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FACULDADES INTEGRADAS CURITIBA
PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO
EZEQUIAS LOSSO
ATIVIDADE EMPRESARIAL DE TELEFONIA DERADIOFREQÜÊNCIA E INCLUSÃO SOCIAL
CURITIBA
FACULDADES INTEGRADAS CURITIBA
PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO
EZEQUIAS LOSSO
ATIVIDADE EMPRESARIAL DE TELEFONIA DERADIOFREQÜÊNCIA E INCLUSÃO SOCIAL
Dissertação apresentada ao Programa deMestrado em Direito Empresarial e Cidadaniadas Faculdades Integradas Curitiba, comorequisito parcial para obtenção do grau deMestre em Direito.
Orientadora: Profª Dr.a Marta Marília Tonin
CURITIBA
2007
EZEQUIAS LOSSO
ATIVIDADE EMPRESARIAL DE TELEFONIA DE
RADIOFREQÜÊNCIA E INCLUSÃO SOCIAL
Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre
em Direito pelas Faculdades Integradas Curitiba. Banca examinadora constituída
pelos seguintes Professores:
Presidente: _____________________________
Prof.a Dr.a Marta Marília Tonin
_____________________________
Prof. Dr. Alcides Tomasetti Junior
_____________________________
Prof.a Dr.a Gisela Maria Bester
Curitiba, 12 de fevereiro de 2007
Dedico esta Dissertação,
À minha querida Arlene, que a tantos temdispensado seus conhecimentos médicos,mas, pacienciosamente, dedica-me o seu
infinito amor esponsal;
Aos meus amados filhos Elene, Fabio eRicardo, que, consorciados a Jander, Thais e
Isabela, firmam o senso de vitoriosarealização da minha vida;
À "queridinha do vovô", Gabrielle, pelo seucarinho desde o nosso primeiro "olho no
olho";
À inesquecível memória dos meus pais Luiz eMaria, modelos de fé, honestidade,
capacidade e trabalho;
À respeitável Família Vianna (in memóriam doProf. Milton e de Milton Filho), nas pessoas de
Maria Cianci (D.a Lili), Rosa, Milton Neto,Tânia e Danilo, pelo companheirismo,
confiança e solidariedade;
Ao Venerável Criador, pelo "sopro da vida".
AGRADECIMENTOS
À minha estimada Orientadora, Prof.a Dr.a Marta Marília Tonin, pela suadedicação e pelo seu empenho em prol da consolidação do Programa deMestrado em Direito das FIC;
À Coordenadora do Programa de Mestrado, Prof.a Dr.a Gisela Maria Bestere ao Corpo Docente, pelos conhecimentos transformadores;
Ao Prof. Dr. Alcides Tomasetti Junior e ao Prof. Dr. Egon BockmannMoreira, pelas contribuições na Banca de Qualificação do Projeto deDissertação;
Aos sócios, associados e participantes da banca advocatícia, na pessoa doProfessor Rodrigo Xavier Leonardo, pelo profícuo compartilhamento ecompreensão pelas ausências enquanto me dedicava-me pesquisas;
Aos colegas de magistério, nas pessoas dos Professores Eunice FumagaliMartins e Scheer e Mauro Seraphim pelos abalizados conselhos;
Ao corpo funcional da FIC, nas pessoas de Alissom e Mara, pelos marcantesmomentos de apoio;
Aos alunos e ex-alunos, pela força impulsionadora;
Aos familiares, pela cumplicidade edificadora.
Decretou então o ótimo Artífice que àquele ao qual nada de próprio puderadar, tivesse como privativo tudo quanto fora partilhado por cada um dosdemais. Assim, pois, tomou o homem, essa obra de tipo indefinido, e tendo-o colocado no centro do universo falou-lhe nestes termos: "A ti, ó Adão, nãote temos dado nem uma sede determinada, nem um aspecto peculiar, nemum múnus singular precisamente para que o lugar, a imagem e as tarefasque reclamas para ti, tudo isso tenhas e realizes, mas pelo mérito de tuavontade e livre consentimento. Mas outras criaturas já foram prefixadas emsua constituição pelas leis por nós estatuídas. Tu, porém não estás coarctadopor amarra nenhuma. Antes, pela decisão do arbítrio, em cujas mãos tedepositei, hás de predeterminar a tua compleição pessoal. Eu te coloquei nocentro do mundo, a fim de poderes inspecionar, daí, de todos os lados, damaneira mais cômoda, tudo o que existe. Não te fizemos nem celeste nemterreno, mortal ou imortal, de modo que assim, tu, por ti mesmo, qualmodelador e escultor da própria imagem, segundo tua preferência e, porconseguinte, para tua glória, possas retratar a forma que gostarias de ostentar.Poderás descer ao nível dos seres baixos e embrutecidos; poderás, ao invés,por livre escolha da tua alma, subir aos patamares superiores, que são divinos.
(Giovanni Pico, Conde de Mirandola e de Concórdia1 -1463/1494).
1 PICO, Giovanni (Conde de Mirandola e de Concórdia). A dignidade do homem. Tradução brasileira,notas e estudo introdutório de Luiz Feracine. 2.ed. Campo Grande: Solivros/Uniderp, 1999. p.53.
RESUMO
"Telecomunicações" é um dos assuntos que mais despertaram novos conceitos nos últimosanos. Do seu bojo consta a telefonia como destacada espécie e, como subespécie, atelefonia de radiofrequencias, também conhecida por telefonia sem fio. Considerando ainfluência de tal tecnologia na vida pessoal e social, a presente dissertação parte deaspectos técnicos, lato sensu, discorrendo sobre fatos e concepções da formação de redese reflexos biológicos. Constata pontos marcantes das bases jurídicas do uso do espectro deradiofrequencias, do marco regulatório brasileiro, do órgão regulador e do dever decooperação dos Poderes Públicos para a prestação dos serviços concedidos, autorizadosou permitidos, assim como o controle judicial de atos arbitrários. Após tratar do princípio deadequação na arquitetura comunicacional, que inclui a reforma do Estado, a conceituaçãoda função social das telecomunicações, da aplicação do ordoliberalismo no setor, o trabalhoenfatiza o direito de desenvolvimento. Nesta parte, refere-se aos avanços tecnológicos, àaplicação do princípio da sustentabilidade pela infoinclusão e do direito de radiofrequencias,relevando o ponto de vista ético-jurídico nas relações empresa prestadora-usuário dosserviços que usam o referido bem público.
ABSTRACT
“Telecommunications” is one of the subjects that most aroused new concepts in the lastyears. From its bulge is the telephony as outstanding species and, as subspecies, is thetelephony of radio frequency, also known as wireless telephony. Considering the influence ofthis technology in the personnal and social life, the dissertation starts approaching technicalaspects, lato sensu, talking about facts and conceptions of the network formation andbiological reflexes. The research confirms important points of legal basis by using themagnetic spectrum of radio frequency; the brasilian regulation limits; the regulator agencyand the duty of cooperation by Public Administration to perform conceded, authorized orallowed services, such as the juditial control of arbitrary acts. After dealing with theproportional principle in the field of communication architecture, which includes the Statereform, the concept of “social responsibility in communications”, the application ofordoliberalism in this sector, this work also emphasizes the development law. In this section,it makes reference to the technological progress; to the application of the sustainabilityprinciple by the infoinclusion and radio frequency law, emphasizing the point of view aboutlegal-ethics in the relation between render and usuary of services who make use of thementioned public property.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 10
CAPÍTULO 1 - ASPECTOS TÉCNICOS DA TELEFONIA DE RADIOFREQÜÊNCIA .... 13
1.1 EXPERIÊNCIAS ASSOCIADAS À DESCOBERTA E AO USO DE RADIOFRE-
QÜÊNCIAS PARA FINS COMUNICACIONAIS, INCLUÍDA A CONTRIBUIÇÃO
DO BRASILEIRO LANDELL DE MOURA .............................................................. 14
1.2 A CONCEPÇÃO DE REDES TERRESTRES DE TELEFONIA SEM FIO .............. 22
1.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE EFEITOS BIOLÓGICOS DAS RADIAÇÕES
TELEFÔNICAS...................................................................................................... 25
CAPÍTULO 2 - AS BASES JURÍDICAS DO USO DAS RADIOFREQUÊNCIAS EM
TELECOMUNICAÇÕES ........................................................................ 38
2.1 ASPECTOS DA EVOLUÇÃO NORMATIVA REFERENTE AO USO DE
RADIOFREQUENCIAS NO ÂMBITO NACIONAL.................................................. 39
2.2 REFLEXÕES ACERCA DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E DO MARCO
REGULATÓRIO BRASILEIRO DAS TELECOMUNICAÇÕES ............................... 46
2.3 ATRIBUIÇÃO LEGAL DE COMPETÊNCIAS DELEGATÓRIAS E FISCALI-
ZATÓRIAS EXCLUSIVAS DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES -
ANATEL ................................................................................................................ 54
2.4 O DEVER DE COOPERAÇÃO DO PODER PÚBLICO PARA OS SERVIÇOS
DE TELECOMUNICAÇÕES "SEM FIO" E O CONTROLE JUDICIAL DE ATOS
ARBITRÁRIOS ...................................................................................................... 59
CAPÍTULO 3 - GARANTIAS DO PRINCÍPIO DE ADEQUAÇÃO NA REESTRU-
TURAÇÃO DO SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES ........................ 69
3.1 AS RAZÕES DO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO ESTADO E QUESTÕES
DECORRENTES ................................................................................................... 77
3.2 REFLEXÕES SOBRE A "FUNÇÃO SOCIAL DO SERVIÇO DE INTERESSE
COLETIVO" DAS TELECOMUNICAÇÕES............................................................ 84
3.3 A APLICAÇÃO DO ORDOLIBERALISMO NO PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO E
NA CRIAÇÃO DO FUNDO DE UNIVERSALIZAÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES
(FUST) ................................................................................................................... 91
CAPÍTULO 4 - ATIVIDADES COM RADIOFREQUENCIAS, FACE AO DIREITO
DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, A PRÁTICA INCLUSIVA
E A ÉTICA............................................................................................. 107
4.1 O DIREITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL PELA TELEMÁTICA
SEM FIO................................................................................................................ 107
4.2 A PERSPECTIVA DE IGUALDADE POPULACIONAL BRASILEIRA PELA
INFOINCLUSÃO.................................................................................................... 120
4.3 O USO DA RADIOFREQÜÊNCIA SOB O PONTO DE VISTA ÉTICO-JURÍDICO,
ATENDIDOS OS DIREITOS DO USUÁRIO-CONSUMIDOR................................. 126
CONCLUSÃO ................................................................................................................ 137
REFERÊNCIAS .............................................................................................................. 141
DOCUMENTOS CONSULTADOS ................................................................................. 148
GLOSSÁRIO .................................................................................................................. 153
INTRODUÇÃO
Ponderando sobre fatos da Antiguidade, é possível entender como
estratagema de poder do Rei Hamurábi, a formação de uma espécie de rede de
comunicabilidade, por colunas de pedra contendo inscrições do seu Código. Assim,
as diversas tribos espalhadas pela Mesopotâmia, ao se defrontarem com as peças
de demarcação, se conscientizavam da abrangência da autoridade real.
Na história do poder no Brasil também se conceberiam sutis recados, com o
levantamento de monumentos, tais como os pelourinhos. Mais recentemente, a partir de
3 de janeiro de 1938, instaurou-se como marco virtual a emissora de rádio - desde que
se tornou típico lembrete de poder da ditadura do Estado Novo - a obrigatória
transmissão da “Hora do Brasil” (antecessora da "A Voz do Brasil"). Mantida desde
então a imposição, na versão militar de governo, foram incentivadas as redes de
televisão e criadas redes de telefonia, também assuntadas como importantes
instrumentos para a ciência e formação de consciência, segundo a doutrina de
segurança nacional.
Não sem razão os estrategistas e estudiosos da psicologia social, como o seu
pioneiro, Gustave Le Bon, estiveram a mostrar a possibilidade do exercício de
fascinante liderança, tanto para o construtivismo, como para a banalidade, conforme
for “trabalhada” a "alma" dos grupamentos humanos.
Dentre os exemplos de ação construtiva, cita-se a integração de grupos
interioranos às telecomunicações, promovida pelo Ex-Governador do Estado do
Paraná, Jayme Canet Junior, em meados da década de 1970. Naquela época, ele
autorizou a celebração de convênios para a implantação, em localidades isoladas de
Estações Rádio Base para recepção e transmissão de telefonia. Operavam-se tais
equipamentos (num primeiro momento cerca de uma centena) por ondas
eletromagnéticas (região de microondas do espectro eletromagnético), permitindo a
intercomunicação a milhares de pessoas.
11
Pode-se dizer que este foi um fato fomentador, il punto di partenza, da
"inclusão digital sem fio" em solo paranaense.
Foi marcante o idealismo. Contudo houve custos à coletividade, pois a então
estatal Companhia de Telecomunicações do Paraná – Telepar - , como as empresas
em geral, era motivada balanços positivos, isto é, pela apresentação de lucros.
Abra-se um parêntese para assinalar que o lucro foi adotado como legítima
parte dos mercantes que, associados a detentores de autoridade política ou
religiosa, contribuíram para a configuração do mercantilismo como um sistema
econômico, na época medieval dos “descobrimentos”. Na decorrência ao capitalismo
não se modificou a busca de lucros ao empreendedor.
Justificou-se, como atualmente se legitima o ganho, em decorrência de
investimentos ou de projetos bem elaborados e executados, às vezes exaltados
como atos heróicos. Buscando exemplo afim dos serviços de telecomunicações, cita-
se o da eletricidade que, apesar de gerada com o uso gratuito da água, é compensada
por tarifamento em muito superior aos custos.
Assim como as torres usadas para sustentar os cabos transmissores de
energia elétrica poderiam ser apontadas como um símbolo da atual fase do capitalismo,
tanto do privado quanto do estatal, as torres e antenas de telefonia passaram a ter tal
significado. Curiosamente, talvez por motivos meramente ideológicos, é acentuada a
discriminação quando as torres são usadas por empresas privatizadas ou surgidas da
iniciativa privada, passando por alto que também seriam sinais de demarcação do
poder regulador do Estado.
Isto posto, emprega-se na identificação do eixo da pesquisa a expressão
atividade empresarial como equivalente à da prestação de serviço público ou a de
função social de interesse coletivo. Faz sentido, também, anunciar que se impõe o
reconhecimento de conceitos técnicos, assim como de princípios jurídicos e de
sustentabilidade para a atividade empresarial.
Deste modo, no primeiro capítulo se trata de aspectos do embasamento
técnico da telefonia sem fio. Colocam-se em tela algumas experiências, remotas e
12
recentes, ligadas à descoberta e ao uso de ondas eletromagnéticas, especificamente
sua faixa denominada espectro de radiofrequencias para fins comunicacionais. Nesse
ponto, revisam-se relatos sobre atividades do padre e cientista brasileiro, Roberto
Landell de Moura. Ainda no momento inicial versa-se sobre concepções de redes
terrestres de telefonia e sobre a questão de efeitos biológicos das radiações de
Estações Rádio Base e de terminais telefônicos.
No segundo capítulo pretende-se esclarecer pontos da base jurídica que
orientam o uso das ondas eletromagnéticas. Expõem-se, brevemente, as fases
evolutivas da atividade empresarial na prestação dos serviços; os princípios
constitucionais e os seus reflexos no marco das telecomunicações; a competência da
agência reguladora e, por último, o dever de cooperação dos Poderes Públicos para
o êxito do projeto nacional da telefonia sem fio.
A garantia do princípio de adequação na arquitetura do atual modelo legal
de telecomunicações é objeto do terceiro capítulo. O levantamento desdobra-se no
enfoque do Plano de Reforma do Estado com a adoção do ordoliberalismo e na
conceituação da "função social do interesse coletivo" das telecomunicações, com a
previsão de recursos para a universalização de acesso naquele setor.
No quarto capítulo, além da indicação sobre o direito de desenvolvimento
sustentável da telemática e da perspectiva da infoinclusão e a outros avanços
tecnológicos, dedica-se especial atenção para o ponto de vista ético-jurídico, em face
do direito do consumidor.
A consulta a publicações legais, doutrinárias e de reflexões científicas,
opinativas e informativas caracterizam o método bibliográfico, que ora se elege.
Adite-se que – por sugestão do Professor Dr. Alcides Tomasetti Junior,
Membro da Banca de Qualificação – faz-se integrante deste trabalho um glossário de
termos usuais em telecomunicações, especialmente no setor telefonia. Na elaboração do
léxico foram efetuadas pesquisas nas fontes relacionadas nas Referências,
Documentos Consultados e sítios consultados..
13
CAPÍTULO 1
ASPECTOS TÉCNICOS DA TELEFONIA DE RADIOFREQÜÊNCIA
Tendo em vista a nomenclatura tecnicista empregada neste trabalho (em função
da própria temática), convém trazer duas opiniões sobre o vocábulo TÉCNICA:
A primeira, da lavra de Paulo Sandroni:
Seu desenvolvimento constitui um índice de domínio do homem sobre anatureza e se manifesta por meio do aperfeiçoamento dos instrumentos, [...]controle e processos de interação entre o homem e o objeto de seu trabalho,manual ou intelectual. O nível de desenvolvimento técnico de uma sociedadedetermina seu grau de aproveitamento dos recursos naturais, [...]2
A segunda, registrada por Nicola Abbagnano:
Tanto em suas formas primitivas quanto nas requintadas e complexas, presentesna sociedade contemporânea, a T. é um instrumento indispensável paraa sobrevivência do homem.[...] e seu acesso a um padrão de vidamais elevado.3
Em síntese, não seria de bom alvitre em uma sociedade que cresce com
celeridade, em território de proporções continentais – como é o caso do Brasil – se
descartasse o conhecimento técnico, inclusive quanto ao adequado uso de recursos
naturais, com as suas precisas (e preciosas) atualizações. Seria uma parvoíce a
negativa de buscar a compreensão do que Galbraith enfatiza: “dos processos dos
quais depende o progresso.” acrescentando: “tanto nas novas como nas velhas
nações, reconheceu-se que o desenvolvimento econômico constitui um imperativo
de honra4“.
2 SANDRONI, Paulo. Dicionário de economia. 8.ed. São Paulo: Best Seller, 1994. p.345.
3 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia Tradução da 1ª. edição brasileira coordenada erevista por Alfredo Bosi; revisão da tradução e tradução dos novos trechos por Ivone CastilhoBenedetti, 4.ed.. São Paulo: Martins Fontes, 2000. p.941.
4 GALBRAITH, John Kennet, O desenvolvimento econômico em perspectiva. Trad. Ruy Jugmann.Rio de Janeiro:Fundo de Cultura, 1962, p.11.
14
1.1 EXPERIÊNCIAS ASSOCIADAS À DESCOBERTA E AO USO DE
RADIOFREQUENCIAS PARA FINS COMUNICACIONAIS, INCLUÍDA A
CONTRIBUIÇÃO DO BRASILEIRO LANDELL DE MOURA
Infere-se que, desde tempos imemoriais, o ser humano pesquisa
fenômenos relacionados com a eletricidade e com o magnetismo. De época mais
recente, por volta de 2.600 anos pretéritos, relatam-se experiências ocorridas entre
os gregos. Destaca-se o filósofo e matemático Thales de Mileto, que demonstrou as
propriedades elétricas do âmbar, quando atritado com lã. Sócrates e Platão se
referiram à característica atrativa da magnetita5 a partículas de ferro.
Não obstante, foi em 1600, com a publicação, em latim, da obra de
Magnetize, que o físico e médico real inglês William Gilbert6, contemporâneo de
Galileu, revelou, cientificamente, a associação entre o magnetismo e a eletricidade.
Em 1863 o físico inglês James Clerck Maxwell teorizou a existência das
ondas eletromagnéticas7, levando o alemão Heinrich-Rudolf Hertz a demonstrar a
praticabilidade, com um oscilador, no ano de 1888. Em 1894, o russo Alexander
Popov criou um receptor de ondas eletromagnéticas (de rádio), em laboratório,
apresentando-o publicamente, no ano seguinte. Quase ao mesmo tempo, o inglês Sir
Oliver Lodge e o francês Albert Turpain expuseram um protótipo de antena de
recepção.
5 Espécie de ímã natural descoberto em Magnésia, na Macedônia. Ligar-se-ia o nome a fábula dePlínio, referente a um pastor chamado Magnes que teria verificado que o mineral se ligava aos pregosdas suas sandálias.
