), fixadas diferentemente
para cada município no Brasil, tendo em conta as particularidades locais (Art. 50, Lei 6746/79).
IEI-18958
402
varia entre 80 e 100 hectares, ou seja, caso fosse realizado o pagamento por hectares e
não por família, o custo do programa seria muito mais alto.
O número de provedores de serviços ambientais beneficiados pelos programas
estaduais é apresentado de maneira distinta por cada projeto. Há alguns programas que
apontam o número de indivíduos favorecidos com os projetos de PSA, outros apontam o
número de propriedades (como é o caso dos Estados de São Paulo e Santa Catarina).
Mas independentemente do número de beneficiados pelo programa é importante
conhecer a quantidade de hectares preservados. Ao todo, com os programas estaduais
foram preservados ou restaurados mais de 76 mil hectares.
O estado que conseguiu preservar mais hectares com o seu programa de PSA foi
Minas Gerais, que garantiu a manutenção de 57.078 hectares. Já o estado que, até o
momento, obteve menores resultados com relação aos hectares preservados foi Santa
Catarina. Contudo, o programa de Santa Catarina ainda está sendo implementado e tem
uma expectativa de preservar 950 hectares até o final de 2016.
Nos casos do Acre e Amazonas a medida de hectares preservados por programa
não se aplica, pois eles são realizados com residentes de Unidades de Conservação. As
unidades de conservação são espaços territoriais, legalmente instituídos pelo Poder
Público brasileiro, que não devem ser desmatadas, mas que em alguns casos admitem o
uso sustentável dos recursos, conciliando a presença humana nas áreas protegidas.
Desta maneira, não seria adequado falar de hectares preservados, pois toda a unidade de
Conservação, na qual os beneficiários dos programas residem, devem ser preservadas.
A maioria dos projetos tem foco nos agricultores familiares, porém existem
várias dificuldades para efetuar os pagamentos a esses produtores. Muitos agricultores
no país não possuem o título de propriedade da terra – vivem na mesma, mas não tem
como comprovar a sua posse. Essa é uma das grandes dificuldades do programa, pois
sem um documento que comprove a propriedade oficial da terra, o Estado não tem
segurança jurídica para estabelecer um acordo com os provedores dos serviços
ambientais. Alguns programas vêm tentando flexibilizar essa exigência, aceitando
documentos dos mais distintos (como declaração de posse mansa e pacífica, declaração
de vizinhança, entre outros), dado que os agricultores familiares, principalmente aqueles
residentes das regiões mais pobres do país, não possuem a propriedade de fato da terra.
Essa adaptação das exigências se faz necessária, pois assim os programas de PSA
estariam contribuindo para a melhoria socioambiental das regiões, como também
atenderiam a determinação do § 7° do artigo 41 do código florestal (Lei nº 12.651, de
IEI-18958
403
2012), de que os pagamentos por serviços ambientais devem ser prioritariamente
destinados aos agricultores familiares.
Em adição, alguns desses agricultores, não possuem documentos como registro
civil, cadastro de pessoa física, entre outros, o que dificulta a abertura de contas em
bancos para que eles recebam os pagamentos por serviços ambientais. Essas situações
precisam ser consideradas pelos gestores dos programas, principalmente das regiões
mais pobres, pois como se tratam de programas estaduais que implicam em pagamento
governamental a particulares por um serviço, devem atender as normas da
administração pública e os requisitos de accountability e transparência.
Na experiência de Santa Catarina, o órgão gestor do programa - FATMA -
constatou que um dos maiores obstáculos à sua implementação se refere ao temor dos
proprietários sobre as vistorias nas propriedades, uma vez que muitas não estão
adequadas ambientalmente.
Esse temor é oriundo da confusão existente entre a vistoria para habilitação no
programa de PSA e a fiscalização ambiental, o que é compreensível dado ao Poder de
Polícia do Estado174
e as consequentes penalizações relacionadas á inadequação
ambiental.
Dessa forma, na elaboração das diretrizes e normas que regem o programa de
PSA devem ser levados em consideração prazos para adequação das propriedades que
estão em processo de análise e habilitação nos programas. Esses prazos devem ser
elaborados em consonância com o ordenamento jurídico vigente. Nesse contexto, a
política nacional de PSA terá um papel fundamental na salvaguarda desses proprietários
e na atuação do Poder Público como agente fiscalizador.
No que se refere à gestão dos programas, em geral, os custos de monitoramento
e fiscalização das áreas são altos, até mais caros que o pagamento direto aos provedores
dos serviços ambientais. Isso porque todos os anos, antes do pagamento referente ao
número de hectares preservados ou restaurados, os funcionários do governo estadual
precisam fiscalizar se as atividades acordadas foram realizadas. O monitoramento e
fiscalização são custosos, sendo necessário contabilizar o valor do transporte até as
propriedades, o tempo para a entrega e registro dos documentos, o trâmite burocrático
174
O conceito de polícia na esfera ambiental é, essencialmente, um conceito jurídico-administrativo que
faz referência à atuação dos órgãos ambientais e a sua função fiscalizadora e controladora. (ANTUNES,
2012) Ademais esse Poder de Polícia é inerente à Administração Pública, sendo segundo Carvalho Filho
(2013) “a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Pública a
restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse coletivo”.
IEI-18958
404
para a validação dos resultados, além da relação institucional entre os diferentes órgãos
envolvidos no programa.
Ademais todos os programas exigem a elaboração de projetos de recuperação ou
manutenção das áreas que participarão dos mesmos, o que demanda um grande volume
de recursos com assistência técnica. Isso porque, como os programas em geral buscam
privilegiar a participação dos agricultores familiares que possuem poucos recursos para
a construção dos projetos, é necessária a interferência de técnicos, pagos pelo poder
público estadual, que possam auxiliá-los.
Visto as dificuldades por que passam os estados e as responsabilidade que
recaem sob suas secretarias e recursos humanos na gestão dos projetos, dois estados já
estão repensando a sua atuação nos Programas de PSA. Santa Catarina e São Paulo
estudam maneiras de alterar as regras dos programas para que eles desempenhem mais
um papel de fomentador do que de executor. Os casos desses estados alertam para a
importância dos municípios na realização de políticas localizadas. Esse último ente
federativo tem um papel fundamental na ponta dos programas, informando os possíveis
beneficiários, prestando assistência técnica e colaborando com o monitoramento e
fiscalização - o que mostra a necessidade de uma articulação e cooperação entre estados
e municípios para a implementação e o sucesso do PSA.
Contudo, os próprios casos mostraram que há uma dificuldade em fechar tais
acordos, dado as mudanças políticas nos municípios que provocam uma
descontinuidade dos programas e o pouco preparo dos funcionários municipais. Além
disso, não é possível deixar de mencionar as dificuldades relacionadas a um país
federalista, com entes autônomos e conflitos políticos advindos das disputas partidárias.
O próximo item irá apresentar os principais projetos municipais relacionados ao
pagamento por serviços ambientais realizados no Brasil. Entende-se que o país tenha
mais de 5.500 municípios, com legislações, orçamentos e administrações próprias e isso
dificulta o levantamento de todas as iniciativas.
Além disso, sabe-se que os projetos de PSA são muito dinâmicos, com alteração
constante nas leis, órgãos e atores envolvidos, montante dedicado, entre outros fatores
passíveis de mudanças. Desta forma, optou-se por enfocar duas grandes propostas de
ação que estão presentes em vários municípios, e cujas experiências vêm sendo bem-
sucedidas. São eles o Oásis, idealizado pela Fundação Boticário, e o Programa Produtor
de Água, desenvolvido pela Agência Nacional de Águas.
IEI-18958
405
1.7.Projetos Municipais de Pagamentos por Serviços Ambientais
Existem atualmente (fevereiro de 2016) no Brasil inúmeros projetos municipais
de pagamento por serviços ambientais, implementados e em fase de implementação.
Essas iniciativas possuem arranjos institucionais distintos, dado as peculiaridades e
necessidades de cada região. Contudo, dois programas têm se destacado e difundido sua
metodologia por várias cidades: o Oasis, da Fundação Grupo Boticário de Proteção à
Natureza (FGBPN), e o Produtor a Água, da Agencia Nacional de Água (ANA).
Esses programas já estão em prática há 10 anos, sendo aprimorados e
disseminados em todas as regiões do país. No caso do Oásis são 09 iniciativas que estão
em distintas fases de implementação, enquanto os projetos engendrados pela ANA
chegam atualmente a 38 municípios.
Os próximos itens irão apresentar a metodologia e os resultados da implantação
destes projetos, com o objetivo de identificar, principalmente a origem de seus
financiamentos.
4.3.1. Projeto Oásis
A Fundação Grupo Boticário de Proteção à Natureza (FGBPN) é uma instituição
privada, sem fins lucrativos, criada na década de 1990, que tem como objetivo a
promoção e realização de ações de conservação da natureza no Brasil.
Dentre suas ações destaca-se o Oásis, uma iniciativa que visa estimular a
conservação da natureza através de pagamentos por serviços ambientais gerados pelos
proprietários de terra que conservem áreas naturais e de mananciais, além da adoção de
boas práticas de uso do solo.
Para tanto, a FGBPN desenvolveu uma metodologia própria capaz de atender
diferentes realidades sociais, econômicas e ambientais. A fórmula padrão de cálculo dessa
metodologia poderá ser adaptada de acordo as características de cada região e demais fatores
que contribuam para o fornecimento dos serviços ambientais definidos em cada projeto.
Agentes Envolvidos e Arranjos Organizacionais
Dentre os agentes envolvidos para implantação do projeto destacam-se as
entidades executoras (parceiros locais) e pagadoras, além dos proprietários rurais
beneficiários dos serviços ambientais prestados.
IEI-18958
406
O papel da Fundação na implantação do Oásis é acompanhar o processo de
implantação e desenvolvimento do projeto de PSA, auxiliando a entidade executora na
definição das áreas prioritárias, elaboração do marco legal, valoração ambiental e
articulação institucional.
As entidades parceiras executoras do programa possuem a responsabilidade de
buscar as fontes de financiamento, realizar o gerenciamento do programa, cadastrar e
efetuar o pagamento dos proprietários rurais, além de monitorar as propriedades
beneficiárias. Essas entidades podem ser Prefeituras, Comitês de Bacias Hidrográficas,
Consórcios, empresas ou qualquer outro interessado na execução do projeto, devendo
assinar um Termo de Cooperação Técnica com a FGBPN.
Para a FGBN (s/d) é importante que a companhia de abastecimento de água local
atue de alguma forma na execução do projeto de PSA, seja na condição de beneficiária,
parceira técnica ou de agente financiador. A Figura 69 apresenta o arranjo institucional
do Oásis.
Figura 69: Organograma do Arranjo Institucional do Oásis
Fonte: Fundação Grupo Boticário de Proteção à Natureza, s/d.
O arranjo institucional apresentado pode sofrer adaptações de acordo com as
peculiaridades de cada projeto e seus atores locais.
O Oásis possui as seguintes etapas de implantação:
(i) formalização do Termo de Cooperação Técnica;
IEI-18958
407
(ii) definição do arranjo institucional;
(iii) diagnóstico ambiental e socioeconômico local;
(iv) definição da área prioritária;
(v) definição dos marcos legais;
(vi) cadastramento das propriedades;
(vii) definição dos requisitos de elegibilidade do programa;
(viii) estabelecimento de critérios de priorização de propriedades;
(ix) valoração ambiental e mapeamento das propriedades;
(x) contratação, pagamento e monitoramento dos beneficiários;
(xi) Implementação do SISOASIS (sistema de gerenciamento do Oásis);
O SISOASIS é um sistema de gerenciamento online cujo objetivo é auxiliar os
atores parceiros a planejar e estruturar seus projetos, a definir a metodologia de cálculo
de valoração ambiental, a selecionar e monitor os provedores dos serviços ambientais,
bem como avaliar resultados e angariar fonte de recursos.
Fontes de Financiamento
Young & Bakker (2015) destacam que o projeto Oásis possui diferentes fontes
de financiamento, visto que busca identificar as motivações de cada comprador de
serviço ambiental visando alcançar a sustentabilidade financeira para a implantação do
projeto.
Áreas de abrangência do Programa
Segundo a FGBN (s/d), a área de abrangência do programa deverá ser dividida
em sub-bacias hidrográficas, respeitando-se os seguintes critérios: áreas prioritárias para
a conservação da natureza; áreas de mananciais de abastecimento público; entorno de
Unidades de Conservação de proteção integral e interior de UCs de uso sustentável;
áreas que possibilitem a formação de corredores de biodiversidade entre UCs ou
grandes remanescentes de vegetação nativa relevantes para a região; áreas com maior
densidade de rios e nascentes; áreas com maior cobertura florestal nativa; áreas com
menores índices de urbanização; áreas de recarga hídrica; áreas íngremes; e bacias
hidrográficas com comitês de bacias estabelecidos.
Ademais, tais áreas poderão ser enquadradas em diferentes níveis de prioridade,
sendo tais:
IEI-18958
408
1. bacias ou sub-bacias abastecedoras de sistemas públicos de fornecimento de
água públicos ou contribuintes de reservatórios;
2. melhoria na qualidade do solo e da água;
3. bacias com déficit de cobertura vegetal em APPP;
4. bacias hidrográficas que possuam sistema de gestão implementado.
