avaliação da efetividade dos controles internos do programa

CÂMARA DOS DEPUTADOS

Cefor - Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ISC - Instituto Serzedello Corrêa

SENADO FEDERAL

Unilegis - Universidade do Legislativo Brasileiro

Lara Maria Leite Bastos Klein

AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO

ESCOLAR A PARTIR DA APLICAÇÃO DA METODOLOGIA COSO

Brasília

2008

Lara Maria Leite Bastos Klein

AVALIAÇÃO DA EFETIVIDADE DOS CONTROLES

INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO

ESCOLAR A PARTIR DA APLICAÇÃO DA METODOLOGIA

COSO

Monografia apresentada para aprovação no

curso de Especialização em Orçamento

Público, realizado em parceria pelo Instituto

Serzedello Corrêa do Tribunal de Contas da

União, o Centro de Formação, Treinamento e

Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados e

a Universidade do Legislativo Brasileiro, do

Senado Federal.

Orientadora: Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa

Brasília, DF

2008

Autorização

Autorizo a divulgação do texto completo nos sítios do Tribunal de Contas da União,

da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e a reprodução total ou parcial,

exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.

Assinatura: ______________________________ Data: 31/03/2009

Klein, Lara Maria Leite Bastos. Avaliação da efetividade dos controles internos do Programa Nacional de Alimentação Escolar a partir da aplicação da Metodologia Coso [manuscrito] / Lara Maria Leite Bastos Klein. -- 2008. 187 f. Orientador: Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa. Impresso por computador. Monografia (especialização) -- Instituto Serzedello Corrêa, do Tribunal de Contas da União, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado Federal, Curso de Especialização em Orçamento Público, 2008. 1. Programa Nacional de Alimentação Escolar (Brasil) (Pnae), avaliação. 2. Controle interno, metodologia. I. Título. CDU 371.217.2(81)

Avaliação da efetividade dos controles internos do Programa Nacional de Alimentação Escolar a partir da aplicação da Metodologia COSO

Monografia – Curso de Especialização em Orçamento Público – Tribunal de Contas da União, Câmara dos Deputados, Senado Federal – 2º Semestre de 2008.

Aluna: Lara Maria Leite Bastos Klein Banca Examinadora: Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa (Orientadora) Maria das Graças Rua, Dra. (Examinadora)

Brasília, 03 de dezembro de 2008.

Para Maria Fernanda e Maria Luísa.

AGRADECIMENTOS

A Deus, presença constante em todos os meus atos.

Aos meus pais, Onildo e Gicélia, que me fizeram crer que todos os sonhos

são possíveis.

Ao meu marido, Ricardo, pelo apoio incondicional e pelo suporte nos aspectos

computacionais desta monografia.

Às minhas filhinhas, Maria Fernanda e Maria Luísa, por terem aberto mão de

parte do tempo que passamos juntas para que este trabalho fosse realizado.

À minha orientadora, Selma Hayakawa, cujo exemplo, dedicação e espírito de

cooperação me fizeram perseverar.

À minha “co-orientadora”, Patrícia Corrêa, que comigo compartilhou seu

conhecimento e seu tempo e que me acompanhou nas entrevistas que realizei.

Aos gestores do Programa Nacional de Alimentação Escolar que gentilmente

me receberam, imbuídos de verdadeiro espírito de parceria, e dividiram comigo suas

incertezas e expectativas.

A todos os colegas que, cada um à sua maneira, colaboraram para a

consecução deste trabalho.

RESUMO

A avaliação do sistema de controles internos do Programa Nacional de

Alimentação Escolar (PNAE), à luz das cinco dimensões dos controles internos

definidas no documento “Controles Internos – Estrutura Integrada”, elaborado pelo

“Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission” (COSO),

permitiu a detecção de várias fragilidades e deficiências no referido sistema, o que

evidenciou que os controles internos implementados no âmbito do Programa não

são adequados, vez que, apesar de os cinco elementos do controle estarem

presentes em algum nível, não fazem parte de uma estratégia pensada e

desenvolvida pela entidade gestora, não seguem nenhum planejamento e não

funcionam de forma integrada; e nem são eficientes, vez que não são capazes de

mitigar os riscos inerentes aos processos de normatização, execução e fiscalização

que compõem o Programa, de modo a possibilitar aos gestores do Programa

razoável certeza do grau de alcance dos objetivos propostos, da confiabilidade das

informações contidas em relatórios e sistemas corporativos e do cumprimento das

normas pertinentes.

Palavras-chave: Brasil, Programa Nacional de Alimentação Escolar, controles

internos, Metodologia COSO.

RELAÇÃO DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Número de Matrículas no Ensino Fundamental por UF (2004-2006) .... 37

RELAÇÃO DE QUADROS

Quadro 1 – Cobertura da Merenda Escolar no Brasil de 1955 a 1979 ...................... 28

Quadro 2 – Número de Matrículas no Ensino Fundamental ..................................... 34

Quadro 3 – Número de Matrículas no Ensino Público Fundamental ......................... 35

Quadro 4 – Número de Matrículas no Ensino Fundamental por UF .......................... 37

Quadro 5 – Número de Alunos Matriculados em Creches e Pré-escolas ................. 38

Quadro 6 – Número de Matrículas em creches, pré-escolas e escolas do Ensino Fundamental na Rede Pública .................................................................................. 38

Quadro 7 – Valor per capita repassado por aluno por dia letivo ................................ 39

Quadro 8 – Relação de algumas atividades de controle ........................................... 46

RELAÇÃO DE TABELAS

Tabela 1 – Execução Físico-Financeira do PNAE por Região no período 2004-2007 .............................................................................................................. 33

Tabela 2 – Número de Alunos Atendidos pelo PNAE e Recursos Financeiros 2004-2007 ..................................................................................................... 39

Tabela 3 – Relação entre o número de nutricionistas atualmente cadastrados junto ao PNAE, em nível de rede municipal, e o número de nutricionistas definidos na Resolução CFN nº 358/2005 .................................................... 66

Tabela 4 - Relação entre o número de municípios com nutricionista e o número total de municípios por Unidade da Federação e relação entre o número total de nutricionistas e o número de municípios por Unidade da Federação ..................................................................................................... 67

LISTA DE SIGLAS

AAA - American Accounting Association AICPA - American Institute of Certified Public Accountants ASBRAN - Associação Brasileira de Nutrição ASCOFAM - Associação Mundial de Luta contra a Fome ASCOM - Assessoria de Comunicação AUDIBRA - Auditores Internos do Brasil CAE - Conselhos de Alimentação Escolares CFC - Conselho Federal de Contabilidade CGU - Controladoria-Geral da União CME - Campanha da Merenda Escolar CNA - Comissão Nacional de Alimentação CNAE - Campanha Nacional de Alimentação Escolar CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social CNME - Campanha Nacional de Merenda Escolar CONSEA - Conselho de Segurança Alimentar COSO - Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission COTAN - Coordenação Técnica de Alimentação e Nutrição ENDEF - Estudo Nacional de Despesa Familiar FAE - Fundação de Assistência ao Estudante FEI - Financial Executives International FGV - Fundação Getúlio Vargas Fisi - Fundo Internacional de Socorro à Infância FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação GAO - Government Accountability Office IBASE - Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IFAC - Council of the International Federation of Accountants IIA - Institute of Internal Auditors IMA - Institute of Management Accountants INAE - Instituto Nacional de Assistência ao Estudante INAN - Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institutions IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada LOA - Lei Orçamentária Anual MCT - Ministério da Ciência e Tecnologia MEC - Ministério da Educação MS - Ministério da Saúde OCDE - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONG - Organização Não Governamental

OSCIP - Organização da Sociedade Civil de Interesse Público PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar PND - Plano Nacional de Desenvolvimento PPA - Plano Plurianual PRONAN - Programa Nacional de Alimentação e Nutrição PSC - Public Sector Committee SAE - Sistema de Assuntos Educacionais SAPS - Serviço de Alimentação da Previdência Social SEPROG - Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo SFCI - Secretaria Federal de Controle Interno SIMPNAE - Sistema de Monitoramento do Prog.Nacional de Alimentação EscolarSisPCO - Sistema de Prestação de Contas TCU - Tribunal de Contas da União UNIFESP - Universidade Federal de São Paulo

SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO .............................................................................................. 13

1.1 Contextualização .......................................................................................... 13

1.2 Objeto do Estudo .......................................................................................... 17

1.3 Justificativa para a escolha do objeto ........................................................... 18

1.4 Problema de pesquisa .................................................................................. 20

1.5 Hipóteses ...................................................................................................... 21

1.6 Objetivos ....................................................................................................... 21

1.7 Metodologia .................................................................................................. 21

2 O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ....................... 23

2.1 Histórico ........................................................................................................ 24

2.2 Funcionamento do Programa ....................................................................... 30

2.3 Dados do PNAE ............................................................................................ 32

3 AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLES INTERNOS ..................... 41

3.1 Definições de sistemas de controle interno .................................................. 41

3.2 Metodologia COSO ....................................................................................... 42

3.2.1 Antecedentes ....................................................................................................................... 42

3.2.2 Modelo Integrado de Controles Internos do COSO (COSO I) – Marco conceitual ........................................................................................................................................... 44

3.2.3 Roteiro de Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo .............................................................................................................................................. 48

4 AVALIAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ................................................. 50

4.1 O Ambiente de Controle ............................................................................... 50

4.2 Avaliação de riscos ....................................................................................... 57

4.3 Atividades de Controle .................................................................................. 68

4.4 Informação e Comunicação .......................................................................... 72

4.5 Monitoramento .............................................................................................. 75

5 CONCLUSÃO ............................................................................................... 79

REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 82

APÊNDICE A ........................................................................................................... 88

APÊNDICE B ........................................................................................................... 99

ANEXO A .............................................................................................................. 101

ANEXO B .............................................................................................................. 121

ANEXO C .............................................................................................................. 130

ANEXO D .............................................................................................................. 140

ANEXO E .............................................................................................................. 182

13

1 INTRODUÇÃO

1.1 Contextualização

Nas últimas décadas do século XX, transformações econômicas, sociais e

políticas em nível mundial, associadas à recorrência de críticas contundentes à

ineficiência crônica da gestão pública, aumentaram as pressões para maior eficácia

do setor público, constituindo razões para se redefinir o papel do Estado.

A partir da convicção de que a crise do Estado, que não soubera processar de

forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, era a causa da

desaceleração econômica e de graves desequilíbrios (descontrole fiscal, aumento do

desemprego, elevados índices de inflação, etc), elaborou-se, no Brasil, o “Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, que incorporou as bases da

administração pública gerencial (New Public Management ou Nova Gestão Pública),

valendo-se da experiência de outros países, como Grã-Bretanha, Nova Zelândia e

Austrália, com vistas a tornar a Administração Pública mais eficiente (BRASIL,

1995).

A reforma do aparelho de Estado e as demais reformas (do Estado)

empreendidas no governo Fernando Henrique Cardoso orientaram-se para a

abertura comercial, para a privatização, para a liberalização de mercados, para o

ajuste fiscal e para a melhoria da racionalidade interna do aparelho de Estado. O

Plano Diretor apresentou, no essencial, o menu que correspondia ao pensamento

corrente das políticas de reforma dos anos 80, repetido nos manuais dos principais

organismos multilaterais: desestatização (no triplo sentido de privatização,

publicização e terceirização), autonomização de agências públicas, orientação para

resultados, flexibilização de controles, etc (COSTA, 2006, p. 153).

Buscou-se, com a reforma gerencial brasileira, fortalecer as funções de

regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, promover a

descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções

executivas, bem como reforçar a “governança”, definida, no Plano Diretor, como a

capacidade de o Governo implementar de forma eficiente políticas públicas, por

meio da transição programada de um tipo de administração burocrática, rígida e

ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração

14

pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão

(BRASIL, 1995).

Geralmente, como ocorreu no caso brasileiro, a Nova Gestão Pública

antecede a governança, vez que são necessárias reformas consistentes, no sentido

de construir um Estado que responda às necessidades do cidadão, que criem as

condições necessárias ao implemento de mecanismos de governança, palavra que

surgiu em países anglo-saxões na década de 1970, relacionada à proteção dos

interesses de acionistas minoritários de empresas.

O termo passou a ser usado pelo Banco Mundial, em seus relatórios, a partir

do final dos anos 80 e início dos 90, sendo definido como “a maneira pela qual o poder é

exercido na administração dos recursos econômicos e sociais do país, com vistas ao

desenvolvimento”. Em linhas gerais, o Banco Mundial estabeleceu quatro dimensões-

chave para a boa governança: administração do setor público; quadro legal;

participação e accountability1; e informação e transparência (WORLD BANK, 1992

apud BORGES, 2003).

A primeira dimensão-chave diz respeito à melhoria da capacidade de

gerenciamento econômico e de prestação de serviços sociais. A segunda refere-se

ao estabelecimento de um marco legal, envolvendo uma série de regras conhecidas

previamente e de procedimentos para modificá-las, caso não sirvam mais aos

propósitos inicialmente estabelecidos. As duas últimas, consideradas fundamentais

para aumentar a eficiência econômica, envolvem a disponibilidade de informações

sobre as políticas governamentais, a transparência dos processos de formulação de

política e alguma oportunidade para que os cidadãos possam influenciar a tomada

de decisão sobre as políticas públicas (WORLD BANK, 1992 apud BORGES, 2003).

A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) usa

o termo “governança” – e especialmente governança pública – para descrever como

a autoridade é distribuída no sistema governamental e como as pessoas que detêm

tal autoridade são responsabilizadas. Quanto à noção de boa governança,

reconhece alguns princípios amplamente aceitos, incluindo:

RESPONSABILIZAÇÃO, que significa ser possível identificar e responsabilizar

funcionários públicos por suas ações; TRANSPARÊNCIA, que significa que

1 A palavra accountability não encontra tradução exata em português, mas engloba as idéias de transparência na condução das ações, efetiva prestação de contas na utilização de recursos públicos e responsabilização dos gestores públicos por suas ações e omissões.

15

informações confiáveis, relevantes e oportunas sobre as atividades do governo

estão disponíveis ao público; e ABERTURA, que significa que os governos escutam

os cidadãos e as empresas, e que levam em conta suas sugestões ao formular e

implementar políticas públicas (KONDO, 2002).

Segundo Kettl (2002), a administração pública foi construída sob os

pressupostos da hierarquia e autoridade. No entanto, o que se observa é que cada

vez mais a sua estrutura tem se tornado menos hierárquica, mais capilar e diversa,

onde as fronteiras entre o público e o não público, já não são precisas em

decorrência das crescentes demandas por políticas públicas mais complexas, do

hiperpluralismo, da descentralização da execução e da globalização, dificultando a

accountability.

Em razão desses novos desafios, como se dá a conexão entre o governo e

seu ambiente político, social e administrativo? Ou seja, a governança em termos de

capacidade, coordenação e controle da administração pública para assegurar a

legitimidade do governo?

Diniz (1997) ressalta a impossibilidade de se manter um conceito autônomo

de governança relativamente ao de governabilidade, uma vez que a eficiência

administrativa já não depende mais do insulamento burocrático, contraproducente

nas sociedades complexas e dinâmicas do mundo atual, mas da inserção da

administração pública no contexto político e social. Os aspectos gerenciais e

técnicos compreendidos na noção de governança seriam pouco explicativos quando

dissociados do ambiente político sobre o qual incidem. Assim, só seria possível

opinar sobre o formato institucional ideal a partir da incorporação de questões

relacionadas à cultura política e aos padrões de articulação, coordenação e

cooperação entre os atores sociais.

Para avaliar os aspectos da governança do sistema de controle burocrático,

portanto, deve ser considerada toda a multiplicidade de atores, papéis e inter-

relações existentes na gestão dos recursos públicos.

Em que pese o termo “governança” tenha se “especializado” ao longo dos

anos (governança corporativa, governança pública, governança no setor público, e-

governance), o conceito de governança, independentemente da área em que é

aplicado, tem a ver com respeito, atendimento de múltiplas expectativas,

transparência, compromisso e responsabilidade.

16

Imbuído desse espírito, o Public Sector Committee (PSC)2, comitê do Council

of the International Federation of Accountants (IFAC), elaborou estudo que buscou

adaptar formas de governança corporativa (termo geralmente usado no setor

privado) ao setor público, com o objetivo de contribuir para a boa governança desse

setor em todo o mundo, subsidiando os organismos de contabilidade e de auditoria

dos países a desenvolverem estudos voltados para sua realidade. Os três princípios

fundamentais da governança corporativa (transparência, integridade e

accountability) foram adaptados para o setor público e refletiram-se em cada uma

das recomendações formuladas pela entidade para aplicação na administração

pública, reunidas em quatro grupos: padrões de comportamento; estruturas e

processos organizacionais; controles e relatórios externos (INTERNATIONAL

FEDERATION OF ACCOUNTANTS, 2001).

Tese de mestrado desenvolvida no âmbito do Programa de Pós-graduação

em Ciências Contábeis da Universidade de São Paulo examinou a aplicabilidade do

estudo desenvolvido pela IFAC ao setor público federal brasileiro, concluindo que os

princípios e as recomendações nele contidos estão em consonância com os

principais eixos da administração pública brasileira, tendo sido considerados

aplicáveis à nossa administração pública (MELLO, 2006).

A aplicação dos princípios da governança corporativa ao setor público

encontrou eco também em trabalho desenvolvido pela International Organization of

Supreme Audit Institutions (INTOSAI)3. Como resultado das recomendações feitas

no 16o Congresso Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores, em 1998,

a INTOSAI desenvolveu uma nova seção a ser adicionada ao Accounting Standards

Framework Implementation Guide for SAIs: Departmental and Government-wide

Financial Reporting: um módulo relacionado à discussão e análise da administração,

chamado Accounting Standards Framework Implementation Guide for SAIs:

Management Discussion and Analysis of Financial, Performance, and Other

Information (Guia de Implementação MD&A).

2 O Comitê do Setor Público (PSC) integra a estrutura da Federação Internacional de Contadores (IFAC) e tem como atribuição suprir, de forma mundialmente coordenada, as necessidades daqueles envolvidos com relatórios financeiros, contabilidade e auditoria do setor público, seja em nível de governo nacional, regional, local ou relacionado a entidades governamentais. 3 A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, em inglês) foi fundada em 1953 por 34 países, entre eles o Brasil. Ela trabalha no sentido de promover o intercâmbio de informações e de experiências sobre os principais desafios enfrentados pelas EFS (entidades fiscalizadoras superiores) no desempenho de suas funções.

17

Nesse módulo, devem ser incluídas informações financeiras, relativas ao

significado dos números da administração; informações de desempenho, que dizem

respeito ao que foi cumprido ao longo do período informado; e informações de

governança, relacionadas aos sistemas da organização, aos controles e à

adequação aos normativos aplicáveis. Com a inclusão da seção MD&A, o guia

passou a conter os componentes básicos de um relatório de accountability,

fornecendo dados sobre os resultados das atividades governamentais, os custos e

benefícios dessas atividades e como elas ajudaram a alcançar os objetivos do

governo.

A governança corporativa no setor público, portanto, denota a maneira pela

qual as instituições públicas são governadas e administradas e pode ser definida

como a proteção ao inter-relacionamento entre administração, supervisão, controle e

responsabilidade em prestar contas (MELLO, 2006).

Partindo-se, portanto, do pressuposto de que um adequado sistema de

controles internos constitui-se importante instrumento de governança, quer no setor

privado ou no setor público, sempre relacionada à accountability, à transparência, à

eqüidade, à conformação às regras aplicáveis, à integridade, à efetividade e à

eficiência, desenvolveu-se este trabalho.

1.2 Objeto do Estudo

Com a reforma do estado brasileiro de 1995, um novo modelo de

planejamento e orçamento foi adotado no país, a partir do Plano Plurianual (PPA)

2000-2003, mediante o qual as despesas públicas foram organizadas em

programas, que articulam um conjunto de ações, voltados à solução de problemas e

atendimento às demandas da sociedade, para os quais foram definidas metas

físicas e financeiras e cujo desempenho é acompanhado por indicadores de

resultado.

Esse modelo gerencial de atuação do estado buscou garantir maior

transparência aos gastos públicos, possibilitando a identificação dos meios

necessários à implementação dos programas de governo e consequentemente à

consecução das políticas públicas.

Desta forma e considerando os princípios da governança do setor público,

entendeu-se oportuno avaliar os mecanismos de controles internos do Programa

18

Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), mediante a utilização do “Roteiro de

Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo”,

desenvolvido pela Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo

(SEPROG) do Tribunal de Contas da União (TCU), utilizado no âmbito de várias

auditorias realizadas pela Unidade, o qual não foi, contudo, submetido à apreciação

do Colegiado do TCU, com vistas a examinar se os controles internos do PNAE são

efetivos e adequados para mitigar os riscos inerentes aos processos de

normatização, execução e fiscalização, de maneira a contribuir para a consecução

dos objetivos do programa, quais sejam: atender às necessidades nutricionais dos

alunos e à formação de hábitos alimentares saudáveis, durante sua permanência em

sala de aula, contribuindo para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem

e rendimento escolar.

1.3 Justificativa para a escolha do objeto Peters (1998) considera que os seguintes requisitos são necessários à

governança do setor público: a articulação de um conjunto de prioridades para a

sociedade; que essas prioridades sejam consistentes e coordenadas (coerência); a

capacidade do governo para dar cumprimento a essas prioridades; e que sejam

estabelecidos mecanismos para garantir o feedback e a accountability do

cumprimento das prioridades.

Os programas de governo, quando de sua formulação, incorporam

mecanismos de controle nos processos de implementação das atividades que são

desenvolvidas para lhes dar cumprimento, de forma a possibilitar o controle da sua

execução. Esses controles são instituídos tanto pela sua própria normatização,

como pelas estruturas formais e informais responsáveis por disponibilizar os bens e

serviços (os produtos dos programas) à sociedade.

Portanto, para assegurar, de forma razoável, que os objetivos dos programas

de governo serão alcançados é necessária a utilização de um conjunto de

instrumentos de controle, que viabilizem tanto o monitoramento como a avaliação

dos seus processos de normatização, execução e fiscalização. Um desses

mecanismos diz respeito à avaliação dos sistemas de controles internos.

Para avaliar os sistemas de controles internos, várias metodologias existem,

contudo optou-se por utilizar a metodologia COSO, descrita no documento “Internal

19

Control – Integrated Framework” ou Controles Internos – Estrutura Integrada, do

Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (1992), em

razão da proeminência alcançada junto às organizações do setor privado, o que fez

com que passasse a ser utilizada como referência também em instituições

governamentais.

Considerando os requisitos definidos por Peters (1998) para a governança e

com vistas a demonstrar a relevância do tema, selecionou-se, dentre as prioridades

definidas na Mensagem Presidencial que acompanhou o Plano Plurianual 2004-

2007, o PNAE, não só pela sua natureza estratégica no combate à fome, mas

também por ser o mais antigo programa de suplementação alimentar do país, cujos

processos de normatização, execução e fiscalização e resultados já estão

suficientemente consolidados, viabilizando a avaliação proposta.

Por intermédio do Programa são transferidos recursos financeiros para os

estados e municípios para compra de gêneros alimentícios, de forma a garantir a

alimentação escolar dos alunos da educação infantil e do ensino fundamental

matriculados em escolas públicas e filantrópicas (desde que atendidas as condições

previstas nos normativos do PNAE), cuja meta física para 2007 foi superior a 35

milhões de alunos atendidos.

A materialidade do Programa é inquestionável. A dotação inicial do PNAE,

fixada na Lei Orçamentária Anual de 2008, correspondeu a R$ 1.715.209.484,00

(um bilhão, setecentos e quinze milhões, duzentos e nove mil, quatrocentos e oitenta

e quatro reais). Após remanejamentos, o crédito autorizado do PNAE totalizou R$

1.697.426.266,00 (um bilhão, seiscentos e noventa e sete milhões, quatrocentos e

vinte e seis mil e duzentos e sessenta e seis reais).

Além do atendimento aos alunos matriculados em creches, pré-escolas e

escolas do ensino fundamental, quando da aprovação do Projeto de Lei nº

2877/2008, atualmente em apreciação pela Câmara dos Deputados, passará a

atender também mais de oito milhões de estudantes do ensino médio.

Tão grande quanto seu orçamento são os problemas relacionados à

execução das despesas com recursos do programa, que vão desde recursos

aplicados em outras finalidades à ocorrência de desvios e desfalques.

As deficiências do controle, principalmente aquele efetuado pelos conselhos

de administração escolar e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

(FNDE), ente repassador dos recursos, comprometem o alcance dos objetivos do

20

programa, razão pela qual se reputa essencial a realização de avaliação no sistema

de controles internos do PNAE.

1.4 Problema de pesquisa Auditoria integrada, de âmbito nacional, realizada pelo TCU no PNAE

(BRASIL, 2003b), cujo objetivo consistiu na avaliação da regularidade da execução e

da adequação da sistemática de controle do Programa, com o propósito de formar

visão sistêmica, que pudesse servir de base para a formulação de propostas com

vistas ao aprimoramento da sistemática de funcionamento do programa, identificou

uma série de problemas, entre os quais devem ser destacados: falhas e

irregularidades nas aquisições de gêneros alimentícios, associadas a fragilidades

nos procedimentos necessários para assegurar economicidade nas compras;

deficiências importantes na atuação dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs);

ausência de informações essenciais nas prestações de contas apresentadas ao

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), o que inviabiliza

avaliação acerca da regularidade da execução do programa; e capacidade

insatisfatória do FNDE de utilizar-se de instrumentos próprios para o

acompanhamento da execução do programa.

A partir da detecção das falhas, o TCU recomendou ao FNDE a adoção de

várias providências com vistas à melhoria do controle dos recursos transferidos a

título do PNAE.

O grande número de processos de tomada de contas especiais protocolados

junto ao TCU referentes aos recursos do PNAE, contudo, indica a aplicação irregular

de parte dos recursos transferidos, evidenciando a precariedade do controle

exercido pelos conselhos de administração escolar e pelo repassador dos recursos.

A partir dessas observações, o presente estudo pretende analisar a seguinte

questão principal: em que medida os controles internos do PNAE são efetivos e

adequados para mitigar os riscos aos processos de normatização, execução e

fiscalização, de maneira a oferecer segurança razoável de que os objetivos do

programa estão sendo atingidos?

Com vistas a auxiliar o exame dessa questão, aplicar-se-á o “Roteiro de

Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo”, o qual

não foi submetido à apreciação do Tribunal de Contas da União, mas foi utilizado no

21

âmbito de várias auditorias realizadas pela SEPROG, que contém várias questões

acerca do funcionamento de cada uma das dimensões da metodologia COSO

(ambiente de controle, avaliação dos riscos, atividades de controle,

informação/comunicação e monitoramento).

A partir da análise das respostas, pretende-se traçar um quadro mais preciso

acerca da adequação dos controles internos do PNAE, de modo a identificar

aspectos que possam comprometer o alcance dos objetivos do programa.

1.5 Hipótese

A hipótese é a de que os controles internos do PNAE não conseguem

assegurar, de forma razoável, o alcance dos objetivos do programa, vez que não

são capazes de mitigar os riscos inerentes aos processos de normatização,

execução e fiscalização.

1.6 Objetivos

Avaliar se os controles internos do PNAE são adequados e contribuem

efetivamente para a consecução dos objetivos do programa, identificando

deficiências no sistema de controle e oferecendo subsídios para a melhoria dos

processos de normatização, execução e fiscalização.

1.7 Metodologia

Realizou-se pesquisa documental centrada na legislação e demais normativos

que disciplinam o funcionamento do PNAE, na jurisprudência do TCU, bem como

levantamento de dados secundários orçamentários e estatísticos pertinentes ao

objeto de estudo.

Ademais, efetuou-se pesquisa bibliográfica fundamentada em artigos

científicos, teses e livros pertinentes ao tema.

Em seguida, promoveu-se coleta de dados por meio de entrevistas

estruturadas, referentes à aplicação do “Roteiro de Verificação de Controles Internos

em Avaliação de Programas de Governo” à titular da Coordenação Técnica de

Alimentação e Nutrição (COTAN), Sra. Eliene Ferreira de Sousa, designada pela

22

Coordenadora-Geral do PNAE, Sra. Albaneide Maria Lima Peixinho Campos, e, no

que pertinente, ao Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE.

Foi realizada, ainda, análise de dados secundários oferecidos pela

Coordenação-Geral do PNAE, em atendimento à solicitação da autora, com vistas à

melhor compreensão das questões tratadas nas entrevistas.

23

2 O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), mais conhecido como

merenda escolar, consiste em transferência legal, do tipo transferência automática

(forma de transferência empregada na descentralização de recursos em

determinados programas da área de educação), disciplinada pela Medida Provisória

nº 2.178-36/2001 (BRASIL, 2001b).

O PNAE visa à transferência, em caráter suplementar, de recursos financeiros

aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e às escolas federais destinados a

suprir, parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos durante sua

permanência em sala de aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento,

a aprendizagem e o rendimento escolar dos estudantes, bem como para a formação

de hábitos alimentares saudáveis.

Em 2004, a partir da integração entre governo e sociedade civil, o PNAE

passou a integrar a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Nos

termos da Mensagem Presidencial que encaminhou o projeto de lei do Plano

Plurianual 2008-2011 (BRASIL, 2007f), dados da Pesquisa Nacional por Amostra de

Domicílios 2004 (PNAD) indicaram que 39,5 milhões de pessoas sofreram alguma

limitação de acesso quantitativo aos alimentos, com ou sem convívio com a situação

de fome.

De acordo com o documento, essa limitação não está associada a uma baixa

produção de alimentos, mas à renda insuficiente para adquiri-los, o que faz com que

as transferências governamentais destinadas à merenda tenham grande importância

para a erradicação da fome e para a garantia do direito humano à alimentação

adequada, uma das prioridades estabelecidas no Plano Plurianual.

O PNAE, representado na Lei Orçamentária Anual pela ação “Apoio à

Alimentação Escolar na Educação Básica”, está integrado a um conjunto de outras

ações também pertinentes ao Fome Zero4 que visam a garantir à população em

situação de insegurança alimentar uma alimentação saudável, acessível, de

qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente.

4 A partir de 2003, a questão da fome foi posta em pauta pelo Governo Federal, com o lançamento do Fome Zero, que consiste de estratégia para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Essa estratégia insere-se na promoção da segurança alimentar e nutricional, buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome.

24

O PNAE é regido pelos princípios da universalidade do atendimento; do

respeito aos hábitos alimentares locais; da eqüidade; da descentralização das

ações, por meio do compartilhamento da responsabilidade entre os entes federados

e da participação social no controle e no acompanhamento das ações

implementadas.

Com vistas a ampliar a cobertura do PNAE, que até o momento se restringe

aos alunos matriculados em creches, pré-escolas e escolas do ensino fundamental

públicas e filantrópicas5, o Executivo encaminhou, em 25/02/2008, projeto de lei ao

Congresso Nacional - PL 2877/2008, atualmente em tramitação na Câmara dos

Deputados6, propondo que o PNAE passe a atender também os estudantes do

ensino médio, de modo que a merenda escolar se estenda a todos os 48,6 milhões

de alunos da rede pública de educação básica (BRASIL, 2007f).

2.1 Histórico Apesar de a escassez de alimentos ser um problema recorrente, que remonta

à época do Brasil Colônia, no período que abrange a segunda metade do século XIX

e o início do século XX, vários acontecimentos, tais como a abolição dos escravos e

a conseqüente expansão demográfica urbana (agravada com a chegada de grandes

contingentes de imigrantes), a penetração do capitalismo na produção interna (com

o surgimento da classe operária), as crises sociais e econômicas do capitalismo

internacional decorrentes da I Guerra Mundial e a crise do capital internacional no

fim da década de 1920, contribuíram para que a questão da alimentação no Brasil

aumentasse sua importância (BEZERRA, 2002, p. 33 apud COSTA, 2004, p. 23).

As primeiras iniciativas relativas à assistência alimentar nas escolas

consistiram em empreendimentos voluntários da comunidade, promovidos pelos

contribuintes da “Caixa Escolar”, atual “Associação de Pais e Mestres”, que

forneciam alimentação, de acordo com os recursos disponíveis, a todos os alunos

ou, ao menos, àqueles mais carentes (STEFANINI, 1997; STOLASK, 2005 apud

LEAL, 2007, p. 22).

5 As escolas filantrópicas necessitam comprovar no censo escolar o número do Registro e do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos, emitidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), bem como declarar o interesse de oferecer alimentação escolar com recursos federais aos alunos matriculados, consoante disposto no § 2º do art. 5º da Resolução/FNDE/CD nº 32, de 10 de agosto de 2006 (BRASIL, 2006c). 6 Em 15/09/2008.

25

A primeira forma de suplementação escolar do Brasil foi a “sopa escolar”,

preparada nas residências das famílias e transportada até as escolas, com o

objetivo de minimizar a fome das crianças que chegavam às salas de aula sem ter

ingerido qualquer alimento. Na época não existia a preocupação com o estado

nutricional da criança que recebia o alimento, pois a desnutrição protéico-energética

é uma deficiência que só foi identificada na década de 1930 (SILVA, 1996 apud

LEAL, 2007).

No Brasil, a pobreza extrema, as práticas alimentares e serviços de saúde

inadequados começaram a ser identificados como problema social e de saúde

pública a partir da segunda metade da década de 1930, graças à influência dos

eugenistas, que defendiam a necessidade de corpos fortes e robustos aptos ao

trabalho nas indústrias; dos higienistas, que abordavam em seu discurso a questão

da alimentação no combate à mortalidade infantil; e, sobretudo, dos nutrólogos, que

divulgavam tanto as idéias dos higienistas quanto dos eugenistas, tendo realizado os

primeiros inquéritos e levantamentos sobre o estado de desnutrição dos brasileiros

(BEZERRA, 2002 apud COSTA, 2004).

Em 1940, no Governo Getúlio Vargas, foi criado o Serviço de Alimentação da

Previdência Social (SAPS), com o objetivo de promover a instalação de refeitórios

em empresas de grande porte e fornecer refeições em empresas de menor porte. No

Rio de Janeiro, o SAPS passou a fornecer um programa de desjejum escolar para

filhos de operários, oferecendo leite, frutas e pão7.

À medida que os processos de industrialização e de urbanização se

intensificavam, o perfil epidemiológico nutricional brasileiro ia se caracterizando

pelos agravos nutricionais relacionados à miséria e ao subdesenvolvimento

econômico. Entre os anos de 1946 e 1963, o combate à fome no país e no mundo

passou a ser mais difundido, a exemplo da “Associação Mundial de Luta contra a

Fome” (ASCOFAM) e do clássico “Geografia da Fome”, em que Josué de Castro8

analisou o problema da fome e traçou seus principais determinantes, propondo

alternativas para a solução do problema (VASCONCELOS, 2005 apud LEAL, 2007,

p. 8).