6 William Gilbert (1544-1603), físico e médico real, por ordem da rainha Elizabeth I estudou os imãs,para melhorar a exatidão das bússolas, usadas na navegação. Foi o inventor do eletroscópio, definidocomo "Instrumento para observação de fenômenos eletrostáticos, baseado no movimento de peçasmetálicas sob a influência de forças elétricas atrativas ou repulsivas" (FERREIRA, Aurélio Buarque deHolanda. Dicionário Aurélio Eletrônico: século XXI. São Paulo: Nova Fronteira, 1999).
7 Deve-se a Maxwell o enunciado de que a luz é um modo de energia radiante, ocorrendo a suapropagação através de ondas eletromagnéticas.
15
As experiências desde então se diversificaram. Dá-se por crível a versão
de que o real inventor do transmissor de rádio foi um brasileiro: o padre e físico
Roberto Landell de Moura (1861-1928). Sobre o cientista, consta que a Revista da
Fundação de Amparo à Pesquisa de São Paulo, FAPESP, nº. 52 de abril de 2002,
divulgou:
[...] foi um grande comunicador, muito antes que padres se tornassemfenômenos de comunicação. De família tradicional, ordenou-se em Roma,onde foi estudar por influência de um irmão, Guilherme, que aspirava aosacerdócio. Teólogo formado, voltou para desenvolver trabalhos pastorais emvárias cidades brasileiras. Interessava-se também pelas ciências, especialmentepor física e química, que estudou na Universidade Gregoriana. Foi umpioneiro no estudo e prática da comunicação eletrônica sem fio. Suasprimeiras experiências em transmissão e recepção sem fio foram feitas comêxito em 1893 e 1894, entre a Avenida Paulista e o alto de Santana, em SãoPaulo, a uma distância de cerca de oito quilômetros. Antes, portanto, deMarconi, que usou apenas radiotelegrafia, enquanto o padre brasileiro fezcontatos em radiotelegrafia e radiotelefonia sem fio. Mas só mais tarde(entre 1901 e 1904, nos Estados Unidos, tratando de assuntos comotransmissor de ondas, telégrafo sem fio e telefone sem fio) patenteou seusinventos. Criou as válvulas de três pólos (trepido), patenteadas por Lee DeForest em 1906 e que seriam fundamentais depois para o desenvolvimentodo rádio e da televisão. Já em 1901 recomendava o emprego das ondascurtas para aumentar o alcance das transmissões. O grande Marconiconsiderou que era coisa inútil, mas em 1924 admitiu que estava enganado.Landell de Moura morreu incompreendido pelas autoridades e cientistas doseu tempo, mesmo depois de ter descoberto também a utilidade do arcovoltaico para a transmissão de sinais de intensidade variada, o que resultouno desenvolvimento do laser e da fibra ótica. Seus inventos, depois, comoele vislumbrava, serviriam até para comunicações interplanetárias. 8
Outras obras confirmam o pioneirismo do citado brasileiro e as suas
sofridas injustiças9. Dentre as investigações reconhecidas, encontra-se a publicada
pelo jornalista e escritor Ernani Fornari, com o título "O incrível Padre Landell de
Moura: história triste de um inventor brasileiro". Após exaustivos vinte anos, como
informa em prefácio, relata a sua impressão sobre um artigo em que se mencionou o
8 Disponível em: <http://br.geocities.com/landelldemoura/fapesp.htm>. Acesso em: 02 jan. 2007.
9 Veja-se: ALMEIDA, Hamilton. Padre Landell de Moura: um herói sem glória. Rio de Janeiro:Record, 2006.
16
inventor. Conta que foi aos arquivos da coleção do Jornal do Commercio, referente
ao ano de 1900, tendo encontrado publicações, que eram chamadas de "vária". A
seguir traz a "vária" de 10 de junho daquele ano:
No domingo próximo passado, no Alto de Sant'Ana, cidade de São Paulo, oPadre Roberto Landell fez uma experiência particular com vários aparelhosde sua invenção, no intuito de demonstrar algumas leis por ele descobertas noestudo da propagação do som, da luz e da eletricidade, através do espaço,da terra e do elemento aquoso, as quais foram coroadas de brilhante êxito.Estes aparelhos, eminentemente práticos, são, como tantos corolários,deduzidos das leis supracitadas.Assistiram a esta prova, entre outras pessoas, o Sr. P. C. P. Lupton, repre-sentante do Governo Britânico, e sua família.10
Na "vária" publicada no dia 16 de junho, outras informações foram prestadas,
inclusive pelo próprio cientista:
Ao Sr. P. C. P. Lupton dirigiu o Padre Roberto Landell a seguinte carta:
Conquanto sejam muitos os aparelhos que tenho imaginado para demonstraralgumas leis, em parte desconhecidas pelo mundo científico, as quais forampor mim descobertas no estudo da propagação do som, da luz e daeletricidade, através do espaço, da terra e do elemento aquoso, todavia, porfalta de recursos e de bons mecânicos de minha inteira confiança, apenascinco serão os exibidos, a saber: o 'Telauxiofono', o 'Anematofono', o 'Teletion'e o 'Edifono', todos deduzidos, como tantos corolários das leis supracitadas.11
Fixando-se em dois dos aparelhos, consta dos tópicos:
O 'Anematofono', com o qual, sem fio, obtêm-se todos os efeitos da telefoniacomum, porém com muita mais nitidez e segurança, visto funcionar aindamesmo com vento e mau tempo. É admirável este aparelho, pelas leisinteiramente novas que revela, como, outrossim, o que segue.O 'Teletion' sorte de telegrafia fonética com o qual, sem fio, duas pessoaspodem comunicar-se, sem que sejam ouvidas por outra. Creio que com estemeu sistema poder-se-á transmitir, a grandes distâncias e com muitaeconomia, a energia elétrica, sem que seja preciso usar-se de fio ou cabocondutor (grifo nosso).12
Embora o êxito da demonstração, na cidade de Campinas, Estado de São
Paulo, para onde Landell foi transferido e fixou residência, relata o historiador:
10 Apud FORNARI, Ernani. O incrível Padre Landell de Moura: história triste de um inventorbrasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército, 1984, p.25-26.
11 Apud FORNARI, op. cit., p.26.
12 Apud FORNARI, op. cit., p.27.
17
[...] a notícia de que havia o padre, dois dias antes, na capital bandeirante,conseguido através de sua máquina infernal, conversar mais uma vez compessoas colocadas a quilômetros de distância, meia dúzia de fiéis desvairados,como um bando de energúmenos, havia invadido seu modesto mas preciosolaboratório e destruído todos os seus aparelhos, ferramentas e utensílios.13
Não foi somente o vexame acima relatado pelo jornalista que causou
padecimento ao inventor brasileiro. Conta também que um assessor do então
Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, Francisco de Paula
Rodrigues Alves, designado para combinar a cessão de navios da esquadra para
experiência de intercomunicação, opinou: "Excelência o tal padre é positivamente
maluco. Imagina que ele chegou até a falar-me na possibilidade de conversar um
dia, com outros mundos”. 14 Em conseqüência de tal juízo, foi descartado o pedido
da demonstração.
Na segunda parte da sua monografia, Ernani Fornari assunta o TELEFONE
SEM FIO, informando que o "nosso genial patrício" teve de ir à cidade de Nova
Iorque, sem contar com apoio do governo brasileiro15. Após três anos de espera e de
tratamento médico em Cuba, por doença pulmonar, em 1904, teve concedidas as
patentes, pelo Governo dos Estados Unidos. Uma delas foi a do telefone sem fio,
constando de declaração assinada pelo inventor:
A quem interessar possa:Saibam que eu, Roberto Landell de Moura, cidadão da República do Brasil,[...] inventei um novo e aperfeiçoado Telefone sem fio, de que dou a seguircompleta, clara e exata especificação.O objeto da minha invenção é transmitir e receber mensagens, a distancia,por meio de sons e ondas elétricas, correspondentes a palavras articuladas,sem auxílio de fios.16
13 FORNARI, op. cit., p.44.
14 FORNARI, op. cit., p.62.
15 Faltou-lhe a assistência, apesar de ter obtido, em 1900, a patente brasileira n.o 3.279, referente aaparelho de transmissão de voz à distância, com ou sem fio, pelo ar, terra ou água.
16 FORNARI, op. cit., p.81.
18
Após referir-se a desenhos17, esclarece em pormenores o funcionamento
dos aparelhos, esclarecendo, também, que o destinado à telefonia sem fio "inclui um
sistema de sinalização para atrair a atenção do operador”. 18
Como já ocorreu com outros brasileiros, Roberto Landell de Moura não figurou,
por muitos anos, na galeria dos nomes famosos das telecomunicações19. Somente
nas últimas décadas se fez presente, quando escolhido patrono dos radioamadores,
na denominação de centro de pesquisas e de um museu e em discurso homenagem
proferido pelo Senador pelo Estado do Rio Grande do Sul, Pedro Jorge Simon, na
tribuna senatorial.
Quando se descortina um desempenho revestido de vigorosa
determinação, como o acima relatado, não se pode permanecer apático. Por isso,
nesta Dissertação de Mestrado em Direito, pertinente à comunicação sem fio,
considera-se um “oportuno momento” para lembrar a vida e obra do gaúcho Roberto
Landell de Moura. É uma sugestão de prática da justiça, enquanto se lembra a
recomendação do filósofo que embasou a doutrina cristã, Saulo de Tarso, (São
Paulo): "A quem honra, honra” 20.
Retornando às considerações sobre a evolução técnica do uso das ondas
eletromagnéticas, de radiofrequencias, comenta-se pela internet que, no ano de
1890, um físico francês, Edouard Branly, teria inventado um dispositivo chamado
"coesor", que consistia em um tubo de vidro com limalhas de prata em seu interior,
capaz de detectar sinais de radiotelegrafia. Tal técnica teria sido usada em
17 Na obra em destaque constam cópias dos desenhos, de declarações e das patentes concedidas.
18 FORNARI, op. cit., p.81.
19 É ressaltado, internacionalmente, o nome do italiano Guglielmo Marconi como pioneiro dastelecomunicações. De fato, em 1901, se registrou primeira transmissão transcontinental do seutelegrafo-sem-fio por ondas hertzianas (de rádio). A ligação foi desde Poldhu (Inglaterra) a SaintThomas (Terranova). Na literatura é citado, também, o nome do sérvio Nikola Tesla e à experiênciacom transmissões por ele feitas, no final do século XIX.
20 Bíblia Sagrada, Carta aos Romanos, 13:7.
19
experiências realizadas em 1884, envolvendo também, o italiano Temístocles
Calzecchi-Onesti.
Ressalvado a cada partícipe da história das comunicações sem fio o mérito
pessoal, seja manifesto ou não, os avanços nas aplicações do recurso modificaram o
sistema de vida do homem. Passaram a proporcionar novos hábitos e condições de
segurança, preventivamente ou resolutivamente. Citando um exemplo histórico: em
14 de abril de 1912, um pedido de socorro radiotelegráfico transmitido desde o
transatlântico "Titanic" foi captado por operador do navio "Carpathia", permitindo o
salvamento de 710 vidas na tragédia do naufrágio.
Vale destacar, contudo que o Brasil se colocou entre as nações pioneiras
no aproveitamento da tecnologia da comunicação da voz sem fio às massas.
Inaugurou a primeira torre para a emissão radiofônica, cerca de dois anos após a
instalação da primeira estação de rádio do mundo21, com a transmissão de discurso
do Ex-Presidente Epitácio Lindolfo da Silva Pessoa, em 7 de setembro de 1922, na
comemoração do centenário da independência pátria 22.
A importância política e econômica das ondas radioelétricas motivou o
despertamento de lideranças internacionais pois, em 1929, ano marcante da “grande
crise capitalista", reuniu-se o Comitê Consultivo Internacional de Radiocomunicações
(CCIR), na cidade de Haia, situada nos Países Baixos, para classificar as ondas de
radiofrequencias.
Definidos os critérios de uso do recurso, não tardou para que surgissem
em cidades como Chicago (EUA), modelos de radiocomunicação sem fio para a
manutenção da ordem pública e investigações.
21 LOPES, Saint Clair. Comunicação, radiodifusão hoje. Rio de Janeiro: Temário 1970. v. 2. p.19.
22 Idem p.22.
20
Além da segurança em solo, as ondas eletromagnéticas passaram a fazer
parte do controle aéreo. No ano de 1963, ocorreu a sintonia de estação com a sonda
espacial, Marine II, a mais de 42 milhões de quilômetros da Terra23.
Muitos outros feitos se sucederam e se tornaram lugar-comum nos noticiosos.
Atualmente, é praticamente incomensurável a quantidade de jogos eletrônicos, sistemas
e aparelhos de comunicação e de rastreamento, programas de computador e
aparelhos médicos são acionados em limitados recintos, nos intramuros ou através do
espaço sideral por meio do eletromagnetismo.
Há, portanto, uma bem discutida base tecnológica para a formação de
campos eletromagnéticos artificiais não ionizantes, isto é, nos quais não se rompe a
estrutura de um núcleo molecular. Dentre estas, sublinha-se a onda eletromagnética
que, em conjunto - variando das radiações encontradas na eletricidade até na
amplitude cósmica - formam o espectro eletromagnético. De tal conjunto, em estreita
região, está o espectro de radiofrequencias24, essencial para as telecomunicações
sem fio.
Note-se que as prestadoras de serviços de telecomunicações, autorizatárias,
concessionárias e permissionárias somente poderão operar em respectivas faixas
espectrais, se forem devidamente autorizadas por ato vinculado a contrato de
concessão ou a termo de autorização. A atribuição é legalmente reservada à Agência
Nacional de Telecomunicações (ANATEL), em capítulo próprio desta dissertação.
Das obras jurídicas que especificamente tratam das ondas
eletromagnéticas, ressalta-se a de Celso Antonio Pacheco Fiorillo. Preleciona ele:
É exatamente no contexto do direito constitucional positivo que a Carta de1988 estabelece pela primeira vez no Brasil o direito de todos terem acessoàs ondas eletromagnéticas, enquanto bem de uso comum do povo e em
23 Tal feito ocorreu porque, como se vê na Física, as ondas percorreram o espaço à velocidade daluz, calculada em 300.000 km/s, variando pela sua freqüência, comprimento de onda e quantidade deenergia.
24 O espectro de radiofreqüências foi proclamado um "bem público", de uso limitado e oneroso, comose verá adiante, na forma do art.157 da Lei Geral das Telecomunicações - LGT (Lei n.o.472, de 16 dejulho de 1997).
21
decorrência de sua característica de essencial à sadia qualidade de vida,visando, dentre outras possibilidades estabelecidas pelo Estado Democráticode Direito, captar ou transmitir comunicação.[...]Assim, no Brasil, o espectro eletromagnético passa a ter função impor-tantíssima: informar a população através da educação em todos os níveis,respeitando os valores culturais e morais (arts. 215, 216 e 221) eobservando sua realidade a partir do local em que exerce seu direito à vidanovamente a importância dos bairros nos municípios se destaca emdecorrência das necessidades da população atendida através da prestaçãode serviços via espectro eletromagnético. 25
Como acentua o autor, em matéria educacional e no campo das
informações a via de comunicação passou a ter especial destaque. Ressalva-se,
contudo, o entendimento de serem as ondas eletromagnéticas de uso comum do
povo, porquanto é possível destacar o espectro de radiofrequencias como bem
público de uso especial, a considerar a conformação dada pela lei.
Em resumo, em torno do uso racional e correto das radiofrequencias pode
ser identificado uma composição interdisciplinar e multicultural. Como foi historiado,
afinaram-se estudos de filósofos, de físicos, de engenheiros, de religiosos, de
médicos, de juristas e até de curiosos.
Hodiernamente, com a ação da International Telecommunication Union (ITU) -
- ou União Internacional de Telecomunicação (UIT) - e outras entidades, o conceito
de telecomunicações está ampliado. Quando se fala em rapidez de comunicação
entre as pessoas distantes, normalmente não se menospreza a telefonia sem fio
(celular a celular) como, também, a chamada móvel – fixa ou fixa-móvel.
Tal condição, aliás, de caracterizada utilidade, além de suprir uma das novas
necessidades do ser humano é, indiscutivelmente, um fator para o exercício do direito
de desenvolvimento em todos os sentidos26.
25 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. O direito de antena em face do direito ambiental no Brasil.São Paulo: Saraiva, 2000, p.182.
26 “O desenvolvimento tem de estar relacionado, sobretudo, com a melhoria de vida que levamos edas liberdades que desfrutamos" (SEN, Amartya, Desenvolvimento com liberdade. São Paulo:Companhia das Letras, 2000. p.29) Para John Kennet Galbraith, desenvolvimento econômicoconstitui um imperativo de honra (GALBRAITH, op. cit., p.11)
22
1.2 A CONCEPÇÃO DE REDES TERRESTRES DE TELEFONIA SEM FIO
O objetivo primordial das telecomunicações – em que se insere a telefonia
sem fio – é de aproximar pessoas distantes. Por isso, D. Pedro II trouxe ao Brasil o
sistema de telefonia apresentado por Graham Bell27 e determinando,
[...] a instalação de linhas telefônicas interligando o Palácio da Quinta daBoa Vista às residências dos seus Ministros. Isso aconteceu em 1877,através dos serviços de montagem da "Western and Brazilian Telegraph",que inaugurava efetivamente a telefonia no Brasil. Naquele mesmo ano, osucesso do telefone já despertara o interesse do comércio e da indústria. Afirma Rodd & Chaves determinara a ligação de sua sede na atual Rua doOuvidor ao quartel do Corpo de Bombeiros. Foram instaladas várias linhastelefônicas, a pedido do Ministro de Estado dos Negócios da Agricultura,para ligar o Ministério às repartições da Corte. 28
O princípio básico de uma rede, ou de circuito telefônico, reside na
disponibilidade de aparelho telefônico que se conecte a uma central de comutação
(onde ocorre o processamento dos sinais) e, pelo menos de um outro aparelho
telefônico, capaz de receber a voz e transmitir respostas à central. 29. Na atualidade
a tal processo se aplicam sofisticadas tecnologias, tanto na produção de serviço de
telefonia fixa comutada, como de telefonia móvel pessoal (ou telefonia móvel
celular).
O vocábulo "celular", na denominação do sistema, partiu do reuso de
freqüências de canais pela redução do alcance de ondas eletromagnéticas, emitidas
por uma estação ou por terminal de transcepção (telefone móvel). Com tal técnica
tornou-se possível a utilização simultânea da mesma freqüência, por diversos
usuários, em uma mesma área de cobertura.
27 Em 1876 Graham Bell patenteou o telefone, Contudo, lembra-se que em 1856 o Italiano AntônioMeuci apresentou sua invenção: um aparelho para transmissor, através de fios, a voz humana.
28 Disponível em: <http://www.mc.gov.br/005/00502001.asp?ttCD_CHAVE=7734>. Acesso em: 5jan.07
29 Cabe assinalar dois fatos da gênese da telefonia de radiofreqüência: a) a criação do transístor quesubstituiu a válvula usada no sistema de rádio, em 1947, no centro de pesquisas da Bell Labs ou BellTelephone Laboratories, financiada pela empresa AT&T (EUA), e b) a participação do mesmo grupode testes de telefone móvel com uma Estação Rádio Base, em 1973.
23
Foi com o procedimento de circuitos e de baterias recarregáveis de menor
custo e bom desempenho que se possibilitou, na década de 1970, o uso do processo
"celular". Num primeiro momento, pela aplicação da tecnologia denominada analógica –
que opera na freqüência de 450 a 900 MHz – e pela forma digital, em que a
transmissão se encontra na faixa de até 1900 MHz. 30
Sabe-se, desde a instalação das primeiras Estações Rádio Base (ERBs), que o
campos eletromagnéticos se formam com invisível formato de uma gota, com
vértices desde as antenas emissoras, se o campo for observado “de perfil” no sentido
do horizonte. Entende-se, por conseguinte, que a instalação de antenas deve ocorrer em
pontos geográficos estratégicos, para a captação simultânea de sinais (transmissão e
recepção) por uma Estação Rádio Base e por aparelho móvel. Somente assim, com
acessibilidade nos dois sentidos de tráfego, haverá conexão. Sem tal condição,
registram-se "pontos fora de serviço" ou de "sombras".
Quer dizer, se uma Estação Rádio Base (ERB) estiver além do limite de
alcance dos sinais que partem de um terminal telefônico, não se estabelecerá a conexão.
Não se viabilizará um access point (AP ou ponto de acesso), acesso discado à internet
por telefone celular e outros recursos, tais como Short Message Service (SMS),
correio eletrônico (e-mail). A atenuação trará conseqüências semelhantes à que acontece
com um receptor de rádio distanciado da antena transmissora de programação
radiofônica local, mesmo que um assinante possua um avançado hot spot para
interconexão Wireless Fidelity, Wi-Fi, Wi-Max ou rede doméstica. Ficarão privados
também de outras tecnologias largamente usadas, tais como: Handheld (PDA),
pocket PC ou palm top, de teleconferências, uso de Protocolo Internet (IP) ou de
Telefonia via VoIP (Voice over IP, Voz sobre IP), ou, ainda Voice over Wi-Fi, redes
Ethernet e multimídia.
