acórdão tcu

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Identificação Acórdão 1804/2012 - Plenário Número Interno do Documento AC-1804-26/12-P Grupo/Classe/Colegiado GRUPO I / CLASSE V / Plenário Processo 007.626/2012-6 Natureza Relatório de Auditoria Entidade Entidades/Órgão: Caixa Econômica Federal - CAIXA, Companhia de Saneamento do Maranhão - Caema e Ministério das Cidades Interessados Interessado: Congresso Nacional Sumário FISCOBRAS 2012. AUDITORIA NAS OBRAS DE IMPLANTAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE SÃO LUÍS/MA - SISTEMA ANIL. CONTRATO DE REPASSE. DESCLASSIFICAÇÃO DE LICITANTE. APRESENTAÇÃO DE BONIFICAÇÃO DE DESPESAS INDIRETAS - BDI ELEVADO. UTILIZAÇÃO DE CONVENÇÃO COLETIVA DE TRABALHO DEFASADA. CONSIDERAÇÕES. ANÁLISE DA MATÉRIA SOB A ÓTICA DO INTERESSE PÚBLICO. DETERMINAÇÕES. 1. A análise dos fatos trazidos a conhecimento desta Corte de Contas é feita tendo-se por escopo o atendimento do interesse público, mediante a verificação, dentre outros aspectos, da correta e regular aplicação dos recursos

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Page 1: Acórdão TCU

Identificação

Acórdão 1804/2012 - Plenário

Número Interno do Documento

AC-1804-26/12-P

Grupo/Classe/Colegiado

GRUPO I / CLASSE V / Plenário

Processo

007.626/2012-6

Natureza

Relatório de Auditoria

Entidade

Entidades/Órgão: Caixa Econômica Federal - CAIXA, Companhia de Saneamento do Maranhão - Caema e Ministério das Cidades

Interessados

Interessado: Congresso Nacional

Sumário

FISCOBRAS 2012. AUDITORIA NAS OBRAS DE IMPLANTAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE SÃO LUÍS/MA - SISTEMA ANIL. CONTRATO DE REPASSE. DESCLASSIFICAÇÃO DE LICITANTE. APRESENTAÇÃO DE BONIFICAÇÃO DE DESPESAS INDIRETAS - BDI ELEVADO. UTILIZAÇÃO DE CONVENÇÃO COLETIVA DE TRABALHO DEFASADA. CONSIDERAÇÕES. ANÁLISE DA MATÉRIA SOB A ÓTICA DO INTERESSE PÚBLICO. DETERMINAÇÕES.

1. A análise dos fatos trazidos a conhecimento desta Corte de Contas é feita tendo-se por escopo o atendimento do interesse público, mediante a verificação, dentre outros aspectos, da correta e regular aplicação dos recursos federais, sendo certo que a busca da satisfação de eventual direito subjetivo de empresa ou consórcio que tenha sido afrontado por órgão ou entidade da Administração deve ser buscado junto ao Poder Judiciário, instância competente, nos termos constitucionais, à solução de tal lide.

2. Como é cediço, o item mão de obra representa uma parte do custo total do empreendimento. É dizer, não é a mera utilização de Convenção Coletiva não vigente

Page 2: Acórdão TCU

que há de tornar inexequível uma proposta de preços, eis que a análise deve ser feita tendo-se em vista o aspecto global deste item (Acórdão n. 460/2002 - Plenário).

3. Não se admite a impugnação da taxa de BDI consagrada em processo licitatório plenamente válido sem que esteja cabalmente demonstrado que os demais componentes dos preços finais estejam superestimados, resultando em preços unitários completamente dissociados do padrão de mercado

Assunto

Relatório de Auditoria

Ministro Relator

MARCOS BEMQUERER

Representante do Ministério Público

não atuou

Unidade Técnica

3ª Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob-3

Advogado Constituído nos Autos

não há

Relatório do Ministro Relator

Trata-se da auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2012, no período de 23/04 a 11/05/2012, nas obras de implantação e ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário de São Luís/MA - Sistema Anil, que estão sendo financiadas por meio do Contrato de Repasse n. 0218.348-92/2007/Ministério das Cidades/Caixa, no valor de R$ 124 milhões. O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC e envolve implantação de redes coletoras, interceptores, estações elevatórias e estações de tratamento de esgoto.

2. No Fiscobras 2011 foi realizada fiscalização com o intuito de verificar o atendimento do Acórdão n. 1.922/2010 - Plenário, que efetuou diversas determinações de correções nos quantitativos constantes no projeto do empreendimento.

3. Discute-se nestes autos a correção das inconsistências apontadas anteriormente pelo Tribunal, abrangendo o Sistema Anil, objeto do Edital de Concorrência n. 005/2011 - CCL/CAEMA.

4. A unidade instrutiva aponta que o certame já fora homologado e o seu objeto adjudicado à empresa Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda., com a consequente celebração do Contrato n. 24/2012-PRJ, no valor de R$ 24.621.808,68.

Page 3: Acórdão TCU

5. Transcrevo, a seguir, com os devidos ajustes de forma, excerto do relatório de auditoria produzido pela 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob-3:

"Importância socioeconômica

Entre as principais causas de morte no município de São Luís, registram-se as doenças infecciosas e parasitárias. A tendência à manutenção dos elevados índices de óbitos decorrentes de doenças infecciosas e parasitárias relaciona-se diretamente às condições sanitárias e ambientais predominantes na capital e nos outros municípios da Ilha de São Luís. Nessas localidades é bastante elevada a ocorrência de doenças de veiculação hídrica devido, principalmente, ao lançamento de esgotos nos cursos d'água, logradouros públicos, praias e região estuarina.

(...)

De acordo com estimativas do Governo do Estado do Maranhão, serão beneficiadas 244 mil pessoas na Capital em decorrência da ampliação do sistema de esgotamento sanitário, elevando o percentual de habitantes com cobertura de serviços públicos de saneamento básico (de 40% para 60% da população urbana).

(...)

2.2 - Visão geral do objeto

O objeto de auditoria da presente fiscalização consiste do Edital de Concorrência n. 005/2011-CCLCAEMA (Sistema Anil), que está inserido no Contrato de Repasse n. 218.348-92/2007. Esse Contrato de Repasse abrange, além do Sistema Anil, os Sistemas Vinhais e São Francisco.

Originalmente, os contratos para a execução das obras foram firmados em 2008 após licitação baseada em projeto básico cujo desenvolvimento havia sido concluído em 1998, com horizonte de projeto de 20 anos, enquanto o projeto executivo foi contratado para ser desenvolvido concomitantemente à execução da obra. Durante a execução do projeto executivo, foi constatado que devido ao adensamento demográfico da cidade ter sido diferenciado em relação aos parâmetros utilizados no projeto básico e à mudança de gabarito para verticalização em áreas do Sistema São Francisco, houve necessidade de adequações substanciais nos diâmetros de diversos interceptores, incremento em potência de bombas das estações elevatórias, revisão do dimensionamento das estações de tratamento de esgoto.

A desatualização do projeto básico foi apontada em fiscalização anterior realizada em 2009 pelo TCU, que acabou por ensejar a classificação das obras com IG-P, conforme consta no Acórdão n. 1.922/2010 - Plenário (TC-025.237/2009-5). Dentre outros encaminhamentos, o TCU determinou à Caema que apresentasse projeto básico e executivo devidamente aprovado por autoridade competente, que contemplasse os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e permitir a sua execução completa, nos termos do art. 6º, incisos IX e X, da Lei n. 8.666/1993. Deveria, ainda, a Caema observar na elaboração do projeto a compatibilidade dos custos unitários com o referencial do SINAPI, bem como comprovar o aporte adicional de recursos para a conclusão das obras.

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Diante das constatações auferidas pela equipe de auditoria na referida fiscalização, a Caema encaminhou documentação informando acerca da rescisão dos cinco contratos firmados para a execução dos serviços, da aprovação do novo projeto executivo junto à Caixa e da reprogramação do Contrato de Repasse junto ao Ministério das Cidades.

Além disso, informou que a nova licitação para execução das obras seria dividida em três lotes: Sistema São Francisco, Sistema Anil e Sistema Vinhais. Posteriormente, verificou-se que na verdade, a Caema optou pela realização de três licitações, cada uma contemplando um dos sistemas.

O Sistema Anil é composto por 4.342,10 m de interceptores, sendo 1.025,10 m executados e 3.317 m a executar; duas subestações elétricas abaixadoras de tensão a executar; quatro estações elevatórias de esgoto a executar; 1.321,25 m de linha de recalque a executar; uma Estação de Tratamento de Esgoto, sendo que já foram executados os serviços de terraplanagem da área da elevatória; 356 m de interligação de unidade e emissário final a executar; 2.500 m de rede coletora de esgoto a executar; 250 ligações prediais de esgoto a executar; 40 kits sanitários a executar; canteiro de obra e administração local da obra.

No âmbito do Fiscobras 2011, processo de fiscalização TC-013.203/2011-8, a equipe de auditoria verificou que naquela oportunidade os dados de projetos já estavam atualizados, com o adequado nível de detalhamento para que pudessem ser considerados atendidos os requisitos presentes no art. 6º, inciso IX e X, da Lei n. 8.666/1993.

(...)

2.3 - Objetivo e questões de auditoria

A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras da primeira etapa (Sistema Anil) do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA.

A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

1 - O procedimento licitatório foi regular?

2 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços?

3 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo?

4 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado?

5 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra?

(...)

Page 5: Acórdão TCU

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Julgamento ou classificação das propostas em desacordo com os critérios do edital ou da legislação.

3.1.1 - Tipificação do achado:

Classificação - grave com recomendação de paralisação (IG-P)

Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A desclassificação indevida do consórcio Artec/Ética, decorrente de julgamento irregular da CCL, frustrou a Administração de contratar a proposta mais vantajosa, uma vez que referido consórcio apresentou proposta de valor global inferior ao valor oferecido pela licitante declarada vencedora do certame. Essa desclassificação gerou um sobrepreço no valor de R$ 1.733.594,63 (equivalente a 7,41% do valor contratado). Tendo em vista ainda que não há obras em andamento, inexiste a possibilidade de prejuízos decorrentes de paralisação de serviços, o que reforça o enquadramento da obra nos termos do art. 91, §1º, IV, da Lei n. 12.465/2011 (LDO 2012).

