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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA ANALISTA DO TRT-10 PROF. GRACIANO ROCHA

Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br 1

AULA ZERO

Saudações, caro aluno!

Esta é a aula demonstrativa de nosso curso de Noções de AFO e Orçamento Público para Analista do TRT-10, área Administrativa, dedicado à exposição teórica específica sobre o conteúdo do edital e à resolução de questões recentes de provas.

Nessa aula demonstrativa, além do conteúdo bacana – e muito exigido em provas – que selecionei para tratarmos, você poderá conhecer a qualidade de meu trabalho, assim como a didática que pretendo exercer ao longo do curso.

Uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para cobrir o conteúdo, vai amontoar mais de uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos.

Com nossas aulas, além de ter acesso ao conteúdo programado, de forma bem mastigada, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento da banca nos últimos anos.

Por falar nisso, considerando que o CESPE foi escolhido como organizadora do concurso do Tribunal, utilizaremos, neste curso, dezenas e dezenas de questões desta banca.

Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com algumas questões adicionais. O gabarito de todas ficará na última página.

Antes de avançarmos mais, conheçam-me um pouco. Eu me chamo Graciano Rocha Mendes, tenho 31 anos, sou servidor público federal, ocupante do cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União; estudioso de Orçamento Público; pós-graduando em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Correa/TCU; professor da matéria em cursos preparatórios de Brasília e na Internet.

Segue nosso conteúdo, reproduzido do edital e dividido em cinco aulas, além dessa demonstrativa:



Aula zero Princípios orçamentários

Aula 01

O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças

públicas; formas e dimensões da intervenção da Administração

na economia. Orçamento público e sua evolução. Orçamento

como instrumento do planejamento governamental.

Aula 02

Sistema e processo de orçamentação; elaboração, discussão,

votação e aprovação da Proposta orçamentária.

Acompanhamento da execução. O orçamento público no Brasil.

Plano Plurianual (PPA). Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Lei Orçamentária Anual (LOA). Outros planos e programas.

Alterações orçamentárias. Créditos ordinários e adicionais.

Aula 03

Classificações orçamentárias. Programação e execução

orçamentária e financeira (I). Receita pública: categorias,

fontes e estágios; dívida ativa.

Aula 04

Classificações orçamentárias. Programação e execução

orçamentária e financeira (II). Despesa pública: categorias e

estágios; restos a pagar; despesas de exercícios anteriores;

dívida flutuante e fundada; suprimento de fundos.

Aula 05

Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade

Fiscal): planejamento; despesa pública; transparência, controle

e fiscalização. Sistemas de informações.

Muito bem, vamos então a nosso encontro demonstrativo. Boa aula!

GRACIANO ROCHA



PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples

orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público.

Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses

princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses

princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e

flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula.

Legalidade

“O orçamento deve ser aprovado e publicado como lei”.

Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao

conflito entre sua forma e seu conteúdo.

Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram

apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e

nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos ao

Parlamento, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do

orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na

forma de leis desde o século XIX.

Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros,

no seguinte trecho da Constituição:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

III - os orçamentos anuais.

Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento

público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em

programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de

competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de

atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o

planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente

administrativas.



A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária com o

significado jurídico-histórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia.

“Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas,

disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para

aplicar-se a lei, nesse sentido estrito, faz-se necessário verificar os dados da

realidade e compará-los com a descrição abstrata trazida pela norma.

O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta

direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. NÃO TEM

CARÁTER ABSTRATO; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de

concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos.

É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido

formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento,

sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato

administrativo.

Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar

que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo

não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei

orçamentária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros

normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se

caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação.

Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no

orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são

fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial.

Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na

opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo

quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado

pelo Congresso.

Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma

lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de

natureza orçamentária, na esfera concreta.

A título de exemplo, quanto ao poder “normativo” da lei orçamentária,

podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que



programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é

necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária

Anual (ou em leis que a retifiquem).