30 No histórico das implantações das redes extensivas de telefonia celular, com o uso de antenasmontadas em torres ou coberturas de edifícios, destacam-se a de Bahrein (1978), de Tóquio (1979),da Cidade do México (1981) e de países escandinavos. No ano seguinte, 1982, países europeusformam o GSM, atual Global System for Mobile Communication. No mesmo ano dois mil canais foramdisponibilizados na cidade de Chicago. No ano de 1990 que o Brasil passou a usar a telefonia celular.
24
Repita-se, fora da área de cobertura de estação a "procura" de um telefone
móvel pessoal (celular) ou de aparelho para sintonia ou monitoramento, por mais
energia que use da sua fonte energética (e aumente, por conseqüência, a
temperatura no aparelho) será impossível completar a ligação. Por melhor que seja o
sinal analógico ou digital que emita, não passará de um simples adereço ao invés de
uma "porta de entrada ou de saída" a algum dos sistemas de telefonia celular ou fixa
ou de outra tecnologia legal que contratar.
Assim sendo, salvo se for para funcionar como repetidora (intermediária
entre estações que permite acesso de usuários), não há sentido na colocação de
uma Estação Rádio Base (ERB) "no meio do mato", para atender à população de
uma cidade. Os efeitos práticos seriam como o do badalar do sino de uma velha
capela no ermo, limitadamente audíveis, apenas por quem o toca e por alguns
vizindários. Isso se frise, sem considerar interferência de um co-canal de outra
estação, caso não seja a de algures a única disponível.
Mutatis mudandis, a falta de antenas em pontos ideais deve ser levado a
sério também no controle aeronáutico, a sopesar a seguinte nota:
Um controlador de vôo do Cindacta de Brasília com mais de 20 anos deexperiência confirma: existe um ponto cego no espaço aéreo brasileiro naregião onde o avião da Gol caiu matando 154 pessoas. O controlador dizque nessa área há grande dificuldade de comunicação pelo rádio entre oscentros de controle e os pilotos dos aviões. [...]31
É elementar observar que, em matéria de redes de telecomunicações, não
é do melhor juízo o menosprezo às leis da física e aos rígidos protocolos
tecnológicos.
Sobretudo, há de se valorizar as observações criteriosamente levantadas
por reconhecidos cientistas.
31 Disponível em: <http://g1.globo.com/Noticias/Brasil/0,,AA1364609-5598,00.htm>l.Acesso em: 05 jan.2007.
25
1.3 CONSIDERAÇÕES SOBRE EFEITOS BIOLÓGICOS DAS RADIAÇÕES
TELEFÔNICAS
As ondas eletromagnéticas são associadas à vida terrestre, porquanto o
sol é uma das fontes maiores de radiação. Estas emanam também de outros astros
celestes e desde o núcleo do próprio planeta Terra. Resulta, ainda, dos movimentos
no ar atmosférico, dos raios, dos mares e de todo corpo com temperatura superior a
zero grau absoluto.
Todas as radiações citadas se compreendem nas ondas eletromagnéticas
naturais. Em outro conjunto estão as artificiais, resultantes de estudos seculares.
A partir da geração das ondas eletromagnéticas artificiais, dependem os
sistemas de comunicação usados por viaturas policiais, de bombeiros ou de veículos
de segurança, de rádio-taxis. Também tais ondas são essenciais aos controles de
vôos e de navegação, assim como os rastreamentos em geral, os satélites ativos de
comunicação e os radares. Igualmente, os fornos de microondas, os controles remotos
de aparelhos eletroeletrônicos (e os próprios aparelhos), os motores elétricos, os
cabos condutores de energia, os televisores, os monitores, os alto-falantes, as
lâmpadas, os painéis de veículos, as catracas eletrônicas, etc.
Como o assunto central desta Dissertação de Mestrado é atinente a óbices
que se levantam contra a telefonia sem fio, diga-se que o sistema também depende
fundamentalmente das radiações de ondas eletromagnéticas artificiais. Destarte, além
de um mero enfoque investigativo-biológico, se verificará que o assunto foi tema
político eleitoral e de publicações sensacionalistas nas últimas décadas.
Assim, apesar do uso generalizado das ondas, inclusive na radio emissão,
de repente as torres e suas antenas foram associadas a doenças graves e
desarranjos tais como câncer, afecções do sistema nervoso central, impotência,
frigidez, enxaquecas, vertigens, tonturas e até mal de Parkinson e mal de Alzheimer.
Portanto, de forma aleatória a telefonia celular foi objetada, especialmente
diante da desestatização. Torres e antenas de empresas privadas passaram a ser
26
símbolos agourentos e os “celulares” malditos veículos, até mesmo como potenciais
detonadores de postos de gasolina32.
Por conseguinte, no Brasil, como em outros países, notadamente da União
Européia, surgiram textos contraditórios, inclusive nos meios jurídicos, clamando pela
“certeza” de efeitos maléficos, apesar do princípio da incerteza (a considerar a
experiência clássica do “gato de Schrödinger” 33 ou pela radical aplicação do princípio
32 Mesmo demonstrado ser um mito urbano tal relação, por experiência apresentada pela equipeinternacionalmente conhecida por “caçadores de mito”, divulgada amplamente por meio de canais detelevisão, consta da legislação da Capital do Estado de São Paulo, o seguinte texto legal: Lei n.o.440,de 14 de outubro de 2002. Proíbe o uso de aparelhos de telefonia celular nos postos de gasolina, edá outras providências. MARTA SUPLICY, Prefeita do Município de São Paulo, no uso dasatribuições que lhe são conferidas por lei, faz saber que a Câmara Municipal de São Paulo, nostermos do disposto no inciso I do artigo 84 do seu Regimento Interno, decretou e eu promulgo aseguinte lei: Art. 1.o - Fica proibido, no âmbito do Município de São Paulo, o uso de aparelhos detelefonia celular nos postos de gasolina. Art. 2.o - Deverão ser afixadas, junto às bombas de gasolina edemais locais de circulação dos estabelecimentos de que trata esta lei, placas informativas contendo osseguintes dizeres: "É proibido o uso de aparelhos de telefonia celular nas dependências do posto degasolina." Art. 3.o - O descumprimento ao disposto na presente lei acarretará multa no valor de R$400,00 (quatrocentos reais) ao usuário do aparelho e ao proprietário do estabelecimento, dobrados nocaso de reincidência. Parágrafo único - O valor da multa de que trata este artigo será atualizado,anualmente, pela variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, apurado pelo InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, acumulada no exercício anterior, sendo que, no caso deextinção desse índice, será adotado outro índice criado por legislação federal e que reflita a perda dopoder aquisitivo da moeda. [...] (DOM 15/10/02, p.1).Desconhece-se se há proibição a produtores defaíscas – tais como simples binquedos movidos a baterias - em postos de combustíveis.
33 Desenvolvida pelo físico austríaco Erwin Rudolf Josef Alexander Schrödinger – prêmio Nobel em1933. Sobre o assunto, o colunista Bráulio Tavares, após classificar de discutidíssimo na física doséculo 20 o “princípio da incerteza”, escreveu: “Certas substâncias radioativas têm exatamente 50%de probabilidade de emitir radiação no período de uma hora.O estado dessa substância depois deuma hora de iniciada a medição pode ser descrito através de uma equação matemática que expressaessa possibilidade dupla, este ser-ou-não-ser, este haver-ou-não-haver radiação. Schrodinger sugeriuque puséssemos um gato vivo numa caixa fechada, e que a emissão radioativa desencadeasse ummecanismo que mataria o gato. Uma hora depois do gato posto ali, a equação matemática quedescreve o experimento nos diz que o que há dentro da caixa é um gato metade morto, metade vivo.As duas possibilidades se equivalem, e só ao abrirmos a caixa, e constatarmos o que aconteceu,faremos com que uma delas se concretize e a outra se evapore. Enquanto a caixa não for aberta(enquanto o observador não interferir com o fenômeno observado) é preciso ficar lidando com oconceito de um gato meio-morto, meio - vivo. A parábola do ‘Gato de Schrödinger’ (porque pra mimisto é uma parábola equivalente às do Novo Testamento) é um exemplo do curioso mundo da FísicaQuântica, onde não existem realidades, e sim probabilidades, e é nossa interferência quem faz essasprobabilidades se inclinarem numa ou noutra direção.[...] Cada momento de decisão na Física, emque dois resultados são igualmente possíveis, cria dois universos paralelos a partir dessas duasrespostas. E ao escolhermos a maneira de observar o resultado, fazemos com que um dessesuniversos se torne real, e o outro desapareça instantaneamente.” (Disponível em: <http://www.cronopios. com.br /site/ colunistas. asp? id=532>. Acesso em: 26 de dez. de 2006.
27
da precaução34, próprio do direito ambiental, para barrar a instalação equipamentos de
telefonia sem fio. Prefeitos, vereadores, agentes públicos, promotores e ocupantes de
cargos de organizações não governamentais se apressaram em preparar instrumentos
legais ou de exercer pressão junto a municipalidades para legislarem sobre critérios de
uso das radiofrequencias de modo a impedirem, ou, pelo menos, para dificultarem a
ação empresarial da livre iniciativa privada do setor.
As discussões em torno do assunto também ocorreram na esfera das
ciências jurídicas. O movimento se fez refletir entre doutrinadores, aqui e acolá,
como se depreende dos excertos seguintes:
De doutrinadores italianos lê-se:
Non è pacifico lo statuto giuridico del principio di precauzione (se sia unmero imperativo morale o un principio di política del diritto; se sia divenuto omeno un principio di diritto consuetudinario internazionale; se sia un principio ouno standard giuridico; ecc.), né se il campo di applicazione ricomprendasolamente la tutela dell'ambiente o anche quella della salute e dei consumatori.Non sono univoci i presupposti che consentono di invocarne l'applicazione:quale sia la natura dei rischi (rischi potenziali convalidati, plausibili omeramente speculativi) e, parallelamente, il livello di incertezza in ordine alnesso di causalità tra l'attività sospetta e i danni all'ambiente e alla salute(dalla probabilità fino alla mera plausibilità); quale sia l'entità del dannopaventato (grave o irreversibile; grave e irreveribile) ecc.35
[…]L'attrazione della problematica dei campi elettromagnetici all'interno dell'unoo dell'altro modello non è, ovviamente, indifferente. Ne costituisce sintomosignificativo lo scontro che si è svolto tra la Commissione e il Consiglio, da
34 O princípio da precação foi concebido durante a Conferência Rio 92, com a seguinte redação: OPrincípio da Precaução é a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual doconhecimento, não podem ser ainda identificados. Neste princípio se afirma que a ausência dacerteza científica formal, a existência de um risco de um dano sério ou irreversível requer aimplementação de medidas que possam prever este dano.
35 FONDERICO, Franchesco. La tutela dall'inquinamento elettomagnetico: profili giuridici. Milano:IPSOA, 2002. p.51. Tradução livre: "Não é pacífico o estatuto jurídico do princípio da precaução (se éum mero imperativo moral ou um princípio de política do direito; se tornou ou não um princípio dodireito consuetudinário internacional; se é um princípio ou um standard jurídico, etc.), nem se o campode aplicação abrange somente a tutela do ambiente ou também aquela da saúde e dosconsumidores. Não são unânimes os pressupostos que autorizam a invocar a aplicação: qualquer queseja a natureza dos riscos (riscos potenciais confirmados, possíveis ou meramente especulativos) e,paralelamente, o nível de incerteza em relação ao nexo de causalidade entre a atividade suspeita eos danos ao ambiente e à saúde (da probabilidade até a mera possibilidade); qualquer que seja arelevância do dano indesejado (grave ou irreversível; grave e irreversível), etc.".
28
un lato, e il Parlamento europeo e il Governo italiano, dall'altro, durante ilprocedimento di approvazione della citata raccomandazione 1999/519/CEsulla limitazione dell'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.In quella occasione, la Commissione há respinto gli emendamenti delParlamento europeo tendenti a introdurre nelle premese della raccomandazioneum richiamo al principio precauzionale e al principio ALARA. Gli elementiritenuti ostativi all'applicabilità del principio di precauzione concernevano, inprimo luogo, la base giuridica della suddeta raccomandazione: mentre l'art.174 del Trattato, relativo all'ambiente, menziona il principio di precauzione,tale riferimento manca nell'art. 152 relativo alla sanità, su cui si fonda laraccomandazione (profilo formale). In secondo luogo, la mancanza di"sufficient evidence" e di "clear cientific indications" sui possibili effetti alungo termine dei campi elettromagnetici impedirebbe di invocare legittimamentetale principio. In ogni caso, i limiti di esposizione proposti (mutuati dallaraccomandazione ICNIRP del 1998), prevedendo un adeguato fattore disicurezza, garantirebbero sia dagli effetti acuti, gli unici accertati, sia daipaventati effetti a lungo termine. Infine, gli Stati membri sono espressamenteautorizzati ad adottare misure più rigorose nei limiti imposti dal Trattato(profilo sostanziale).36
...
Non esistindo una prova scientifica certa del fato che tali patologie dipendoin tutto od in parte da tale fonte inquinante, ai Tribunali non è rimasto chepervenire a conclusione nel senso dell'insussistenza del reato e, quindi,dell'irresponsabiltà in capo ai representanti legale dei gestori per la imputazionidi lesioni colpose.37
36 FONDERICO, op. cit., p.60-61. Tradução livre: “A atração da problemática dos campos eletromagnéticosno interior de um ou de outro modelo não é, obviamente, indiferente. Disto constitui sintomasignificativo o choque que se desenvolveu entre a Comissão e o Conselho, de um lado, e oParlamento europeu e o Governo italiano, de outro, durante o procedimento de aprovação da citadarecomendação 1999/519/CE sobre a limitação da exposição da população aos campos eletromagnéticos.Naquela ocasião, a Comissão rebateu as emendas do Parlamento europeu tendentes a introduzir naspremissas da recomendação uma advertência ao princípio da precaução e ao princípio ALARA. Oselementos julgados contrários à aplicação do princípio da precaução diziam respeito, em primeirolugar, à base jurídica da supramencionada recomendação: enquanto o art. 174 do Tratado, relativo aoambiente, menciona o princípio da precaução, falta tal referência no art. 152 relativo à saúde, sobre oqual se funda a recomendação (perfil formal). Em segundo lugar, a falta de sufficient evidence e declear cientific indications, acerca dos possíveis efeitos, a longo prazo, dos campos eletromagnéticosimpediria de invocar legitimamente tal princípio. Em todo caso, os limites de exposição propostos(mutuados pela recomendação ICNIRP de 1998), prevendo um adequado fator de segurança,garantiria tanto pelos efeitos agudos, os únicos verificados, quanto pelos temidos efeitos a longoprazo. Enfim, os Estados-membros estão expressamente autorizados a adotar medidas maisrigorosas nos limites impostos pelo Tratado (perfil substancial).
37 CICIGOI, Elisabetta; SGORBATI, Giuseppe. L'inquinamento elettromagnetico. Milano: COSA&COME, 2002. p.154. Tradução livre: Não existindo uma prova científica certa do fato que taispatologias dependem, em tudo ou em parte, de tal fonte poluente, ao Tribunal não restou senãochegar à conclusão no sentido da insubsistência do crime e, por isso, da irresponsabilidade cabívelaos representantes legais dos gestores pela imputação das lesões culposas.
29
Da literatura brasileira, um dos artigos que se repetem em manifestações
de representantes do Ministério Público que se opõem à telefonia celular foi o
apresentado pela promotora de justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Ana Maria
Moreira Marchezan, durante o 2.o Congresso Brasileiro do Ministério Público de Meio
Ambiente/ 1.o Encontro Regional do Instituto “O Direito por um Planeta Verde”. Na
redação intitulada “Implicações jurídicas das radiações eletromagnéticas emanadas
das estações de rádio-base de telefonia celular” 38, a autora pugna pela aplicação do
princípio da precaução, quando se tratar da instalação das antenas de telefonia,
defendendo que tais equipamentos podem gerar danos à saúde, danos morais,
danos à paisagem e desvalorização imobiliária.
Tanto a questão paisagística, como a especulativa são das mais subjetivas
porquanto qualquer edificação afeta a paisagem e pode valorizar ou desvalorizar um
bem imóvel. Contudo verifica-se, com bom conforto, que, no plano científico relativo
à saúde, a trágica previsão não se confirma. Conforme ampla divulgação nos meios
de comunicação, no início deste século, publicou-se na Revista do Instituto Nacional
de Câncer dos Estados Unidos uma megapesquisa, fruto do trabalho de uma equipe de
médicos dinamarqueses, abrangendo 420.000 usuários de telefones celulares, com
mais de 18 anos, num período retrospectivo de 21 anos. Segundo os resultados
apurados, não foram encontrados indícios de relações de usual radiação da telefonia
sem fio com câncer, leucemia e doenças nas glândulas salivares. 39
É certo que ainda restam algumas controvérsias, próprias de um tópico
complexo como o dos efeitos biológicos decorrentes do uso de equipamentos
38 O artigo em referência encontra-se publicado na Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n.24, 2001.
39 O fato foi amplamente divulgado em noticiosos científicos e em veículos de comunicação. Disponívelem: <http://www.abc.es/hemeroteca/historico-08-12-2006/Sociedad/descartan-la-relacion-entre-el-movil-y -el-cancer-tras-estudiar-a-421000-voluntarios_153349579853.html>. Acesso em: 12 dez. 2006. Parapesquisadores da área científica, recomenda-se: Christensen HC, Schuz J, Kosteljanetz M, PoulsenHS, Boice JD Jr, McLaughlin JK, Johansen C. Cellular telephones and risk for brain tumors: apopulation-based, incident case-control study. Neurology. 2005 Apr 12; 64 (7):1189-95. Erratum in:Neurology. 2005 Oct 25; 65 (8):1324.Outro estudo sobre associação de celulares a gliomas:Johansen C, Boice J Jr, McLaughlin J, Olsen J. Cellular telephones and cancer--a nationwide cohortstudy in Denmark. J Natl Cancer Inst. 2001 Feb 7; 93(3): 203-7.
30
eletrônicos ou de intensas exposições a ondas eletromagnéticas mesmo as não
ionizantes. Não é desconhecido o aumento de temperatura quando são continuamente
usados equipamentos eletro-eletrônicos, inclusive de aparelhos telefônicos, fixos ou
móveis. Especialmente quanto a estes, além do calor, são previsíveis efeitos
comportamentais quando falam ao telefone, notadamente enquanto dirigem veículos.
Não é sem razão que o Código Nacional de Trânsito considera o citado ato uma
infração, punível com multa e pontuação negativa no prontuário do condutor.
O pesquisador e físico José Thomaz Senise esclareceu alguns pontos,
num artigo da sua autoria, confirmado por ele em movimentada audiência pública40,
que se realizou no recinto da Câmara Municipal do município paranaense de
Londrina41. Após registrar que: "A imprensa tem publicado notícias alarmantes, sobre
populações 'entrando em pânico', por temerem os efeitos das radiações emitidas
por antenas de telefonia celular” 42, deduz: "O temor só pode decorrer da falta de
informação correta". Explicou que:
Órgãos internacionais independentes, da maior competência e confiabilidade,como a Comissão Internacional de Proteção às Radiações Não-Ionizantes(ICNIRP), que tem o aval da Organização Mundial da Saúde (OMS/WHO) –uma agência das Nações Unidas, ou o Comitê Europeu de NormalizaçãoEletrotécnica (CENELEC), da Comunidade Européia, há muitos anosacompanham o desenvolvimento das pesquisas mundiais na área dosefeitos biológicos das radiações não-ionizantes, levando em conta somenteresultados indiscutíveis, cientificamente comprovados, na elaboração denormas de proteção.
Apresenta uma questão diante de algumas leis e projetos municipais:
Pode-se imaginar o que acontecerá se forem mantidas e ampliadas asdivergências já existentes entre normas em vigor em várias prefeituras.
40 Note-se a constatação de Oscar Wilde: “O povo gosta de ruído: continue pois aberto o Parlamentopara que lhe satisfaça essa aspiração.” (WILDE,Oscar. Pensamentos e paradoxos. Trad. PAIVA,Almeida. Lisboa: Parceria Antonio Maria Pereira, Livraria Editora, 1926, p. 108).