3.1.2 - Situação encontrada:

No julgamento das propostas da Concorrência n. 005/2011/CCL/CAEMA, verificou-se que o Consórcio Artec/Ética, que ofereceu a proposta com menor preço (R$ 22.888.214,05), foi desclassificado indevidamente, gerando potencial [perda de economia] para o erário no valor de R$ 1.733.594,63, consistente na diferença entre o valor oferecido pelo consórcio e o valor oferecido pela licitante vencedora do certame.

Após a fase de habilitação técnica, quando todas as empresas licitantes foram habilitadas, verificou-se que os preços oferecidos se apresentaram da seguinte forma (em ordem decrescente de valores):

a) Consórcio Artec/Ética: R$ 22.888.214,05;

b) Ires Engenharia, Comércio e Representações: R$ 24.621.808,68;

c) Consórcio BT-VECOL: R$ 25.284.031,09;

d) Construtora Sanenco Ltda.: 26.480.704,20.

(...)

Diante disso, passa-se à análise da desclassificação do consórcio Artec/Ética.

I - VALORES PARA A MÃO DE OBRA INFERIOR AO ASSEGURADO PELA CONVENÇÃO COLETIVA

A proposta foi desclassificada por conter nas composições de custo unitários dos serviços, custos de mão de obra com valores abaixo da convenção coletiva para o período considerado pela comissão de licitação (Convenção Coletiva de 2010/2011). O consórcio Artec/Ética apresentou recurso contra a decisão da comissão de licitação, que

Page 6: Acórdão TCU

foi indeferido após manifestação da Procuradoria Jurídica Caema, conforme Parecer n. 087/2012 - PRJ.

Nesse recurso, o consórcio afirmou que o item 8.2.4 do Edital dispunha que os preços não poderiam ser superiores ao limite estabelecido pelo orçamento do órgão. Alegou ainda que foi incluído no edital, conforme errata n. 02/2011 - CCL, que a data base de formação dos preços seria maio/2010. Nesse sentido, a proposta foi elaborada com base na convenção coletiva que abrangia o período entre 1º/11/2009 e 31/10/2010. Portanto, como o preço global deveria se referir a maio/2010 (data base), a empresa entendeu que a mão de obra também tinha que ser a vigente àquela época, uma vez que faz parte da proposta de preços, sob pena de ser desclassificada por descumprimento de determinação do edital, o que ocorreria se fosse utilizada a convenção coletiva divergente da vigente à época da data base estabelecida pelo edital.

(...)

O consórcio licitante alegou ainda que a convenção coletiva adotada pela comissão de licitação (2010/2011) quando do julgamento das propostas não estava vigente na data de apresentação das propostas (18/11/2011), uma vez que a convenção 2011/2012 teve sua vigência iniciada em 1º/11/2011. No entanto, a equipe de auditoria verificou a Convenção Coletiva 2011/2012 foi registrada apenas em 14/12/2011, sob o registro MA000258/2011, no Ministério do Trabalho e Emprego. Logo, ao contrário do que alegou o Consórcio Artec/Ética, a convenção coletiva adotada pela comissão de licitação (2010/2011), (...) estava em vigência quando da apresentação das propostas.

Por outro lado, é razoável afirmar que a exigência dos preços da mão de obra com referência em convenção vigente em período divergente da data base do restante da proposta, sem estar previsto expressamente no edital, gera dúvidas na elaboração das propostas.

(...)

A jurisprudência do Tribunal deixa clara a gravidade da situação ocorrida na desclassificação do consórcio Artec/Ética, uma vez que a proposta da empresa foi desclassificada apenas com base no argumento de que o preço da mão de obra seria inferior ao previsto em Convenção Coletiva, sem uma análise do preço global da proposta e sem facultar ao consórcio apresentar as justificativas para os valores ofertados, uma vez que a manifestação do consórcio ocorreu apenas por meio de recurso à desclassificação de sua proposta, que contou com a concordância da Procuradoria Jurídica da Caema (...).

Ou seja, a proposta do consórcio Artec/Ética contemplava diversos insumos e serviços, que deveriam ser analisados em conjunto com o valor da mão de obra para verificação da inexequibilidade e desclassificação da proposta. Ademais, o foco principal do objeto licitado é a implantação do sistema de esgotamento sanitário, contemplando a execução de serviços de rede de esgoto, linhas de recalque, estações elevatórias e estação de tratamento de esgoto, e não apenas de mão de obra.

II - UTILIZAÇÃO DE BDI PARA MATERIAIS ACIMA DE 19,60%

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A proposta do consórcio Artec/Ética foi desclassificada sob a alegação de possuir BDI para os materiais acima de 19,60%, em discordância com a orientação do TCU, segundo o Acórdão n. 2.369/2011 - Plenário.

O Consórcio Artec/Ética alegou que o edital exigiu apenas que os licitantes deveriam observar as decisões do Tribunal acerca das restrições quanto à apropriação de despesas com IRPJ e CSLL no BDI. Afirmou ainda que as orientações do TCU não podem se sobrepor às determinações legais, sobretudo quando não há estudo conclusivo sobre os parâmetros de cálculo do BDI. Além disso, como o edital não impôs qualquer limitação quanto à taxa de BDI, não seria aceitável que se fizesse no momento do julgamento das propostas.

(...)

No que tange a esse assunto, é importante frisar que, apesar de o Tribunal adotar [um percentual de] BDI em análises de preços, trata-se apenas de um referencial para se chegar ao preço final de orçamentos no intuito de verificar se os preços pagos estão condizentes com os praticados no mercado.

(...)

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

(IG-P) - Contrato n. 024/2012, Implantação e ampliação do sistema esgotamento sanitário de São Luís/MA - Etapa 1 - Sistema Anil, Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda.

Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: R$ 1.733.594,63.

(...)

O presente achado ainda será objeto de manifestação preliminar dos órgãos/entidades responsáveis, conforme previsto no § 9º do art. 91 da Lei n. 12.465/2011 (LDO 2012). A provável medida corretiva para este achado será a anulação do julgamento das propostas do certame, realizado na modalidade concorrência e, por consequência, do Contrato 024/2012 - PRJ, e a posterior adjudicação do objeto da Concorrência ao consórcio Artec/Ética, que ofereceu o menor preço global (R$ 22.888.214,05).

(...)

3.1.9 - Conclusão da equipe:

Verificando a análise das propostas realizada pela comissão de licitação, observou-se que a desclassificação do consórcio Artec/Ética ocorreu em desconformidade com a jurisprudência do Tribunal, conforme detalhado na situação encontrada do achado.

Ademais, é razoável afirmar que a exigência dos preços da mão de obra com referência em convenção vigente em período divergente da data base do restante da proposta, sem estar previsto expressamente no edital, gerou dúvidas na elaboração das propostas e prejudicou o consórcio que teve sua proposta desclassificada.

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Verificou-se ainda que o consórcio teve sua proposta desclassificada sem uma análise detalhada da inexequibilidade da proposta e sem oitiva da empresa para apresentação de manifestação quanto à suposta inconsistência, o que contraria entendimento do Tribunal.

(...)

Considerando o exposto acima, e ainda a fase atual do contrato, na qual não foi emitida ordem de serviços para o início das obras, cabe avaliar a conveniência e oportunidade de se propor medida cautelar de forma a evitar um prejuízo iminente. Em função disso, uma vez caracterizado o potencial de dano ao erário, requer-se apenas seu enquadramento em dois princípios expressos em latim, consagrados pela práxis jurídica: fumus boni iuris e periculum in mora, traduzidos respectivamente como fumaça do bom direito e perigo na demora, conforme determina o art. 276 do Regimento Interno do Tribunal.

(...)

Ante o exposto, com vistas ao atendimento dos princípios da legalidade, economicidade e vinculação ao instrumento convocatório, entende-se necessária a adoção de medida cautelar, sem oitiva prévia, com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, a fim de se determinar a suspensão da execução das obras de ampliação do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA - Sistema Anil, tendo em vista que as irregularidades cometidas no procedimento licitatório ensejam a nulidade do contrato, conforme estabelece o art. 49, § 2º, da Lei n. 8.666/1993.

(...)

3.2 - Quantitativos inadequados na planilha orçamentária.

3.2.1 - Tipificação do achado:

Classificação - outras irregularidades (OI)

3.2.2 - Situação encontrada:

Verificou-se que as inconsistências detectadas anteriormente, durante a fiscalização de 2011, relativas aos quantitativos dos serviços de Melhoramento da Capacidade do Solo com injeção de calda de cimento 150 kg/m³ e de "Transporte Local com Caminhão Basculante 6m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km)" não foram totalmente solucionadas.

a) Melhoramento da Capacidade Suporte do Solo com injeção de calda de cimento traço 150 kg/m³

Foram constatadas divergências do que consta nas memórias de cálculo das quatro elevatórias do Sistema Anil com os montantes previstos nas planilhas orçamentárias (...).

Page 9: Acórdão TCU

Retira-se da Tabela 01 que consta previsão de 4.125,38 m³ a mais deste serviço nas planilhas orçamentárias em relação ao que consta nos memoriais de cálculo. Em valores monetários o total quantificado a maior nas planilhas orçamentárias perfaz R$ 153.175,36.

Ressalta-se que essa inconsistência já havia sido verificada anteriormente na Fiscalização n. 255/2011, porém o seu escopo de objeto compreendia, além do Sistema Anil, os Sistemas Vinhais e São Francisco. Como o escopo desta auditoria é apenas o Sistema Anil, somente estão sendo analisados os quantitativos relativos a este sistema.

Da Fiscalização n. 255/2011, foi prolatado o Acórdão n. 2.955/2011 - Plenário em que foi determinado, no item 9.1.1.2, à Caema que apresentasse esclarecimentos, acompanhados de documentação comprobatória, que eliminassem as inconsistências detectadas no projeto executivo e na planilha orçamentária da obra de Ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário da Ilha de São Luís/MA referente à diferença a mais de 35.455,36 m³ do item "melhoramento da capacidade de suporte do solo através da injeção de calda de cimento - traço 150 kg/m³ de solo - identificado na planilha orçamentária das elevatórias previstas nos três sistemas em relação ao que consta nas memórias de cálculo deste serviço." O quantitativo registrado no Acórdão refere-se aos três sistemas (Anil, Vinhais e São Francisco).