7 Informação disponível no site http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/gestaopublica/merenda/prog_alimentacao/0004. Acesso em: 21 ago. 2008. 8 Josué de Castro foi um dos mais ilustres militante político dos nutrólogos, responsáveis na década de 1930 pelo primeiro inquérito sobre alimentação e desnutrição dos brasileiros.

http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/gestaopublica/merenda/prog_alimentacao/0004

26

A Comissão Nacional de Alimentação (CNA), instalada em 1945 e extinta em

1972, teve a importante missão de propor uma Política Nacional de Alimentação,

estudar o estado de nutrição e os hábitos alimentares da população, acompanhar e

estimular as pesquisas relativas às questões de alimentação, trabalhar pela correção

de defeitos e deficiências das dietas brasileiras, estimulando e acompanhando

campanhas educativas (SILVA, 1995 apud LEAL, 2007, p. 7).

Em 1952, a CNA elaborou abrangente Plano Nacional de Alimentação e

Nutrição, denominado “Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrição no Brasil”,

enfatizando as relações entre subnutrição-saúde-produtividade, postas em um

encadeamento de causa e efeito. Esse plano, apresentado na III Conferência Latino

Americana de Nutrição, realizada em Caracas, Venezuela, no ano de 1954, foi o

primeiro a mencionar a necessidade de cuidar da desnutrição como problema de

saúde pública com origens na estrutura econômica e social da Nação. A partir da

relação desnutrição-saúde, enfatizou-se a necessidade de privilegiar o grupo mais

sensível aos efeitos das carências nutricionais: o materno-infantil. Os escolares e os

trabalhadores também foram classificados como grupos que mereciam atenção

(L’ABBATE, 1988 apud LEAL, 2007, p. 7).

Pela primeira vez, estruturava-se um programa de merenda escolar em

âmbito nacional, sob responsabilidade pública. Do plano original, apenas o

Programa de Alimentação Escolar sobreviveu, contando com o financiamento9 do

Fundo Internacional de Socorro à Infância (FISI), atualmente Fundo das Nações

Unidas para a Infância (UNICEF), que permitiu a distribuição do excedente de leite

em pó destinado, inicialmente, à campanha de nutrição materno-infantil (L’ABBATE,

1988 apud LEAL, 2007, p. 23).

Essa distribuição de alimentos proporcionou a institucionalização da

Campanha da Merenda Escolar (CME), em março de 1955, por meio do Decreto n°

37.106. A CME tinha como finalidade incentivar a merenda escolar, melhorar seu

valor nutritivo e promover medidas para a aquisição de produtos ricos em vitaminas

e proteínas (L’ABBATE, 1988 apud LEAL, 2007, p. 24). Ainda em 1955, foi feita a

9 O referido financiamento deu-se no contexto da aprovação, pelo Congresso Americano, em 1954, da Lei do Alimento pela Paz, que regulamentou as doações dos excedentes da produção agrícola norte-americana aos países subdesenvolvidos, com vistas ao incremento do consumo dos produtos americanos nesses países e à melhoria das relações internacionais dos Estados Unidos em tempos de Guerra Fria (BEZERRA, 2002 apud COSTA, 2004, p. 25).

27

primeira edição da “Cartilha da Merenda Escolar”, cuja introdução, de Josué de

Castro, descrevia o Programa Nacional de Merenda Escolar como elemento

essencial à luta contra a fome e a desnutrição.

Com o intuito de promover o atendimento em âmbito nacional, em 1956, com

a edição do Decreto n° 39.007, a CME passou a se chamar Campanha Nacional de

Merenda Escolar (CNME). O nome da CNME foi alterado para Campanha Nacional

de Alimentação Escolar (CNAE) pelo Decreto n° 56.886, de 20/09/65, quando foram

incluídos programas de ajuda americana, entre os quais destacavam-se o

“Alimentos para a Paz”, o “Programa de Alimentos para o Desenvolvimento” e o

“Programa Mundial de Alimentos”.

No período de 1965 a 1974, uma série de estudos de natureza epidemiológica

demonstraram a precariedade da situação alimentar e as grandes deficiências

nutricionais da população relacionadas à pobreza, destacando-se o Estudo Nacional

de Despesa Familiar (ENDEF), nos anos de 1974 e 1975, que detectou que apenas

32% da população brasileira se alimentava adequadamente (BONFIN, 2000;

TONIAL, 2001 apud LEAL, 2007, p. 9).

Com o fim da ajuda externa, em 1972, o governo passou a assumir, quase em

sua totalidade, os custos do PNAE. A CNA foi extinta com a criação do Instituto

Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN), no ano de 1972, autarquia vinculada ao

Ministério da Saúde, que constituiu um referencial para as ações públicas no campo

da nutrição, vez que surgiu em um contexto no qual a política social era

preocupação explícita do Estado, com a proposta de auxiliar o governo nas políticas

de alimentação e nutrição, por meio de um conjunto de programas direcionados às

populações em situações de insegurança alimentar, aos trabalhadores do setor

formal e aos grupos de risco (gestantes, nutrizes e crianças). As diretrizes nesse

sentido foram consolidadas no I Programa Nacional de Alimentação e Nutrição

1973-1974 (PRONAN I), orientado pelo I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND),

que teve seu desenvolvimento prejudicado por dificuldades administrativas

(L’ABBATE, 1989; SILVA, 1995; PESSANHA, 2004 apud LEAL, 2007, p. 8 e 9).

A partir de 1976, o programa passou a fazer parte do II Programa Nacional de

Alimentação e Nutrição (PRONAN II), passando a denominar-se Programa Nacional

de Alimentação Escolar em 1979 (BRASIL, 2005b).

O quadro 1 ilustra a evolução do atendimento da merenda escolar no Brasil, no

período de 1955 a 1979, demonstrando que nesse período houve uma expansão

28

enorme em termos de municípios atendidos e, por conseguinte, em termos do

número de escolas e de alunos atendidos. A quantidade de beneficiários do

Programa aumentou mais de 59 vezes no decorrer dos seus primeiros vinte e cinco

anos.

ANONO MUNICÍPIOS

ATENDIDOSNO ESCOLAS ATENDIDAS

NO DE ALUNOS ATENDIDOS

1955 255 1.896 236.9481956 849 7.559 724.9911957 1.150 9.345 908.1181958 1.492 11.330 1.487.6321959 1.601 - 1.901.4421960 1.661 19.891 2.572.4261965 2.097 52.483 5.680.2571970 3.385 93.273 10.416.3471979 3.549 110.297 14.003.762

Quadro 1 – Cobertura da Merenda Escolar no Brasil 1955 a 1979

Fonte: Brasil (2005b)

Em 1983, o PNAE, nos termos da Lei n° 7.091 de 18/04/1983, passou a ser

gerenciado pela Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), fruto da fusão do

Instituto Nacional de Assistência ao Estudante (INAE) com a Fundação Nacional de

Material Escolar.

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, ficou assegurado o

direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental por meio de

programa suplementar de alimentação escolar a ser oferecido pelos governos

federal, estaduais e municipais.

Cabe destacar que, até o ano de 1993, a execução do PNAE deu-se de forma

centralizada, ou seja, o órgão gerenciador planejava os cardápios, adquiria os

gêneros por processo licitatório, contratava laboratórios especializados para efetuar

o controle de qualidade e ainda se responsabilizava pela distribuição dos alimentos

em todo o território nacional (BRASIL, 2005b).

Em março de 1993, o Presidente Itamar Franco declarou o combate à fome

como prioridade absoluta. A elaboração do mapa da fome no país, realizado pelo

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) indicou a existência de 32 milhões

de brasileiros vivendo em situação de miséria. Membros do Governo e da sociedade

civil criaram então o Conselho de Segurança Alimentar (CONSEA), responsável pela

29

elaboração do Plano de Combate à Fome e à Miséria, elegendo quatro prioridades:

combate à desnutrição materno-infantil; descentralização do PNAE; revisão do

Programa de Alimentação do Trabalhador e uso de estoques públicos em programas

emergenciais (SILVA, 1995; BONFIN, 2000; PESSANHA, 2004; VASCONCELOS,

2005 apud LEAL, 2007, p. 11).

A Lei nº 8.913, de 12/07/94, regulamentou a descentralização do PNAE e

estabeleceu que os recursos destinados ao Programa deveriam ser repassados aos

estados e municípios vinculados ao número de matrículas do sistema de ensino.

Também estabeleceu a exigência da constituição dos Conselhos de Alimentação

Escolar (CAEs), definindo sua composição e competências, bem como determinou

que a elaboração dos cardápios deveria respeitar os hábitos alimentares e as

vocações agrícolas regionais e, preferencialmente, conter alimentos in natura.

Em 1998, com a extinção da FAE, o programa passou a ser gerenciado pelo

FNDE, consoante disciplinado pela Lei nº 9.649/98.

A consolidação da descentralização veio com a edição da Medida Provisória n°

1.784, de 14/12/98, quando as transferências aos municípios e às secretarias de

educação dos estados passaram a ser feitas automaticamente, sem a necessidade

de celebração de convênios ou quaisquer outros instrumentos congêneres,

permitindo o planejamento das aquisições dos gêneros alimentícios, assegurando a

oferta da merenda escolar durante todo o ano letivo, bem como emprestando maior

agilidade ao processo.

Com o advento da Medida Provisória n° 2.178, de 28/6/2001 (BRASIL, 2001b),

uma das reedições da MP nº 1.784/98, várias inovações foram incorporadas ao

PNAE. Dentre elas, destacam-se a obrigatoriedade de que 70% dos recursos

transferidos pelo governo federal sejam aplicados exclusivamente em produtos

básicos, o respeito aos hábitos alimentares regionais e à vocação agrícola do

município, com vistas ao desenvolvimento da economia local, e a previsão de que o

saldo dos recursos financeiros existentes ao final de cada exercício seja

reprogramado para o exercício seguinte e aplicado, exclusivamente, na aquisição de

gêneros alimentícios.

30

2.2 Funcionamento do Programa

O PNAE, em sua forma atual, é disciplinado pela Medida Provisória nº 2.178-

36, de 24/08/2001 (BRASIL, 2001b), sendo regulamentado pela Resolução

FNDE/CD nº 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c) alterada pelas Resoluções

FNDE/CD nº 33, de 24/08/2006 (BRASIL, 2006d) e nº 25, 14/06/2007 (BRASIL,

2007c) que estabelece as normas para a execução do programa.

Os recursos são transferidos pelo FNDE em dez parcelas mensais, a partir do

mês de fevereiro, às entidades executoras (prefeituras municipais, secretarias de

educação dos estados e do Distrito Federal, creches e escolas federais),

responsáveis pela administração dos recursos e pela complementação financeira

para a melhoria do cardápio escolar.

Os recursos recebidos só podem ser usados na compra de gêneros

alimentícios para a merenda escolar, a ser distribuída aos estudantes matriculados

na educação infantil, em creches e pré-escolas, e no ensino fundamental das

escolas públicas ou mantidas por entidades beneficentes de assistência social.

O total de recursos a serem repassados pelo FNDE às entidades executoras

é calculado a partir da multiplicação do número de alunos atendidos pelo programa,

fornecido pelo censo escolar do ano anterior10, pelo valor per capita11 e pelo número

de dias de atendimento.

Consoante fixado no inciso II do art. 19 da Resolução FNDE/CD nº 32, de

10/08/2006 (BRASIL, 2006c), o valor per capita transferido pelo FNDE corresponde

a R$ 0,22 para os alunos matriculados em creches, pré-escolas e escolas públicas e

R$ 0,44 para os alunos matriculados em creches, pré-escolas e escolas indígenas e

localizadas em áreas remanescentes de quilombos. O valor diferenciado deve-se à

necessidade de se oferecer reforço alimentar e nutricional aos alunos indígenas e

aos alunos matriculados em escolas localizadas em áreas quilombolas, uma vez que

estão mais expostos à insegurança alimentar e principalmente ao risco de

desnutrição.

Recentemente, a Resolução FNDE/CD no 38, de 19 de agosto de 2008

(BRASIL, 2008f), regulamentou o repasse de recursos financeiros à conta do PNAE

para o atendimento dos alunos do ensino fundamental público matriculados nas

10 Censo escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), no ano anterior ao do atendimento. 11 Valor estipulado pelo Governo, por aluno, por dia letivo, para custear a merenda escolar.

31

modalidades regular e especial de educação integral, participantes do “Programa

Mais Educação”12. Dada a necessidade de oferecimento de reforço alimentar e

nutricional a esses alunos, o valor per capita dos recursos a serem transferidos às

ditas escolas corresponderá a três vezes o valor previsto para o ensino fundamental,

ou seja, será igual, atualmente, a R$ 0,66, de forma a garantir, no mínimo, três

refeições diárias aos alunos beneficiados. A relação nominal das escolas passíveis

de atendimento pelo programa será divulgada no site do FNDE.

A execução do PNAE pode seguir duas formas de funcionamento: o modelo

centralizado, em que as prefeituras ou as secretarias de educação estaduais e do

Distrito Federal adquirem os alimentos e os distribuem às escolas; e o modelo

escolarizado, em que as prefeituras ou as secretarias de educação repassam os

recursos para as escolas ou creches, que ficam responsáveis pela compra e preparo

dos gêneros alimentícios, bem como pelo fornecimento da refeição13.

De acordo com dados obtidos no Censo Escolar 2004 pelo Instituto Nacional

de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)14, o modelo mais

comum é o centralizado (80%), em que as escolas recebem os gêneros alimentícios

já preparados (seja em cozinha central da entidade executora, seja por empresa

contratada) ou não. 13,2% das escolas recebem dinheiro da Prefeitura ou do Estado

para a compra de todos os alimentos. Algumas escolas (2,6%) adotam um modelo

misto, em que alguns produtos (os não perecíveis) são comprados pela prefeitura e

outros (os alimentos perecíveis) são comprados pelas escolas.

O cardápio escolar, de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios, deve ser elaborado por nutricionista habilitado, com o

acompanhamento do CAE, e ser programado de modo a suprir, no mínimo, 30%

(trinta por cento) das necessidades nutricionais diárias dos alunos de creches e

escolas indígenas e localizadas em áreas remanescentes de quilombos e 15%

(quinze por cento) das necessidades nutricionais diárias dos demais alunos

matriculados em creches, pré-escolas e escolas de ensino fundamental, respeitando

os hábitos alimentares e a vocação agrícola da comunidade.

12 Instituído pela Portaria Normativa Interministerial nº 17, de 24 de abril de 2007, com vistas a fomentar a educação integral de crianças, adolescentes e jovens, por meio do apoio a atividades sócio-educativas no contra-turno escolar. 13 Classificação constante da “Cartilha para Conselheiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE”, elaborada pelo Tribunal de Contas da União. 14 Dados constantes da Tabela 23 do relatório “Avaliação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) – Censo Escolar 2004” (BRASIL, 2007d).

32

De modo a fomentar o controle social, cabe aos CAEs, ainda, acompanhar a

aplicação dos recursos e o fornecimento de merenda aos alunos, bem como analisar

a prestação de contas das unidades executoras. Em caso de ocorrência de

irregularidades, os conselhos devem comunicá-las às entidades executoras, ao

FNDE, às Câmaras Municipais ou Assembléias Legislativas, à Secretaria Federal de

Controle, ao Ministério Público Federal e ao TCU15.

Outrossim, qualquer pessoa física ou jurídica poderá apresentar denúncia ao

FNDE, ao TCU, à Controladoria-Geral da União (CGU), ao Ministério Público e ao

CAE quanto às irregularidades identificadas na aplicação dos recursos do programa.

2.3 Dados do PNAE

Em termos orçamentários, o PNAE é executado por intermédio da Ação 0513

– “Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica”, integrante do programa 1061

– “Brasil Escolarizado”. O Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007 (BRASIL,

2008i) ofereceu os dados da Tabela 1 acerca da execução físico-financeira da ação

no período, por regionalização.

15 Orientação contida na “Cartilha para Conselheiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE”.

33

Tabela 1 – Execução Físico-Financeira do PNAE por Região no período 2004-2007

REGIONALIZAÇÃOA - RECURSOS

PREVISTOS (R$)B - REALIZADO

(R$) B/A (%)C - META PREVISTA

(ALUNOS ATENDIDOS)D - META REALIZADA

(ALUNOS ATENDIDOS) D/C (%)Nacional 134.687.403,00 127.026.206,00 94,31 32.000 0 0,00

Centro-Oeste 62.234.133,00 62.104.117,00 99,79 2.617.000 2.551.000 97,48Nordeste 309.796.304,00 307.402.293,00 99,23 13.053.000 12.696.000 97,26

Norte 85.985.749,00 85.627.471,00 99,58 3.630.000 3.656.000 100,72Sudeste 317.411.628,00 317.276.933,00 99,96 13.300.000 13.236.000 99,52

Sul 114.884.783,00 114.878.481,00 99,99 4.778.000 4.773.000 99,90TOTAL 1.025.000.000,00 1.014.315.501,00 98,96 37.410.000 36.912.000 98,67





(ALUNOS ATENDIDOS) D/C (%)Nacional 188.123.151,00 176.832.349,00 94,00 1.000 47.224.000 4.722.400,00

Centro-Oeste 75.878.362,00 70.859.963,00 93,39 2.617.000 0 0,00Nordeste 378.076.718,00 371.928.242,00 98,37 13.037.000 0 0,00

Norte 105.264.852,00 102.548.401,00 97,42 3.630.000 10.706.000 294,93Sudeste 379.088.312,00 371.282.893,00 97,94 13.072.000 0 0,00

Sul 138.568.604,00 132.243.109,00 95,44 4.778.000 0 0,00TOTAL 1.264.999.999,00 1.225.694.957,00 96,89 37.135.000 57.930.000 156,00





(ALUNOS ATENDIDOS) D/C (%)Nacional 112.772.941,00 111.236.077,00 98,64 1.000 14.675.000 1.467.500,00


Norte 145.374.667,00 140.101.858,00 96,37 3.664.000 3.631.000 99,10Sudeste 504.897.609,00 502.683.486,00 99,56 13.255.000 13.150.000 99,21

Sul 178.753.238,00 177.339.842,00 99,21 4.756.000 4.696.000 98,74TOTAL 1.496.036.142,00 1.480.312.600,00 98,95 36.229.000 50.587.000 139,63





(ALUNOS ATENDIDOS) D/C (%)Nacional 144.067.297,00 141.512.061,00 98,23 1.000 1.000 100,00


Norte 144.330.981,00 142.908.875,00 99,01 1.809.000 3.609.000 199,50Sudeste 505.119.790,00 503.605.119,00 99,70 13.265.000 12.927.000 97,45

Sul 179.482.204,00 178.441.183,00 99,42 2.862.000 4.634.000 161,91TOTAL 1.528.918.556,00 1.520.679.726,00 99,46 25.855.000 35.450.000 137,11

EXERCÍCIO DE 2004

EXERCÍCIO DE 2005

EXERCÍCIO DE 2006

EXERCÍCIO DE 2007

Fonte: Brasil, (2008i)

A análise desses dados demonstra a altíssima execução financeira dos

recursos do PNAE: 98,96% do total dos recursos autorizados em 2004 foram

liquidados; 96,89% em 2005; 98,95% em 2006 e 99,46% em 2007.

Outra verificação possível refere-se à inconsistência dos dados relativos à

consecução das metas físicas do programa, já que, nos exercícios de 2005, 2006 e

2007, os números relativos às metas realizadas foram bastante superiores às metas

previstas. Outrossim, é importante observar que, em 2005, só foram registradas

metas realizadas nos campos “cobertura nacional” e “Região Norte”, essas últimas,

inclusive, superestimadas quando comparadas com os dados da região dos outros

exercícios. No que concerne ao exercício de 2006, percebe-se que a discrepância

reside na informação do número de alunos atendidos no campo “cobertura nacional”,

34

que provavelmente considerou alunos já computados na divisão por regiões. Em

2007, constata-se também que a previsão de alunos atendidos está bem aquém

daquelas dos anos anteriores. As distorções podem indicar a ocorrência de

deficiências na inserção dos dados nos sistemas no que diz respeito às metas

físicas.

Essa suspeita é reforçada quando se tomam os dados relativos à educação

fundamental, disponível no INEP e constantes do Relatório de Avaliação do PPA

2004-2007, transcritos no quadro 2 abaixo.

2004 2005 2006 200734.012.434 33.534.700 33.282.663 32.086.188

Quadro 2 - Número de Matrículas no Ensino Fundamental

Fonte: Brasil (2008g)

Em que pese tais dados refiram-se a todas as unidades do ensino

fundamental, inclusive às escolas privadas, que não recebem recursos do PNAE,

verificou-se, a partir de consulta ao site do INEP (BRASIL, 2008g), que no período

de 2004 a 2006 houve um decréscimo no número de alunos matriculados no ensino

fundamental público. Assim, ainda que o número de matrículas no ensino

fundamental de escolas privadas tenha apresentado crescimento no mesmo

período, de acordo com as sinopses estatísticas presentes no endereço eletrônico

do INEP, referentes aos censos escolares de 2004 a 2006 (BRASIL, 2008h), a taxa

de redução de matrículas no ensino público foi bem superior à taxa de incremento

de matrículas no ensino privado, o que fez com que o número de matrículas no

ensino fundamental em geral caísse. Os dados relativos às matrículas no ensino

fundamental público e privado no período são transcritos no Quadro 3.

35

Quadro 3 - Número de Matrículas no Ensino Público FundamentalPrivado

2004 2005 2006 2006

3.467.97730.680.954 30.157.792 29.814.686

Público

2004 2005

3.331.480 3.376.769 Fonte: Brasil (2008g)

De acordo com notícia divulgada no endereço eletrônico do INEP16, relativa

aos resultados finais do “Censo Escolar 2006”, a tendência de queda nas matrículas

do ensino fundamental mantém-se desde 2000 e deve continuar, por influência de

fatores como o efeito de variáveis demográficas, que vêm diminuindo o tamanho das

coortes de idade no Brasil, e de ajuste do fluxo de alunos que cursam o ensino

fundamental fora da faixa de idade considerada correta (7 a 14 anos).

Os dados da “Síntese de Indicadores Sociais 2008”, divulgada pelo Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatística (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E

ESTATÍSTICA, 2008b), corroboram essas explicações. A taxa de fecundidade

total17 manteve sua tendência de declínio, ao passar de 2,54, em 1997, para 1,95

filho em média por mulher, em 2007. Desse relatório consta, ainda, a informação de

que o número de crianças e adolescentes de até 14 anos de idade, segundo os

dados da PNAD 2007 representava 25,4% do total da população, enquanto em 1997

esse percentual era de 30,8%, tendo havido uma redução de 17,5% nos últimos 10

anos. Assim, o formato da pirâmide brasileira, ainda triangular, vem se aproximando

do formato cilíndrico das pirâmides demográficas dos países desenvolvidos, à

medida que tem ocorrido um aumento considerável na população idosa.

Com relação à defasagem série/idade no ensino fundamental, a “Síntese de

Indicadores Sociais 2008 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E

ESTATÍSTICA, 2008b) apontou que, em 1997, o percentual era da ordem de pouco

mais de 43,0%, reduzindo-se em 2002 para 32,3%, chegando a 27,5%, em 2007. As

Regiões Sul e Sudeste apresentam as menores proporções, em torno de 16,0%,

enquanto as taxas mais elevadas encontram-se no Norte e no Nordeste (35,4% e

16 Disponível em: <www.inep.gov.br/imprensa/noticias/censo/escolar/news07_02.htm>. Acesso em 23 set. 2008.

17 Taxa de fecundidade total representa o número médio de filhos que uma mulher teria ao final do seu período fértil.

http://www.inep.gov.br/imprensa/noticias/censo/escolar/news07_02.htm

36

38,8%, respectivamente, em 2007), regiões que não atingiram os níveis do Sul e do

Sudeste, em 1997.

O número total de alunos matriculados no ensino fundamental (soma do

número de matrículas nos estabelecimentos públicos e privados), referente ao

exercício de 2005, segundo os dados obtidos no site do INEP (BRASIL, 2008g)

correspondeu a 33.534.561, quantidade diversa, ainda que por pouco, daquela

informada no Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007 (33.534.700 alunos

matriculados).

Ainda a partir dos dados dos censos escolares realizados em 2004, 2005 e

200618, observou-se que houve, no período, redução no número de matrículas no

ensino fundamental público em vinte unidades da federação. As diminuições mais

significativas ocorreram nos estados da Bahia e de Minas Gerais (218.501 e 164.409

matrículas a menos, respectivamente, entre os anos de 2004 e 2006). Dos cinco

estados com maior redução no número de matrículas, quatro estão na região

Nordeste (além da Bahia, Ceará, Pernambuco e Paraíba). A diminuição de

matrículas ocorrida nesses cinco estados corresponde a 73,35% da redução do

país19. Ao se considerar apenas os estados do Nordeste (todos registraram queda

no número de matrículas), observa-se que a região foi responsável por 77,09% da

redução do país (Quadro 4).

18 Tabela 1.10 do censo escolar de 2004; tabela 1.18 dos censos escolares de 2005 e 2006, constantes da seção censo escolar da página eletrônica do INEP (BRASIL, , 2008f). 19 Somatório das variações no número de matrículas de alunos no ensino fundamental público no período de 2004 a 2006. As reduções corresponderam a 1.033.573 matrículas e os incrementos, observados em sete unidades da federação (Acre, Amapá, Amazonas, Distrito Federal, Roraima, São Paulo e Tocantins), corresponderam a 167.305 matrículas. O resultado do país registrou redução de 866.268 no número de matrículas.

37

2004 2005 2006Bahia 2.883.881 2.779.207 2.665.380 218.501 Minas Gerais 3.250.203 3.169.578 3.085.794 164.409 Ceará 1.583.290 1.529.006 1.481.005 102.285 Pernambuco 1.523.737 1.488.429 1.444.722 79.015 Paraíba 771.645 743.688 700.428 71.217 Maranhão 1.474.270 1.446.090 1.407.233 67.037 Piauí 662.908 638.519 612.518 50.390 Pará 1.551.792 1.532.502 1.510.233 41.559 Mato Grosso 574.501 563.930 541.770 32.731 R. G. do Norte 543.356 522.284 511.139 32.217 Goiás 914.641 888.525 886.623 28.018 Rio de Janeiro 2.001.785 2.003.159 1.974.118 27.667 Paraná 1.547.689 1.515.749 1.521.294 26.395 Alagoas 685.804 673.975 659.500 26.304 R. G. do Sul 1.536.185 1.498.652 1.511.768 24.417 Sergipe 377.852 367.853 357.035 20.817 M. G. do Sul 404.453 396.712 396.388 8.065 Rondônia 299.875 295.062 292.471 7.404 Espírito Santo 501.337 496.888 497.702 3.635 Santa Catarina 878.314 867.814 876.824 1.490 Total das reduções 23.967.518 23.417.622 22.933.945 1.033.573

Unidades da FederaçãoNúmero de Matrículas Redução

2004-2006

Quadro 4 – Número de Matrículas Ensino Fundamental por UF

Fonte: Brasil (2008g).

Gráfico 1 – Número de Matrículas Ensino Fundamental por UF 2004-2006


38

No mesmo endereço eletrônico, foram obtidos dados relativos ao número de

alunos matriculados em creches e pré-escolas públicas entre os anos de 2004 e

2006, também beneficiários do PNAE. A evolução das matrículas ao longo do

período está transcrita no Quadro 5.

Creches Pré-escolas2004 844.066 4.071.8792005 879.117 4.277.3502006 917.460 4.148.226

Quadro 5 – Número Alunos Matriculados Creches e Pré-escolas

Anos Número de alunos matriculados


O incremento no número de matrículas em creches e pré-escolas encontra

respaldo nos dados apresentados na “Síntese de Indicadores Sociais 2008”, que

apontou que, no grupo de crianças de 0 a 6 anos de idade, em 1997, o percentual

das que freqüentavam escola era de 29,2%, passando em 2002 para 36,5% e, em

2007, para 44,5%. No subgrupo de 4 a 6 anos de idade, o percentual em 2007

chegou a quase 78%.

Apesar de a quantidade de alunos matriculados em creches e pré-escolas

públicas estar aumentando, tendência contrária às matrículas no ensino fundamental

público, o total dos alunos matriculados em creches, pré-escolas e escolas do

ensino fundamental da rede pública, público alcançado pelo PNAE, decresceu no

período de 2004 a 2006, conforme Quadro 6.

2004 2005 200635.596.899 35.314.259 34.880.372

Quadro 6 - Número de Matrículas em creches, pré-escolas e escolas do Ensino Fundamental na rede pública


Em que pese os dados obtidos no site do INEP não englobarem as entidades

filantrópicas cujos alunos são beneficiários do programa, o peso dessas escolas,

relativamente à quantidade total de matrículas, não tem o condão de alterar a

tendência de redução no número de estudantes atendidos pelo PNAE. Evidência

disso são os dados disponibilizados no endereço eletrônico do FNDE relativos à

39

cobertura do programa, que também indicam a queda no número de alunos

atendidos (Tabela 2).

Tabela 2 – Número de Alunos Atendidos pelo PNAE e Recursos Financeiros 2004-2007

AnosRecursos financeiros (em milhões de R$)

(A)

Alunos atendidos (em milhões)

(B)

Recurso Financeiro por Aluno

(A)/(B)2004 1.025 37,8 27,122005 1.266 36,4 34,782006 1.500 36,3 41,322007 1.600 36,3 44,08

Fonte: Brasil (2008e).

No que tange à execução financeira do programa no período correspondente

ao PPA 2004-2007, observa-se, por intermédio dos números que integram a tabela 1

e dos valores constantes da tabela anterior (que apresentam aproximação dos

valores autorizados nos exercícios, utilizando a unidade milhões de reais), o

incremento no total de transferências efetuadas pelo FNDE, apesar de o número de

estudantes beneficiários do programa estar diminuindo.

O aumento do valor per capita verificado no período, que variou conforme

descrito no quadro 7 que se segue, é certamente um dos fatores que contribuem

para o acréscimo dos valores repassados. Apesar de os valores dos recursos

financeiros transferidos por força do Programa e de o número de alunos atendidos

constituírem uma aproximação, verifica-se que o indicador “valor repassado por

aluno” vem aumentando desde 2004, contudo, de 2004 para 2005, constata-se que

o incremento correspondeu a 28,3%; de 2005 para 2006, equivaleu a 18,8%; e de

2006 para 2007, a 6,7%. Observa-se, portanto, que a taxa de incremento vêm

decrescendo desde 2004.

2004 2005 2006 2007Ensino Fundamental 0,15 0,18 0,22 0,22Pré-Escolas 0,15 0,18 0,22 0,22Creches Públicas e Filantrópicas 0,18 0,18 0,22 0,22Escolas Indígenas 0,34 0,34 0,44 0,44Escolas Quilombolas - 0,34 0,44 0,44

Quadro 7 – Valor per capita repassado por aluno/dia letivo

Fonte: Brasil (2005b).

40

dotação inicial da ação 8744 - “Apoio à alimentação escolar na Educação

Básica

pesa Execução” do Siga Brasil

(BRAS

lidades de

aplicaç

as junto à Coordenação Técnica de

Alimen

A

”, fixada na Lei Orçamentária Anual de 2008, correspondeu a R$

1.715.209.484,00 (um bilhão, setecentos e quinze milhões, duzentos e nove mil,

quatrocentos e oitenta e quatro reais). Após remanejamentos, o crédito autorizado

do PNAE totalizou R$ 1.697.426.266,00 (um bilhão, seiscentos e noventa e sete

milhões, quatrocentos e vinte e seis mil e duzentos e sessenta e seis reais)20.

Pesquisa efetuada em 01/09/2008 (BRASIL, 2008c) informou que o percentual

executado21 até aquela data equivaleu a 51,42%.

Consulta ao Relatório “LOA 2008 - Des

IL, 2008j), ofereceu as fontes dos recursos orçamentários do PNAE 2008:

Recursos Ordinários (100), Contribuições sobre concursos de prognósticos (118) e

Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas (151).

Os créditos orçamentários estão distribuídos entre as moda

ão 90 – aplicações diretas, 30 – transferências a Estados e ao Distrito

Federal e 40 – transferências a Municípios.

De acordo com informações obtid

tação e Nutrição, unidade do FNDE, são atendidos pelo Programa,

atualmente, em todo o território nacional, 169.694 alunos matriculados em creches,

pré-escolas e escolas públicas e filantrópicas em áreas indígenas e 129.351

estudantes matriculados em aréas remanescentes de quilombos. As transferências

relativas a esses alunos, que recebem como valor per capita R$ 0,44, chegarão a

R$ 26.315.960,00 (vinte e seis milhões, trezentos e quinze mil, novecentos e

sessenta reais) em 2008, cerca de 1,55% do orçamento disponibilizado para a ação

“Apoio à alimentação escolar na educação básica” (PNAE) no exercício.

20 Correspondem à soma dos valores da dotação inicial com os cancelamentos e remanejamentos relativos à abertura de créditos adicionais. 21 Relação entre os valores pagos e os créditos autorizados.

41

3 AVALIAÇÃO DOS SISTEMAS DE CONTROLES INTERNOS

3.1 Definições de sistemas de controle interno

Antes de passarmos à abordagem da avaliação do sistema de controles

internos à luz da metodologia COSO, reputa-se necessária uma breve menção a

suas muitas definições.

O Conselho Federal de Contabilidade (1997, p. 6) disciplina, acerca do

sistema de controles internos: O sistema contábil e de controles internos compreende o plano de organização e o conjunto integrado de método e procedimentos adotados pela entidade na proteção do seu patrimônio, promoção da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstrações contábeis, e de sua eficácia operacional.

IMONIANA (2001, p. 95) comenta que o Comitê de Procedimentos de

Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados define o

sistema de controles internos como se segue: O Controle Interno compreende o plano de organização e o conjunto coordenado de todos os métodos e medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a exatidão e a veracidade das informações contábeis, promover a eficiência das operações e fomentar maior adesão às políticas prescritas pela gerência.

A Instrução SEST nº 02, de 05/10/86, estabelece, como orientação específica,

as “Normas para o exercício profissional da Auditoria Interna”, fixadas pelo Instituto

dos Auditores Internos do Brasil – AUDIBRA, que define controles internos como: Qualquer ação tomada pela administração (assim compreendida tanto a Alta Administração como os níveis gerenciais apropriados) para aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam atingidos. A Alta Administração e a gerência planejam, organizam, dirigem e controlam o desempenho de maneira a possibilitar com razoável certeza essa realização (IMONIANA; NOHARA, 2005)

A Instrução Normativa no 16, de 20/12/91, do então Departamento do Tesouro

Nacional, embora revogada, cumpre seu papel didático ao conceituar controles

internos como: O conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizados com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.

42

No âmbito da auditoria governamental, a International Organization of

Supreme Audit Institutions (INTOSAI) discorre, acerca dos controles internos: Uma estrutura de controles internos é definida como o plano de organização da entidade, incluindo atitude gerencial, métodos, procedimentos e outras medidas que assegurem, de forma razoável, que os seguintes objetivos gerais estão sendo atingidos: promoção de operações organizadas, econômicas, eficientes e efetivas e disponibilização de serviços consistentes com a missão da entidade; proteção contra perdas devido a desperdícios, abusos, mal gerenciamento, erros, fraudes e outras irregularidades; aderência a leis, regulamentos e diretrizes gerenciais; desenvolvimento e manutenção de informações financeiras e gerenciais confiáveis e tempestivas (INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS, 1998).

Essas várias definições possuem, no entanto, algo em comum: consideram os

controles internos como um processo ininterrupto e abrangente, que inclui todas as

medidas e práticas adotadas para a redução dos riscos inerentes ao negócio,

visando à criação de condições propícias ao cumprimento dos objetivos das

entidades.

