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Introdução:

Burocracia Estatal

“Burocracia” na imprensa

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Modelos Teóricos de Administração Pública

Administração Pública

“A administração pública no sentido mais amplo é todo o sistema de governo, todo o conjunto de idéias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que determinam:

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a) como se distribui e se exerce a autoridade política; b) como se atendem aos interesses públicos. Este é o âmbito da ciência política, esboçada gradualmente desde a antigüidade, em longa evolução que tem acumulado um acervo de interpretações bastante rico”

(AMATO MUÑOZ)

Com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995, adotou-se o seguinte conceito para a

administração pública:

“É todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades

coletivas”

Questão de Prova

1. A administração pública evoluiu por meio de três modelos básicos: assistencialista, burocrático e gerencial.

Modelos Teóricos de Administração Pública:

PATRIMONIALISMO

Administração Pública Patrimonialista “O Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância do poder absolutista em distinguir entre o patrimônio público e os seus bens privados.”

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“A administração patrimonialista é caracterizada pela dificuldade de definição do que venha ser o patrimônio público e o privado, o que pode permitir a proliferação de nepotismo e de corrupção.”

(BRESSER PEREIRA)

Historicamente, este tipo de administração corresponde ao Estado absolutista, que prevaleceu até o século XVIII (justificado por filósofos como Jean Bodin e Thomas Hobbes). Hobbes: No início, os homens viviam em estado natural, sem lei que os submetesse. O Estado, para ele, nada mais era que o resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei, que fosse forte o bastante para protegê-los. O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No século XVIII, a burguesia estava cada vez mais rica e ansiava pelo poder político, que não conseguira alcançar na ajuda aos reis contra os senhores feudais. Ao fim do período, levantou-se contra a monarquia absolutista e as classes privilegiadas, nobreza e alto clero. Foi a Revolução Industrial que permitiu à burguesia desenvolver o máximo de suas potencialidades e possibilitar o surgimento dos Estados democráticos.

Patrimonialista: Declínio (1)

Causas que levaram à formação da administração pública burocrática: Processo de racionalização capitalista (Weber) As organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação dos funcionários.

Patrimonialista: Declínio (2) Expansão do papel do Estado No início: exército regular e tributação eficiente. Expansão: Direitos de propriedade, proteção legal. Atividades regulatórias e investimento em infra-estrutura. Nos países em desenvolvimento, o Estado como vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de uma burocracia meritocrática.

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Patrimonialista: Declínio (3) Ampliação da liberal-democracia e surgimento de políticas públicas para garantir direitos sociais O liberalismo tornou-se liberal democracia com a ampliação do sufrágio, levando a políticas sociais, que demandavam uma burocracia profissional. A democracia e ampliação dos direitos tornou mais igualitário o acesso aos cargos públicos. A criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da montagem da liberal democracia até a sua transformação em democracia. Patrimonialista: Declínio (4) Porém... Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil.

Modelos Teóricos de Administração Pública:

BUROCRACIA

Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos. São sempre necessários controles rígidos dos processos (ex.: admissão de pessoal, compras). O controle transforma-se na própria razão de ser do funcionário. O Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos. Seus defeitos: a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos. Estes defeitos não foram determinantes na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

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O modelo de administração pública burocrática é comumente citado como modelo burocrático weberiano, pois foi Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal. Weber considerava a burocracia imprescindível para a racionalização das atividades estatais, o que a classe política não conseguiria fazer sozinha; mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e sempre propôs um controle político. Não há um único modelo de administração burocrática.

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Fatores que podem influenciar a constituição do modelo burocrático: Cultura política: o sentido da meritocracia Modelo de construção capitalista Relações entre Estado e Sociedade

Modelos Teóricos de Administração Pública:

GERENCIAL

Questão de Prova

2- Ao longo de sua história, a administração pública assume formatos diferentes, sendo os mais característicos o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que indica corretamente a descrição das características da administração pública feita no texto a seguir. O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A partir dos processos de democratização, institui-se uma administração que usa, como instrumentos, os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. a) Patrimonialista e gerencial b) Patrimonialista e burocrático c) Burocrático e gerencial d) Patrimonialista, burocrático e gerencial e) Burocrático 3- No que concerne ao pensamento de Max Weber, julgue o item seguinte. O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional formal.

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A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos. Começa a se desenvolver uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial constitui um avanço e um certo rompimento com a burocrática. A administração pública gerencial conserva da anterior, embora flexibilizando, alguns princípios fundamentais (meritocracia, carreiras, avaliação de desempenho, treinamentos sistemáticos). A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos e concentra-se nos objetivos e resultados.

Propõe-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de concorrência entre as unidades. Quanto às estruturas organizacionais, buscam-se a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos. A administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e das organizações da sociedade civil. QUESTÃO DE PROVA 4- Para a administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

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QUESTÃO DE PROVA

5- A administração pública gerencial está voltada para o atendimento às demandas dos usuários dos serviços e a obtenção de resultados. Baseia-se fortemente na descentralização e na delegação de competência e define indicadores de desempenho, o que está associado à adoção de contratos de gestão. O paradigma gerencial contemporâneo é fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão. Demanda formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade.

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Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. Mantém a avaliação sistemática, a recompensa pelo desempenho, a capacitação permanente, características da boa administração burocrática. Adiciona os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados e da competição administrada.