Em resposta a essa determinação, a Caema enviou documentação solicitada (...) em que justifica a diferença a mais do quantitativo deste item de serviço devido à "adoção de um traço único de calda de cimento para a consolidação do solo das elevatórias. Esse novo parâmetro refletiu em alterações de volumes a serem consolidados. As planilhas orçamentárias do projeto encontram-se de acordo com as memórias de cálculo deste serviço, conforme apresentado no Anexo 2 deste documento. Conclui-se que a análise do TCU baseou-se nas memórias de cálculo antigas, identificando, portanto, a diferença apresentada."

Em análise das memórias de cálculo novamente encaminhadas pela Caema, referente ao Sistema Anil (Estações Elevatórias: EE Anil 2.1, EE Anil 2.2, EE Anil 2.3 e EE Anil 2.4), foi verificado que foram informados dados de largura, comprimento e profundidade de cada uma das áreas das elevatórias a serem consolidadas. No entanto, tais dimensões, além de não estarem identificadas em projeto, estavam substancialmente distintas das indicadas nas memórias de cálculo apresentadas anteriormente quando da realização da fiscalização em 2011, não sendo possível ao menos identificar em projeto em qual local das áreas das elevatórias estariam previstas tais recuperações do solo.

Ademais, as memórias de cálculo trazidas pela Caema não estão acompanhadas de estudos geotécnicos que justifiquem a significativa alteração de valor nos quantitativos de volumes de solo a serem estabilizados por meio da injeção de calda de cimento de traço de 150 kg/m³, conforme demonstrado na Tabela 1 ao final desta seção.

Por fim, deve-se frisar neste achado que os novos volumes a serem estabilizados não estão sendo questionados, mas sim a sua adoção sem a apresentação de estudos técnicos que justifiquem a majoração destes em um serviço de alta representatividade no âmbito da planilha de preços do Edital n. 005/2011-CCL (16%), correspondendo a um total de R$ 4.273.365,00.

Page 10: Acórdão TCU

b) Distâncias de transporte adotadas para o serviço "Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km)"

Foi verificado que não houve definição das áreas de bota-foras para o descarte dos materiais de escavação, ao mesmo tempo em que não há a discriminação em planilha orçamentária dos quantitativos previstos para tal serviço.

Da Fiscalização n. 255/2011, foi prolatado o Acórdão n. 2.955/2011 - Plenário em que foi determinado, no item 9.1.1.5, à Caema que apresentasse esclarecimentos, acompanhados de documentação comprobatória, acerca da ausência de definição, em projeto, das distâncias de transporte adotadas para o serviço "Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km)."

Em resposta, (...) a Caema esclarece que foram identificadas duas jazidas principais, denominadas de Jazida do Gapara e Jazida Vila Maranhão, e uma usina de asfalto. Para o cálculo da distância foi determinado um ponto em comum entre as duas jazidas e a área da futura ETE Vinhais, por ser considerada central aos três sistemas (Anil, São Francisco e Vinhais), chegando-se a uma distância média de 12,5 km. Já com relação aos bota-foras, a Caema informa que estes não foram definidos em função da dinâmica urbana da cidade e de intervenientes logísticos e sociopolíticos. Assim, segundo a Caema, em comum acordo com a Caixa e projetistas, foram definidas as DMT de 25 km para os bota-foras e jazidas e de 28 km para a usina de asfalto.

Inicialmente, assevera-se que a distância de 12,5 km, informada pela Caema (...) é referente à distância média em linha reta até as referidas jazidas, sem considerar as vias e interveniências existentes no local. Com auxílio do software Google Earth, foi possível localizar as citadas jazidas e obter a menor rota possível entre estas e a área em que será executada a ETE Vinhais. Pelo estudo, foram obtidos valores de aproximadamente 30 km para ambas as jazidas, o que demonstra que a DMT de 25 km adotada no projeto é coerente. No que tange à indefinição das áreas dos bota-foras previstos em projeto, salienta-se que o fato do serviço de transporte de material para os bota-foras ter sido orçado em m³ x km atenua esta inconsistência de projeto. Isto porque, quando da realização das medições deste serviço, os fiscais da obra adotarão para efeito de cálculo o produto da distância efetiva em que o material foi transportado, e não a DMT de 25 km, pelo volume transportado (m³). Desta forma, mesmo sem a definição das áreas dos bota-foras, há a possibilidade de controle de execução dos quantitativos executados pelos fiscais da obra, o que impediria a realização de pagamentos por quantitativos não executados.

Ademais, conforme ilustrado na Tabela 2, informa-se que o valor de transporte apenas para material de bota-fora no âmbito da planilha orçamentária do edital é de R$ 180.152,98, apenas 0,73% do total do valor contratado (R$ 24.621.808,68).

(...)

Portanto, propõe-se tão somente determinação para que a Caema demonstre terem sido adotadas as providências voltadas à liberação e à definição dos bota-foras. Caso as providências não sejam suficientes, deverá ser novamente avaliada pela unidade técnica a necessidade de medidas cautelares pertinentes.

Page 11: Acórdão TCU

3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

(OI) - Contrato 024/2012, Implantação e ampliação do sistema esgotamento sanitário de São Luís/MA - Etapa 1 - Sistema Anil, Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda.

(...)

3.2.8 - Conclusão da equipe:

Com relação ao item de Melhoramento da Capacidade do Solo com injeção de calda de cimento 150 kg/m³, entende-se que os quantitativos desse serviço carecem de elementos técnicos (estudos geotécnicos) que demonstrem a adoção dos volumes previstos no âmbito do edital de concorrência 006/2011-CCL.

Do exposto, propõe-se à Caema que apresente à Caixa e ao TCU os estudos geotécnicos e os critérios de projeto para a definição dos volumes estabilizados das quatro elevatórias a serem consolidadas (EE Anil 2.1, EE Anil 2.2, EE Anil 2.3 e EE Anil 2.4), com a devida fundamentação em normas técnicas. Tal providência faz-se necessária em função do acréscimo constatado de R$ 153.175,36 e do fato deste serviço ser representativo no âmbito do edital 006/2011-CCL (16%).

Faz-se necessário ainda, determinar à Caixa que somente realize a liberação de pagamentos para o item "Melhoramento da Capacidade do Solo com injeção de calda de cimento 150 kg/m³", após a realização de análise técnica em que fique comprovada a adoção desses novos valores de volumes estabilizados de solo das quatro elevatórias do Sistema Vinhais previstas no Edital 006/2011-CCL.

No que se refere à ausência de definição das DMT no projeto, foi constatada a ausência de definição das áreas dos bota-foras previstos no item de serviço "Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km)" o que pode gerar a celebração de aditivos para o ajuste das quantidades ao valor verificado durante a execução da obra.

Desta forma, propõe-se que seja determinado à Caema que envie as informações e documentações que demonstrem terem sido adotadas as providências necessárias visando a definição e liberação das áreas dos bota-foras a serem utilizados na obra de ampliação do esgotamento sanitário de São Luís/MA, inclusive com a obtenção de licença ambiental emitida por órgão competente.

(...)

5 - CONCLUSÃO

As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:

Questão 1: Julgamento ou classificação das propostas em desacordo com os critérios do edital ou da legislação. (item 3.1)

Questão 5: Quantitativos inadequados na planilha orçamentária. (item 3.2)

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(...)

Com relação ao verificado no Edital 005/2011-CCL, entende-se que os fatores que motivaram a desclassificação da proposta do consórcio Artec/Ética (que apresentou a proposta de menor valor) estão em desconformidade com a jurisprudência do Tribunal, caracterizando um julgamento irregular por parte da Comissão de Licitações.

Desta forma, faz-se necessária, diante da irregularidade verificada, a proposta de adoção de medida cautelar para o cancelamento do contrato e nova realização do julgamento e classificação das propostas no âmbito do Edital n. 005/2011-CCL.

Ademais, deverão ser chamadas em oitiva a empresa Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda., contratada para a execução das obras, bem como a Caema. No caso da oitiva não ser suficiente para elidir o indício de julgamento irregular na referida concorrência, caberá ouvir em audiência os responsáveis pelo julgamento das propostas.

Da análise dos projetos e do edital de Concorrência n. 005/2011-CCL das obras de ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário de São Luís - Sistema Anil, no âmbito do Contrato de Repasse n. 0218.348-92/2007, verificou-se que os dados de projetos encontram-se atualizados, com o adequado nível de detalhamento para que sejam considerados atendidos os requisitos presentes no art. 6º, inciso IX da Lei n. 8.666/1993. Porém, em itens pontuais foram detectadas inconsistências passíveis de serem corrigidas pelo gestor do empreendimento.

Foram identificadas alterações nos quantitativos para o serviço "Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo Através da Injeção de Calda de Cimento Traço 150 kg/m3 de solo", previstos na execução das quatro elevatórias (EE Anil 2.1, EE Anil 2.2, EE Anil 2.3 e EE Anil 2.4), sem a apresentação de esclarecimentos baseados em estudos técnicos que justificassem tais modificações, o que gerou uma diferença de R$ 153.175,36 neste item da planilha de preços base da licitação.

Diante da constatação, propõe-se determinação à Caema para que apresente a este Tribunal medidas corretivas adotadas ou esclarecimentos, acompanhados de documentação comprobatória, que eliminem as supracitadas inconsistências detectadas no projeto executivo e na planilha orçamentária da obra de ampliação do sistema de esgotamento sanitário de São Luís-MA. Além disso, faz-se necessário determinar à Caixa que somente realize a liberação de pagamentos para o item "Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo com injeção de calda de cimento 150 kg/m³", após a realização de análise técnica em que fique comprovada a adoção dos novos valores de volumes estabilizados de solo das quatro estações elevatórias do Sistema Anil previstas no Edital n. 005/2011-CCL.

No que se refere à ausência de definição das DMT no projeto, foi constatada a ausência de definição das áreas dos bota-foras previstos no item de serviço "Transporte Local com Caminhão Basculante 6m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km)" o que pode gerar a celebração de aditivos para o ajuste das quantidades ao valor verificado durante a execução da obra.