3.2 Metodologia COSO

3.2.1 Antecedentes

COSO é a sigla do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway

Comission (Comitê das Organizações Patrocinadoras da Comissão Treadway),

organização voluntária do setor privado, criada nos Estados Unidos em 1985 para

prevenir e evitar fraudes nas demonstrações contábeis das empresas.

Inicialmente criada como National Commission on Fraudulent Financial

Reporting (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios Financeiros), era

formada por representantes das principais associações de classes de profissionais

ligados à área financeira: a American Accounting Association (AAA), o American

Institute of Certified Public Accountants (AICPA), a Financial Executives International

(FEI), o Institute of Internal Auditors (IIA) e a National Association of Accountants

(atualmente o Institute of Management Accountants – IMA).

O COSO é uma organização sem fins lucrativos, dedicada, em um primeiro

momento, a estudar e a reportar os fatores que podem levar à ocorrência de fraudes

em relatórios financeiros. Desde então, expandiu sua missão no sentido de melhorar

a qualidade dos relatórios financeiros. Parte significante dessa missão consistiu em

desenvolver orientações para os controles internos. A Comissão emitiu, em 1987,

43

relatório no qual enfatizou a importância dos controles internos para a diminuição da

ocorrência de relatórios financeiros fraudulentos, ao afirmar: A mensagem sobre controles internos que a administração passa para o restante da entidade desempenha papel fundamental na prevenção de fraudes financeiras, pois influencia o ambiente corporativo no qual os relatórios financeiros são preparados. Todas as companhias abertas deveriam manter controles internos que proporcionassem segurança razoável de que a produção de relatórios financeiros fraudulentos seria impedida ou detectada em estágios iniciais. As organizações que patrocinam a Comissão deveriam cooperar no desenvolvimento de diretrizes adicionais sobre sistemas de controles internos (THE NATIONAL COMMISSION ON FRAUDULENT REPORTING, 1987, p.11 apud BOYNTON, JONNSON, KELL, 2002, p. 320).

Há mais de uma década, o Comitê publicou a obra “Controles Internos –

Modelo Integrado” (COSO I), para ajudar empresas e outras organizações a avaliar

e a aperfeiçoar seus sistemas de controle interno.

No início dos anos 2000, período marcado por uma série de escândalos e

quebras de negócios de grande repercussão, que gerou prejuízos de grande monta

a investidores, empregados e outras partes interessadas, intensificou-se o foco e a

preocupação com o gerenciamento de riscos, e tornou-se cada vez mais clara a

necessidade de uma estratégia sólida, capaz de identificar, avaliar e administrar

riscos. Nesse contexto, o COSO iniciou um projeto com a finalidade de desenvolver

uma estrutura de gerenciamento de riscos corporativos, capaz de fornecer os

princípios e conceitos fundamentais, com uma linguagem comum, direcionamento e

orientação claros, com vistas a melhorar os processos de governança corporativa e

gerenciamento de riscos, por meio de novas leis, regulamentos e de padrões a

serem seguidos. Esse projeto culminou com a obra “Gerenciamento de Riscos

Corporativos – Estrutura Integrada” (COSO II).

É importante esclarecer que, para a avaliação dos controles internos do

PNAE, serão utilizados os fundamentos contidos no documento COSO I,

concernente à obra “Controles Internos – Estrutura Integrada”.

Em decorrência da globalização e da padronização internacional das técnicas

de auditoria, as recomendações do COSO, relativas aos controles internos (COSO

I), são amplamente praticadas e tidas como modelo e referência no mundo, tendo

sido incorporadas em políticas, normas e regulamentos adotados por milhares de

organizações para controlar melhor suas atividades visando o cumprimento dos

objetivos estabelecidos.

44

O Government Accountability Office (GAO), Entidade Fiscalizadora Superior

dos Estados Unidos da América, empregou a metodologia COSO como subsídio

para a elaboração do documento Internal Control Management and Evaluation Tool

(Ferramenta de Gerenciamento e Avaliação dos Controles Internos), que serve

como diretriz para que os administradores públicos americanos avaliem a operação

dos controles internos em suas instituições e determinem a necessidade de

aprimoramento e correções.

O trabalho do GAO serviu como base para a elaboração, pela Secretaria de

Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo do TCU, do “Roteiro de

Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo”, utilizado

no âmbito de várias auditorias realizadas pela Unidade Técnica apesar de não haver

sido submetido à apreciação do TCU, que será a ferramenta utilizada neste estudo.

3.2.2 Modelo Integrado de Controles Internos do COSO (COSO I) – Marco conceitual

Em 1992, o COSO publicou o estudo Internal Control – Integrated Framework

(“Controles Internos – Modelo Integrado”), que estabeleceu um modelo para

estrutura de controles internos e forneceu ferramentas de avaliação para que

empresas e outras entidades pudessem examinar seus sistemas de controles

internos, de modo a aperfeiçoá-los.

Nos termos do sumário executivo do Relatório COSO, o sistema de controles

internos é um processo, conduzido pelo conselho de diretores, por todos os níveis

da gerência e por outros empregados da entidade, que visa a fornecer segurança

razoável quanto ao alcance de objetivos relativamente aos aspectos de efetividade e

eficiência das operações; confiabilidade de relatórios financeiros; e cumprimento de

leis e regulamentos aplicáveis.

Os conceitos envolvidos nessa definição passam a ser analisados um a um.

De acordo com o COSO, o sistema de controles internos é um processo, não

um resultado, constituindo-se de uma série de ações integradas com vistas à

consecução de um fim: o alcance dos objetivos da entidade.

O COSO preconiza que a efetividade dos controles internos depende de

todos, sendo o resultado da interação de pessoas em todos os níveis da entidade,

desde os dirigentes até os funcionários em geral.

45

Reconhece as limitações dos controles internos, colacionando que não

importa o quão bem projetados ou bem operados sejam os controles, eles somente

permitem segurança razoável, nunca garantia absoluta. Auxiliam as organizações na

consecução de seus objetivos, mas não garantem que eles serão atingidos. As

limitações dos controles internos relacionam-se a: possibilidade de existência de

conluio entre empregados; ocorrência de erros na interpretação de normativos,

descuidos, distrações; erros de julgamentos em decisões; ocorrência de eventos

externos; transgressões por parte da própria administração e avaliações da relação

custo/benefício das atividades de controle.

O primeiro aspecto mencionado na definição, referente à efetividade e à

eficiência das operações, relaciona-se às finalidades básicas da entidade,

englobando objetivos e metas de desempenho e rentabilidade, bem como de

segurança e qualidade dos ativos. O segundo aspecto, correspondente à

confiabilidade dos relatórios financeiros, significa que todas as transações devem

ser registradas de modo a refletir operações reais, efetuadas pelos valores e

enquadramentos exatos. O último aspecto refere-se à adequada observância dos

normativos legais e regulamentares aos quais a entidade se submete.

A metodologia desenvolvida pelo COSO estabelece que o sistema de

controles internos deve ser composto por cinco elementos: ambiente de controle;

avaliação de riscos; atividades de controle; informação e comunicação; e

monitoramento. Passa-se a tratar de cada um deles.

a) Ambiente de controle

O ambiente de controle dá o tom da organização, influenciando a consciência

de controle das pessoas que nela trabalham. É a base para todos os outros

componentes do processo de controles internos, disciplinando-os e estruturando-os.

Está ligado a diversos fatores: integridade, valores éticos e competência dos

funcionários; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerência estabelece

autoridade, distribui responsabilidades, organiza e desenvolve seu pessoal; e

comprometimento dos dirigentes.

Envolve competência técnica e compromisso ético, fatores intangíveis

essenciais à efetividade dos controles internos. O ambiente de controle é efetivo

quando as pessoas da entidade sabem quais são suas responsabilidades, os limites

46

de sua autoridade e se têm consciência, competência e o comprometimento de

fazerem o que é correto, da maneira correta (IMONIANA; NOHARA, 2005).

b) Avaliação de riscos

A avaliação de riscos parte da premissa de que toda entidade enfrenta uma

série de riscos, provenientes de fontes internas e externas, os quais devem ser

examinados. Como pré-condição, deve-se conhecer os objetivos da entidade,

relacionados aos diferentes níveis da organização e internamente consistentes.

Esse componente corresponde à identificação e à análise dos riscos

relevantes ao alcance dos objetivos definidos, de modo que se determine como

esses riscos devem ser gerenciados, levando-se em consideração os níveis de risco

que a entidade considera aceitáveis.

c) Atividades de controle

As atividades de controle representam as políticas e os procedimentos que

auxiliam a implementação das diretrizes da administração. Compreendem as ações

que visam à redução ou ao gerenciamento dos riscos identificados, desde que

executadas tempestivamente e de maneira adequada.

Podem ser classificadas em atividades de prevenção ou de detecção. Devem

ser implementadas de maneira ponderada, consciente e consistente. Ademais, é

essencial que as situações adversas identificadas pelas atividades de controle sejam

investigadas, adotando-se oportunamente as ações corretivas (IMONIANA;

NOHARA, 2005).

A título de exemplo, relacionam-se, no Quadro 8, as principais atividades

envolvidas nesta dimensão.

Quadro 8 – Relação de algumas atividades de controle Atividade Descrição da atividade Tipo de controle

Esfera de competência

Estabelecimento de limites para os funcionários agirem em nome da organização

Preventivo

Autorizações Fixação das atividades e transações que necessitam de aprovação de um supervisor para que sejam efetivadas

Preventivo

Conciliação Confronto da mesma informação com dados vindos de bases diferentes, adotando as ações corretivas, quando necessário

Detectivo

Avaliação de desempenho

Acompanhamento de atividades ou processos para avaliação de sua adequação e/ou desempenho em relação às metas, aos objetivos traçados e aos benchmarks, de

Detectivo

47

forma a antecipar mudanças que possam impactar negativamente a entidade

Salvaguarda física Proteção dos valores da entidade contra uso, compra ou venda não-autorizados. Um dos melhores controles para proteger estes ativos é a segurança física, que compreende controle de acessos, controle de entrada e saída de funcionários e materiais, senhas para sistemas de informação, criptografia de informações e inventário dos itens mais valiosos para a entidade

Preventivo e detectivo

Segregação de funções

Divisão de atribuições entre diferentes funcionários. A segregação é essencial para a efetividade dos controles internos. Ela reduz tanto o risco de erros humanos quanto o risco de ações indesejadas. Contabilidade e conciliação, informação e autorização, custódia e inventário, contratação e pagamento, administração de recursos próprios e de terceiros, normatização e fiscalização devem estar segregadas entre os funcionários

Preventivo

Sistemas informatizados

Controles feitos por meio de sistemas informatizados, que se dividem em dois grupos. O primeiro abrange os controles nos centros de processamento de dados e na aquisição, desenvolvimento e manutenção de programas e sistemas. Por exemplo, a organização e a manutenção dos arquivos de backup e log do sistema e plano de contingência. O segundo trata dos controles existentes nos aplicativos corporativos, que têm a finalidade de garantir a integridade e a veracidade dos dados e das transações. Por exemplo, a validação de informações (verificação das informações com registros armazenados em banco de dados)

Preventivo e detectivo

Normatização interna Definição, de maneira formal, das regras internas necessárias ao funcionamento da entidade. As normas devem ser de fácil acesso para os funcionários da organização e devem definir responsabilidades, políticas corporativas, fluxos operacionais, funções e procedimentos

Preventivo

d) Informação e comunicação

O quarto componente, informação e comunicação, relaciona-se ao fato de

que informações pertinentes, tanto provenientes de fontes internas como de fontes

externas, devem ser identificadas, capturadas e comunicadas de forma tempestiva e

adequada, de modo a possibilitar às pessoas o cumprimento de suas

responsabilidades e a compreensão do seu papel no sistema de controles internos.

A comunicação deve fluir em todos os sentidos no âmbito da entidade: de

baixo para cima, de cima para baixo e horizontalmente. Também deve haver

comunicação efetiva entre a entidade e terceiros (colaboradores, clientes,

reguladores, sociedade civil).

48

e) Monitoramento

O último componente, o monitoramento, consiste em processo que avalia a

qualidade do desempenho dos controles internos ao longo do tempo. Pode ser feito

mediante acompanhamento contínuo das atividades; avaliações específicas, tais

como auto-avaliação, revisões eventuais e auditoria interna.

De acordo com a metodologia COSO, controles internos adequados e

eficientes são aqueles em que os cinco elementos do controle estão presentes e

funcionando conforme o planejado, de modo a possibilitar à alta direção da

organização razoável certeza do grau de alcance dos objetivos operacionais

propostos, da confiabilidade das informações contidas em relatórios e sistemas

corporativos e do cumprimento das normas pertinentes.

3.2.3 Roteiro de Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo

Em decorrência da globalização e da padronização internacional das

técnicas de auditoria, as recomendações do COSO, relativas aos controles internos,

são amplamente praticadas e tidas como modelo e referência no mundo.

O Government Accountability Office (GAO), Entidade Fiscalizadora Superior

dos Estados Unidos da América, empregou a metodologia COSO como subsídio

para a elaboração, em novembro de 1999, do documento Standards for Internal

Control in the Federal Government (ESTADOS UNIDOS, 1999) ou Normas para

Controles Internos no Governo Federal. Nesse documento, adaptou os conceitos e

componentes da metodologia COSO às particularidades da administração pública

americana.

Em agosto de 2001, o GAO desenvolveu a Internal Control Management and

Evaluation Tool (ESTADOS UNIDOS, 2001) ou Ferramenta de Gerenciamento e

Avaliação dos Controles Internos, que serve como diretriz para que os

administradores públicos americanos avaliem a operação dos controles internos em

suas instituições e determinem a necessidade de aprimoramento e correções. Essa

ferramenta consiste em lista dos fatores mais importantes relacionados a cada uma

das dimensões da metodologia COSO, os quais devem ser analisados com vistas à

indicação do nível de funcionamento dos controles internos das organizações.

49

Esse trabalho do GAO serviu como base para a elaboração, pela SEPROG

do TCU, do “Roteiro de Verificação de Controles Internos em Avaliação de

Programas de Governo” (Anexo A), documento composto de questões relacionadas

às dimensões definidas na metodologia COSO, que ajudam a estimar a eficácia dos

controles internos dos programas avaliados.

O roteiro elaborado pela SEPROG, aplicado aos gestores do Programa

Nacional de Alimentação Escolar e, no que pertinente, ao titular da unidade de

controle interno do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, foi a

ferramenta utilizada neste estudo.

Cabe ressaltar que, muito embora a metodologia COSO tenha sido

desenvolvida para avaliação dos sistemas de controles internos de organizações

(órgãos, entidades, empresas, etc.), a adaptação do roteiro elaborado pela

SEPROG/TCU, considerou o programa como entidade avaliativa e as diversas

instâncias responsáveis por sua implementação (FNDE, secretarias estaduais,

municipais, escolas, CAE) como sub-unidades do programa, às quais compete a

execução de atividades inter-relacionadas necessárias à execução do PNAE, cuja

coordenação e controle são determinantes para o alcance dos objetivos

estabelecidos. Desta forma, os cinco componentes do COSO são mensurados no

nível macro de análise.

50

4 AVALIAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

O roteiro aplicado no âmbito deste estudo aborda cada uma das dimensões

consideradas na avaliação de controles internos da metodologia COSO: ambiente

de controle; avaliação dos riscos; atividades de controle; informação e comunicação;

e monitoramento, todas inter-relacionadas.

Além das informações coletadas nas entrevistas com as gestoras do PNAE e

com o Auditor-Chefe do FNDE, serão utilizados neste capítulo dados secundários,

oferecidos pela coordenação do programa em resposta às solicitações efetuadas e

dados obtidos de outras fontes, que serão citadas no decorrer da análise dos

resultados.

4.1 O Ambiente de Controle

O controle representa o conceito central para todos os sistemas gerenciais e

é uma questão fundamental nas organizações (BRAVERMAN apud PFEFFER,

1997).

As organizações são formadas por indivíduos atuando de forma

interdependente na execução das atividades necessárias para o alcance dos

objetivos e resultados institucionais. Interdependência requer coordenação e os

mecanismos de controle representam importantes processos para o gerenciamento

dos indivíduos dentro das organizações.

No que diz respeito ao “Ambiente de Controle”, primeiro componente da

metodologia COSO abordado no roteiro, são analisadas as variáveis: integridade e

ética, seleção de beneficiários, sanções e punições, competência profissional, estilo

e filosofia gerencial e estrutura organizacional. Observou-se, já na análise da

primeira variável, “Integridade e ética”, algumas fragilidades.

Faz-se necessário esclarecer que a estratégia e os objetivos de um programa

(ou de uma organização), bem como o modo pelo qual são implementados,

fundamentam-se em preferências, julgamentos de valor e estilos gerenciais. A

integridade e o compromisso da administração com valores éticos influenciam essas

preferências e esses julgamentos, os quais são traduzidos em normas formais e

informais de conduta.

51

O comportamento ético e a integridade administrativa são subprodutos da

cultura corporativa, que compreende as normas éticas e comportamentais, e a forma

pela qual elas são comunicadas e reforçadas. Políticas oficiais estipulam aquilo que

a alta administração deseja que aconteça. A cultura corporativa determina aquilo

que efetivamente ocorre e quais normas serão observadas, distorcidas ou ignoradas

(COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY

COMMISSION, 2007). Cultura pode ser definida de diversas formas, O’Reilly e Chatman apud Pfeffer

(1997) utilizam definição que apresenta uma visão de cultura como forma de

controle organizacional. Cultura é definida como um sistema de valores

compartilhados (que define o que é importante) e normas que definem as atitudes e

comportamentos apropriados para os membros da organização (como se sentir e se

comportar).

Outrossim, as evidências sugerem que o comprometimento é

intencionalmente construído e gerenciado, sendo um importante mecanismo por

meio do qual a cultura organizacional é apreendida e construída (PFEFFER, 1997).

Verificou-se que, no FNDEducação, apesar de haver um código de ética que

disciplina a atuação de seus servidores (Anexo B), esse documento não é de

conhecimento de todos, não sendo adequadamente disseminado na organização.

O desconhecimento da forma correta e ética de agir representa uma

deficiência no “ambiente de controle”. Os códigos formais de conduta são

importantes para o estabelecimento de um programa ético eficaz, mas para que

atinjam plenamente seu objetivo, devem ser comunicados aos servidores, que

devem entendê-los e colocar em prática suas orientações, incorporando os

princípios éticos à cultura da organização.

Cabe esclarecer que a existência de código de conduta escrito, disseminado

e entendido pelos servidores não é, por si só, garantia de que o mesmo será

observado. Também é necessário o desenvolvimento de canais de comunicação nos

quais os servidores sintam-se à vontade para divulgar informações relevantes.

Ademais, o cumprimento das normas éticas será mais observado quando apoiado

por ações e por exemplos da alta administração (COMMITTEE OF SPONSORING

ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007).

52

Segundo Pfeffer (1997), o processo de inserção dos membros da organização

dentro da cultura organizacional se dá por meio da socialização, mediante a qual se

buscará o comprometimento dos indivíduos, o que permitirá a criação de mudanças

fundamentais na percepção e nas atitudes, representando uma forma eficiente de se

exercer o controle sobre o ambiente e as pessoas.

No que se refere à comissão de ética prevista no art. 20 do Código de Ética

dos Servidores do FNDE (Anexo B), ela é constituída com a finalidade de tornar

efetivo o mencionado normativo, frente a situações de seu descumprimento. A

atuação da comissão pauta-se pela apuração de infrações ao código de ética.

Das suas atribuições não consta a realização de trabalhos de

conscientização, orientação ou aconselhamento sobre a ética profissional do

servidor. O mais próximo que o trabalho da comissão chega desse papel de

formador ocorre quando suas decisões são resumidas em ementas e divulgadas ao

FNDE e às demais comissões de ética, com o fito de formar consciência ética na

prestação de serviços públicos, consoante disciplinado no art. 22 do Código de Ética

dos Servidores do FNDE (Anexo B).

A partir dos pontos discutidos, verifica-se que, em que pese a existência do

código de ética formalizado no âmbito do FNDE, seus valores e diretrizes não são

adequadamente divulgados e, por conseguinte, assimilados pelos servidores da

organização.

Outro ponto relativo ao ambiente de controle diz respeito ao critério para a

seleção dos beneficiários do programa, aqueles para os quais se destinam os

esforços produzidos – no caso do PNAE, os alunos matriculados em creches, pré-

escolas e escolas de ensino fundamental da rede pública (municipal, estadual e

federal) ou de entidades filantrópicas ou por elas mantidas, desde que atendam as

condições previstas na Medida Provisória nº 2.178-36/2001 (BRASIL, 2001b) e na

Resolução/FNDE/CD/nº 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c). O critério para a

seleção dos beneficiários do Programa é, de fato, transparente e mostra-se afinado

com um dos princípios norteadores do PNAE: a universalidade do atendimento da

alimentação escolar gratuita.

As providências a serem adotadas e as sanções previstas, não apenas para o

caso de ocorrência de fraudes, mas também de violações às normas do programa,

estão fixadas nos artigos 20, 21, 22 e 25 da Resolução/FNDE/CD/nº 32, de

53

10/08/2006 (BRASIL, 2006c) c/c artigos 3o e 4º da Medida Provisória nº 2.178-

36/2001 (BRASIL, 2001b).

Acerca da medida mais comumente adotada em caso de descumprimento

das normas do programa, qual seja, a suspensão do repasse dos recursos,

estabelecida no § 7º do art. 3º da referida Medida Provisória e no art. 25 da

mencionada resolução, cabem algumas ponderações.

A suspensão dos repasses não penaliza o executor do programa, responsável

pela não-aplicação devida e regular dos recursos recebidos, mas os alunos

matriculados nos estabelecimentos de ensino beneficiários da alimentação escolar.

Ao aplicar esse tipo de sanção, prevista nos normativos que regem a matéria,

os estabelecimentos de ensino não conseguem oferecer, pelo menos, uma refeição

diária ao público-alvo do programa, consoante preconizado no art. 19 da

Resolução/FNDE/CD/nº 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), o que acaba por

comprometer os próprios objetivos do programa (atender às necessidades

nutricionais dos alunos e à formação de hábitos alimentares saudáveis, durante sua

permanência em sala de aula, contribuindo para o seu crescimento,

desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar).

Os normativos que regem atualmente a matéria, ao não preverem a

possibilidade de repasse direto às unidades escolares no caso de situações

especiais, como, por exemplo, por ocasião de suspensão de repasse à Entidade

Executora, concorrem para a frustração dos objetivos do programa, ao inviabilizar o

acesso dos estudantes à merenda.

O Projeto de Lei nº 2.877/2008, que, em 30/10/2008, tramitava na Câmara

dos Deputados, tenta corrigir esse efeito indesejável, ao autorizar o FNDE, no caso

de suspensão de repasse de recursos aos municípios, estados e Distrito Federal, a

realizar o repasse dos recursos equivalentes, pelo prazo de cento e oitenta dias,

diretamente às escolas atingidas, para fornecimento da alimentação escolar.

Apesar da expectativa de que as regras sejam alteradas, o que se verifica é a

realidade atual: o efeito perverso do mecanismo mais usado por ocasião da

constatação de irregularidades na aplicação dos recursos do PNAE, que acaba por

penalizar os beneficiários do programa (os alunos), comprometendo o alcance de

seus objetivos. A solução adotada para o problema acaba por agravar a situação

daqueles já fragilizados nesse processo, os seja, as crianças que necessitam da

merenda oferecida pela escola, como fonte substancial de alimentação.

54

No que diz respeito à “Competência Profissional”, que se refere às

habilidades e aos conhecimentos necessários à execução das tarefas designadas,

verificou-se que os formuladores e os gestores do programa decidem quão bem

essas tarefas necessitam ser executadas, levando em consideração a estratégia e

os objetivos do programa, bem como os planos para sua implementação e

realização, definindo o perfil dos profissionais que nele atuam.

Observou-se que os principais normativos que disciplinam o PNAE, isto é, a

Medida Provisória nº 2.178-36/2001 (BRASIL, 2001b) e a Resolução/FNDE/CD/nº

32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c) sequer mencionam a figura da “merendeira”,

personagem fundamental na higienização/preparo dos alimentos e, em muitas

situações, quando não há nutricionistas disponíveis, na elaboração do cardápio

escolar.

Conforme destacado pela Sra. Eliene Sousa, gestora do PNAE que

respondeu ao roteiro, as atribuições das merendeiras não estão definidas na

legislação específica. Essa lacuna levou, inclusive, à publicação de guia para

capacitação de merendeiras (providência mencionada em resposta à questão 4.1 do

roteiro, que integra a seção “Informação e Comunicação”).

No caso do PNAE, constata-se que apenas o cargo de nutricionista conta com

definição das competências necessárias para o seu exercício. Há, inclusive, um

normativo que dispõe sobre as atribuições do nutricionista no âmbito do Programa

de Alimentação Escolar – Resolução CFN nº 358/2005 (CONSELHO FEDERAL DE

NUTRICIONISTAS, 2005).

Quanto às demandas de treinamento e capacitação dos servidores que atuam

no programa com vistas à melhoria de seu desempenho, a coordenadora

entrevistada explicou que o FNDE realiza, sistematicamente, cursos de legislação,

gestão pública e redação oficial. As demandas relativas a matérias mais

direcionadas aos programas partem dos núcleos específicos e não acontecem de

forma sistemática.

A gestora não informou como são detectadas as necessidades de

aperfeiçoamento dos servidores ou a freqüência dos eventos de treinamento e

capacitação relacionados. O baixo número de servidores efetivos e comissionados

(apenas 30% dos sessenta profissionais que atuam no âmbito do PNAE no FNDE

pertencem ao seu quadro funcional) e o volume de atividades a serem

55

desempenhadas por eles, contudo, parecem limitadores às oportunidades de

aperfeiçoamento.

Passa-se à análise da variável “Estilo e Filosofia Gerencial”, que diz respeito

ao conjunto de convicções e atitudes compartilhadas que caracterizam a forma pela

qual uma organização planeja, administra e monitora suas atividades e seus

processos do dia-a-dia. De acordo com as informações obtidas por ocasião das

entrevistas realizadas, essas atividades são fortemente condicionadas pelas

demandas legais, internas e externas, geralmente com prazo a ser cumprido. A

coordenação do programa está sempre atuando no sentido de resolver as

demandas mais urgentes, em detrimento do tratamento do considerável passivo de

processos a cargo da unidade e da elaboração de um planejamento adequado de

suas atividades.

Relativamente à modelagem dos processos no âmbito do Programa, a

gerente comentou que consultoria da Fundação Getúlio Vargas (FGV) havia sido

contratada para desenvolver novos indicadores relativos ao PNAE, os quais serão

tratados ainda neste capítulo. Não foram disponibilizadas, contudo, informações

relacionadas às técnicas utilizadas para a construção desses indicadores.

Apesar das limitações apontadas, o desempenho do Programa é

acompanhado por meio dos indicadores atualmente utilizados pelos gestores do

PNAE: número de alunos beneficiados (unidade de medida do Plano Plurianual),

valor total repassado e a relação valor repassado por aluno atendido. Esses

“indicadores” evidenciam que o foco do programa é a execução financeira: saber se

o valor calculado de acordo com a fórmula prevista na Resolução/FNDE/CD/nº 32,

de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), está sendo transferido para as entidades

executoras, de modo a “cobrir” o público-alvo.

Com relação a esse ponto, cabe citar a diferença conceitual entre indicadores

e “medida de variáveis”.

Segundo Rua (2005), “os indicadores não são simplesmente dados, mas uma balança

que nos permite “pesar” os dados ou uma régua, que nos permite “aferir” os dados em termos de

qualidade, resultado, impacto, etc., dos processos e dos objetivos dos eventos”.

Weiss (1998) esclarece que usa o termo “indicador” com um sentido muito

próximo ao de “medida”, salientando que a principal diferença entre eles é que um

indicador é, no mínimo, uma medida ordinal, que expressa, por si só, uma direção

esperada.

56

A título exemplificativo, cabe citar exemplo dado em trabalho realizado pela

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2007e): o “número de

desempregados” é uma “medida de variável” sobre a qual, isoladamente, não é

possível opinar se a situação medida é boa ou ruim; a “taxa de desemprego”, ao

contrário, é um indicador, vez que a evolução desejável é sempre sua redução.

Quanto aos indicadores utilizados atualmente pelos gestores do PNAE,

observa-se que o número de alunos beneficiados e o volume de recursos

repassados são “medidas de variáveis”, vez que sua avaliação isolada não

possibilita juízo sobre a situação verificada.

A relação valor repassado por aluno pode ser considerada “indicador”, pois,

em tese, seu incremento representa a evolução desejável do processo de execução

do Programa. No entanto, é um indicador que determina o valor transferido pelo

FNDE (e não o valor efetivamente gasto na alimentação escolar) para cada aluno

matriculado, ou seja, mede apenas a transferência de recursos financeiros a cargo

do FNDE por aluno, demonstrando apenas o custo alimentação/aluno para o Fundo.

Com relação aos indicadores desenvolvidos em conjunto com a FGV (Anexo

C), os quais ainda não foram implementados, verifica-se que os quatro primeiros

(indicadores do plano de ação do setor, do custo de capacitação e recursos

humanos, do custo de fiscalização e do controle de prestação de contas aprovada)

foram definidos como do tipo “eficiência”, enquanto os demais (indicadores de

suficiência de recursos financeiros, de regularidade de repasse financeiro, de

cobertura do público-alvo e de suficiência do valor per capita), medem dados

relacionados à dimensão “eficácia”.

Não foram desenvolvidos, contudo, indicadores que medissem aspectos

relativos à “efetividade” do programa, que pode ser definida como a medida do grau

de alcance dos objetivos que orientaram a constituição do programa, tendo como

referência os impactos na sociedade. Essa categoria de indicadores é fundamental

para a mensuração do resultado de um programa em solucionar um problema ou

demanda social, constituindo-se o “indicador do programa por excelência”.

Cabe observar que muitos programas governamentais tendem a apresentar

uma complexa combinação de objetivos (múltiplos objetivos) que deveriam produzir

resultados eficientes, efetivos e equitativos (valores), dificultando a concepção de

indicadores apropriados a cada fim.

57

Esse assunto, diretamente relacionado aos objetivos do programa, voltará a

ser abordado por ocasião da análise das informações obtidas em outras etapas do

roteiro aplicado, referentes às outras dimensões da metodologia COSO, vez que os

elementos da avaliação de controles internos se entrelaçam.

A última variável referente à dimensão “Ambiente de Controle” diz respeito à

“Estrutura Organizacional”, que provê o arcabouço para a própria existência do

Programa e, consequentemente, para viabilizar a sua operacionalização (planejar,

executar, controlar e monitorar as atividades relacionadas ao programa). Uma

estrutura organizacional eficiente inclui a definição de áreas fundamentais de

autoridade e responsabilidade, bem como a definição de linhas apropriadas de

comunicação.

A deficiência identificada relativamente a esse quesito relaciona-se à

inexistência de formalização de “mapeamento de processos”, no sentido de

especificação do fluxo a ser seguido internamente (no âmbito do FNDE) e dos

procedimentos a serem adotados (inclusive no que tange às comunicações que

devem ser feitas e à ordem em que devem ser feitas) relativamente às atividades do

programa que ocorrem no âmbito da coordenação do PNAE.

Uma série de fragilidades foram identificadas, portanto, em todos os quesitos

integrantes da dimensão “Ambiente de Controle”, fato que sinaliza oportunidades

para a implementação de melhorias no processo.

4.2 Avaliação de riscos

No componente “Avaliação dos Riscos” são tratadas questões relacionadas

ao “Estabelecimento de Objetivos”, à “Identificação dos Riscos” e à “Análise dos

Riscos”.

A definição de objetivos serve como base para se avaliar o comportamento

dos participantes e o desempenho de uma organização, fornecendo critérios para

que se identifique e se valore o funcionamento da organização e de seus programas.

No entanto, segundo Scott (1998), muitos autores preferem o conceito de estratégia

ao de objetivo.

Chandler define estratégia como a determinação de objetivos e metas de

longo prazo da organização e a adoção de diretrizes para operacionalizar e alocar

58

os recursos necessários à consecução dos objetivos (CHANDLER apud SCOTT,

1998).

A fixação de objetivos é um pré-requisito para a identificação de eventos, para

a avaliação de riscos e para a definição de respostas aos riscos, pois faz-se

necessário, inicialmente, que os objetivos existam para que a administração possa

identificar e avaliar os riscos que ameaçam o alcance de seus objetivos, bem como

possa adotar as medidas necessárias para administrar esses riscos.

Com vistas à melhor compreensão dos termos utilizados neste trabalho,

eventos são incidentes ou ocorrências originadas a partir de fontes internas ou

externas que afetam a implementação da estratégia ou a realização dos objetivos,

os quais podem provocar impacto positivo, negativo ou ambos. Os eventos de

impacto positivo representam oportunidades que são canalizadas de volta aos

processos de fixação das estratégias e dos objetivos. Eventos de impacto negativo

representam riscos que exigem avaliação e resposta da administração


COMMISSION, 2007).

Os objetivos do PNAE estão claramente definidos no art. 4º da

Resolução/FNDE/CD/nº 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), e referem-se, conforme

já mencionado, ao atendimento às necessidades nutricionais dos alunos durante sua

permanência em sala de aula; à formação de hábitos alimentares saudáveis; e, por

conseqüência, à contribuição para o seu crescimento, desenvolvimento,

aprendizagem e rendimento escolar.

Partindo-se do conceito de que os objetivos estratégicos correspondem às

metas de nível geral, alinhadas com a missão da organização (ou do programa),

fornecendo-lhe apoio (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE

TREADWAY COMMISSION, 2007), pode-se dizer que os objetivos estratégicos do

PNAE consistem em contribuir para a valorização e o fortalecimento da educação e

em promover a implantação da política de segurança alimentar e nutricional,

traduzidos como “contribuição para o crescimento, desenvolvimento, aprendizagem

e rendimento escolar” dos alunos.

De acordo com informações da gestora do programa, deve-se pensar

“crescimento” em termos físicos; “desenvolvimento” do ponto de vista

biopsicossocial; e “aprendizagem” e “rendimento” em termos de conhecimento.

59

Essas considerações demonstram a complexidade de se mensurar as

variáveis relacionadas ao Programa, sendo a variável “crescimento” a de menor

dificuldade de medição, como demonstra a “Pesquisa Nacional do Consumo

Alimentar e Perfil Nutricional de Escolares, Modelos de Gestão e de Controle Social

do Programa Nacional de Alimentação Escolar”, realizada pela Associação Brasileira

de Nutrição (ASBRAN) e ainda não divulgada, que promoveu uma avaliação

antropométrica dos alunos. Não parece possível, contudo, atribuir o “crescimento”

dos beneficiários apenas aos efeitos do programa, que tem caráter suplementar,

coexistindo, em muitas situações, com outros programas que também visam à

implantação da política de segurança alimentar e nutricional, como o Bolsa Família.

