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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA ANALISTA DO TRT-10 PROF. GRACIANO ROCHA
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AULA ZERO
Saudações, caro aluno!
Esta é a aula demonstrativa de nosso curso de Noções de AFO e Orçamento Público para Analista do TRT-10, área Administrativa, dedicado à exposição teórica específica sobre o conteúdo do edital e à resolução de questões recentes de provas.
Nessa aula demonstrativa, além do conteúdo bacana – e muito exigido em provas – que selecionei para tratarmos, você poderá conhecer a qualidade de meu trabalho, assim como a didática que pretendo exercer ao longo do curso.
Uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para cobrir o conteúdo, vai amontoar mais de uma dezena de normativos – que não vai utilizar completamente –, além de livros e materiais esparsos.
Com nossas aulas, além de ter acesso ao conteúdo programado, de forma bem mastigada, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento da banca nos últimos anos.
Por falar nisso, considerando que o CESPE foi escolhido como organizadora do concurso do Tribunal, utilizaremos, neste curso, dezenas e dezenas de questões desta banca.
Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas ao final dos arquivos, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”, juntamente com algumas questões adicionais. O gabarito de todas ficará na última página.
Antes de avançarmos mais, conheçam-me um pouco. Eu me chamo Graciano Rocha Mendes, tenho 31 anos, sou servidor público federal, ocupante do cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União; estudioso de Orçamento Público; pós-graduando em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Correa/TCU; professor da matéria em cursos preparatórios de Brasília e na Internet.
Segue nosso conteúdo, reproduzido do edital e dividido em cinco aulas, além dessa demonstrativa:
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Aula zero Princípios orçamentários
Aula 01
O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças
públicas; formas e dimensões da intervenção da Administração
na economia. Orçamento público e sua evolução. Orçamento
como instrumento do planejamento governamental.
Aula 02
Sistema e processo de orçamentação; elaboração, discussão,
votação e aprovação da Proposta orçamentária.
Acompanhamento da execução. O orçamento público no Brasil.
Plano Plurianual (PPA). Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Lei Orçamentária Anual (LOA). Outros planos e programas.
Alterações orçamentárias. Créditos ordinários e adicionais.
Aula 03
Classificações orçamentárias. Programação e execução
orçamentária e financeira (I). Receita pública: categorias,
fontes e estágios; dívida ativa.
Aula 04
Classificações orçamentárias. Programação e execução
orçamentária e financeira (II). Despesa pública: categorias e
estágios; restos a pagar; despesas de exercícios anteriores;
dívida flutuante e fundada; suprimento de fundos.
Aula 05
Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal): planejamento; despesa pública; transparência, controle
e fiscalização. Sistemas de informações.
Muito bem, vamos então a nosso encontro demonstrativo. Boa aula!
GRACIANO ROCHA
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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples
orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público.
Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses
princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses
princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e
flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula.
Legalidade
“O orçamento deve ser aprovado e publicado como lei”.
Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao
conflito entre sua forma e seu conteúdo.
Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram
apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e
nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos ao
Parlamento, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do
orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na
forma de leis desde o século XIX.
Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros,
no seguinte trecho da Constituição:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
III - os orçamentos anuais.
Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento
público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em
programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de
competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de
atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o
planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente
administrativas.
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A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária com o
significado jurídico-histórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia.
“Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas,
disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para
aplicar-se a lei, nesse sentido estrito, faz-se necessário verificar os dados da
realidade e compará-los com a descrição abstrata trazida pela norma.
O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta
direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. NÃO TEM
CARÁTER ABSTRATO; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de
concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos.
É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido
formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento,
sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua essência é de um ato
administrativo.
Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se constatar
que ele tem natureza apenas autorizativa, e não, impositiva. O governo
não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei
orçamentária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros
normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se
caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação.
Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no
orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são
fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial.
Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na
opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo
quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado
pelo Congresso.
Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma
lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de
natureza orçamentária, na esfera concreta.
A título de exemplo, quanto ao poder “normativo” da lei orçamentária,
podemos indicar uma disposição constitucional (art. 167, inc. I). Para que
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programas e projetos sejam iniciados no âmbito da Administração, é
necessária a prévia inclusão desses programas e projetos na Lei Orçamentária
Anual (ou em leis que a retifiquem).