Desta forma, propõe-se que seja determinado à Caema que adote as providências necessárias visando a definição e liberação das áreas dos bota-foras a serem utilizados

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na obra de ampliação do esgotamento sanitário de São Luís/MA, inclusive com a obtenção de licença ambiental emitida por órgão competente.

Entretanto, em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei n. 12.465/2011 e com fulcro no item 9.6 do Acórdão n. 2.382/2011 - Plenário, além da adoção da medida cautelar, nesse momento deve-se somente proceder à manifestação preliminar da Companhia de Saneamento do Maranhão - Caema, para que estes, no prazo improrrogável de 15 (quinze) dias, se pronunciem a respeito dos indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 da Lei n. 12.465/2011), (...) bem como analisar, mediante Portaria de Inspeção, conforme disposto na Portaria-Segecex 4/2012, a referida manifestação preliminar."

6. Por meio de despacho (peça n. 34), determinei à Secob-3 que:

6.1. facultasse a possibilidade de manifestação preliminar da Caema, para que esta se pronunciasse, caso entendesse oportuno, sobre os indícios de irregularidade grave do tipo IG-P;

6.2. efetuasse a oitiva da Caema para que tal companhia se manifestasse acerca dos indícios de desclassificação indevida da proposta do Consórcio Artec/Ética; e

6.3. realizasse a oitiva da sociedade empresarial Ires Engenharia, Comércio e Representações Ltda., para que esta se manifestasse, se assim o desejasse, sobre as questões suscitadas nos presentes autos.

7. A oitiva da Caema foi efetuada mediante a peça n. 35, e à Ires Engenharia, Comércio e Representações Ltda. foi encaminhado o ofício constante da peça n. 36. Para a análise da documentação encaminhada pela Caema, foi realizada inspeção, consoante a Portaria de Fiscalização constante da peça n. 41.

8. Transcreve-se, a seguir, excerto da instrução da Secob-3 na qual foram analisados os elementos carreados aos autos (peça n. 42):

"6. A Caema publicou o Edital de Concorrência n. 005/2011 - CCL com o objetivo de contratar empresa (ou consórcio) para executar as obras da primeira etapa do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA (Sistema Anil), estimadas em R$ 26.620.358,76.

Quatro empresas apresentaram a documentação para participação no certame, sendo todas elas consideradas habilitadas. Já na fase de julgamento das propostas, os consórcios Artec/Ética e BT-Vecol tiveram suas propostas desclassificadas, sendo que a Secob-3 entendeu que a desclassificação da primeira ocorreu indevidamente.

A proposta do Consórcio Artec/Ética, com o menor preço (R$ 1.733.594,63 abaixo da proposta declarada vencedora), foi desclassificada por dois motivos: a) por apresentar valores para a mão de obra inferiores aos assegurados pela convenção coletiva de trabalho 2010/2011; e b) por utilizar o BDI para materiais acima de 19,60%, fato que, segundo a comissão de licitação, contraria orientação do TCU veiculada no Acórdão 2.369/2011 - Plenário.

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Com relação ao primeiro item, verificou-se que a convenção coletiva utilizada pelo consórcio foi a de 2009/2010, enquanto a comissão de licitação considerou a de 2010/2011.

Essa divergência se deu devido à informação de que a data base para formação dos preços seria maio de 2010, trazida por meio do item 3 da errata n. 002/2011, conforme descrito a seguir:

"3) No item 7.6.1 do Anexo I do Edital, onde se lê:

"7.6.1. Carta Proposta assinada por titular da empresa ou pessoa legalmente habilitada, em papel timbrado, identificando a obra, o número do Edital, o prazo de execução e o preço global, em algarismos e por extenso, em Real, esclarecendo que o mesmo se refere ao mês de apresentação da proposta de acordo com o Anexo VIII."

Leia-se:

"7.6.1. Carta Proposta assinada por titular da empresa ou pessoa legalmente habilitada, em papel timbrado, identificando a obra, o número do Edital, o prazo de execução e o preço global, em algarismos e por extenso, em Real, esclarecendo que o mesmo se refere à data base MAIO/2010, conforme apresentado nas planilhas de preços."

Nesse sentido, o consórcio desclassificado elaborou a proposta com base na convenção coletiva que abrangia o período entre 1º/11/2009 e 31/10/2010, enquanto a comissão de licitação, por sua vez, entendeu que a utilização da data base de maio de 2010 referia-se apenas às planilhas de preços componentes do Projeto de Engenharia.

Já a Secob-3 interpretou a errata supracitada da mesma forma que o consórcio desclassificado, entendendo que a desclassificação foi irregular, uma vez que a proposta da empresa atendeu aos requisitos do edital. Além disso, a Secob-3 afirmou que a exigência de preços da mão de obra com referência em convenção coletiva vigente em período divergente da data base do restante da proposta, sem estar previsto expressamente no edital, pode gerar dúvidas na elaboração das propostas.

Ademais, a proposta contemplava diversos insumos e serviços, que deveriam ser analisados em conjunto com o valor da mão de obra para verificação da inexequibilidade e desclassificação da proposta. Isso porque o foco principal é a implantação do sistema de esgotamento sanitário, e não apenas a mão de obra.

Com relação à utilização de BDI para materiais acima de 19,60%, a Caema utilizou a argumentação de que o percentual encontrava-se em discordância com a orientação do TCU, segundo Acórdão n. 2.369/2011 - Plenário, para reforçar a desclassificação do consórcio.

O consórcio afirmou que, como o edital não impôs qualquer limitação quanto à taxa de BDI, não seria aceitável que se introduzisse essa exigência no momento do julgamento das propostas. Afirmou ainda que o impacto da redução do BDI de materiais de 21,20% (adotado pelo consórcio) para 19,60% resultaria numa redução de apenas 0,60% do valor da proposta, cujo ajuste seria permitido pela legislação, o que aumentaria ainda

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mais a economia auferida pela Administração quando comparado à proposta vencedora do certame.

A Comissão de Licitação afirmou que as orientações do TCU são de domínio público e que deveriam ser de conhecimento de licitadores e de licitantes, não sendo necessário estar transcrito no edital.

Entretanto, a Secob-3 entendeu que os percentuais de BDI indicados na jurisprudência do TCU devem ser seguidos pelos órgãos públicos ao elaborarem seus orçamentos, mas não obriga os licitantes a seguirem esses percentuais, uma vez que percentuais superiores de BDI podem vir a ser compensados por preços inferiores obtidos nos custos dos serviços.

Dessa forma, a Secob-3 alertou que, para desclassificar uma proposta sob alegação de BDI acima do aceitável, seria necessário verificar se a aplicação desse percentual resultou em sobrepreço global no preço a ser contratado. Ou seja, caso a empresa aplique um BDI elevado, mas apresente descontos nos custos de serviços de modo que o preço final fique abaixo do preço referencial (com BDI referencial), seria razoável que a proposta não fosse desclassificada.

I. Desclassificação da proposta por utilizar Convenção Coletiva de Trabalho divergente da utilizada no Edital da licitação

I.1. Manifestação preliminar da Caema (peça n. 39)

A Caema informou que compareceram para a licitação quatro empresas do ramo, todas declaradas habilitadas a participar do certame, por decisão da Comissão de Licitação. Com relação ao julgamento das propostas de preços, os Consórcios Artec/Ética e BT-Vecol tiveram suas propostas desclassificadas.

A manifestação contém informação de que a desclassificação do Consórcio Artec/Ética não se deu em função da inexequibilidade dos preços ofertados, mas sim pelo descumprimento tanto de requisito legal, consubstanciado na Convenção Coletiva de Trabalho de 2010/2011 dos trabalhadores da construção civil do Estado do Maranhão, vigente na época da realização da licitação (18/11/2011), uma vez que as convenções coletivas de trabalho possuem caráter normativo, bem como da jurisprudência do TCU. Isso pode ser verificado no relatório de classificação das propostas emanado pelo CCL (peça n. 39, fl. 3), o qual informa que "todas as propostas atendem a exequibilidade prevista no artigo 48 da Lei n. 8.666/1993".

Além disso, na manifestação consta que "a atualização dos preços da proposta Artec/Ética constitui-se requisito legal de validade, não necessitando de previsão expressa no edital."

A responsável entende que, se a proposta do consórcio Artec/Ética fosse classificada, ocorreria uma ilegalidade, uma vez que no período de execução da obra não seria possível "admitir pagamento de mão de obra com preço inferior ao estabelecido pela Convenção Coletiva de 2010/2011."

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A Caema sustentou que a Comissão de Licitação não poderia realizar diligências solicitando a apresentação de nova planilha contendo detalhamento dos encargos sociais, de acordo com a convenção coletiva correta e o índice do BDI, por existir disposição expressa na Lei n. 8.666/1993 proibindo o recebimento de documentação que deveria constar originariamente da proposta.

Alegou que, nos casos em que não existe mera dúvida, mas sim verdadeira certeza a respeito do descumprimento do edital, não há cabimento da realização de diligências. Além disso, se agisse de maneira distinta, estaria violando o princípio da isonomia, da vinculação ao edital e do equilíbrio econômico-financeiro.

Ademais, informou que o consórcio alegou que seria necessário reajustar os preços a partir do momento da assinatura do contrato, o que, de pronto, atenderia a convenção coletiva vigente. Com isso, concluiu que as propostas foram elaboradas com datas base diferentes, que resulta na necessidade de se atualizar os preços oferecidos pela proposta desclassificada, no intuito de se verificar qual seria a proposta mais vantajosa para a Administração.

A manifestação da Caema cita ainda as contrarrazões apresentadas pela empresa vencedora da licitação, confirmando que as planilhas de preços do consórcio desclassificado e da empresa vencedora da licitação possuíam datas base diferentes, conforme abaixo:

"A Ires Engenharia, Comércio e Representações Ltda. solicita também que se mantenha a desclassificação do consórcio Artec/Ética por acreditar que o referido consórcio está utilizando como preço base para mão de obra e Convenção Coletiva de 2009/2010 e os insumos e materiais que também estão com preços da referida época, o que na assinatura do contrato já exigiria uma atualização de maio/2010 para a data da assinatura do contrato, que já ultrapassaria a planilha de custos da Caema, o que não é permitido, pois os preços base passaram a ser os da data de apresentação da proposta, conforme Edital, além de apresentar BDI para materiais superior ao estipulado no Edital, que é de 10%."