41 O ora mestrando participou da referida sessão e interveio nas discussões, aproveitando algumasdas noções estudadas na UFPR no curso de graduação em farmácia. O evento foi realizado em2001, na cidade de Londrina, Estado do Paraná, pouco tempo depois da instalação – com alvará delicença regularmente expedido – das primeiras Estações Radio Base de uma concorrente daSERCOMTEL S.A. – empresa esta ainda controlada por aquele município.
42 Disponível em: <http://www.abricem.com.br/paginas/papersenize.htm>. Acesso em: 12 fev. 2003.
31
Exemplificando: em Porto Alegre (cf. Decreto n.o 12.153 de 13/11/98), sãoaceitos para a população em geral, nas freqüências usuais da telefoniacelular, os níveis recomendados pelo American National Standards Institute,ou seja, 580 microwatt por centímetro quadrado (mesmo nível recomendadopela FCC e superior ao da OMS). Por outro lado, em Campinas (cf. Lein.o 9.891, de 26/10/98) e em Bauru (cf. Lei n.o 4.391 de 20/04/99),permitem-se apenas 100 microwatts por centímetro quadrado e em SãoJosé dos Campos há um projeto de lei (n.o 226, de 09/12/98) estabelecendoo limite de 10 (dez !) microwatts por centímetro quadrado, para todas asfreqüências usadas em telecomunicações comerciais (rádio, TV, celular,etc.) Seriam os joseenses mais suscetíveis do que os campineiros e estesmais do que os portoalegrenses? Será que as prefeituras dispõem de dados maisconfiáveis do que os divulgados pela OMS e, por essa razão, questionam oscritérios adotados por esse órgão da Organização das Nações Unidas?
Prosseguiu, usando da sua experiência:
Aconselhamos às comunidades preocupadas com a instalação de torres detelefonia celular, que confiem nos valores recomendados pela OMS e exijamque os mesmos sejam respeitados, devendo ser realizadas medições portécnicos competentes, seja por ocasião da instalação das antenas, sejaperiodicamente, durante a vida útil das estações rádio-base.
Concluiu:
Diga-se de passagem, tivemos a possibilidade de analisar resultados demedições realizadas em estações de telefonia celular, em vários municípiospaulistas. De maneira geral, os níveis medidos são muito menores (umdécimo ou menos) do que os níveis máximos admitidos pela OMS. Não hámotivo para preocupação.43
Com domínio da notoriedade no estudo da matéria, o Professor Renato
Sabbatini, da Faculdade de Ciências Médicas de Campinas, escreveu um
esclarecedor artigo intitulado “Telefone Celular e Problemas de Saúde”. De modo
claro e didático posicionou-se sobre a difusão de boatos anti-telefônicos, de que,
“Dependendo da escala de gravidade dos supostos efeitos, eles iriam de uma
simples dor de cabeça, ou de aparecimento de tiques e de zumbido nos ouvidos, até
o câncer, a leucemia e as malformações fetais”. Mostrou, com firmeza, alguns
43 Disponível em: <http://www.abricem.com.br/paginas/papersenize.htm>. Acesso em: 12 fev. 2003.
32
enganos em voga, e chamou a atenção para pontos científicos, dignos da
consideração de quem buscar a verdade 44.
No site da ANATEL45 também se encontram aclaramentos oficiais:
1 - O que é efeito biológico? O que é risco?
A expressão ‘efeito biológico’ é muitas vezes erroneamente entendida comosinônimo de ‘perigo à saúde’. Na realidade, ‘efeito biológico’, para o serhumano, é apenas uma resposta a um estímulo externo; no caso, à energiadas ondas eletromagnéticas. Esta resposta pode ou não representar umperigo à saúde.Risco é, então, uma medida do perigo associado ao efeito. Por exemplo,analisemos o efeito provocado pelas radiações na faixa do espectroeletromagnético referente à luz visível, correspondente a comprimentos deonda entre 400 e 700 nanômetros (aproximadamente 10-9 m). É desse efeitoque resulta o nosso sentido de visão e tal efeito não apresenta risco, desde quea intensidade luminosa não ultrapasse um limiar considerado perigoso e nocivoà saúde. O risco, neste caso, está relacionado com a intensidade da radiação.O exemplo da luz deixa claro que é errado associar perigo ou risco aqualquer efeito biológico da exposição a ondas de radiofrequencias. Efeitosocorrem em qualquer faixa de freqüências, mas só constituem preocupaçãoquando a radiação excede os limites de exposição.
2 - Quais são os efeitos da exposição às ondas eletromagnéticas deradiofrequencias?
44 O artigo apontado foi publicado em 12 de janeiro de 2001, no Jornal Correio Popular, deCampinas, SP. No mesmo, o Professor Renato SabbatinIi lançou uma significativa uma pergunta eofereceu resposta criteriosa: “O que existe de verdade em tudo isso? O resultado de todas aspesquisas científicas sérias publicadas até agora tem sido praticamente unânime: não existemevidências confiáveis de que haja qualquer efeito nocivo dessas emissões sobre seres humanos, pelomenos no nível de potências de emissão tipicamente encontradas no uso normal dos aparelhos.Curiosamente, a população (e os alarmistas) acha que as antenas das estações rádio-base (ERBs)são as maiores culpadas. Em São Paulo, em Campinas e em outras cidades, várias pessoascomeçaram a relatar alterações na saúde, depois que a imprensa levantou algumas suspeitas eopiniões. Casos de alergia, insônia, diarréia, alterações na pele e queda da resistência imunológicaforam relatados, embora não se soubesse se eram devidos à proximidade das antenas celulares. Noentanto, todos os órgãos técnicos, e até os médicos mais radicalmente contra os celulares, descartamqualquer efeito possível das antenas. O motivo é simples: elas irradiam com baixa potência eintermitentemente, em várias direções. A intensidade das ondas eletromagnéticas de uma antenatípica, de 15 a 20 m de altura, é de apenas 0,02 miliwatts por centímetro quadrado na altura do chão,e cai para 500 vezes menos a distâncias de 30 a 40 metros da antena. Essa intensidade equivaleaproximadamente à de uma emissão comum de TV ou rádio. Os limites de segurança determinadospor lei, que são baseados nas determinações da rigorosa FCC para os telefones celulares são de1.000 a 5.000 vezes maiores do que irradiam as antenas modernas. Conclusão: a não ser que vocêsuba em uma antena de ERB e fique por lá por umas horas, nenhuma antena de celular tem potênciasuficiente para causar qualquer efeito mensurável sobre organismos vivos.”
45 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/INDEX.ASP?LINK=/radiofrequencia/ondas_exposicao.htm>?Cod=2086>. Acesso em: 05 jan. 2007.
33
Todos os dias, um grande número de pessoas é exposto a ondaseletromagnéticas de radiofrequencias de baixa intensidade de diversasfontes, próximas ou distantes, sem quaisquer efeitos, embora a pesquisacientífica continue investigando a possibilidade de que existam efeitos nãodetectados até o momento. Em contraste às exposições fracas em todos oslugares, algumas pessoas podem ser expostas a ondas eletromagnéticassuficientemente fortes que podem provocar um aumento na temperaturado corpo, todo ou apenas em parte. Por exemplo, próximo às estaçõestransmissoras, nas proximidades das antenas, os campos intensos podemcausar aquecimento e até mesmo queimaduras e choques. Entretanto, nãoé comum que a população em geral se aproxime o suficiente das antenastransmissoras para sentir ou se preocupar com tais efeitos. Por esta razãoalguns cientistas estão mais interessados na pesquisa científica sobre osefeitos não térmicos à saúde, ou seja, aqueles efeitos que podem acontecersem um aumento na temperatura.
Outras respostas foram proporcionadas aos questionadores. A Agência
Nacional de Telecomunicações (ANATEL), após regular consulta pública (com
prorrogação de tempo)46, baixou a Resolução n.o 303, publicada no DOU de 10 de
julho de 2002. Tal regulamento nacional (único) delimitou a intensidade na formação
do campo eletromagnético, na faixa de radiofrequencias, adotando por parâmetros os
dados levantados pela Comissão Internacional de Proteção Contra Radiações Não
Ionizantes (ICNIRP), incumbida oficialmente pela Organização Mundial da Saúde
(OMS) para pesquisar os efeitos da exposição humana a campos eletromagnéticos.
Expressamente regula a exposição ocupacional e do público em geral; as estações
fixas (prevendo cálculos teóricos para medições) e os terminais móveis, quanto à
certificação (medição da taxa de absorção específica – SAR).
Além das citadas providências a agência definiu o contorno de proteção
das Estações Rádio Base. Adotou, de modo equilibrado e racional, o princípio da
precaução, eis que, desde 1 de julho de 2005, a ANATEL exige o Relatório de
Conformidade com a sua Resolução n.o 303, das empresas que usam o recurso de
radiação eletromagnética em estações de telefonia móvel pessoal, de microondas e
de satélites.
46 A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) cuidou em receber, até 9 de junho de2001(um mês após a data inicial de 9 de maio de 2001) por carta, fax ou correspondência eletrônicacontribuições e comentários sobre o regulamento anunciado, a fim de controlar o nível de radiaçãopor campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos em faixas de radiofreqüência.
34
O mesmo órgão regulador, atendendo ao disposto na LGT47, instituiu: o
Comitê de Uso do Espectro e de Órbita (CE-O) com considerações objetivas48. Do
regimento do órgão – que é presidido por Conselheiro da ANATEL e tem como
membros o Superintendente de Serviços Públicos; Superintendente de Serviços
Privados; Superintendente de Serviços de Comunicação de Massa; Superintendente
de Radiofreqüência e Fiscalização; Chefe da Assessoria Técnica - constam regras
democráticas de participação das reuniões. Ficou estabelecido no regimento: Art.4º.
Regras de funcionamento do Comitê: 1. O Comitê se reunirá trimestralmente em
caráter ordinário, e extraordinário quando decidido; 2. As reuniões serão realizadas
na sede da ANATEL, com a presença mínima de quatro membros efetivos do
Comitê; 3. Poderão ser realizadas reuniões com a participação de interessados no
uso do espectro de radiofreqüência e de órbita para satélite, que sejam
representantes de grandes usuários, do setor industrial e de serviços, sociedade civil
47 Encontram-se no Regulamento da ANATEL os dispositivos: “Art. 16. A agência compete adotar asmedidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento dastelecomunicações brasileiras, e especialmente: [...] XXXII – instituir e suprimir comitês, bem comounidades regionais e funcionais, observadas as disposições deste regulamento.” [...] “Art. 60. Pordecisão do Conselho Diretor, a Agência instituirá comitês, que funcionarão sempre sob a direção deconselheiro, para realizar estudos e formular proposições ligadas a seus objetivos, princípiosfundamentais ou assuntos de interesse estratégico.” (grifos acrescentados).
48 Transcreve-se: RESOLUÇÃO Nº. 061, DE 24 DE SETEMBRO DE 1998 Aprova a criação doComitê de Uso do Espectro e de Órbita O CONSELHO DIRETOR DA AGÊNCIA NACIONAL DETELECOMUNICAÇÕES - ANATEL, no uso de suas atribuições e em conformidade com o disposto noArt. 16, inciso XXXII, do Regulamento aprovado pelo Decreto Nº. 2338, de 07 de outubro de 1997, eCONSIDERANDO que a Anatel deve exercer no setor de telecomunicações as competências legaisreferentes à administração dos recursos de órbita e espectro de radiofreqüência; CONSIDERANDOque o processo de administração do espectro de radiofreqüência e do uso de órbitas envolve asvárias Superintendências da Anatel, e, para todas, se faz necessária a existência de diretrizesestratégicas referentes ao espectro de radiofreqüência e ao uso de órbitas para a consecução desuas atividades específicas; CONSIDERANDO que as diretrizes estratégicas referentes ao espectrode radiofreqüência e ao uso de órbitas sejam, cada vez mais, consistentes e harmônicas e resultadode um processo sistemático que leve em conta o interesse público, o cumprimento das convençõesou tratados internacionais, os interesses nacionais e da sociedade civil, bem como a política nacionalde telecomunicações; CONSIDERANDO que a Anatel tem o dever de manter plano com atribuição,distribuição e destinação de radiofreqüências, resolve: Art. 1º Criar o Comitê de Uso do Espectro e deÓrbita cujo objetivo principal é subsidiar o Conselho Diretor no exercício de suas competências legaisna tomada de decisões relativas à tabela de atribuição de freqüências, à utilização do espectroradioelétrico e ao uso de órbitas no Brasil. Art. 2º Aprovar o Regimento do Comitê de Uso do Espectroe de Órbita, anexo.
35
e associações de classe; 4. Poderão ser realizadas reuniões com a participação de
representantes do Poder Executivo, das Universidades, Centros de Pesquisa e de
Desenvolvimento Tecnológico, Segurança Pública e Defesa Civil, além de outras
organizações geradoras de demanda do uso do espectro de radiofreqüência e de
órbita de satélite.
Ao referido Comitê do Uso do Espectro e Órbita foram definidos os
princípios norteadores, pela ANATEL, administradora legal do referido bem público.
Ficou assentado em anexo da sua Resolução nº. 061, de 24 de setembro de 1998:
Art.5º. Princípios
O Comitê, no cumprimento de suas atribuições e em consonância com a LeiGeral de Telecomunicações, observará os seguintes princípios:1. Zelar pela Segurança das comunicações destinadas aos serviços quevisem à proteção da vida humana e da propriedade;2. Zelar pela racionalização do uso do espectro de radiofreqüência,compatível com a evolução tecnológica;3. Zelar pela racionalização do uso de órbitas de satélite, compatível com aevolução tecnológica;4. Zelar pela harmonização dos planos de uso do espectro deradiofreqüência com os regulamentos, recomendações e acordos da UniãoInternacional de Telecomunicações;5. Zelar pela harmonização dos planos de uso do espectro deradiofreqüência com os regulamentos, recomendações e acordos doMercosul.
Paralelamente, o Conselho Diretor da ANATEL aprovou, em 9 de setembro
de 1998, o termo de referência, componentes, regimento interno do Comitê sobre
Infra-estrutura Nacional de Informações (C-INI) e o instalou, em 18 de setembro de
1998, com apresentação de trabalho de cada tema, pelos mobilizadores, sendo um
dos temas a saúde49.
Não bastassem todos os cuidados da agência reguladora, editou-se um
Decreto (sem número) de 24 de agosto de 200550, instituindo a Comissão Nacional
de Bioeletromagnetismo, cujos membros foram logo designados através da portaria
801/2005 da Casa Civil da Presidência da República. Do decreto daquela data,
49 Além as saúde, foram apontados como temas a educação, serviços de governo, comércioeletrônico, tecnologia, construtores da INI.
50 Publicado no Diário Oficial da União de 25 de agosto de 2005.
36
subscrito pelo Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva e pelos Ministros
Saraiva Felipe, Silas Randeau, Cavalcanti Silva e Hélio Costa, consta:
Art. 1º Fica instituída a Comissão Nacional de Bioeletromagnetismo, com afinalidade de prestar apoio técnico e assessoramento na formulação depolíticas públicas relacionadas à localização, à construção, à instalação, àampliação, à modificação e à operação de equipamentos e aparelhos quegeram campos eletromagnéticos não ionizantes na faixa de freqüênciasentre 0 e 300 GHz, especialmente quanto aos aspectos referentes àexposição humana e ambiental. Art. 2º À Comissão Nacional deBioeletromagnetismo compete: I - avaliar a legislação nacional einternacional sobre Bioeletromagnetismo, objetivando propor e recomendaralteração ou edição de leis e normas; II - identificar necessidades eimpulsionar estudos necessários à avaliação dos impactos dosequipamentos e aparelhos de que trata o art. 1o sobre a saúde humana e omeio ambiente; III - identificar oportunidades de fomento à inovaçãotecnológica, com vistas à melhoria do desempenho e da qualidade dessesequipamentos; e IV - analisar e emitir parecer sobre temas que lhe foremsubmetidos pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência daRepública.[...]Art. 4o Poderão ser criados grupos técnicos com a finalidadede desenvolver ações específicas necessárias à implementação dedecisões da Comissão. § 1o Poderão participar dos grupos técnicosrepresentantes de outros órgãos ou entidades públicas ou privadas erepresentantes da sociedade civil.
Observadas as finalidades características e versatilidade de atuação do
Comitê do Uso do Espectro e Órbita da ANATEL, da comissão acima referida e,
ainda, da ação do projeto TISMA51, parece não haver dúvida de que o Estado tem
mostrado severa “marcação”, múltiorganizacional sobre as empresas que legalmente
operam na faixa de radiofrequencias.
Considere-se, porém, à parte de qualquer tecnoburocracia, o fato de que a
ondas eletromagnéticas das Estações Rádio Base seguem conforme as leis naturais
da física. Como já observado no item anterior, na medida em que há afastamento
51 O Projeto TISMA-Telecomunicações e seus Impactos na Saúde e Meio Ambiente, se desenvolvesob o patrocínio do Ministério das Comunicações, com recursos do FUNTTEL, em parceria com oCPqD. Tal projeto foi criado com objetivos de: a) Dotar o país de conhecimentos dos efeitos na saúdee meio ambiente produzidos pelas redes de telecomunicações (impacto produzido pela radiaçãoeletromagnética dos sistemas sem fio e instalações e produtos das redes descartados em grandesvolumes; b) Prover soluções para tratamento da poluição eletromagnética e do descarte dos produtosde telecomunicações (esclarecimento científico para a sociedade, sistema para controlar de formaefetiva e transparente a questão da Radiação Não Ionizante – RNI - formas de reduzir o impactocausado ao meio ambiente); c) Proporcionar elementos para regulamentação e controle do setor detelecomunicações pelo poder público e d) Prover soluções para utilização das telecomunicações deacordo com os preceitos do desenvolvimento sustentável.
37
das antenas, a potência energética diminui. Por conseguinte, desde alguns metros
das antenas de uma Estação Rádio Base e não cometendo excessos com o seu
"celular", o cidadão estará seguindo pela "faixa de segurança" da telefonia sem fio.
Aliás, se para efeitos de licenças estaduais ou municipais força-se a
discriminação da telefonia celular, pelo uso ondas eletromagnéticas, parece existir
um contra-senso a admissibilidade para outros fins de comunicação, inclusive os da
Resolução/ANATEL nº. 365, de 10 de maio de 2004 e de seu anexo, que trata do
regulamento sobre equipamentos de radiocomunicação de radiação restrita. 52
A respeito informe-se: houve consulta pública sobre o texto enunciado.
Qualquer discordante dos critérios da emissão de radiofrequëncias teve a
oportunidade de sair da multidão. Se isso não fez, foi concordante ou confirmante53.
Na finalização deste capítulo, se faz referência a um escrito com lápis, por
anônimo, em velho livro:“ crença – impotencia da sciencia; opinião – medo da
sciencia; conhecimento – victória da sciencia”. 54
Válidas seriam as crenças e a opiniões para o senso de grandeza pessoal.
Porém, para a harmonia e o bom viver social parece ser indispensável o
conhecimento55 de fenômenos e de fatos à luz da ciência, sopesando as normas
legais, enquanto legitimas, e acatados os conceitos de outros atores.
52 Leia-se no glossário em radiação restrita, o artigo 2º do anexo que, no artigo 1º, indica a“dispensa da licença de funcionamento de estação e independentes de outorga de autorização deuso de radiofreqüência, conforme previsto no art. 163, § 2o, inciso I da Lei nº. 9.472, de 16 de julho de1997”.
53 Gustave Le Bon tratando sobre a “alma das multidões”, observou: “[...] a multidão é sempreintelectualmente inferior ao homem isolado. Mas, no ponto de vista dos sentimentos e dos atos queesses sentimentos provocam, ela pode, segundo as circunstancias, ser melhor ou pior. Tudo dependeda maneira pela qual é sugerida.” (LE BON, Gustavo, Psychologia das multidões. Rio de Janeiro:Livraria Garnier, 1922, p.12).
54O acerto consta da página 15 de obra editada em 3.8.22, em poder do ora dissertador (LE BON,Gustave. As opiniões e as crenças. Rio de Janeiro: Livraria Garnier, 1922).