Projetos Oásis implementados e em fase de implementação
Em 2006, foi implementado o primeiro projeto Oásis no Brasil como foco na
Região Metropolitana de São Paulo, em especial as bacias hidrográficas das represas de
Guarapiranga e Billings, e as AAPs do Capivari-Monos e Bororé-Colônia, abrangendo
uma região de aproximadamente 82 mil hectares.
Esse projeto piloto tinha o objetivo desenvolver um modelo de PSA no Brasil
que remunerasse os proprietários rurais que conservassem florestas e nascentes das suas
propriedades.
A principal finalidade do projeto era servir de exemplo para outros municípios e
estados buscando incentivar as organizações e o poder público a adotarem o PSA como
uma ferramenta viável para a conservação de áreas naturais (Nunes et ali., 2012).
Entre 2009 e 2012 o projeto possuía 14 beneficiários, totalizando 747,7 hectares
protegidos e 101 nascentes, sendo que a menor propriedade contratada possuía 4,6 ha e
a maior 269 ha (Nunes et ali., 2012).
Inicialmente o Oásis contou com recursos oriundos da doação da Mitsubishi
Corporation Foundation for the Americas, que segundo a FGBPN totalizaram um
montante de aproximadamente R$ 1.200.000,00. Esses recursos foram utilizados na
gestão administrativa e técnica do projeto.
Considerando a experiência da Região Metropolitana de São Paulo,
sequencialmente o Oásis foi implementado em Apucarana (Paraná), São Bento do Sul
(Santa Catarina), São José dos Campos (São Paulo) e Brumadinho (Minas Gerais).
A partir da experiência de São Bento do Sul, o Projeto Oásis passou a adotar um
procedimento homogêneo para o cálculo do pagamento ao proprietário rural
participante. Isso aconteceu porque as fórmulas de cálculo para pagamentos aos
proprietários rurais iniciais (São Paulo e Apucarana) eram bastante complexas e
desenvolvidas caso a caso, com pouca similaridade entre si. Além disso, o pagamento
não se baseava no custo de oportunidade da terra, contrariando a tendência apresentada
na literatura.
IEI-18958
409
Para homogeneizar os procedimentos de cálculo do valor do pagamento, foi
elaborada uma nova metodologia de cálculo do pagamento a ser efetuado ao
proprietário rural (Young & Bakker, 2014). A fórmula descrita em Young & Bakker
(2014) simplificou os procedimentos de cálculo, premissa necessária para sua ampla
difusão, considerando três componentes para o cálculo: (i) um fator de remuneração
baseado no custo de oportunidade da terra (usualmente adotando uma proporção do
valor anual do arrendamento para pecuária na região do projeto), (ii) a área natural a ser
conservada ou restaurada pela adesão ao projeto, e (iii) um conjunto de “notas” em
função da qualidade da conservação ecológica efetuada na propriedade, sua importância
para garantir a conservação dos recursos hídricos e uma avaliação das práticas agrícolas
adotadas em termos de sustentabilidade. A Equação 25 apresenta a fórmula sugerida em
Young & Bakker (2014):
Equação 25.
Valor PSA = x* [(1+ƩN1+N2+N3+N4)*Z]
Onde,
X= Valor base da fórmula para o qual é considerado um percentual do custo de
oportunidade na região.
N1= Nota de Qualidade de Conservação da propriedade
N2= Nota de Qualidade Hídrica da propriedade.
N3= Nota para práticas agrícolas adequadas ambientalmente.
N4= Nota de Gestão da propriedade.
Z= área natural (ou em recuperação) a ser contratada pelo projeto, devendo ser medida
em hectares.
Esta fórmula tem como vantagem a possibilidade de atribuir pesos distintos para
cada N, sendo que esses podem variar de acordo com o interesse dos gestores do
projeto. Por exemplo, em determinada região pode ser considerado mais importante
garantir práticas agrícolas mais adequadas ambientalmente, do que o tipo de gestão que
é utilizado na propriedade. Além disso, é possível incluir ou excluir outras “notas”
IEI-18958
410
(variáveis “N”) na fórmula, como por exemplo critérios sociais (agricultura familiar,
tamanho da propriedade, etc.) bem como decidir atribuir diferentes importâncias (pesos)
para cada uma delas. Desde então, todas as iniciativas do Projeto Oásis foram
enquadradas nessa fórmula geral, mas com pesos para os parâmetros definidos
localmente.
Como em outras iniciativas de PSA no Brasil, ocorreram problemas de
continuidade dos projetos. Desde 2014 o projeto na região de Guarapiranga e Billings, e
nas AAPs do Capivari-Monos e Bororé-Colônia (São Paulo) encontra-se paralisado. A
FGBN destacou que atualmente o município de São Paulo vem discutindo a
reformulação do projeto175
.
Cabe destacar, ainda que o projeto de Apucarana implementado em 2012, por
meio da Lei Municipal nº 058/2009, foi interrompido em 2013 por razões políticas. A
FGBPN ponderou em entrevista que permanece em contato com o município visando a
retomada do projeto176
.
Segundo a FGBPN, o Projeto em São José dos Campos deverá efetuar até Julho
de 2016 os primeiros pagamentos por serviços ambientais. Destaca-se que através do
Edital nº 01/SEMEA/2015 foram selecionadas 04 propriedades que celebraram contrato
por 2 anos. Os valores anuais a serem pagos variam entre R$ 1.794,42 e R$9.420, 00.
Em São José dos Campos, o Oásis foi denominado como “Programa Mais
Água”, implementado pela Lei Municipal N°. 8703/2012. Ele tem como objetivo
incentivar a preservação das áreas de vegetação nativa do município e a adoção de
práticas sustentáveis na zona rural com foco na preservação dos mananciais da região.
Os recursos para financiamento do Mais Água poderão advir das seguintes
fontes: cobrança pelo uso da água destinada pelo Comitê de Bacia Hidrográfica; multas
de origem ambiental; doações, empréstimos e transferências; sequestro de carbono em
projetos desenvolvidos no âmbito dos Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL);
dotações orçamentárias estadual ou municipal; do FECOP; do Fundo Municipal de
Serviços Ecossistêmicos (FMSE), entre de outros fundos.177
175
Entrevista realizada por telefone com Renato Atanazio, do setor de Estratégias de Conservação da
FGBPN, em 03/03/2016. 176
Entrevista realizada por telefone com Renato Atanazio, do setor de Estratégias de Conservação da
FGBPN, em 03/03/2016. 177
Art. 9º, da Lei 8703/12 e art. 1º, da Lei 8.905/13.
IEI-18958
411
Os pagamentos dos beneficiários da primeira fase do programa são oriundos do
FMSE, de dotação orçamentária municipal e recursos advindos de convênio de repasse
com a Agência da Bacia do Rio Paraíba do Sul (AGEVAP)178
.
Além dos projetos municipais citados, cabe destacar que a FGBPN ainda apoia a
implementação de projetos e PSA em Palmas (TO), Bonito (MS) e Curitiba (SC).
Para melhor compreensão do Oásis, serão analisadas as experiências municipais
de Apucarana (PR), São Bento do Sul (SC) e Brumadinho (MG). Para tanto, buscou-se
analisar a origem dos projetos, os atores envolvidos na sua coordenação, a forma de
pagamento, a habilitação dos interessados, as fontes de financiamento e as áreas de
abrangência do projeto.
Apucarana (PR): O Projeto e seus Atores
O PSA foi instituído no município de Apucarana por meio da Lei Municipal nº
058/2009, que dispõe sobre a criação do Projeto Oásis e autoriza o poder público a
prestar apoio técnico e financeiro aos proprietários rurais.
O Projeto Oásis Apucarana tem como objetivo implantar ações que aumentem a
quantidade das águas por meio de pagamentos aos provedores que reflorestarem as
áreas de nascentes existentes em suas propriedades, tendo prioridade os produtores
localizados nas bacias dos rios Pirapó, Tibagi e Ivai179
.
No âmbito da Lei Municipal nº 058/2009, deverá ser concedido apoio técnico
aos proprietários habilitados no projeto. Este apoio técnico poderá ser fornecido por
diferentes entidades, estabelecidas a partir de convênios firmados com a prefeitura.
A Secretaria de Meio Ambiente e Turismo de Apucarana (SEMATUR) e o
Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMMAP) com o apoio técnico da Fundação
Grupo Boticário serão os responsáveis pela implantação do projeto.
Os Beneficiários e a Forma de Pagamento
O pagamento dos serviços ambientais prestados será de no mínimo 04 anos,
conforme definido nos termos de compromisso celebrados entre os beneficiários e o
município, podendo ser prorrogado por igual período a critério da prefeitura.
178
Edital nº 01/SEMEA/2015. 179
Art. 1º e 5º, da Lei Municipal n. 58/2009.
IEI-18958
412
Para habilitação no projeto o interessado deverá protocolar requerimento de
intenção junto ao município, contendo seus dados pessoais e os dados de sua
propriedade. O requerimento será encaminhado para a SEMATUR que irá realizar a
vistoria na propriedade e emitirá um relatório, que será encaminhado ao Conselho
Municipal de Meio Ambiente, para aprovação. Após aprovação será elaborado o Laudo
de Vistoria Técnica, que será encaminhado para a Procuradoria Jurídica do Município
para análise e elaboração de parecer. Cumpridas tais formalidades, encaminhar-se-ão os
respetivos documentos para a Fazenda Municipal para formalização dos pagamentos180
.
Os proprietários rurais elegíveis são todos aqueles que tiverem a sua
propriedade na sub-bacia hidrográfica pré-estabelecida, com área igual ou superior a
dois hectares, e que desenvolvam atividades agrícolas com fins econômicos.
Além dos proprietários rurais, em 2010, o município inovou ao incluir como
possíveis beneficiários os proprietários de imóveis urbanos que possuam lotes de até
48.400 m² e que não sejam explorados como área de lazer. Esses proprietários estão,
inclusive, dispensados da apresentação da Certidão do Instituto Ambiental do Paraná
(IAP)181
.
O Decreto Municipal nº 107/2009 que Regulamenta a Lei Municipal nº
058/2009, determina que para recebimento do pagamento os beneficiários deverão
cumprir as seguintes ações:
(i) averbação da reserva legal reflorestada ou em processo de reflorestamento;
(ii) possuir as matas ciliares reflorestadas com 30 m (trinta metros) de largura
para cada margem, de qualquer curso d´água até 10 m de largura;
(iii) reflorestamento da área do entorno da nascente num raio de 50 m;
(iv) construção de curvas de níveis e caixas de contensão da água da chuva para
controle das erosões;
(v) acatar e executar todas as considerações feitas pelos técnicos da SEMATUR
quanto ao processo de reflorestamento;
(vi) realizar o cadastramento anual da propriedade junto a SEMATUR no prazo
estipulado;
(vii) permitir a vistoria regular dos técnicos responsáveis pelo projeto182
.
180
Instrução Técnica nº 01/09 da Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Turismo. 181
Art. 8º, da Lei nº 058/2009 alterado pela Lei Municipal nº 241/2009. 182
Art. 2º, do Decreto Municipal nº 107/2009.
IEI-18958
413
Os valores para pagamento aos beneficiários eram calculados por fórmula
própria, não seguindo a fórmula geral (Young & Bakker, 2014) mas sim por meio de
pontuações obtidas pelo preenchimento de diversos quesitos de preservação e
recuperação das nascentes. A pontuação era calculada a partir das Unidades Fiscais do
Município (UFM) e o pagamento era realizado mensalmente para os proprietários183
,
considerando a técnica de preservação e recuperação utilizada184
.
A metodologia de cálculo de valoração dos serviços ambientais foi adaptada
contemplando, no cálculo, critérios como a conectividade entre a reserva legal de
propriedades vizinhas, a existência de RPPN e de nascentes.
Young (2012) destaca dois fatores importantes na metodologia de cálculo do
projeto Oásis Apucarana: a ausência do custo de oportunidade e a realização do
pagamento por propriedade, devido à inexistência da proporcionalidade no cálculo.
As Fontes de Financiamento do Projeto
As fontes de financiamento do projeto poderão ser provenientes do Fundo
Municipal de Meio Ambiente (FMMA); do ICMs Ecológico das unidades de
Conservação; das RPPNs; de parte das multas ambientais aplicadas pelo Ministério
Público e ou órgãos competentes, além de convênios firmados com ONGs e outras
instituições185
.
Por sua vez, os recursos do FMMA, determinados pela Lei Municipal nº 68/2005
serão oriundos:
(i) valor das infrações ambientais;
(ii) doações de pessoas físicas/ jurídicas ou de organismos públicos/ privados,
nacionais e internacionais;
(iii) rendimentos de qualquer natureza, que venha a auferir como remuneração
proveniente de aplicação de seu patrimônio;
(iv) rendimentos e indenizações de ações judiciais e ajustes de conduta, de
natureza ambiental, promovidos pelo Ministério Público;
(v) repasses mensais da Companhia de Saneamento do Paraná (SANEPAR),
0,8% (zero vírgula oito por cento) do seu faturamento no município;
183
Art. 4º, da Lei nº 058/2009 alterado pela Lei nº 241/2009. 184
O Decreto nº 076/2010 estabelece os valores a serem pagos aos proprietários dos imóveis rurais e
urbanos que se enquadrem no Programa do Projeto Oásis no Município de Apucarana. 185
Art. 7º, da Lei nº 058/2009.