Na manifestação da Caema foi anexado documento (peça 39, p. 37) no qual a empresa contratada afirma que os preços unitários dos serviços e dos materiais estão atualizados para a data da concorrência, ou seja, 18/11/2011.

Afirmou que, caso a proposta do Consórcio Artec/Ética fosse reajustada de maio/2010 para novembro/2011 com base no índice previsto na Cláusula Oitava do Edital (Índice de Custo Nacional da Construção Civil e Obras Públicas - Edificações, referência Coluna 35 da Revista Conjuntura Econômica da Fundação Getúlio Vargas), o valor da proposta do supracitado consórcio, de acordo com a memória de cálculo apresentada (peça n. 39, fl. 39), passaria para R$ 25.624.135,34, o que resultaria num sobrepreço de R$ 1.002.326,66 com relação à proposta da empresa vencedora do certame. A seguir, transcrevem-se as informações da metodologia de cálculo apresentada pela Caema (peça n. 39, fl. 39).

Valor nominal R$ 22.888.214,05

Indexador e metodologia de cálculo INCC-DI - FGV

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Período da correção Maio/2010 a novembro/2011

Fator de correção do período (549 dias) 1,119534

Percentual (549 dias) 11,953407%

Valor corrigido para 1º/11/2011 R$ 25.624.135,34

I.2. Análise da Manifestação da Caema

Conforme informado na própria manifestação da Caema, a desclassificação do consórcio Artec/Ética não ocorreu por motivo de inexequibilidade dos preços, mas sim por apresentar o preço da mão de obra inferior ao da Convenção Coletiva de Trabalho de 2010/2011.

Afirmou-se que as Convenções Coletivas de Trabalho têm caráter normativo e que a não observância resulta em descumprimento de requisito legal. Dessa forma, não seria necessário que esse item estivesse expressamente previsto no edital.

Entretanto, esse entendimento diverge do entendimento da Secob-3, a qual concluiu que o consórcio respeitou a convenção coletiva que estava vigente em maio/2010, data base estipulada para elaboração das propostas.

A Secob-3 entendeu, ainda, que a comissão de licitação deveria ter realizado diligências no sentido de dar oportunidade ao consórcio de apresentar justificativas para os valores ofertados. Já a Caema entende que não poderia realizar diligências por existir previsão expressa na Lei n. 8.666/1993 proibindo o recebimento de documentação que deveria constar originariamente da proposta.

Contudo, após esclarecido que a desclassificação não ocorreu por inexequibilidade de preços, mas sim por desrespeitar a convenção coletiva adotada no orçamento da Administração, entende-se que a realização de diligência de fato não corresponde à sustentada na jurisprudência citada no relatório de auditoria.

Verificou-se, ainda, que a homologação da licitação somente se deu em 24/02/2012, o contrato foi assinado em 27/02/2012 e a convenção coletiva que deveria ter sido utilizada, conforme manifestação da Caema, era a de 2010/2011. Contudo, uma nova convenção coletiva (2011/2012) teve sua vigência iniciada a partir de 1º/11/2011, apesar de ter sido registrada no Ministério do Trabalho e Emprego apenas em 14/12/2011.

Portanto, de qualquer forma o contrato seria assinado com os preços de mão de obra defasados em relação à convenção coletiva vigente, não sendo permitido o reajustamento dos preços antes de um ano contado a partir da apresentação das propostas, devendo a empresa contratada arcar com a diferença de preços a ser desembolsada para pagamento da mão de obra.

A proposta contendo preço da mão de obra abaixo da convenção coletiva utilizada pela Administração não implica necessariamente que o preço pago aos funcionários será abaixo do valor estipulado pela convenção coletiva, uma vez que o valor previsto para mão de obra representa apenas parte do custo total da obra.

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É nesse sentido que o Acórdão n. 460/2002 - Plenário aborda o assunto. Apesar de ter sido citado no relatório de auditoria, entende-se que merece ser citado novamente, em face de abordar exatamente o assunto em comento:

"Não restou demonstrado que o preço ofertado era insuficiente para cobrir todos os custos, tais como: insumos, tributos, entre outros. Foi considerada, somente, para desclassificação da proposta a cotação dos salários normativos com base em Convenção Coletiva de Trabalho de 2000 (...). Deveria ter sido procedida análise minuciosa de todos os itens que compõem os custos dos serviços para caracterizar a inexequibilidade global da proposta. Ressalta-se que o item mão de obra representa uma parte do custo total."

Por outro lado, pode-se afirmar que a errata n. 002/2011-CCL, transcrita no início do exame técnico, que alterou o subitem 7.6.1 do edital de concorrência, introduziu divergência nas interpretações da comissão de licitação e do consórcio desclassificado.

Na errata, determinou-se que os preços deveriam se referir à data base maio/2010, induzindo o consórcio desclassificado ao erro. Entende-se que, ao exigir que a data base fosse maio/2010, todos os preços deveriam ter sido oferecidos com base nessa data, interpretação divergente da comissão de licitação, a qual entendeu que os valores para mão de obra deveriam estar de acordo com a convenção coletiva vigente.

Além disso, o critério de reajustamento previsto na minuta de contrato (anexo do Edital) estava em desconformidade com a data base introduzida por meio da errata, uma vez que o reajustamento tinha como data inicial a de apresentação das propostas, que foi em novembro/2011. A cláusula oitava da minuta de contrato, anexo X do Edital de Concorrência n. 005/2011, dispõe sobre o reajustamento do contrato. O caput informa que os preços "poderão ser reajustados, observado o interregno mínimo de um ano, contado a partir da data limite para apresentação da proposta."

Essa cláusula reforça o entendimento de que havia inconsistência no edital, uma vez que, caso as empresas apresentassem propostas com datas base para maio/2010, teriam que executar as obras com preços defasados com relação aos praticados no mercado.

Portanto, por haver inconsistência no edital da licitação, entende-se que ambas as propostas deveriam ter sido classificadas e atualizadas para a mesma data base para verificar qual seria mais vantajosa para a Administração. Ressalta-se que a empresa contratada, conforme descrito na manifestação preliminar da Caema, apresentou documento informando que sua proposta está atualizada para a data da apresentação das propostas, ou seja, novembro/2011.

A manifestação da Caema aborda o reajuste da proposta do consórcio Artec/Ética, demonstrando que o valor ultrapassaria o da proposta declarada vencedora do certame, o que impediria a contratação. Cabe verificar se o cálculo foi feito conforme previsto no anexo X do edital, que previa o reajustamento calculado pelo Índice de Custo Nacional da Construção Civil e Obras Públicas - Edificações, referência Coluna 35 da Revista Conjuntura Econômica da Fundação Getúlio Vargas, obedecendo a seguinte fórmula:

R = (Ii - Io) x V / Io

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Onde:

R = Valor da parcela de reajustamento procurado

Io = Índice de preço verificado no mês da apresentação da proposta

Ii = Índice de preço referente ao mês de reajustamento

V = Valor a preços iniciais da parcela do contrato de obra ou serviço a ser reajustado.

Verificando os índices supracitados, observou-se Io = 439,914 (maio/2010) e Ii = 487,221 (novembro/2011 - mês da data base da proposta vencedora do certame). Como a proposta do consórcio desclassificado corresponde a R$ 22.888.214,05, com o reajuste (R), passaria para R$ 25.349.542,27, ou seja, R$ 727.733,59, acima da proposta declarada vencedora (R$ 24.621.808,68), conforme abaixo:

R = (487,221 - 439,914) x 22.888.214,05 / 439,914

R = R$ 2.461.328,22

Proposta atualizada: R$ 25.349.542,27

Ressalva-se apenas que, de acordo com texto literal do Edital de Concorrência N. 005/2011, o reajuste deveria ser feito tendo como base o mês da apresentação da proposta, qual seja, novembro/2011. Portanto, no cálculo, Io seria referente a novembro/2011 e a proposta teria o mesmo valor apresentado, uma vez que nesse período não seriam devidos reajustes.

Todavia, tendo sido a proposta do consórcio Artec/Ética elaborada com data base de maio/2010, a concorrente, se contratada, poderia requerer administrativamente ou judicialmente que o reajuste incluísse também o período entre maio/2010 e novembro/2011, de forma que seus preços não ficassem desatualizados. Dessa forma, seria obtido o valor reajustado citado anteriormente, de R$ 25.349.542,27.

Portanto, considerando que a proposta declarada vencedora do certame equivale a R$ 24.621.808,68 (valor para novembro/2011), e que a proposta do consórcio desclassificado passaria para R$ 25.349.542,27 ao atualizá-la para novembro/2011, entende-se que contratação obedeceu ao objetivo principal da licitação: buscar a proposta mais vantajosa para a Administração.

Entretanto, apesar de cumprir o objetivo da licitação, entende-se que a desclassificação do consórcio foi irregular, pois a errata determinando que os preços deveriam estar na data base maio/2010 introduziu inconsistência no edital, [possivelmente] induzindo o consórcio ao erro. Por outro lado, considerando que a desclassificação do consórcio não interferiu no resultado da licitação nem ocasionou danos aos cofres públicos, bem como o fato de que a realização de uma nova licitação gerará custos adicionais à Administração e ônus à população decorrente de atraso na entrega da obra, considera-se inoportuna e desvantajosa a realização de novo certame em razão da falha identificada no edital.

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Diante do exposto, verifica-se que os argumentos apresentados nas manifestações preliminares da Caema acerca da desclassificação do consórcio Artec/Ética por apresentar em sua proposta valor para mão de obra abaixo do estipulado por convenção coletiva não elidem os indícios de irregularidades apontados no relatório de fiscalização n. 218/2012. Contudo, considerando que a proposta contratada foi a mais vantajosa para a Administração e que a classificação da proposta do consórcio desclassificado não alteraria o resultado da licitação, entende-se que o achado deve ser reclassificado para Outras Irregularidades (OI).

II. Desclassificação da proposta por utilizar percentual de BDI acima do aceitável

II.1. Manifestação preliminar da Caema

Com relação ao percentual de BDI acima do aceitável, a manifestação contém informação de que o subitem 7.6.5 do edital exigia demonstrativo detalhado da composição do percentual adotado para o BDI, observadas as restrições quanto à apropriação de despesas com IRPJ e CSLL firmadas reiteradamente em decisões do TCU.