55 Sobre o assunto escreveram Maria Lúcia de Arruda Aranha e Maria Helena Pires Martins: ”Oconhecimento é o pensamento que resulta da relação que se estabelece entre o sujeito e o objeto aser conhecido. A apropriação intelectual do objeto supõe que haja regularidade nos acontecimentosdo mundo: caso contrário, a consciência cognoscente nunca poderia superar o caos. Ainda, oconhecimento pode designar o ato de conhecer, enquanto relação que se estabelece entre a
38
CAPÍTULO 2
AS BASES JURÍDICAS DO USO DAS RADIOFREQUÊNCIAS
EM TELECOMUNICAÇÕES
Ao se abrir a revisão do embasamento em tela, cita-se Sócrates:
Ninguém que saiba ou acredite que haja coisas melhores do que as que faze que estão ao seu alcance quando conhece a possibilidade de outrasmelhores, continue fazendo as que faz; e deixar-se vencer por si mesmonão pode ser senão ignorância, e chegar a vencer-se a si mesmo não ésenão sabedoria... Assim sendo, não dizeis que a ignorância é isto: ter falsaopinião e enganar-se em assuntos de grande transcendência? E dizia eualgo diferente ao afirmar que ninguém por vontade própria vai ao encontrodos males ou do que crê ser um mal?56
Colhe-se do francês Michel Viralli, que também inspirou o professor espanhol
Albert Galisonja, da Universitat de Lleida:
El Derecho no es sólo cosa de los juristas; es el bien de todos. Informa lasrealidades sociales y todos aquellos que se ocupan de esas realidades seencuentran con él y lo utilizan: no solamente el político, sino también elsociólogo, el etnólogo, el historiador, el filósofo, y muchos otros más. Eljurista reivindica su competencia particular, que es la de establecer lalengua y la gramática; sin duda ésta no puede negársele. Pero tiene muchoque aprender de aquellos que se sirven del Derecho y debe hacersecomprender por ellos. El diálogo, ciertamente, no siempre puedeestablecerse fácilmente al nivel de la reglamentación positiva donde serequieren unos conocimientos técnicos desarrollados, pero no puededecirse lo mismo en el plano de los principios, que deben ser accesibles almás amplio número.57
consciência que conhece e o mundo conhecido. Mas o e acumulado conhecimento também se refereao produto, ao resultado do conteúdo desse ato, ou seja, o saber adquirido pelo homem.” (ARANHA,Maria Lúcia de Arruda: MARTINS. Maria Helena Pires. Filosofando: introdução à filosofia. São Paulo:Moderna, 2003, p.21).
56 SÓCRATES. Sócrates, vida e pensamentos. São Paulo: Editora Martin Claret Ltda., 1996, p. 113.
57 VIRALLI, Michel, La pensée juridique, Librairie Générale de Droit et Jurisprudence. Paris, 1960, p.II, apud apud GALINSOGA, Albert, Las transformaciones de la sociedad internacional y los derechoshumanos. El vuelo de Ícaro. 2-3, 2001-2002, p. 333. Disponível em: <http://www.ligaproderechoshumanos.com/icaro/galinsoga.pdf>. Acesso em 27 de dezembro de 2006. Traduçãolivre: O Direito não é apenas coisa de juristas; ele é um bem de todos. Informa as realidades sociais etodos aqueles que se ocupam dessas realidades se encontram com o mesmo e o utilizam: nãosomente o político, se não também o sociólogo, o etnólogo, o historiador, o filósofo e muitos outrosmais. O jurista reivindica sua competência particular, que é a de estabelecer a língua e a gramática;sem dúvida esta não se pode negar. Porém, há muito a aprender daqueles que se servem do Direitoe deve-se fazer compreender por eles. O diálogo, certamente, nem sempre pode ser estabelecer
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Por conseguinte, na busca do significado do direito, pode-se ressaltar que
a humildade para o diálogo e a aceitação da verdade científica são fatores para a
melhor conduta diante da coletividade. Não há lugar para a persistência de
equívocos.
2.1 ASPECTOS DA EVOLUÇÃO NORMATIVA REFERENTE AO USO DE
RADIOFREQUENCIAS NO ÂMBITO NACIONAL
Durante buscas realizadas na biblioteca do Senado Federal, verificou-se
que o Brasil foi uma das primeiras nações a se posicionar oficialmente quanto ao
uso do "ar" para a emissão de ondas eletromagnéticas. Isto ocorreu com a edição do
Decreto n.o 3.296, publicado em 10 de julho de 1917, estabelecendo-se ser "da
exclusiva competência do Governo Federal os serviços radiotelegráfico e
radiotelefônico no território brasileiro".
Seguindo pela mesma trajetória, isto é, a da regulação institucional, foi tornado
público pelo Governo Provisório, liderado por Getúlio Dornelles Vargas, o Decreto
n.o 20.047, em 27 de maio de 193158, assegurando o serviço de radiocomunicação como
de interesse nacional e instrumento de educação. No seu art. 7.o estabeleceu-se a
obrigatoriedade das concessionárias e permissionárias dos serviços de radiodifusão a
efetuarem pagamento de quotas mensais para despesas de fiscalização. No art. 8.o
definiu-se à Comissão Técnica do Rádio, subordinada ao Ministério da Viação e Obras
Públicas, as atribuições de administrar as freqüências.
As referidas normas do Poder Público Federal foram complementadas pelo
Decreto n.o 21.111, de 1.o de março de 1932.
facilmente no nível de uma regulamentação positiva onde são requeridos alguns conhecimentostécnicos desenvolvidos, porém, não se pode dizer o mesmo no plano dos princípios, que devem seracessíveis ao mais amplo número.
58 O referido instrumento foi revogado pelo Decreto s/n, de 15/02/1991. Disponível no site<https://legislacao.planalto.gov.br/legislacao.nsf/fraWeb?OpenFrameSet&Frame=frmWeb2&Src=%2Flegislacao.nsf%2FFrmConsultaWeb1%3FOpenForm%26AutoFramed>.. Acesso em: 05 jan.2007.
40
Todavia, para a disciplina do uso das ondas eletromagnéticas foi marcante o
do Decreto n.o 24.655, de 11 de julho de 1934. Pelo mesmo, o Governo Federal fixou
as normas técnicas para a exploração da radiodifusão. Assim fez constar:[...]Art. 4.o Além da observância das condições técnicas que venham a serestabelecidas em instruções, ou convenções e acordos internacionais, asestações de radiodifusão deverão satisfazer as seguintes exigências:
a)energia mínima, na antena, de 5.000, 3.000, 2.000, 1.000, 500 e 250watts, se forem instaladas, respectivamente: I - No Distrito Federal e nacapital do Estado de São Paulo; II - Em Recife, Baía, Belo Horizonte ePorto Alegre; III - Em Belém do Pará, Fortaleza, Curitiba e Florianópolis;IV - Nas capitais dos demais Estados; V - Nas cidades de populaçãosuperior a 100.000 habitantes; VI - Nas cidades de população inferior a100.000 habitantes;b)estágio estabilizador de freqüência, com o emprego de cristal dequartzo a temperatura constante, ou dispositivo equivalente;c)percentagem de modulação de 85 a 100%;d)freqüência máxima de modulação, 5 kc/s;e)tolerância máxima da freqüência: 0,5% na faixa de 550 a 1.500; 0,01%nas faixas de 6.000 a 6.150; 9.500 a 9.600; 11.700 a 11.900; 15.100 a17.800 kc/s;f)onda pura e isenta o mais praticamente possível, de toda a emissãoque não seja essencial ao seu tipo.
§ 1.o As estações devem ser providas de monitor de presença de freqüência ede frequenciômetro devidamente aferidos pelo Departamento dos Correios eTelégrafos, e, bem assim, guarnecidas, permanentemente, por técnicoshabilitados de acordo com o regulamento aprovado pelo decreto número21.111 de 1 de março de 1932.
Naquela fase, portanto, se traçou a definição paradigmática brasileira em
face do órgão internacional (CCIR) que, como anteriormente foi registrado, no ano de
1929, classificou as ondas radioeletromagnéticas.
Recepcionados os citados decretos pela Constituição de 1934, consolidou-
se a vereda da competência da União para tratar de radiocomunicação. Aos Estados
se proporcionou somente o poder legislatório suplementar.
Instituída a ditadura, Getúlio Dornelles Vargas impôs o Decreto-Lei 1.949,
de 30 de dezembro de 1.93959, com severa censura na telecomunicação sem fio:
59Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1937-1946/Del1949.htm>. Acessoem: 05 jan.2007. Observe-se que no mesmo site ao ser clicado sobre DECRETO-LEI Nº. 1.949, DE30 DE DEZEMBRO DE 1939. se encontra um quadro informativo de situação: “NÃO CONSTAREVOGAÇÃO EXPRESSA e alteração: DEL 2092 - 28/03/1940: RETIFICA DEL 2101 - 01/04/1940:ATUACAO DO CONSELHO NACIONAL DE IMPRENSA NOS CASOS PREVISTOS NAS LETRAS Ce e D do ART. 135.DEL 2541 - 29/08/1940: ALTERA O ART. 42 DEL 43 - 18/11/1966: REVOGAARTS. 21, 31, 33, 35, 38, 39, 42, 43, 44,45, 46, 121, 122 E 130.
41
CAPÍTULO IV
DA RADIOFONIA
Art. 86. A censura das irradiações radiotelefônicas será executada pelomesmo processo aplicado à censura dos números de variedades, excetuadosos dispositivos que estabelecem exigências cênicas e de naturezapropriamente teatral.
Art. 87. Para todos os efeitos relativos à censura os responsáveis pelasirradiações por meio da radio-telefonia ficam equiparados aos empresáriosteatrais.
[...]
Art. 94. Durante a execução dos programas de rádio-difusão é permitida apropaganda comercial, por meio de dissertações proferidas de maneiraconcisa, clara e conveniente à apreciação dos ouvintes, observadas asseguintes condições:
a) - o tempo destinado ao conjunto dessas dissertações não poderá sersuperior a 20% do tempo total de irradiação de cada programa;
b) - cada dissertação durará, no máximo, 60 segundos, podendo, nos diasúteis, entre 7 e 16 horas, esse máximo ser elevado a 75 segundos;
c) - as dissertações deverão ser intercaladas nos programas, de sorte a nãose sucederem imediatamente;
d) - não será permitida, na execução dessas dissertações, a reiteração depalavras ou conceitos.
§ 1º Fica proibida a irradiação de trechos musicais cantados em linguagemimprópria à boa educação do povo, anedotas ou palavras nas mesmascondições.
§ 2º Os estabelecimentos comerciais que possuírem aparelhos de radio-difusão ficam obrigados a transmitir o programa oficial da D I. P.
Chega a ser impressionante a informação de que, passados 66 anos
daquele momento do autoritarismo, ainda perdura a possibilidade de se invocá-lo!
Retomando, especificamente, à telefonia, constata-se que nos anos
iniciados em 1940, mais de 500 empresas do ramo se fixaram no país. Na cidade de
Curitiba, passou a operar uma subsidiária da norte americana International
Telegraph Telephon (ITT), a Companhia Telefônica Nacional (CTN).
Após um período de crise no setor, causada pela proibição da importação
de componentes dos sistemas, em conseqüência da 2.a Guerra Mundial, o Governo
de Eurico Gaspar Dutra tentou, sem êxito, a elaboração de uma nova lei para
reorganizar o setor.
42
A conjuntura se agravou na década de 1950. O Presidente Juscelino
Kubitschek de Oliveira nomeou uma comissão especial que apresentou um plano de
lei e sugeriu a estatização das concessionárias. Todavia este projeto não avançou.
O mesmo ocorreu com um outro, apresentado no Congresso Nacional, em 1957.
Como faltava uma coordenação governamental do setor, o Estado Maior
das Forças Armadas – que, desde o Governo Dutra, atuava no papel
intervencionista - ofereceu, no ano de 1959, um Plano Nacional de
Telecomunicações, que incluía a criação de um órgão federal para coordenar e
fiscalizar as atividades operacionais. Todavia, como os projetos anteriores, este
também foi arquivado.
Na seqüência histórica, o Presidente Jânio da Silva Quadros baixou, em 30
de maio de 1961, o Decreto 50.666, criando o Conselho Nacional de
Telecomunicações (CONTEL), subordinado diretamente à Presidência da República.
A finalidade principal do colegiado era o da elaboração de um Código Nacional de
Telecomunicações, o que não se efetivou devido à repentina renúncia daquele
mandatário.
Ao assumir a Presidência da República, João Belchior Goulart, as
telecomunicações se encontravam em profunda crise. Em meio a pressões
exercidas por movimentos empresariais e de inconformados com a carência de
regras claras, sancionou a Lei n.o 4.117, de 27 de agosto de 1962, que dispôs sobre
o Código Brasileiro de Telecomunicações. Foi positivado um Plano Nacional de
Telecomunicações, para desenvolvimento do Sistema Nacional de Telecomunicações
(SNT), indicado o Conselho Nacional de Telecomunicações (CONTEL) como órgão
competente para normatização e o Departamento Nacional de Telecomunicações
(DENTEL) para a fiscalização. Também foi prevista uma empresa estatal pela União.
Em 1965, formalizou-se a criação da Empresa Brasileira de Telecomunicações
(EMBRATEL), com vistas à rede para interligar as regiões nacionais. Do planejamento
à execução do plano, a estatal escolheu algumas cidades pólo e, por extensão,
permitiu o acesso de usuários de empresas controladas pelos governos estaduais.
43
Para o processo de regulação e controle do setor, o governo criou, em
1967, o Ministério das Telecomunicações (MINICOM), que passou a supervisionar as
atividades da EMBRATEL, enquanto absorveu as do CONTEL, considerada tacitamente
extinta pelo Decreto-Lei n.o 200, de 25/02/1967. Anunciou-se, então, o monopólio
estatal das telecomunicações a ser exercida pela União.
Em 9 de novembro de 1972, foi constituída, na forma da Lei n.o 5.792,
de 11/07/1972, a empresa de economia mista denominada de Telecomunicações
Brasileira S.A. (TELEBRÁS), para exercer a função de holding do estatismo, incorporando
concessionárias municipais.
Na nova organização, o Ministério das Telecomunicações passou a tratar
de diretrizes gerais e a fiscalizar a aplicação de recursos. A TELEBRÁS, no planejamento
e execução de projetos de expansão das redes de telefonia e aquisição de equipamentos,
contando, em seu organograma com o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
(CPqD), criado em 1976, na cidade de Campinas (SP) e centros de capacitação de
recursos humanos, em Brasília (DF) e Recife (PE).
As concessionárias estaduais passaram a ser prestadoras de serviços locais,
e a EMBRATEL de serviços de ligações interurbanas (DDD) e internacionais (DDI).
Por ocasião do 10.o aniversário da EMBRATEL, em 16 de setembro de
1975, ao inaugurar a segunda antena da estação de Tanguá, em Itaboraí (RJ), o
Presidente da República, Ernesto Geisel, assim se pronunciou em discurso:
Os responsáveis pelos três primeiros governos da Revolução tiveram acompreensão perfeita da magnitude do problema das comunicações e daimportância fundamental do setor, como suporte para o gigantesco esforçoque então se iniciava, com vistas a garantir o efetivo desenvolvimentoeconômico e social da Nação.As notórias dificuldades encontradas – que abrangiam, indiscriminadamente,todos os campos de ação governamental – puderam ser superadas,estabelecendo-se, numa primeira etapa, as bases para toda a programaçãoprioritária e iniciando-se, logo em seguida, sua efetiva implementação.É de se destacar, como fundamental, a própria constituição da EMBRATEL,já prevista em legislação anterior, mas que somente em 1965 veio a setornar uma realidade concreta.Também no âmbito institucional, foi excepcionalmente relevante a decisãocontida no Decreto-lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967, de se incluir naestrutura governamental um Ministério dedicado exclusivamente às comunicações.
44
O ciclo em certa medida, se completou com a constituição, em 1972, daTELEBRÁS, voltada especificamente para a integração do vital sistematelefônico.60
Disse, ainda, na mesma alocução: “A tarefa realizada no setor das
telecomunicações foi relevante e de cunho verdadeiramente revolucionário. É esta,
sem dúvida, uma das áreas em que mais se inovou e produziu.”61
De fato, tanto a EMBRATEL, como a TELEBRÁS prosperaram graças a vultosos
investimentos com recursos repassados pelo Tesouro Nacional. Não bastando, o
governo criou, na prática, uma atípica parceria público-privada com a capitalização via
planos de autofinanciamento.
Embora os discursos oficiais com mensagens de êxito, na realidade ocorria
uma significativa demanda reprimida de linhas telefônicas. Por isso, a inscrição do
nome de um titular de direito ao uso ou gozo de um número telefônico cada vez agregava
maior valor econômico como um raro bem patrimonial. Assim o considerava até a
Receita Federal. Costumeiramente, tal “bem patrimônial” foi apontado para penhoras
judiciais e de partilhas, no direito de sucessão. Também figurou como objeto em
contratos de locação e negociações especulativas.
No Governo de João Baptista de Oliveira Figueiredo (1979-85), pouco se
mudou no quadro. Manteve-se limitado o número de assinantes de linhas telefônicas.
A "Nova República" também não teve fôlego financeiro para suprir a crescente
procura de linhas residenciais ou não residenciais. Os dirigentes do monopólio estatal
do setor pouco puderam fazer para vencer a imprevisibilidade de solução.
No tocante à telefonia móvel celular, cabe observar que foi somente no ano
de 1990 que a TELEBRÁS disponibilizou cerca de 11 mil acessos, no Rio de Janeiro.
O serviço chegou à Capital Federal, Brasília, apenas no ano seguinte, em 1991. 62
60GEISEL, Ernesto. Discursos. Brasília: Assessoria de Imprensa da Presidência da República, 1976.v.2. p.163-164.
61GEISEL, op. cit., p.164.
62Dados disponíveis em: <http:// www.planejamento.gov.br/arquivos_down/dest/perfil_empresas_estatais/1994_a_1999/telebras_texto.pdf>. Acesso em: 4 jan. 2007.
45
A coletividade brasileira, frustrada com a situação, manifestava-se por meio
da imprensa. Dentre os comunicadores, o jornalista Ethevaldo Siqueira, após
entrevistar Ian Ross, dos Laboratórios Bell - sobre o desenvolvimento telemático,
nos Estados Unidos, e a novidade de um chip de 10 Gigabytes – o inconformismo pelo
atraso que se constatava no Brasil. Em 1993, lançou o livro "Telecomunicações –
privatização ou caos", com depoimentos e artigos diversos sobre o assunto.
Escreveu com Luciana Mancini o desabafo:
- O Brasil tem apenas 7 linhas telefônicas por 100 habitantes, uma densidadeque o coloca em 42.o lugar no mundo e 10.º na América Latina.
- Os serviços telefônicos brasileiros só servem a 2% das propriedadesrurais, a apenas 19,1% dos domicílios residenciais e a pouco mais dametade dos estabelecimentos de negócios do País (53,3%).63
Os referidos pesquisadores destacaram como fatos, em tópicos: espera 14
anos por um telefone (após pagamentos, de marajoara dos carnês à Telebrás);
estelionato contra 1 milhão, referindo-se a esperas de 4 a 7 anos em São Paulo;
déficit de 10 milhões de linhas; anarquia tarifária; uma linha telefônica a US$ 1.200;
atraso na tecnologia e serviços, um sistema à beira do colapso. 64
No mesmo artigo os autores levantaram uma pergunta: "Por que isso
aconteceu?" Disseram, em resposta:
A intromissão crescente do governo na administração das operadoraspúblicas de telecomunicações do Sistema Telebrás acabou invertendoprioridades, confiscando superávits, impondo limites irreais aos investimentosautofinanciados do setor e contra todas as advertências, levando o Brasil aoatoleiro do congestionamento, da demanda altamente represada e de todosos males resultantes da escassez de meios e serviços.65
Dê-se ou não razão aos reclamantes, o governo federal reconheceu a
caótica conjuntura, de fragrante exclusão social. No mês de agosto do ano seguinte
63SIQUEIRA, Ethevaldo; MANCINI, Luciana. Rumo ao caos. In: SIQUEIRA, Ethevaldo. Telecomunicações:privatização ou caos. São Paulo: Telepress, 1993. p.11.
64SIQUEIRA; MANCINI, op. cit., p.13.
65SIQUEIRA; MANCINI, op. cit., p.13.
46
foi aprovada a Emenda Constitucional visando a um novo modelo de
telecomunicações, optando-se pela participação da iniciativa privada na prestação
dos serviços.
Em decorrência, surgiu a Lei n.o 9.295, de 19 de julho de 1996 (publicada
no DOU de 20.07.96 e retificada em 6/08/1996). Esta, conhecida por "Lei Mínima das
Telecomunicações" foi objeto de questionamentos jurídicos, suscitando reexames
drásticos por parte do Ministério das Telecomunicações.
Após isso, surgiu a Lei 9.472, de 16 de julho de 1997, denominada Lei
Geral (LGT), que será objeto de enfoques a seguir.