01. A implantação da gestão por resultados na administração pública envolve (A) orientar a avaliação da administração governamental pelos custos do serviço prestado. (B) difundir em toda a administração pública o controle por objetivos e metas (C) adotar indicadores de produtividade dos servidores públicos, para poder demitir os improdutivos. (D) garantir uma ampla transparência dos serviços públicos, permitindo o controle pela sociedade. (E) orientar as políticas de recursos humanos pelos parâmetros de avaliação de pesquisas de opinião pública. 02. Indique a opção que não apresenta uma característica da administração pública gerencial. a) Uso de indicadores de desempenho transparentes. b) Disciplina e parcimônia no uso dos recursos. c) Descentralização administrativa. d) Administração profissional, autônoma e organizada em carreiras. e) Ênfase nas práticas de controle dos processos 03. O modelo de Administração Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber, caracteriza-se (A) pela criação de uma estrutura própria e estável, imune à alternância dos governantes, submetida a rígidos controles de resultado e de qualidade, sendo comumente criticada pelo excesso de formalismo e falta de flexibilidade. (B) pela consolidação do patrimonialismo, fazendo com que o Aparelho do Estado atue como extensão do poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo clientelismo, nepotismo e ausência de controles efetivos. (C) pelo fortalecimento do Aparelho do Estado, que passa a atuar de forma paralela e imune ao poder dos governantes, sendo comumente criticada pelo inchaço dos quadros de servidores públicos e ausência de eficiência na correspondente atuação. (D) pela ênfase na idéia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, sendo comumente criticada pela rigidez do controle dos processos, de forma auto-referenciada e sem compromisso com os resultados para o cidadão

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(E) como reação à Administração Pública patrimonialista, buscando instituir mecanismos de controle da atuação dos governantes, com ênfase nos resultados, sendo comumente criticada pela ausência de controles eficazes dos processos. 04. A partir da segunda metade do século XX, começa a verificar-se a erosão do modelo de Administração Púbica Burocrática, seja em função da expansão das funções econômicas e sociais do Estado, seja em face do desenvolvimento tecnológico e do fenômeno da globalização. Surge, então, o modelo da Administração Pública Gerencial, cujas características são: (A) concentração dos processos decisórios, aumento dos controles de processos e ênfase no cidadão. (B) descentralização dos processos decisórios, horizontalização organizacional, contratualização, competição administrada, controle de resultados, ênfase no cidadão (C) inversão do conceito clássico de hierarquia, com redução dos níveis inferiores e aumento dos intermediários, dando a estes mais poder decisório, com ênfase no controle dos processos internos. (D) acentuação da verticalização das estruturas organizacionais, com aumento dos níveis hierárquicos superiores, onde se concentra o poder decisório, ênfase nos controles interno e externo da atuação dos escalões inferiores. (E) descentralização dos processos decisórios, horizontalização das estruturas organizacionais, abandono dos mecanismos de controle de processos e adoção de mecanismos de controle de resultados, com foco no cidadão. 05. Acerca dos modelos de gestão patrimonialista, burocrática e gerencial, no contexto brasileiro, é correto afirmar: a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento administrativo autônomo, imune a injunções políticas, econômicas e culturais. b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo finalmente extinto com a implantação do gerencialismo. c) o caráter neoliberal da burocracia é uma das principais causas de sua falência. d) fruto de nossa opção tardia pela forma republicana de governo, o patrimonialismo é um fenômeno administrativo sem paralelo em outros países. e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura, porém sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova roupagem, continuam existindo 06. Com relação às características próprias da administração pública gerencial, considere: I. As decisões tomadas pelo governo devem ser submetidas à aprovação dos beneficiários, por meio do voto popular, antes de serem implementadas. II. A gestão é orientada por critérios de mérito e impessoalidade III. Um dos objetivos principais da administração pública gerencial é a autonomia gerencial, sendo o contrato de gestão o instrumento de controle dos administradores públicos IV. A administração gerencial é orientada para a satisfação das demandas dos cidadãos V. A administração gerencial orienta-se principalmente para a obtenção de resultados Está correto o que se afirma APENAS em (A) I e III. (B) I, II, III, IV. (C) II, III e V. (D) II, III, IV e V. (E) IV e V.

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07. Ao relacionar os diversos modelos teóricos de Administração Pública é correto afirmar: (A) Os modelos, em seu desenvolvimento, culminam no gerencial, sem que suas formas antecessoras deixem de existir inteiramente (B) O modelo gerencial pressupõe o foco central no controle, formalização de processos e no empenho periférico em resultados. (C) O modelo burocrático supera o patrimonial em uma época em que o enfoque neoliberal pressupõe o fortalecimento do Estado perante a coisa privada. (D) As maiores diferenças entre o modelo gerencial e o burocrático na administração pública estão relacionadas ao profissionalismo e à impessoalidade. (E) O modelo patrimonialista ressalta o poder da administração pública na gestão de seus órgãos, tendo por finalidade o bem comum. 08. Uma gestão pública baseada em resultados implica geração de valor público, ou seja, (A) a realização de serviços que sejam efetivamente rentáveis, gerando retornos crescentes para os impostos pagos pelos cidadãos. (B) a orientação sistemática da administração pública para a redução dos custos dos serviços. (C) o aperfeiçoamento dos mecanismos de controle formais da administração pública, evitando a corrupção e o desperdício. (D) a orientação para objetivos que ofereçam respostas efetivas a necessidades ou demandas socialmente legítimas da sociedade (E) a crescente publicização da administração pública, permitindo uma ampla participação dos mais pobres na implementação dos serviços básicos.

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GABARITO 1- ERRADO 2- B 3- CERTO 4- ERRADO 5- CERTO ---------------- 1- B 2- E 3- D 4- B 5- E 6- D 7- A 8- D