Para ilustrar essa situação, cabe mencionar que o estudo de 2008 do IBASE

“Repercussões do Programa Bolsa Família na Segurança Alimentar e Nutricional –

Relatório-Síntese” (INSTITUTO BRASILEIRO DE ANÁLISES SOCIAIS E

ECONÔMICAS, 2008), demonstrou que 33,4% dos cinco mil titulares do cartão

Bolsa Família entrevistados consideram a alimentação escolar como uma das

principais formas de garantir a alimentação para seus componentes. Dentre os

membros das famílias beneficiadas que freqüentavam escola no mês anterior à

pesquisa, 83,4% estavam matriculados em escolas que ofereciam merenda gratuita.

As demais variáveis, que se referem a desenvolvimento biopsicossocial

(desenvolvimento) e conhecimento (aprendizagem/rendimento), representam

características difíceis de serem mensuradas, considerando, de forma isolada, a

contribuição do PNAE.

Weiss (1998) esclarece que alguns programas têm objetivos declarados

(estratégicos) confusos, ambíguos ou difíceis de especificar, razão pela qual alguns

estudiosos de avaliação de programas defendem que a discussão desses objetivos,

demasiadamente abstrata e que envolve muito tempo, deve ser descartada em prol

da avaliação dos objetivos mais específicos do programa, mais próximos da

realidade. A autora entende, contudo, que não se pode deixar de lado os objetivos

estratégicos do programa, mas trazê-los da “estratosfera”, usando-os para definir

metas específicas do programa, mensuráveis e próximas de um consenso.

Em que pese os objetivos estratégicos do PNAE sejam consistentes, vez que

o senso comum reconhece que crianças bem alimentadas tendem a crescer e a se

desenvolver melhor e têm uma maior probabilidade de aprender mais, obtendo, por

60

conseguinte, melhor rendimento escolar, são vagos e difíceis de ser mensurados e

relacionados exclusivamente com o programa (que tem caráter suplementar).

Seguindo a proposta de Weiss (1998), crê-se que os objetivos estratégicos do

PNAE deveriam ser usados para definir metas específicas, passíveis de

mensuração, de modo a possibilitar a aferição do alcance da proposta do programa.

Ainda no que tange ao quesito “Estabelecimento de objetivos”, verificou-se

que o foco dos gestores do programa, no que se refere aos recursos necessários ao

alcance dos seus objetivos, está concentrado na capacitação dos stakeholders

(nutricionistas, membros dos CAEs, diretores de estabelecimentos de ensino),

inclusive com a celebração de parcerias com centros colaboradores de oito

universidades federais, bem como na transferência sistemática dos recursos

financeiros às entidades executoras.

Apesar de a capacitação ser um aspecto absolutamente essencial em um

programa como o PNAE, altamente descentralizado e dependente do controle social

(papel desempenhado, primordialmente, pelos CAEs), e de os recursos financeiros

repassados pela União serem a mola-mestra do programa, percebe-se deficiências

no que diz respeito à quantidade de nutricionistas cadastrados, à complementação

financeira de Estados e Municípios, ao oferecimento de meios para o exercício do

controle social e, ainda, à insuficiência, apesar de todos os esforços do FNDE, da

capacitação oferecida, todos recursos necessários ao alcance dos objetivos do

programa que não estão adequadamente disponíveis.

No que diz respeito à variável “Identificação dos Riscos”, a gerência do PNAE

esclareceu que não existiam estudos com vistas ao levantamento dos riscos que

poderiam afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como à definição das

medidas necessárias para atenuar esses riscos.

Eventos que ameaçam o alcance dos objetivos do programa (riscos) são

identificados, ainda que não de forma sistemática, por ocasião dos monitoramentos

(fiscalizações) efetuados pelos técnicos do programa, sempre realizados a partir da

ocorrência de irregularidades, quando são aplicados questionários específicos

(Anexo D) junto aos stakeholders; das fiscalizações levadas a cabo pela Auditoria da

autarquia; das irregularidades verificadas nas fiscalizações realizadas nos

municípios contemplados nos “sorteios” da CGU; bem como das denúncias

reportadas ao FNDE.

61

É importante ter em mente que os problemas já ocorridos podem ser uma das

fontes do estudo a ser elaborado, mas o levantamento dos riscos é algo mais

abrangente, implica considerar uma faixa de eventos com potencial impacto negativo

(riscos), originados de fatores internos (originam-se das escolhas que os gestores

fazem em relação ao seu funcionamento) e externos (de ordem econômica, política,

social, tecnológica, etc), reconhecendo que existem determinadas incertezas

associadas aos eventos (tanto riscos, quanto oportunidades), vez que não se sabe

ao certo se um evento ocorrerá, quando poderá ocorrer ou o impacto que terá caso

aconteça (a avaliação da probabilidade de ocorrência do evento e de seu impacto

deve ser feita na etapa seguinte do processo, a “Análise dos riscos”).

Com vistas a possibilitar a identificação de riscos inerentes à consecução dos

objetivos do PNAE, elaborou-se, no âmbito deste trabalho, um “mapa de processos”

(Apêndice B), o qual foi submetido à gestora do programa, para validação.

Pontos críticos permeiam todo o fluxograma do programa e referem-se às

várias etapas do processo. A título de exemplo, cita-se a expedição das normas para

a execução do programa, atualmente atribuição do Conselho Deliberativo do FNDE,

o que torna o programa altamente vulnerável às decisões políticas, vez que a cada

nova administração seus princípios, diretrizes e orientações podem ser alterados,

considerando que a forma de execução do Programa é regulamentada em nível de

resolução.

Pode-se, ainda, mencionar a possibilidade de ocorrência de eventos

relacionados à instituição, à composição e, principalmente, à atuação dos conselhos

de alimentação escolar, bem como relacionados à quantidade insuficiente de

nutricionistas para exercer a contento as atribuições previstas nos normativos que

regem o programa, aspecto altamente crítico ao se considerar que os nutricionistas

são os responsáveis técnicos pela elaboração dos cardápios. Ademais, não há

mecanismos que garantam a contrapartida financeira por parte dos Estados e

Municípios, o que certamente pode prejudicar o fornecimento de merenda na forma

desejada.

Até mesmo as parcerias com centros colaboradores de universidades

federais, executadas por meio da descentralização de recursos, e a estrutura

disponibilizada aos técnicos do FNDE que gerenciam o programa (número

adequado de servidores, oferecimento de cursos de capacitação/reciclagem,

disponibilização de canais de comunicação e de sistemas informatizados eficientes,

62

grau de regulamentação das atividades, etc) são fatores que devem ser examinados

com vistas à detecção de possíveis eventos que possam vir a afetar negativamente

os objetivos do PNAE.

Os eventos que potencialmente permeiam o programa, de modo a prejudicar

ou comprometer o alcance dos seus objetivos, são muitos. Crê-se caber ao FNDE,

responsável pela normatização, coordenação, acompanhamento, monitoramento,

fiscalização e avaliação da eficiência, da eficácia e da efetividade do programa, nos

termos do art. 6º da Resolução/FNDE/CD/ nº 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c)

que estabelece as normas para a execução do PNAE, utilizando-se dos meios que

julgar necessários, a tarefa de realizar, o quanto antes, adequado levantamento dos

riscos internos e externos que podem afetar o alcance dos objetivos do programa.

Afinal, a própria demora em prover esse tipo de estudo já representa um risco.

A última variável a ser analisada da dimensão “Avaliação dos Riscos” diz

respeito à “Análise dos Riscos”, que consiste, basicamente, em instrumento que

possibilita à gerência do programa (ou à organização) considerar até que ponto

eventos em potencial podem impactar a realização dos objetivos. A gerência deve

examinar os eventos com base em duas perspectivas: probabilidade e impacto. A

probabilidade representa o grau de possibilidade de que um determinado evento

ocorra, enquanto o impacto representa o efeito da ocorrência do evento.

A gerência do programa deve levar em conta tanto os riscos inerentes,

definidos como os riscos que o programa terá de enfrentar na ausência da adoção

de medidas para alterar a probabilidade ou o impacto dos eventos, quanto os riscos

residuais, definidos como aqueles que permanecem após a resposta da gerência. A

análise dos riscos deve ser aplicada, primeiramente, aos riscos inerentes. Após o

desenvolvimento das respostas a esses riscos, devem ser considerados os riscos

residuais (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY

COMMISSION , 2007).

A determinação do grau de atenção a cada risco identificado depende da

avaliação da gerência do programa e representa uma tarefa difícil e desafiadora. Um

risco com reduzida probabilidade de ocorrência e baixo potencial de impacto

geralmente não requer grandes considerações; um risco com elevada probabilidade

de ocorrência associada a um potencial de impacto significativo, ao contrário,

demanda bastante atenção. As situações entre esses extremos são difíceis de

julgar, exigindo uma análise racional e cuidadosa por parte da gerência do programa

63


COMMISSION, 2007).

As informações contidas em artigos ou trabalhos realizados, relativos ao

programa ou a temas conexos, podem fornecer importantes subsídios à análise de

riscos. Por exemplo, do estudo “Repercussões do Programa Bolsa Família na

Segurança Alimentar e Nutricional – Relatório-Síntese”, realizado pelo IBASE (2008)

constam informações interessantes acerca da alimentação escolar. Dos membros

das famílias beneficiadas pelo Bolsa que freqüentavam escolas no mês anterior à

pesquisa, 83,4% estavam matriculados em escolas que ofereciam alimentação

escolar gratuita. Na Região Sul, concentrou-se o maior percentual dos que recebiam

merenda na escola, enquanto a Região Nordeste foi a que menos ofereceu a opção.

Nos grupos focais ouvidos na segunda parte da pesquisa, uma série de problemas

relacionados à alimentação escolar foram relatados: irregularidade na freqüência

com que a merenda era oferecida; insuficiência na quantidade diária; baixa

qualidade da refeição e não-aceitação dos alimentos por parte dos estudantes.

Ademais, o estudo apurou que 71,4% dos beneficiários consumiam a

alimentação escolar todos os dias (28,6%, então, não recebiam a merenda

diariamente) e que existiam diferenças regionais significativas, pois os maiores

índices de consumo diário foram encontrados nas regiões Centro-Oeste e Sul

(87,9% e 86,9%, respectivamente), ao passo que na Região Nordeste a merenda

escolar era consumida com menos freqüência (65,7%).

Outras informações que merecem ser examinadas com cuidado estão

contidas no site do “Prêmio Gestor Eficiente em Merenda Escolar”, iniciativa da Ação

Fome Zero22. Em 2007, 751 municípios inscreveram-se para concorrer aos prêmios

referentes à gestão da merenda de 2006, cuja avaliação considerou os seguintes

indicadores: desempenho financeiro, eficiência nutricional, participação social e

desenvolvimento local. Também foram premiadas cidades que se destacaram nas

categorias “Gestões criativas”, “Valorização de merendeiras”, “Capitais e grandes

cidades”, “Pequenas Cidades” e “Nacional”.

Além do resumo das iniciativas das gestões municipais premiadas

(constantes da página “Prefeituras Premiadas”), o que forçosamente fornece

parâmetros para que se identifiquem as medidas que concorreram para o sucesso

22 Patrocinada, entre outros, pelo Governo Federal, pelo Banco do Brasil e pela ALCOA. Disponível em: <http://www.premiomerenda.org.br>. Acesso em 25 out. 2008.

http://www.premiomerenda.org.br/

64

do programa, constam do “Boletim de desempenho”, informações relacionadas,

entre outros assuntos, à avaliação quantitativa e qualitativa dos cardápios

oferecidos, à equipe de nutrição das prefeituras, à distribuição da origem dos

recursos para a merenda (recursos do FNDE, repasses do governo estadual,

complementação da prefeitura, recursos de outras fontes de financiamento, etc) e ao

custo médio das refeições por aluno por dia.

Esse último dado revelou que, em 2006, o custo médio da refeição (composta

da merenda principal e eventuais lanches servidos na entrada ou saída dos alunos)

para os alunos de creches correspondeu a R$ 0,61; para os beneficiários

matriculados em pré-escolas e no ensino fundamental, correspondeu a R$ 0,36;

para os alunos de creches/escolas indígenas, foi equivalente a R$ 0,66 e para os

estudantes de creches/escolas quilombolas, foi igual a R$ 0,53. Cabe esclarecer que

esse custo envolveu apenas os recursos gastos com a compra de gêneros

alimentícios.

Considerando-se que o valor repassado pelo FNDE para alunos de creches,

pré-escolas e escolas do ensino fundamental equivale a R$ 0,22 por aluno por dia, e

para os beneficiários matriculados em áreas indígenas ou quilombolas corresponde

a R$ 0,44 por dia, infere-se que os recursos transferidos pelo FNDE não são

suficientes para o provimento de uma alimentação escolar adequada, sendo

fundamental a complementação financeira das entidades executoras. Ocorre que, de

acordo com informação da gestora entrevistada, apenas cerca de 13% dos

municípios oferecem contrapartida para a aquisição de alimentos.

Tais informações, quando confrontadas e analisadas são importantes

indicadores no processo de análise de riscos.

Outros instrumentos importantes para dar suporte à análise dos riscos

identificados são os dados obtidos a partir dos cadastros e dos sistemas da

organização, cujo tratamento apropriado pode fornecer, além de medidas do

desempenho do programa, outros fundamentos para a decisão acerca do grau de

atenção a ser dado a cada risco.

A título de exemplificação, cita-se tratamento aplicado a informações obtidas

junto à própria gerência do PNAE, concernentes à quantidade de nutricionistas

atualmente cadastrados no programa, em nível de rede municipal, por Estado. A

comparação desses dados com o número de alunos matriculados no ensino infantil

e no ensino fundamental da rede municipal de ensino em 2006, por Unidade da

65

Federação (BRASIL, 2008g), à luz dos parâmetros numéricos que relacionam o

número de alunos com a quantidade de nutricionistas necessários ao seu adequado

atendimento, considerando dedicação em período parcial, definidos na Resolução

CFN nº 358/2005 (CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS, 2005), evidenciou

situação bastante crítica.

Apesar de os dados relativos à quantidade de alunos matriculados na rede

municipal de ensino referirem-se ao exercício de 2006 (número maior de matrículas

que em 2008), enquanto os dados referentes ao número de nutricionistas

cadastrados no programa correspondem a 2008 (provavelmente o quantitativo de

nutricionistas cadastrados em 2006 era menor), o que gera um certo descompasso

entre as variáveis utilizadas, o que não possibilita uma especificação mais precisa

do déficit de nutricionistas (quando comparados os parâmetros definidos na norma

específica e os números reais), os dados da Tabela 3 servem para chamar atenção

para a magnitude da diferença entre o ideal e o real, trazendo a discussão para o

âmbito do que é possível de ser executado com os recursos disponíveis.

66

Tabela 3 – Relação entre o número de nutricionistas atualmente cadastrados junto ao PNAE, em nível de rede municipal, e o número de nutricionistas definidos na

Resolução CFN nº 358/2005

EstadosN.

Nutricionistas

N. Matr. Ens. Infantil Rede Mun.

2006

N. Matr. Ens. Fund. Rede Mun.

2006

N. nutricionistas de acordo c/

normaDéficit de

nutricionistasAcre 22 12.905 58.027 37 15 Alagoas 95 76.874 503.304 255 160 Amazonas 24 103.731 436.879 295 271 Amapá 5 11.726 35.351 31 26 Bahia 295 400.581 2.125.277 1.227 932 Ceará 158 279.352 1.291.480 818 660 Espírito Santo 86 118.057 349.687 306 220 Goiás 191 87.473 483.465 272 81 Maranhão 162 273.562 1.161.256 781 619 Minas Gerais 662 362.236 1.432.699 1.012 350 Mato Grosso do Sul 65 61.186 227.140 168 103 Mato Grosso 105 75.054 277.852 206 101 Pará 99 246.366 1.170.052 728 629 Paraíba 151 92.293 450.138 276 125 Pernambuco 154 191.659 982.305 581 427 Piauí 167 96.184 474.075 288 121 Paraná 321 252.251 761.278 658 337 Rio de Janeiro 133 270.902 1.448.184 831 698 Rio Grande do Norte 114 95.877 328.514 257 143 Rondônia 38 30.117 144.107 90 52 Roraima 5 8.694 18.650 21 16 Rio Grande do Sul 482 131.610 761.960 417 (65) Santa Catarina 288 172.053 438.543 433 145 Sergipe 47 62.193 231.461 172 125 São Paulo 592 1.275.754 2.249.262 3.001 2.409 Tocantins 46 31.546 123.597 89 43 Total Brasil 4.507 4.820.236 17.964.543 13.250 8.743 Fontes: Tabela elaborada pela autora com dados fornecidos por gestores do PNAE, informações do INEP e parâmetros da Resolução CFN nº 358/2005 (CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS, 2005)

Ainda a partir dos dados relativos à quantidade de nutricionistas cadastrados

no programa, em nível municipal, por Unidade da Federação, obtidos junto à

gerência do PNAE, é possível verificar a média de nutricionistas habilitados por

município para cada Estado, verificando-se que apenas os estados do Acre, do

Espírito Santo e do Rio de Janeiro alcançam a relação de um nutricionista por

município, caso a distribuição dos profissionais fosse homogênea, circunstância

refutada a partir da comparação entre o número de municípios com nutricionistas

habilitados e o número total de municípios das unidades federadas, que indica que

30% dos municípios brasileiros não possuem nutricionistas cadastrados no

programa, verificando-se que os estados com “melhor” distribuição são Santa

67

Catarina, Rio Grande do Sul e Acre (84,6%, 82,7% e 81,8% dos municípios,

respectivamente, têm nutricionistas habilitados no programa), conforme Tabela 4.

Tabela 4 - Relação entre o número de municípios com nutricionista e o número total de municípios por Unidade da Federação e relação entre o número total de

nutricionista e o número de municípios por Unidade da Federação

EstadosNúmero de

Nutricionistas (A)

Número Total de Municípios

(B)

No. Municípios c/ Nutricionista

(C)

No Munic.com Nutricionistas/Total

Municípios (C/B) %

No. Nutricionistas/Total

Municípios (A/B)

Acre 22 22 18 81,8 1,00 Alagoas 95 102 79 77,5 0,93 Amazonas 24 62 21 33,9 0,39 Amapá 5 16 5 31,3 0,31 Bahia 295 417 261 62,6 0,71 Ceará 158 184 142 77,2 0,86 Espírito Santo 86 78 62 79,5 1,10 Goiás 191 246 176 71,5 0,78 Maranhão 162 217 142 65,4 0,75 Minas Gerais 662 853 578 67,8 0,78 Mato Grosso do Sul 65 78 59 75,6 0,83 Mato Grosso 105 141 100 70,9 0,74 Pará 99 143 86 60,1 0,69 Paraíba 151 223 142 63,7 0,68 Pernambuco 154 185 137 74,1 0,83 Piauí 167 223 152 68,2 0,75 Paraná 321 399 288 72,2 0,80 Rio de Janeiro 133 92 71 77,2 1,45 Rio Grande do Norte 114 167 112 67,1 0,68 Rondônia 38 52 34 65,4 0,73 Roraima 5 15 5 33,3 0,33 Rio Grande do Sul 482 496 410 82,7 0,97 Santa Catarina 288 293 248 84,6 0,98 Sergipe 47 75 44 58,7 0,63 São Paulo 592 645 480 74,4 0,92 Tocantins 46 139 43 30,9 0,33 Total Brasil 4.507 5.563 3.895 70 0,81

Fonte: Tabela elaborada pela autora com dados fornecidos por gestores do PNAE e informações do IBGE (2008a).

Dados como esses, examinados em conjunto com as informações de

conhecimento da gerência, provenientes de fiscalizações, de denúncias recebidas

ou dos cadastros e sistemas relativos ao programa, bem como de trabalhos

realizados por entidades fiscalizadoras, como o TCU e a CGU, são poderosos

instrumentos de análise de riscos.

Também nos quesitos que integram a dimensão “Avaliação dos riscos”,

observou-se que o PNAE tem um longo caminho a percorrer, sendo que o maior

desafio dos gestores do programa não consiste em criar uma sistemática eficiente

68

de levantamento e gerenciamento de riscos, mas em incorporar a atividade da

avaliação à cultura da organização.

4.3 Atividades de Controle Relativamente à terceira dimensão abordada, “Atividades de controle”, as

fragilidades identificadas não foram menores, até porque as atividades de controle

estão intrinsecamente relacionadas com o processo de avaliação de riscos,

englobando as políticas e os procedimentos que contribuem para assegurar que as

respostas aos riscos sejam executadas, de modo a garantir que os riscos que

incidem sobre os objetivos do programa sejam mantidos em níveis aceitáveis.

As políticas estabelecem o que deve ser feito, enquanto os programas

definem os procedimentos e as medidas necessárias para fazer com que as políticas

sejam cumpridas.

Uma das classificações mais utilizadas relativamente às atividades de

controle divide-as em dois tipos: de prevenção e de detecção. As primeiras

pretendem evitar a concretização de determinadas ocorrências indesejadas e as

últimas são capazes de identificar a ocorrência de discrepâncias oportunamente.

Com vistas a tratar adequadamente os riscos analisados, geralmente é usada

uma combinação de controles. Ao selecionar as atividades de controle, a gerência

do programa deve considerar a forma como essas atividades interagem, pois, em

algumas situações, uma única atividade de controle responde a vários riscos,

enquanto em outros casos, várias atividades de controle são necessárias para lidar

com apenas um.

Existe uma extensa gama de atividades de controles, que variam de acordo

com as características específicas de um programa (ou de uma organização). Muitos

fatores influenciam na definição das atividades de controles: os objetivos do

programa; o grau de descentralização na execução das ações; a complexidade do

processo de execução; a dispersão geográfica; os métodos de processamento de

informações utilizados etc.

Nos normativos que regem o PNAE, é possível identificar uma série de

políticas de controle. Para citar algumas, menciona-se a exigência de responsável

técnico pela elaboração dos cardápios; a atuação do controle social ao longo de

todo o processo, desde o acompanhamento da elaboração do cardápio até a

69

emissão de parecer conclusivo acerca das contas; a obrigatoriedade de prestação

de contas por parte das entidades executoras que recebem os recursos do FNDE e

a previsão de realização de fiscalizações, a serem realizadas pelo próprio FNDE ou

por outras entidades fiscalizadoras.

Os procedimentos de controle, que devem garantir a implementação das

políticas, no entanto, apresentam sérios problemas: são freqüentemente

emprestados de outros programas/processos com características diversas, com

abrangência, complexidade de aferição de resultados e grau de descentralização

menores; são projetados considerando condições ideais, sem levar em conta as

limitações associadas aos recursos disponíveis, sejam eles materiais ou humanos; e

não são capazes de oferecer soluções tempestivas, atuando a posteriori, em

atividades de correição, que pouco valor agregam à sociedade.

As ações de controle adotadas atualmente, no âmbito do programa, buscam

dar respostas a problemas pontualmente identificados, não havendo uma

coordenação no sentido de produzir uma solução de controle integrada, que

considere os riscos de uma forma sistêmica.

O controle exercido pela auditoria interna, que não trata apenas do PNAE,

mas de todos os programas e convênios sob responsabilidade do FNDE, é

geralmente a posteriori, apurando irregularidades já ocorridas e, quando há débito,

quantificando o montante a ser ressarcido aos cofres da autarquia. Os problemas

apurados são, então, comunicados às áreas finalísticas ou à área financeira,

dependendo da natureza da irregularidade, a quem cabe adotar as medidas

pertinentes (geralmente, no caso do PNAE, expedições de orientações aos gestores

ou aos CAEs ou encaminhamento de solicitações de devolução dos recursos e, em

caso de não atendimento, determinação de instauração de tomada de contas

especial).

A auditoria comunica, ainda, à CGU e ao TCU, por meio dos relatórios que

emite, as irregularidades verificadas por ocasião das fiscalizações efetuadas,

informando as providências adotadas pelas áreas pertinentes do FNDE. Existe,

ainda, um sistema de acompanhamento do andamento das medidas implementadas

pelas Diretorias do FNDE em atendimento às determinações do Tribunal de Contas

da União e às recomendações contidas no Relatório de Gestão da Secretaria

Federal de Controle Interno, bem como às providências recomendadas pela

auditoria interna.

70

É importante ressaltar que problemas freqüentemente observados ao longo das

fiscalizações levadas a cabo pela auditoria geram recomendações, as quais podem

vir a ser implementadas, de maneira a trazer melhorias aos procedimentos de

controle. Como exemplo, cita-se a Nota Técnica nº 05 / 2008 –

COORI/AUDIT/FNDE/MEC, de 01/10/2008 (Anexo E), que determinou a inclusão de

dispositivo na Resolução CD/FNDE nº 32, de 10 de agosto de 2006 (BRASIL,

2006c), prevendo a obrigatoriedade de as entidades executoras do PNAE realizarem

controle dos gêneros alimentícios mediante a utilização de Guias de Remessa de

Alimentos (GRA), em face da detecção de problemas relacionados à ausência de

controles na distribuição dos alimentos adquiridos com recursos do programa.

A exigência desse documento, contendo os itens discriminados na referida

nota técnica, possibilitaria: a identificação do tipo de merenda distribuído aos alunos;

a discriminação dos itens e quantitativos recebidos pelos estabelecimentos de

ensino; a sinalização da composição do cardápio; a verificação da exigência de se

utilizar, no mínimo, 70% dos recursos recebidos na aquisição dos produtos básicos;

a comprovação da entrega dos gêneros à escola; a conferência da distribuição

regular dos gêneros; a conferência da entrada e da saída de gêneros alimentícios,

de modo a controlar o estoque; a verificação do número de dias e de alunos

atendidos; a averiguação da compatibilidade entre aquisição e distribuição dos

produtos; e a certificação de quantas e de quais escolas declararam ter recebido

gêneros alimentícios.

Esse tipo de iniciativa reflete o espírito da metodologia COSO: a partir da

identificação e da análise dos riscos, estabelecer mecanismos para reduzir sua

incidência, de modo a que não comprometam o resultado desejado. Com a

instituição de um documento, vários riscos ao processo de execução são

minimizados. Ademais, o grande trunfo da exigência dessa guia é que ela não é útil

apenas para os auditores do FNDE, da CGU ou do TCU, na busca pela apuração de

ocorrências passadas, que já comprometeram os objetivos do programa, mas

também para os encarregados de realizar o controle ao longo de todo o processo de

execução (os CAEs), que terão instrumento para verificar de maneira mais

tempestiva e oportuna a regular aplicação dos recursos.

Verifica-se, portanto, que as maiores contribuições que a Auditoria do FNDE

oferece ao PNAE consistem em reportar à área finalística os achados verificados por

ocasião das fiscalizações, que servem como fonte para a identificação de riscos e

71

subsidiam a análise desses riscos, quanto à probabilidade de ocorrência e ao

impacto que geram, e a sugestão de medidas que possam contribuir para a redução

dos riscos que ameaçam os objetivos do programa.

No que tange aos sistemas de informação utilizados no programa (Sistema de

Assuntos Educacionais e Sistema de Prestação de Contas), cabe salientar que são

internos, restritos ao FNDE, e que são administrados pela Coordenação-Geral de

Tecnologia da Informação, unidade da autarquia. Pelos dados coletados na

entrevista, os procedimentos de segurança geralmente usados para garantir a

confiabilidade dos sistemas são observados no FNDE.

Quanto aos demais pontos abordados no âmbito da dimensão “Atividades de

controle”, que se referem à existência de segregação de funções na execução das

atividades do programa e de mecanismos para garantir a segurança física dos bens

adquiridos com os recursos do PNAE, a gestora do programa informou que

problemas já haviam sido detectados nos dois quesitos. De acordo com ela, as

prefeituras de municípios menores nem sempre observam a segregação,

concentrando todas as atividades pertinentes às entidades executoras nas

secretarias de educação municipais, que nem sempre detêm contingente adequado

de servidores para operar o PNAE. Mencionou, ainda, que os problemas

relacionados à integridade dos estoques são mais freqüentes no modelo

escolarizado de gestão, quando os alimentos (ou parte deles) são armazenados nos

estabelecimentos de ensino.

Não é possível, a partir dos dados obtidos junto ao FNDE, conhecer a

natureza das ocorrências relacionadas às duas questões, menos ainda conhecer os

procedimentos adotados pelas entidades executoras com vistas a coibir essa

ocorrências. Para tanto, seriam necessárias investigações junto às prefeituras

municipais, às secretarias de educação dos estados e do DF e aos

estabelecimentos de ensino, vez que cada unidade executora adota procedimentos

próprios, levando em consideração suas peculiaridades e sua experiência. Uma das

limitações deste trabalho consiste justamente em não se ter realizado verificação

nas localidades em que o programa é executado, de modo a conferir como o

controle funciona na prática.

A partir do exposto, observa-se que as ações de controle atualmente

presentes no PNAE foram definidas de forma empírica, sem prévio estudo que

analisasse os mecanismos de controle necessários para prover respostas

72

adequadas aos riscos à consecução dos objetivos do programa. É importante

salientar, nesse sentido, que as deficiências relativas às atividades de controle não

são fatos isolados, mas decorrem das fragilidades identificadas nas outras

dimensões que compõem o sistema de controles internos do programa.

4.4 Informação e Comunicação

A próxima dimensão a ser analisada é “Informação e Comunicação”, que se

refere à identificação, à coleta e à comunicação de informações relacionadas a

atividades e eventos internos e externos, necessárias ao alcance dos objetivos do

programa, bem como à efetividade das ações nele previstas. Essas informações

devem ser transmitidas às pessoas que desempenham funções no âmbito do

programa, de forma oportuna e tempestiva, de modo a que cumpram suas

responsabilidades adequadamente. As informações são necessárias em todos os níveis do programa (ou de uma

organização) para gerenciá-lo e para promover a identificação, a avaliação e a

resposta a riscos, de maneira a maximizar o alcance dos objetivos do programa. O

fluxo de informações em um programa deve alcançar todos os níveis e se dar em

todas as direções e sentidos – dos coordenadores para os executores das políticas

públicas e vice-versa; das entidades/agentes fiscalizadores para os coordenadores e

em sentido contrário; dos executores das políticas para os fiscalizadores; no âmbito

da coordenação/gerência da política, dos níveis hierárquicos superiores para os

inferiores e vice-versa e entre níveis hierárquicos equivalentes etc. Uma

comunicação apropriada é necessária, não somente na esfera do programa, mas

também fora dela. Por meio de canais de comunicação abertos, o público-alvo,

entidades que atuem em áreas relacionadas ao programa e a sociedade civil têm

acesso a informações sobre o programa e também podem apresentar sugestões,

críticas e denúncias.

No caso específico do PNAE, verifica-se que as informações pertinentes à

consecução dos objetivos do programa foram identificadas, mas nem sempre estão

disponíveis a seus atores. Para ilustrar essa situação, cita-se o fato de que as

orientações constantes dos normativos do PNAE não são suficientes para suprir as

dúvidas relativas a diversos procedimentos constantes do programa, gerando a

necessidade de que sejam elaboradas publicações paralelas, que supram essas

73

lacunas. Em que pese a gerência do programa já tenha providenciado algumas

“cartilhas”, alguns temas relevantes ainda permanecem sem regulamentação, como

é o caso da definição de procedimentos referentes ao teste de aceitabilidade.

Outro problema detectado no que tange às informações que circulam no

âmbito do programa diz respeito à sua baixa confiabilidade. É o caso, por exemplo,

das informações encaminhadas à gerência acerca dos cardápios elaborados (não há

como se garantir que as refeições servidas observaram os cardápios elaborados);

do parecer conclusivo dos CAEs sobre as contas apresentadas pelas entidades

executoras (nem sempre os conselhos estão capacitados para detectar

procedimentos irregulares, manifestando-se muitas vezes pela aprovação das

contas quando há falhas que extrapolam o aspecto formal); e boa parte das

denúncias recebidas, várias vezes infundadas, principalmente em ano eleitoral.

Deve-se comentar, ainda, a ocorrência de informações que, apesar de

confiáveis, não são tempestivas. É o caso dos relatórios da auditoria interna do

FNDE e das irregularidades apuradas pela CGU, que revelam problemas que já

ocorreram (às vezes, há muito tempo) e que, conseqüentemente, já trouxeram

prejuízos aos beneficiários, tendo comprometido o alcance dos objetivos do

programa.

Como discutido anteriormente (assunto constante do item 1.3.1 do roteiro

aplicado, integrante da dimensão “Ambiente de controle”), os indicadores atualmente

utilizados pela gerência do programa referem-se, basicamente, ao número de

beneficiários, ao valor transferido pelo FNDE às entidades executoras e à relação

entre o valor total repassado e a quantidade de alunos atendidos, o que reflete uma

preocupação apenas com a transferência de recursos financeiros federais para o

atendimento aos alunos matriculados em creches, pré-escolas e escolas de ensino

fundamental da rede pública.

Com a implementação dos indicadores desenvolvidos em conjunto com a

FGV, as informações constantes dos sistemas utilizados no programa passarão a

ser mais usadas, vez que alimentarão esses indicadores, fornecendo algumas

respostas para subsidiar a ação da gerência. Nenhum dos indicadores, no entanto,

foi desenvolvido para aferir o alcance dos objetivos do programa ou para medir a

eficácia das atividades de controle.

A esse ponto, cabe mencionar que os sistemas de informação desempenham

papel fundamental para o oferecimento de subsídios à avaliação dos riscos que

74

permeiam o processo e à tomada de decisões. Passa-se, então, a tecer

considerações acerca dos sistemas de informação utilizados no âmbito do PNAE.

A definição do número de alunos que serão atendidos pelo programa é

fornecida pelo censo escolar, que desde 2007 é realizado por meio de um sistema

on line: o “Educacenso”, cuja coleta de dados é feita pela internet. A automação do

processo já trouxe sensível melhora à qualidade e à fidedignidade dos dados,

possibilitando a detecção de matrículas em duplicidade e, pela primeira vez, obtendo

dados próximos aos colhidos por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de

Domicílios - a diferença entre os dados do “Educacenso 2007” e da PNAD 2006 foi

de apenas 0,13% (BRASIL, 2008d).

Os outros sistemas usados (Sistema de Assuntos Educacionais e Sistema de

Prestação de Contas) são internos ao FNDE, sendo alimentados apenas com as

informações que chegam à autarquia, e os dados neles cadastrados não são,

atualmente, trabalhados para auxiliar o gerenciamento de riscos. Cabe lembrar,

ainda, que não há banco de dados que detenha informações acerca das ocorrências

de irregularidades identificadas no âmbito do programa, seja por meio das

fiscalizações realizadas pela área específica, pela auditoria interna e pela CGU, seja

por meio das denúncias recebidas. Esse instrumento seria uma importante fonte

para a identificação e para a análise dos riscos que podem comprometer os

objetivos do programa.

Crê-se que, caso se concretize a implementação do Sistema de

Monitoramento do PNAE (SIMPNAE), prevista para 2009, o FNDE pode vir a ganhar

em termos de tempestividade, devido ao preenchimento on line, e, dependendo da

qualidade e da natureza das informações que serão solicitadas aos atores que

alimentam o sistema e da possibilidade de confronto dessas informações, também

em termos de confiabilidade.

Ademais, considerando que será alimentado por entidades executoras,

escolas, nutricionistas e membros dos CAEs de todo o país, o sistema tem potencial

para municiar a gerência do programa com uma visão bastante completa da

execução do PNAE. Os dados obtidos a partir do SIMPNAE poderão ser convertidos

em informações pertinentes, que possam ser acessadas, prontamente utilizadas e

associadas a determinadas responsabilidades, que darão suporte ao gerenciamento

de riscos e à tomada de decisão.