IEI-18958
414
(vi) outros recursos186
.
Desta maneira, observa-se uma diversidade de fontes de financiamento,
destacando o papel do ICMS ecológico, que no município de Apucarana foi de R$
631.026,98 em 2013187
. Além disso, deve-se enfatizar a participação dos recursos da
Companhia de Saneamento do Paraná, que deve ser uma das beneficiárias pela melhoria
da qualidade da água.
São Bento do Sul (SC)
Em São Bento do Sul, o pagamento pelos serviços ambientais foi implementado
pela Lei nº 2.677/2010 que instituiu a Política Municipal de PSA (PMPSA), o programa
de PSA, além de estabelecer formas de controle e financiamento desse programa.
A Política Municipal dos Serviços Ambientais tem o objetivo de promover o
desenvolvimento sustentável e o aumento da provisão desses serviços no município,
através do pagamento para os agricultores familiares que garantem seu fornecimento188
.
Na lei em questão os serviços ambientais são definidos como sendo aqueles
desempenhados pelo meio ambiente e que proporcionam condições adequadas à sadia
qualidade de vida. Tais serviços constituem as seguintes modalidades: (i)
aprovisionamento, oriundos dos bens ou produtos ambientais com valor econômico,
obtidos diretamente pelo uso e manejo sustentável dos ecossistemas; (ii) suporte e
regulação, serviços que mantêm os processos ecossistêmicos e as condições dos
recursos ambientais naturais; (iii) culturais, associados aos valores e manifestações
culturais de preservação ou conservação dos recursos naturais189
.
As ações da PMPSA devem ser geridas por um Comitê Gestor composto por
representantes governamentais e da sociedade civil, cujo objetivo é acompanhar a
implementação do PMPSA, propor aperfeiçoamentos, bem como avaliar o cumprimento
das metas estabelecidas. Para tanto, foi elaborado um regulamento próprio que define a
composição, organização e funcionamento do respectivo Comitê.
186
Art. 2º, da Lei nº 68/2005. 187
Jornal Tribuna do Norte, 2014. 188
Art. 7º, da Lei 2777/2010. 189
Art. 2º, da Lei 2677/2010.
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415
A execução dos projetos relacionados à PMPSA é de responsabilidade do
Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto de São Bento do Sul (SAMAE) e do
Departamento de Meio Ambiente do Município.
Os recursos de financiamento do programa serão oriundos do Fundo Municipal
de Pagamento por Serviços Ambientais (FMPSA), não podendo os gastos com
planejamento, acompanhamento, avaliação e divulgação do projeto exceder o montante
correspondente a cinco por cento das disponibilidades do fundo. No entanto, caso seja
necessário, as referidas despesas poderão ser custeadas pelos recursos orçamentários
destinados ao SAMAE.
O FMPSA é composto pelos recursos provenientes de dotações orçamentárias
municipais, doações, rendimentos, acordos, convênios ou outros instrumentos
congêneres celebrados com a administração pública federal, estadual ou de outros
municípios.
Além dos recursos citados, também poderão ser fontes de financiamento do
PMPSA as receitas oriundas da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, desde que
observadas as prioridades estabelecidas pelo comitê de bacias.
Em 2011, a partir da estruturação da PMPSA, foi implementado em São Bento
do Sul, através do Decreto nº 634/2011, o projeto Produtor de Água do Rio Vermelho.
Esse projeto busca incentivar financeiramente os provedores de serviços ambientais que
possuam propriedades nas margens do Rio Vermelho, na Área de Proteção Ambiental
Rio Vermelho/Humbold e do ponto de captação de água até o limite com o município
de Campo Alegre190
.
Projeto Produtor de Água do Rio Vermelho: Os Beneficiários e a Forma de
pagamento
Os interessados poderão participar do projeto mediante adesão voluntária por
meio de cadastramento e celebração de contrato com o SAMAE. Caberá à Secretaria de
Planejamento e Urbanismo e à Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente, em conjunto
com o SAMAE, realizarem a análise da documentação e aprovarem sua conformidade.
São considerados provedores de serviços ambientais os agricultores,
arrendatários ou detentores a qualquer título do domínio legal da propriedade, que
estejam localizadas nas áreas prioritárias do projeto.
190
Art. 4º, do Decreto nº 634/2011.
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416
Os pagamentos aos beneficiários serão efetuados em parcela única anual pelo
SAMAE, com reajuste anual regulado pelo Índice Geral de Preços do Mercado (IGPM).
Esses pagamentos devem ser acompanhados por atores que integram o projeto, sendo
obrigatória a participação de ao menos um membro da Secretaria de Agricultura e Meio
Ambiente, da SAMAE de São Bento do Sul, do Consórcio Intermunicipal Quiriri e do
Conselho Municipal de Defesa do meio Ambiente (COMDEMA).
Young & Bakker (2015) destacam que até 2013 o programa contava com 18
propriedades beneficiárias e um total de 45 hectares de áreas naturais protegidas
Os valores dos pagamentos variam entre 125 Unidades Fiscais do Município
(UFM) por propriedade e 122,5 UFM por hectare de APP do Rio Vermelho. O valor
mínimo é pago à propriedade que não contar com um hectare de APP e não conseguir
atingir as pontuações do projeto devido às características da propriedade191
.
A metodologia de valoração ambiental é definida com base no cálculo de
pontuação de ações ambientais. Dentre tais ações ambientais, destacam-se a preservação
ou recuperação da APP, a conservação da mata ciliar, a promoção do turismo ecológico,
a prática da agricultura orgânica, se apresenta área de APP superior a 30 metros do rio e
50 metros da nascente, entre outros192
.
As fontes de financiamento do projeto
O projeto será executado com recursos oriundos da SAMAE. Entretanto, caso
seja necessário, também poderá fazer uso das seguintes fontes de financiamento:
transferências ou doações; recursos do Fundo Municipal de Meio Ambiente; multas
ambientais; convênios; agentes financiadores nacionais e internacionais; dentre outros.
Brumadinho (MG)
O município de Brumadinho, diferentemente dos já citados, não possui
legislação municipal sobre PSA. O projeto Oásis Brumadinho foi implementado por
meio de uma parceria entre o Ministério Público de Mina Gerais, a Associação Mineira
de Defesa do Ambiente e a FGBPN, com o intuito de utilizar os recursos provenientes
191
Art. 4º, do Decreto nº 634/2011. 192
Prefeitura Municipal de São Bento do Sul, 2015. Acesso em 05/03/2016. Disponível em:
<http://www.saobentodosul.sc.gov.br/noticia/12617/preservacao-do-meio-ambiente-e-
recompensada#.Vtb-HPkrLIV>
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417
da celebração de um Termo de Ajustamento de Conduta, oriundo de infração ambiental,
no pagamento por serviços ambientais
Segundo a Associação Mineira de Defesa do Ambiente, o projeto possui as
seguintes etapas: diagnóstico ambiental e socioeconômico da área prioritária;
cadastramento inicial das propriedades; análise da situação fundiária; seleção das
propriedades habilitadas com base nos critérios ambientais e fundiários; visita técnica às
propriedades; seleção dos beneficiários; celebração do Termo de Compromisso e
contratação193
.
Um dos fatores mais interessante relacionados à experiência de Brumadinho
refere-se ao fato dos recursos do projeto serem oriundos da celebração de um Termo de
Ajustamento de Conduta junto ao Ministério Público de Minas Gerais. Como
mencionado anteriormente, esta é uma ótima iniciativa para iniciar um projeto de PSA,
bem como para mobilizar os atores e consolidar a sua importância na preservação
ambiental. Contudo, sabe-se que a utilização dos TACs e multas como as principais
fontes de recursos para o PSA é uma estratégia limitada, pois é necessária a constante
realização de infrações ambientais, para que seja possível obter recursos para a
preservação ambiental. Desta maneira, acredita-se que devem ser apontadas novas
fontes de recursos para que o projeto não se encerre assim que o montante obtido pelo
TAC seja extinto.
A tabela 87 abaixo apresenta o número de propriedades beneficiados pelo
projeto até Março de 2016, o valor de área natural preservada, o tempo de duração do
contrato, os valores contratados, bem como o valor pago por ha/ano.
Tabela 87: Informações sobre o projeto Oásis Brumadinho (MG),
março 2016.
Propriedade
Área
Natural
(há)
Prazo do
contrato
(ano)
Total
Contrato Total/ano Ha/ano
1 1,50 5 R$ 3.670,75 R$ 734,15 R$ 489,43
2 3,98 5 R$ 16.754,24 R$ 3.350,85 R$ 841,92
3 3,05 5 R$ 7.168,91 R$ 1.433,78 R$ 470,09
4 2,88 5 R$ 7.514,44 R$ 1.502,89 R$ 521,84
5 18,94 5 R$ 43.773,00 R$ 8.754,60 R$ 462,23
6 84,23 5 R$ 216.760,64 R$ 43.352,13 R$ 514,69
7 50,60 5 R$ 116.403,10 R$ 23.280,62 R$ 460,09
193
Associação Mineira de Defesa do Ambiente. Acesso em 08/03/2016. Disponível em
<http://www.amda.org.br/?string=interna-projetos&cod=32>.
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8 105,68 5 R$ 235.849,47 R$ 47.169,89 R$ 471,70
9 18,84 5 R$ 40.819,25 R$ 8.163,85 R$ 433,33
10 18,75 5 R$ 44.546,20 R$ 8.909,24 R$ 475,16
11 4,82 5 R$ 14.057,83 R$ 2.811,57 R$ 583,31
12 4,10 5 R$ 10.269,73 R$ 2.053,95 R$ 500,96
13 139,69 5 R$ 288.020,39 R$ 57.604,08 R$ 576,04
Fonte: FGBPN, 2016.
Nota-se que o projeto possui hoje 13 propriedades contratadas por cinco anos e
457,06 hectares de área natural protegida. Os valores contratados variam entre R$ 841,
92 e R$ 433, 33 por hectare por ano.
Segundo informações da FGBN, foi protocolado este ano um projeto de lei
específico de PSA na Câmara Municipal de Vereadores de Brumadinho com objetivo de
regularizar e regulamentar o PSA no município.
Considerações sobre o Projeto Oasis
Com base nas experiências oriundas da implantação dos projetos Oásis,
representantes da FGBPN194
ponderaram que os principais entraves para concretização
de um projeto de PSA hoje no Brasil referem-se à gestão territorial da área, à
disponibilidade de assistência técnica, à dificuldade de transformação no
comportamento dos proprietários, à continuidade do monitoramento das propriedades e
à ausência de normas municipais. Esse último entrave, inclusive, tem sido um obstáculo
à atração de novos parceiros interessados em financiar o projeto. Desta forma, a
FGBPN, considera importante a elaboração de um ordenamento jurídico federal sobre o
tema. Esse ordenamento dará segurança aos atores que realizam os projetos de PSA em
qualquer ente federativo.
Nota-se, portanto, que as experiências do projeto Oásis da FGBPN tem sido
importantes na criação de iniciativas de PSA municipais, incentivando, a elaboração de
políticas públicas locais de proteção ambiental.
4.3.2. Programa Produtor de Água
194
Entrevista realizada por telefone com Renato Atanazio, do setor de Estratégias de Conservação da
FGBPN, em 03/03/2016.
IEI-18958
419
A Agência Nacional de Águas (ANA) é o órgão responsável por acompanhar a
utilização dos recursos hídricos no Brasil, desenvolvendo programas, projetos e ações
gerencias que possam garantir a implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos, bem como o uso eficiente da água195
.
Entre os programas que esse órgão desenvolve para garantir a oferta de água
com qualidade, está o “Produtor de Água” que tem como princípio a utilização dos
Pagamentos por Serviços Ambientais. Nesse Programa a ANA concretiza parceria com
diferentes agentes, em distintas regiões do país, com vistas a desenvolver projetos de
PSA que promovam a redução da erosão e do assoreamento em mananciais e bacias
hidrográficas. Em geral, a ANA oferece aos parceiros sua metodologia e apoio técnico e
financeiro, enquanto os parceiros se comprometem a disponibilizar os recursos
monetários para os pagamentos por serviços ambientais.
Entre as realizações da Ana, é possível mencionar a construção de terraços e
bacias de infiltração, a readequação de estradas vicinais, a recuperação e proteção de
nascentes, o reflorestamento de áreas de proteção permanente e reserva legal, o
saneamento ambiental, etc.196
.
Já os recursos pagos aos beneficiários podem vir de diferentes fontes, desde
fundos municipais, termos de ajustamento de condutas, multas, recursos privados, como
doações de empresas, e principalmente, de companhias de abastecimento de água e
geração de energia, entre outros.
Os serviços ambientais são pagos aos beneficiários (em geral, produtores rurais)
que, voluntariamente, adotem práticas que possam garantir a conservação de solo e
água. A concessão dos incentivos ocorre somente após a implantação, parcial ou total,
das ações e práticas conservacionistas previamente contratadas. Os valores a serem
pagos para cada beneficiário dependem da região em que residem e das características
da sua propriedade 197
.
