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II SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE ASSESSORAMENTO INSTITUCIONAL NO PODER LEGISLATIVO

Brasília, 29.03.2007

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Autonomia e Especialização Técnica no TCU

Alexandre A. Rocha, Consultor Legislativo do Senado Federal

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Estrutura das Cortes de Contas I

As cortes de contas são compostas por ministros (ou conselheiros), procuradores e técnicos.Aos primeiros compete discutir e julgar os assuntos sujeitos ao controle externo.Aos segundos cabe defender a ordem jurídica.Aos terceiros compete instruir os processos de contas, bem como elaborar relatórios de auditoria, para posterior julgamento.

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Estrutura das Cortes de Contas II

As cortes de contas constituem órgãos autônomos, com atuação independente, embora vinculados aos respectivos Poderes Legislativos.Além do TCU, há 27 tribunais de contas dos estados, incluindo o TCDF, e 6 tribunais de contas dos municípios, mais as Cortes de contas específicas das cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo.

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Organograma do TCU

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Atuação do TCU

Nota: (*) apartado, comunicação, contratos e convênios, desestatização e solicitação de certidão.5.8926.8376.894Total

579956Outros processos*1.4601.6421.308Tomada de contas especial 1.4512.2432.266Tomada e prestação de contas

665870Solicitação do Congresso Nacional 517449881Solicitação

1.203988956Representação 551910Monitoramento

204205173Denúncia 211214205Declaração de bens e renda

243139Consulta 610821847Auditoria, inspeção e levantamento

346883Acompanhamento 200520042003Tipo

Processos Apreciados

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Efetivo do TCU

2.2372.320Total

1920Auxiliar de Serviços Gerais

957964Subtotal

769769Técnico de Apoio Técnico e Administrativo

188195Técnico de Controle Externo

1.2611.336Subtotal

104106Analista de Apoio Técnico e Administrativo

1.1571.230Analista de Controle Externo

OcupadoPrevistoCategoria Funcional

Quadro de Pessoal do Tribunal em Dezembro de 2005

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Limitações Enfrentadas do TCU

Predomínio do controle reativo.Planejamento estratégico pouco efetivo.Reduzida especialização em áreas temáticas.Reduzida cobertura de recursos fiscalizados.Poder sancionador pouco reconhecido pela sociedade;Ausência de critérios de seletividade na execução da atividade de controle.Ausência de indicadores de desempenho que favoreçam a tempestividade, a eficácia e a efetividade do controle externo.;Política de recursos humanos e estrutura organizacional pouco flexíveis para atender às constantes mudanças do ambiente externo.

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Questão-Chave

Estão dadas as condições para adequada compatibilização entre meios e fins, para um desempenho simultaneamente eficiente e eficaz?

Resposta: Não!

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Objetivos do Controle I

As atividades de controle interno e externo precisam atuar junto às diversas etapas da provisão de serviços públicos para detectar desvios e anomalias em tempo compatível com a introdução oportuna dos aperfeiçoamentos e correções necessários.A questão da oportunidade é crucial: o controle precisa contribuir tempestivamentepara a consecução dos objetivos da administração pública.

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Objetivos do Controle II

A luta contra as deficiências administrativas deveria estimular a interação entre gestores públicos, representantes políticos e controladores, facilitando a introdução aperfeiçoamentos.As práticas ilícitas extrapolam os limites da ação normal do controle; nesses casos, cabe a este acionar e cooperar com as instâncias competentes para a determinação das responsabilidades e para a instrução dos processos pertinentes.

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Objetivos do Controle III

O que não deveria ocorrer é a substituição da premissa de que o controle é um instrumento gerencial por outra na qual o controle tem como finalidade apurar denúncias e crimes contra o patrimônio.Ao priorizar os casos extremos, o controle deixa de ter como foco principal a melhoria dos métodos e processos administrativos.Afinal, a incompetência por si só não é, via de regra, crime.

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O Controle Externo no Mundo

Nas auditorias-gerais (Austrália, Áustria, Canadá, Colômbia, EUA, Nova Zelândia, Reino Unido, etc.), as recomendaçõesresultantes das fiscalizações têm caráter unipessoal, subscritas pelo auditor-geral.Nas cortes de contas (Alemanha, Brasil, Espanha, França, Grécia, Itália, Japão, Portugal, etc.), prevalecem as determinações, resultantes de deliberações tomadas por colegiados.

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Bases do Controle Gerencial

A Constituição de 1988 ampliou as funções desempenhadas pelas cortes de contas, acrescentando os critérios de legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade.Isso deu às cortes a possibilidade de implementar ferramentas de aprimoramento da administração pública.