Como isso cai na prova?

1. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros

a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o

orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um

processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido,

pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior

devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.

2. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da

administração pública.

3. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relação a

determinado procedimento de natureza orçamentária, este não poderá ser

utilizado.

4. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) Em matéria orçamentária, o princípio da

legalidade refere-se à legalidade estrita aplicável aos atos da


5. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei

orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos

passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.

6. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no

âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

A questão 1 está CERTA. O orçamento nasceu como lei, desde o momento em

que podemos falar da existência de uma “peça orçamentária” – isso porque os

Legislativos, libertados das monarquias absolutas, se preocuparam logo com o

controle da proporção assumida pelos gastos dos governos. Assim, a história

do orçamento passa necessariamente pela aprovação de uma lei que o veicula.



A questão 2 está ERRADA. Vimos que a lei orçamentária tem natureza de ato

administrativo, mas não é um ato administrativo. É uma lei, em sentido

formal.

A questão 3 reflete a necessária obediência ao princípio da legalidade no

âmbito orçamentário. Como só é possível aos agentes públicos atuarem em

consonância com a lei, não é possível “inovar”, utilizando procedimentos

orçamentários não previstos na legislação. Questão CERTA.

A questão 4 reforça o caráter de ato administrativo que circunda o orçamento

público. Nesse sentido, a legalidade aplicável ao orçamento é de natureza

tipicamente procedimental. Questão CERTA.

Na questão 5, mais elaborada, devemos pensar assim: se relações jurídicas

são estabelecidas e modificadas por leis “normais”, ou seja, leis de conteúdo

abstrato, essa característica não se aplica à lei orçamentária. Ela não tem o

condão de disciplinar deveres e direitos de pessoas físicas ou jurídicas, ou seja,

a lei orçamentária não interfere em quaisquer relações jurídicas. Questão

CERTA.

A questão 6 está CERTA. Ao mesmo tempo em que o processo legislativo da lei

orçamentária acompanha a maior parte das regras aplicáveis às leis ordinárias,

há características que a distinguem destas últimas. A principal diferença

reside, como visto, no caráter administrativo, e não normativo, de seu

conteúdo. Além disso, podem-se citar, quanto à matéria orçamentária, a

iniciativa exclusiva do chefe do Executivo; o processo legislativo no âmbito da

“casa legislativa Congresso Nacional”, e não sequencialmente na Câmara e no

Senado; a limitação à proposição de emendas etc, como estudaremos

posteriormente.

Unidade/totalidade

“O orçamento deve ser uno”.

A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se

normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito

financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados.



A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia os

conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do

dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a atividade

financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizações.

É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de uma lei

complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto

isso não ocorre, diversas “atualizações” relacionadas ao direito financeiro e

ao orçamento público são instituídas anualmente, com as Leis de Diretrizes

Orçamentárias.

No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a

discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica

financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de

unidade, universalidade e anualidade”

Desses outros princípios, falaremos em seguida.

Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só

peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas.

Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o

orçamento público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante

simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica

dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era

muito ampla.

Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa

dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal

vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau

gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar

pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores

privados, sem intervenções, sem tributação.

Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação

na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia



numa autorização de gastos que também representava o controle do

tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como

ferramenta de controle da ação do Executivo.

Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse

certas características. Essas características vieram a constituir os

primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a

unidade é um dos exemplares.

Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e

acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a

execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas

leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de

cabeça.

Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em

praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação

de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades

da administração indireta. Essas entidades também cumpriam

(cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira,

dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem

como o acompanhamento de sua execução.

No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a

visão tradicional do princípio da unidade:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;



III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos

a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e

fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Pisou pra valer, hein?

Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É

dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como

uma “atualização” do da unidade.

Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª

edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos

variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que

continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas.

Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o

princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles

compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.