Como isso cai na prova?
1. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros
a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o
orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um
processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido,
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior
devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.
2. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da
administração pública.
3. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relação a
determinado procedimento de natureza orçamentária, este não poderá ser
utilizado.
4. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) Em matéria orçamentária, o princípio da
legalidade refere-se à legalidade estrita aplicável aos atos da
administração pública.
5. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei
orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos
passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.
6. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no
âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.
A questão 1 está CERTA. O orçamento nasceu como lei, desde o momento em
que podemos falar da existência de uma “peça orçamentária” – isso porque os
Legislativos, libertados das monarquias absolutas, se preocuparam logo com o
controle da proporção assumida pelos gastos dos governos. Assim, a história
do orçamento passa necessariamente pela aprovação de uma lei que o veicula.
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A questão 2 está ERRADA. Vimos que a lei orçamentária tem natureza de ato
administrativo, mas não é um ato administrativo. É uma lei, em sentido
formal.
A questão 3 reflete a necessária obediência ao princípio da legalidade no
âmbito orçamentário. Como só é possível aos agentes públicos atuarem em
consonância com a lei, não é possível “inovar”, utilizando procedimentos
orçamentários não previstos na legislação. Questão CERTA.
A questão 4 reforça o caráter de ato administrativo que circunda o orçamento
público. Nesse sentido, a legalidade aplicável ao orçamento é de natureza
tipicamente procedimental. Questão CERTA.
Na questão 5, mais elaborada, devemos pensar assim: se relações jurídicas
são estabelecidas e modificadas por leis “normais”, ou seja, leis de conteúdo
abstrato, essa característica não se aplica à lei orçamentária. Ela não tem o
condão de disciplinar deveres e direitos de pessoas físicas ou jurídicas, ou seja,
a lei orçamentária não interfere em quaisquer relações jurídicas. Questão
CERTA.
A questão 6 está CERTA. Ao mesmo tempo em que o processo legislativo da lei
orçamentária acompanha a maior parte das regras aplicáveis às leis ordinárias,
há características que a distinguem destas últimas. A principal diferença
reside, como visto, no caráter administrativo, e não normativo, de seu
conteúdo. Além disso, podem-se citar, quanto à matéria orçamentária, a
iniciativa exclusiva do chefe do Executivo; o processo legislativo no âmbito da
“casa legislativa Congresso Nacional”, e não sequencialmente na Câmara e no
Senado; a limitação à proposição de emendas etc, como estudaremos
posteriormente.
Unidade/totalidade
“O orçamento deve ser uno”.
A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se
normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito
financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados.
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A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia os
conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do
dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a atividade
financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizações.
É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de uma lei
complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto
isso não ocorre, diversas “atualizações” relacionadas ao direito financeiro e
ao orçamento público são instituídas anualmente, com as Leis de Diretrizes
Orçamentárias.
No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a
discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade”
Desses outros princípios, falaremos em seguida.
Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só
peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas.
Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o
orçamento público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante
simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica
dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era
muito ampla.
Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa
dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal
vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau
gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar
pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores
privados, sem intervenções, sem tributação.
Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação
na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia
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numa autorização de gastos que também representava o controle do
tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como
ferramenta de controle da ação do Executivo.
Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse
certas características. Essas características vieram a constituir os
primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a
unidade é um dos exemplares.
Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e
acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a
execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas
leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de
cabeça.
Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em
praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação
de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades
da administração indireta. Essas entidades também cumpriam
(cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira,
dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem
como o acompanhamento de sua execução.
No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a
visão tradicional do princípio da unidade:
Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
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III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Pisou pra valer, hein?
Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É
dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como
uma “atualização” do da unidade.
Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª
edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos
variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que
continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas.
Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o
princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles
compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.
Vale acrescentar aos comentários anteriores uma observação sobre o sistema
orçamentário federal prévio à Constituição de 1988. Nesse período, havia
realmente orçamentos paralelos, já que o orçamento fiscal, levado à
aprovação do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e
despesas do governo. O orçamento das estatais e o monetário
congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados
apenas no âmbito do Poder Executivo.