2.2 REFLEXÕES ACERCA DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E DO MARCO
REGULATÓRIO BRASILEIRO DAS TELECOMUNICAÇÕES
À guisa de introdução da análise deste item, cita-se Luís Roberto Barroso:
A Constituição, uma vez posta em vigência, é um documento jurídico, é umsistema de normas. As normas constitucionais, como espécie do gêneronormas jurídicas, conservam os atributos essenciais destas, dentre os quaisa imperatividade. De regra, como qualquer outra norma, elas contêm ummandamento, uma prescrição, uma ordem, com força jurídica e não apenasmoral. Logo, a sua inobservância há de deflagrar um mecanismo próprio decoação, de cumprimento forçado, apto a garantir-lhe a imperatividade,inclusive pelo estabelecimento das conseqüências de insubmissão ao seucomando. As disposições constitucionais são não apenas normas jurídicas,como têm um caráter hierarquicamente superior, não obstante a paradoxalequivocidade que longamente campeou nesta matéria, considerando-asprescrições desprovidas de sanção, mero ideário não-jurídico.66
Diante do enunciado de Barroso há de se refletir sobre o dever que se
impõe ao ente federativo em face da Constituição. Suas normas não podem ser
moldadas pela vontade individual ou de um grupo investido de autoridade, mesmo que
por eleições livres. Numa sociedade ordeira e democrática em que se pretende a
convivência social harmoniosa e respeitosa, todos devem sujeitar-se ao texto
66BARROSO, Luís Roberto. A constituição e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades daconstituição brasileira. 3. ed. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 1996. p.287.
47
constitucional, notadamente quando discutido e votado por legítimos representantes,
escolhidos pelo povo.
Gillissen enfocou o trabalho da "Sociedade Jean Bodin", mostrando que o
conceito de ordem no Direito já tinha evoluído muito antes do período histórico67. As
idéias foram se conjugando com o passar dos tempos, forjando o conceito de Estado
Moderno. Editaram-se as normas consideradas necessárias ao equilíbrio, que se
consubstanciaram na "Constituição do Estado" como "lei fundamental", que, para
José Afonso da Silva:
[...] seria, então, um sistema de normas jurídicas, escritas ou costumeiras,que regula a forma do Estado, a forma de seu governo, o modo de aquisiçãoe o exercício do poder, o estabelecimento de seus órgãos, os limites de suaação, os direitos fundamentais do homem as respectivas garantias.68
Consoante o conceito, tratando sobre sistema no direito, José Roberto
Vieira69 acentuou que "a Ciência do Direito é sistemática ou não existe". Assim
ensina após se referir a Karl Larenz segundo o qual o sistema significa "[...] a única
maneira possível por que o espírito cognoscente consegue ficar seguro da verdade:
o critério da racionalidade intrínseca". Para ele é importante grifar a característica de
unidade dos sistemas, conferida ao Direito no plano da positividade, pela
Constituição, pois na mesma reside o fundamento de todas as regras que se
distribuem pelos degraus inferiores da hierarquia normativa. E prossegue dizendo ser
o sustentáculo de validade de todas as normas do ordenamento jurídico, formando a
67 Segundo o citado autor, em nota de rodapé baseado em diversas obras: "'A Sociedade Jean Bodinpara a história comparativa das instituições' estudou um certo número de instituições, tanto nassociedades sem escrita, como na história do direito, pelo método comparativo; os temas assimestudados foram, nomeadamente, o estatuto do estrangeiro, da mulher, da criança, a prova, asgarantias pessoais, as organizações de paz, a monarquia, governantes e governados, as comunidadesrurais, o indivíduo face ao poder e o costume." (GILLISSEN, John. Introdução histórica ao direito.2. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1995. p.32).
68 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 13. ed. São Paulo: Malheiros,1991. p.38.
69 VIEIRA, José Roberto. A noção de sistema de direito. Revista da Faculdade de Direito da UFPR,Porto Alegre, v.33, p.53-65, 2000.
48
unidade da pluralidade. Essas normas, componentes da estrutura do sistema –
exibindo excepcional vigor aglutinante – são os princípios. 70
Carlos Alberto Bittar71 entende serem os princípios legitimadores do
ordenamento jurídico "na medida em que representam os ideais primeiros de justiça,
que se encontram ínsitos na consciência coletiva dos povos, através dos tempos e
dos espaços". Sobre o princípio constitucional, Celso Antônio Bandeira de Mello,
citando José Afonso da Silva, aduz ser:
[...]mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposiçãofundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes oespírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência,exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, noque lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dosprincípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes dotodo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio émuito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção aoprincípio implica ofensa não apenas a um específico mandamentoobrigatório mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma deilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípioatingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversãode seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouçológico e corrosão de estrutura mestra.72
Assim sendo, seria inadmissível a violação ou o desprezo a um princípio
constitucional, especialmente, sublinhe-se, por quem é obrigado a cumpri-lo, até por
honra de juramento solenemente colhido por ocasião da investidura em mandato,
cargo ou função pública.
Nesta medida parece até irônico o fato de um recém-empossado ao invés
de cumprir e defender os princípios constitucionais, se põe a negociar reformas e
“reformas” com o Congresso Nacional.
Seria satisfatório se compreendessem o que Manoel Gonçalves Ferreira Filho73
70 VIEIRA, José Roberto. Op.cit., v.33, p.53-65, 2000.
71 BITTAR, Carlos Alberto. Curso de direito civil. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1994. v.1. p.46.
72 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Malheiros,2002. p 807.
73 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direito constitucional do trabalho: estudos em homenagemao prof. Amauri Mascaro do Nascimento. São Paulo: Ltr, 1991. v.1. p.73-74.
49
observou da análise de opiniões de juristas que empregam o vocábulo "princípio" em
sentido semelhante a um pré-ordenamento" do conteúdo da regra legal".
Seguindo nesta linha de raciocínio, encontra-se a opinião de Orlando
Gomes, citando Ferrara Senior:
Desses princípios gerais do Direito, entendidos como diretrizes ou forçaspropulsoras do desenvolvimento da ordem jurídica, devem, no entanto,distinguir-se os que, segundo Ferrara Senior, são extraídos das disposiçõeslegislativas, concretas, e se ampliam em fórmulas gerais, compreensivas denovas aplicações. São estes que servem como fonte subsidiária naaplicação da lei, pois traduzem o desenvolvimento, mediante o processológico e analógico, que o intérprete faz das próprias normas componentesda ordem legal. Ajudam-no nessa tarefa os standard quando sejam startingpoints para a formação concreta das normas necessárias a colmatar umalacuna. Os outros constituem, na expressão do autor citado, as forçasanimadoras da vida do Estado, em certo momento histórico, sem quepossam ser considerados como de direito natural, porquanto têm caráterrelativo. Introduzidos no sistema legislativo como postulados programáticos,sua importância se revela sob dois aspectos: a) 'como normas propulsorasda atividade legislativa e administrativa', b) 'como normas inspiradoras daaplicação do Direito vigente'.74
Segue-se que o princípio da certeza do direito que se inicia na Carta
Magna figura como implícito e pressuposto de outros, até mesmo os inscritos na
legislação infraconstitucional. Alça-se como sobreprincípio, regente de toda e
qualquer porção da ordem jurídica, sendo sua presença, assegurada nos vários
subsistemas.
A certeza do direito é algo que se situa na própria raiz do dever-ser, é ínsita
ao deôntico, sendo incorreto imaginá-lo sem determinação específica. No traçado do
rumo o constituinte, representando o sentimento ordeiro da sociedade brasileira que se
consignou na Carta Diretriz, dentre outros princípios fundamentais, o republicano75, o
federativo76 e o da segurança jurídica. 77
74GOMES, Orlando. Introdução ao direito civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1991. P.50-51.
75O princípio republicano (res = coisa, do povo) cuida da igualdade formal das pessoas. O poderrelaciona-se com eleição, responsabilidade e alternância. Está previsto no art. 1.o da Constituição.
76O princípio federativo encontra-se na Carta Magna, ao lado do princípio republicano. Foi adotadono Brasil desde 15 de novembro de 1889 e confirmado na Constituição de 1891. Tem por fundamentoa distribuição do poder, com a autonomia dos entes que formam o Estado, conforme consta do art. 18da Constituição de 1988: "A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil
50
Os representantes do povo brasileiro, em "cláusula pétrea" da chamada
Constituição Cidadâ (art. 5.o, II) também firmaram o disciplinador princípio da
legalidade78.
Compreenderam os legisladores, assim como ensinou o jurista italiano
Norberto Bobbio, que: "[...] em todo o ordenamento, ao lado das normas de conduta,
existe um outro tipo de normas, que costumamos chamar de normas de estrutura ou
de competência”. 79
Destarte, como foi definida a estrutura constitucional básica da política
estatal, no tocante à tecnologia das comunicações o legislador não se furtou ao
exercício da sua competência de elaborar as necessárias leis.
Apontando o avanço tecnológico como essencial para o desenvolvimento do
Estado Brasileiro do Século XXI, 80 foi encaminhada ao Congresso Nacional, em 16 de
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termosdesta Constituição.". Em cada âmbito há competências próprias, conforme previstas na Lei Maior: a)da União, nos arts. (21 e 22), b) dos Estados, art. 25, § 1.o e, c) dos Municípios, art. 30, além das quelhes são comuns, conforme o art. 23) e competências legislativas concorrentes União-Estado, art. 24.
77O princípio da segurança jurídica: "É aquele dirigido à implantação de um valor específico, qualseja, o de coordenar o fluxo específico, qual seja, o de coordenar o fluxo das interações inter-humanas, no sentido de propagar no seio da comunidade social o sentimento de previsibilidadequanto aos efeitos jurídicos da regulação da conduta, tranqüilizando os cidadãos, possibilitando-lheso planejamento de ações futuras, cuja disciplina jurídica conhecem, confiantes que estão no modopelo qual a aplicação das normas do direito se realiza (Paulo de Barros Carvalho)." (DINIZ, MariaHelena. Dicionário jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998. v.3. p.731).
78Reza a Constituição que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão emvirtude de lei". O Estado, porém deve se ater ao que a lei determina como enfatiza Bandeira de Mello:O princípio da legalidade é o da completa submissão da Administração às leis. Esta deve tão-somente obedecê-las, cumpri-las, pô-las em prática. Daí que a atividade de todos os seus agentes,desde o que ocupa a cúspide até o mais modesto dos servidores, só pode ser a de dóceis, reverentes,obsequiosos cumpridores das disposições gerais fixadas pelo Poder Legislativo, pois esta é a posiçãoque lhes compete no direito brasileiro". (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direitoadministrativo. 8.ed. São Paulo: Malheiros, 1996. p.57).
79BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. 10. ed. Trad. Cláudio De Cicco e MariaCeleste Cordeiro Leite dos Santos. Brasília: UNB, 1991. p.33-34.
80 Em "Proposta de Governo - Mãos à Obra, Brasil", editado em 1994, pelo então candidato àPresidência da República, Fernando Henrique Cardoso afirmou que:” A tecnologia da informaçãotornou-se a peça fundamental do desenvolvimento da economia e da própria sociedade. Isto significa queo atraso relativo do nosso país deverá ser necessariamente superado, como condição para retornar oprocesso de desenvolvimento. Não se trata apenas de alcançar uma maior difusão de um serviço jáexistente, por uma questão de equidade e justiça. Trata-se de investir pesadamente emcomunicações, para construir uma infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que opaís necessita para investir nas áreas sociais. ”[...] “O Governo Fernando Henrique proporá emenda
51
fevereiro de 1995,a Mensagem n.o 191/95, com a Proposta de Emenda
Constitucional n.o 03-A/95.
Aprovada a proposta, foi promulgada a Emenda Constitucional n.o 8, de 15
de agosto de 1995, pelo qual foram alterados os textos do inciso XI e da alínea "a"
do inciso XII do art. 21 da Constituição Federal com a seguinte redação:
Art. 21. Compete à União:[...]XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão,os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre aorganização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectosinstitucionais;XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
A nova redação não descaracterizou os serviços de telecomunicações
como de interesse público81, mantendo presente a União na organização e
regulação82 dos mesmos. Isto é no indisponível poder-dever, inclusive quando as
atividades forem outorgadas por concessão, autorização ou permissão.
Neste sentido, tem assentado a doutrina, como traduz Luiz Alberto
Blanchet:
o poder concedente não transfere a titularidade do serviço, o que lheassegura o poder (poder-dever) de proceder à fiscalização pertinente àadequação do serviço executado concretamente, em relação à finalidade:atendimento satisfatório do interesse público para: intermédio é prestado
constitucional visando à flexibilização do monopólio estatal nas telecomunicações. Entretanto, isso nãoesgota o problema da definição do modelo institucional do setor. A grande atualidade do debate sobrea organização desse setor na maioria dos países desenvolvidos torna a decisão brasileira ainda maiscomplexa e importante. Amplos segmentos da sociedade brasileira deverão ser ouvidos para que ogoverno defina completamente sua proposta, através de projeto de lei a ser encaminhado aoCongresso para uma decisão final.
81 O jurista argentino Agustín Gordillo relaciona o interesse público com três aspectos: aconveniência, a segurança jurídica e a justiça. Não se beneficia uma coletividade sem o senso desegurança jurídica, respeitando o direito individual. Nisto se basearia a justiça. (GORDILLO, AgustínA.. Tratado de derecho administrativo. Parte General, Tomo 2. Buenos Aires: Macchi Lopez, 1975,p.XII, 18).
82 O sociólogo Boaventura Sousa Santos opinando sobre a Modernidade ressaltou que: “o pilar daregulação é constituído por três princípios: o princípio do Estado (Hobbes), o princípio do mercado(Locke) e o princípio da comunidade (Rousseau)”. (SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão deAlice - o Social e o Político na Pós-Modernidade. 3. ed. Porto: Afrontamento, 1994, p.203).
52
para cujo suprimento foi outorgada a atividade diretamente pelo poderconcedente, ou diretamente ou através de concessão”83.
Pode-se deduzir que com a mudança da Carta Magna84 e a efetivação do -
Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações (PASTE)
e do Sistema Postal, operado desde 1995 pelo Ministério das Comunicações85
houve coerência com os objetivos da República Federativa do Brasil, cravados pelo
constituinte de 198886.
Para bem esclarecer o papel do Estado como agente e regulador da
atividade econômica de telecomunicações programou-se, após a questionada "Lei
Mínima", de 1995, a Lei Geral das Telecomunicações (LGT). Em tese, foram
previstos 216 artigos, parágrafos, incisos e alíneas com o cuidado de aguçar um
instrumento eficaz para firmar a previsão constitucional da oferta de serviços. Constam,
desde a exposição ministerial:
a) respeito à determinação constitucional de competência (dever) da União
para organizar a exploração dos serviços de telecomunicação (execução,
a comercialização e uso dos serviços e a implantação e o funcionamento
de redes de telecomunicações, bem como a utilização do espectro de
radiofrequencias e dos recursos orbitais);
83 BLANCHET, Luiz Alberto. Concessão do serviço público. 2. ed. Curitiba: Juruá, 1999, p.42).mesmo se aplica à “autorização, já agora segundo o preceito constitucional" (ÁLVARES, Walter T.Curso de direito de energia. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p.50).
84 Em tais condições, a última citação doutrinária se aplica à “autorização, já agora segundo opreceito constitucional" (ÁLVARES, Walter T. Curso de direito de energia. Rio de Janeiro: Forense,1978, p.50).
85 Com a nova redação constitucional, o Ministério das Comunicações firmou com a UniãoInternacional de Telecomunicações (UIT) o Termo de Cooperação UIT n.º 9-BRA/95/05 para apoiotecnológico e analítico, contratando a consultoria de McKinsey & Company.
86 Como se vê da Constituição Federal de 1988: art. 3.o Constituem objetivos fundamentais daRepública Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir odesenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdadessociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idadee quaisquer outras formas de discriminação.
53
b) criação de um órgão para exercer a função reguladora, conforme
previsão constitucional;
c) garantia do objetivo básico da regulação, qual seja, o acesso a toda
população, mediante tarifas e preços razoáveis;
d) observância dos princípios constitucionais condicionantes regulação válida,
a saber, soberania nacional, função social da propriedade, liberdade de
iniciativa, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das
desigualdades regionais e sociais, repressão ao abuso do poder
econômico e continuidade do serviço prestado no regime público;
e) harmonização dos direitos do usuário e consumidor com o princípio da
livre concorrência e da justa competição;
f) ordenação das atividades privadas e organização dos serviços públicos
de telecomunicações, compatibilizando-os com a necessidade de
desenvolvimento econômico e social;
g) organização dos serviços de telecomunicação assegurando-se a livre,
ampla e justa competição;
h) inviabilização da monopolização do mercado;
i) repressão a infrações à ordem econômica;
j) prestação do pleno acesso aos serviços que sejam de interesse
coletivo.
Em suma a Lei Geral das Telecomunicações é exemplar em definições de
compromissos para a dignidade da pessoa humana da sociedade contemporânea.
2.3 ATRIBUIÇÃO LEGAL DE COMPETÊNCIAS DELEGATÓRIAS E FISCALI-
ZATÓRIAS EXCLUSIVAS DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES -
ANATEL
A Constituição da República, promulgada em 1988, indicou, em seu art.
174 que o Estado é o agente normativo e regulador da atividade econômica. Sem
54
condicionamentos determinou o exercício das funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo o plano decorrente indicativo para o setor privado e
determinante para o setor público.
Consoante o referido diploma e os preceitos constitucionais propícios,
fixaram-se as bases necessárias ao “controle de concentrações empresariais, a
repressão de infrações à ordem econômica, o controle de preços e tarifas, a
admissão de novos agentes no mercado”. 87
Foram, então, criadas para a “atuação do Estado” que “[...] não é nada
menos do que pôr ordem na vida econômica e social” 88as agências reguladoras,
dentre as quais a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) 89 na categoria
de autarquia federal especial90 para desempenhar a função de órgão regulador
constitucional, a fim de:
implantar [...] a política nacional de telecomunicações, [...] administrar oespectro de radiofrequencias e o uso de órbitas, expedindo as respectivasnormas, [...] fiscalizá-las, [...] expedir normas e padrões a serem cumpridospelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos[...] e deliberar [...] quanto a interpretação da legislação de telecomunicaçõese sobre os casos omissos.91
Para o exercício das suas atribuições, a ANATEL foi dotada de autoridade
administrativa independente92 desde que à mesma, por lei e por decreto, foram
"asseguradas as prerrogativas necessárias ao exercício adequado de sua
87 SUNDFELD, Carlos Ari (Org.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000. p.18.
88 BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. 7º Vol. Arts. 170 a 192, 2ª ed.,São Paulo: Saraiva, 2000, p.447.
89 Art. 22, IV e. Art. 48, XII da CF/88
90 Conforme o art. 8.o da Lei n.o 9.472/97
91 Lei 9.472;97, art. 8.o, I, VIII, IX, XII e XVI
92 Idem, art. 9.o.
55
competência” 93, ou seja, de "adotar as medidas necessárias para o atendimento ao
interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras”. 94
Em textos de fundo analítico, como o de Leila Cuéllar95, verifica-se que,
embora o art. 21, XI da Constituição faça referência a “órgão regulador”, o legislador
infraconstitucional preferiu usar a expressão “agência reguladora”, a exemplo do
modelo norte-americano, para dotá-la de poderes “quase legislativos” e “quase
judiciais”. Em estudos sobre tais condições, Maria Sylvia Zanella Di Pietro nota que,
além exercerem o poder de polícia, “regulam e controlam as atividades que
constituem objetos de concessão, permissão ou autorização de serviço público”
assim como de “concessão para exploração de bem público”. 96
Com relação ao "uso eficiente do espectro de radiofrequencias" e
atendimento ao usuário com "padrões de qualidade e regularidade adequados à
sua natureza, em qualquer ponto do território nacional", cumpre à agência,
obviamente acompanhar a implantação do sistema. Significa assumir postura para
garantir, às autorizatárias, concessionárias e permissionárias, o cumprimento das
finalidades a que vieram.
Lembre-se que da mesma LGT está certo o que se grifa,
destaca e sublinha agora:
Art. 19. À AGÊNCIA COMPETE [...]..VIII-ADMINISTRAR O ESPECTRO DE RADIOFREQUÊNCIAS [...]EXPEDINDO AS RESPECTIVAS NORMAS;...XII - EXPEDIR NORMAS E PADRÕES A SEREM CUMPRIDAS PELASPRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES QUANTOAOS EQUIPAMENTOS QUE UTILIZAREM;
93 Lei 9.472/97, art. 9.o.
94 Idem, art. 19.
95 CUÉLLAR, Leila. As agências reguladoras e seu poder normativo. São Paulo: Dialética, 2001.
96 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2002. p.111.
56
A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) foi aparelhada com "[...]
espírito realmente forte [...] de que regular seria tratar de questões técnicas e
econômicas”97 com independência e autoridade, através de resoluções e atos
administrativos diversos – inclusive audiências públicas – para a expansão da
telefonia fixa comutada e a da telefonia pessoal móvel.