Vale acrescentar aos comentários anteriores uma observação sobre o sistema

orçamentário federal prévio à Constituição de 1988. Nesse período, havia

realmente orçamentos paralelos, já que o orçamento fiscal, levado à

aprovação do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e

despesas do governo. O orçamento das estatais e o monetário

congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados

apenas no âmbito do Poder Executivo.

Com isso, o Parlamento tinha pouquíssima noção da realidade fiscal pela qual

passava o país. Esse quadro não se compara nem de longe aos “orçamentos

múltiplos” que constituem a atual LOA.


7. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também

chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a

Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de

investimentos das empresas estatais e da seguridade social.



8. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA,

aprovados em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio

orçamentário da unidade.

9. (CESPE/ANALISTA/CNPQ/2011) O princípio orçamentário da totalidade

determina que haja um orçamento único para cada um dos entes

federados, com a finalidade de se evitar a ocorrência de múltiplos

orçamentos paralelos internamente à mesma pessoa política.

A questão 7 está ERRADA: o princípio da totalidade abarca a existência dos

três orçamentos discriminados na CF/88, aglomerados numa só peça.

A questão 8 está ERRADA também: o orçamento em si, ao qual se aplicam os

princípios que estamos estudando, está contido na LOA. A Lei de Diretrizes

Orçamentárias e o Plano Plurianual têm diferentes papéis na temática

orçamentária, como veremos, mas não se misturam à peça orçamentária

propriamente dita.

A questão 9 está CERTA. Como visto, o princípio da totalidade preocupa-se

com a manutenção de uma só peça orçamentária (mesmo que com

“orçamentos” distintos incluídos nela), a fim de evitar o descontrole que

haveria com o estabelecimento de orçamentos paralelos no âmbito do governo.

Universalidade

“O orçamento deve abranger todas as receitas e despesas”.

O princípio da universalidade e o recém estudado, da unidade/totalidade, são

complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o

orçamento.

Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do

governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a

universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar

da lei orçamentária.

Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém

que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.



Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade

também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei:

Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de

operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos

órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio

deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da

universalidade proporciona ao Legislativo:

• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia

autorização para a respectiva arrecadação e realização;

• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e

despesa sem prévia autorização parlamentar;

• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a

fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para

atendê-las.

Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história de a

lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais.

Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e

sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei orçamentária,

atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. A arrecadação

ocorre havendo ou não orçamento publicado.

Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de

maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento

também foi de autorização da arrecadação.

Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à realidade

atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à

arrecadação, marque CERTO.



Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o

gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.


10. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade

possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e

despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva

arrecadação.

11. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade,

o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

12. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da

dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto

na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é

compatível com o princípio orçamentário da universalidade.

13. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração

pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.

A questão 10 é um exemplo do que acabamos de destacar. Questão teórica,

sem referência à prática atual, etc. etc. Nesse caso, questão CERTA.

A questão 11 inverte conceitos e descrições. O que está sendo tratado nela é o

princípio da universalidade, sobre o qual conversamos nesse momento.

Portanto, ela está ERRADA.

A questão 12 trata do refinanciamento, ou rolagem, da dívida pública. Significa

tomar dinheiro emprestado para pagar empréstimos anteriores. E, realmente,

na lei orçamentária, tanto o dinheiro emprestado quanto a dívida antiga são

discriminados (respectivamente, como receita e como despesa). Questão

CERTA.

A questão 13 está CERTA. Há entidades da administração indireta cujas

finanças não pertencem realmente ao ente público, mas à própria entidade; é

o caso das empresas estatais independentes, que não necessitam de recursos

públicos para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da

estatal independente não integram o orçamento do ente controlador.



Orçamento Bruto

“O orçamento deve apresentar valores brutos, sem deduções”.

Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos

fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários.

Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que

realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria

insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente

público.

A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de

informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que

decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse

modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas

públicas devem ser considerados no orçamento.

É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações

orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é

complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade

estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do

orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos

seus valores brutos, sem deduções”.

Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público

não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a

arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração

das peças orçamentárias.


14. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada

pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve

prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido.



15. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do

orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica entre as

funções de planejamento e gerência.

16. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica

indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito

adicional.

Como vimos, pelo princípio do orçamento bruto, não deve haver deduções

tanto na despesa quanto na receita. Assim, na hipótese trazida pela questão

14, que trata de uma obrigação constitucional (transferência de arrecadação

federal aos Estados e Municípios), a União deve indicar em seu orçamento a

arrecadação total prevista e também a distribuição da parcela dos estados.

Questão ERRADA.

Quanto à questão 15, o princípio do orçamento bruto tem mais a ver com a

transparência e a correção das informações orçamentárias. O princípio cuja

observância serviria de elo entre as funções de planejamento e de gerência

seria o da programação, princípio complementar segundo o qual a atuação do

setor público em suas diferentes competências deve obedecer a planejamento

prévio e à estruturação em programas. Questão ERRADA.

A questão 16 está CERTA. O princípio do orçamento bruto complementa o da

universalidade, ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no

orçamento sob seus valores brutos, sem deduções. Isso se aplica tanto à lei

orçamentária quanto aos instrumentos de retificação do orçamento – os

créditos adicionais.

Anualidade/Periodicidade

“O orçamento deve limitar-se a um período de tempo”.

Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º

da Lei 4.320/64.

Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento

deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está

ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de

1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que



autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as

despesas pertencentes a esse mesmo exercício.

Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é

válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro

coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a

terminologia da lei orçamentária anual.

A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a

atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a

aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas

nos prazos estabelecidos.

Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas

assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.

Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem

garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre

esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre

por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas

distribuídas pela sequência de orçamentos anuais.

Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em

outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários)

autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente,

quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas

autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária.


17. (CESPE/ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as

previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre, a um

período limitado de tempo.

18. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O conceito de exercício financeiro deriva do

princípio da anualidade e, no Brasil, esse exercício coincide com o ano

civil.



19. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a

prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder

Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente

autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.

A questão 17 basicamente reproduz a lição do princípio da anualidade. Questão

CERTA.

Para julgar a questão 18, bastaria uma rápida leitura do referido art. 34 da Lei

4.320/64 para matar a parada. O exercício financeiro, período em que se

observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente

coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão CERTA.

A questão 19 está CERTA. O fato de, a cada ano, o orçamento ser submetido

ao Parlamento fortalece o controle a ser exercido pelo Legislativo, que pode

verificar (e modificar) a forma como os recursos públicos vêm sendo aplicados.

Vale relembrar: apesar de o CESPE considerar correto dizer que o orçamento

“autoriza” a arrecadação das receitas, isso se refere a uma visão tradicional da

peça orçamentária, tendo em vista que, atualmente, as receitas são

arrecadadas independentemente da aprovação da LOA.

Exclusividade

“O orçamento deve tratar apenas de matéria financeira”.

Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha

carimbada!

Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira,

não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da

despesa.

O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art.

165, § 8º, da CF/88:

“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa (...)”.



A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não

financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se

do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos

passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente,

em pauta de votação, assuntos de seu interesse.

Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição

impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar:

“(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos

suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita, nos termos da lei”.

Os créditos suplementares representam um acréscimo às despesas já

previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que

suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei

orçamentária.

A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para

contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma

necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de

empréstimos pelo ente público.

Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de

crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no

dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA.

As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias,

que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para

determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo;

deverá ser tomado junto a agentes financiadores.

Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária

(ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir

insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso,

existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada.



Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim

empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram

arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem

finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as

substituíram, ao invés das despesas originais.

Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual,

no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não

fogem da temática orçamentária.

Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado

quanto esse quando o tema é princípios orçamentários!


20. (CESPE/ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a

autorização para abertura de créditos suplementares é uma das exceções

de cumprimento do princípio do orçamento bruto.

21. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização,

a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo

dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da

despesa.

22. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público

realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em

observância ao princípio da exclusividade.

23. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por

objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.

A questão 20 trocou o princípio da exclusividade pelo do orçamento bruto.

Questão ERRADA.

Na questão 21, outra vez, houve uma inversão de princípios e conceitos. Todo

o vocabulário da questão indica que estamos tratando do princípio da

exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos últimos comentários.

Questão ERRADA.



A questão 22 está CERTA. A autorização para a realização de licitações fugiria

completamente da matéria própria da lei orçamentária (previsão da receita –

fixação da despesa).

A questão 23 também está CERTA. As “caudas orçamentárias” se referem à

prática comum no passado de adicionar matérias estranhas às finanças

públicas nas leis orçamentárias, para aprovação em conjunto de forma mais

rápida. O professor James Giacomoni (in: Orçamento Público, ed. Atlas)

ressalta que uma alteração da ação processual de desquite – portanto, afeta

ao direito processual civil – foi implementada por meio de uma lei

orçamentária.

Não Afetação/Não Vinculação

“As receitas do orçamento devem ter livre aplicação”.

Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse

ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de

arrecadação vinculada.

No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de

melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.

Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a

aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos

provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas

conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa.

Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para

aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não

vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria.

As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições

de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação

vinculada.

Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos

são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem

estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos



teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade

principal).

Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou

estatura constitucional, mas com uma série de exceções:

Art. 167. São vedados:

(...)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se

referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços

públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para

realização de atividades da administração tributária, como determinado,

respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de

garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.

165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

(...)

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a

que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158

e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e

para pagamento de débitos para com esta.

Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos,

permitidas pela Constituição, são:

• repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre

produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados

e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I);

• destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88,

art. 198, § 2º);

• destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino

(CF/88, art. 212);

• destinação de recursos para realização de atividades da administração

tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);



• prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita

– ARO (CF/88, art. 165, § 8º);

• prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de

débitos para com esta.

Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do

inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o §

4º.

Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo

constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não

vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de

emenda à Constituição.

Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a

arrecadação tributária sofre no Brasil.

As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas;

os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação,

também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria

Constituição, como se depreende das exceções vistas acima.

Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que

reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas

despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca:

Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a

finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao

objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em

que ocorrer o ingresso.

Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a

arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua

origem estiver ligada a alguma vinculação legal.



Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para

“desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações

obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação,

por meio de emenda à Constituição.

A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos

impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos

administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações

nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos

abundantes, enquanto outros passam por penúria.


24. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à

impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou

despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

25. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o

princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições

são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de

atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.

26. (CESPE/ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por

sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito

utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a

sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de

acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.

27. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas,

mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a

outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que

continuem sem destinação nos exercícios subseqüentes.

Na questão 24, como visto, o texto corresponde exatamente ao tratamento

que a CF/88 dá ao princípio da não vinculação. Questão CERTA.



Quanto à questão 25, mais uma vez relembrando o Direito Tributário, as taxas

e contribuições têm arrecadação vinculada, geralmente. Portanto, o princípio

da não vinculação, assim como bem destacado na Constituição, só se aplica

aos impostos. Questão CERTA.

A questão 26 está CERTA. Para o governo federal, é mais vantajoso instituir

uma contribuição do que um imposto, já que, como dispõe a CF/88, os

principais impostos federais (imposto de renda e imposto sobre produtos

industrializados) devem ter parte do produto de sua arrecadação distribuída

aos fundos constitucionais dos estados, DF e municípios (trata-se de uma das

exceções ao princípio da não afetação). Esse mecanismo não ocorre com as

contribuições sociais federais, cuja arrecadação pertence inteiramente à União.

Por fim, a questão 27 praticamente reproduziu o dispositivo da LRF que reforça

a vinculação legal das receitas. Questão CERTA.

Especificação/Especialização/Discriminação

“O orçamento deve ser detalhado”.

Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado

como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de

discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os

controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a

sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de

forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento.

Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e

institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se

os seguintes trechos:

Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a

atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,

transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu

parágrafo único.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo

por elementos.



O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos

países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das

receitas e despesas.

Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na

LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que

as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas

mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo.

Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior

complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao

princípio da especificação.

Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma

peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no

momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes

fixados na LOA.

Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com

dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de

controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e

não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.

Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das

exceções/flexibilizações.

A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da

discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face

genérica”, sem detalhamento.

Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a

discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos

agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o

detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa.

Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo

a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação

pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em

nível de elemento.



Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa

pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente

à aprovação da Lei.

Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à

aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros,

indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam

consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras

despesas correntes”).

Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma

dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode

atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções

judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais.

Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu

parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da

discriminação:

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os

projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,

não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da

despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as

Despesas de Capital.

Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes

investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem

ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são

autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente

discriminação das despesas se dá durante a própria execução.


28. (CESPE/ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da

discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no



orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a

origem dos recursos e sua aplicação.

29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da

programação orçamentária, em consonância com o princípio da

especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário

para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,

suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das

políticas públicas.

30. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da

especialização, a lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a

atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de

terceiros, transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior

transparência no processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na

alocação dos recursos pelo poder Executivo.

A questão 28 está CERTA, basicamente reproduzindo o conteúdo conceitual do

princípio da discriminação.

A questão 29 reflete justamente o meio termo que deve ser alcançado quanto

ao princípio da discriminação. Questão CERTA.

A questão 30 está ERRADA. Como já visto, pelo princípio da especialização,

deve-se evitar a inserção de dotações globais no orçamento, como regra.

Clareza

“O orçamento deve ser de fácil compreensão”.

Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado

numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em

acompanhá-lo.

Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que

agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de

planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade

o cumprimento desse princípio.



Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas

sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma,

se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural

necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela

de se compreender a complexidade de seu conteúdo.

Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento

de 2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma

cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”,

que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação

de recursos federais nas diferentes áreas do governo, durante o exercício

de 2011. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar:

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/notic

ias/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf


31. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da

discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem

clara e compreensível.

O problema da questão 31 foi ter feito, como já vimos ser um costume, uma

inversão entre os princípios orçamentários e suas descrições. O enunciado

aborda o conteúdo do princípio da clareza. Questão ERRADA.

Equilíbrio

“As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si”.

Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve

haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas

públicas não sejam afetadas por déficits.

Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas

formas de encarar esse princípio.



Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a

lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes,

sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento

chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:

Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não

poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume

perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação

da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do

equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento

equilibrado.

Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do

governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal

do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro

emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados

receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de

Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de

crédito autorizadas em lei).

Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não

implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se

fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das

principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.

Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das

despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o

comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para

amortizar a dívida pública.

Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à

execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com

montantes iguais de receita e despesa.

Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos

expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas



de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados

etc.


32. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da

contração de empréstimos, atende ao princípio do equilíbrio orçamentário.

33. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) A vedação da aprovação de emendas ao

projeto de LOA sem a indicação dos recursos necessários, admitindo os

provenientes de anulação de despesas, reforça o princípio do equilíbrio.

34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na

atividade financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no

âmbito do governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre


35. (CESPE/ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta

orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o excesso de

arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico e com

o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é

correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi

o da universalidade.

A questão 32 está CERTA. Para evitar que as despesas assumidas

comprometam a saúde fiscal, são contratados empréstimos de recursos que

cobrem o volume excedente de gastos.

Quanto à questão 33, fica evidente que a hipótese referida, de aprovação de

emendas apenas com indicação de suporte orçamentário suficiente, reforça o

princípio do equilíbrio. Questão CERTA.

O déficit referido pela questão 34 é, na verdade, algo comum na execução

orçamentária. Trata-se da antecipação de demandas, que são financiadas por

meio de recursos emprestados, e que, sem isso, só poderiam ser atendidas em

conjunto ao longo de muitos anos. Assim, o equilíbrio é assegurado com a

contratação dessas operações de crédito. Questão ERRADA.