Com isso, o Parlamento tinha pouquíssima noção da realidade fiscal pela qual
passava o país. Esse quadro não se compara nem de longe aos “orçamentos
múltiplos” que constituem a atual LOA.
Como isso cai na prova?
7. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também
chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a
Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de
investimentos das empresas estatais e da seguridade social.
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8. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA,
aprovados em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio
orçamentário da unidade.
9. (CESPE/ANALISTA/CNPQ/2011) O princípio orçamentário da totalidade
determina que haja um orçamento único para cada um dos entes
federados, com a finalidade de se evitar a ocorrência de múltiplos
orçamentos paralelos internamente à mesma pessoa política.
A questão 7 está ERRADA: o princípio da totalidade abarca a existência dos
três orçamentos discriminados na CF/88, aglomerados numa só peça.
A questão 8 está ERRADA também: o orçamento em si, ao qual se aplicam os
princípios que estamos estudando, está contido na LOA. A Lei de Diretrizes
Orçamentárias e o Plano Plurianual têm diferentes papéis na temática
orçamentária, como veremos, mas não se misturam à peça orçamentária
propriamente dita.
A questão 9 está CERTA. Como visto, o princípio da totalidade preocupa-se
com a manutenção de uma só peça orçamentária (mesmo que com
“orçamentos” distintos incluídos nela), a fim de evitar o descontrole que
haveria com o estabelecimento de orçamentos paralelos no âmbito do governo.
Universalidade
“O orçamento deve abranger todas as receitas e despesas”.
O princípio da universalidade e o recém estudado, da unidade/totalidade, são
complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o
orçamento.
Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do
governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a
universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar
da lei orçamentária.
Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém
que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.
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Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade
também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei:
Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei.
Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos
órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio
deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da
universalidade proporciona ao Legislativo:
• conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para a respectiva arrecadação e realização;
• impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e
despesa sem prévia autorização parlamentar;
• conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a
fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para
atendê-las.
Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história de a
lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais.
Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e
sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei orçamentária,
atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. A arrecadação
ocorre havendo ou não orçamento publicado.
Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de
maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento
também foi de autorização da arrecadação.
Portanto, surgindo questões totalmente teóricas, sem aplicação à realidade
atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à
arrecadação, marque CERTO.
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Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o
gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.
Como isso cai na prova?
10. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva
arrecadação.
11. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade,
o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
12. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da
dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto
na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é
compatível com o princípio orçamentário da universalidade.
13. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração
pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.
A questão 10 é um exemplo do que acabamos de destacar. Questão teórica,
sem referência à prática atual, etc. etc. Nesse caso, questão CERTA.
A questão 11 inverte conceitos e descrições. O que está sendo tratado nela é o
princípio da universalidade, sobre o qual conversamos nesse momento.
Portanto, ela está ERRADA.
A questão 12 trata do refinanciamento, ou rolagem, da dívida pública. Significa
tomar dinheiro emprestado para pagar empréstimos anteriores. E, realmente,
na lei orçamentária, tanto o dinheiro emprestado quanto a dívida antiga são
discriminados (respectivamente, como receita e como despesa). Questão
CERTA.
A questão 13 está CERTA. Há entidades da administração indireta cujas
finanças não pertencem realmente ao ente público, mas à própria entidade; é
o caso das empresas estatais independentes, que não necessitam de recursos
públicos para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da
estatal independente não integram o orçamento do ente controlador.
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Orçamento Bruto
“O orçamento deve apresentar valores brutos, sem deduções”.
Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos
fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários.
Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que
realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria
insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente
público.
A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de
informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que
decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse
modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas
públicas devem ser considerados no orçamento.
É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações
orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é
complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade
estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do
orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos
seus valores brutos, sem deduções”.
Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público
não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a
arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração
das peças orçamentárias.
Como isso cai na prova?
14. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada
pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve
prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido.
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15. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do
orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica entre as
funções de planejamento e gerência.
16. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica
indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito
adicional.