Entre os parceiros é possível encontrar a gestão pública Estadual, Municipal,
comitês de bacia, companhias de abastecimento de água e geração de energia,
organizações não governamentais, empresas e outras instituições públicas ou privadas.
A primeira inciativa do programa Produtores de Água foi realizada em 2006, na
bacia dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ), nas cidades de Extrema (MG),
195
Agência Nacional de Águas, 2012. 196
Portal Agência Nacional de Águas (Brasil), s/d. 197
Agência Nacional de Águas (Brasil), 2012.
IEI-18958
420
Joanópolis (SP) e Nazaré Paulista (SP). Com o projeto empreendido foi possível realizar
a preservação de florestas, seu cercamento, plantar mudas de árvores nativas, obras
(como a construção de barraginhas) e promover ações de educação ambiental. Nesse
caso a remuneração dos produtores rurais pelos serviços ambientais foi possível devido
às verbas provenientes da cobrança pelo uso de água, recursos orçamentários
municipais, além de recursos provenientes de doações privadas198
. Em 2015, o
programa já tinha cultivado mais de 1 milhão de árvores.
Contudo, logo no inicio do projeto Produtores de Água na bacia dos Rios
Piracicaba, Capivari e Jundiaí (em 2006), foi impetrada uma consulta à procuradoria
geral da União acerca dos argumentos contrários apontados pelo Consórcio PCJ para
sua implantação. O consórcio questionava a possibilidade de aplicar recursos oriundos
da cobrança pelo uso da água no pagamento por serviços ambientais. Ele acreditava que
o projeto Produtor de Água teria natureza assistencialista, o que o sujeitaria à Lei
federal Complementar nº 101/ 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Essa lei em
seu artigo 26 determina que os recursos destinados a cobrir necessidades de pessoas
físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverão ser autorizados por lei específica, atender
às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar previstos no
orçamento ou em seus créditos adicionais199
.
Em resposta, o Parecer PGE/AMC N°. 352/2007200
apontou que o Programa
Produtor de Água, e os seus projetos, não possuíam natureza assistencialista, pois o seu
objetivo não é cobrir necessidades dos beneficiários, mas sim a proteção dos recursos
hídricos e da respectiva bacia hidrográfica. O fato do pagamento por serviços
ambientais só ser realizado após a confirmação do atendimento, por parte do
beneficiário, aos critérios objetivos de preservação ambiental, definidos nos projetos
individuais das propriedades reforçam esse argumento. A partir de então abriu-se a
jurisprudência de que os pagamentos por serviços ambientais são realizados como uma
contrapartida do beneficiário aos objetivos de proteção ambiental do poder público.
Com o sucesso do projeto Produtor de Água na Bacia do PCJ e em Extrema
(MG), ocorreu sua expansão por todo o país, sendo que em 2012 existiam 16 iniciativas
em funcionamento.
198
Agência Nacional de Águas (Brasil), s/d. 199
Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. 200
Advocacia Geral da União, 2007.
IEI-18958
421
Metodologia de execução do programa produtor de água
O Programa Produtor de Água se inicia a partir da integração das ações da ANA
com os interessados em desenvolver parcerias em projetos de pagamento por serviços
ambientais de proteção hídrica.
Como já foi dito, a ANA não contribui com recursos financeiros para o
pagamento por serviços ambientais. Esses recursos devem ser previstos e angariados
por seus parceiros. A Agência contribui financeiramente apenas para a conservação de
solo e água, através da realização de práticas mecânicas, recuperação florestal e
atividades de educação ambiental. Anualmente a ANA propõe no Orçamento Geral da
União, a disponibilização de recursos necessários à execução do Programa Produtor de
Água. Esses recursos são oferecidos diretamente aos parceiros que procuram à Agência
ou são distribuídos através de editais de chamamento público.
Em 2014, a Ana lançou um edital onde estava previsto o montante de R$ 5,6
milhões em recursos, a serem repassados a projetos (geralmente municipais) de no
máximo R$ 700 mil. As inscrições deveriam ser feitas no site do Sistema de Convênios
do Governo Federal (Sincov)201
.
Geralmente, as parcerias firmadas nos projetos são consolidadas por meio da
celebração de um Acordo de Cooperação Técnica, que deve prever a organização de
uma Unidade de Gestão do Projeto (UGP).
Arranjos Organizacionais
Existem sete atores comuns a todos os projetos originários do programa
produtores de água: a ANA, o agente proponente (que pode ser público ou privado), o
ente municipal ou estadual, o órgão de assistência técnica, os beneficiários, os agentes
financeiros e a unidade gestora do programa. Entretanto, é necessário enfatizar a
possibilidade de participação de outros atores que não os previamente mencionados.
Nesse caso, eles podem ter atribuições específicas para a execução das ações, sendo que
seu papel tem de estar apontado no Acordo de Cooperação Técnica.
A esse despeito, os atores comuns a todos os projetos têm funções específicas
designadas no Manual Operativo do Programa Produtores de Água (2012) e brevemente
sintetizadas abaixo:
201
ÁVILA, 2014.
IEI-18958
422
À ANA cabe analisar as propostas de inclusão dos projetos no Programa
Produtor de Água e apoiar tecnicamente sua execução.
O agente proponente é um órgão público ou privado que deve elaborar o
diagnóstico sócio ambiental e o projeto a ser implementado na sub-bacia. Deve
também apontar a origem e designar os recursos para o PSA, além de celebrar os
contratos com os produtores rurais, estabelecendo metas, monitoramento e
pagamentos das parcelas.
A entidade municipal ou estadual deve criar legislações que possibilitem ao
poder público pagar pelos serviços ambientais. Tem ainda a incumbência de
destinar recursos à execução do projeto, apoiar a elaboração dos Projetos
Individuais nas Propriedades Rurais (PIPs) e a sua implantação.
O órgão de assistência técnica precisa auxiliar os produtores rurais (futuros
beneficiários dos projetos) a construírem os PIPs e estabelecer o valor de
pagamento, de acordo com a metodologia prevista pela ANA.
O agente financeiro deve receber e administrar os recursos destinados à conta do
projeto, realizar a contratação dos serviços ambientais dos produtores rurais e
prestar contas da movimentação financeira.
A Unidade de Gestão do Projeto segue as orientações do Programa estabelecidas
pelo seu Manual Operativo e faz a gestão da implantação do projeto na bacia.
Obriga-se acompanhar os PIPs e informa aos participantes eventuais
irregularidades.
O beneficiário deve efetuar sua inscrição no projeto, apoiar a assistência técnica
na elaboração do PIP e executá-lo, de acordo com o estabelecido no contrato.
Todos os 16 projetos ativos em 2012 trabalhavam com arranjos institucionais
que contemplavam uma variedade de atores públicos e privados. A Tabela 88, abaixo
aponta os parceiros desses projetos.
Tabela 88: Projetos ativos em 2012 e parcerias engendradas para
sua realização.
Projeto/
Município
Ano de
início do
projeto
Parceiros
Projeto
Conservador de
Águas - Extrema/
2005 Prefeitura Municipal de Extrema, Instituto Estadual de
Florestas (IEF/MG), ANA, TNC, SOS Mata Atlântica,
Comitê PCJ, Bauduco, Acqualimp, Valor Natural
IEI-18958
423
MG
Produtores de
Água e Floresta -
Bacia do Guandu
- Rio Claro/RJ
2007 TNC, ANA, Instituto Terra de Preservação Ambiental,
Comitê Guandu, Secretaria de Estado do Ambiente,
Instituto Estadual do Ambiente, Prefeitura Municipal
de Rio Claro
Produtor de Água
no PCJ -
Joanópolis e
Nazaré
Paulista/SP
2007 Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo;
Secretaria da Agricultura do Estado de São Paulo;
Comitê PCJ; Prefeitura Municipal de Extrema; ANA e
TNC.
ProdutorES de
Água - Alfredo
Chaves, Anchieta,
Guarapari e
Piúma/ ES
2008 Governo do Estado do Espírito Santo, Instituto
BioAtlântica, Banco de Desenvolvimento do Espírito
Santo, ANA, Secretaria de Estado da Agricultura
Projeto Pipiripau
– Brasília/ DF
2009 ANA, Agência Reguladora de Águas, Energia e
Saneamento do Distrito Federal, Companhia de
Saneamento Ambiental do Distrito Federal, TNC,
Banco do Brasil; Fundação Banco do Brasil; Instituto
do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos do
Distrito Federal; Secretaria de Agricultura e
Desenvolvimento Rural; EMATER-DF; SESI; WWF.
Projeto Guariroba
– Campo Grande/
MS
2009 ANA, Prefeitura Municipal de Campo Grande, WWF,
Fundação Banco do Brasil, Universidade Federal de
Mato Grosso do Sul, Ministério Público Estadual.
Produtor de Água
Bacia João Leite -
Goiânia/GO
2009 ANA, Saneamento de Goiás S/A, Ministério Público
de Goiás, IBAMA, Universidade Federal de Goiás,
EMATER, Municípios de Goiânia, Anápolis,
Nerópolis, Terezópolis de Goiás, Ouro Verde, Campo
Limpo de Goiás e Goianápolis.
Produtor de Água
no Córrego Feio -
Patrocínio/MG
2009 Emater-MG, Vale-Fosfertil, Departamento de Água e
Esgoto de Patrocínio, TNC, ANA, Instituto Estadual
de Florestas em Patrocínio, ONG Cerrado Vivo e
Fundação Banco do Brasil
Produtor de
Águas do Rio
Camboriú –
Camboriú/ SC
2009 ANA, Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão
Rural (EPAGRI), Agência de Regulação de Serviços
Públicos, Instituto Federal Catarinense, Prefeitura de
Camboriú e de Balneário Camboriú, Comitê de Bacia
Hidrográfica do Rio Camboriú, Empresa Municipal de
Água e Saneamento de Balneário Camboriú, TNC,
Instituto de Desenvolvimento e Integração Ambiental,
Bunge Natureza.
Produtor de Água
no Taquarussu –
Palmas/ TO
2010 ANA, Cia de Saneamento do Tocantins
(SANEATINS), Secretaria do Estado do Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, Prefeitura
de Palmas, TNC, Fundação O Boticário, Secretaria de
Meio Ambiente e Serviços Públicos de Palmas,
Agência Tocantinense de Saneamento.
Produtor de Água
Vera Cruz - Vera
2010 Fundación Altadis da Espanha e Universal Leaf
Tabacos; Universidade de Santa Cruz do Sul;
IEI-18958
424
Cruz /RS Prefeitura de Vera Cruz, Sindicato das Indústrias de
Tabaco e o Comitê Bacia do Rio Pardo
Produtor de Água
Bacia do Rio
Macaé - Nova
Friburgo/ RJ
2011 ANA, Comitê Bacia Hidrográfica Macaé e Ostras,
Instituto Federal Fluminense, Prefeitura Municipal de
Nova Friburgo.
Produtor de Água
de Guaratinguetá
- Guaratinguetá/
SP
2011 ANA, Secretaria Municipal de Agricultura e Meio
Ambiente, Companhia de Serviço de Água, Esgoto e
Resíduos de Guaratinguetá, TNC, Coordenadoria de
Assistência Técnica Integral, Coordenadoria de
Biodiversidade e Recursos Naturais do Estado de São
Paulo, Comitê de Integração da Bacia Hidrográfica do
Rio Paraíba do Sul, BASF.
Produtor de Água
Oásis Apucarana
- Apucarana/ PR
2012 Universidade Tecnológica Federal do Paraná;
Conselho Municipal de Meio Ambiente; Instituto
Emater para o Planejamento, a Coordenação e a
Execução de Ações e Programas de Assistência
Técnica e Extensão Rural; Fundação Boticário de
Proteção à Natureza;
Produtor de água
Rio Branco - Rio
Branco/ AC
2012 Secretaria de Estado de Extensão e Produção
Agroflorestal Familiar; Secretaria de Estado e Meio
Ambiente; Instituto de Mudanças Climáticas;
Secretaria Municipal de Agricultura e Floresta
Produtor de Água
Votuporanga -
Votuporanga/ SP
2012 Centro Universitário de Votuporanga; Secretaria de
Educação Cultura e Turismo; SAEV Ambiental –
Superintendência de Água, Esgotos e Meio Ambiente;
Polícia Ambiental do Estado de São Paulo; Secretaria
Municipal de Desenvolvimento.
Fonte: Ana, 2016.
A tabela 88 ilustra a quantidade de atores necessários para a realização de um
projeto Municipal de pagamento por serviços ambientais. É possível verificar a
participação constante de organizações não governamentais, principalmente a TNC, que
vem trabalhando em conjunto com a ANA na implementação dos Projetos Produtores
de Água em diferentes regiões do Brasil. Porém, há ainda a participação de outras
organizações como WWF, SOS Mata Atlântica, ONG Cerrado Vivo, etc. Deve-se
destacar também a parceria da Fundação Grupo Boticário de Proteção à Natureza nos
projetos Produtores de Água. Apesar da ANA e da FGBPN possuírem metodologias
distintas de promoção dos pagamentos por serviços ambientais, possuem igualmente
similaridades importantes, bem como detêm anos de experiências nesses projetos. Desta
maneira, o trabalho em conjunto dessas últimas organizações gera expectativas muito
positivas de aprendizado e desenvolvimento de ações de proteção ambiental.