75

A partir das respostas da gestora do PNAE às questões relacionadas no

quesito “Comunicação”, foi possível verificar que os servidores que atuam no

programa conhecem as sanções aplicáveis no caso de transgressões e sabem o

que fazer caso tomem conhecimento delas, contudo não há orientação formal

quanto aos procedimentos a serem seguidos nessas circunstâncias, no âmbito da

coordenação do programa, o que pode fazer, inclusive, com que alguma informação

relevante se perca. Essa informação complementa aquelas trazidas nos itens 1.1.2 e

1.4.1 do roteiro (Apêndice A), que se referem aos padrões de conduta e valores

éticos e à estrutura organizacional do programa, respectivamente.

A não disseminação dos padrões de conduta definidos no código de ética do

FNDE e a ausência de descrição pormenorizada dos procedimentos a serem

adotados pelos servidores que atuam no programa são indicativos da ocorrência de

deficiências no fluxo de informações, pelo menos na esfera da coordenação do

PNAE.

Quanto aos canais de comunicação com o público externo, verifica-se a

adequação dos canais institucionais disponibilizados (atendimento telefônico, por

meio de 0800, e pela internet; endereço eletrônico da autarquia; ouvidoria). Não se

pôde avaliar, contudo, as respostas às dúvidas, sugestões e críticas recebidas, vez

que para um canal ser efetivo é importante que se dê feedback ao interlocutor, no

sentido de mostrar disposição de ouvi-lo e informá-lo do encaminhamento dado à

sua questão. De outro modo, as pessoas perdem a motivação para usar essas

formas de comunicação.

Cabe mencionar, ainda, que os canais alternativos disponibilizados pelos

gestores/servidores que atuam no PNAE, por ocasião dos eventos em que tomam

parte ou por ocasião das fiscalizações realizadas, divulgando, inclusive, seus

contatos particulares, enviam uma mensagem poderosa de colaboração e de

predisposição para ouvir, além de servirem como proteção contra falhas, caso os

canais normais apresentem-se inoperantes.

4.5 Monitoramento Finalmente, passa-se a analisar as respostas obtidas relativamente ao quinto

e último componente do sistema de controles internos, segundo definição do COSO,

76

qual seja, o “Monitoramento”, que diz respeito à avaliação dos controles internos ao

longo do tempo, com vistas a detectar se estão sendo adequados e efetivos ou não.

É importante consignar que esse é um processo interativo e dinâmico: analisa

todas as dimensões dos controles internos, inclusive ela mesma, para que se

promovam as adequações necessárias que, posteriormente, serão revistas, no

âmbito de outros monitoramentos.

Devido à mutabilidade das situações ao longo do tempo (a chegada de nova

gerência, mudanças na estrutura ou no direcionamento da gestão do programa,

introdução de novos processos, etc), os objetivos do programa podem ser alterados;

novos riscos podem ser identificados; ou atividades de controle que até então

mostravam-se eficazes podem tornar-se inócuas, o que torna essencial determinar

se o funcionamento dos controles internos permanece efetivo.

O monitoramento pode ser efetuado tanto por meio do acompanhamento

contínuo das atividades (incorporado às atividades normais e repetitivas da

organização; geralmente conduzido em tempo real, respondendo dinamicamente a

mudanças nas condições; e arraigado à cultura da entidade) quanto mediante

avaliações pontuais, tais como revisões eventuais, auto-avaliação e auditoria interna

(normalmente ocorrem após a constatação de algum fato específico); ou como

combinação dessas duas formas.

Em que pese o acompanhamento contínuo seja considerado mais eficaz,

fornecendo importante feedback sobre a eficácia dos outros componentes dos

controles internos, pode ser de grande valia abordar a questão como se fosse a

primeira vez, com o enfoque voltado diretamente à efetividade do sistema de

controles internos, uma das possíveis utilidades de avaliações pontuais. Esses

procedimentos também podem oferecer a oportunidade de considerar a eficácia das

ações de monitoramento contínuo.

No caso específico do PNAE, a gestora entrevistada mencionou algumas

mudanças já implementadas ou que estão por ser implementadas, decorrentes da

revisão de sistemas, de atividades e de processos executados no âmbito da

coordenação do programa. Tais alterações, contudo, não partiram de uma estratégia

de monitoramento que incluísse a identificação de operações críticas e de sistemas

de apoio que necessitassem de revisão e avaliação especiais, nem decorreram de

um planejamento para exames periódicos. Foram fruto de dificuldades verificadas

durante a execução de determinadas ações ou de reflexões acerca da oportunidade

77

de melhorias de alguns procedimentos levados a cabo pela coordenação do

programa, constituindo-se atos isolados, que não seguiram nenhum planejamento

ou estratégia pré-definida.

Cabe registrar, ainda, a iniciativa por parte da auditoria interna do FNDE no

sentido de realizar, de forma programada e sistemática, auditorias operacionais nas

diversas unidades da autarquia, relativamente a algumas ações de sua alçada.

Essas auditorias, no entanto, ficam limitadas à força de trabalho disponível para a

realização dessas atividades.

A restrição de pessoal também é fator preponderante para a baixa quantidade

de inspeções in loco nos municípios e estados que recebem recursos do PNAE,

realizadas pela área técnica do PNAE, ocasiões em que os dados registrados nos

sistemas e cadastros usados no programa são confrontados com as informações

apuradas nas localidades. Ainda com relação a essas fiscalizações, chamadas de

monitoramento pelos técnicos do PNAE, deve-se lembrar que são realizadas apenas

junto às entidades executoras em que foram apuradas/denunciadas irregularidades,

fato que restringe significativamente o universo amostral. Essa última limitação

poderá ser sanada em face da pretendida mudança de critérios para a definição das

entidades executoras que serão visitadas pelos técnicos do programa (alteração

decorrente de uma revisão de procedimento), a ser implementada a partir de 2009.

Quando da realização de fiscalizações pela Auditoria do FNDE também se

promove o confronto dos dados. Essas fiscalizações, entretanto, ocorrem para

subsidiar a prestação de contas da autarquia ou para cumprir as exigências da CGU

e envolvem todos os programas e convênios geridos pelo FNDE. Essas

circunstâncias, associadas à quantidade insuficiente de servidores na auditoria, são

fatores que limitam a atenção dada à consistência dos dados oferecidos à gestão do

PNAE.

No que tange à facilidade de comunicação à gerência das eventuais

fraquezas identificadas nos processos de controle interno, apurou-se que, apesar de

o ambiente ser favorável à emissão de opiniões, sugestões e críticas e à troca de

idéias, os canais de comunicação existentes não são considerados muito eficientes,

em razão de sua informalidade, o que aumenta o risco de que informações sejam

perdidas. A eficiência dos canais de comunicação poderia ser melhorada caso fosse

desenvolvida uma sistemática de troca de informações em nível institucional.

78

Quanto à tempestividade das providências adotadas pela gerência do

programa em face de achados/recomendações oriundos das atividades de

monitoramento desenvolvidas pelo FNDE e das avaliações externas, verificou-se

que, quando não se referem à implementação de instrumentos, atividades ou

processos estruturantes (caso do desenvolvimento de indicadores), geralmente não

demoram a ser observados.

Em face dos pontos levantados, constata-se que as iniciativas no sentido de

analisar e melhorar o sistema de controles internos no âmbito da gestão do PNAE

não obedecem a um planejamento estratégico. Ocorrem de forma isolada, a partir da

percepção das pessoas que atuam nas atividades/processos ou a partir de

recomendações ou determinações decorrentes da detecção de fragilidades

apuradas em trabalhos realizados pelo próprio FNDE e por entidades que atuam em

áreas relacionadas ao programa.

79

5 CONCLUSÃO

A reforma do aparelho do Estado, implementada na década de 1990, cuja

proposta era implantar uma gestão pública mais eficiente, de melhor desempenho,

dotada de práticas gerenciais modernas, voltadas para o alcance de resultados,

trouxe, como algumas de suas orientações, a descentralização da execução de

políticas públicas, o fomento a parcerias público-privadas e a previsão do controle

social.

Diante dessa realidade, surgem desafios relativos a forma de conduzir essas

novas relações, levando em conta a multiplicidade de atores, papéis e inter-relações

existentes, o que demanda do Estado, para a implementação de uma melhor

governança, capacidade, coordenação e controle.

Em que pese a forma de conduzir as políticas públicas tenha mudado

profundamente nos últimos anos, e de forma muito veloz, os sistemas de controles

internos da administração pública não evoluíram no mesmo ritmo, permanecendo

apegados a aspectos legais e formais, atuando a posteriori, em atividades de

correição que pouco agregam à sociedade.

Inúmeros casos de ineficiência, desvios, fraudes e malversação de recursos

públicos são diariamente divulgados, evidenciando a existência de deficiências nos

controles internos de entidades públicas e, conseqüentemente, a incapacidade

desses sistemas de controle interno de garantir, com razoável certeza, que os

objetivos das políticas públicas demandadas e custeadas pela sociedade serão

atingidos com qualidade, eficiência e eficácia; que as informações fornecidas pelos

relatórios e sistemas corporativos são confiáveis e que as leis, regulamentos e

normas pertinentes estão sendo observados.

Com vistas a prover instrumento para a verificação de controles internos na

esfera dos programas de Governo, a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de

Programas de Governo - SEPROG, Unidade Técnica do TCU, elaborou o “Roteiro

de Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo”,

documento composto de questões relacionadas às dimensões definidas na

metodologia COSO relacionada a controles internos (COSO I), amplamente

praticada e tida como modelo e referência no mundo todo. Apesar de o referido

roteiro não haver sido submetido à apreciação do TCU, foi utilizado, com êxito, no

âmbito de várias auditorias realizadas pela SEPROG.

80

Considerando a natureza estratégica do Programa Nacional de Alimentação

Escolar no combate à fome e o fato de o programa ser o mais antigo programa de

suplementação alimentar do país, com processos de execução e resultados já

consolidados, decidiu-se aplicar o roteiro desenvolvido pela SEPROG para avaliar o

seu sistema de controles internos, à luz dos cinco compenentes da metodologia

COSO: ambiente de controle; avaliação dos riscos; atividades de controle;

informação e comunicação;e monitoramento.

Por meio de entrevistas estruturadas, referentes à aplicação do “Roteiro de

Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo” à titular

da Coordenação Técnica de Alimentação e Nutrição – COTAN, Sra. Eliene Ferreira

de Sousa, designada pela Coordenadora-Geral do Programa Nacional de

Alimentação Escolar, Sra. Albaneide Maria Lima Peixinho Campos, e, no que

pertinente, ao Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE, foram obtidas

informações relacionadas às dimensões componentes do sistema de controles

internos, as quais foram confrontadas com dados coletados de fontes diversas.

Apesar de não se ter realizado verificações in loco (nas entidades

executoras), com vistas a observar, em campo, o funcionamento do programa,

detectando seus pontos fortes e fracos, e comparando as informações apuradas

com aquelas coletadas junto à sua coordenação, o que constitui uma limitação deste

trabalho, a análise dos dados fornecidos pela gerência do PNAE, realizada no

capítulo 4 deste trabalho, foi suficiente para demonstrar que fragilidades e

deficiências permeiam os processos de normatização, execução e fiscalização do

PNAE, tendo sido constatadas em aspectos referentes às cinco dimensões definidas

na metodologia COSO, as quais se relacionam entre si.

O resultado da análise permitiu concluir que o sistema de controles internos

implementado na esfera do programa não é adequado, vez que, apesar de os cinco

elementos do controle estarem presentes em algum nível, não fazem parte de uma

estratégia pensada e desenvolvida pela entidade gestora, não seguem nenhum

planejamento e não funcionam de forma integrada, o que seguramente compromete

o desempenho de um sistema de controles internos.

As deficiências identificadas nos controles internos do PNAE evidenciaram

que o sistema não se mostra capaz de mitigar os riscos aos processos de

normatização, execução e fiscalização, de maneira a oferecer segurança razoável

de que os objetivos do programa estão sendo atingidos.

81

Cabe esclarecer que os problemas constatados no sistema de controles

internos do PNAE não são exclusivos desse programa, vez que situações correlatas

foram identificadas em várias outras ocasiões, fato que sinaliza que as entidades da

administração pública federal não estão sintonizadas com a necessidade de

implementação, em sua estrutura, de atividades de avaliação, que deveriam integrar

a cultura das organizações.

A proposta deste trabalho foi discutir possíveis deficiências (as quais

acabaram se confirmando) nos controles internos do PNAE e sinalizar para os

gestores que existem métodos que possibilitam a avaliação desses controles, que

devem ser fortalecidos com vistas a melhorar os processos do programa, de modo a

que se alcancem os objetivos desejados.

82

REFERÊNCIAS

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9533.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9533.htm

83

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APÊNDICE A

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Respostas obtidas a partir da aplicação do “Roteiro de Verificação de

Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo”, utilizado no âmbito de várias auditorias realizadas pela SEPROG, o qual não foi submetido

à apreciação do Tribunal de Contas da União Os quadros a seguir apresentam a síntese da aplicação do “Roteiro de

Verificação de Controles Internos em Avaliação de Programas de Governo”, de

acordo com as informações coletadas da titular da Coordenação Técnica de

Alimentação e Nutrição – COTAN, Sra. Eliene Ferreira de Sousa, e do Sr. Gil Pinto

Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE (que respondeu à questão relativa ao controle,

pela auditoria interna do FNDE, sobre as ações de gerenciamento para prevenir e

minimizar os riscos identificados e aos registros nas contas do FNDE, por ventura

efetuados pela auditoria, referentes aos problemas e soluções relacionados a esses

riscos).

1- AMBIENTE DE CONTROLE 1.1 – Integridade e Ética 1.1.1 – O órgão utiliza código formal estabelecendo padrões de conduta e procedimentos operacionais aceitáveis?

Existe o “Código de Ética dos Servidores do FNDE”, instituído pela Portaria da Secretaria Executiva nº 283, de 05 de dezembro de 2002 (Anexo B). Desse documento constam os princípios éticos fundamentais; os objetivos do código; os direitos, deveres e obrigações do servidor do FNDE no que tange à ética no ambiente de trabalho; e informações acerca da constituição da Comissão de Ética e de seu funcionamento.

1.1.2 - Existe comissão de ética designada por portaria? Se existe, quais os trabalhos de conscientização, orientação e aconselhamento sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público?

Existe Comissão de Ética, constituída nos termos do art. 20, incisos I e II, do “Código de Ética dos Servidores do FNDE”. Não é prática da organização, contudo, disseminar trabalhos de conscientização, orientação e aconselhamento sobre a ética profissional dos servidores.

1.1.3 - Os critérios para seleção dos beneficiários do programa são adequados e transparentes?

Sim. Existe um único critério para selecionar os beneficiários do programa: estar matriculado no ensino infantil ou fundamental das creches, pré-escolas e escolas das redes públicas federal, estaduais e municipais ou em entidades filantrópicas que cumpram os requisitos da legislação pertinente, ou seja, o critério é universal.

1.1.4 - Existem normativos estabelecendo sanções em caso de fraudes especificamente no programa em estudo? A gerência determina providências em

A Medida Provisória nº 2178-36, de 24/08/2001, e a Resolução/FNDE/CD/nº 32, de 10/08/2006, que atualmente disciplinam o programa, estabelecem sanções e procedimentos a serem adotados nos casos

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caso de violações das normas do programa?

de descumprimento das normas do PNAE. Geralmente a gerência, no caso de violações das normas do programa, determina a suspensão do repasse dos recursos, até que a situação que ensejou a suspensão seja regularizada. Alguns descumpri-mentos à norma, entretanto, não são punidos com a suspensão dos repasses. Como exemplo disso, a gestora mencionou o caso de não haver nutricionista para assumir a responsabilidade técnica do programa.

1.2 – Competência Profissional 1.2.1 - Existe descrição das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das competências necessárias para seu exercício?

Não há atribuições definidas para todos os cargos. Não existe, na legislação, descrição das tarefas associadas ao cargo de merendeira ou das competências necessárias para o exercício desse cargo.

1.2.2 - A gerência busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece programas de capacitação voltados para a melhoria de seu desempenho?

O FNDE oferece, de forma sistemática, treinamento para seus servidores nas áreas de legislação, gestão pública e redação oficial. Demandas por treinamento em outras áreas partem dos núcleos específicos.

1.3 - Estilo e Filosofia Gerencial 1.3.1. A gerência emprega indicadores financeiros e de desempenho no planejamento e execução de suas atividades? Quais são os indicadores e para que são utilizados?

A área de planejamento do FNDE, em conjunto com a Fundação Getúlio Vargas, desenvolveu oito indicadores com vistas a medir a eficiência e a eficácia do programa (Anexo C).

• Indicador do plano de ação do setor (do tipo eficiência, serve para verificar o percentual de realização do plano de ação do setor): relação entre o número de atividades realizadas e o número de atividades planejadas;

• Indicador do custo de capacitação e recursos humanos (do tipo eficiência, útil para verificar valores tendo como meta a economicidade): razão entre o custo total dos cursos e o número de pessoas atingidas;

• Indicador de custo de fiscalização (do tipo eficiência, útil para verificar valores tendo como meta a economicidade): relação entre o custo total das ações de fiscalização pelo número de ações de fiscalização realizadas e encerradas;

• Indicador de controle de prestação de contas aprovada (do tipo eficiência, útil para verificar o número de prestações de contas aprovadas): razão entre o número de prestações de contas aprovadas e o número de prestações de contas apresentadas;

• Indicador de cobertura e recursos financeiros (do tipo eficácia, útil para verificar a suficiência ou não de recursos financeiros): relação entre o somatório dos recursos repassados pelo FNDE e o total gasto com a merenda (federal, estadual, municipal, doações);

• Indicador de regularidade de repasse financeiro (do tipo eficácia, útil para verificar a regularidade dos repasses): resultado da divisão entre o número de repasses sem atraso e o número total de remessas, tendo como base dez parcelas anuais;

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• Indicador de cobertura do público-alvo (do tipo eficácia, útil para verificar a cobertura ou não do público-alvo): relação entre o número de participantes que merendam (alunos PNAE, alunos ensino médio, funcionários, professores etc) e o número total de alunos definido no censo escolar (base para o repasse do FNDE);

• Indicador da suficiência do valor per capita (do tipo eficácia, útil para verificar a suficiência ou não do valor per capita): calculado pela razão entre o número de alunos matriculados de acordo com o censo escolar que baseia o repasse do FNDE multiplicado pelo valor transferido por aluno e o número real de alunos que se alimentam com recursos do PNAE multiplicado pelo valor per capita efetivamente ocorrido.

Esses indicadores, que serão alimentados com dados já disponíveis para a coordenação do programa, ainda não estão sendo produzidos. Atualmente, os indicadores usados no PNAE referem-se ao número de alunos atendidos (meta definida no Plano Plurianual); ao valor total repassado; e à relação valor repassado por aluno.

1.4 – Estrutura Organizacional 1.4.1 - A estrutura organizacional do programa é adequada para a execução, facilitando o fluxo de informações e a implementação de decisões?

Apesar de as competências na esfera do programa estarem bem definidas, no âmbito do FNDE ainda não se realizou um mapeamento dos processos relativos ao PNAE, não havendo uma formalização/sistematização dos procedimentos a serem observados em cada um dos processos que compõem o programa, inclusive no que tange à integração entre as áreas e aos fluxos de informação necessários.

1.4.2 - As áreas-chave de autoridade e responsabilidade estão formalmente definidas e divulgadas dentro do órgão? (gerente do PPA e da ação, estabelecida por meio de decreto). Como são divulgadas as informações?

No Regimento Interno do FNDE, aprovado pela Portaria nº 1.133, de 27 de novembro de 2007, estão definidas a estrutura da organização, as competências de cada órgão (inclusive da Coordenação-Geral dos Programas de Alimentação Escolar e dos órgãos que a compõem – Coordenação Técnica de Alimentação e Nutrição, Coordenação de Execução Financeira de Alimentação e Coordenação de Monitoramente e Apoio ao Controle), bem como as atribuições dos dirigentes da autarquia. As informações relacionadas às atribuições de autoridade e de responsabilidade em nível de FNDE (coordenador do programa) são, normalmente, divulgadas, para o público externo, nos seminários em que os gestores do programa tomam parte, ocasiões em que, além de noticiar as atividades relativas à alimentação escolar, os gestores do programa aproveitam para disseminar os canais institucionais de comunicação (central de atendimento ao usuário – 0800 e e-mail para todo o FNDE) e seus próprios e-mails pessoais.

2 – AVALIAÇÃO DOS RISCOS

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2.1 – Estabelecimento de Riscos 2.1.1 - Os objetivos são consistentes e incluem critérios de mensuração?

Os objetivos (atender as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanência em sala de aula, formar hábitos alimentares saudáveis e contribuir para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar) são consistentes, apesar de haver dificuldades em sua mensuração. De acordo com a gestora, o objetivo relacionado ao atendimento das necessidades nutricionais dos alunos é fácil de ser atingido. Assim, o principal objetivo do PNAE refere-se à contribuição para o crescimento (físico), desenvolvimento (biopsicossocial) e aprendizagem/rendimento (conhecimento). O primeiro aspecto (crescimento) pode ser medido, por meio de avaliação antropométrica, dado constante da “Pesquisa Nacional do Consumo Alimentar e Perfil Nutricional de Escolares, Modelos de Gestão e de Controle Social do Programa Nacional de Alimentação Escolar”23, cujos resultados ainda não foram divulgados. Não há critérios para mensuração da contribuição do programa para o desenvolvimento e aprendizagem/rendimento dos estudantes beneficiados.

2.1.2. Os recursos necessários ao alcance dos objetivos foram identificados e estão disponíveis?

Do ponto de vista federal, sim. O FNDE transfere os recursos financeiros e capacita nutricionistas. Ademais, firmou, nos termos do art. 8o da Portaria Interministerial no 1.010, de 08 de maio de 2006, parcerias com oito centros colaboradores em alimentação e nutrição do escolar (CECANEs), ligados ao Departamento de Nutrição das universidades federais do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, Distrito Federal (responsável pelas regiões Norte e Centro-Oeste), São Paulo (responsável pelo próprio estado e pelo Rio de Janeiro), Ouro Preto (responsável pelos estados de Minas Gerais e Espírito Santo), Bahia (responsável também pelo estado de Sergipe) e Pernambuco (acompanha os demais estados da região Nordeste). Os centros colaboradores, por meio de descentra-lização de recursos, recebem recursos financeiros para capacitar nutricionistas e merendeiras. O FNDE forma monitores contratados por esses centros. Nos exercícios 2007/2008 foram formados 58 monitores. Além da capacitação, os centros colaboradores aplicarão questionário desenvolvido em 2006/2007 (Anexo D), de acordo com mostra aleatória selecionada pelos gestores do PNAE, junto às entidades executoras, aos estabelecimentos de ensino, aos conselhos de alimentação escolar e aos nutricionistas.

23 A pesquisa recebeu recursos da ordem de R$ 3 milhões oriundos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e foi executada pela Associação Brasileira de Nutrição (ASBRAN). A instituição foi escolhida por meio de seleção pública lançada pela FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos) em 2005. Além do MDS, o projeto envolve ações dos ministérios da Educação (MEC), Ciência e Tecnologia (MCT), Saúde (MS) e do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA). São co-executores as Universidades Federais de Pernambuco e do Paraná, o Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE) e a União Social Camiliana/Centro Universitário São Camilo. Apóiam o trabalho os Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição Escolar da Universidade de Brasília e da Universidade Federal de São Paulo.

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O FNDE promove a capacitação dos membros dos conselhos de alimentação escolar, conforme determinação do Tribunal de Contas da União, contudo não conta com critérios claros para definição das necessidades de capacitação. Com o Programa “Formação pela Escola”24, o FNDE forma multiplicadores (servidores que atuam na educação básica pública), que atuam em vários programas da autarquia, inclusive no PNAE. No que tange à “contrapartida” de Estados e Municípios, a quem caberia a complementação dos recursos financeiros transferidos pelo PNAE, nos termos dos normativos que regulam o programa, a gestora informou que apenas 13% das entidades executoras colaboram com a aquisição de gêneros alimentícios. Ainda de acordo com os gestores do programa, os R$ 0,22 repassados pelo FNDE por aluno por dia letivo não são suficientes para garantir refeição que supra 15% das necessidades nutricionais diárias dos beneficiários do programa. Outro ponto crítico refere-se ao número de nutricionistas cadastrados no programa, profissionais que desempenham papel fundamental na adequada execução do PNAE, bastante inferior à quantidade de municípios brasileiros.

2.2 - Identificação dos Riscos 2.2.1 - A gerência realizou levantamento dos riscos, tanto internos quanto externos, que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessárias para atenuá-los?

Não existem estudos específicos para identificação de riscos à consecução dos objetivos do programa. A coordenação do PNAE, por intermédio de seus servidores, efetua fiscalizações (monitoramentos), aplicando questionário específico em entidades executoras, escolas, conselhos de alimentação escolar e nutricionistas (Anexo D), com o intuito de identificar possíveis ocorrências de risco. Os monitoramentos são realizados junto às entidades executoras ou escolas objeto de denúncias de irregularidades. A partir desse levantamento, são expedidas orientações aos atores envolvidos. Outrossim, são encaminhadas cópias do relatório de monitoramento ao FNDE, aos CAEs e às entidades executoras, bem como ao Ministério Público. Os demais órgãos fiscalizadores somente são notificados quando o monitoramento decorreu de demanda deles.

2.2.2 - Esse levantamento foi feito de forma a considerar as peculiaridades do programa (execução descentralizada, experiência de programas similares) e do

Como informado no item anterior, não foi realizado levantamento para identificação dos riscos que ameaçam o alcance dos objetivos do programa.

24 Programa Nacional de Formação Continuada a Distância nas Ações do FNDE – Formação pela Escola visa fortalecer a atuação dos agentes e parceiros envolvidos na execução, no monitoramento, na avaliação, na prestação de contas e no controle social dos programas e ações educacionais financiados pelo FNDE. É voltado, portanto, para a capacitação de profissionais de ensino, técnicos e gestores públicos municipais e estaduais, representantes da comunidade escolar e da sociedade organizada. O programa consiste na oferta de cursos de capacitação, em que os participantes conhecem os detalhes da execução das ações e programas da autarquia, como a concepção, as diretrizes, os principais objetivos, os agentes envolvidos, a operacionalização, a prestação de contas e os mecanismos de controle social. Com isso, busca-se estimular a participação da sociedade nessas ações.

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órgão (infra-estrutura física, disponibilidade de pessoal, sistemas de informação disponíveis)? 2.3 - Análise dos Riscos 2.3.1 - A gerência realiza análise de riscos? A análise inclui verificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e de seu impacto no programa?

Os riscos não são analisados de maneira sistemática, mas quase que individualmente, a partir das denúncias oferecidas ao FNDE. Sabe-se que há muitos problemas relacionados à gestão financeira dos recursos e à atuação dos conselhos de alimentação escolar, mais até que os relacionados ao controle da qualidade, contudo os problemas identificados não estão relacionados de forma sistemática. Banco de dados está sendo elaborado e alimentado com irregularidades detectadas nos sorteios efetuados pela Controladoria-Geral da União. Somente posteriormente, o sistema será alimentado com as ocorrências identificadas nos monitoramentos realizados pela coordenação do programa, nos trabalhos da auditoria interna do FNDE e nas denúncias dirigidas à autarquia. Não existem estudos acerca da probabilidade de ocorrência de riscos e do impacto deles no programa.

2.3.2 - Existem estudos sobre quais medidas seriam necessárias para atenuar esses riscos?

Não existem estudos nesse sentido.

3 – ATIVIDADES DE CONTROLE 3.1 - As ações e atividades de controle necessárias para lidar com os riscos foram identificadas?

A gerência do programa não consegue identificar sistematicamente os riscos que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, por conseguinte, não existem estudos com vistas a definir as ações necessárias ao gerenciamento desses riscos. As atividades de controle desenvolvidas pelo FNDE resumem-se à capacitação de agentes, à realização de monitoramento (fiscalização) por parte da equipe técnica do PNAE junto às entidades executoras e aos estabelecimentos de ensino que têm irregularidades reportadas ao FNDE e às fiscalizações efetuadas pela auditoria interna do FNDE (por ocasião da elaboração da prestação de contas anual). Está em fase de teste, nos municípios da Baixada Santista, piloto de sistema desenvolvido pela Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP) – Sistema de Monitoramento do Programa Nacional de Alimentação Escolar (SIMPNAE) – que tem como objetivo o acompanhamento on line da execução financeira do programa, da quantidade de alimentos adquiridos, dos dados nutricionais, do controle de qualidade, dos alunos atendidos etc. O sistema prevê módulos diferenciados, que serão alimentados pelas entidades executoras, pelos CAEs, pelas unidades de ensino e pelos nutricionistas habilitados, de acordo com as atribuições de cada um no processo. Espera-se que o sistema seja implementado a partir de 2009.

3.2 - As atividades de controle são aplicadas adequadamente?

Sim, principalmente a capacitação. A partir de 2009, a intenção da gerência do programa é monitorar também as entidades executoras e/ou estabelecimentos de

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ensino que não foram objeto de denúncia ou de detecção de irregularidades.

3.3 – A auditoria interna do órgão exerce controle sobre as ações de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados ou registra os problemas e soluções a eles relacionados nas contas?* * Questão respondida pelo Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE.

Por ocasião das fiscalizações realizadas para subsidiar a prestação de contas anual da autarquia, a auditoria interna identifica problemas/irregularidades tanto na execução financeira quanto na gestão técnica-operacional dos programas geridos pelo FNDE (são realizadas auditorias programáticas, nas quais se destrincham os normativos que regulamentam os programas, de modo a examinar todos os aspectos tratados nas normas). Geralmente, um dos servidores das áreas específicas dos programas compõe a equipe de auditoria. Entre os programas examinados pela auditoria interna do FNDE, destaca-se o PNAE, em face do grande volume de recursos que movimenta. Os problemas na parte técnica-operacional são identificados e soluções, muitas vezes, são propostas à coordenação responsável pelo programa na forma de recomendações. A auditoria interna detém um controle das recomendações que faz à área técnica, registrando as providências por ventura adotadas, as explicações acerca da impossibilidade/inviabilidade de implementação das recomendações sugeridas ou quaisquer outros encaminhamentos dados à matéria. São produzidos, anualmente, dois relatórios pela auditoria interna do FNDE: o Relatório Anual de Atividades de Auditoria Interna (encaminhado à Controladoria-Geral da União - CGU) e o Parecer da Prestação de Contas (integra a prestação de contas anual da autarquia, encaminhado à CGU e, posteriormente, ao Tribunal de Contas da União). Em ambos, a auditoria interna descreve os problemas identificados (tanto em nível da gestão central do programa quanto de sua execução).

3.4 – Há segregação de funções na execução das atividades?

Nos municípios menores, nem sempre é observada a segregação de funções. Geralmente, as secretarias de educação municipais ficam responsáveis por todas as etapas do processo.

3.5 – Existem mecanismos para garantir a segurança física dos bens adquiridos com os recursos do programa, de forma a coibir sua utilização indevida?

Depende da experiência de cada entidade executora. No modelo centralizado, geralmente os alimentos são armazenados em uma unidade central e distribuídos às escolas uma vez por semana. Nesses casos, a segurança do estoque de gêneros alimentícios é maior.No modelo escolarizado, os riscos associados ao estoque de gêneros alimentícios são maiores. Nem sempre os diretores são orientados quanto à possibilidade de entrega parcelada dos gêneros, nem sobre a sistemática de estocagem (o nutricionista é bastante atuante nessa área), fatores que acabam concorrendo para a deterioração do estoque.

3.6 – Existem mecanismos para garantir a confiabilidade dos sistemas de informação utilizados no programa, de forma a coibir sua utilização indevida?

São dois os sistemas de informação operados pelos integrantes da coordenação do PNAE: O Sistema de Assuntos Educacionais (SAE), que contém dados dos conselhos de alimentação escolar, dos nutricionistas habilitados, do censo escolar, etc, e o Sistema de Prestação de Contas (SisPCO), com dados acerca das prestações de contas de municípios e secretarias de

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educação do país, referentes a todos os programas geridos pelo FNDE. A Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação, órgão da estrutura do FNDE, é a administradora dos sistemas. Cada área da autarquia solicita os perfis e formas de acesso de seus servidores. No caso específico do PNAE, a Coordenadora-Geral dos programas de alimentação escolar faz a solicitação.

4 – INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO 4.1 – Informação 4.1.1 - A gerência identificou quais informações são necessárias para o alcance de seus objetivos e a efetividade das atividades?

Está claro para os gestores do PNAE quais informações são necessárias para o alcance dos objetivos do programa e para a efetividade das atividades a ele relacionadas. As informações constantes dos normativos que regem o PNAE não são suficientes para esclarecer as dúvidas das unidades executoras, sendo fundamental a elaboração de publicações paralelas. A gestora citou, como exemplo de “cartilhas” já desenvolvidas, publicações que tratam da capacitação de merendeiras e de passos para alimentação saudável na escola. São necessárias, ainda, entre outras, orientações sobre testes de aceitabilidade, referências nutricionais e alimentos básicos (a relação de alimentos básicos servirá como subsídio às auditorias do FNDE e da CGU), trabalhos que ainda não foram desenvolvidos.

4.1.2 - As informações sobre desempenho são transfiguradas em indicadores que permitam auferir o alcance de seus objetivos e a efetividade das atividades de controle?

Atualmente, os indicadores usados pelos gestores do programa referem-se ao número de alunos atendidos, ao valor total repassado (indicadores constantes do Plano Plurianual) e à relação entre o valor total repassado e o número de alunos atendidos. Consoante descrito na resposta ao item 1.3.1 deste quadro, oito indicadores foram desenvolvidos relativamente ao PNAE, no entanto ainda não foram implementados, apesar de as variáveis necessárias à sua alimentação já estarem disponíveis nos registros do programa.

4.1.3 - As informações necessárias ao alcance de seus objetivos são confiáveis e tempestivas?

As informações coletadas pelos técnicos do PNAE, pela auditoria interna do FNDE e pela Controladoria-Geral da União, por ocasião das fiscalizações, são confiáveis, mas nem sempre são tempestivas. Os pareceres conclusivos elaborados pelos conselhos de alimentação escolar, relativos às prestações de contas das entidades executoras, não são confiáveis nem tempestivos. No que tange às denúncias recebidas pela coordenação do programa, as que têm grande credibilidade são aquelas encaminhadas pelo Ministério Público ou por membros do CAE. Muitas denúncias, principalmente em períodos eleitorais, são infundadas.

4.2 – Comunicação 4.2.1 - Os servidores indicam saber quais sanções são aplicáveis no caso de transgressões e o que fazer caso tomem conhecimento delas?

Os servidores seguem os normativos que regem o programa. Não há manual (documento formal) que traga orientações específicas, passo a passo, dos procedimentos a serem adotados por ocasião da

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ciência de transgressões ou irregularidades.

4.2.2 – Existem mecanismos utilizados pela gerência do programa para divulgar informações para atores externos à entidade (público alvo e associações da sociedade civil organizada, incluindo ONGs, OSCIPs, conselhos de controle social, dentre outras), que atuam em áreas relacionadas ao programa?