A Caema citou ainda o item 8.2, afirmando que as propostas que apresentassem preços unitários e/ou global superiores ao limite estabelecido no edital seriam desclassificadas. Destacou que o Anexo IX continha o detalhamento do BDI utilizado pela Administração, com 27% para serviços e 10% para materiais.

Informou que, diferentemente do afirmado no relatório de auditoria, "há sim dispositivo editalício que remete ao Anexo IX, que determina o teto máximo dos percentuais do BDI", sem apontar qual seria esse dispositivo. Ademais, por se tratar de uma planilha que é apresentada no momento da licitação, não poderia realizar diligências para juntar documentos posteriormente.

Os responsáveis entendem que não há qualquer ausência de informação, não havendo, portanto, a possibilidade de eximir o licitante do erro, uma vez que "ficou explicitado de forma clara e inequívoca que o índice utilizado deveria ter sido apresentado junto à proposta do preço."

Citaram o Acórdão 2.369/2011 - Plenário, que trata da adoção de valores referenciais para taxas de benefício e despesas indiretas - BDI para diferentes tipos de obras e serviços de engenharia e para itens específicos para a aquisição de produtos. Diante disso, afirmaram que o TCU determinou parâmetros aceitáveis para fixar percentuais para o BDI, orientando a Administração Pública acerca da utilização dos referenciais, e que houve um equívoco da equipe de auditoria, uma vez que o edital previa o percentual máximo de BDI a ser utilizado pelos licitantes e que os demais licitantes atentaram para o limite do BDI.

II.2. Análise da Manifestação da Caema

Verificando a documentação encaminhada pela Caema, notou-se que a companhia apresentou o detalhamento do BDI para serviços utilizado pela Administração para estimar os preços máximos que seriam aceitos na licitação. (...).

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Entretanto, não há qualquer cláusula do edital determinando expressamente que o BDI utilizado pelas empresas na elaboração das propostas deveria ser igual ou inferior ao utilizado pela Administração, ao contrário do que a Caema afirmou em sua manifestação.

Com relação à proibição de se realizar diligências para juntar documentos posteriormente à apresentação das propostas, entende-se que o fato já foi tratado anteriormente nesta instrução.

Já no que tange à orientação do TCU para que a Administração Pública adote parâmetros aceitáveis para fixar percentuais para o BDI em seus orçamentos, entende-se que esse referencial deve ser utilizado pela Administração para se chegar ao preço final dos itens de orçamentos no intuito de garantir que os preços que serão contratados não fiquem acima dos praticados no mercado.

Ou seja, a jurisprudência do TCU não obriga os licitantes a seguirem exatamente os percentuais de BDI ali indicados, na medida em que os percentuais superiores de BDI podem vir a ser compensados por preços inferiores obtidos nos custos dos serviços. O que não se admite é contratar com preços (finais) superiores aos estimados pela Administração na elaboração do orçamento base da licitação com base no Sinapi.

No relatório de auditoria citou-se o Acórdão n. 1.551/2008 - Plenário, que trata da utilização por empresa contratada pela Administração de BDI elevado, sem extrapolar os preços unitários presentes na planilha orçamentária, o que não resulta em motivação para desclassificação de sua proposta, uma vez que o controle deve incidir sobre o preço unitário final, e não sobre cada uma de suas parcelas individualmente. Abaixo, transcreve-se o trecho do Acórdão citado no relatório de auditoria:

"Não se admite a impugnação da taxa de BDI consagrada em processo licitatório plenamente válido sem que esteja cabalmente demonstrado que os demais componentes dos preços finais estejam superestimados, resultando em preços unitários completamente dissociados do padrão de mercado. Na avaliação financeira de contratos de obra públicas, o controle deve incidir sobre o preço unitário final e não sobre cada uma de suas parcelas individualmente."

Dessa forma, por entender que o detalhamento do BDI constante no Anexo XI do Edital de Concorrência n. 005/2011 - CCL demonstra o percentual utilizado pela Administração para os serviços, não havendo qualquer determinação expressa no edital acerca do percentual máximo a ser adotado pelas licitantes, conclui-se não ser razoável desclassificar as propostas das empresas participantes da licitação por utilizarem taxas de BDI acima dos utilizados pela Administração.

Ante o exposto, verifica-se que os argumentos apresentados nas manifestações preliminares da Caema acerca da desclassificação do consórcio Artec/Ética por apresentar proposta com BDI elevado não elidem os indícios de irregularidades apontados no Relatório de Fiscalização n. 218/2012. Contudo, ainda que a classificação tenha sido indevida, conforme analisado no tópico anterior, acabou por não interferir no resultado da licitação, de modo que, nesse momento, comunicação de ciência à Caema acerca da impropriedade detectada constitui medida suficiente para prevenir a recorrência desse achado em futuras licitações do órgão.

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CONCLUSÃO

Na presente instrução analisou-se a manifestação preliminar da Caema acerca do achado de julgamento ou classificação das propostas em desacordo com os critérios do edital ou da licitação, classificado como IG-P no Relatório de Fiscalização n. 218/2012, que teve como objeto o edital para contratação de empresa para executar as obras de implantação e ampliação do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA - Sistema Anil (Edital n. 005/2011 - CCL).

Em suma, concluiu-se que a manifestação preliminar da Caema não apresentou elementos capazes de elidir os indícios de irregularidade apontados no achado 3.1 (Julgamento ou classificação das propostas em desacordo com os critérios do edital ou da legislação) da fiscalização n. 218/2012.

Por outro lado, apesar de a irregularidade não ter sido descaracterizada, verificou-se que o julgamento culminou na escolha da proposta mais vantajosa para a Administração.

A Caema afirmou que a proposta do consórcio continha preços para mão de obra com base na convenção coletiva de 2009/2010, enquanto a que deveria ter sido utilizada era a de 2010/2011, além de ter apresentado BDI de 21,20% para os materiais.

Entretanto, verificou-se que, com relação à convenção coletiva, a errata n. 002/2011, a qual determinou que a data base das propostas fosse maio/2010, introduziu inconsistência no edital, permitindo dupla interpretação e [possivelmente] induzindo o consórcio ao erro. Dessa forma, considera-se irregular a desclassificação da proposta do consórcio.

Com relação ao BDI para materiais acima do permitido, entende-se que o edital não previa expressamente qualquer limite para o BDI, o que torna irregular a desclassificação do consórcio.

Entendeu-se, ainda, que, como o edital possui essas inconsistências, as propostas deveriam ter sido classificadas aceitando-se ambas as datas base mencionadas no instrumento convocatório, maio/2010 e novembro/2011. Para julgamento, bastaria que os valores fossem comparados todos na mesma data base para assegurar o princípio da isonomia.

Atualizando a proposta do consórcio desclassificado para a mesma data base proposta da empresa vencedora do certame, verificou-se uma economia equivalente a R$ 727.733,59, considerando que a proposta declarada vencedora do certame equivale a R$ 24.621.808,68 (valor para novembro/2011), e que a proposta do consórcio desclassificado passaria para R$ 25.349.542,27.

As medidas saneadoras da irregularidade apontada seriam a anulação do julgamento das propostas e classificação da proposta do consórcio Artec/Ética, sendo que o primeiro provocaria a anulação da adjudicação do objeto e consequentemente rescisão do contrato, para promover nova adjudicação do objeto e assinatura de novo contrato.

Ocorre que, conforme demonstrado na análise da manifestação prévia da Caema, a proposta do consórcio desclassificado teria direito a reajuste de valores, uma vez que a

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data base da proposta é maio/2010. Dessa forma, a proposta do consórcio ultrapassaria o valor da vencedora do certame, o que resultaria em adjudicação do objeto à empresa já contratada pela Caema.

Contudo, (...) verificando que a adoção das medidas corretivas apontadas no relatório de auditoria não alteraria o resultado da licitação, considerando ainda o atraso que provocaria na execução das obras e o custo de uma nova licitação, no caso de cancelamento da licitação, entende-se que a irregularidade persiste no que tange à desclassificação do Consórcio Artec/Ética, mas não quanto ao resultado do julgamento, devendo ser alterada a classificação do achado de IG-P para outras irregularidades (OI).

Com relação à medida cautelar proposta no Relatório de Auditoria para suspensão da execução do contrato já firmado com a empresa Ires Engenharia, Comércio e Representações Ltda., considerada vencedora da licitação pela Caema, entende-se que houve perda de objeto uma vez que se concluiu pela adequação do julgamento do certame. Embora contratante e contratada tenham sido chamadas em oitiva prévia para adoção da cautelar, não havendo, porém, atendimento até a data de conclusão desta instrução, considera-se desnecessária uma nova etapa processual para análise das manifestações que venham a ser recebidas. Assim, em vista do princípio da economia processual, será proposto considerar desde já que a medida cautelar alvitrada tornou-se insubsistente por perda do objeto.

Portanto, altera-se o encaminhamento relativo ao achado de julgamento irregular das propostas e reiteram-se os demais encaminhamentos constantes do item 5 (Conclusão) do Relatório de Fiscalização n. 218/2012, que passam a integrar a proposta de encaminhamento desta inspeção."