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Disfunções do Controle Externo

Ênfase nos aspectos formais de legalidade dos atos e de regularidade das despesas.Subordinação da atividade consultiva àatividade coercitiva.Responsabilidade difusa pela compatibilização entre meios e fins.Conflitos com o Poder Judiciário.

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Disfunção I

Ao concentrar suas atividades no controle da legalidade, ou seja, se os gestores observaram a legislação (ainda que tenham executado projetos de baixa qualidade), a entidade de controle burocratiza-se, o que limita a sua capacidade de avaliar a gestão pública.Como os julgamentos de contas abrangem todos os órgãos públicos, a morosidade processual acaba sendo a regra.

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Disfunção II

Ao concentrar suas atividades na busca de atos corruptos, a entidade de controle perde de vista a busca da eficiência e da eficácia na gestão pública, bem como perde agilidade, pois a comprovação de ilícitos exige longo período de investigação e de compilação de provas.Os órgãos de controle deveriam ter uma função subsidiária no combate a ilícitos, enviando evidências para a análise do Ministério Público e da Polícia Federal.

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Disfunção III

A Presidência do TCU é ocupada pelos ministros por curtos períodos (até dois anos), segundo o sistema de rodízio.As questões internas são submetidas aos membros do Plenário, os quais também podem demandar trabalho às unidades técnicas.Conjunto de mudanças estratégicas limitado a um biênio e subordinado a um processo decisório difuso e amplamente discricionário prosperará com dificuldade.

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Disfunção IV

A doutrina jurídica preconiza o monopólio do controle jurisdicional pelo Poder Judiciário, aplicando-se, inclusive, aos atos administrativos (art. 5º, XXXV, da CF).Quanto mais as cortes de contas insistem na natureza jurisdicional de suas decisões, mais esses órgãos têm-se exposto a contestações perante o Poder Judiciário, o qual, cioso das suas próprias prerrogativas, tem imposto seguidas restrições às competências dessas cortes.

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Resultados das Disfunções

Em 1998, 18% do tempo de trabalho do corpo técnico foi dedicado às fiscalizações in loco, contra 43% de tomadas e prestações de contas e tomadas de contas especiais.Em 2000, unidade técnico-executiva apurou que 77% das tomadas e prestações de contas instruídas no período de 1996 a 1998 foram julgadas conforme o parecer do órgão de controle interno.

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Proposta de Aprimoramento I

Separar as atividades de auditoria das atividades de julgamento da gestão dos administradores públicos.Diretoria-geral seria responsável por planejar e executar atividades de auditoria, com foco no controle gerencial.Plenário se concentraria no julgamento das situações potencialmente irregulares detectadas pelas auditorias.

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Proposta de Aprimoramento II

As decisões da área técnica seriam estritamente administrativas, de retroalimentação do processo de tomada de decisão, contribuindo para o rápido afastamento do gestor com desempenho insatisfatório ou para a rápida correção das más práticas gerenciais.As decisões dos ministros seriam menos tempestivas, por visarem àresponsabilização dos maus gestores, imputando-lhes débitos e multas em práticas ilegais ou simplesmente não-razoáveis.

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Vantagem da Proposta

Bastaria mudar a Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443, de 1992), que é uma lei ordinária.Aumentaria a responsabilidade do corpo técnico, cujos relatórios teriam ampla publicidade; isso exigiria um esforço redobrado, tanto em termos de demonstração documental das falhas apuradas, como em termos de especialização profissional.

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Desvantagem da Proposta

A proposta não garante o aprimoramento do controle externo, pois, freqüentemente, a mudança organizacional é um processo de “tentativa-e-erro”, no qual os perfis dos dirigentes escolhidos têm papel destacado; trata-se apenas de melhor delimitar a responsabilidade por esse aprimoramento, cujo resultado seria avaliado pela opinião pública à luz dos objetivos inscritos na missão atribuída à área técnica.

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Resistência Interna

Assim como o Poder Judiciário não tem hesitado em impor limites à atuação do controle externo, preservando as suas próprias prerrogativas, os ministros do TCU têm-se mostrado refratários às tentativas de reinterpretar o arcabouço legal em vigor em prol da simplificação de procedimentos, sob o argumento de que isso implicaria redução nas competências legais da Corte.

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Perspectiva do Congresso

As proposições legislativas não têm enfrentado diretamente a questão de como fortalecer a área técnica dos tribunais de contas, a não ser pela proposta de criação de Auditorias-Gerais, a qual, porém, não encontra amparo na tradição jurídico-administrativa brasileira, podendo, inclusive, criar um indesejado vazio legal, pois as prestações de contas foram incorporadas, p. ex., ao arcabouço da Lei de Responsabilidade Fiscal.

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Informações e Contato

Página da Consultoria Legislativa do Senado Federal na Internet:http://www2.senado.gov.br/conleg/institucional.htm

Correio eletrônico:alexroch@senado.gov.br