O canal de divulgação da coordenação do PNAE, como de todos os gestores de outros programas do FNDE, é a Assessoria de Comunicação (ASCOM), subordinada ao Gabinete da Presidência do FNDE. O próprio site do FNDE, que traz informações sobre os vários programas geridos pela autarquia, inclusive o PNAE, é alimentado pela ASCOM.

4.2.3 - Existem canais para apresentação de sugestões, críticas e denúncias por parte do público-alvo e da sociedade civil?

Os canais institucionais são o Serviço de Atendimento ao Cidadão (0800 e e-mail), o Fale com o Presidente (e-mail) e a Ouvidoria, diretamente ligada à Presidência, implantada em 2008. Algumas comunicações são recebidas por meio dos e-mails pessoais dos gestores/técnicos e da coordenação técnica do programa, divulgados por ocasião das palestras e seminários dos quais tomam parte os gestores do PNAE e quando da realização dos monitoramentos (fiscalizações), efetuados pelos técnicos do programa.

5 – MONITORAMENTO25 5.1 - A estratégia de monitoramento inclui a identificação de operações críticas e de sistemas de apoio que precisam de revisão e avaliação especiais, bem como de planejamento para exames periódicos?

Houve revisão do módulo financeiro do Sistema de Assuntos Educacionais (SAE). O Sistema de Monitoramento do PNAE (SIMPNAE) está, atualmente, em fase de testes, com piloto funcionando na Baixada Santista, a fim de corrigir possíveis falhas antes da divulgação da versão final do sistema, prevista para ser implementada em 2009. Também para 2009, está prevista mudança nos critérios para seleção dos municípios que serão fiscalizados in loco, que deixarão de ser definidos a partir das denúncias relativas a irregularidades na execução do programa. Ademais, são feitas, periodicamente, reflexões sobre melhorias na capacitação e treinamento de recursos humanos, as quais incluem aspectos relacionados a conteúdo, metodologia etc.

5.2 - A gerência verifica os dados registrados nos sistemas de informação confrontando com os dados obtidos nas inspeções in loco, numa freqüência adequada à importância da atividade (p. ex., prestações de contas)?

A atual sistemática estabelece que as fiscalizações in loco são realizadas, apenas, nos municípios/estados que foram objeto de denúncias. Quando dos monitoramentos (fiscalizações) efetuados, os técnicos munem-se de todas as informações disponíveis (número de alunos atendidos, volume de recursos repassados, existência ou não de nutricionista habilitado, constituição do CAE e existência de diligência ao CAE etc). A freqüência das fiscalizações in loco, no entanto, não é muito boa, devido à restrição de pessoal, vez que das sessenta pessoas envolvidas na gestão do programa, em nível de FNDE, somente 30% são servidores e comissionados, disponíveis (em tese), portanto, para realizar o trabalho. Os demais são terceirizados e não podem receber diárias ou passagens, com atuação restrita à parte administrativa.

25 A dimensão “monitoramento”, no âmbito do roteiro aplicado à gestão do Programa Nacional de Alimentação Escolar, refere-se à avaliação dos controles internos do programa ao longo do tempo, tendo significado diverso do monitoramento realizado pela área técnica do PNAE, que equivale às fiscalizações in loco realizadas em face de denúncias recebidas. Tal diferença foi explicada à gestora do PNAE por ocasião das entrevistas efetuadas.

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5.3 - Os servidores têm ambiente favorável e canais de comunicação para reportar à gerência eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno?

O ambiente é favorável para relatos acerca de deficiências identificadas, contudo os canais para comunicação dessas impressões não é muito eficiente, vez que os procedimentos para troca de informações não são sistematizados e formalizados. Há, portanto, riscos de que informações sejam perdidas.

5.4 - São adotadas providências tempestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos das atividades de monitoramento?

Existe um sistema de controle de prazos para que os técnicos liberem o relatório referente às fiscalizações realizadas. No que tange à adoção de medidas de caráter estruturante, o FNDE leva mais tempo para implementá-las.

5.5 - São adotadas providências tempestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos das avaliações externas?

As solicitações de órgãos externos, como por exemplo, do Tribunal de Contas da União e da Controladoria-Geral da União, que chegam por intermédio da Auditoria do FNDE, são geralmente atendidas dentro dos prazos. No que diz respeito à adoção de medidas de caráter estruturante, como foi o caso do desenvolvimento e implementação de indicadores, o FNDE normalmente leva tempo para efetuá-las.

99

APÊNDICE B

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ANEXO A

102

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

SECRETARIA-GERAL DE CONTROLE EXTERNO SECRETARIA DE FISCALIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS DE

GOVERNO

Versão Preliminar

ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO DE CONTROLES INTERNOS EM AVALIAÇÃO

DE PROGRAMAS DE GOVERNO METODOLOGIA COSO

SEGECEX / SEPROG OUTUBRO / 2006

103

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Ministros Guilherme Palmeira, Presidente Walton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente Marcos Vilaça Valmir Campelo Ubiratan Aguiar Benjamin Zymler Augusto Nardes Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Ministério Público Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador Sérgio Ricardo C. Caribé, Procurador

104

Secretário-Geral de Controle Externo

Rosendo Severo dos Anjos Neto

Secretária de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo

Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa

Diretora da 1a Diretoria Técnica

Patrícia Maria Corrêa

Analista de Controle Externo – Área Controle Externo

Marcelo Cardoso Soares Renato Tomiyassu Obata

105

APRESENTAÇÃO

O roteiro de verificação dos controles internos passou a ser gradativamente empregado nos trabalhos da Seprog, no decorrer de 2005, e atualmente constitui parte integrante dos relatórios de todas as etapas de auditoria de natureza operacional. Exemplos de registros das informações coletadas em trabalhos de avaliação de programas, que mostram como a verificação dos controles internos tem sido tratada pelo Tribunal de Contas da União podem ser acessados no site do TCU na internet, no endereço: www.tcu.gov.br , na página da Seprog na intranet ou, ainda, solicitando exemplares das publicações dos relatórios de auditoria de natureza operacional pelo e-mail: [email protected] .

http://www.tcu.gov.br/

mailto:[email protected]

106

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO................................................................................................................................. 6 2. A METODOLOGIA COSO............................................................................................................... 6 3. A APLICAÇÃO DA METODOLOGIA COSO AO SETOR PÚBLICO ............................................ 9 4. ROTEIRO DE VERIFICAÇÃO DE CONTROLES INTERNOS EM AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS DE GOVERNO ........................................................................................................... 9

AMBIENTE DE CONTROLE ....................................................................................................... 10 AVALIAÇÃO DOS RISCOS .......................................................................................................... 12 ATIVIDADES DE CONTROLE ..................................................................................................... 13 INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO.............................................................................................. 15 MONITORAMENTO ..................................................................................................................... 17

REFERÊNCIAS ................................................................................................................................. 19

LISTA DE TABELAS Tabela 1 – Roteiro COSO - Ambiente de controle ............................................................................. 11 Tabela 2 – Roteiro COSO - Avaliação dos riscos .............................................................................. 12 Tabela 3 – Roteiro COSO - Atividades de controle ............................................................................ 14 Tabela 4 – Roteiro COSO - Informação e comunicação .................................................................... 16 Tabela 5 – Roteiro COSO - Monitoramento ........................................................................................ 17

107

1 Introdução

1.1 O objetivo deste Roteiro é apresentar a metodologia COSO26 adaptada para a verificação dos controles internos da gestão de programas de governo. 1.2 Assim como a análise Swot27, a metodologia COSO é uma ferramenta de auditoria que permite identificar fatores internos e externos que afetam o desempenho do objeto de auditoria positiva ou negativamente.

1.3 A metodologia COSO permite a abordagem sistematizada dos controles internos em cada uma das etapas do trabalho: estudo de viabilidade, planejamento e execução da auditoria. A verificação desses controles é parte essencial das auditorias de natureza operacional.

1.4 O texto comenta os pontos principais da metodologia, tratando, a seguir, de breves comentários sobre a aplicação da metodologia às especificidades da gestão governamental. Na seqüência, apresenta o Roteiro de Verificação de Controles Internos especificando as questões que devem ser avaliadas, a fase em que será aplicado (estudo de viabilidade, planejamento ou execução), bem como o âmbito de aplicação (junto aos gestores do programa de governo ou do órgão/unidade). 1.5 A avaliação dos procedimentos dos controles internos relativos aos processos de implementação de programas governamentais mostra-se relevante para a identificação de problemas que comprometem a eficiência, eficácia, efetividade e economicidade das ações públicas. Desta forma, a sua incorporação à sistemática adotada pelo TCU para avaliações de programas contribuirá para o exame das deficiências na gestão dos recursos públicos, orientando a identificação do escopo de auditoria e o planejamento das ações de controle.

2 A Metodologia COSO

2.1 O Comitee of Sponsoring Organizations – COSO (Comitê das Organizações Patrocinadoras) é uma organização voluntária do setor privado, nos Estados Unidos, dedicada à melhoria da qualidade dos relatórios financeiros por meio da ética empresarial, controles internos efetivos e governança corporativa (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 1992). O Comitê teve origem, em 1985, quando foi criada a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios Financeiros), por iniciativa do setor privado, para estudar as causas de ocorrência de fraudes em relatórios financeiros e contábeis. A comissão foi composta por representantes de cinco das principais associações de profissionais ligados à área financeira nos Estados Unidos: • AICPA - American Institute of Certified Public Accounts (Instituto Americano de

Contadores Públicos Certificados);

26 A palavra COSO é a sigla da organização americana Comitee of Sponsoring Organizations. 27 A palavra Swot é um acrônimo formado pelas palavras inglesas strengths (forças), weaknesses (fraquezas), opportunities (oportunidades) e threats (ameaças). É uma técnica que permite a identificação dos problemas e das respectivas ações a serem implementadas para corrigi-los, a partir da análise das forças e fraquezas do ambiente interno do objeto da auditoria e das oportunidades e ameaças do ambiente externo, buscando um novo equilíbrio entre essas variáveis.

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• AAA - American Accounting Association (Associação Americana de Contadores); • FEI - Financial Executives Internacional (Executivos Financeiros Internacional); • IIA - The Institute of Internal Auditors (Instituto dos Auditores Internos); e IMA - Institute of Management Accountants (Instituto dos Contadores Gerenciais). 2.2 Em 1992, a organização publicou o trabalho Internal Control - Integrated Framework (Controles Internos28 – Modelo Integrado), o qual tornou-se referência mundial para o estudo e a implementação de controles internos. Segundo sumário executivo do documento, controles internos referem-se ao processo que visa fornecer segurança razoável no alcance de objetivos quanto aos aspectos de: • efetividade e eficiência das operações; • confiabilidade de relatórios financeiros; e • cumprimento de leis e regulamentos aplicáveis (COMMITTEE OF SPONSORING

ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 1992). 2.3 O primeiro aspecto está relacionado com as finalidades básicas da entidade, inclusive com os objetivos e metas de desempenho e rentabilidade, bem como de segurança e qualidade dos ativos. O segundo estabelece que todas as transações devem ser registradas e que todos os registros devem refletir transações reais, consignadas pelos valores e enquadramentos corretos. O último trata da adequada observância dos normativos legais às quais a entidade está sujeita.

2.4 Esta definição de controles internos é comentada a seguir por Liotto (2004, p. 17):

Primeiro, os controles internos são um processo, um meio para se atingir um fim e não um fim em si mesmo. Assim, constituem-se em uma série de ações integradas, e não superpostas, à estrutura da entidade. Segundo, são as pessoas que operam os controles internos, de forma que eles são o resultado da interação de pessoas em todos os níveis da organização, desde os mais altos (conselho de diretores e diretoria) até o quadro de pessoal em geral. O terceiro conceito se relaciona ao fato de que os controles internos não trazem segurança absoluta, mas apenas segurança razoável ao gerenciamento de uma organização. Isto é, quando eficientes, os controles auxiliam, mas não garantem, a consecução dos objetivos, devido a suas limitações inerentes. Entre as possíveis limitações existentes, pode-se citar: a possibilidade de falhas; erros de julgamentos em decisões; a ocorrência de eventos externos além da ingerência dos administradores; o conluio entre empregados; a sua transgressão por parte da própria administração; e a consideração de custo x benefícios que deve ser feita, uma vez que os controles não podem custar mais do que aquilo que é controlado.

2.5 Os controles internos constituem um elemento do processo de gestão e são integrados por cinco dimensões inter-relacionadas. A primeira é o ambiente de controle, que pode ser entendido como a atitude da entidade em relação ao controle. Ele estrutura as demais dimensões dos controles internos e está ligado a diversos fatores: integridade, valores éticos e competência dos funcionários da entidade; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerência atribui autoridade e

28 O termo Internal Control tem tradução freqüente para textos em português como Controles Internos, o que foi seguido neste documento.

109

responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; e o comprometimento da direção da entidade.

2.6 A segunda dimensão é a avaliação dos riscos, que trata da identificação e análise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade. Como pré-condição, estes objetivos devem estar claramente estabelecidos, preferencialmente associados a metas de cumprimento. Por sua vez, a gerência da entidade deve definir os níveis de risco nas dimensões operacional, de informação e de conformidade que considera aceitáveis.

2.7 A terceira dimensão são as atividades de controle, que trata das ações que permitem a redução ou administração dos riscos identificados, desde que executadas tempestivamente e de maneira adequada. De acordo com FERREIRA (2002), as atividades de controle podem ser classificadas como de prevenção ou de detecção, sendo as principais listadas a seguir: • Esfera de competência (prevenção): estabelecimento de limites para os

funcionários agirem em nome da entidade; • Autorizações (prevenção): determinação, pela gerência, de quais atividades e

transações necessitam de aprovação superior para sua efetivação; • Conciliação (detecção): confrontação da mesma informação com dados vindos

de origens diferentes, com a adoção de medidas corretivas quando necessário; • Revisões de Desempenho (detecção): acompanhamento de atividades ou

processos para avaliação de sua adequação e/ou desempenho em relação às metas, objetivos traçados e benchmarks, de forma a antecipar mudanças que possam afetar negativamente a entidade;

• Segurança Física (prevenção e detecção): proteção dos valores da entidade contra uso, compra ou venda não-autorizados. Um dos melhores controles para proteger estes ativos é a segurança física, que compreende controle de acessos, controle da entrada e saída de funcionários e equipamentos, senhas para sistemas de informação, criptografia de informações e inventário dos itens mais valiosos para a entidade;

• Segregação de Funções (prevenção): divisão de atribuições entre diferentes funcionários. A segregação é essencial para a efetividade dos controles internos. Ela reduz tanto o risco de erros humanos quanto de ações indesejadas. Contabilidade e conciliação, informação e autorização, custódia e inventário, contratação e pagamento, administração de recursos próprios e de terceiros, normatização e fiscalização devem estar segregadas entre os funcionários;

• Sistemas Informatizados (prevenção e detecção): os controles realizados por meio destes sistemas dividem-se em dois grupos. O primeiro abrange os controles nos centros de processamentos de dados e na aquisição, desenvolvimento e manutenção de programas e sistemas. Por exemplo, a organização e manutenção dos arquivos de backup e log do sistema. O segundo trata dos controles existentes nos aplicativos corporativos, os quais têm a finalidade de garantir a integridade e veracidade dos dados e transações. Por exemplo, a validação de informações (checagem das informações com registros armazenados em banco de dados);

• Normatização Interna (prevenção): é a definição formal das regras internas necessárias ao funcionamento da entidade. Estas devem ser de fácil acesso para os funcionários da organização e devem definir responsabilidades, políticas corporativas, fluxos operacionais, funções e procedimentos.

110

2.8 A quarta dimensão refere-se à informação e comunicação. A informação relevante para a operação dos controles internos, tanto de fontes internas quanto externas, deve ser identificada, registrada e comunicada tempestiva e adequadamente. O processo de comunicação, por sua vez, pode ser formal ou informal (FERREIRA, 2002). O processo formal ocorre por meio dos sistemas oficiais de comunicação da entidade, incluindo publicações, sistemas informatizados e reuniões de equipes de trabalho, enquanto que o informal acontece em conversas e encontros com clientes, fornecedores, autoridades e empregados.

2.9 A comunicação efetiva deve acontecer em todos os sentidos na entidade, fluindo de baixo para cima, de cima para baixo e horizontalmente. Todas as pessoas devem receber uma mensagem clara da alta direção da entidade de que as responsabilidades pelo controle devem ser levadas a sério. Elas devem entender seu próprio papel no sistema de controle interno e como suas atividades individuais se relacionam com o trabalho dos outros. Também é necessário que haja comunicação efetiva com pessoas externas à entidade, como clientes, fornecedores, sociedade civil e autoridades (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 1992).

2.10 A última dimensão é o monitoramento. Este se preocupa em avaliar o bom funcionamento dos controles internos ao longo do tempo. Isto é feito por meio tanto do acompanhamento contínuo das atividades, quanto por avaliações específicas, internas e externas.

2.11 Portanto, controles internos adequados são aqueles em que suas cinco dimensões estão implementadas e funcionando conforme o esperado. Como resultado, a alta direção da entidade tem razoável certeza do grau de alcance dos objetivos operacionais propostos, de que as informações fornecidas pelos relatórios e sistemas corporativos são confiáveis; e de que leis, regulamentos e normas pertinentes estão sendo cumpridos (FERREIRA, 2002).

3 A aplicação da metodologia COSO ao setor público

3.1 A metodologia COSO não foi desenvolvida originalmente para atender ao setor público. A preocupação inicial era que este instrumento servisse para coibir a ocorrência de fraudes em relatórios contábeis e financeiros de entidades privadas. No entanto, a proeminência alcançada pela metodologia fez com que passasse a ser utilizada como referência também em instituições governamentais.

3.2 O Government Accountability Office – GAO, Entidade Fiscalizadora Superior dos Estados Unidos da América, empregou a metodologia COSO como subsídio para a elaboração do documento Internal Control Management and Evaluation Tool (Ferramenta de Gerenciamento e Avaliação dos Controles Internos). O texto serve como diretriz para que os administradores públicos americanos avaliem a operação dos controles internos em suas instituições e determinem a necessidade de aprimoramentos e correções. Ele está estruturado na forma de lista de conferência contendo questões sobre o funcionamento de cada uma das cinco dimensões da metodologia COSO.

3.3 O trabalho do GAO serviu como base para a elaboração deste Roteiro.

111

4 Roteiro de verificação de controles internos em avaliação de programas de governo

4.1 O roteiro de verificação é composto de perguntas que ajudam a estimar a eficácia dos controles internos do órgão responsável pelo programa auditado. As informações necessárias para respondê-las são obtidas a partir de entrevistas com gestores, análise documental e de dados secundários, coleta e análise de dados primários e verificações in loco.

4.2 No ciclo de execução das avaliações de programas, as verificações são feitas ao longo das fases de estudo de viabilidade, planejamento e execução. A verificação da adequação das atividades de controle é iniciada no estudo de viabilidade, quando são coletadas informações sobre como são executadas as atividades de controle. Na fase de planejamento, é possível analisar seu funcionamento no âmbito do órgão central, enquanto que, durante a execução, os exames são estendidos à execução do programa em nível local.

4.3 A seguir, estão listadas perguntas que poderão ser utilizadas na verificação dos controles internos de órgãos gerenciadores de programas governamentais, consideradas as cinco dimensões que integram os controles internos.

4.4 É oportuno frisar que, de acordo com as informações que se deseja obter, algumas questões são tratadas com a gerência do órgão e outras com a gerência do programa objeto de avaliação.

Ambiente de controle

4.5 A gerência e os servidores devem criar e manter ambiente na organização que estabeleça atitude positiva e de apoio aos controles internos e ao gerenciamento consciente. A qualidade do ambiente de controle é verificada pelo exame de alguns fatores.

Integridade e Ética • O órgão utiliza código formal estabelecendo padrões de conduta e

procedimentos operacionais aceitáveis? • Existe comissão de ética designada por portaria? Se existe, quais os trabalhos

de conscientização, orientação e aconselhamento sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público?

• Os critérios para seleção dos beneficiários do programa são adequados e transparentes?

• Existem normativos estabelecendo sanções em caso de fraudes no programa em estudo? A gerência determina providências em caso de violações das normas do programa?

b) Competência Profissional • Existe descrição das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das

competências necessárias para seu exercício?

112

• O órgão busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece oportunidades de capacitação voltados para a melhoria de seu desempenho?

c) Estilo e Filosofia Gerencial • A gerência do programa emprega indicadores financeiros e de desempenho no

planejamento e execução de suas atividades? Quais são os indicadores e para que são utilizados?

d) Estrutura Organizacional • A estrutura organizacional do programa é adequada para sua execução,

facilitando o fluxo de informações e a implementação de decisões? • As áreas-chave de autoridade e responsabilidade estão formalmente definidas e

divulgadas dentro do órgão? Como são divulgadas essas informações? Tabela 1 – Roteiro COSO - Ambiente de controle

ÂMBITO DE APLICAÇÃO

FASE PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

DIMENSÕES DA METODOLOGIA COSO

PROGRAMA

ÓRGAO EV PLANEJAMENTO

EXECUÇÃO

I - AMBIENTE DE CONTROLE 1- Integridade e Ética 1.1 - O órgão utiliza código formal estabelecendo padrões de conduta e procedimentos operacionais aceitáveis?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta no órgão; (2) solicitação dos normativos específico, se for diferente do Código de Ética do Servidor Público Federal (Decreto n.º 1.171, de 22/06/94).

1.2 - Existe comissão de ética designada por portaria? Se existe, quais os trabalhos de conscientização, orientação e aconselhamento sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta no órgão; (2) solicitação dos normativos existentes e análise. II. Na fase de Planejamento: (1) solicitar e analisar, caso existam, as ações efetuadas pelo órgão.

1.3 - Os critérios para seleção dos beneficiários do programa são adequados e transparentes?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) solicitação dos normativos existentes que determinem as regras de seleção e análise. II. Na fase de Planejamento: (1) aprofundar a análise quanto aos critérios de seleção dos beneficiários.

1.4 - Existem normativos estabelecendo sanções em caso de fraudes especificamente no programa em estudo? A gerência determina providências disciplinares em caso de violações de políticas, procedimentos e condutas esperados?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) solicitação dos normativos existentes e dos processos administrativos disciplinares, se houver.

2 - Competência Profissional

2.1- Existe descrição das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das competências necessárias para seu exercício?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa.

2.2 - O órgão busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece oportunidades de capacitação voltados para a melhoria de seu desempenho?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta no órgão; II. Na fase de Planejamento: (1). solicitação de documentos/informações que identifiquem as demandas de treinamento dos servidores do órgão envolvidos no programa bem como os cursos/treinamentos efetivamente realizados; (2) análise.

3 - Estilo e Filosofia Gerencial

3.1 – A gerência emprega indicadores financeiros e de desempenho no planejamento e execução do programa?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) solicitação dos indicadores e relatórios de acompanhamento e análise.

113




PROGRAMA

ÓRGAO EV PLANEJ EXECUAMENT ÇÃO O

4 - Estrutura Organizacional

4.1 - A estrutura organizacional do programa é adequada para sua execução, facilitando o fluxo de informações e a implementação de decisões?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações sobre as atividades do programa, seus responsáveis e executores; II. Na fase de Planejamento: (1) caso sejam detectadas deficiências na estrutura organizacional, aprofundar a análise usando as técnicas mapa de processos e/ou RECI.

4.2 - As áreas-chave de autoridade e responsabilidade estão formalmente definidas e divulgadas dentro do órgão?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta no órgão; (2). coleta de informações/documentos (responsáveis pelo programa, suas atribuições e meios de divulgação)

Avaliação dos riscos

4.6 Os gestores do programa devem dispor de avaliação dos riscos internos e externos que podem afetar o alcance de seus objetivos. Uma pré-condição para isso é o estabelecimento de objetivos claros e consistentes. Dessa forma, essa dimensão pode ser abordada pelo exame dos seguintes fatores:

a) Estabelecimento de objetivos • Os objetivos são bem definidos e incluem critérios de mensuração de seu

alcance? • Os recursos necessários ao alcance dos objetivos foram identificados e estão

disponíveis? b) Identificação dos Riscos • O órgão realizou levantamento dos riscos, tanto internos quanto externos, que

podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessárias para atenuá-los?

• Esse levantamento foi feito de forma a considerar as peculiaridades do programa (execução descentralizada, experiência de programas similares) e do órgão (infra-estrutura física, disponibilidade de pessoal, sistemas de informação disponíveis)?

c) Análise dos Riscos • A gerência realiza análise de riscos? A análise inclui verificação da probabilidade

de ocorrência desses riscos e de seu impacto no programa? • Existem estudos sobre quais medidas seriam necessárias para atenuar esses

riscos? Tabela 2 – Roteiro COSO - Avaliação dos riscos




PROGRAMA


EXECUÇÃO

II - AVALIAÇÃO DOS RISCOS

1- Estabelecimento de objetivos

114




PROGRAMA


1.1 - Os objetivos são consistentes e incluem critérios de mensuração?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos (desenho do programa, seus objetivos e indicadores de desempenho); II. Na fase de Planejamento (1) aprofundar a análise dos dados coletados, utilizando a metodologia de marco lógico.

1.2 - Os recursos necessários ao alcance dos objetivos foram identificados e estão disponíveis?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se foi realizada estimativa, por exemplo, dos recursos financeiros, da quantidade de funcionários e equipamentos necessários para execução no programa. Em caso positivo, solicitar o estudo realizado.

2 - Identificação dos Riscos

2.1 - O órgão realizou levantamento dos riscos , tanto internos quanto externos, que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessárias para atenuá-los?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta no órgão;(2) entrevista com o gestor para confirmar se foi feito o levantamento de riscos. (3) em caso positivo, descrever a metodologia utilizada e solicitar o estudo realizado. II. Na fase de Planejamento: (1) Sugere-se a utilização da técnica SWOT para aprofundar a análise.

2.2 - Esse levantamento foi feito de forma a considerar as peculiaridades do programa (execução descentralizada, experiência de programas similares) e do órgão (infra-estrutura física, disponibilidade de pessoal, sistemas de informação disponíveis)?

X X I. Na fase de EV: (1) análise pela equipe do levantamento de riscos realizado pelo órgão.

3 - Análise dos Riscos

3.1 - A gerência realiza análise de riscos? A análise inclui verificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e de seu impacto no programa?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se foi feita a análise de riscos; (3) em caso positivo, solicitar o estudo realizado. II. Na fase de Planejamento: (1) elaborar a técnica Diagrama de Verificação de Risco.

3.2 - Existem estudos sobre quais medidas seriam necessárias para atenuar esses riscos?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se foram feitos os estudos; (3) em caso positivo, solicitar o documento resultante desses estudos.

Atividades de controle

4.7 As atividades de controle devem se relacionar com o processo de avaliação dos riscos e devem ser apropriadas para garantir que os riscos que incidem sobre os objetivos do programa sejam mantidos em níveis aceitáveis. Para verificar a ocorrência dessas atividades, recomenda-se investigar se: • As ações e atividades de controle necessárias para lidar com os riscos foram

identificadas? • As atividades de controle são aplicadas adequadamente? • A auditoria interna/controle interno do órgão/entidade exerce controle sobre as

ações de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados ou registra os problemas e soluções a eles relacionados nas contas?

• Há segregação de funções na execução das atividades (o mesmo servidor/funcionário ou setor não deve controlar todas as fases inerentes a uma

115

operação. Cada fase deve ser executada, de preferência, por pessoas e/ou setores independentes entre si, de forma a permitir a realização de verificação cruzada)?

• Existem mecanismos para garantir a segurança física dos bens adquiridos com os recursos do programa, de forma a coibir desvio e utilização indevida (por exemplo, controle de acessos, controle de entrada e saída de funcionários e equipamentos, inventário/tombamento dos itens mais valiosos para a entidade)?

• Existem mecanismos para garantir a confiabilidade dos sistemas de informação utilizados no programa, de forma a coibir sua utilização indevida (por exemplo, senhas para sistemas de informação, programas de segurança de informações, criptografia de informações)?

Tabela 3 – Roteiro COSO - Atividades de controle




PROGRAMA


EXECUÇÃO

III- ATIVIDADES DE CONTROLE

1- As ações e atividades de controle necessárias para lidar com os riscos foram identificadas?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se houve estudo nesse sentido; (3) em caso positivo, solicitar o documento resultante do estudo realizado.

2 - As atividades de controle são aplicadas adequadamente?

X X X X Inicialmente, identificar se as ações do programa são implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos, por ex., relatórios gerenciais de acompanhamento do programa. (3) análise documental. Descentralizada: I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos, por ex., relatórios gerenciais de acompanhamento do programa. (3) análise documental. II. Na fase de Planejamento: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) identificação dos instrumentos utilizados pelo gerente do programa para descentralizar as ações (convênio, contrato, fundo a fundo), bem como dos mecanismos de controle; (3) seleção e exame documental de alguns desses instrumentos (p. ex. prestação de contas de convênio), com enfoque no objeto do programa e nos procedimentos legais, para posterior confronto com os dados a serem obtidos nas localidades a serem visitadas, na fase de execução de auditoria; III. Na fase de Execução: (1) verificação in loco; (2) confronto dos dados obtidos mediante exame documental na fase de planejamento com os obtidos nesta fase.

3 - A auditoria interna/controle interno do órgão exerce controle sobre as ações de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados ou registra os problemas e soluções a eles relacionados nas contas?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta no órgão; II. Na fase de Planejamento:(1). coleta e análise de informações/documentos na auditoria interna /controle interno do órgão.

4 – Há segregação de funções na execução das atividades?

X X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; II. Na fase de Planejamento: (1). solicitação de documentos/informações que identifiquem se as atividades são realizadas por pessoas e/ou setores distintos dentro do órgão/unidade; (2) análise. III. Na fase de Execução: (1) verificação in loco; (2) confronto das informações obtidas mediante exame documental

116




PROGRAMA


na fase de planejamento com os obtidos nesta fase e verificar, nas localidades, como se dá a segregação de funções, se for o caso.

5 – Existem mecanismos para garantir a segurança física dos bens adquiridos com os recursos do programa, de forma a coibir sua utilização indevida?

X X X Inicialmente, identificar se as ações do programa são implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos, por ex., normativos de guarda e segurança de bens. (3) análise documental. Descentralizada: I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos, por ex., normativos de guarda e segurança de bens. (3) análise documental. II. Na fase de Execução: (1) verificação in loco; (2) confronto dos dados obtidos mediante exame documental na fase de planejamento com os obtidos nesta fase.

6 – Existem mecanismos para garantir a confiabilidade dos sistemas de informação utilizados no programa, de forma a coibir sua utilização indevida?

X

X X X Inicialmente, identificar se as ações do programa são implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos, por ex., relatórios gerenciais de acompanhamento do programa. II. Na fase de Planejamento: (1) análise documental e análise do sistema, por intermédio de solicitação formal de senha junto ao gestor do órgão, se for o caso. Descentralizada: I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de informações/documentos, por ex., relatórios gerenciais de acompanhamento do programa. II. Na fase de Planejamento: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) análise documental e análise do sistema, por intermédio de solicitação formal de senha junto ao gestor do órgão, se for o caso. III. Na fase de Execução: (1) verificação in loco; (2) confronto dos dados obtidos mediante exame documental na fase de planejamento com os obtidos nesta fase e verificar, nas localidades, como é o acesso ao sistema, se for o caso.

Informação e comunicação

4.8 A informação deve ser registrada e comunicada para a gerência e servidores vinculados ao programa de forma adequada e tempestiva, de modo a permitir a execução das atividades de controles internos e outras funções. Para verificar a qualidade desse fluxo, procede-se ao exame das seguintes questões:

a) Informação • A gerência identificou quais informações são necessárias para acompanhar o

alcance de seus objetivos e a eficácia das atividades de controle? • Existem indicadores que permitam avaliar o alcance de seus objetivos e a

eficácia das atividades de controle? • As informações necessárias para acompanhar o alcance de seus objetivos e a

eficácia das atividades de controle são confiáveis e tempestivas? b) Comunicação • Os servidores demonstram saber quais sanções são aplicáveis no caso de

transgressões às normas do programa e o que fazer caso tomem conhecimento delas?

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• Quais os mecanismos utilizados pela gerência do programa para divulgar informações para atores externos à entidade (público-alvo e associações da sociedade civil organizada, incluindo ONGs, OSCIPs, Conselhos de Controle Social, dentre outras, que atuam em áreas relacionadas ao Programa)?

• Existem canais para apresentação de sugestões, críticas e denúncias por parte do público-alvo e da sociedade civil? Em caso positivo, são adotadas providências confiáveis e tempestivas com vistas ao atendimento das solicitações?

Tabela 4 – Roteiro COSO - Informação e comunicação




PROGRAMA


EXECUÇÃO

IV- INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO

1 - Informação

1.1 – A gerência identificou quais informações são necessárias para acompanhar o alcance de seus objetivos e a eficácia das atividades de controle?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de dados e solicitação de relatórios gerenciais sobre a execução do programa. (3) verificação de como são obtidas as informações e os atores envolvidos no seu recebimento e repasse

1.2 – Existem indicadores que permitam avaliar o alcance de seus objetivos e a eficácia das atividades de controle?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) coleta de dados e solicitação de relatórios gerenciais sobre a execução do programa. (3) verificação de como são obtidas as informações e os atores envolvidos no seu recebimento e repasse. II. Na fase de execução da auditoria: (1) verificar a confiabilidade dos dados (confronto das informações utilizadas pelo órgão com as obtidas na auditoria).

1.3 - Essas informações são coletadas e disponibilizadas tempestivamente para o uso gerencial?

X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) exame dos sistemas de informação/banco de dados do órgão central; (3) seleção de algumas informações contidas no banco de dados para posterior confronto com os dados a serem obtidos na fase de execução da auditoria, com o intuito de analisar a consistência do sistema. II. Na fase de Execução: (1) verificação in loco; (2) verificar a confiabilidade dos dados (confronto das informações disponíveis no banco de dados do órgão central, selecionadas na etapa anterior, com as efetivamente obtidas nesta fase.

2 - Comunicação

2.1 - Os servidores demonstram saber quais sanções são aplicáveis no caso de transgressões e o que fazer caso tomem conhecimento delas?

X X X Inicialmente, identificar se as ações do programa são implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) entrevista coletiva com servidores do órgão. Descentralizada: I. Na fase de Execução: (1) incluir a questão nos questionários do público-alvo e/ou dos gestores locais.

2.2 – Existem mecanismos utilizados pela gerência do programa para divulgar informações para atores externos à entidade (público-alvo e associações da sociedade civil organizada, incluindo ONGs, OSCIPs, conselhos de controle social, dentre outras), que atuam em áreas relacionadas ao Programa?

X X X I. Na fase de EV: (1).verificação direta na gerência do programa; (2) solicitar documentos de divulgação das informações e/ou verificar se a divulgação é feita pela internet. (3) análise. II. Na fase de execução de auditoria: (1) verificar se os atores externos recebem e/ou acessam as informações sobre o programa.

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PROGRAMA


2.3 - Existem canais para apresentação de sugestões, críticas e denúncias por parte do público-alvo e da sociedade civil? Em caso positivo, são adotadas providências confiáveis e tempestivas com vistas ao atendimento das solicitações?