9. Com essas considerações, a proposta de mérito, uniforme no âmbito da unidade técnica, foi redigida nos seguintes termos (peça n. 42, fls. 09/10):

"1) considerar insubsistente, por perda de objeto, a proposta de medida cautelar suspensiva da execução do Contrato n. 024/2012-PRJ, e desnecessária, por economia processual, a análise de manifestações que venham a ser recebidas em resposta à respectiva oitiva prévia;

2) determinar ao Siob/Secob-1 que, em relação à obra do esgotamento sanitário de São Luís/MA-Etapa I-Sistema Anil, reclassifique, no sistema Fiscalis, o achado julgamento ou classificação das propostas em desacordo com os critérios do edital ou da legislação, referente ao Contrato n. 024/2012, de IG-P para OI, em função dos esclarecimentos prestados pela Caema;

3) determinar à Caema, com fulcro no art. 43, I, da Lei n. 8.443/1992, c/c o art. 250, II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 30 dias, adote as seguintes providências relacionadas às obras de ampliação do sistema de esgotamento sanitário de São Luís-MA - Sistema Anil, inseridas no escopo do Contrato de Repasse n. 218.348-92/2007:

3.1) demonstre a adequação dos volumes previstos para a estabilização de solos por meio do serviço "Melhoramento da

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Capacidade de Suporte do Solo previsto no Edital n. 005/2011-CCL com a injeção de calda de cimento 150 kg/m³", com a apresentação à Caixa e ao TCU dos estudos geotécnicos e dos critérios de projetos que embasaram a definição dos quantitativos desse serviço volumes de solos para as quatro estações elevatórias (EE Anil 2.1, EE Anil 2.2, EE Anil 2.3 e EE Anil 2.4);

3.2) apresente relatório circunstanciado, acompanhado da documentação comprobatória cabível, no qual sejam indicadas todas as áreas definidas para o uso de bota-foras, com informações acerca das respectivas distâncias médias de transporte, e a situação de cada uma das áreas no que se refere ao desembaraço junto a proprietários, se for o caso, e à obtenção da licença ambiental junto ao órgão competente, bem como sejam informados eventuais impactos financeiros decorrentes de modificações em relação aos quantitativos previstos no Edital n. 005/2011-CCL para o serviço "Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km)";

4) determinar à Caixa Econômica Federal que somente proceda à liberação de pagamento das faturas do serviço "Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo com a injeção de calda de cimento 150 kg/m³", no âmbito do Contrato de Repasse n. 218.348-92/2007, após a certificação dos quantitativos, com base na documentação prevista no subitem 6.1.1, em que fique comprovada tecnicamente a adoção dos valores de volumes estabilizados de solo para as quatro elevatórias do Sistema Vinhais previstas no Edital n. 005/2011-CCL;

5) dar ciência à Caema sobre a seguinte impropriedade consistente no julgamento irregular das propostas, que desclassificou o consórcio Artec/Ética por apresentar proposta contendo valor da mão de obra com base em convenção coletiva distinta da adotada pela Caema e BDI para materiais acima do utilizado pela Administração sem que tais exigências estivessem expressamente estabelecidas no instrumento convocatório, (...);

6) determinar à Secob-3 que monitore o cumprimento do item 3.2 supra;

7) encaminhar cópia da deliberação, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentarem, à Companhia de Saneamento do Maranhão - Caema, à Caixa Econômica Federal e ao Ministério das Cidades."

É o Relatório

Voto do Ministro Relator

PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Em exame a auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2012, no período de 23/04 a 11/05/2012, nas obras de implantação e ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário de São Luís/MA - Sistema Anil, que estão sendo financiadas por meio do Contrato de Repasse n. 0218.348-92/2007/Ministério das Cidades/Caixa, no valor de R$ 124 milhões. O empreendimento faz parte do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC e envolve implantação de redes coletoras, interceptores, estações elevatórias e estações de tratamento de esgoto.

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2. Nos autos do TC-025.237/2009-5 (Fiscobras 2011), o Sistema Anil foi fiscalizado, tendo resultado na prolação do Acórdão n. 1.922/2010 - Plenário, por meio do qual, dentre outras medidas, fora determinado à Companhia de Águas e Esgotos do Maranhão - Caema que apresentasse o projeto básico e executivo, devidamente aprovados por autoridade competente, contemplando os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e permitir a sua execução completa, bem como comprovasse o aporte orçamentário adicional para conclusão das obras.

3. Nos presentes autos, discutem-se as eventuais irregularidades do Sistema Anil, objeto do Edital de Concorrência n. 005/2011 - CCL/CAEMA.

4. Consoante visto no Relatório precedente, a Caema publicou o Edital do certame acima mencionado com o objetivo de contratar empresa (ou consórcio) para executar as obras da primeira etapa do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA, estimadas em R$ 26.620.358,76.

5. De acordo com a Secob-3, o certame já fora homologado e o seu objeto adjudicado à empresa Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda., com a consequente celebração do Contrato n. 24/2012-PRJ, no valor de R$ 24.621.808,68.

6. Quatro empresas teriam acudido ao chamamento, sendo todas elas consideradas habilitadas. Na fase de julgamento das propostas, os consórcios Artec/Ética e BT-Vecol tiveram suas propostas desclassificadas.

7. A unidade instrutiva ponderou que a desclassificação do Consórcio Artec/Ética, fundamentada pela Comissão de Licitação na utilização de Bonificação de Despesas Indiretas - BDI em percentual acima do permitido e, ainda, na cotação de valores para a mão de obra em patamar inferior ao assegurado pela Convenção Coletiva de Trabalho de 2010/2011, fora irregular.

8. A Secob-3 concluiu, assim, em análise inicial do processo, que seria necessária a expedição de medida cautelar com vistas ao cancelamento do Contrato n. 24/2012-PRJ, e à nova realização do julgamento e classificação das propostas.

9. Tendo em vista o dispositivo contido no art. 91, § 9º, da Lei n. 12.465/2011, abaixo transcrito, determinei, em preliminar, a oitiva dos gestores da Caema, bem como que fosse facultada à empresa Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda. a possibilidade de se manifestar acerca do achado de auditoria apontado pela unidade especializada:

"Art. 91. A execução física, orçamentária e financeira dos contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos a subtítulos nos quais forem identificados indícios de irregularidades graves constantes do anexo a que se refere o § 2º do art. 9º desta Lei ficará condicionada à prévia deliberação da CMO, observado o disposto no § 3º deste artigo e no § 4º do art. 95 desta Lei.

§ 1º Para os efeitos desta Lei, entendem-se por:

(...)

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IV - indícios de irregularidades graves com recomendação de paralisação - IGP, os atos e fatos materialmente relevantes em relação ao valor total contratado que apresentem potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e que:

a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou de contrato; ou

b) configurem graves desvios relativamente aos princípios constitucionais a que está submetida a administração pública;

V - indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores - IGR, aquele que, embora atenda à conceituação contida no inciso IV do caput deste artigo, permite a continuidade da obra desde que haja autorização do contratado para retenção de valores a serem pagos, ou a apresentação de garantias suficientes para prevenir o possível dano ao erário, até a decisão de mérito sobre o indício relatado; e

(...)

§ 9º A classificação, pelo TCU, das constatações de fiscalização nas modalidades previstas no § 1º, incisos IV e V, deste artigo dar-se-á por decisão monocrática ou colegiada, que deve ser proferida no prazo máximo de 40 (quarenta) dias corridos a contar da conclusão da auditoria pela unidade técnica, dentro do qual deverá ser assegurada a oportunidade de manifestação preliminar, em 15 (quinze) dias corridos, aos órgãos e entidades aos quais foram atribuídas as supostas irregularidades."

10. Levada a efeito a medida saneadora, foram trazidos aos autos os argumentos da Caema sobre a desclassificação do Consórcio Artec/Ética, que após serem examinados pela Secob-3, culminaram na proposta de mérito no sentido de considerar insubsistente, por perda de objeto, a proposta de medida cautelar suspensiva da execução do Contrato n. 024/2012-PRJ, sem prejuízo da expedição das seguintes determinações:

10.1. à Caema:

a) demonstre a adequação dos volumes previstos para a estabilização de solos por meio do serviço "Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo previsto no Edital n. 005/2011-CCL com a injeção de calda de cimento 150 kg/m³", com a apresentação à Caixa e ao TCU dos estudos geotécnicos e dos critérios de projetos que embasaram a definição dos quantitativos desse serviço volumes de solos para as quatro estações elevatórias (EE Anil 2.1, EE Anil 2.2, EE Anil 2.3 e EE Anil 2.4);

b) apresente relatório circunstanciado, acompanhado da documentação comprobatória cabível, no qual sejam indicadas todas as áreas definidas para o uso de bota-foras, com informações acerca das respectivas distâncias médias de transporte, e a situação de cada uma das áreas no que se refere ao desembaraço junto a proprietários, se for o caso, e à obtenção da licença ambiental junto ao órgão competente, bem como sejam informados eventuais impactos financeiros decorrentes de modificações em relação aos quantitativos previstos no Edital n. 005/2011-CCL para o serviço Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km);

10.2. à Caixa Econômica Federal - CAIXA, que somente proceda à liberação de pagamento das faturas do serviço Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo com

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a injeção de calda de cimento 150 kg/m³, no âmbito do Contrato de Repasse n. 218.348-92/2007, após a certificação dos quantitativos, com base na documentação prevista no subitem 6.1.1, em que fique comprovada tecnicamente a adoção dos valores de volumes estabilizados de solo para as quatro elevatórias do Sistema Vinhais previstas no Edital n. 005/2011-CCL.

11. De início, faz-se necessário esclarecer que a análise dos fatos trazidos a conhecimento desta Corte de Contas é feita tendo-se por escopo a satisfação do interesse público, mediante a verificação, dentre outros aspectos, da correta e regular aplicação dos recursos federais.

12. Assim, a eventual busca da satisfação de direito subjetivo de empresa ou consórcio que tenha sido afrontado por órgão ou entidade da Administração - in casu a Caema - deve ser buscado junto ao Poder Judiciário, instância competente, nos termos constitucionais, à solução de tal lide.

13. Sob essa ótica, verifico que a desclassificação da proposta da Artec/Ética - cujo preço era R$ 1.733.594,63 abaixo da proposta declarada vencedora -, como asseverado pela própria Caema, teve por fundamento a utilização, por parte daquele consórcio, da Convenção Coletiva de Trabalho de 2009/2010, ao passo que, de fato, deveria ter sido usada na proposta de preços a Convenção de 2010/2011.

14. A controvérsia ocorreu em função da informação carreada ao Edital da Concorrência n. 5/2010 - CCL/CAEMA por meio da Errata n. 002/2011, de que a data base para formação dos preços seria maio de 2010:

"3) No item 7.6.1 do Anexo I do Edital, onde se lê:

"7.6.1. Carta Proposta assinada por titular da empresa ou pessoa legalmente habilitada, em papel timbrado, identificando a obra, o número do Edital, o prazo de execução e o preço global, em algarismos e por extenso, em Real, esclarecendo que o mesmo se refere ao mês de apresentação da proposta de acordo com o Anexo VIII."

Leia-se:

"7.6.1. Carta Proposta assinada por titular da empresa ou pessoa legalmente habilitada, em papel timbrado, identificando a obra, o número do Edital, o prazo de execução e o preço global, em algarismos e por extenso, em Real, esclarecendo que o mesmo se refere à data base MAIO/2010, conforme apresentado nas planilhas de preços.""