Oportuno advertir que, paralelamente à inédita autonomia para agir, fixou-
se uma regra impositiva à ANATEL – e excludente de outros entes, organizações ou
pessoas – contida no art. 22 da Lei Geral das Telecomunicações: fica vedada a
realização por terceiros a fiscalização de competência da agência, ressalvadas as
atividades de apoio. Tal função centralizadora visaria o melhor resultado ao senhor
absoluto da coisa pública: o cidadão do povo, como depreende do espírito
presente nos princípios diretamente aplicáveis à administração pública, inscritos na
Carta Magna98.
Bem assim, é oportuno ressaltar que a abrangência da exclusividade
funcional ficou reprisada claramente no texto do Decreto n.o 2.338, de 7 de outubro
de 1997, que “Aprova o Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações e
dá outras providências”.
Art. 16. À Agência compete... XIII - expedir licenças de instalação efuncionamento das estações de radiocomunicação, inclusive as empregadasna radiodifusão sonora e de sons e imagens ou em serviços ancilares ecorrelatos, fiscalizando-as permanentemente.
97SUNDFELD, Direito..., p.46.
98 Entre os princípios, ressalte-se o da eficiência gravado para a administração pública da União,dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Conjugando com o princípio da legalidade,representa mais do que um poder, mas o dever de sobrepor à vontade do administrador ao interessecoletivo. Opina Meirelles: "A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput),significa que o administrador publico está, em toda sua atividade funcional, sujeito aosmandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sobpena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme ocaso." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32ªed., atual. por AZEVEDOEurico de Andrade, ALEIXO Délcio Balestero e BURLE FILHO José Emmanuel. São Paulo:Malheiros, 2006, p.87).
57
Então, conforme a sua atribuição definida em lei e em decreto do
Presidente da República, a ANATEL, pelo seu competente Conselho Diretor99 decidiu
por fazer vigorar o Anexo da Resolução n.o 259, de 19 de abril de 2001 -
Regulamento de uso do espectro de radiofrequencias. Gravou ali, incisivamente:
Art. 63. Compete à Agência a fiscalização do uso de radiofrequencias.[...]Art. 64. A fiscalização do uso de radiofrequencias compreenderá:I. a fiscalização direta, por meio de inspeção de técnicos da Agência nasinstalações das estações; eII. a fiscalização indireta, por meio de sistemas de monitorização e gestão àdistância.Art. 65. Na instalação de estações transmissoras de radiocomunicaçãodeverão ser observados os limites, referentes à exposição de trabalhadorese da população em geral a campos eletromagnéticos, estabelecidos emregulamentação específica da Agência.100
É de se realçar a expressão: em regulamentação específica da Agência.
Portanto, o conjunto normativo mostra ser transparente à ANATEL a
função de tratar do uso das radiofrequencias, sem deixar qualquer resquício de
dúvidas. Teria ares suficientes a explicação: telecomunicações é um serviço com
predominante interesse nacional, de todos os cidadãos na forma estabelecida pela
Constituição: Art. 5.o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, [...]:
Por isso, se justificaria o feixe de apanágios legais para a atração de
capital, inclusive por ação da ANATEL101.
99 Dispõe a Lei 9.472/97: “Art. 22. Compete ao Conselho Diretor: [...] IV - editar normas sobrematérias de competência da Agência;”.
100 O inteiro teor do documento se encontra no sítio da internet: <http://www.anatel.gov.br/biblioteca/Resolucao/2001/anexo_res_259_2001.pdf>. Acesso em: 18 dez. 2006.101 Em artigo intitulado “A remuneração de capital nas telecomunicações e o novo contextoregulatório brasileiro, Fernando Camacho, Gabriel Fiuza de Bragança e Katia Rocha, tendo em vista oDecreto nº. 4.733 de 10 de junho de 2003, registraram: o governo brasileiro estabeleceu uma novaorientação regulatória para as telecomunicações, fundamentada nos custos das operadoras, comouma das principais diretrizes para o setor. Conforme o estipulado, a implementação deste novomodelo se daria com base no cálculo dos custos incrementais de longo prazo (Long Term IncrementalCost – LRIC). Disponível em: <http:// www.bndes.gov.br./> Acesso em 2 de dezembro de 2006. Doreferido decreto, que Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências,consta:[...] Art. 4o As políticas relativas aos serviços de telecomunicações objetivam:I - assegurar oacesso individualizado de todos os cidadãos a pelo menos um serviço de telecomunicação e amodicidade das tarifas; II - garantir o acesso a todos os cidadãos à Rede Mundial de Computadores
58
2.4 O DEVER DE COOPERAÇÃO DO PODER PÚBLICO PARA OS SERVIÇOS
DE TELECOMUNICAÇÕES "SEM FIO" E O CONTROLE JUDICIAL DE ATOS
ARBITRÁRIOS
É um dever republicano de um “homem de estado”, o esmero no trato dos
interesses do cidadão e, por óbvio, de uma comunidade.
Tal é o sentido da lição de Marco Túlio Cícero, figurando Cipião:
Pois bem: assim como o agricultor conhece a natureza do terreno e assimcomo um empregado sabe escrever, procurando ambos, na sua ciência,antes a utilidade do que o deleite, assim também o homem de Estado podeestudar o direito, conhecer as leis, beber nas suas próprias fontes, sob acondição de que as suas respostas, escritos e leituras não o impeçam deadministrar retamente a República. Certamente, deve conhecer o direito civile natural, sem cujo conhecimento não pode ser justo. Mas, deve ocupar-secom tais coisas como o piloto se ocupa com a astronomia, e o médico comas ciências naturais, referindo esses estudos a pratica de sua profissão,aproveitando-se deles no que lhe possam ser úteis e sem se separar doverdadeiro caminho que empreendeu. 102
Portanto, se alguém aspira a conduzir, diretamente ou indiretamente à
res publica, deve buscar o conhecimento, com racionalidade. Neste particular,
recorre-se ao ensino do filósofo e jurista Augusto Comte:
Qualquer sistema social, quer seja feito para um pugilo de homens, quer paraalguns milhões, tem por finalidade definitiva dirigir para um objetivo geral deatividade todas as forças particulares, porquanto só há sociedade onde se
(Internet); III - o atendimento às necessidades das populações rurais;IV - o estímulo aodesenvolvimento dos serviços de forma a aperfeiçoar e a ampliar o acesso, de toda a população, àstelecomunicações, sob condições de tarifas e de preços justos e razoáveis; V - a promoção dodesenvolvimento e a implantação de formas de fixação, reajuste e revisão de tarifas dos serviços, porintermédio de modelos que assegurem relação justa e coerente entre o custo do serviço e o valor aser cobrado por sua prestação, assegurado o equilíbrio econômico-financeiro do contrato; VI - agarantia do atendimento adequado às necessidades dos cidadãos, relativas aos serviços detelecomunicações com garantia de qualidade; VII - a organização do serviço de telecomunicaçõesvisando a inclusão social. Parágrafo único. Para assegurar o disposto nos incisos II e VII: (Incluídopelo Decreto nº 5.581, de 2005) I - o Ministério das Comunicações fica incumbido de formular epropor políticas, diretrizes, objetivos e metas, bem como exercer a coordenação da implementaçãodos projetos e ações respectivos, no âmbito do programa de inclusão digital; (Incluído pelo Decreto nº5.581, de 2005) II - a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL deverá desenvolverinstrumentos, projetos e ações que possibilitem a oferta de planos de serviços de telecomunicações,observando as diretrizes e metas estabelecidas pelo Ministério das Comunicações e o regime detratamento isonômico como instrumento para redução das desigualdades sociais. (Incluído peloDecreto nº 5.581, de 2005) [...].
102 CÍCERO, Marco Tulio. Da República. Apresentação de Nélson Jahr Garcia, disponível em:www.ebooksbrasil.com. Acesso em 2 de dezembro de 2006.
59
exerce uma ação geral combinada. Em qualquer outra hipótese, há apenasaglomeração de certo número de indivíduos sobre o mesmo solo. É isto quedistingue a sociedade humana da dos outros animais que vivem em grupo.103
A visão de reunir todas as forças pessoais para alcançar um objetivo comum,
acentuada por Comte, mostra a positividade que influenciou o desiderato do
estabelecimento de normas no Brasil.
Seguindo tal ordem, aos poderes públicos foi imposto pelo constituinte o
princípio-dever de cooperação. Ficou gravado na Carta Magna: “Art. 23. [...]:
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a
União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional 104”. Em coerência, já se
registrara na mesma: “À União, compete: [...] elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (art.
21, IX)” e "estabelecer diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos” (art. 21, XX). 105.
103 COMTE, Augusto. Opúsculo de filosofia social. Trad. Ivan Lins e João Francisco de Souza.Porto Alegre/São Paulo: Globo/USP, 1972. p.55.
104 Redação dada pela Emenda Constitucional n.o 53, de 19 de dezembro de 2006.
105 Note-se a preocupação do Constituinte com a coerência, tendo em vista traçados nacionais, comono setor de telecomunicações. Dispôs ser possível ao município “promover, no que couber, adequadoordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação dosolo urbano; (Art. 30,VIII). Daí, destacando-se a expressão “no que couber” o urbanismo não seresume a uma simples questão “de interesse local” quanto ao uso do solo. Recorrendo à doutrinaobserve-se que: “Em suma, o Urbanismo transcendeu os problemas urbanos. Eles sãocompreendidos e tratados dentro de um todo em que a cidade se integra com os espaçoscircunvizinhos e com outras cidades, em plano local,regional, nacional e, em próximo futuro, atémesmo continental e global".Para este jurista urbanismo é "arte e técnica social de adequar o espaçofísico às necessidades e à dignidade da moradia humana. A dimensão social veio somar-se à físicapara tomar o Urbanismo a disciplina físico-social dos espaços habitáveis”(MOREIRA NETO, Diogo deFigueiredo. Introdução ao direito ecológico e ao direito urbanístico. 2 ed. Rio de Janeiro:Forense, 1977 p. 50). A propósito, registrou Maria Helena Diniz., DIREITO URBANÍSTICO: Conjuntode normas que regem a atividade urbanística, dando ao Poder Público os meios necessários paraintervir no meio social, atendendo ao interesse da coletividade (Raul Malta Moreira).. (DINIZ, MariaHelena Dicionário jurídico.vol.2, São Paulo:Saraiva, 1998, p.185) Por seu turno o italiano FedericoSpantigati assim ensinou: En la actualidad, urbanístico no significa "urbano", sino "del suelo"; enresumen, la disciplina urbanística coincide con la disciplina del territorio con suelo (SPANTIGATI,Federico. Manual de derecho urbanistico. Madrid: Montecorvo, 1973). p. 29).
60
Com o espírito da Constituição, respeitados os planos e as diretrizes nacionais
foram convocados todos os exercitantes do Poder Público à ação construtiva, como está
na Lei Geral das Telecomunicações:
Art. 2.o O Poder Público tem o dever de:I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas epreços razoáveis, em condições adequadas;II- estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicaçõespelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira;III - adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dosserviços, incrementem sua oferta e propiciem padrões de qualidadecompatíveis com a exigência dos usuários;IV - fortalecer o papel regulador do Estado;V - criar oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimentotecnológico e industrial, em ambiente competitivo;VI - criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônicocom as metas de desenvolvimento social do País.
A única ressalva para o papel de gerenciamento específico ao município,
foi o de verificar o "atendimento às normas de engenharia e às leis municipais [...]
relativas à construção civil e à instalação de cabos e equipamentos em logradouros
públicos” 106. Tal redação induz ao entendimento de cuidados circunspetos tais como
segurança de obras, uso e equipamentos e materiais com atendimentos a normas,
como as da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) e, naturalmente, de
documentação demonstrativa do caráter essencial da edificação, conforme projeto.
Recorrendo à doutrina para melhor compreensão do papel que cabe ao
Poder Público, no seu todo, encontra-se a opinião de José Alfredo Baracho107.
Entende ele que mesmo considerando auto-suficiente ou autônomo cada Estado,
região, Estado-membro, Município ou cidade todos se inserem na comunidade global,
communitas orbis. Nenhuma é autárquica, necessitando de colaborações recíprocas.
A convivência das estruturas é essencial para o “equilíbrio do desenvolvimento e do
106 A redação do art. 74. da LGT mostra ser limitada a competência, não dando margem a exercíciolegislativo.
107 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. O princípio de subsidiariedade: conceito e evolução. Riode Janeiro: Forense, 2000. p.23-52.
61
bem-estar em âmbito nacional”, como foi preconizado no já exposto texto do parágrafo
único do art. 23 da Constituição Federal108.
Assim, em matéria de telefonia, um serviço de predominância do interesse
nacional, deve ser relevado, além da já focada Lei Geral das Telecomunicações, os
Decretos Presidenciais a mesma relativa ou a assuntos afins, as Resoluções e Atos
da ANATEL, bem como os Contratos de Concessão ou Termos de Autorização,
celebrados com o órgão definido, como antes já foi apresentado, como autarquia
especial dotado de autoridade administrativa independente.
Especula-se que foi decorrência das alterações na infra-estrutura das
telecomunicações, o surgimento de celeumas quanto à competência municipal para
intervir, direta ou indiretamente, no processo de implantação e funcionamento de
redes. Para isso, foram usados vieses como: a) a formação de corolário da
importada teoria dos poderes implícitos109, com o art. 23 da Constituição de 88, que
estabeleceu as competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, particularmente os incisos II e V do citado artigo, quanto a cuidados
com a saúde e proteção ao meio ambiente; b) o “interesse local” 110 c) o poder de
legislar, no que couber, sobre o uso do solo.
108 Oscar Wilde cunhou um pensamento que se adapta ao raciocínio de que não atende à umapopulação de milhões uma interpretação paroquial: “A crítica baseada no patriotismo local dá sempreum resultado provinciano”. (WILDE, Oscar, op.cit. p. 108).’
109 A teoria dos poderes implícitos (theory implied and inherent powers) foi concebida no direito norte-americano. Corresponde à intenção de se embasarem medidas de emergência em caso de gravescrises ou à abertura de competência para a criação de medidas normativas, observados os interessescapitalistas.
110 Oportuna a transcrição da caracterização de Hely Lopes Meirelles: Interesse local não é interesseexclusivo do Município; não é interesse privativo da localidade; não é interesse único dos Municípios.Se o exigisse essa exclusividade, essa privacidade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o âmbito daAdministração local, aniquilando-se a autonomia de que faz praça a Constituição. Mesmo porque nãohá interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-membro, como também, nãohá interesse regional ou nacional que não ressoe nos Municípios, como partes integrantes daFederação brasileira. O que define e caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional,é a predominância do interesse do Município, sobre o do Estado ou da União (MEIRELLES, HelyLopes. Direito municipal brasileiro.7ª ed., São Paulo: Malheiros, 1998, p. 99).
62
Com tais animus ocupantes de cargos públicos resolveram participar de
um sutil conjunto ideológico para dificultar a instalação e ou o funcionamento de ERBs
urbanas.
Por instrumentos públicos, sem levar em conta a competência federal
exclusiva para legislar sobre a matéria - repita-se, nos termos do art. 22, IV e art. 48,
XII da Constituição Federal111 – e de agir (art.21, XI) , estabeleceram-se ou se
validaram condições paroquiais para a implantação ou funcionamento dos
equipamentos necessários para o uso da radiofreqüência. Houve casos em que,
independentemente de lei municipal, prefeitos ou agentes públicos usaram, como
meio para obstaculizar, o indeferimento de alvará de licença para construir,
interpretando pela competência administrativa local para proibir a instalação da infra-
estrutura, mesmo que à revelia da coletividade.
Alguns informaram que encontraram como cornija um escrito da
ANATEL112.Outros esdruxularam, seguindo orientações ou pressões de
representantes de organizações governamentais ou não governamentais, como a de
exigir prévios Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental
(EIA/RIMA) 113.
Além da pré-condição de ser classificada uma atividade como
POTENCIALMENTE poluidora, se for atenta a leitura das normas da Resolução
CONAMA 237, de 19/12/1997, verifica-se que, se um Município pretender realizar o
111 Dispõem os mencionados diplomas: "Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]IV. [...] telecomunicações", "Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente daRepública, não exigida esta para o especificado nos artigos 49, 51 e 52, dispor sobre todas asmatérias de competência da União, especialmente sobre: [...] XII - telecomunicações e radiodifusão;”.
112 De fato, a ANATEL deu azo a polêmicas quanto ao termo edificações. Em Anexo de Resolução,que editou e em contratos administrativos, usou expressão "torres e antenas" em complemento àpalavra "edificações", existente na LGT. Parece que, neste caso, equivocadamente, a agência teriaultrapassado a linha do "quase legislatiivo", para se incorporar "no próprio legislativo".
113 Tais estudos e relatórios são previsto pela Constituição e pela lei competente para somente paraatividades POTENCIALMENTE poluidoras, assim classificadas pelo Conselho Nacional de MeioAmbiente (CONAMA). Nota-se a telefonia ou as radiofrequências não se incluem nas atividades ouempreendimentos sujeitos ao Licenciamento Ambiental (Anexo 1, da Resolução n.o 237/97, de acordocom a Lei n.o 6.938/81 e com o Decreto n.o 99.274/90);.
63
EIA/RIMA para emitir licenciamento ambiental, deverá provar que: a) os estudos e
relatórios não ultrapassam os limites territoriais do Município114; b) é membro do
Sistema Nacional do Meio Ambiente-SISNAMA (art.10, III); c) que tem um Conselho
com caráter deliberativo e participação social e, o que se sublinha, c) possui em
seus quadros ou a sua disposição, profissionais legalmente habilitados. 115
Resumindo, somente quando houver fundada razão, ineficiência dos
órgãos já designados por lei e suficientes recursos financeiros poderá exigir-se a
assunção de um órgão municipal à arbitragem ambiental. Considere-se, mais, que
uma ERB só poderá funcionar sob licença da ANATEL e os equipamentos somente
serão legalmente usados no Brasil se homologados pela agência reguladora e atestados
por autoridade certificadora, conforme rígidos critérios.
A maioria dos responsáveis por decisões locais entendeu serem
imprescindíveis, e competentes, as atividades "de apoio" para a qualidade do serviço
essencial de telecomunicações, conforme o planejamento de áreas de estações.
Todavia, registrando-se intransigências de fundo político-ideológicos e
esgotados os meios administrativos de convencimento, as telefônicas se viram
compelidas a recorrer ao Poder Judiciário116 para a defesa do direito empresarial e
114 Transcreve-se da Resolução CONAMA 237/97 [...]Art. 6º - Compete ao órgão ambientalmunicipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quandocouber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local edaquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.
115 Dispõe, literalmente, a Resolução CONAMA 237/97: [...] Art. 20 - Os entes federados, paraexercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de MeioAmbiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a suadisposição profissionais legalmente habilitados.
116 Assinala CAPPELLETTI: Parece bem evidente que a noção de democracia não pode ser reduzidaa uma simples idéia majoritária. Democracia, como vimos, significa também participação, tolerância eliberdade. Um judiciário razoavelmente independente dos caprichos, talvez momentâneos, da maioria,pode dar uma grande contribuição à democracia; e para isso em muito pode colaborar um judiciáriosuficientemente ativo, dinâmico e criativo, tanto que seja capaz de assegurar a preservação dosistema de checks and balances, em face do crescimento dos poderes políticos, e também controlesadequados perante os outros centros de poder (não governativos ou quase-governativos), tão típicosdas nossas sociedades contemporâneas (CAPPELLETTI, Mauro. Juízes legisladores? Tradução deCarlos Alberto Álvaro de Oliveira, Porto Alegre, Sérgio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 107).
64
respeito a contratos, diga-se, de natureza privada, com portadores de Estação
Terminal de Acesso (Sistemas de Acesso sem Fio do STFC).
Assim, chamada para interpretar os fatos à luz do Direito e exercer o controle
externo de atos contrários à LGT, a Justiça adotou raciocínios lógicos. Cita-se como
referencial o voto do relator de recurso de Apelação ao Tribunal de Justiça do
Estado do Paraná, Juiz Mario Helton Jorge. 117
Conhecendo determinações à revelia da Lei Geral das Telecomunicações
e lançamento de tributo disfarçado pelo uso de radiofrequencias, decidiu-se, no
Supremo Tribunal Federal, pela plausibilidade da “alegada inobservância da
117 Do voto citado consta: "[...] Ainda, a exemplar sentença do Dr. ALBERTO JUNIOR VELOSO,concedeu a segurança almejada pela apelada, ao contrário da argumentação do recorrente eda opinião do Ministério Público em primeiro grau, no sentido de reconhecer a ilegalidade eabusividade dos atos praticados pelas autoridades municipais, apontadas como coatoras, aoexigirem a apresentação do Relatório de Impacto Ambiental Urbano (RIAU), na implantação deserviço de telecomunicação móvel celular, porquanto não incluído nas atividades dosempreendimentos sujeitos ao Licenciamento Ambiental (Anexo I da Resolução n.o 237/97, daCONAMA, de acordo com a Lei n.o 6.938/81 e o Decreto n.o 99.274/90).