IEI-18958
425
Além das organizações não governamentais, enfatiza-se a presença dos comitês
de bacia e das companhias de abastecimento de água entre os parceiros dos projetos
Produtores de Água. Esses são participantes cruciais e estratégicos para o bom
desenvolvimento dos projetos. No caso dos Comitês de bacia sua importância se dá com
a instituição da Lei Nº 9.433/ 1997, pois são os órgãos responsáveis não apenas por
estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos, como devem
aprovar e acompanhar a aplicação dos recursos arrecadados, com base nas orientações
dos Planos de Recursos Hídricos da bacia202
. Assim, os Comitês podem apoiar e
financiar uma série de projetos de PSA voltados à proteção da Bacia Hidrografia. O
mesmo ocorre com as companhias de abastecimento de água. Como elas são
favorecidas com os projetos de PSA, que garantem a disponibilidade de recursos
hídricos a partir da preservação de nascentes, bem como reduzem os custos com o
tratamento de água devido à proteção das matas ciliares, as Companhias de água, podem
estar dispostas a participar desses projetos.
As prefeituras e os governos do estado também estão presentes na totalidade dos
projetos Produtores de água aqui apresentados. Sua participação é fundamental dado à
necessidade de institucionalização dos projetos, que envolvem o pagamento de agentes
privados pelos serviços ambientais prestados. Inclusive, o Manual Operativo do
Programa Produtores de Água descreve como função do poder público municipal e/ou
estadual a elaboração de leis que normatizem a realização de tais pagamentos.
Entretanto, Devanir Garcia dos Santos203
, Coordenador de Implementação de Projetos
Indutores da ANA, afirmou em entrevista que nem todos os municípios que contêm
projetos Produtores de Água contam com legislações sobre PSA. O Entrevistado afirma
que há dificuldades para aprovar tais leis com celeridade em todos os entes
governamentais, assim, alguns projetos vêm prescindindo dessa construção e
estabelecendo as ações a partir dos Acordos de Cooperação Técnica e de editais,
capazes de selecionar os beneficiários. Devanir ainda defende que a aprovação de uma
lei federal sobre os pagamentos por serviços ambientais deve dar conta desta lacuna
institucional, libertando os municípios desta responsabilidade.
202
Agência Nacional de Águas (Brasil), 2011. 203
Devanir Garcia dos Santos, Coordenador de Implementação de Projetos Indutores da ANA, m
entrevista realizada pessoalmente em 03/09/2015 e por telefone em 11/03/2016.
IEI-18958
426
Pagamento aos produtores
Os projetos Produtores de Água possuem três modalidades distintas de
pagamentos pelos serviços ambientais aos beneficiários: Conservação de Solo;
Recuperação ou Conservação de APP e/ou Reserva Legal; Conservação de
remanescentes de vegetação nativa.
O montante a ser pago em cada uma dessas modalidades é definido a partir do
custo de oportunidade de uso de um hectare da área, apresentada como Valor de
Referência (VRE), em R$/hectare/ano. De acordo com o Manual Operativo do
programa Produtor de Água (2012), o VRE é obtido mediante o desenvolvimento de um
estudo econômico, considerando a atividade econômica e os ganhos obtidos na região.
A modalidade de Conservação de Solo tem como objetivo recompensar o
produtor rural que adote práticas de conservação do solo em sua propriedade sejam elas
a manutenção da cobertura vegetal, a construção de terraços, o plantio em nível, a
rotação de culturas, entre outros métodos determinado nos PIPs.
No caso das ações de conservação de solo o valor máximo a ser pago é 50% do
VRE, já que as áreas continuam disponíveis para a produção agropecuária. De qualquer
maneira este percentual varia proporcionalmente ao abatimento da erosão e há ganhos
ambientais consideráveis.
Já a modalidade Recuperação ou Conservação de APP e/ou Reserva Legal tem o
intuito de beneficiar o produtor rural que possua nascentes, cursos d’água, reservatórios,
lagos e lagoas naturais em suas terras e se proponha a recuperar ou conservar a
vegetação da Reserva Legal e da Área de Preservação Permanente. Caso a recuperação
dessas áreas seja realizada com vegetação nativa, o pagamento ao beneficiário é igual ao
VRE. Contudo, dependendo das práticas do produtor rural esse valor pode ser reduzido.
Por fim, a modalidade Conservação de Remanescentes de Vegetação nativa
propõe o pagamento ao produtor rural que proteger a vegetação nativa de sua
propriedade. O pagamento aos beneficiários por hectare ao ano possui o valor máximo
de 1,25 x VRE, uma vez que a área fica impedida de ser utilizada para atividades que
proporcionem renda ao produtor.
Alguns projetos municipais permitem que os produtores de serviços ambientais
sejam remunerados simultaneamente pela conservação de solo e água e recuperação
e/ou preservação da vegetação natural, como é o caso do Distrito Federal.
IEI-18958
427
De qualquer maneira, a certificação de que as ações acordadas no contrato foram
realizadas na propriedade rural, é pré-requisito para os pagamentos por serviços
ambientais.
Fontes de Recursos
Para a ANA, a situação financeira e o porte da entidade que se propõe a
financiar o programa de PSA não são relevantes. É mais importante que seja possível a
manutenção e sustentabilidade dos repasses. Assim, entende-se que cada projeto deve
contar com uma gama de agentes financiadores, com o intuito de garantir a continuidade
dos projetos. As potenciais fontes de recursos apontados pela ANA são:
Orçamento da União, Estados e Municípios
Fundos Estaduais de Recursos Hídricos e Meio Ambiente;
Fundo Nacional de Meio Ambiente;
Bancos, Organismos Internacionais (ONG’s, GEF, BIRD etc);
Empresas de saneamento e fornecimento de água e de geração de energia
elétrica;
Recursos da cobrança pelo uso da água;
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (previsto no Protocolo de Kyoto).
Outros Fundos (Fundo Clima, Fundo Amazônia, etc.);
Organizações Não Governamentais;
Fundações;
Termos de Ajustes de Conduta, Compensação Financeira e Multas;
Compensação ambiental;
Empresas públicas e privadas.
A título de ilustração a tabela 89 abaixo apresenta as leis municipais e as
previsões de fontes de financiamentos dos projetos produtores de água de cinco
municípios.
Tabela 89: Leis municipais relacionadas aos projetos produtores
de águas e suas respectivas fontes de financiamento.
Projeto Lei Recursos Financeiros
Projeto Lei nº 2.100 de 21 Dotação orçamentária, consignada anualmente, no
IEI-18958
428
Conservador
de Águas -
Extrema/ MG
de dezembro de
2005.
Decreto nº 2.409
de 29 de
dezembro de
2010.
Lei nº 2.482 de 13
de fevereiro de
2009.
orçamento do Município de Extrema;
Transferência oriunda do orçamento da União e
do Estado de Minas Gerais.
Produto resultante da cobrança de taxas e/ou da
imposição de práticas pecuniárias, na forma da
legislação ambiental;
Recursos provenientes da cobrança pelo o uso da
água e fundo de recursos hídricos.
Ações, contribuições, subvenções, transferências
e doações de origem nacionais e internacionais,
público ou privados;
Recursos provenientes de convênios ou acordos,
contratos, consórcios e termos de cooperação com
entidades públicas e privadas;
Rendimentos e juros provenientes da aplicação
financeira de seu patrimônio;
Ressarcimento devido por força de Termos de
Ajustamento de Conduta - TAC e Termos de
Compromisso Ambiental - TCA, firmados com o
DSUMA;
Receitas advindas da venda, negociação ou
doações de créditos de carbono;
Outros recursos que lhe forem destinados.
Produtores de
Água e
Floresta -
Bacia do
Guandu - Rio
Claro/RJ
Lei Municipal N°.
514 de 29 de
dezembro de
2010. Decreto N°.
931 de 01 de
julho de 2011.
Verbas próprias consignadas no orçamento e
outros mecanismos de PSA não especificados.
Projeto
Guariroba –
Campo
Grande/MS
Decreto N°.
11.303 de 02 de
Setembro de
2010.
Empresas concessionarias dos serviços públicos,
principalmente aquelas responsáveis pelo
abastecimento de água e energia; de
empreendimentos instalados dentro das Unidades
de Conservação da Natureza e; outros recursos
destinados a este fim por meio de Lei ou contrato.
Projeto
Produtor de
Águas do Rio
Camboriú –
Camboriú/ SC
Lei N°. 3.026 de
26 de novembro
de 2009.
Verbas próprias consignadas no orçamento anual
da EMASA (investimento obrigatório de pelo
menos 1% da renda bruta anual em programas de
preservação e recuperação ambiental - lei N°.
2.498 de 31 de outubro de 2005).
Programa
Produtor de
Água Oásis Apucarana –
Apucarana/
PR
Lei Nº 058/09;
Lei Nº 68/2005.
Dotações próprias consignadas no orçamento
vigente e futuros provenientes de recursos do
Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA); ICMs Ecológico das unidades de Conservação;
RPPNs – Reserva Permanente do Patrimônio
Natural;
Parte das multas ambientais aplicadas pelo
Ministério Público e ou órgãos competentes;
E outras entidades.
O FMMA é composto por: (i) valor das infrações
IEI-18958
429
ambientais; (ii) doações de pessoas físicas/
jurídicas ou de organismos públicos/ privados,
nacionais e internacionais; (iii) rendimentos de
qualquer natureza; (iv) rendimentos e
indenizações de ações judiciais e ajustes de
conduta, de natureza ambiental, promovidos pelo
Ministério Público; (v) repasses mensais da
Companhia de Saneamento do Paraná (0,8% do
seu faturamento no município); (vi) outros
recursos.
Fonte: Elaboração própria.
A tabela 89 exemplifica o esforço dos entes municipais para angariar recursos
para os projetos Produtores de Água. Dentre os casos apontados apenas o município de
Rio Claro (RJ) menciona em sua legislação principalmente verbas próprias consignadas
no orçamento. Os outros municípios buscam outras fontes de recursos, com destaque
para Extrema que indica mais de 10 possíveis origens de financiamento.
De qualquer maneira, nesta amostra, deve-se destacar o papel das companhias de
saneamento e abastecimento de água e a cobrança pelo seu uso, que são mencionadas
nas legislações de PSA de quatro dos cinco municípios analisados. Isso mostra que há
uma expectativa de que os projetos de proteção dos recursos hídricos sejam financiados
pelos seus usuários, sejam esses os consumidores finais ou as empresas concessionarias.
Considerações sobre os Projetos Produtores de Água.
De acordo com dados levantados no website da Agencia Nacional de Águas, em
2012 já era possível identificar uma série de resultados relacionados aos projetos
Produtores de Água. Esses resultados são apontados na tabela 90 abaixo, destacando a
quantidade de hectares protegidos e os montantes gastos.
Tabela 90: Resultados dos Projetos Produtores de Água, 2012.
Projeto
Número de
Contratos e
hectares
protegidos
Recurso
repassado pela
ANA
Valor Global do projeto Pagamento de PSA
Projeto
Conservador de
Águas - Extrema/
MG
144 contratos.
Área protegida
2.104,44 ha.
R$ 645.000,00
R$5.000.000,00
Em média
R$176,00/ha em
2010 - valor
atualizado
anualmente.
IEI-18958
430
Produtores de
Água e Floresta-
Bacia do Guandu -
Rio Claro/RJ
62 contratos.
Área protegida
3.118,82 ha.
Não ocorreu
repasse;
R$30.000 por hectare
para recuperação
florestal (em 3 anos);
Pagamento por Serviços
Ambientais R$200.000;
Gestão: R$300.000 por
ano.
Valores variam de
R$100,00 a
R$40.000,00 por
propriedade por
ano
Produtor de Água
no PCJ -
Joanópolis e
Nazaré
Paulista/SP
24 contratos.
Área protegida
219,3 ha.
Não ocorreu
repasse
R$800.000,00, sendo
investido até 2012
apenas R$ 68.565
comprometidos para 3
anos
Em média R$
125,00 ha/ano
Programa
Produtores de
Água - Alfredo
Chaves, Anchieta,
Guarapari e
Piúma/ ES
99 contratos.
Área
Protegida:
1.208,33 ha.
Não ocorreu
repasse R$ 169.220,12 anual
Valores variam
entre R$50,00 e
R$220,00 ha/ ano.
Projeto Pipiripau –
Brasília - DF
02 contratos.
Sem
informações
sobre área
protegida
R$2.000.000,00 R$40.000.000,00
Valores variam
entre R$ 30,00 e
R$ 160,00 ha/ano.
Projeto Guariroba
– Campo
Grande/MS
7 contratos.
Sem
informações
sobre área
protegida
R$2.038.000,00
R$ 4.836.000,00,
sendo R$ 700.000,00
para pagamento aos
provedores de serviços
ambientais (TAC
MPMS)
Valores variam
entre R$ 25,00 e
R$ 130,00 ha/ano
Produtor de Água
Bacia João Leite
Goiânia-GO
Sem
informações; R$ 530.320,00 R$ 24.000.000,00
Valor máximo de
R$ 216,00 ha/ano.