Como vimos, pelo princípio do orçamento bruto, não deve haver deduções
tanto na despesa quanto na receita. Assim, na hipótese trazida pela questão
14, que trata de uma obrigação constitucional (transferência de arrecadação
federal aos Estados e Municípios), a União deve indicar em seu orçamento a
arrecadação total prevista e também a distribuição da parcela dos estados.
Questão ERRADA.
Quanto à questão 15, o princípio do orçamento bruto tem mais a ver com a
transparência e a correção das informações orçamentárias. O princípio cuja
observância serviria de elo entre as funções de planejamento e de gerência
seria o da programação, princípio complementar segundo o qual a atuação do
setor público em suas diferentes competências deve obedecer a planejamento
prévio e à estruturação em programas. Questão ERRADA.
A questão 16 está CERTA. O princípio do orçamento bruto complementa o da
universalidade, ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no
orçamento sob seus valores brutos, sem deduções. Isso se aplica tanto à lei
orçamentária quanto aos instrumentos de retificação do orçamento – os
créditos adicionais.
Anualidade/Periodicidade
“O orçamento deve limitar-se a um período de tempo”.
Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º
da Lei 4.320/64.
Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento
deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está
ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de
1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que
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autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as
despesas pertencentes a esse mesmo exercício.
Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é
válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro
coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a
terminologia da lei orçamentária anual.
A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a
atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a
aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas
nos prazos estabelecidos.
Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas
assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.
Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem
garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre
esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre
por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas
distribuídas pela sequência de orçamentos anuais.
Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em
outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários)
autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente,
quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas
autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária.
Como isso cai na prova?
17. (CESPE/ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as
previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre, a um
período limitado de tempo.
18. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O conceito de exercício financeiro deriva do
princípio da anualidade e, no Brasil, esse exercício coincide com o ano
civil.
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19. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a
prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder
Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente
autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.
A questão 17 basicamente reproduz a lição do princípio da anualidade. Questão
CERTA.
Para julgar a questão 18, bastaria uma rápida leitura do referido art. 34 da Lei
4.320/64 para matar a parada. O exercício financeiro, período em que se
observa a execução orçamentária da receita e da despesa, necessariamente
coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal referido. Questão CERTA.
A questão 19 está CERTA. O fato de, a cada ano, o orçamento ser submetido
ao Parlamento fortalece o controle a ser exercido pelo Legislativo, que pode
verificar (e modificar) a forma como os recursos públicos vêm sendo aplicados.
Vale relembrar: apesar de o CESPE considerar correto dizer que o orçamento
“autoriza” a arrecadação das receitas, isso se refere a uma visão tradicional da
peça orçamentária, tendo em vista que, atualmente, as receitas são
arrecadadas independentemente da aprovação da LOA.
Exclusividade
“O orçamento deve tratar apenas de matéria financeira”.
Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha
carimbada!
Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira,
não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da
despesa.
O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art.
165, § 8º, da CF/88:
“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa (...)”.
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A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não
financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se
do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos
passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente,
em pauta de votação, assuntos de seu interesse.
Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição
impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar:
“(...) não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei”.
Os créditos suplementares representam um acréscimo às despesas já
previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que
suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei
orçamentária.
A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para
contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma
necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de
empréstimos pelo ente público.
Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de
crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no
dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA.
As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias,
que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para
determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo;
deverá ser tomado junto a agentes financiadores.
Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária
(ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir
insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso,
existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada.
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Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim
empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram
arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem
finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as
substituíram, ao invés das despesas originais.
Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual,
no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não
fogem da temática orçamentária.
Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado
quanto esse quando o tema é princípios orçamentários!
Como isso cai na prova?
20. (CESPE/ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a
autorização para abertura de créditos suplementares é uma das exceções
de cumprimento do princípio do orçamento bruto.
21. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização,
a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da
despesa.
22. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público
realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em
observância ao princípio da exclusividade.
23. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por
objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.
A questão 20 trocou o princípio da exclusividade pelo do orçamento bruto.
Questão ERRADA.
Na questão 21, outra vez, houve uma inversão de princípios e conceitos. Todo
o vocabulário da questão indica que estamos tratando do princípio da
exclusividade, como deve ter ficado evidente depois dos últimos comentários.