X X X I. Na fase de EV: (1).verificação direta na gerência do programa; (2) solicitar normativos que regulamentem esses canais. (3) análise documental. II. Na fase de execução de auditoria, verificar se o público-alvo tem conhecimento desses canais, faz uso deles e recebe retorno.

Monitoramento

4.9 O órgão responsável pelo programa deve dispor de mecanismos que indiquem que os controles internos estão funcionando adequadamente e que estão sendo tomadas as devidas providências em decorrência dos achados. Para isso, é preciso monitorar o desempenho das quatro dimensões anteriores, garantindo que problemas e falhas sejam sanados tempestivamente. Para essa verificação, examina-se: • A estratégia de monitoramento inclui a identificação de operações críticas e de

sistemas de apoio que precisam de revisão e avaliação especiais, bem como de planejamento para exames periódicos?

• A gerência verifica os dados registrados nos sistemas de informação confrontando com os dados obtidos nas inspeções in loco, numa freqüência adequada à importância da atividade (p. ex., prestações de contas)?

• Os servidores têm ambiente favorável e canais de comunicação para reportar à gerência eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno?

• São adotadas providências tempestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos das atividades de monitoramento?

• São adotadas providências tempestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos de avaliações externas?

Tabela 5 – Roteiro COSO - Monitoramento ÂMBITO DE APLICAÇÃO



PROGRAMA

ÓRGAO EV

PLANEJAMENTO

EXECUÇÃO

V - MONITORAMENTO

1 - A estratégia de monitoramento inclui a identificação de operações críticas e de sistemas de apoio que precisam de revisão e avaliação especiais, bem como de planejamento para exames periódicos?

X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) solicitação de documentos (ex. roteiro de supervisão/ monitoramento, relatórios elaborados) (3) análise.

2 - A gerência verifica os dados registrados nos sistemas de informação confrontando com os dados obtidos nas inspeções in loco, numa freqüência adequada à importância da atividade

X X X X I. Na fase de EV: (1) verificação direta na gerência do programa; (2) solicitar documentos pertinentes (p. ex. relatórios de monitoramento/inspeção, prestação de contas). II. Na fase de Planejamento: (1) seleção de algumas informações registradas no banco de dados para posterior confronto com os dados a serem obtidos na fase de execução de auditoria. III. Na fase de execução de auditoria: (1) realizar um

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PROGRAMA

ÓRGAO EV

PLANE EXECUJAMEN ÇÃO TO

(p. ex., prestações de contas)?

confronto dos dados registrados nos sistemas de informação com os obtidos na auditoria.

3 - Os servidores têm ambiente favorável e canais de comunicação para reportar à gerência eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno?

X X I. Na fase de EV: (1) aplicação de questionários a servidores do órgão lotados na unidade que gerencia o programa; (2) verificação da existência de registros de comunicação.

4 – São adotadas providências tempestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos das atividades de monitoramento?

X X X I. Na fase de EV: (1). verificação direta na gerência do programa; (2) análise dos relatórios de acompanhamento/monitoramento. II. Na fase de execução de auditoria: (1) verificar quais foram as providências adotadas com relação aos achados e às recomendações contidas naqueles relatórios.

5 – São adotadas providências tempestivas no que se refere aos achados e recomendações oriundos de avaliações externas?

X X X I. Na fase de EV: (1). verificação direta na gerência do programa; (2) análise dos relatórios de avaliações externas. II. Na fase de execução de auditoria: (1) verificar quais foram as providências adotadas com relação aos achados e às recomendações contidas naqueles relatórios.

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Referências

COSO (The Comitee of Sponsoring Organizations). Internal control – integrated framework: executive summary. Disponível em

http://www.coso.org/publications/executive_summary_integrated_framework.htm .

FERREIRA, LUIZ EDUARDO ALVES. Entendendo o COSO. Abr. 2002. Disponível em <http://www.auditoriainterna.com.br/coso.htm>.

GAO (Government Accountability Office). Internal control management and evaluation tool – exposure draft. Washington: GAO, Fev. 2001. Disponível em <http://www.gao.gov/new.items/d01131g.pdf>.

LIOTTO, ARI. Gerenciamento de risco – a aderência da metodologia do TCU à metodologia COSO.(Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do título de Especialista em Controle Externo - Área de Auditoria Governamental) Brasília: Tribunal de Contas da União, 2004

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ANEXO B

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FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO

SECRETARIA EXECUTIVA PORTARIA N.º 283, DE 5 DE DEZEMBRO DE 2002 Publicada no DOU de 10/12/2002 CÓDIGO DE ÉTICA DOS SERVIDORES DO FNDE CAPÍTULO I DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

Art. 1° - Para efeito do presente Código, ética compreende o conjunto de costumes, normas e de ações dos servidores do FNDE, passíveis de apreciação e julgamento suscetíveis de qualificação do ponto de vista do bem e do mal, relativos à sociedade. Art. 2° - A aplicação dos princípios éticos visa promover os atos considerados mais justos pela sociedade, sem distinção de posição ou quaisquer outras formas de discriminação. Art. 3° - O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, construirá sua cultura e clima organizacionais pautadas na dignidade, respeito, lealdade e zelo, pela coisa pública de forma a estimular o crescimento pessoal de seus servidores, favorecendo a consciência crítica e consolidação de uma conduta ética. Art. 4° - O exercício de um cargo ou função no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE exige a conduta compatível com os preceitos da Lei n° 8.112/90, do seu Regimento Interno, deste Código de Ética da Autarquia, do Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, das demais normas internas e com os princípios morais do Código da Alta Conduta. Art. 5° - Em todos os atos de admissão no FNDE, o candidato deverá manifestar a sua aceitação do Código de Ética. Uma vez admitido, o seu superior imediato deverá orientá-lo quanto à necessidade de sua releitura, ocasião em que o nomeado reforça o compromisso de acatamento e observância das regras ora estabelecidas. Art. 6° - As disposições do Código de Ética do FNDE aplicam-se a todos os seus servidores, assim entendidos aqueles que, por força de qualquer ato jurídico, prestem serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira.

CAPÍTULO II DOS OBJETIVOS

Art.7° - O Código de Ética no FNDE tem por objetivo: I - traçar formas adequadas de conduta do servidor, para que ele exercite as suas funções de modo correto e em conformidade com os padrões de conduta correta, justa e honesta; II - orientar e difundir os princípios éticos entre os seus servidores, ampliando a confiança da sociedade na integridade e transparência das atividades desenvolvidas pelo órgão; III - propiciar um melhor relacionamento com a coletividade e o respeito ao patrimônio público;

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IV - sensibilizar as pessoas físicas e jurídicas que tenham interesse em qualquer atividade desenvolvida pelo FNDE, sobre a importância da observância às regras de conduta ética; V- promover a conscientização dos princípios éticos fixados em Lei, Decreto e neste Código de Ética, de modo a prevenir o cometimento de transgressões; VI - levar ao conhecimento dos servidores do FNDE a existência do Código de Ética Profissional do Servidor Público do Poder Executivo Federal, a fim de estimulá-lo e conscientizá-lo da necessidade de manutenção de um elevado padrão ético no cumprimento da função pública.

CAPÍTULO III DOS DIREITOS DO SERVIDOR DO FNDE PROVENIENTES DA ÉTICA NO AMBIENTE DE TRABALHO

Art. 8° - Como resultantes da ética que deve imperar no ambiente de trabalho no FNDE e em suas relações interpessoais, são direitos do servidor: I - realizar com satisfação a atividade que exerce, tendo acesso a oportunidades de crescimento intelectual, por meio de processo de capacitação-treinamento, com vistas ao seu desenvolvimento profissional; II - dispor de transparência nas informações e eqüidade de oportunidade nos sistemas de aferição, avaliação e reconhecimento de desempenho do FNDE; III - ouvir devidamente seus colegas e seu superior imediato, podendo expor idéias, pensamentos e opiniões, que visam à melhoria dos procedimentos de trabalho; IV - tratar com cortesia, respeito, educação e consideração, os colegas de trabalho e superiores hierárquicos; V - propor sugestões e idéias, visando à melhoria do trabalho, pela chefia imediata, aos demais funcionários, no âmbito de sua unidade de serviço; VI - levar ao conhecimento da chefia imediata, situações alheias ao seu controle, prejudiciais ao desempenho profissional e, conseqüentemente, à sua boa reputação; e obter da mesma, orientações e decisões, visando à solução dos problemas apresentados; VII - organizar o ambiente adequado ao trabalho sem prejuízo de sua saúde física; VIII - expor livremente idéias, pensamentos e opiniões, sem denegrir a imagem institucional do FNDE ou prejudicar outros servidores; e IX - manter em sigilo informações de ordem pessoal, que somente a ele diga respeito, para o bom funcionamento do FNDE.

CAPÍTULO IV DOS DEVERES DO SERVIDOR DO FNDE

Art. 9° - O servidor do FNDE, no cumprimento de seu dever funcional, deverá proceder de forma a merecer respeito, pautando-se por conduta funcional direcionada à coletividade e ao bom trato com os colegas de trabalho, servidores de órgãos públicos

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da União, Estados e Municípios, representantes de instituições conveniadas, público, tanto externo quanto interno, e demais interessados nas atividades desenvolvidas por esta Autarquia, a fim de consagrar padrões elevados de moralidade, transparência, legalidade, impessoalidade e publicidade, em observância aos princípios contidos na Constituição Federal de 1988, no Decreto n° 1.171/94, no Regimento Interno deste FNDE e demais normas internas que norteiam os procedimentos em tramitação nesta Autarquia. Art. 10° - São deveres dos servidores do FNDE manter positivas em prol do bem comum; e ainda: I - preservar, em sua conduta, a honra e a dignidade de seu cargo ou função, em harmonia com a preservação da boa imagem institucional do FNDE; II - exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o fim de evitar dano moral ao usuário; III - ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; IV - jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial de gestão de bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo; V - ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se materializam na adequada prestação dos serviços públicos; VI - ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público, sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; VII - abster-se de agir em favor de interesses particulares, que visem quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas para si, para outros indivíduos, grupos de interesses ou entidades públicas ou privadas; VIII - comunicar a seus superiores, todos e quaisquer atos ou fatos prejudiciais ao FNDE e à sua missão institucional, em tempo hábil para corrigi-lo; IX - cumprir, com eficiência e eficácia, as tarefas inerentes ao seu cargo ou função; X - não utilizar o cargo ou função em situações que se configurem como abuso de poder ou práticas autoritárias; XI - respeitar todos os servidores, em qualquer posição hierárquica, incentivando sempre o diálogo, o relacionamento interpessoal construtivo e as ações de crescimento pessoal; XII - manter sob sigilo informações de ordem pessoal de colegas e subordinados, aos quais, porventura, tenham acesso em decorrência de exercício profissional ou convívio social, e que só a eles digam respeito; XIII - exercer suas funções com economia no uso de meios financeiros e zelo dos recursos materiais, tendo em vista a redução de custos;

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XIV - corresponder com profissionalismo e ética a benefícios que sejam oferecidos na forma de cursos, congressos e outras modalidades de treinamentos, nos quais participar em função do trabalho no FNDE, inclusive transmitindo aos seus colegas de trabalho os resultados obtidos em seu aperfeiçoamento; XV - resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrência de ações morais, ilegais ou aéticas; XVI - zelar, mesmo no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa da vida, da segurança coletiva e pelos objetivos maiores do FNDE. XVII - ser assíduo e freqüente no serviço, na certeza que suas ausências provocam danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; XVIII - facilitar a fiscalização de todos os atos ou serviços por quem de direito; XIX - manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os métodos mais adequados à sua organização e manutenção; XX - participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum; XXI - manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação pertinentes ao órgão onde exerce suas funções; XXII - cumprir, de acordo com as normas de serviço e as instruções superiores, as tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem; XXIII - exercer, com moderação, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses do usuário do serviço público e dos jurisdicionados administrativos; XXIV - tratar cuidadosamente os usuários dos serviços, aperfeiçoando o processo de comunicação e contato com o público; XXV - ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Executivo; e XXVI - usar identificação do órgão, em suas dependências como forma de controlar o acesso de pessoas.

CAPÍTULO V DAS OBRIGAÇÕES

Art. 11 - São obrigações do servidor do FNDE: I - ser, mesmo em função de seu espírito de solidariedade, conveniente com erro ou infração às disposições contidas na Constituição Federal, neste Código ou qualquer norma interna deste órgão; II - evitar, por qualquer meio de comunicação, divulgar, fornecer ou prestar informações, assumir compromissos, fazer promessas, fornecer cópias reprográficas referentes aos processos de tramitação no FNDE, pendentes de julgamento, ou outras questões compreendidas nas atividades deste órgão, exceto se permitido por

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lei e devidamente autorizado por autoridade competente, na forma do Regimento Interno do FNDE; III - exercer as atividades compatíveis com sua função e horário de trabalho no FNDE, ou aquelas permitidas por meio de disposição legal; IV - atuar sem prejudicar a reputação de seus colegas ou de outros servidores ou de cidadãos que deles dependam, inclusive evitando que se construam mecanismos contrários à reputação e à idoneidade dos colegas de trabalho; V - propiciar o exercício regular de direito por qualquer cidadão, causando-lhe o bem moral ou material; VI - evitar permitir ou não contribuir com perseguições para que aconteçam simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses de ordem pessoal que interfiram nas relações de trabalho e/ou no trato com o público, administrados ou com outros servidores; VII - agir de forma a evitar pedir, provocar, sugerir ou receber, para si ou para outrem, mesmo em ocasiões de festividade, qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação, presentes ou outras utilidades de valor econômico, oferecidos por pessoa física ou jurídica interessada na atividade do FNDE, exceto aqueles de valor simbólico, que possam ter sua aceitação tornada pública; VIII - evitar que seja adulterado ou deturpado o teor de documentos que tramitam nesta autarquia; IX - evitar iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento dos serviços prestados por esta Autarquia; X - evitar utilizar-se do servidor público do FNDE para atendimento de interesse particular; XI - agir de forma a evitar que seja retirado de qualquer setor desta Autarquia, sem estar autorizado, processo, documento, livro, material ou bem pertencente ao patrimônio público; XII - evitar o uso de informações privilegiadas, obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou terceiros; XIII - apresentar-se vestido de forma adequada ao ambiente de trabalho, e evitar o uso de bermuda, short, miniblusa, camiseta estilo regata, minissaia, e/ou outro vestuário que caracterize o comprometimento da boa imagem institucional do FNDE; XIV - jamais apresentar-se embriagado ou drogado no ambiente de serviço ou fora dele em situações que comprometam a boa imagem institucional do FNDE; XV - agir de forma a evitar cooperar com qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; e XVI - evitar exercer atividade profissional ética ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.

CAPÍTULO VI DA IMPARCIALIDADE E PUBLICIDADE

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Art. 12 - O servidor do FNDE desempenhará suas atividades com imparcialidade e independência, abstendo-se de dar tratamento diferenciado a qualquer pessoa, independentemente de sua posição. Art. 13 - Toda e qualquer diligência que requeira deslocamento de servidor do FNDE, em cumprimento de sua atividade funcional, deverá ser custeada por meio de recursos do próprio órgão, além de registrada em relatório circunstanciado, garantido-se sua transparência e imparcialidade. Art. 14 - O servidor do FNDE, quando convidado a participar como palestrante, ou não, de cursos, seminários ou congressos que envolvam, direta ou indiretamente, a discussão de matéria ligada à sua atividade profissional, deverá pautar sua conduta pela transparência e imparcialidade, não aceitando tratamento diferenciado daquele dispensado aos demais convidados ou participantes, encaminhando o relatório circunstanciado e de caráter público de suas atividades no evento. Art. 15 - A participação de servidores em seminários, congressos e eventos semelhantes, no Brasil ou exterior, no interesse institucional, observará os parâmetros a seguir estabelecidos: I - As despesas de transporte e estada, bem como as taxas de inscrição, se devidas, correrão por conta do FNDE, observado o seguinte: a) exepcionalmente, as despesas de transporte e estada, bem como as taxas de inscrição, poderão ser custeadas pelo patrocinador do evento, se este for: 1) organismo internacional do qual o Brasil faça parte; 2) governo estrangeiro e suas instituições; 3) instituição acadêmica, científica e/ou cultural; 4) empresa, entidade ou associação de classe que não esteja sob a jurisdição regulatória do FNDE, nem que possa ser beneficiária de decisão da qual participe o servidor, individualmente ou em caráter coletivo. Art. 16 - Não são considerados presentes quando atender, cumulativamente, às seguintes condições: I - não tenham valor comercial ou sejam distribuídos por entidades de qualquer natureza, a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de eventos ou datas comemorativas de caráter histórico ou cultural, desde que não ultrapassem o valor unitário de R$ 100,00 (cem reais); II - cuja periodicidade de distribuição não seja inferior a 12 (doze) meses; e III - que sejam de caráter geral e, portanto, não se destinem a agraciar exclusivamente uma determinada autoridade ou servidor. Art. 17 - Não sendo viável a recusa ou a devolução imediata de presente cuja aceitação é vedada, o servidor deverá adotar uma das seguintes providências, em razão da natureza do bem: I - tratando-se de bem de valor histórico, cultural ou artístico, destiná-lo ao acervo do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, para que este lhe dê o destino legal adequado; II - nos demais casos, promover sua doação a entidade de caráter assistencial ou filantrópico, reconhecida como de utilidade pública, desde que, tratando-se de bem

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não perecível, esta se comprometa a aplicar o bem ou o produto da sua alienação em suas atividades-fim. Parágrafo único. Não sendo viável a destinação do presente conforme disposto nestes incisos, o bem deverá ser incorporado ao patrimônio público. Art. 18 - Havendo dúvida se o presente tem valor comercial de até R$ 100,00 (cem reais), o servidor determinará sua avaliação junto ao comércio. Art. 19 - No relacionamento com quaisquer organizações, empresas privadas ou órgãos do governo, o servidor deverá comunicar, formalmente, se há conflito de interesse ou qualquer circunstância ou fato relacionado ao assunto que possa impedir sua participação no processo decisório.

CAPÍTULO VII DA COMISSÃO DE ÉTICA

Art. 20 - Com a finalidade de tornar efetivo o Código de Ética, frente a situações de seu descumprimento, será constituída Comissão de Ética, nos termos dispostos na presente norma: I - a comissão será integrada por 03 (três) servidores públicos e respectivos suplentes; II- não poderão compor a Comissão servidores que estejam respondendo à processo civil, penal ou administrativo. III - a denúncia de uma conduta de afronta à ética poderá ser formulada por qualquer cidadão, servidor do FNDE ou não, desde que seja o denunciante devidamente identificado, a qual será dirigida à Comissão de Ética ou à autoridade superior; IV - a partir da denúncia de desrespeito à ética, a autoridade superior do FNDE dará conhecimento da infração à Comissão de Ética do Órgão, para que esta adote os procedimentos de sua competência; V - a Comissão de Ética deverá apurar os fatos, apontar e propor soluções corretivas e disciplinares, concernentes a atos ou omissões que atentem contra os princípios do Código de Ética, visando resguardar a boa imagem institucional do FNDE e de seus servidores; VI - a Comissão de Ética fornecerá à autoridade superior do FNDE, documentos e informações sobre a infração ética ocorrida, para o efeito de instruir e fundamentar procedimentos relativos à administração de recursos humanos e gestão da Autarquia.

CAPÍTULO VIII DO FUNCIONAMENTO DA COMISSÃO DE ÉTICA Art. 21 - Os procedimentos a serem adotados pela Comissão de Ética para a apuração de fato ou ato que, em princípio, se apresente contrário à ética, serão tomados com base no Código de Ética Profissional do Servidor Público do Poder Executivo Federal, constante do Anexo do Decreto n° 1.171/94, e demais orientações constantes desta Portaria, e terão rito sumário, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se a apuração decorrer de conhecimento de ofício.

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Art. 22 - As decisões da Comissão de Ética, na análise de qualquer fato ou ato submetido à sua apreciação ou por ela levantado, serão resumidas em ementa e, com a omissão dos nomes dos interessados, divulgadas no FNDE, bem como remetidas às demais Comissões de Ética, com o fito de formação da consciência ética na prestação de serviços públicos. Art. 23 - A pena aplicável ao servidor é de censura e dependerá da decisão da maioria dos integrantes da Comissão de Ética, devendo sua fundamentação constar no respectivo parecer, assinado por todos os seus membros, com a ciência do faltoso. Art. 24 - A Comissão de Ética não poderá se eximir de fundamentar o julgamento da falta de ética do servidor público ou do prestador de serviços contratados, alegando a falta de previsão no Código de Ética Profissional instituído pelo Decreto n° 1.171/94, cabendo-lhe recorrer à analogia, aos costumes e aos princípios éticos e morais conhecidos em outras profissões. Art. 25 - Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou qualquer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira. Art. 26 - Quando o assunto a ser apreciado envolver parentes ascendentes, descendentes ou colaterais até 2° grau, de integrante titular da Comissão de Ética, este ficará impedido de participar do processo, assumindo automaticamente o seu respectivo suplente. Art. 27 - É irrecusável a convocação de servidor para prestar informações requeridas pela Comissão. Parágrafo único. A recusa ensejará a abertura de Sindicância ou instauração de Processo Administrativo Disciplinar, nos termos da Lei n° 8.112. de 11 de dezembro de 1990. Art. 28 - As reuniões somente serão realizadas com a presença de todos os integrantes da Comissão.

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ANEXO C

131

1. Programa 1061 – Brasil Escolarizado Ação 8744: Apoio a alimentação Escolar na Educação Básica Esta Ação financia o Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE Problema que deu origem à ação

Carência das necessidades nutricionais dos alunos matriculados na educação básica regular. Finalidade da Ação

• Suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos. • Contribuir para a valorização e fortalecimento da educação e garantir a implantação da

política de segurança alimentar e nutricional em especial os alunos localizados em regiões metropolitanas com altos índices de vulnerabilidade social

INDICADORES RELATIVOS À AÇÃO

INDICADORES

No Descrição Eficiência

1 Indicador do plano de ação do setor Eficiência

2 Indicador do custo de capacitação e recursos humanos Eficiência

3 Indicador de custo de fiscalização Eficiência

4 Indicador de controle de prestação de contas aprovada Eficácia

5 Indicador de suficiência de recursos financeiros Eficácia

6 Indicador de regularidade de repasse financeiro Eficácia

7 Indicador de cobertura público alvo Eficácia

8 Indicador de suficiência valor per capta Eficácia

132

A seguir, são apresentadas as definições dos indicadores relativos a essa Ação.

140

ANEXO D

141

QUESTIONÁRIO AO CAE

6.1 - Foi elaborado o Regimento Interno do CAE?

a) Simb) Não c) Não se aplica

6.2 - O CAE tem recebido a carta-aviso de crédito das transferências dos recursos do PNAE?

a) Sim b) Não

6.3 - O CAE acompanha o planejamento da execução do Programa, como a seguir:

Sim Nãoa) Na elaboração do cardápiob) No processo de aquisição dos gêneros

6.3.1 - No controle de qualidade:

Sim Nãoc) Na aquisiçãod) No armazenamentoe) Na distribuiçãof) No preparo/manuseioh) Na oferta

6.4 - O CAE conhece o Termo de Compromisso firmado entre a prefeitura/Secretaria Municipal de Saúde e o FNDE?

a) Sim b) Não

6.5 - O CAE possui um plano de trabalho anual?

a) Sim b) Não

6.6 - O CAE tem conhecimento do orçamento do município destinado ao PNAE?

a) Sim b) Não

6.7 - O CAE reúne-se com que frequência?

a) quinzenal b) mensal c) bimestral d) outros

6.8 - O CAE tem conhecimento da sua responsabilidade com as escolas estaduais delegadas (se houver)?

a) Sim b) Não

6.9 - É realizada reunião ordinária para apreciação da Prestação de Contas?

a) Sim b) Não

6.10

a) Sim b) Não

QUESTIONÁRIO AO CAE

142

6.11 - O CAE participou de alguma capacitação?

a) Simb) Nãoc) Não se aplica

6.12 - Que órgão promoveu a capacitação?

a) FNDEb) TCUc) CGUd) FNDE/FAOe) Outros

6.13 - Em que ano ocorreu a capacitação?

a) 2003b) 2004c) 2005d) 2006e) Outros

6.14 - Na opinião do CAE, qual o resultado dessa capacitação para o desenvolvimento das suas atribuições?

a) melhoroub) piorouc) foi indiferented) não acrescentou nova informações

6.15 - O CAE faz relatórios de atividades? (detalhar as atribuições)

a) Escolab) Depósitosc) Fornecedoresd) VISAe) EEf) Outros

6.16 - O CAE mantém o Livro Ata atualizado?

a) Simb) Não

6.17 - Quem redige as atas do CAE é:

a) Membros do CAEb) Funcionário da E.E sem vínculo direto com CAEc) Outros

143

QUESTIONÁRIO CENTRALIZADA - EE

COORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

01 - E.E 02 - UF:

3 - End.:

4 - E-mail: 5 - DDD/Telefone 6 - Fax:

Identificação:

Gestor:

CPF:

Sec. Educação:

Coord. Merenda:

Presidente do CAE:

R.T. da E.E.:

Período da Visita:

Valor do exercício

Contrapartida da E.E.:

a) Centralizada b)Terceirizada c) Parcialmente terceirizadad) Parcialmente Escolarizada e) Escolarizada f)Terc/Escolarizada/Centralizadag) Outros:

a) Simb) Não

a) Sim c) Não se aplicab) Não

Se sim: Valor R$: ou Per capita:

Número de alunos atendidos:CRECHE

Censo AtendidosCreche municipalCreche estadualCreche filantrópica

PRÉ-ESCOLAR E ENSINO FUNDAMENTALCenso Atendidos Censo Atendidos

Pré-escola filantrópica Ensino fundamental municipalPré-escola municipal Ensino fundamental estadualPré-escola estadual Ensino fundamental filantrópico

INDÍGENACenso Atendidos Censo Atendidos

Creche municipal Pré-escola filantrópicaCreche estadual Ensino fundamental municipalCreche filantrópica Ensino fundamental estadualPré-escola municipal Ensino fundamental filantrópicoPré-escola estadual

QUILOMBOLACenso Atendidos Censo Atendidos


Nome do entrevistado:

Cargo:

Dependência

Valor até a data da visita

QUESTIONÁRIO CENTRALIZADA - EERELATÓRIO DE MONITORAMENTO Nº /2008

Forma de Execução:

Possui delegação de rede?

Dependência

Dependência Dependência

Dependência


CNPJ:

O estado suplementa os recursos para o atendimento de sua rede?

144

1 - CONSTATAÇÕES JUNTO À ENTIDADE EXECUTORA (EE)

a) Simb) Não

a) Plano Municipal/Estadual d) LOAb) PPA e) Outrosc) Projetos f) não tem

1.3 - A Entidade Executora oferece a infra-estrutura necessária para que o CAE exerça suas atribuições?a) Sala d) Material de Consumo g) Não ofereceb) Equipamentos e) Transportec) Telefone f) Outros

1.4 - A EE acompanha a execução do Programa nas escolas?a) Simb) Não

1.4.1 - Em caso afirmativo, qual a periodicidade do acompanhamento?a) mensalb) bimestralc) trimestrald) semestrale) anualf) não acompanha

1.5 - Responsável pela elaboração do cardápio da alimentação escolar:a) Nutricionista R. T. da EE f) Sec. de Educação/Coordenação da Merenda

b) Merendeira g) Não há cardápio planejado c) Direção da Escola h) Professord)Coordenadora i) Outros

a) Simb) Não

1.7 - Que instrumentos são utilizados para garantir essa aplicação?a)Pauta de compra d)Gêneros armazenadosb)Notas Fiscais e)Guia de remessac)Cardápios f)Outros

1.8 - A aquisição dos gêneros alimentícios respeita o cardápio pré-estabelecido? a) Sim b) Não c) Não se aplica

1.9 - Há aplicação do teste de aceitabilidade? a) Simb) Nãoc) Não há registro

1.9.1 - Quem aplica?a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeirac) Professord) Direção da Escolae) Coordenadora da merendaf) Sec. de Educação/Coordenação da Merendag) Não há registro de aplicação de teste de aceitabilidadeh) Fornecedor de alimentosi) Outros

1.9.2 - Em quais situações é aplicado? a) Introdução de um novo alimentob) Alterações do modo de preparação do mesmo alimentoc) Aceitação dos cardápios praticados freqüentemented) No processo de aquisição

1.9.3 - Qual a freqüência?a) mensal d) semestral g) Não há freqüência estabelecida b)bimestral e) anual c)trimestral f) Não se aplica

1.1 - Os recursos financeiros transferidos foram incluídos no orçamento da Entidade?

1.2 - Qual o instrumento que prevê ações/ projetos relacionados para a melhoria de alimentação escolar, tais como; incrementação de

recursos financeiros para a alimentação escolar (gêneros), equipamentos e utensílios de cozinha, capacitação de recursos humanos

(merendeira), etc?

1.6 - Há indicativos da aplicação dos 70% dos recursos recebidos em produtos básicos?

145

1.10 - Foi firmado o Termo de Compromisso com o FNDE?a) Sim b) Não

1.10.1 - Em caso afirmativo, o termo de compromisso foi encaminhado ao FNDE? a) Sim b) não

1.11 - As ações de inspeção sanitária previstas no Termo de Compromisso estão sendo implementadas?a) Simb) Não

a) Simb) Não


1.14 - A aquisição dos gêneros é feita por meio de:a) direta c/ pesquisa de preços e) concorrênciab) direta s/ pesquisa de preços f) pregãoc) carta-convite g) dispensa de licitaçãod) tomada de preços h) registro de preços

1.15 - A E.E. participa do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)?a) Sim b) Não

1.15.1 - Em caso afirmativo, alguma escola recebe doação do PAA?a) Sim b) Não

1.16 - A E.E. adquire produtos da Agricultura Familiar?a) Sim b) Não

1.17 -Que tipo de produtos são adquiridos de produtores e agricultores familiar?a)frutas g)carne de frangob)hortaliças h)pescadosc)ovos i)outrosd)carne bovinae)carne suinaf)carne caprina

1.18 - Qual/Quais a modalidade utilizada na aquisição dos produtos da agricultura familiar?a) direta c/ pesquisa de preços e) concorrênciab) direta s/ pesquisa de preços f) pregãoc) carta-convite g) dispensa de licitaçãod) tomada de preços h) registro de preços

1.19 - O agricultor tem o registro do PRONAF?a) Simb) Não c) Não se aplica

1.20 - É realizado o exame médico periódico dos manipuladores? a) mensal d) semestralb)bimestral e) anual c)trimestral f) não realiza

1.21 - COMENTÁRIOS

1.12 - As aquisições são feitas no comércio local?

1.12.1 - Em caso negativo, porquê?

1.13 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisições dos gêneros?

146

1.22 - RECOMENDAÇÕES

2 - CONSTATAÇÕES JUNTO AO RESPONSÁVEL TÉCNICO2.1. - Qual o tipo de vínculo da Responsável Técnica com a E.E.?

a) Concursob) Cargo de confiançac) Contrato de prestação de serviço com a E.E. d) Consórcio de Municípios/Assossiação de Municípiose) Cedido de outra Secretaria/órgãof) Assessoriag) Outros

2.2 - Qual é a carga horária cumprida? hs/semana2.3.- Existem outras Nutricionistas que compõem o quadro técnico da E.E.?

a) Simb) Nãoc) Se sim Quantos

2.4 - O RT da E.E faz visitas periódicas nas escolas?a) Sim b) Não

2.5 - O RT da E.E faz avaliação nutricional?a) aferição de peso c) Exames de: sangue, urina, fezes, etc. e) outrosb) aferição da altura d) Aplicação de questionários de consumo f) Não faz

2.6 - Há alunos portadores de patologias ligadas à nutrição nas escolas?a) Sim c) não sabeb) Não

2.6.1 - Se sim, qual?a)celíacos c)anêmicos e) obesosb)diabéticos d)hipertensos f) outros____________________

2.7 -Caso haja, há elaboração de cardápio específico? a) Sim b) Não

2.8 - Há cardápio diferenciado para: a) Crecheb) Indígenasc) Quilombolasd) Não há

2.9 - Na elaboração dos cardápios estão sendo respeitados os hábitos alimentares da localidade/região?a) Sim b) Não

2.10 - O RT elabora um plano de trabalho?a) Sim b) Não

2.11 - Desenvolve atividades de educação nutricional?a) Sim Se sim, qual(is): b) Não

2.12 - O manual de boas práticas de manipulação para as escolas, foi elaborado por:a) Nutricionistab) Outrosc) Não foi elaborado


Freqüência:

147

2.13.1 - Quem aplica?a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeirac) Professord) Direção da Escolae)Coordenadoraf) Sec. de Educação/Coordenação da Merendag) Não há registro de aplicação de teste de aceitabilidadeh) Fornecedor de alimentosi) Outros



2.14 - CONSTATAÇÕES

2.15- RECOMENDAÇÕES

3.1 - Os alimentos não perecíveis são armazenados em?a) Prateleirasb) Estradosc) Estantesd) caixas no chãoe) mesas/cadeirasf) direto no chãog) armários improvisados/embutidos

3.2 - O local de armazenamento dos não pereciveis é:a) iluminadob) ventilado

a) geladeira d) camara p/ congeladosb) Freezer e) temperatura ambientec) Camara p/ refrigerados

3 - CONSTATAÇÕES JUNTO À ENTIDADE EXECUTORA - RELATIVAS AO CONTROLE DE QUALIDADE - ARMAZEM CENTRAL

3.3 - Os alimentos perecíveis são armazenados em:

148

3.4 - Os Produtos refrigerados estão armazenados:a) Embaladosb) Identificadosc) Em local apropriadod) Em local não apropriado

a) janelas e portas com telas de proteçãob) apenas as janelas com telas de proteçãoc) apenas as portas com telas de proteçãod)janelas e portas sem tela de proteção

3.6 - Há indícios da presença de insetos e roedores na área de armazenagem dos gêneros?a) Simb) Não

3.7 - A desinfestação é feita por pessoa treinada?a) Simb) Não

3.7.1 - Em caso afirmativo, com qual frequência?a) Semestralb) Anualc) Não faz

3.8 - O piso do depósito éa) lavável c) de fácil higienizaçãob) nivelado d) inclinado para o ralo

a) Simb) Não

a) possui(em) sistema abre e fecha que impeça a entrada de roedores e insetosb) Possui(em) tela que impeça a entrada de roedores e insetosc) não possui(em) nenhuma proteção que impeça a entrada a entrada de roedores e insetos

a) bolorb)umidadec)descascamento

a) infiltração b) goteirasc)umidade e) aberturas que possibilitem a entrada de insetos e/ou roedoresd) bolor

a) Simb) Não c) Não Pôde Ser Constatado

a) Simb) Não c) Não pôde ser constatado

3.14 - Nas aquisições são verificadas (rotulagem e registro do órgão fiscalizador)?a) Simb) Não c) Não pôde ser constatado

a) Simb) Não c) Não pôde ser constatado

3.16 - As caixas de gordura e de esgoto estão fora da área de armazenagem?a) Sim c) Não temb) Não

3.17 - A área externa do depósito está livre de :a) Lixo d) Insetosb) Objetos em desuso e) Roedoresc) Animais

3.12 - As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelão) são removidos do local de armazenagem?