Produtor de Água
no Córrego Feio-
Patrocínio/MG
Área piloto
para proteção
9.409 ha.
R$600.000,00 R$ 667.000 Sem informações.
Produtor de Águas
do Rio Camboriú
– Camboriú/ SC
Área piloto
para proteção
4.000 ha.
Sem
informações;
Total estimado para 10
anos R$ 11.001.153,76
Valor 1,5 UFM
por ha/ano; (em
2012, 1 UFM =
R$ 184,18).
Produtor de Água
no Taquarussu –
Palmas -TO
Sem
informações;
Sem
informações; Sem informações;
Em média R$
67,70 ha/ano
Produtor de Água
Vera Cruz - Vera
Cruz/RS
62 contratos.
Área
Preservada
125,99 ha.
R$ 650.000,00 Sem informações;
R$ 350,00 ha/ ano,
mais um incentivo
anual de R$
200,00 por
proprietário.
Produtor de Água:
Bacia do Rio
Macaé - Nova
Friburgo/ RJ
Sem
informações; R$ 1.200,000 R$ 1.200.000,00 Sem informações;
Produtor de Água
de Guaratinguetá/
SP
23 contratos,
450 ha de áreas
protegidas.
R$ 543.000,00 Previsão de
R$10.000.000,00
Valores variam
entre R$ 360,00 e
R$ 576,00 ha/ ano.
Produtor de Água
Oásis Apucarana –
PR
180 contratos.
Sem
informações
sobre áreas
protegidas;
R$ 250.000,00 R$ 543.945,44
Valores variam
entre R$ 924 e R$
6.922 por
propriedade/ ano
(independente do
IEI-18958
431
número de
hectares).
Produtor de água
Rio Branco – AC
Sem
informações; R$ 238.047,00 R$ 496.442,00 Sem informações;
Produtor de Água
Votuporanga - SP
Área Prioritária
8.140 ha. R$ 428.000,00 R$ 476.715,20
Em média R$
300,00 ha/ano
Fonte: Elaboração própria.
A Tabela 90 mostra que em 2012 já existiam 16 projetos ligados ao Programa
Produtor de Água. Esses projetos possuíam valores diferenciados a serem pagos aos
beneficiários do programa, e que variaram entre R$ 25,00 e R$ 576,00 por hectare por
ano. Contudo, tal diversidade não significa que a metodologia de pagamentos proposta
pela ANA tenha sido inutilizada, mas sim que o custo de oportunidade da terra varia
consideravelmente entre as distintas regiões do país, o que é apresentado, inclusive, no
presente estudo. Em adição, entre 2007 e 2012, esses projetos já tinham mobilizado o
investimento de mais de 09 milhões de reais da ANA, que foram aplicados na sua
execução. Sem embrago, deve-se lembrar, mais uma vez, que os pagamentos pelos
serviços ambientais eram realizados pelas organizações parceiras, e tinham uma
perspectiva de gasto muito maior.
Em 2015 o programa Produtor de Água já contava com 38 projetos em
andamento, numa área de 45.000 ha, com mais de 1.200 produtores recebendo pelos
serviços ambientais204
. O Mapa 73 abaixo ilustra os municípios que estão
implementando o projeto produtor de água no ano de 2015.
204
Santos, Devanir Garcia dos. PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA. Seminário do PPA, 2015.
IEI-18958
432
Mapa 73: Municípios que contêm projetos Produtores de Água, 2015.
Fonte: SANTOS, 2015.
Em poucos anos ocorreu um crescimento considerável no número de projetos
municipais produtores de água: entre 2006 e 2016, 38 projetos foram implementados,
enquanto outros 05 estão em fase preliminar. Essa expansão se deu principalmente na
região sudeste e centro oeste, justamente as regiões onde os custo de oportunidade das
IEI-18958
433
terras são mais altos. Essa situação leva a duas conclusões importantes: 1. A
metodologia implementado pela Ana é bem-sucedida; 2. Há um número significativo de
atores dispostos a pagar pelos serviços ambientais relacionados à conservação dos
recursos hídricos.
No que se refere à metodologia, realmente é necessário destacar o êxito do
programa na construção do arranho institucional para a implementação dos projetos
locais. Os projetos Produtores de Água tem sido vitoriosos em angariar parceiros para a
sua execução, não deixando a responsabilidade burocrática, financeira, administrativa,
fiscalizadora e técnica concentradas no poder público. A ideia da metodologia é que este
último seja um dos atores envolvidos na proteção dos recursos hídricos, mas não o
único. Esse envolvimento de vários atores, cada um encarregado por determinadas
tarefas, favorece a continuidade do programa (seja pela disponibilidade de recursos ou
pela independência das trocas de governo), gera uma sensação de comprometimento
com o projeto e responsabiliza a própria comunidade pela disponibilidade e qualidade
da água.
A segunda conclusão, ou seja, a impressão de que há um número significativo de
atores dispostos a pagar pelos serviços ambientais relacionados à conservação dos
recursos hídricos advém do fato de que a ANA só realiza o Acordo de Cooperação
Técnica para a implementação do Projeto Produtor de Água quando há fontes de
recursos para financiar o PSA.
Desta maneira, há 43 projetos com financiadores (temporários ou permanentes)
interessados em garantir o fornecimento dos recursos hídricos por meio do pagamento
para aqueles que os protegem. Esses projetos estão concentrados na região que possui
um maior custo de oportunidade da terra, mas é também uma das mais ricas do país, o
que facilita a disponibilidade de recursos. Por outro lado, foi a região que em anos
recentes mais sofreu com a crise hídrica, e nesse caso, os pagamentos pelos serviços
ambientais de conservação da água contêm menos resistência, sendo seu beneficio
percebido de uma maneira mais imediata pelo agente pagador.
4.3.3. Considerações sobre os projetos municipais.
Sabe-se que além dos projetos ligados ao Oásis ou ao Programa Produtor de
Água, existem outras inciativas locais, promovidas pelo poder público ou pela
sociedade civil, que utilizando os princípios de pagamentos por serviços ambientas, têm
IEI-18958
434
o objetivo de preservar o meio ambiente. Entre essas iniciativas, é possível citar o
Programa de Gestão Ambiental da Região dos Mananciais SOS Nascentes, de Joinville
(SC) e o Programa Ecocrédito de Montes Claros (Minas Gerais). Contudo, considerou-
se aqui ser mais adequado tratar das experiências mais difundidas e bem-sucedidas
existentes em diferentes municípios brasileiros, como são os casos do Oásis e do
Programa Produtor de Água.
Com o levantamento realizado, verificou-se que esses programas vêm sendo
replicados rapidamente, principalmente pela região sudeste, e contam com o apoio de
diferentes atores. Ambos trabalham com a proposta de parcerias e possuem uma
metodologia de estabelecimento dos pagamentos ambientais relativamente simples.
Essas metodologias se baseiam na utilização do custo de oportunidade da terra para
estabelecer um valor básico. Contudo, no caso da ANA, a fórmula está centrada nas
alterações do uso do solo, como uma derivação da equação universal do uso dos solos
(USLE). Enquanto a fórmula atual do Oásis utiliza critérios de qualificação ambiental,
dando pesos e importâncias diferenciadas para aspectos distintos das áreas selecionadas.
Não é possível deixar de mencionar que esses programas também enfrentam
problemas, como a dificuldade de estabelecer as parcerias; a fragilidade dos acordos
com o poder público municipal; a resistência de setores que consideram os pagamentos
pelos serviços ambientais como uma forma de privatizar a natureza; entre outros.
Apesar disso, a maioria dos projetos municipais mencionados está em funcionamento e
para isso contam com diferentes fontes de financiamento. A tabela 91 destaca as fontes
de financiamento de algum dos projetos analisados (por possuírem lei municipal sobre
PSA):
Tabela 91: Fonte de recursos de alguns dos projetos Municipais
Brasileiros
Tipos de recursos Apucarana
(FGBPN/(ANA)
São Bento
do Sul
(FGBPN)
Brumadinho
(FGBPN)
Extrema
(ANA)
Bacia do
Rio claro
(ANA)
Campo
grande
(ANA)
Camboriú
(ANA) Total
Recursos
orçamentários X X
X X
X 04
Doações/
transferências
(PF/PJ; Nac./Int.)
X X
X
03
Cobrança pelo Uso da
Água X X
X
X X 05
Recursos de Acordos
Bilaterais ou
Multilaterais
X X
X
X
04
IEI-18958
435
Taxa de origem
ambiental X
01
Fundos diversos X X
02
Termo de
Ajustamento de
conduta Ambiental
X
X X
X
04
Verbas não
especificadas em lei X 01
ICMS Ecológicos X 01
Outros Tipos de
Fontes X X
X
X
04
Fonte: Elaboração própria.
A tabela 91 mostra que diferentes fontes de financiamento de PSA são
mencionadas nas legislações municipais. Essas fontes são as mesmas existentes nas
legislações Estaduais, e também dependem da situação econômica e do interesse de
diferentes agentes, como é o caso das doações, transferências, recursos de acordos
bilaterais ou multilaterais, recursos orçamentários municipais e outros tipos de fontes.
As fontes que vêm sendo utilizadas com proveito por alguns munícipios são os
termos de ajustamento de condutas e as multas. Apesar de sua impossibilidade de
garantir a continuidade futura dos projetos de PSA, essas fontes vêm trazendo
resultados, pois são capazes de dar inicio a propostas dessas naturezas, como ocorreu,
por exemplo, em Brumadinho (MG) e Campo Grande (MS).
Com efeito, dentre os municípios analisados, considera-se como a principal
fonte de financiamento identificada , seja dos projetos Oásis ou dos Projetos Produtores
de Água, a cobrança pelo uso da água. Essa cobrança pode ser estabelecida pelos
Comitês de Bacia, ou pelas companhias de abastecimento de água. Seja como for, esta
tem sido uma maneira exitosa de empreender os projetos municipais de PSA por várias
razões, a saber: dado que se trata da preservação da água, é uma forma do usuário ver o
valor pago revertido diretamente em ações locais socioambientais.; a cobrança pelo uso
da água é uma fonte de recursos estável, o que garante a continuidade dos projetos; é
uma das poucas possibilidades de levantamento de recursos de alguns municípios
brasileiros, que contam com pouca autonomia financeira, ficando mais difícil para o
orçamento municipal assumir esta despesa.
Considerando a possibilidade de utilizar a cobrança pelo uso da água como
mecanismo para financiar o PSA, foi realizado um exercício com o intuito de
dimensionar esse potencial de arrecadação no Brasil como um todo. Desta forma, será
IEI-18958
436
possível vislumbrar a quantidade de recursos angariados com a cobrança pelo uso da
água que seriam encaminhados para os programas que utilizassem o pagamento por
serviços ambientais de conservação dos recursos hídricos. No próximo item tal
exercício será apresentado.
1.8. Exercício: utilização da cobrança pelo uso da água como fonte de
financiamento para PSA
Conforme enfatizado nos itens anteriores, um dos possíveis mecanismos de
captação de recursos para programas de pagamento por serviços ambientais é a
cobrança pelo uso da água. A partir da criação da Lei das Águas (Lei N°. 9.433) em
1997, a água passa a ter um preço atribuído à sua captação e disposição, que até então
não existia. Antes da Lei N°. 9.433, os únicos custos aplicados sobre a água eram as
taxas pelos serviços de sua distribuição e pela coleta e tratamento de esgoto, não
havendo uma cobrança do recurso hídrico per se.
O objetivo da cobrança pelo uso é transformar a água em um bem econômico,
dando ao usuário uma indicação de seu real valor social. A Lei das Águas estabelece
que a unidade de planejamento e gerenciamento de recursos hídricos é a bacia
hidrográfica, gerenciada por um Comitê de Bacia, constituído por usuários, governos,
setor privado e sociedade civil. O Comitê de Bacia tem a competência de estabelecer os
mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e indicar os valores a serem
cobrados.
Neste item, foi realizado um panorama da cobrança pelo uso da água no Brasil e
também uma estimativa do quanto poderia ser arrecadado caso existisse a cobrança pelo
uso da água em todas as microbacias do país. Essa análise foi realizada a partir da
combinação de informações disponíveis sobre o volume de água demandado atualmente
no país, e experiências concretas de cobrança associada à tarifa da água como forma de
financiar o programa de pagamento por serviço ambiental. Nesse caso, destaca-se o
modelo adotado em Tangará da Serra (MT), onde um valor pré-determinado na tarifa de
água e esgoto (1,5% do valor da cobrança) foi explicitamente vinculado ao
financiamento de PSA no município. Com base nessa experiência, foi feita uma
projeção sobre o potencial de arrecadação que esse instrumento proporcionaria caso
fosse implementado em todo o país.