Questão ERRADA.
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A questão 22 está CERTA. A autorização para a realização de licitações fugiria
completamente da matéria própria da lei orçamentária (previsão da receita –
fixação da despesa).
A questão 23 também está CERTA. As “caudas orçamentárias” se referem à
prática comum no passado de adicionar matérias estranhas às finanças
públicas nas leis orçamentárias, para aprovação em conjunto de forma mais
rápida. O professor James Giacomoni (in: Orçamento Público, ed. Atlas)
ressalta que uma alteração da ação processual de desquite – portanto, afeta
ao direito processual civil – foi implementada por meio de uma lei
orçamentária.
Não Afetação/Não Vinculação
“As receitas do orçamento devem ter livre aplicação”.
Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse
ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de
arrecadação vinculada.
No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de
melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.
Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a
aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos
provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas
conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa.
Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para
aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não
vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria.
As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições
de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação
vinculada.
Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos
são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem
estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos
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teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade
principal).
Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou
estatura constitucional, mas com uma série de exceções:
Art. 167. São vedados:
(...)
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
(...)
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a
que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158
e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e
para pagamento de débitos para com esta.
Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos,
permitidas pela Constituição, são:
• repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre
produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados
e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I);
• destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88,
art. 198, § 2º);
• destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino
(CF/88, art. 212);
• destinação de recursos para realização de atividades da administração
tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);
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• prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita
– ARO (CF/88, art. 165, § 8º);
• prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.
Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do
inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o §
4º.
Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo
constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não
vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de
emenda à Constituição.
Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a
arrecadação tributária sofre no Brasil.
As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas;
os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação,
também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria
Constituição, como se depreende das exceções vistas acima.
Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que
reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas
despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca:
Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em
que ocorrer o ingresso.
Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a
arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua
origem estiver ligada a alguma vinculação legal.
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Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para
“desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações
obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação,
por meio de emenda à Constituição.
A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos
impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos
administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações
nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos
abundantes, enquanto outros passam por penúria.
Como isso cai na prova?
24. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à
impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou
despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.
25. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o
princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições
são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de
atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.
26. (CESPE/ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por
sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito
utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a
sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de
acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.
27. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas,
mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a
outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que
continuem sem destinação nos exercícios subseqüentes.
Na questão 24, como visto, o texto corresponde exatamente ao tratamento
que a CF/88 dá ao princípio da não vinculação. Questão CERTA.
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Quanto à questão 25, mais uma vez relembrando o Direito Tributário, as taxas
e contribuições têm arrecadação vinculada, geralmente. Portanto, o princípio
da não vinculação, assim como bem destacado na Constituição, só se aplica
aos impostos. Questão CERTA.
A questão 26 está CERTA. Para o governo federal, é mais vantajoso instituir
uma contribuição do que um imposto, já que, como dispõe a CF/88, os
principais impostos federais (imposto de renda e imposto sobre produtos
industrializados) devem ter parte do produto de sua arrecadação distribuída
aos fundos constitucionais dos estados, DF e municípios (trata-se de uma das
exceções ao princípio da não afetação). Esse mecanismo não ocorre com as
contribuições sociais federais, cuja arrecadação pertence inteiramente à União.
Por fim, a questão 27 praticamente reproduziu o dispositivo da LRF que reforça
a vinculação legal das receitas. Questão CERTA.
Especificação/Especialização/Discriminação
“O orçamento deve ser detalhado”.
Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado
como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de
discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os
controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a
sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de
forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento.
Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e
institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se
os seguintes trechos:
Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu
parágrafo único.
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo
por elementos.
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O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos
países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das
receitas e despesas.
Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na
LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que
as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas
mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo.
Entretanto, o que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior
complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao
princípio da especificação.
Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma
peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no
momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes
fixados na LOA.
Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com
dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de
controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e
não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.
Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das
exceções/flexibilizações.
A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da
discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face
genérica”, sem detalhamento.
Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a
discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos
agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o
detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa.
Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo
a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação
pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em
nível de elemento.