A questão 35 está ERRADA. A previsão de um déficit a ser coberto com uma

arrecadação incerta seria uma violação ao princípio do equilíbrio – não da

universalidade.

Publicidade

“O orçamento deve ser amplamente divulgado”.

A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o

conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele

instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo

governo.

Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento:

como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo

cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a

multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se

superar.

Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da

publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis

orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais.

A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da

publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve

ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial)

– e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.


36. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o

orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.

37. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que

o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais

de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua

validade.



38. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) O princípio da publicidade está previsto

na Constituição Federal e também se aplica às peças orçamentárias. Uma

exceção ao princípio da publicidade é a modificação do orçamento em

casos de relevante interesse coletivo ou segurança nacional. Nesses

casos, é facultada ao poder público a divulgação dos gastos aplicados em

interesse da população.

A questão 36 traz uma correlação simples e direta com o que acabamos de

estudar, sobre o princípio da publicidade. Questão CERTA.

Na questão 37, apresenta-se, além da correta conceituação do princípio da

publicidade, a sua relação com a legalidade. Questão também CERTA.

A questão 38 está ERRADA. Não há permissão para que a divulgação de dados

orçamentários fique a cargo da decisão discricionária da Administração. Por se

tratar de matéria pública, os atos relativos ao orçamento necessitam de

publicidade (princípio insculpido no art. 37, caput, da CF/88).

Bem, dileto aluno, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o

conteúdo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem

durante o curso.

Aguardo você na Aula 01. Podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas, ou

então pelo email [email protected].

Forte abraço, até a próxima!

GRACIANO ROCHA



RESUMO DA AULA

1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é

considerado uma lei em sentido formal.

2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e

despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle.

3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as

receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se

uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de

operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.

4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e

determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem

qualquer dedução.

5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser

elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um

ano.

6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art.

165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz

as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos

suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito

(inclusive ARO).

7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da

receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas

pela norma constitucional.

8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de

sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.

9. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for

possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de

controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos.

10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser

apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se

interessem em acompanhá-lo.



11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na

vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas

em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve

garantir o equilíbrio das contas públicas.

12. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao

conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de

comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia.



QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros

a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o

orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um

processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido,

pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior

devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.

2. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da


3. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relação a

determinado procedimento de natureza orçamentária, este não poderá ser

utilizado.

4. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) Em matéria orçamentária, o princípio da

legalidade refere-se à legalidade estrita aplicável aos atos da


5. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei

orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos

passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.

6. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no

âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

7. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também

chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a

Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de

investimentos das empresas estatais e da seguridade social.

8. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA,

aprovados em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio

orçamentário da unidade.

9. (CESPE/ANALISTA/CNPQ/2011) O princípio orçamentário da totalidade

determina que haja um orçamento único para cada um dos entes

federados, com a finalidade de se evitar a ocorrência de múltiplos

orçamentos paralelos internamente à mesma pessoa política.



10. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade

possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e

despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva

arrecadação.

11. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade,

o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

12. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da

dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto

na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é

compatível com o princípio orçamentário da universalidade.

13. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração

pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.

14. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada

pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve

prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido.

15. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do

orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica entre as

funções de planejamento e gerência.

16. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica

indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito

adicional.

17. (CESPE/ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as

previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre, a um

período limitado de tempo.

18. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O conceito de exercício financeiro deriva do

princípio da anualidade e, no Brasil, esse exercício coincide com o ano

civil.

19. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a

prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder

Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente

autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.



20. (CESPE/ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a

autorização para abertura de créditos suplementares é uma das exceções

de cumprimento do princípio do orçamento bruto.

21. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização,

a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo

dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da

despesa.

22. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público

realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em

observância ao princípio da exclusividade.

23. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por

objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.

24. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à

impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou

despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

25. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o

princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições

são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de

atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.

26. (CESPE/ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por

sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito

utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a

sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de

acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.

27. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas,

mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a

outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que

continuem sem destinação nos exercícios subseqüentes.

28. (CESPE/ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da

discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no

orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a

origem dos recursos e sua aplicação.



29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da

programação orçamentária, em consonância com o princípio da

especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário

para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,

suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das

políticas públicas.

30. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da

especialização, a lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a

atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de

terceiros, transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior

transparência no processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na

alocação dos recursos pelo poder Executivo.

31. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da

discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem

clara e compreensível.

32. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da

contração de empréstimos, atende ao princípio do equilíbrio orçamentário.

33. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) A vedação da aprovação de emendas ao

projeto de LOA sem a indicação dos recursos necessários, admitindo os

provenientes de anulação de despesas, reforça o princípio do equilíbrio.

34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na

atividade financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no

âmbito do governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre


35. (CESPE/ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta

orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o excesso de

arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico e com

o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é

correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi

o da universalidade.

36. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o

orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.



37. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que

o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais

de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua

validade.

38. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) O princípio da publicidade está previsto

na Constituição Federal e também se aplica às peças orçamentárias. Uma

exceção ao princípio da publicidade é a modificação do orçamento em

casos de relevante interesse coletivo ou segurança nacional. Nesses

casos, é facultada ao poder público a divulgação dos gastos aplicados em

interesse da população.



QUESTÕES ADICIONAIS

39. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio

orçamentário, a norma precisa obrigatoriamente estar incluída na

Constituição Federal ou na legislação infraconstitucional.

40. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O orçamento deve ser uno, isto é,

deve existir apenas um orçamento e não mais que um para dado exercício

financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos

paralelos e possibilitar uma visão e uma gestão globais das finanças

públicas.

41. (CESPE/ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da

universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas

as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos

tratadistas clássicos e considerada indispensável para o controle

parlamentar sobre as finanças públicas.

42. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a

discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política

econômica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados

os princípios da unidade, universalidade e anualidade.

43. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Em caráter excepcional e mediante decreto

do presidente da República, o exercício financeiro para a administração

pública pode ser diferente do ano civil.

44. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2010) Entre as exigências em relação à

elaboração da LOA, incluem-se a discriminação de receita e despesa do

governo e a obediência aos princípios da generalização, do orçamento

líquido e da universalidade.

45. (CESPE/ANALISTA/PREVIC/2011) A legislação brasileira, ao admitir a

existência do orçamento da seguridade social e do orçamento fiscal, viola

o princípio da totalidade orçamentária.

46. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Embora a não afetação da receita constitua

um dos princípios orçamentários, há várias exceções a essa regra

previstas na legislação em vigor.

47. (CESPE/CONTADOR/AGU/2010) Um dos princípios básicos de

administração orçamentária determina a vinculação da receita pública a



gastos predeterminados, de modo que haja equilíbrio no balanço

financeiro.

48. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) A existência de garantias às operações de

crédito por antecipação da receita não tem o condão de afetar nenhum

dos princípios orçamentários.

49. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) A apuração e a divulgação dos dados da

arrecadação líquida, sem a indicação das deduções previamente efetuadas

a título de restituições, fere o princípio da discriminação.

50. (CESPE/ANALISTA/STJ/2008) O princípio do equilíbrio orçamentário é o

parâmetro para a elaboração da LOA, o qual prescreve que os valores

fixados para a realização das despesas deverão ser compatíveis com os

valores previstos para a arrecadação das receitas. Contudo, durante a

execução orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação,

tornando-se necessário limitar as despesas para adequá-las aos recursos

arrecadados.



GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C E C C C C E E C C

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

E C C E E C C C C E

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

E C C C C C C C C E

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

E C C E E C C E E C

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

C C E E E C E C E C

aula 00-16

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