IEI-18958
437
1.8.1. Exercício 1: Arrecadação com a cobrança pelo uso da água em todas as
microbacias do país
Cobrar pelo uso da água pode gerar recursos significativos para contribuir com a
gestão ambiental. De acordo com a Agência Nacional de Águas (ANA), no Brasil foram
arrecadados R$237,4 milhões em 2014 com a cobrança pelo uso da água (o valor total
cobrado foi R$ 264,5 milhões). Contudo, na maioria das bacias hidrográficas a cobrança
ainda não é efetuada. Isso significa que existe um potencial significativo de expansão
dessa cobrança, e da possibilidade de destinar uma parcela da sua arrecadação para a
implementação de projetos de PSA. Como visto nos itens anteriores, essa proposta já
possui respaldo empírico e resultados positivos, pois projetos estaduais (como no Rio de
Janeiro), e municipais (como em Campo Grande - MS, Camboriú - SC, Pipiripau – DF e
outros) utilizam recursos provenientes da cobrança pela água nos pagamento aos
provedores de serviços ambientais. Assim, foi feito um exercício de simulação para
estimar quanto poderia ser arrecadado para esse fim.
Para esse exercício foram utilizadas os valores de cobrança pelo uso da água das
bacias interestaduais sob domínio da União, a saber, Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba
do Sul (CEIVAP); Bacia Hidrográfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PCJ);
Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco; Bacia Hidrográfica do Rio Doce; e Bacia
Hidrográfica do Rio Verde Grande, conforme apresentados nas tabelas 92 a 96.
Tabela 92: Tarifas de cobrança pelo uso da água na Bacia
Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul - CEIVAP
CEIVAP
Tipo de Uso Unidade Valor (R$) Média
Captação de água bruta R$/m3 0,01
0,04 Consumo de água bruta R$/m3 0,02
Lançamento de efluentes R$/kg de DBO 0,08
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da Agência Nacional das Águas205
Tabela 93: Tarifas de cobrança pelo uso da água na Bacia
Hidrográfica dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – PCJ.
PCJ
205
Agência Nacional de Águas. Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos de domínio da União na Bacia
Paraíba do Sul. s/d. Disponível em:
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/BaciaPBS_Inicial.aspx
IEI-18958
438
Tipo de Uso Unidade 2014 2015 2016 Média (2015)
Captação de água bruta R$/m3 0,01 0,01 0,01
0,04 Consumo de água bruta R$/m3 0,02 0,02 0,03
Lançamento de efluentes R$/kg de DBO 0,11 0,12 0,13
Transposição de bacia R$/m3 0,02 0,02 0,02
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da Agência Nacional das Águas206
Tabela 94: Tarifas de cobrança pelo uso da água na Bac ia
Hidrográfica do Rio São Francisco
Bacia do São Francisco
Tipo de Uso Unidade Valor (R$) Média
Captação de água bruta R$/m3 0,01
0,03 Consumo de água bruta R$/m3 0,02
Lançamento de efluentes R$/kg de DBO 0,07
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da Agência Nacional das Águas207
Tabela 95: Tarifas de cobrança pelo uso da água na Bacia
Hidrográfica do Rio Doce
Bacia do Rio Doce
Tipo de Uso Unidade 2011/2012 2013 2014 2015 Média
Captação de água bruta R$/m3 0,02 0,02 0,02 0,03
0,08 Consumo de água bruta R$/m3 0,02 0,03 0,03 0,04
Lançamento de efluentes R$/kg de DBO 0,10 0,12 0,15 0,16
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da Agência Nacional das Águas208
Tabela 96: Tarifas de cobrança pelo uso da água na Bacia
Hidrográfica do Rio Verde Grande
Bacia Rio Verde Grande
Tipo de Uso Unidade Valor (R$) Média
206
Agência Nacional de Águas. Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos de domínio da União na Bacia
PCJ. s/d. Disponível em:
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/BaciaPCJ_Inicial.aspx 207
Agência Nacional de Águas. Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos de domínio da União na Bacia
do São Francisco. s/d. Disponível em:
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/BaciaSF_Inicial.aspx 208
Agência Nacional de Águas. Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos de domínio da União na Bacia
Hidrográfica do Rio Doce. s/d. Disponível em:
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/BaciaDoce_Inicial.aspx
IEI-18958
439
Captação de água bruta R$/m3 0,01
0,03 Consumo de água bruta R$/m3 0,02
Lançamento de efluentes R$/kg de DBO 0,07
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da Agência Nacional das Águas209
As tarifas médias de cada uma das 05 bacias foram multiplicadas pela demanda
de água de todos os municípios brasileiros para se identificar valores que poderiam ser
arrecadados com a cobrança pelo uso da água. Obteve-se então a arrecadação média por
município para cada valor de tarifa, a arrecadação máxima por município e a
arrecadação total alcançada caso fosse cobrada a tarifa pelo uso da água em todos os
municípios do país, conforme mostra a tabela 97.
Tabela 97: Arrecadação média por município, arrecadação
máxima por município e arrecadação total com a cobrança pelo
uso da água.
Média Máximo TOTAL
São Francisco R$441.930,71 R$74.066.634,88 R$2.458.902.446,45
Rio Verde Grande R$441.930,71 R$74.066.634,88 R$2.458.902.446,45
CEIVAP R$481.704,47 R$80.732.632,02 R$2.680.203.666,63
PCJ R$564.787,44 R$94.657.159,38 R$3.142.477.326,56
Rio Doce R$1.016.440,62 R$170.353.260,22 R$5.655.475.626,83
Fonte: Elaboração própria
Os valores totais que poderiam ser arrecadados variaram entre 2,4 e 5,6 bilhões
de reais, valores estes que poderiam ser fonte financiadora em projetos de pagamento
por serviços ambientais.
1.8.2. Exercício 2: Cobrança pelo uso da água no Brasil, projeção a partir da
experiência de Tangará da Serra (MT)
Tangará da Serra é um dos municípios brasileiros que utiliza a cobrança pelo uso
da água como fonte de financiamento para seu projeto local de pagamento por serviço
209
Agencia Nacional de Águas. Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos de domínio da União na Bacia
Hidrográfica do Rio Verde Grande. s/d. Disponível em:
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/BaciaVG_Inicial.aspx
IEI-18958
440
ambiental. A lei municipal N°. 198/ 2014 estabeleceu a criação de um fundo para a
recuperação das bacias hidrográficas no município através da utilização do PSA.
Dentre as fontes de recursos do fundo está a arrecadação aplicada sobre os
valores das tarifas de água e esgoto, arrecadadas mensalmente pelo Serviço Autônomo
Municipal de Água e Esgoto (SAMAE). De acordo com o art. 6° da lei, o SAMAE é
autorizado a acrescentar 1,5% do valor da cobrança nas tarifas de água e esgoto, para
custear o fundo.
Conforme a Prestação de Contas do Município de Tangará da Serra, disponível
no site da SAMAE, em 2015, a receita total obtida com a cobrança pelo consumo de
água foi de R$9.971.989,94, e R$1.613.335,26 foram cobrados pelos serviços de
esgotos sanitários. Aplicado o percentual de 1,5%, o valor a ser destinado para o fundo
de PSA foi de R$149.579,85 pela cobrança da água e R$24.200,03 pela cobrança de
esgoto, totalizando R$173.779,88. Entretanto, consta no relatório de prestação de contas
(2015) a informação de que foi destinado para o fundo de PSA um valor total de
R$136.808,02, tendo a arrecadação começada em março, com o valor de R$4.486,82.
A experiência de Tangará da Serra mostra, concretamente, que um fundo de
PSA pode contar com uma fonte permanente de arrecadação a partir da cobrança sobre
os usuários pela proteção dos serviços ecossistêmicos. Tomando como base os valores
cobrados na experiência de Tangará da Serra (1,5% do valor da cobrança sobre água e
esgoto sanitário), foram feitas projeções a nacionais sobre a potencial arrecadação
destinada à aplicação em programas de PSA, em dois cenários: a taxa aplicada apenas
sobre a tarifa de água; e a taxa aplicada tanto sobre a tarifa de água quanto sobre a tarifa
de esgoto.
O Sistema Nacional de Informações Sobre Saneamento (SNIS) aponta as
receitas obtidas com a cobrança sobre água e esgoto no Brasil em 2013. A partir desses
dados foi calculado qual deveria ser a taxa de PSA a ser aplicada sobre a cobrança de
água e esgoto para se alcançar o valor de um bilhão de reais.
A Tabela 98 apresenta os resultados, que indicam que a aplicação do modelo
adotado para Tangará da Serra (1,5% adicionais sobre as contas de água e esgoto)
poderia gerar R$ 608 milhões anuais para a implementação de PSA no país. Caso a
cobrança da “taxa de PSA” fosse de 2,5% sobre as contas de água e esgoto, poderia ser
alcançada a meta de arrecadação de um bilhão de reais anuais para PSA, considerando
todo o território nacional.
IEI-18958
441
Tabela 98: Receita das empresas de saneamento no Brasil em
2013, valor arrecadado caso fosse aplicada uma taxa de 1,5%
sobre a receita e taxa necessária para arrecadar R$ 1 bilhão
(preços de 2013)
Fonte: Elaboração própria.
Com base nas informações do SNIS sobre a receita das empresas de saneamento,
calculou-se a taxa de crescimento da cobrança de água, esgoto e ambos, entre 2012 e
2013. Essas taxas cresceram respectivamente 8,19%, 9,49% e 8,62%. Com essa
informação é possível projetar as receitas estimadas para 2015, conforme apontado na
tabela 99.
Tabela 99: Valores projetados para as tarifas de água e esgoto,
Brasil, 2015
Água Esgoto Agregado
Receita R$31.771.908.833,25 R$16.114.393.620,43 R$47.881.712.836,66
Taxa de 1,5% R$476.578632,50 R$241.715.904,31 R$718.225.692,55
Meta da 1 bilhão de reais 3,15% 6,21% 2,09%
Fonte: Elaboração Própria
Na Tabela 99, acima percebe-se que o valor arrecado para o PSA seria de R$
718 milhões anuais caso o encargo de 1,5% recaísse sobre as contas de água e esgoto.
Se essa cobrança adicional fosse de 2,1% poderia ser garantido um bilhão de reais
anuais para PSA no país como um todo.
1.9. Considerações Finais
Este capítulo teve o objetivo de elaborar uma matriz de possíveis fontes de
financiamento para Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, identificando
diferentes possibilidades de origem dos recursos (público/privado,
Valores de 2013
Água Esgoto Agregado (água + esgoto)
Receita R$27.145.700,53 R$13.441.471.951,48 R$40.587.172.109,01
Taxa de 1,5% R$407.185.502,36 R$201.622.079,27 R$608.807.581,64
Meta de 1 bilhão de reais 3,68% 7,44% 2,46%
IEI-18958
442
doméstico/internacional, nacional/subnacional, etc.), dimensionando o potencial de
arrecadação associado.
Essa análise foi construída a partir das experiências concretas que vêm
ocorrendo a nível subnacional. Assim, em primeiro lugar, foram identificados os
Estados que possuem leis que versam sobre PSA. Essas leis foram analisadas e
equiparadas, com vistas a conhecer, principalmente, as fontes de financiamento
apontadas. Em segundo lugar, foram identificados os Estados onde essas leis engendram
projetos de PSA. Cada um dos projetos foi pesquisado e todos foram comparados. A
comparação desses projetos buscou dimensionar os recursos aplicados em cada estado e
os benefícios estabelecidos, destacando aqueles que estão sendo mais bem sucedidos em
captar recursos e desenvolver ações de PSA. No âmbito dos municípios, foram
analisados o programa Oásis, idealizado pela Fundação Boticário, e o Programa
Produtor de Água, desenvolvido pela Agência Nacional de Águas, que são as propostas
de PSA mais difundidas e utilizadas em nível municipal.
Com essas análises foi possível vislumbrar as principais fontes de financiamento
para Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) no Brasil, sendo que a partir da
experiência mais promissora foi realizado um exercício de simulação dimensionando o
potencial de arrecadação nacional, para o caso de sua utilização.
A matriz de possíveis fontes de financiamento é apontada abaixo (Tabela 100),
tendo sido construída a partir da tabela 67, que indicou as principais fontes de
financiamento dos projetos estaduais no país e da tabela 93, que indicou essas
informações em nível municipal.
Tabela 100: Matriz síntese das experiências observadas de
financiamento de PSA no Brasil, 2015
Número de Experiências Analisadas
TIPOS DE RECURSOS Estados Municípios Total
Recursos orçamentários do
Estado/ Município 10 4 14
Doações/ transferências
(PF/PJ; Nac./ Int.) 10 3 13
Multas por Infração 8 1 9
Cobrança pelo Uso da Água 4 5 9
Recursos de Acordos
Bilaterais ou Multilaterais 10 4 14
Taxa de Fiscalização
Ambiental 2 1 3
Oriundos de projetos no
âmbito do MDL 2 1 3
IEI-18958
443
Royalties do Petróleo/Gás
Natural 3 0 3
Termos de Ajustamento de
conduta Ambiental 0 4 4
ICMS Ecológicos 0 1 1
Outras fontes de
Financiamento 10 6 16
Total de Experiências
Analisadas 10 7
17
Fonte: Elaboração própria.
Verifica-se que os estados apostam em diversos canais de captação de recursos,
além daqueles menos comuns, como os créditos de carbono; recursos provenientes de
controle de poluição veicular; empréstimos; recursos oriundos de pagamentos por
serviços ambientais; receitas das unidades de conservação; etc. O mesmo ocorre com os
municípios que apesar de dependerem em grande medida da cobrança pelo uso da água,
utilizam outras fontes de recursos para financiar o PSA, entre elas o ICMS Ecológico,
os Termos de Ajustamento de conduta Ambiental, recursos de outros fundos, entre
outros. Considera-se essa diversidade adequada, ao passo que as ações de PSA
demandam recursos não apenas para o pagamento direto aos beneficiários, mas também
para a gestão e controle dos projetos.