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Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa
pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente
à aprovação da Lei.
Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à
aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros,
indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam
consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras
despesas correntes”).
Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma
dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode
atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções
judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais.
Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu
parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da
discriminação:
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os
projetos de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,
não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da
despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as
Despesas de Capital.
Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes
investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem
ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são
autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente
discriminação das despesas se dá durante a própria execução.
Como isso cai na prova?
28. (CESPE/ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da
discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no
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orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a
origem dos recursos e sua aplicação.
29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da
programação orçamentária, em consonância com o princípio da
especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário
para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,
suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das
políticas públicas.
30. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da
especialização, a lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a
atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior
transparência no processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na
alocação dos recursos pelo poder Executivo.
A questão 28 está CERTA, basicamente reproduzindo o conteúdo conceitual do
princípio da discriminação.
A questão 29 reflete justamente o meio termo que deve ser alcançado quanto
ao princípio da discriminação. Questão CERTA.
A questão 30 está ERRADA. Como já visto, pelo princípio da especialização,
deve-se evitar a inserção de dotações globais no orçamento, como regra.
Clareza
“O orçamento deve ser de fácil compreensão”.
Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado
numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em
acompanhá-lo.
Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que
agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de
planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade
o cumprimento desse princípio.
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Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas
sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma,
se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural
necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela
de se compreender a complexidade de seu conteúdo.
Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento
de 2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma
cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”,
que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação
de recursos federais nas diferentes áreas do governo, durante o exercício
de 2011. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/notic
ias/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf
Como isso cai na prova?
31. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da
discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem
clara e compreensível.
O problema da questão 31 foi ter feito, como já vimos ser um costume, uma
inversão entre os princípios orçamentários e suas descrições. O enunciado
aborda o conteúdo do princípio da clareza. Questão ERRADA.
Equilíbrio
“As receitas e despesas devem equilibrar-se entre si”.
Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve
haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas
públicas não sejam afetadas por déficits.
Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas
formas de encarar esse princípio.
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Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a
lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes,
sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento
chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:
Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não
poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.
Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume
perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação
da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do
equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento
equilibrado.
Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do
governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal
do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro
emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados
receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de
Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de
crédito autorizadas em lei).
Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não
implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se
fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das
principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das
despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o
comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para
amortizar a dívida pública.
Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à
execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com
montantes iguais de receita e despesa.
Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos
expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas
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de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados
etc.
Como isso cai na prova?
32. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da
contração de empréstimos, atende ao princípio do equilíbrio orçamentário.
33. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) A vedação da aprovação de emendas ao
projeto de LOA sem a indicação dos recursos necessários, admitindo os
provenientes de anulação de despesas, reforça o princípio do equilíbrio.
34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na
atividade financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no
âmbito do governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre
receitas e despesas.
35. (CESPE/ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta
orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o excesso de
arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico e com
o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é
correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi
o da universalidade.
A questão 32 está CERTA. Para evitar que as despesas assumidas
comprometam a saúde fiscal, são contratados empréstimos de recursos que
cobrem o volume excedente de gastos.
Quanto à questão 33, fica evidente que a hipótese referida, de aprovação de
emendas apenas com indicação de suporte orçamentário suficiente, reforça o
princípio do equilíbrio. Questão CERTA.
O déficit referido pela questão 34 é, na verdade, algo comum na execução
orçamentária. Trata-se da antecipação de demandas, que são financiadas por
meio de recursos emprestados, e que, sem isso, só poderiam ser atendidas em
conjunto ao longo de muitos anos. Assim, o equilíbrio é assegurado com a
contratação dessas operações de crédito. Questão ERRADA.
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A questão 35 está ERRADA. A previsão de um déficit a ser coberto com uma
arrecadação incerta seria uma violação ao princípio do equilíbrio – não da
universalidade.
Publicidade
“O orçamento deve ser amplamente divulgado”.
A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o
conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele
instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo
governo.
Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento:
como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo
cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a
multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se
superar.
Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da
publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis
orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais.
A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da
publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve
ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial)
– e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.
Como isso cai na prova?
36. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.
37. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais
de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua
validade.
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38. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) O princípio da publicidade está previsto
na Constituição Federal e também se aplica às peças orçamentárias. Uma
exceção ao princípio da publicidade é a modificação do orçamento em
casos de relevante interesse coletivo ou segurança nacional. Nesses
casos, é facultada ao poder público a divulgação dos gastos aplicados em
interesse da população.
A questão 36 traz uma correlação simples e direta com o que acabamos de
estudar, sobre o princípio da publicidade. Questão CERTA.
Na questão 37, apresenta-se, além da correta conceituação do princípio da
publicidade, a sua relação com a legalidade. Questão também CERTA.
A questão 38 está ERRADA. Não há permissão para que a divulgação de dados
orçamentários fique a cargo da decisão discricionária da Administração. Por se
tratar de matéria pública, os atos relativos ao orçamento necessitam de
publicidade (princípio insculpido no art. 37, caput, da CF/88).
Bem, dileto aluno, nossa aula demonstrativa fica por aqui. Espero que o
conteúdo apresentado tenha sido suficiente para demonstrar nossa abordagem
durante o curso.
Aguardo você na Aula 01. Podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas, ou
então pelo email [email protected].
Forte abraço, até a próxima!
GRACIANO ROCHA
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RESUMO DA AULA
1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é
considerado uma lei em sentido formal.
2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e
despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle.
3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as
receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se
uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de
operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.
4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e
determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem
qualquer dedução.
5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser
elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um
ano.
6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art.
165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz
as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos
suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito
(inclusive ARO).
7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da
receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas
pela norma constitucional.
8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de
sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.
9. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for
possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de
controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos.
10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser
apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se
interessem em acompanhá-lo.
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11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na
vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas
em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve
garantir o equilíbrio das contas públicas.
12. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao
conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de
comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia.
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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA
1. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da legalidade, um dos primeiros
a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o
orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um
processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e submetido,
pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para apreciação e posterior
devolução ao Poder Executivo, para sanção e publicação.
2. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da
administração pública.
3. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relação a
determinado procedimento de natureza orçamentária, este não poderá ser
utilizado.
4. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) Em matéria orçamentária, o princípio da
legalidade refere-se à legalidade estrita aplicável aos atos da
administração pública.
5. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei
orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os sujeitos
passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.
6. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no
âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.
7. (CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também
chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a
Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos distintos: fiscal, de
investimentos das empresas estatais e da seguridade social.
8. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA,
aprovados em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio
orçamentário da unidade.
9. (CESPE/ANALISTA/CNPQ/2011) O princípio orçamentário da totalidade
determina que haja um orçamento único para cada um dos entes
federados, com a finalidade de se evitar a ocorrência de múltiplos
orçamentos paralelos internamente à mesma pessoa política.
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10. (CESPE/ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da universalidade
possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori todas as receitas e
despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva
arrecadação.
11. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da unidade,
o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
12. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da
dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo valor, tanto
na estimativa da receita como na fixação da despesa. Este tratamento é
compatível com o princípio orçamentário da universalidade.
13. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração
pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.
14. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada
pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve
prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido.
15. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do
orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica entre as
funções de planejamento e gerência.
16. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica
indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito
adicional.
17. (CESPE/ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as
previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre, a um
período limitado de tempo.
18. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O conceito de exercício financeiro deriva do
princípio da anualidade e, no Brasil, esse exercício coincide com o ano
civil.
19. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a
prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder
Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente
autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.
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20. (CESPE/ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a
autorização para abertura de créditos suplementares é uma das exceções
de cumprimento do princípio do orçamento bruto.
21. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da especialização,
a lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária, excluindo
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e fixação da
despesa.
22. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público
realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em
observância ao princípio da exclusividade.
23. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por
objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.
24. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à
impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou
despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.
25. (CESPE/ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o
princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e contribuições
são instituídos e destinados ao financiamento de serviços e ao custeio de
atribuições específicos sob a responsabilidade do Estado.
26. (CESPE/ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por
sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito
utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a
sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de
acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.
27. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas,
mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão destinar-se a
outra finalidade que não o objeto de sua vinculação, mesmo que
continuem sem destinação nos exercícios subseqüentes.
28. (CESPE/ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da
discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no
orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a
origem dos recursos e sua aplicação.
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29. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da
programação orçamentária, em consonância com o princípio da
especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário
para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo,
suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das
políticas públicas.
30. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da
especialização, a lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a
atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de
terceiros, transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior
transparência no processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na
alocação dos recursos pelo poder Executivo.
31. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da
discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem
clara e compreensível.
32. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da
contração de empréstimos, atende ao princípio do equilíbrio orçamentário.
33. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) A vedação da aprovação de emendas ao
projeto de LOA sem a indicação dos recursos necessários, admitindo os
provenientes de anulação de despesas, reforça o princípio do equilíbrio.
34. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na
atividade financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no
âmbito do governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre
receitas e despesas.
35. (CESPE/ANALISTA/TJDFT/2008) Considere-se que a proposta
orçamentária traga embutido um deficit a ser coberto com o excesso de
arrecadação que venha a ser obtido com o crescimento econômico e com
o melhor desempenho da administração tributária. Nessa situação, é
correto afirmar que o princípio orçamentário fundamentalmente violado foi
o da universalidade.
36. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do público.
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37. (CESPE/CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que
o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais
de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua
validade.
38. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) O princípio da publicidade está previsto
na Constituição Federal e também se aplica às peças orçamentárias. Uma
exceção ao princípio da publicidade é a modificação do orçamento em
casos de relevante interesse coletivo ou segurança nacional. Nesses
casos, é facultada ao poder público a divulgação dos gastos aplicados em
interesse da população.
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QUESTÕES ADICIONAIS
39. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio
orçamentário, a norma precisa obrigatoriamente estar incluída na
Constituição Federal ou na legislação infraconstitucional.
40. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O orçamento deve ser uno, isto é,
deve existir apenas um orçamento e não mais que um para dado exercício
financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos
paralelos e possibilitar uma visão e uma gestão globais das finanças
públicas.
41. (CESPE/ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da
universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas
as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos
tratadistas clássicos e considerada indispensável para o controle
parlamentar sobre as finanças públicas.
42. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a
discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados
os princípios da unidade, universalidade e anualidade.
43. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Em caráter excepcional e mediante decreto
do presidente da República, o exercício financeiro para a administração
pública pode ser diferente do ano civil.
44. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2010) Entre as exigências em relação à
elaboração da LOA, incluem-se a discriminação de receita e despesa do
governo e a obediência aos princípios da generalização, do orçamento
líquido e da universalidade.
45. (CESPE/ANALISTA/PREVIC/2011) A legislação brasileira, ao admitir a
existência do orçamento da seguridade social e do orçamento fiscal, viola
o princípio da totalidade orçamentária.
46. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Embora a não afetação da receita constitua
um dos princípios orçamentários, há várias exceções a essa regra
previstas na legislação em vigor.
47. (CESPE/CONTADOR/AGU/2010) Um dos princípios básicos de
administração orçamentária determina a vinculação da receita pública a
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gastos predeterminados, de modo que haja equilíbrio no balanço
financeiro.
48. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) A existência de garantias às operações de
crédito por antecipação da receita não tem o condão de afetar nenhum
dos princípios orçamentários.
49. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) A apuração e a divulgação dos dados da
arrecadação líquida, sem a indicação das deduções previamente efetuadas
a título de restituições, fere o princípio da discriminação.
50. (CESPE/ANALISTA/STJ/2008) O princípio do equilíbrio orçamentário é o
parâmetro para a elaboração da LOA, o qual prescreve que os valores
fixados para a realização das despesas deverão ser compatíveis com os
valores previstos para a arrecadação das receitas. Contudo, durante a
execução orçamentária, poderá haver frustração da arrecadação,
tornando-se necessário limitar as despesas para adequá-las aos recursos
arrecadados.
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GABARITO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
C E C C C C E E C C
11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
E C C E E C C C C E
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
E C C C C C C C C E
31 32 33 34 35 36 37 38 39 40
E C C E E C C E E C
41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
C C E E E C E C E C