15. A divergência surge, portanto, das possíveis interpretações a serem conferidas à errata ao edital publicada pela Caema, ou seja, ao tempo em que o Consórcio Artec/Ética entendeu que todos os seus preços, inclusive mão de obra, deveriam ter por base a data de maio/2010, a Comissão de Licitação da Caema asseverou que a convenção a ser usada para a cotação de mão de obra deveria ser a vigente quando da apresentação da proposta (novembro de 2011), o que implicaria utilização da Convenção Coletiva de 2010/2011.

16. Tal dubiedade pode ser considerada agravada em função do fato de a minuta de contrato (anexo do Edital) dispor que o preço poderia ser reajustado, observado o

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interregno mínimo de um ano, contado a partir da data limite para apresentação da proposta (cláusula oitava).

17. Como ponderado pela Secob-3, tal cláusula reforça o entendimento da possibilidade de divergências interpretativas no edital, pois, tendo em vista que somente poderiam reajustar seus preços um ano após novembro de 2011 (data de apresentação das propostas), teriam de executar obras com preços defasados em relação ao mercado.

18. Nessa linha de raciocínio, penso que o exame acerca da possível desclassificação do Consórcio Artec/Ética, por parte da Caema, deveria ter tido outro enfoque, que não somente o de verificação acerca da correção, ou não, da utilização da Convenção Coletiva de Trabalho de 2009/2010.

19. Como é cediço, o item mão de obra representa uma parte do custo total do empreendimento. É dizer, não é a mera utilização de Convenção Coletiva não vigente que há de tornar inexequível uma proposta de preços, eis que a análise deve ser feita tendo-se em vista o aspecto global dessa (Acórdão n. 460/2002 - Plenário).

20. Nesse aspecto, há que se considerar irregular a desclassificação do multicitado Consórcio Artec/Ética pelo fato de não ter utilizado, em sua proposta de preços de mão de obra, a Convenção Coletiva de Trabalho de 2010/2011.

21. Relativamente ao outro ponto aventado pela Caema para desclassificar o Consórcio Artec/Ética - apresentação de BDI elevado -, não tenho correções a efetuar no exame da Secob-3. De fato, a utilização de BDI em percentuais superiores àqueles eventualmente fixados em determinado Acórdão do TCU pode ser compensado por preços inferiores obtidos nos custos dos serviços. Essa, aliás, é a orientação contida no Acórdão n. 1.551/2008 - Plenário, em cuja ementa assim constou:

"9. Não se admite a impugnação da taxa de BDI consagrada em processo licitatório plenamente válido sem que esteja cabalmente demonstrado que os demais componentes dos preços finais estejam superestimados, resultando em preços unitários completamente dissociados do padrão de mercado. (...)".

22. Nada obstante as irregularidades acima descritas, observo que, conforme os cálculos efetuados pela Secob-3, a atualização da proposta do Consórcio Artec/Ética de maio/2010 para novembro de 2011 - data de apresentação das propostas - resulta no valor de R$ 25.349.542,27, ou seja, R$ 727.733,59 superior ao preço da empresa contratada.

23. Assim, tendo por norte a preservação do interesse público, e considerando que a eventual anulação do Contrato já firmado com a empresa Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda. seria medida que, pelo seu caráter radical, poderia trazer sérias implicações negativas à população, dado o atraso que provocaria na evolução das obras, penso ser suficiente ao caso expedir determinação à Caema para que, doravante, abstenha-se de incorrer nas falhas verificadas neste processo.

24. Por fim, anuo às determinações propostas pela Secob-3, descrita no subitem 10.1 supra, porquanto não esclarecidas as divergências entre quantitativos dos serviços de Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para

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distâncias superiores a 4 km) e Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo com a injeção de calda de cimento 150 kg/m³, que podem gerar valores a serem pagos à contratada em patamar superior ao efetivamente devido.

25. Penso, contudo, ser mais adequado ao caso que, ao invés de determinar à CAIXA que condicione os pagamentos à contratada ao saneamento das pendências acima descritas, seja fixado prazo para que a referida instituição bancária proceda à análise da documentação a ser encaminhada pela Caema, medida por mim proposta, e endossada pelo Pleno desta Corte, quando da prolação do Acórdão n. 1.640/2012 - Plenário, que cuidou de auditoria nas obras de implantação e ampliação do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA - Etapa I - Sistema Vinhais.

26. Considerando, ainda, a necessidade de adoção tempestiva de medidas também por parte deste Tribunal caso os volumes indicados pela Caema estejam superestimados, deve a 3ª Secob, além de acompanhar o cumprimento das determinações a serem emanadas à Caema e à Caixa, avaliar o material a ser apresentado pela Caema no prazo de 90 (noventa) dias.

27. Destaco que, estando os autos conclusos, e pautados para a presente sessão, deu entrada em meu Gabinete a documentação constante da peça n. 48, que se refere à manifestação da empresa Ires Engenharia Comércio e Representações Ltda. acerca dos fatos que poderiam culminar com a adoção de medida cautelar.

28. Tendo em vista que nessa fase processual não será proposta o deferimento da medida de urgência, outrora alvitrada pela Secob-3, é adequado enviar tal documentação à unidade técnica para que a analise tendo em vista o seu possível impacto no mérito deste processo.

29. Esclareço que tal medida não representa prejuízo à mencionada empresa, eis que a razão de sua oitiva residia na possibilidade de adoção da medida cautelar, o que conforme visto ao longo desta Proposta de Deliberação, não é o caso.

30. Oportuno, ainda, dar ciência deste Acórdão à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, à Companhia de Saneamento do Maranhão, à Caixa Econômica Federal e ao Ministério das Cidades, encaminhando-lhes cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamentam.

Pelo exposto, manifesto-me por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Plenário.

T.C.U., Sala das Sessões, em 11 de julho de 2012.

MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2012, no período de 23/04 a 11/05/2012, nas obras de implantação e

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ampliação do Sistema de Esgotamento Sanitário de São Luís/MA - Sistema Anil, que estão sendo financiadas por meio do Contrato de Repasse n. 0218.348-92/2007/Ministério das Cidades/Caixa, no valor de R$ 124 milhões.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar ao Siob/Secob-3 que, em relação à obra do esgotamento sanitário de São Luís/MA-Etapa I-Sistema Anil, reclassifique, no sistema Fiscalis, o achado, julgamento ou classificação das propostas em desacordo com os critérios do edital ou da legislação, referente ao Contrato n. 024/2012, de IG-P para OI; 9.2. determinar à Companhia de Saneamento do Maranhão que:

9.2.1. com fulcro no art. 43, I, da Lei n. 8.443/1992, c/c o art. 250, II, do Regimento Interno do TCU, no prazo de 30 dias, adote as seguintes providências relacionadas às obras de ampliação do sistema de esgotamento sanitário de São Luís/MA - Sistema Anil, inseridas no escopo do Contrato de Repasse n. 218.348-92/2007:

9.2.1.1. demonstre a adequação dos volumes previstos para a estabilização de solos por meio do serviço Melhoramento da Capacidade de Suporte do Solo previsto no Edital n. 005/2011-CCL com a injeção de calda de cimento 150 kg/m³, com a apresentação à Caixa e ao TCU dos estudos geotécnicos e dos critérios de projetos que embasaram a definição dos quantitativos desse serviço volumes de solos para as quatro estações elevatórias (EE Anil 2.1, EE Anil 2.2, EE Anil 2.3 e EE Anil 2.4);

9.2.1.2. apresente relatório circunstanciado, acompanhado da documentação comprobatória cabível, no qual sejam indicadas todas as áreas definidas para o uso de bota-foras, com informações acerca das respectivas distâncias médias de transporte, e a situação de cada uma das áreas no que se refere ao desembaraço junto a proprietários, se for o caso, e à obtenção da licença ambiental junto ao órgão competente, bem como sejam informados eventuais impactos financeiros decorrentes de modificações em relação aos quantitativos previstos no Edital n. 005/2011-CCL para o serviço Transporte Local com Caminhão Basculante 6 m³, Rodovia Pavimentada (para distâncias superiores a 4 km);

9.2.2. doravante, nas licitações que efetuar quando da utilização de verba pública federal:

9.2.2.1. somente desclassifique proposta de licitante que eventualmente tenha apresentado BDI em percentual superior àquele informado em Acórdão desta Corte, após a completa análise do preço global ofertado, dado que o excesso na cobrança do BDI pode ser compensado pelo custo de serviços e produtos;

9.2.2.2. abstenha-se de desclassificar licitante que tenha apresentado cotação de mão de obra com base em Convenção Coletiva de Trabalho defasada, sem antes examinar a exequibilidade do preço global da proposta, uma vez que tal item representa apenas uma parte total do custo do empreendimento;

9.3. determinar à Caixa Econômica Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/1992, que reavalie os quantitativos do serviço Melhoramento da Capacidade de

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Suporte do Solo com a injeção de calda de cimento 150 kg/m³, no âmbito do Contrato de Repasse 218.348- 92/2007, e adote as providências necessárias caso não fique comprovada tecnicamente a adoção dos valores de volumes estabilizados de solo para as quatro elevatórias do Sistema Anil previstas no Edital n. 005/2011-CCL, enviando ao TCU, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento da documentação a que se refere o subitem 9.1.1, as conclusões e as providências adotadas; 9.4. determinar à 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras que proceda, no prazo de 90 (noventa) dias, contados a partir do recebimento da documentação a que se referem os subitens 9.2.1.1 e 9.2.1.2 supra, à análise dos elementos encaminhados, bem como da manifestação encaminhada pela empresa Ires Engenharia, Comércio e Representações Ltda., verificando se os elementos ali contidos possuem eventual repercussão no mérito deste processo;

9.5. dar ciência deste Acórdão à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, à Companhia de Saneamento do Maranhão, à Caixa Econômica Federal e ao Ministério das Cidades, encaminhando-lhes cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamentam

Quorum

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa (Relator) e André Luís de Carvalho

Publicação

Ata 26/2012 - PlenárioSessão 11/07/2012Dou vide data do DOU na ATA 26 - Plenário, de 11/07/2012

Referências (HTML)

Documento(s):judoc/Acord/20120713/AC_1804_26_12_P.doc