Com efeito a tabela 88 indica que o valor gasto acumulado com os programas
Estaduais, de 2008 até 2015, foi de aproximadamente 89,8 milhões de reais, enquanto
estima-se que o gasto realizado com os projetos municipais, entre 2006 e 2013, tenha
sido de pelo menos 30 milhões de reais210
. Avalia-se que esses valores sejam baixos,
dado a necessidade de preservação de matas nativas, biodiversidade, manutenção da
qualidade da água, ar e a potencialidade de fornecimento de serviços ambientais do país.
No entanto, supõe-se que uma das razões que levam ao baixo valor gasto com essas
políticas é a escolha das suas fontes de financiamento.
Apesar da indicação de uma diversidade de fontes nas Leis Estaduais e
Municipais, ao analisar as experiências de projetos PSA apontadas no presente relatório,
não se verifica tal diversidade. No caso dos projetos Estaduais, nota-se que elas são
custeadas principalmente por duas fontes específicas: recursos orçamentários do estado
ou por doações. No caso dos projetos municipais, como mencionado anteriormente, a
principal fonte de financiamento do PSA são as cobranças pelo uso da água.
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Essa estimativa foi realizada com base nas experiências analisadas.
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No que se refere aos recursos orçamentários do estado ou às doações sucede-se
que tendem a ser consideravelmente reduzidos em momentos de crise econômica, o que
pode inviabilizar a continuidade dos programas de PSA. Inclusive isso já vem
ocorrendo nos projetos estaduais no Acre, Minas Gerais, Espirito Santo (que estão com
as parcelas de pagamentos pelos serviços ambientais atrasadas), e em projetos
municipais como o Oásis na região de Guarapiranga e Billings (SP).
Entretanto, deve-se destacar que a política de PSA na Amazônia que depende
consideravelmente de doações, é, dentre as experiências analisadas, uma das mais bem-
sucedidas. O Bolsa Floresta é a política, sem interrupções, mais longeva, com maior
número de beneficiários e maior montante despendido. Acredita-se que isso ocorra
principalmente dado a sua gestão, que concentrada numa fundação privada de interesse
público (FAS), tem sido eficiente na busca de novas doações e fontes de
financiamentos, bem como tem utilizado com esmero os recursos aplicados. Entende-se
também que a região amazônica é aquela que mais recebe doações e financiamentos
privados para a proteção ambiental no Brasil, devido ao fato de abrigar a maior floresta
tropical do mundo, o que facilita o trabalho da FAS. Mas, mesmo a FAS, para a
implementação da Bolsa Floresta, dependeu de recursos públicos. Deve-se lembrar que
parte do seu capital semente foi doado pelo Governo do Amazonas e que o Fundo
Amazônia (responsável pela viabilização do Bolsa Floresta Renda e Associação) recebe
recursos públicos.
Assim, é possível afirmar que todos os projetos Estaduais analisados são
financiados com recursos estatais. Essa possibilidade inclusive foi vislumbrada pelos
dez estados onde há legislações que se referem ao PSA (ver tabela 100). Igualmente,
esses estados preveem em sua legislação a possibilidade das doações e acordos
multilaterais financiarem suas políticas do PSA. A existência dessas fontes entre os
possíveis mecanismos de financiamento de PSA é interessante, mas as doações e os
acordos multilaterais não podem ser as únicas opções, bem como os recursos
orçamentários. Como discutido anteriormente, as doações e os acordos multilaterais
mudam conforme os interesses e possibilidades daqueles que os efetuam, podendo
variar em frequência e constância. Já no caso dos recursos orçamentários estatais deve-
se enfatizar que são alterados conforme a situação econômica e as prioridades
estabelecidas pelos gestores públicos, o que pode prejudicar o andamento dos
programas.
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Alguns Munícipios analisados preveem em sua legislação essas duas maneiras
de financiar o PSA (recursos orçamentários e doações), no entanto, apenas Rio Claro
(RJ) tinha as provisões governamentais como o único aporte ao seu projeto de
pagamento por serviços ambientais. Mas o projeto de Rio Claro recentemente (2014) foi
assumido pelo Estado do Rio de Janeiro e vem sendo financiado com os recursos da
cobrança pelo uso da água.
Algumas legislações estaduais apontam mecanismos de financiamento que não
são empregados pelos Municípios. Espirito Santo, Rio de Janeiro e Santa Catarina, por
exemplo, destacam a possibilidade de utilizar recursos provenientes dos royalties de
petróleo e gás. Apesar disso, essas transferências só foram identificadas na prática no
projeto do primeiro. Gestores do Espirito Santo exaltaram o papel dessas transferências
para a ampliação da política de PSA no estado. Contudo, como petróleo e gás têm sua
cotação dada pelo mercado internacional (o que altera o montante de royalty destinado
aos Estados), essa fonte também se torna instável. O Espirito Santo vem sentindo as
consequências dessa situação: o preço do petróleo caiu consideravelmente (passou de
mais de 100 dólares em 2014, para um preço médio de 50 dólares o barril em 2015) o
que dificultou a manutenção da política, com o pagamento em dia das parcelas para os
beneficiários.
Outra fonte estadual de financiamento que merece destaque é o Sistema de
Crédito de Conservação (SICC) adotado por Santa Catarina nos projetos dos Corredores
Ecológicos de Timbó e Chapecó. Os créditos de conservação poderão ser
comercializados por meio de títulos lastreados em áreas públicas e privadas de florestas
conservadas, em processo de recuperação, ou ainda em mudanças de atividades
agrícolas, para ações que degradem menos o meio ambiente. Por ser uma fonte de
financiamento de PSA diferenciada, essa experiência, que ainda esta em estágio inicial,
deve ser acompanhada podendo seus resultados servir de base para a criação futura de
um mercado de SICC em outros entes da Federação.
É possível mencionar também as taxas e multas por infração ambiental. A
utilização das multas para bancar os programas de PSA é prevista em oito estados e por
01 município (ver tabela 100). Porém, nos projetos estudados não foi identificado se e
como esses recursos são utilizados. Não foram encontradas informações sobre o
encaminhamento dos pagamentos das multas para os fundos indicados, nem sobre a
transferência desses montantes dos fundos para os pagamentos por serviços ambientais.
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Quanto as multas por infrações ambientais torna-se temerário sua utilização
como única fonte de PSA, tanto pelo motivo desta decorrer de um suposta
irregularidade ambiental ou dano ambiental, como pela variabilidade da periodicidade
do pagamento efetivo da mesma.
Isso porque muita das vezes os autuados pela multa ambiental decidem discutir
judicialmente a anulação da multa ou o valor arbitrado pelos órgãos ambientais
competentes. Com isso, acaba sendo variável a periodicidade de quitação das multas
ambientais junto aos cofres públicos, o que é um fator preocupante quando os
programas de PSA dependem única e exclusivamente desse recurso para seu
financiamento.
No entanto, ainda assim Por outro lado, alguns projetos municipais têm se
utilizado dos recursos provenientes de Termos de Ajustamento de Conduta para
financiar programas/projetos de PSA. Esse é o caso de Brumadinho (MG) e Campo
Grade (MS). Mas esses recursos são finitos – após o TAC assinado, o poder público
recebe o montante que depois de utilizado, se encerra. Isso vem acontecendo no Projeto
Produtores de Água em Campo Grande, que até o momento só possui verba para o
projeto até agosto de 2016.
A despeito da finitude desses recursos, sua conversão para implementar sistemas
de PSA são, pelo menos, uma solução inicial, apesar de transitória, para o incentivo ar
dessas experiências, afinal esse recurso depende única e exclusivamente da ocorrência
de uma irregularidade ambiental ou dano ambiental.
Já as taxas de Fiscalização Ambiental, mencionadas nas legislações de PSA dos
Estados de Santa Catarina e Bahia e no município de Apucarana (PR) também não
foram vislumbradas nos projetos estudados (sendo que na Bahia inclusive não há
nenhum projeto ativo atualmente). Entretanto, considera-se que a cobrança de uma taxa
ambiental, não necessariamente de fiscalização, seja um meio eficiente de levantar
fundos para as políticas e projetos de PSA. Nessas propostas o usuário paga diretamente
pelo uso do serviço, gerando uma identificação entre o pagamento e o consumo,
diminuindo a resistência ao desembolso e reduzindo o problema de custear os
programas.
O mecanismo de financiamento vigente que segue o mesmo preceito é a
cobrança pelo uso da água. A utilização desse recurso é prevista por quatro estados e
por cinco municípios. Porém, dentre os estados, está ativa apenas no Rio de Janeiro.
Esse último gastou com a proteção e recuperação da bacia do Rio Guandu um montante
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de R$ 5,3 milhões ao longo de cinco anos. Esse valor é baixo se considerado o montante
arrecadado pela mesma bacia pela cobrança do uso da água – apenas em 2015 foi
angariado R$ 27,3 milhões. Ou seja, se fosse utilizado apenas 19% do montante
arrecadado em 2015 com a cobrança pelo uso da água na bacia do rio Guandu, seria
possível financiar os 7 anos de programa de PSA já realizados no Estado. Entende-se,
todavia, que o projeto PRO-PSA Guandu do Rio de Janeiro ainda não atingiu um
estágio de maturação. Ele vem sendo implementado aos poucos, buscando experimentar
metodologias e construir arranjos institucionais sólidos que possam não apenas ampliar
o número de beneficiários, mas também a quantidade de hectares efetivamente
protegidos ou restaurados.
Já dentre os municípios, como enfatizado antes, várias experiências têm sido
realizadas a partir da cobrança pelo uso da água, seja pela determinação do Comitê de
Bacia ou através da companhia de fornecimento de água. Essas experiências tem tido
continuidade e êxito em proteger os recursos hídricos, através da proteção de florestas e
boas práticas de utilização do solo, portanto, sua iniciativa deve ser constantemente
acompanhada e, se possível replicada, em outros projetos.
Aliás, acredita-se que além dos custos, esses projetos de PSA também geram
benefícios à própria sociedade que precisam ser contabilizados. No caso da água, esses
benefícios se referem principalmente à redução nas despesas com seu tratamento.
Pelo exposto, afere-se que existem diferentes formas de financiar um projeto de
PSA, mas poucos têm garantia de continuidade e frequência na disponibilização dos
recursos. A experiência do Amazonas é emblemática uma vez que foi possível captar
uma boa quantidade de recursos financeiros para um fundo, cujos rendimentos são
utilizados no programa. Essa estratégia tem garantido a preservação ambiental com a
inclusão social de um alto número de beneficiários. Mas, há dúvidas sobre a viabilidade
de replicar este modelo de forma indistinta em todo o país. Como são utilizados apenas
os rendimentos do fundo para o programa, têm-se dúvidas a respeito do seu alcance.
Isso porque o custo de oportunidade da terra varia consideravelmente, o que significa
que os valores para preservar um hectare de terra no Amazonas são diferentes dos
preços de se preservar a mesma área no Paraná. Além disso, o Bolsa Floresta é realizado
com residentes de Unidades de Conservação, que possuem expectativas, modos de
produção e de vida diferentes de um agricultor mais inserido no mercado, dificultando o
uso idêntico da metodologia.
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Já o modelo de cobrança pelo uso da água utilizado pelo Estado do Rio de
Janeiro e outros municípios parece garantir uma maior continuidade dos recursos, tendo
que enfrentar, no entanto, as dificuldades institucionais de um programa que envolve
governo do estado, municípios, comitês de bacias e organizações não governamentais.
Pelas experiências analisadas essas dificuldades devem ser enfrentadas antes mesmo de
se iniciarem os pagamentos por serviços ambientais, pois é necessário firmar as
parcerias com diferentes atores, estabelecendo suas funções no projeto.
Inclusive, por entender que esta é a maneira mais viável para garantir um
programa de PSA nacional, foi realizado um exercício para verificar o quanto seria
angariado de recursos ao se utilizar a cobrança pelo uso da água. Esse exercício aponta
que o valor arrecado para o PSA seria de R$ 718 milhões anuais caso o encargo de 1,5%
recaísse sobre as contas de água e esgoto de todas as bacias hidrográficas. Se essa
cobrança adicional fosse de 2,1% poderia ser garantido um bilhão de reais anuais para
PSA no país como um todo. De acordo com o estudo apresentado, caso estivesse
disponível 1 bilhão de reais por ano para o PSA, seria possível proteger uma área total
de aproximadamente 8,3 milhões de hectares. Para este valor, obteve-se um máximo
evitado de 2,89 bilhões de toneladas de CO2 por ano e de 118 milhões de toneladas por
ano de erosão evitada provocada pelo desmatamento. Alternativamente, estima-se que
com R$ 1 bilhão por anos recuperam-se 363 mil hectares, que equivalem a 2,1% da área
de déficit de reserva legal. Ainda são capturados 125 milhões toneladas de CO2, além de
3,7 milhões de toneladas por ano de erosão não realizadas.