3.15 -Existem produtos com embalagens amassadas, rasgadas, vencidas, estragadas?

3.9.1- Se sim, os ralos:

3.5. O depósito tem:

3.9 - O depósito possui ralos

3.13 - Os produtos de limpeza, livros, material de expediente, cadeiras, dentre outros, são armazenados em locais diferentes dosprodutos alimentícios?

3.10 - As paredes do depósito estão livres de:

3.11 - Os forros estão livres de:

149

3.18 - COMENTÁRIOS


4 - CONCLUSÃO

(NOME DO TÉCNICO) (NOME DO TÉCNICO)

150

QUESTIONÁRIO CENTRALIZADA – VISITA AS ESCOLAS DIRETORIA DE AÇÕES DE ASSISTÊNCIA EDUCACIONALCOORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

01 - E.E 02 - UF:

1 - CONSTATAÇÕES NAS ESCOLAS VISITADAS

Nome da escola:Código no censo:Povoado/Distrito

Caracterização da escola:Localização a) Rural b) UrbanaRede a) Municipal b) Estadual c) FilantrópicaPopulação específica a) Quilombola b) IndígenaAlunado atendido a)Creche b)Pré-escolar c)Fundamental

Nome do entrevistado:Cargo:

1.1 - Responsável pela elaboração do cardápio da alimentação escolar:a) Nutricionista RT da EE g) Não há cardápio planejado c) Merendeira h) Professor

d) Direção da Escola i) Outrose) Coordenadora f) Sec. de Educação/Coordenação da Merenda

1.2 - O cardápio elaborado é cumprido?a)Simb)Não

1.3 - Há divulgação do cardápio?a)Simb)Não

1.3.1 - Em caso afirmativo, com que frequência?a)Diáriob)Semanalc)Quinzenald)Mensale)Não há divulgação

1.4 - Qual a forma de divulgação do cardápio?a)Mural da Escolab)Na sala de aulac)Entregue ao aluno

e)No refeitório

1.5 - A escola recebe doação de alimentosa)PAAb)Pais de alunosc)Mesa Brasild)Não recebe doaçãoe)outros

RELATÓRIO DE MONITORAMENTO Nº /2008QUESTIONÁRIO CENTRALIZADA - VISITA AS ESCOLAS

d)Verbalmente

f)Dentro da cozinha

151

1.6 - Há visita do RT da EE na escola?a)Simb)Nãoc)Não sabe

1.7 - A escola possui cantina para venda de lanches? a)Simb)Não

1.7.1 - Se sim, a cantina funciona no mesmo horário em que é servida a alimentação escolar? a)Simb)Nãoc)Não pode ser observado

1.8 - A escola possui horta escolar?a)Simb)Não

1.8.1 - Se sim, os produtos produzidos na horta são utilizados na merenda da escola?a)Simb)Não

1.9 Onde é preparada a refeição?a)Cozinha da escolab)Cozinha pilotoc)Casa da merendeirad)Casa do professore)Outros

1.10 - Quem prepara a merenda?a)Merendeira da escolab)Mãe de alunoc)Auxiliar de serviços geraisd)Outros

1.11 - É realizado o controle do número de refeições servidas diariamente? a)Simb)Não

1.12 - O controle de qualidade dos gêneros no ato do recebimento (embalagem e data de validade) é verificado pela:a)Vigilância Sanitáriab)Merendeira da escolac)Merendeira da empresad)Direção da escolae)Professorf)Outrosg)Não realiza

1.13 - Faltou merenda durante o ano letivo? a)Simb)Nãoc)Não sabe

1.13.1 - Em caso afirmativo, assinale o(s) motivo(s):a)Alimentos deterioradosb)Falta de condições de preparoc)Insuficiência de gêneros recebidos da EEd)Falta de águae)Falta de merendeiraf)Falta de gásg)Outros

152

1.14 - A escola conhece o CAE?a)Simb)Não

1.15 - Em que local da escola está armazenado os gêneros?a)Depósito da escolab)Sala de aulac)Diretoriad)Casa da merendeirae)Casa da professoraf)Outros

a)Simb)Nãoc)Não sabe

2.1 -Os equipamentos existentes na cozinha que estão em condições de uso na escola são:a)fogão industrialb)fogão domésticoc)fogão à lenhad)geladeirae)geladeira com congeladorf)geladeira com freezerg)fornoh)freezeri)filtro de águaj)liquidificadorl)balança para pesagem de alimentosm)câmara para refrigeradosn)câmara para congelados

a)Simb)Não

2.3 - O piso da cozinha é:a)Lavavelb)niveladoc)de fácil higienizaçãod)inclina para o ralo

2.4 - A água utilizada é proveniente da rede pública?a)Simb)Não

2.5 - Se a água for procedente de outra fonte, ela é filtrada, fervida ou sofre outro tratamento?a)Simb)Não

2.6 - A caixa(s) d'água/ reservatório é limpa?a)Simb)Não

2.6.1 - Em caso afirmativo, com que frequência?a)a cada 6 mesesb)uma vez ao anoc)não é realizadad)não tem caixa/reservatório

1.16 - Há controle de estoque no local de armazenagem dos gêneros recebidos e utilizados no preparo da alimentação escolar?

2 - CONSTATAÇÕES DA ÁREA DE PRODUÇÃO DAS ESCOLAS VISITADAS

2.2 - A iluminação natural ou artificial é adequada à atividade desenvolvida, sem ofuscamento, reflexos fortes, sombras e contratesexcessivos

153


2.8- Há indícios da presença de insetos e roedores na cozinha?a) Simb) Não

2.9 - A área externa da cozinha está livre de:a)Lixob)objetos em desusoc)animaisd)insetose)roedores

2.10 - A desisfestação da cozinha e do depósito é feita por pessoa treinada?a) Simb) Não


2.11- As caixas de gordura e de esgoto estão localizadas na:a)Cozinhab)Depósitoc)Fora da cozinhad)Fora do depósitoe)Não tem caixa de gorduraf)Não tem esgoto

2.12 - O banheiro utilizado pela merendeira está localizado:a)Dentro da cozinhab)Dentro do depósitoc)Fora da cozinhad)Fora do depósitoe)Não tem banheiro


2.14 - Há indícios da presença de insetos e roedores na área de armazenagem?a) Simb) Não

2.15 - A área externa do depósito está livre de:a)Lixob)objetos em desusoc)animaisd)insetose)roedores

a) Simb) Não

2.13. O depósito da escola tem:

2.16 - As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelão) são removidos do local de produção e armazenagem?

2.7 - A cozinha tem:

154

a) Simb) Não

a) Simb) Não

2.19 - O lixo é colocado:a)em recipiente próprio para lixo com saco plástico e tampab)em recipiente próprio para lixo sem saco plástico e tampac)em recipiente próprio para lixo sem saco plástico e sem tampad)apenas em saco plásticoe)outros

2.20 - O recipiente onde é colocado o lixo é lavado/higienizado:a)diariamenteb)2 vezes por semanac)semanalmented)quinzenalmente

2.21 - Existe coleta de lixo na escola?a) Simb) Não

2.21.1 - Se não existe coleta de lixo na escola, como estes são eliminados?a) Queima c) Recicla e) Joga na ruab) Joga em outra área d) Enterra f) Outros

2.22 - O manipulador recebeu treinamento para realizar suas atividades?a) Simb) Não

2.22.1 - Em caso afirmativo, qual a frequência que ocorre o treinamento?a)Anualb)Semestralc)Sem uma frequência definidad)Não ocorre

2.23 - É realizado o exame periódico dos manipuladoresa)mensalb)bimestralc)trimestrald)semestrale)anualf)não realiza


2.17 - Existem no depósito produtos com embalagem amassadas, rasgadas, vencidas ou estragadas?

2.18 - Os produtos de limpeza, livros, material em desuso, cadeiras, dentre outros, são armazenados em locais diferentes dos produtosalimentícios?

155

2.25 - CONCLUSÃO


156

QUESTIONÁRIO ESCOLARIZADA - EE

DIRETORIA DE AÇÕES DE ASSISTÊNCIA EDUCACIONALCOORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

01 - E.E 02 - UF:

3 - End.:


Identificação:

Gestor:

CPF:

Sec. Educação:

Coord. Merenda:

Presidente do CAE:

R.T. da E.E.:

Período da Visita:

Valor do exercício



a) Simb) Não

a) Sim c) não se aplicab) Não




PRÉ-ESCOLAR E ESNSINO FUNDAMENTALCenso Atendidos Censo Atendidos




QUILOMBOLASCenso Atendidos Censo Atendidos



Cargo:

QUESTIONÁRIO ESCOLARIZADA - EERELATÓRIO DE MONITORAMENTO Nº /2008




Dependência

CNPJ:





157

a) Sim c) Não há normatizaçãob) Não

O procedimento de escolarização está regulamentado pela EE?a) Simb) Não

O repasse das parcelas para as Unidades Executoras são para o atendimento de:20 dias 45 dias mais de 90 dias30 dias 90 dias

A EE notificou ao FNDE sobre o processo de escolarização?a) Simb) Não

a) Simb) Não





1.5 - Responsável pela elaboração do cardápio da alimentação escolar:a) Nutricionista R. T. da EE f) Sec. de Educação/Coordenação da Merenda

b) Merendeira g) Não há cardápio planejado c) Direção da Escola h) Professord) Coordenadora i) Outros

a) Simb) Não




O procedimento de escolarização regulamentado pela EE, respeita as normas do PNAE (Medida Provisória 2.178-36 e Resolução CD/FNDE nº 032 de 10/08/2006?

Qual o prazo para as Uex apresentarem a prestação de contas ?




(merendeira), etc?

1 - CONSTATAÇÕES JUNTO À ENTIDADE EXECUTORA


158

1.9.1 - Quem aplica?a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeirac) Professord) Direção da Escolae) Coordenadora da merendaf) Sec. de Educação/Coordenação da Merendag) Não há registro de aplicação de teste de aceitabilidadeh) Fornecedor de alimentosi) Outros

1.9.2- Em quais situações é aplicado? a) Introdução de um novo alimentob) Alterações do modo de preparação do mesmo alimentoc) Aceitação dos cardápios praticados freqüentemented) No processo de aquisição





a) Simb) Não



1.15 - A escola participa do Programa de Aquisição de Alimentos?a) Sim b) Não

1.15.1 - Em caso afirmativo, a escola recebe doação do PAA?a) Sim b) Não

1.16 - A escola adquire produtos da Agricultura Familiar?a) Sim b) Não

1.17 -Que tipo de produtos são adiquiridos de produtores e agricultores familiar?frutas carne de frangohortaliças pescadosovos outroscarne bovinacarne suinacarne caprina




159

1.18 - Qual/Quais a modalidade utilizada na aquisição dos produtos da agricultura familiar?

a) direta c/ pesquisa de preços e) concorrênciab) direta s/ pesquisa de preços f) pregãoc) carta-convite g) dispensa de licitaçãod) tomada de preços h) registro de preços


1.20 - É realizado o exame médico periódico dos manipuladores? a) mensal d) semestralb)bimestral e) anual c)trimestral f) não realiza

1.21 - COMENTÁRIOS


2 - CONSTATAÇÕES JUNTO AO RESPONSÁVEL TÉCNICO2.1 - Qual o tipo de vínculo do Responsável Técnico com a E.E.?

a) Concursob) Cargo de confiançac) Contrato de prestação de serviço com a E.E. d) Consórcio de Municípios/Assossiação de Municípiose) Cedido de outra Secretaria/órgãof) Assessoriag) Outros

2.2 - Qual é a carga horária cumprida? hs/semana2.3- Existem outras Nutricionistas que compôem o quadro técnico da E.E.?






2.7 -Caso haja, há elaboração de cardápio específico? a) Sim b) Não

Freqüência:

160



2.10 - O RT elabora um plano de trabalho?a) Sim b) Não


2.12 - O manual de boas práticas de manipulação para as escolas, foi elaborado por:a) Nutricionistab) Outrosc) Não foi elaborado


2.13.1 - Quem aplica?a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeirac) Professord) Direção da Escolae)Coordenadoraf) Sec. de Educação/Coordenação da Merendag) Não há registro de aplicação de teste de aceitabilidadeh) Fornecedor de alimentosi) Outros



161

2.14 - CONSTATAÇÕES

2.15- RECOMENDAÇÕES

2.16 - CONCLUSÃO


162

QUESTIONÁRIO ESCOLARIZAÇÃO - VISITA NA ESCOLA DIRETORIA DE AÇÕES DE ASSISTÊNCIA EDUCACIONALCOORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

01 - E.E 02 - UF:


Nome da escola:Código no censo:Povoado/Distrito

Caracterização da escola:Localização a) Rural b) UrbanaRede a) Municipal b) Estadual c) FilantrópicaPopulação específica a) Quilombola b) IndígenaAlunado atendido Creche Pré-escolar Fundamental



1.2 - Qual a modalidade de aquisição de gêneros alimentícias feita pela escola?a) direta c/ pesquisa de preços e) concorrênciab) direta s/ pesquisa de preços f) pregãoc) carta-convite g) dispensa de licitaçãod) tomada de preços h) registro de preços

a) Simb) Não

a) Simb) Não

1.5 - Nas aquisições são verificadas as procedências dos produtos (rotulagem e registro do órgão fiscalizador)?a) Simb) Não

a) Simb) Não



a) Simb) Não



1.3 - A unidade Executora - Uex da creche/escola recebe os recursos financeiros do PNAE em parcelas mensais, conforme estabelecea Resolução CD/FNDE n° 032/2006?


QUESTIONÁRIO ESCOLARIZAÇÃO - VISITA NA ESCOLARELATÓRIO DE MONITORAMENTO Nº /2008

1.4 - Está prevista a exigência da ficha técnica ou declaração da composição nutricional com laudo técnico dos alimentos adquiridospara o Programa?

1.6 - Há indicativos que a Uex aplica 70% dos recursos recebidos em produtos básicos?



163


1.12 - A escola participa do Programa de Aquisição de Alimentos?a) Sim b) Não

1.12.1 - Em caso afirmativo, a escola recebe doação do PAA?a) Sim b) Não

1.13 - A escola adquire produtos da Agricultura Familiar?a) Sim b) Não

1.14 -Que tipo de produtos são adiquiridos de produtores e agricultores familiar?a)frutas g)carne de frangob)hortaliças h)pescadosc)ovos i)outrosd)carne bovinae)carne suinaf)carne caprina

1.15 - Qual/Quais a modalidade utilizada na aquisição dos produtos da agricultura familiar?a) direta c/ pesquisa de preços e) concorrênciab) direta s/ pesquisa de preços f) pregãoc) carta-convite g) dispensa de licitaçãod) tomada de preços h) registro de preços


1.17 - Responsável pela elaboração do cardápio da alimentação escolar:a) Nutricionista RT da EE g) Não há cardápio planejado c) Merendeira h) Professor

d) Direção da Escola i) Outrose) Coordenadora f) Sec. de Educação/Coordenação da Merenda





e)No refeitório


d)Verbalmente

f)Dentro da cozinha

164

1.22 - Há visita do RT da EE na escola?a)Simb)Nãoc)Não sabe





1.25 Onde é preparada a refeição?a)Cozinha da escolab)Cozinha pilotoc)Casa da merendeirad)Casa do professore)Outros

1.26 - Quem prepara a merenda?a)Merendeira da escolab)Mãe de alunoc)Auxiliar de serviços geraisd)Outros





165




2.1 -Os equipamentos existentes na cozinha que estão em condições de uso na escola são:a)fogão industrialb)fogão domésticoc)fogão à lenhad)geladeirae)geladeira com congeladorf)geladeira com freezerg)fornoh)freezeri)filtro de águaj)liquidificadork)balança para pesagem de alimentosl)câmara para refrigeradosm)câmara para congelados

a)Simb)Não

2.3 - O piso da cozinha é:a)Lavavelb)niveladoc)de fácil higienizaçãod)inclina para o ralo








2.7- A cozinha tem:


2 - CONSTATAÇÕES DA ÁREA DE PRODUÇÃO DAS ESCOLAS VISITADAS

166


2.10. A desisfestação da cozinha e do depósito é feita por pessoa treinada?a) Simb) Não

2.11 - Em caso afirmativo, com qual frequência?a) Semestralb) Anualc) Não faz

2.12 - As caixas de gordura e de esgoto estão localizadas na:a)Cozinhab)Depósitoc)Fora da cozinhad)Fora do depósitoe)Não tem caixa de gorduraf)Não tem esgoto





a) Simb) Não

a) Simb) Não

a) Simb) Não


2.21 - O recipiente onde é colocado o lixo é lavado /higienizado:a)diariamenteb)2 vezes por semanac)semanalmented)quinzenalmente


2.14 - O depósito da escola tem:


2.19 - Os produtos de limpeza, livros, material em desuso, cadeiras, dentre outros, são armazenados em locais diferentes dos produtosalimentícios?

167

2.22 - Existe coleta de lixo na escola?

a) Simb) Não




2.24. É realizado o exame periódico dos manipuladoresa)mensalb)bimestralc)trimestrald)semestrale)anualf)não realiza


2.26 - CONCLUSÃO


168

QUESTIONÁRIO TERCEIRIZADA – EE DIRETORIA DE AÇÕES DE ASSISTÊNCIA EDUCACIONALCOORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

01 - E.E 02 - UF:

3 - End.:


Identificação:Gestor:

CPF

Sec. Educação:

Coord. Merenda:

Presidente do CAE:

R.T. da E.E.:

Período da Visita:

Valor do exercício



a) Simb) Não

a) Sim c) não se aplicab) Não




PRÉ-ESCOLAR E ENSINO FUNDAMENTALCenso Atendidos Censo Atendidos




QUESTIONÁRIO TERCEIRIZADA - EE



RELATÓRIO DE MONITORAMENTO Nº /2008



Dependência



CNPJ:

169

QUILOMBOLACenso Atendidos Censo Atendidos


Cargo:1 - CONSTATAÇÕES NA ENTIDADE EXECUTORA

a) Simb) Não





1.5 - Responsável pela elaboração do cardápio da alimentação escolar:a) Nutricionista RT da EE f) Sec. de Educação/Coordenação da Merendab)Nutricionista RT da Empresa Terceirizada g) Não há cardápio planejado

c) Merendeira h) Professord) Direção da Escola i) Outrose)Coordenadora

a) Simb) Não

1.7- Que instrumentos são utilizados para garantir essa aplicação?a)Pauta de compra d)Gêneros armazenadosb)Notas Fiscais e)Guia de remessac)Cardápios f)Outros







(merendeira), etc?


170


1.10 - Quem aplica?a) Nutricionista R. T. da EE b) Nutricionista R. T. da empresa terceirizada c) Merendeirad) Professore) Direção da Escolaf) Coordenadora da merendag) Sec. de Educação/Coordenação da Merendah) Não há registro de aplicação de teste de aceitabilidadei) Fornecedor de alimentosj) Outros

1.11 - Em quais situações é aplicado? a) Introdução de um novo alimentob) Alterações do modo de preparação do mesmo alimentoc) Aceitação dos cardápios praticados freqüentemented) No processo de aquisição

1.12 - Qual a freqüência?a) mensal d) semestral g) Não há freqüência estabelecida b)bimestral e) anual c)trimestral f) Não se aplica




a) Simb) Não








171

1.19 - É realizado o exame médico periódico dos manipuladores?

a) mensal d) semestralb)bimestral e) anual c)trimestral f) não realiza

1.20 - COMENTÁRIOS


2 - CONSTATAÇÕES DAS ATIVIDADES REALIZADAS PELO NUTRICIONISTA2.1. - Qual o tipo de vínculo da Responsável Técnica com a E.E.?

a) Concursob) Cargo de confiançac) Contrato de prestação de serviço com a E.E. d) Consórcio de Municípios/Assossiação de Municípiose) Cedido de outra Secretaria/órgãof) Assessoriag) Contrato com a empresa que fornece alimentaçãoh) Outros

2.2 - Qual é a carga horária cumprida? hs/semana2.3- Existem outras Nutricionistas que compõem o quadro técnico da E.E.?


2.4 - No caso da Terceirização, há nutricionista/RT pela empresa?a)Simb) Não

2.5 - Quem elabora o cardápio utilizado pela empresa terceirizada?a) Nutricionista RT da EEb) Nutricionista RT da empresa terceirizadac) Outros profissionais


Freqüência:

172

2.7. - No caso da Terceirização, o RT da E.E. faz visitas à empresa contratada?

a) Sim b) Não




2.9.2 -Caso haja, há uma elaboração de cardápio específico? a) Sim b) Não



2.12 - A RT da EE elabora um plano de trabalho anual?a) Sim b) Não


2.14 - O manual de boas práticas de manipulação para as escolas, foi elaborado por:a) Nutricionista da EEb) Nutricionista da empresa terceirizadac) Não foi elaboradod) Outros


2.15.1 - Quem aplica?a) Nutricionista R. T. da EE b) Nutricionista da empresa terceirizadac) Merendeirad) Professore) Direção da Escolaf)Coordenadorag) Sec. de Educação/Coordenação da Merendah) Fornecedor de alimentosi) Não há registro de aplicação de teste de aceitabilidadej) Outros

Freqüência:

173



3 - CONSTATAÇÕES

4 - RECOMENDAÇÕES

a) Sim b) Não

5.2 - O contrato da empresa terceirizada prevê apenas o pagamento dos gêneros com os recursos do PNAE?a) Sim b) Não

6.1 - Os alimentos não perecíveis são armazenados em?a) Prateleirasb) Estradosc) Estantesd) caixas no chãoe) mesas/cadeirasf) direto no chãog) armários improvisados/embutidos

5.1 - A empresa foi contratada de acordo com a legislação pertinente ( Lei nº 8.666/93 e Resolução CD/FNDE nº 032/06?) Obs.: Ver processo licitatório.

6 - CONSTATAÇÕES JUNTO À EMPRESA TERCERIZADA - RELATIVAS AO CONTROLE DE QUALIDADE - ARMAZEM CENTRAL

5 - CONSTATAÇÕES NA ENTIDADE EXECUTORA - RELATIVAS ESPECIFICAMENTE À EE QUE EXECUTA O PNAE DE FORMA TERCEIRIZADA (contrata a empresa para fornecimento da refeição pronta)

174

6.2 - O local de armazenamento dos não pereciveis é:

a) iluminadob) ventilado

a) geladeira d) camara p/ congeladosb) Freezer e) temperatura ambientec) Camara p/ refrigerados

6.4 - Os Produtos refrigerados estão armazenados:a) Embaladosb) Identificadosc) Em local apropriadod) Em local não apropriado


6.6- Há indícios da presença de insetos e roedores na área de armazenagem dos gêneros?a) Simb) Não

6.7- A desisfestaçãoé feita por pessoa treinada?a) Simb) Não

6..7.1 - Em caso afirmativo, com qual frequência?a) Semestralb) Anualc) Não faz

6.8 -O piso do depósito éa) lavável c) de fácil higienizaçãob) nivelado d) inclinado para o ralo

a) Simb) Não

a) possui(em) sistema abre e fecha que impeça a entrada de roedores e insetosb) Possui(em) tela que impeça a entrada de roedores e insetosc) não possui(em) nenhuma proteção que impeça a entrada a entrada de roedores e insetos

a) bolorb)umidadec)descascamento

a) infiltração d) goteirasb)umidade e) aberturas que possibilitem a entrada de insetos e/ou roedoresc) bolor


6.3 - Os alimentos perecíveis são armazenados em:

6.10- As paredes do depósito estão livres de:

6.11. Os forros estão livres de:

6.5- O depósito tem:

6.12- As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelão) são removidos do local de armazenagem?

6.9 -O depósito possui ralos

6.9.1- Se sim, os ralos:

175


6.14 - Nas aquisições são verificadas (rotulagem e registro do órgão fiscalizador)?a) Simb) Não c) Não Pôde Ser Constatado


6.16 - As caixas de gordura e de esgoto estão fora da área de armazenagem?a) Sim c) Não temb) Não

6.17 - A área externa do depósito está livre de :a) Lixo d) Insetosb) Objetos em desuso e) Roedoresc) Animais

7- COMENTÁRIOS

8- RECOMENDAÇÕES

9- CONCLUSÃO

6.15 -Existem produtos com embalagens amassadas, rasgadas, vencidas, estragadas.

6.13 - Os produtos de limpeza, livros, material de expediente, cadeiras, dentre outros, são armazenados em locais diferentes dosprodutos alimentícios?

176

QUESTIONÁRIO TERCEIRIZADA - VISITA AS ESCOLAS DIRETORIA DE AÇÕES DE ASSISTÊNCIA EDUCACIONALCOORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

01 - E.E 02 - UF:


EE UF:CNPJ/CGC se houver:Código no censo:Nome da escola:Caracterização da escola:Localização a) Rural b) UrbanaRede a) Municipal b) Estadual c) FilantrópicaPopulação específica a) Quilombola b) IndígenaAluno atendido a) Creche b) Pré-escolar c) Fundamental


1.1 - Responsável pela elaboração do cardápio da alimentação escolar:a) Nutricionista RT da EE f) Sec. de Educação/Coordenação da Merendab) Nutricionista RT da Empresa Terceirizada g) Não há cardápio planejado

c) Merendeira h) Professord) Direção da Escola i) Outrose) Coordenadora





e)No refeitório


QUESTIONÁRIO TERCEIRIZADA - VISITA AS ESCOLASRELATÓRIO DE MONITORAMENTO Nº /2008

d)Verbalmente

Município

f)Dentro da cozinha

177

1.6 Há visita do RT da EE na escola?a)Simb)Nãoc)Não sabe





1.9 Onde é preparada a refeição?a)Cozinha piloto da empresab)Cozinha da escolac)Cozinha piloto da EE

1.10 - Quem prepara a merenda?a)Merendeira da escolab)Merendeira da empresac)Mãe de alunod)Auxiliar de serviços geraise)Outros


1.12 - Há controle da quantidade servida (porção) aos alunos?a)Simb)Não




178




2.1 -Os equipamentos existentes na cozinha que estão em condições de uso na escola são:a)fogão industrialb)fogão domésticoc)fogão à lenhad)geladeirae)geladeira com congeladorf)geladeira com freezerg)fornoh)freezeri)filtro de águaj)liquidificadork)balança para pesagem de alimentosl)câmara para refrigeradosm)câmara para congelados

a)Simb)Não

2.3. O piso da cozinha é:a)Lavavelb)niveladoc)de fácil higienizaçãod)inclina para o ralo







179




2.10 - A desisfestação da cozinha e do depósito é feita por pessoa treinada?a) Simb) Não


2.11 - As caixas de gordura e de esgoto estão localizadas na:a)Cozinhab)Depósitoc)Fora da cozinhad)Fora do depósitoe)Não tem caixa de gorduraf)Não tem esgoto





2.7. A cozinha tem:

2.13 - O depósito da escola tem:

180

a) Simb) Não

a) Simb) Não

a) Simb) Não


2.20 - O recipiente onde é colocado o lixo é lavado /higienizado:a)diariamenteb)2 vezes por semanac)semanalmented)quinzenalmente

2.21 - Existe coleta de lixo na escola?a) Simb) Não




2.23 - É realizado o exame periódico dos manipuladoresa)mensalb)bimestralc)trimestrald)semestrale)anualf)não realiza


2.18 - Os produtos de limpeza, livros, material em desuso, cadeiras, dentre outros, são armazenados em locais diferentes dosprodutos alimentícios?


181


2.25 - CONCLUSÃO


182

ANEXO E

183

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – FNDE

SBS Q. 2 Bloco F Edifício Áurea - 4º andar - 70.070-929 - Brasília, DF Telefone: (61) 3966-4610/4166

Nota Técnica nº 05 / 2008 – COORI/AUDIT/FNDE/MEC Assunto: Controle de gêneros alimentícios mediante Guias de Remessa de Alimentos (GRA). Senhor Presidente,

Trata a presente Nota Técnica da inclusão de dispositivo na Resolução CD/FNDE nº 32, de 10 de agosto de 2006, alterada pela Resolução CD/FNDE nº 25, de 14 de junho de 2007, referente ao Art. 24, que estabelece que as Entidades Executoras (EE) do PNAE devem evidenciar as despesas realizadas por meio de documentos comprobatórios devidamente identificados com o nome do FNDE e do Programa, sendo arquivados na própria EE. Observa-se, no entanto, que a resolução em questão não especifica quais são esses documentos, o que gera inúmeras interpretações quanto à estrutura e à finalidade destes, dificultando, ou, até mesmo, impossibilitando a realização de auditorias. 2. Em maio deste ano, a equipe da Coordenação de Acompanhamento e Orientação iniciou uma pesquisa por meio dos relatórios de auditoria constantes do FNDE, do período de janeiro de 2000 a junho de 2008, visando a averiguar a hipótese da real necessidade da apresentação das GRAs para contribuição na obtenção de resultados mais eficazes quanto às auditorias realizadas. Os resultados encontram-se anexos. 3. A partir da análise dos relatórios, constatou-se que, apesar da não obrigatoriedade das guias, um número considerável de entidades já utilizam esse controle, conforme quadro abaixo: 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Entidades em que as Guiasforam citadas 30 72 61 63 45 11 3 4 1

Entidades que apresentaramas Guias 29 54 54 59 41 9 1 4 0

Entidades em que as Guiasnão foram citadas 77 84 87 65 93 53 24 6 0

Total de Entidades 107 156 148 128 138 64 27 10 1

3.1 De acordo com as informações acima (com dados retirados a partir do Anexo III), foram obtidos os seguintes resultados:

184



• No ano de 2000, das 107 entidades fiscalizadas, em 28% delas as GRAs foram citadas, sendo que, destas, mais de 96% apresentaram as Guias.

• Em 2001, em 46% das entidades as Guias foram citadas, e, destas, 75% apresentaram as guias.

• Em 2002, em 41% das entidades fiscalizadas, as GRAs foram citadas nos respectivos relatórios, sendo que, destas, 88% apresentaram as guias.



• Em 2005, em 17% das entidades fiscalizadas, as GRAs foram citadas nos respectivos relatórios, sendo que, destas, 81% apresentaram as guias.



• Em 2008, na Entidade fiscalizada, até então, a Guia foi citada. 3.2. Nota-se, ainda, que as GRAs foram citadas inúmeras vezes nos relatórios referentes ao PNAE, conforme quadro abaixo, e, quando ausentes, foram requisitadas pela equipe de auditoria em diversas ocasiões, mediante Termo de Solicitação de Documentos (TSD), conforme Anexo I: 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Relatórios-outros programas 443 412 392 248 83 34 8 63 0 1683Relatórios-PNAE 128 279 244 196 282 79 35 10 2 1255Relatórios-PNAE-GUIAS 36 120 96 83 63 12 3 4 1 418Total 571 691 636 444 365 113 43 73 2 2938

3.3. Observou-se que, por meio delas, é possível:

• identificar o tipo de merenda distribuído aos alunos; • discriminar os itens e quantitativos recebidos; • sugerir composição do cardápio. • verificar a exigência de utilizar, no mínimo, 70% dos recursos recebidos

na aquisição dos produtos básicos; • comprovar a entrega dos gêneros à escola;

185



• conferir a distribuição regular dos gêneros, verificando se houve falta de merenda;

• inspecionar a entrada e a saída de gêneros alimentícios, controlando, dessa forma, o estoque;

• constatar a totalidade dos gêneros entregue às escolas; • observar o número de dias e de alunos atendidos; • averiguar compatibilidade entre aquisição e distribuição dos produtos; • certificar-se de quantas e de quais escolas declaram ter recebido

gêneros alimentícios. 3.4. No anexo II, nota-se que, apesar de um número considerável de entidades ter apresentado as guias, a maioria delas ainda não utiliza esse controle, sendo que o principal problema referente às GRAs é justamente a não comprovação da entrega dos gêneros alimentícios pelas Entidades Executoras do PNAE, fato que ocorreu em 73 ocasiões, no período da pesquisa, representando um percentual superior a 40% do total de casos. Nota-se, portanto, a importância da apresentação das guias, conforme gráfico a seguir:

Principais problemas encontrados-Relatórios de janeiro de 2000 a junho de 2008

61011

24

73

Não comprovação daentrega dos gêneros

alimentícios

Falta de merenda ouinconstância em sua

distribuição

Não identificação doresponsável pelorecebimento daGuia/guias não

assinadas

Guias não datadas Não constatação daquantidade dos produtos

186



3.5 No entanto, verificou-se que sua mera inclusão como obrigatória não seria suficiente para solucionar a questão, já que, em diversas entidades, apesar de terem sido apresentadas as guias, estas se encontravam com inúmeros problemas, conforme anexo II. Faz-se, portanto, necessária uma padronização destas, a fim de evitar distorções quanto a suas respectivas funções e estruturas. Assim, sugere-se que as GRAs, cumulativamente:

a. verifiquem se a merenda foi entregue de forma constante e integral; b. identifiquem o responsável pelo recebimento destas, mediante assinatura; c. sejam datadas; d. comprovem a quantidade dos produtos adquiridos; e. observem o número de dias atendidos; f. verifiquem compatibilidade entre aquisição e distribuição dos produtos; g. sejam numeradas; h. indiquem o exercício e o programa a que pertencem; i. não contenham rasuras; j. permitam o controle de estoque dos gêneros alimentícios;

4. Diante do exposto, sugere-se que seja incluído, imediatamente, dispositivo na Resolução CD/FNDE nº 32, de 10 de agosto de 2006, alterada pela Resolução CD/FNDE nº 25, de 14 de junho de 2007, com o seguinte teor: “Art. XX A Entidade Executora do PNAE deve realizar controle dos gêneros alimentícios mediante a utilização de Guias de Remessa de Alimentos (GRA), devendo estas, cumulativamente:

a) certificar-se de que a merenda foi entregue de forma constante e integral; b) identificar o responsável pelo recebimento destas, mediante assinatura; c) ser datadas; d) declarar a quantidade dos produtos adquiridos; e) informar o número de dias atendidos; f) ser numeradas; g) indicar o exercício e o programa a que se referem; h) não conter rasuras;

187

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO

FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO – FNDE SBS Q. 2 Bloco F Edifício Áurea - 4º andar - 70.070-929 - Brasília, DF

Telefone: (61) 3966-4610/4166

i) permitir o controle de estoque dos gêneros alimentícios; j) ser arquivadas por escola, por data de entrega, e por programas.

Art. XXI As GRAs devem seguir o formulário padrão, anexo.”

Em 01/10/2008.

(original assinado)

Vinícius Barros da Costa AUDIT/COORI

1. De acordo. 2. Encaminhe-se, à apreciação do Senhor Auditor-Chefe. Em 01/10/2008

(original assinado) Roziane Ema Malakowsky Coordenadora da COORI/AUDIT

1. De acordo. 2. Encaminhe-se ao Senhor Presidente para conhecimento do teor da Nota Técnica. Brasília, em 01/10/2008

(original assinado) Gil Pinto Loja Neto

Auditor-Chefe do FNDE

1.Aprovo. 2.Retorne à AUDIT, para os encaminhamentos sugeridos. Brasília, 01/10/2008.

(original assinado) Daniel Silva Balaban

Presidente

avaliação da efetividade dos controles internos do programa

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