E a ilegalidade e a abusividade dos atos decorre da violação do artigo 5.o, inciso II daMagna Carta, a qual prevê que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senãoem virtude da lei, em que pese a norma do artigo 225 desta mesma Carta, que assegura o direitofundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, exigindo, inclusive, estudo prévio deimpacto ambiental para licenciamento de obra ou atividade potencialmente causadora de significativadegradação do meio ambiente (art. 225, § 1.o, inciso IV, CF).
A exigência do Relatório de Impacto Ambiental Urbano-RIAU-decorre de interpretaçãoextensiva do artigo 2.o da Resolução n.o 237/97, da CONAMA, que disciplinou os procedimentos deLicenciamento Ambiental, com base no art. 10, da Lei Federal n.o 6.938/81, e dos artigos 17 e 19 doDecreto n.o 99.274/90:
Art. 2.o A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação deempreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva oupotencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, decausar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambientalcompetente, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
O parágrafo 2.o define a competência do órgão ambiental para definir os critérios deexigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo I, levando em consideração asespecificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ouatividade.
Certo é que no Anexo I da Resolução, que prevê 16 (dezesseis) itens, não incluiu aatividade concernente à instalação de antenas de transmissão de rádio, como atividade efetiva oupotencialmente poluidora, razão pela qual a sua exigência decorre de equivocada interpretaçãoextensiva da norma, com evidente prejuízo à apelada. [...]
Portanto, a onda de rádio ou de radiação não ionizante, do espectro de radiofreqüência nãoestá incluída pelo CONAMA, como potencialmente poluidora, razão pela qual não pode a autoridademunicipal incluí-la no rol do Anexo I da Resolução n.o 237/97, da CONAMA, sob pena de violação aoartigo 5.o, inciso II da Constituição Federal, além de que inexiste cientificamente qualquer certeza deque a radiofreqüência é agente poluidor. (TJ-PR - APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIOn.o 121.950-7, DE LONDRINA 5.a VARA CÍVEL – 7.a Câmara Cível – Relator: Mário Helton Jorge –Publicação 29/03/2004 – DJ 6589 – Relação 200401026 – Acórdão 2257).
65
competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações”. Reporta-se a
despacho, destacando-se alguns pontos, in verbis:
MED. CAUT. EM AÇÃO CAUTELAR 1.346-1 PARANÁRELATOR: MIN. SEPÚLVEDA PERTENCEREQUERENTE(S): GLOBAL TELECOM S/AREQUERENTE(S):GLOBAL VILLAGE TELECOM LTDAADVOGADO(A/S): EZEQUIAS LOSSOEOUTRO(A/S)REQUERIDO(A/S): MUNICÍPIO DE LONDRINA
DECISÃO: Cuida-se de medida cautelar, com pedido de liminar, onde sebusca atribuir efeito suspensivo a recurso extraordinário interposto deacórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná que determinou ocumprimento da Lei 8462/01, do Município de Londrina, que dispõe sobrenormas gerais para a instalação de equipamentos transmissores deradiação eletromagnética.Narram as requerentes – prestadoras de serviços de telefonia – queimpetraram mandado de segurança contra determinações municipaistomadas com apoio na lei mencionada, "a qual serviu de fundamento parainúmeros atos abusivos e ilegais que visavam a aplicabilidade da citadalegislação, como os embargos da ERB's" (estações rádio-base) "detitularidade das requerentes e cobrança de tributo sob a denominação de'medida compensatória pela emissão de radiação', no valor de R$ 5.000,00(cinco mil reais) mensais" (f.10).Essas estações rádio-base integrariam, aduzem, ‘a tecnologia para aprestação adequada dos serviços de telefonia celular, funcionando comoelos iniciais e finais da cadeia das redes de telecomunicação’ (f.9).Na impetração, alegaram afronta à ‘distribuição de competência estabelecidana Constituição Federal, e regulamentada pela Legislação Federal, paralegislar e para fiscalizar a atividade de telecomunicações, impondo a adoçãode critérios para a instalação e funcionamento das ERB's em Londrinaabsolutamente dissonantes daqueles previstos pela ANATEL’.[...]Plausível, entretanto, a alegada inobservância da competência privativa daUnião para legislar sobre telecomunicações; existindo, inclusive, ação diretade inconstitucionalidade perante este Tribunal, onde se aduz o mesmo vícioformal de lei estadual que também disciplina a instalação de antenastransmissoras de telefonia celular (ADIn 3110/SP, relator Min. RicardoLewandowski, aguardando julgamento).[...]Assim, defiro a liminar para suspender os efeitos do acórdão proferido peloTribunal de Justiça do Estado do Paraná no julgamento da Apelação Cível138071-2, até a decisão definitiva do RE.Proceda a Secretaria desta Corte, oportunamente, o apensamento destesautos aos do recurso extraordinário mencionado. Comunique-se comurgência. Brasília, 4 de setembro de 2006. Ministro SEPÚLVEDAPERTENCE – Relator. [grifos (originais)
Relevante para o futuro das telecomunicações nacionais é a decisão, pois
veio garantir direito difusos e coletivos. Consoante o tópico de Juarez de Freitas:
A limitação dos direitos individuais, sob pena de se converter em condenávelabuso de poder, precisa cingir-se à legalidade, jamais ultrapassando oslimites razoáveis de uma intervenção que se quer proporcionar. Esta é a
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razão para que se deva controlar (interna e externamente) tais restrições,que se impõem aos particulares, não apenas sob o ângulo da legalidade,senão que também sob o da moralidade, o da economicidade e dos demaisprincípios que ocupam o ápice da hierarquia constitucional. Com efeito, oexercício do poder de polícia deve significar uma intervenção reguladora,nunca mutiladora dos direitos em sua essência. 118
A advertência quanto à otimização em favor da coletividade é digna de
cuidados por parte dos agentes públicos. A defesa de cuidadoso controle das
restrições que refulgem aos princípios constitucionais é efetivamente uma reptação a
fascinados com aureola do poder de polícia119, este visto por Caio Tácito,como:
[...] o conjunto de atribuições concedidas à administração para disciplinar erestringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdadesindividuais. [...] essa faculdade administrativa não violenta o princípio dalegalidade porque é da própria essência constitucional das garantias doindivíduo a supremacia dos interesses da coletividade.
É de se esperar sempre de quem estiver a serviço da coletividade, por
eleição ou nomeação, a interpretação dos fatos com senso de justiça, tendo por
base principal a lei, sem acatamento a imposições de teses oblíquas.
Em conexão, encontra-se o escrito de Alberto Xavier:
Com efeito, num sistema econômico que tenha como princípios ordenadores alivre iniciativa, a concorrência e a propriedade privada torna-se indispen-sável eliminar, no maior grau possível, todos os fatores que possamtraduzir-se em incertezas econômicas suscetíveis de prejudicar a expansãolivre da empresa, designadamente a insegurança jurídica. E isto era o queinevitavelmente sucederia se ao domínio claro da lei se sucedesse o‘voluntarismo’ da Administração.120
Enfim, sendo o Estado o “agente normativo e regulador da atividade econômica” para o
“desenvolvimento nacional equilibrado”, é absolutamente necessário o devido planejamento´sem
embustes o voluntarismo121 ou embustes..
118 FREITAS, Juarez de. Estudos de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 1995. p.51-52.
119 TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, v.27, pp.1-33, jan./mar./ 52,p.18)
120 XAVIER, Alberto. Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação. São Paulo: RT,1978. p.50.
121 Voluntarismo, segundo Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, é: caráter de doutrina que atribui àvontade, humana, cósmica ou divina, papel absoluto na determinação da verdade, quer no domíniopsicológico, quer no domínio ético (em que a vontade supera a razão na justificação dos fins últimosdo homem), quer no domínio do conhecimento (FERREIRA, A. B. de H.).
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CAPÍTULO 3
GARANTIAS DO PRINCÍPIO DE ADEQUAÇÃO NA REESTRUTURAÇÃO DO
SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES
Antes de estender-se nos desdobramentos deste capítulo grava-se a
expressão "princípio da adequação". Por conseguinte, levanta-se o entendimento de
que o Direito é dinâmico e necessita de construções e relacionamentos, especialmente
quando se trata de algum caso concreto.
A constatação acima se aplica exatamente ao meio das telecomunicações.
Isto porque a velocidade dos novos lançamentos de produtos é superior à positivação
de normas, tornando-se necessário compatibilizar estas com os novos cenários
factuais, sejam do âmbito econômico, sejam do social.
Destarte, o princípio da adequação corresponde ao "princípio da
conformidade", sugerido como aplicável para a relação meio-fim. Também se
relaciona com a ponderação, com o “princípio da proporcionalidade”.
Adapta-se, neste sentido, o modo de pensar de Humberto Ávila:
O postulado da proporcionalidade pressupõe a relação de causalidade entreo efeito de uma ação (meio) e a promoção de um estado de coisas (fim).Adotando-se o meio, promove-se o fim. E, quanto à razoabilidade, explicaque entre o critério de diferenciação escolhido e a medida adotada há umarelação entre qualidade e a medida adotada, enfatizando que uma qualidadenão leva a medida, mas é critério intrínseco a ela.122
Portanto, é uma questão que lembra uma ciência exata. Se for ou não
praticado um ato, oportunamente, haverá ou não um resultado. Daí é de se colocar
em ressalto a importância dos cuidados que devem ser adotados em momentos de
avaliações ou de decisões por quem se encontrar investido de autoridade123.
122 ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios da definição à aplicação dos princípios jurídicos.São Paulo: Malheiros, 2003. p.101.
123 De Hely Lopes Meirelles lê-se [...] a técnica é, hoje, inseparável da Administração e se impõecomo fator vinculante em todos os serviços públicos especializados, sem admitir discricionarismos ouopções burocráticas nos setores em que a segurança, a funcionalidade e o rendimento dependam de
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Com respeito a ajustamentos, recorre-se a Georges Ripert, que assevera:
Se há hoje falta de interesse pelo nosso direito secular, é menos pelo factode não corresponder às necessidades provenientes das condições materiaisda vida nova, do que pelo desacordo com as nossas idéias modernas sobrea organização social. Dizemos que a evolução do direito é fatal e repetimosque ela é imposta pelos factos. Na realidade desejamos realmente um direitonovo, e, se afirmarmos a necessidade da reforma, é pelo receio de nosjulgarmos reformadores voluntários. Assim como aquele que ama as viagensas julga úteis à saúde, o democrata que quer um direito novo afirma-oindispensável ao desenvolvimento da civilização.124
Realmente numa democracia autêntica deve ser natural a aceitação dos
avanços das ciências e das artes e o procedimento de uma meticulosa afinação com
as normas de Direito.
É de se lembrar que na história da humanidade ocorreram grandes mudanças
na comunicação125, que “constitui o fundamento de toda sociedade humana e de
toda relação social126".
Portanto, o estudo do Direito de Telecomunicações, deve ser visto como de
peculiar necessidade da organização social da contemporaneidade.
3.1 AS RAZÕES DO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO ESTADO E QUESTÕES
DECORRENTES
Procurando em obras de pensadores jurídicos imortais uma descrição
sobre a autonomia do Estado, encontra-se a de Rui Barbosa:
normas e métodos científicos de comprovada eficiência. [...] Realmente, não cabe à Administraçãodecidir por critério leigo quando há critério técnico solucionando o assunto (MEIRELLES, Hely Lopes.Direito administrativo brasileiro. 32ªed. Atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, DélcioBalestero Aleixo e José Emmanuel Burle Fillho. São Paulo: Malheiros, 2006 p.107).
124 RIPERT, Georges. O regimen democrático e o direito civil moderno. Trad. J. Cortezão. SãoPaulo: Saraiva & Cia. Editores, 1937. p.45.
125 As revoluções da comunicação foram marcadas pela: 1 .escrita, com os sumérios da mesopâmia(cerca de 3.000 a.C) 2. imprensa, com Gutenberg, na Alemanha (séc.XV); 3. telecomunicações, comdesdobramentos em telemática e internet ( séc. XX).
126 XIFRA-HERAS, J. A informação: análise de uma liberdade frustrada. Trad. Gastão JacintoGomes. Rio de Janeiro: Lux; São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 1974, p.7
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O Estado é, na estrutura da comunidade, o princípio de unidade e de ordem;e a vitalidade, a originalidade, a diversidade individuais não se lhes impõemcomo forças estranhas, como entidades exteriores, que o rejam, mas como, abem dizer, energias e moléculas rudimentares do mesmo corpo, de quem asoberania civil superintende à paz no interior, e encarna, preserva, reivindica,nas relações externas com os outros corpos congéneres, a acção independente.Nem na sua forma simples, natural e primitiiva, nem fortalecido, amplificado efecundado pela associação, assume o direito individual para com a autoridadesocial uma posição de supremacia, ou actua sobre ele mediante recursosalheios à compleição humana da sociedade civil. Nas colisões, nos conflitosinevitáveis entre ela e ela, a influência, as reivindicações da tendênciaindividualista contra o elemento autoritário não se verificam senão oupoliticamente segundo as leis nacionais de constituição do governo e conformeas regras do processo comum.127
Indo além e discernindo o "caráter impessoal do Estado", o
constitucionalista lançou as perguntas: "Que é, de feito, o Estado? Um sistema, uma
escola, uma opinião, uma filosofia, um culto, uma verdade?” 128. Responde-as, a
seguir: "Não, sem dúvida nenhuma. O Estado é apenas a organização legal das
garantias de paz comum e mútuo respeito entre as várias crenças, convicções e
tendências [...]” 129.
A visão do Estado, como acima apresentada foi impressa na Constituição
de 1891130. Afora isso, foram consideradas características da carta norte-americana
e de nações européias na elaboração do texto, inclusive o princípio da separação
entre Igreja e Estado.
Em junho de 1929, no início do prefácio da sua exposição intitulada Uma
crítica ao intervencionismo, Ludwig Von Mises, um expoente da Escola de Viena,
notou que:
A luta entre nações e Estados – e, internamente, entre partidos políticos,grupos de pressão e facções – absorve tanto a nossa atenção quechegamos a negligenciar o fato de que todos os partidos em luta, apesar desuas acirradas batalhas, perseguem objetivos econômicos idênticos.
127 BARBOSA, Rui. Teoria política. São Paulo: W. M. Jackson Inc, 1964. v.36. (Clássicos Jackson).p.16-17.
128 BARBOSA, op. cit., p.32.
129 Idem.
130 Consta memorial doutrinário de Rui Barbosa: "Uma Constituição é, por assim dizer, a miniaturapolítica da fisionomia de uma nacionalidade" (op. cit., p.38).
70
Devemos incluir aqui até mesmo aqueles defensores de uma socializaçãodos meios de produção que, tendo sido partidários da Segunda e depois daTerceira Internacional, e tendo aprovado a Nova Política Econômica (NEP),renunciaram, pelo menos no presente e num futuro próximo, à concretizaçãodo seu programa. Quase todos os teóricos da política econômica e quasetodos os estadistas e líderes partidários estão procurando um sistema idealque acreditam não deva ser nem capitalista nem socialista e que não sebaseie na propriedade privada dos meios de produção, nem na propriedadepública. Estão proocurando um sistema de propriedade que seja contido,regulado e dirigido pela intervenção governamental e por outras forçassociais, tais como os sindicatos. Denominamos tal política de intervencionismo,que vem a ser o próprio sistema de mercado controlado.131
A descrição acima serve para uma composição histórica do Brasil das
últimas décadas. Talvez coubesse reforçar que, há mais ou menos tempo, , de
alguns palcos têm-se vozes obliterantes de sinceros reclamos de membros da
Casas Legislativas e de lideranças da sociedade. Raciocina Luiz Werneck Vianna:
É nesse circuito que se reforça a dissolução, crônica no país, entre repre-sentantes e representados, e se opera a redução da cidadania a uma massapassiva, mero objeto de políticas compensatórias e de eventuais benefíciosprovenientes das máquinas que manipulam clientes.132
Tira-se mais, para ajustes de foco, de parágrafos seguintes do seu escrito:
Assim, se o civismo, por definição, implica a existência de uma esfera públicaque se abre à participação de todos, as práticas prevalecentes da diminuiçãodo papel do Legislativo na formulação da agenda política do país minguamsua função institucional de ser responsivo às demandas da cidadania e assuas responsabilidades de se conectar com a sociedade civil.[...]A gravitaçãodo Legislativo em torno do Executivo [...] induz à retração da esfera pública ecerceia suas possibilidades de contato com o mundo da opinião.133
131 MISES, Ludwig von. Uma crítica ao intervencionismo. Rio de Janeiro: IL/Nórdica, 1987. p.11.Quanto à mencionada Nova Política Econômica, foi uma proposta de Nicolai Bukharin a NEP,adotada pela Rússia em 1921 pró desenvolvimento, pós-guerra civil. Foi apontado como paradoxal orestabelecimento de princípios capitalistas (liberdade de pequenas empresas, liberdade salarial,permissão a ingresso de capital estrangeiro e de comércio interno) e a ação do Estado na compra departe da produção agrícola, por um preço certo, e sua comercialização para incentivar a concorrência.Na justificativa de tal política estava a idéia de se dar um passo atrás para dar dois para frente. Em1928, Governo Joseph Stalin determinou a mudança para uma economia planificada (planosqüinqüenais).
132 VIANNA, Luiz Werneck (Org.). A democracia e os três poderes no Brasil. Belo Horizonte:UFMG, 2002. p.9.
133 Idem.
71
Tais apontamentos estão a mostrar que o Legislativo tolerante com
medidas provisórias de pouca urgência, editadas pelo chefe do Executivo, se reflete
no prejuízo à essência da própria democracia, qual seja, a soberania popular
exercida pela representação parlamentar. É notória, no Brasil, a prevalência do
Executivo sobre o Legislativo quando se produziu uma espécie de “poder imperial”
ao Presidente da República, pela possibilidade de edição daqueles atos com força
de lei.
Neste sentido, cabe mais uma menção de Vianna:
Tal déficit se faria indicar pela predominância do Executivo sobre oLegislativo, evidenciado pela prática abusiva da edição de MedidasProvisórias, principalmente em matérias que não satisfazem a cláusula dareserva de emergência prevista na Constituição, importando em um processode tomada de decisão que se vem subtraindo à formação da opinião, tantono âmbito parlamentar quanto no da sociedade civil, nas questõesestratégicas para os rumos da sociedade.134
A exorbitância de tal prática do Poder Executivo do Estado, é de se
ressaltar, decorre de um atípico regime de governo.
Quiçá, pode-se observar o assistencialismo governamental que induz à
condescendência de grande parte da população com a prática de atos arbitrários e
até mesmo caprichosos. Enfim, nem sempre as prioridades nacionais, com vistas a
alcançar os objetivos da República Federativa do Brasil, como já foram
referenciados,135 são oportunamente atendidas.
Há, todavia, de se considerar outras motivações que levaram nações a
novas experiências. Assim observou Fábio Konder Comparato:
Bem que as Constituições liberais procuraram construir solidamente oedifício estatal, segundo os ideais do “repouso” e da inação, mas o“movimento necessário das coisas” não demorou em deitar por terra esseartifício político. A civilização tecnológica, da produção e do consumo emmassa, seguida da atual era da comunicação global, passou a exigir doEstado - verdadeiro cérebro do organismo social – a triagem de uma
134 VIANNA, L.W., op. cit., p.10.
135 Os objetivos da República Federativa do Brasil são aqueles expressamente relacionados noart. 3.o da Constituição Federal.
72
massa crescente de informações, em vista do acréscimo extraordinário dedecisões e atividades em todos os níveis 136.
Talvez não se apliquem todas as considerações acima ao Estado
Brasileiro. Isto porque muitas foram as crises conjunturais, periódicas, não resolvidas
que propiciaram o aprofundamento da crise estrutural do capital, em parte
transportado, de lá para cá e daqui para acolá, pelos ventos da globalização, como
se estuda em economia política.
Inclinando-se pela análise política, vale lembrar que, apesar da "abertura
gradual”, do chamamento à unidade nacional através de um pacto e da anistia137,
não se encontrou um derivativo para o caminho ruinoso do escorregadio
endividamento. Não funcionou a moratória dos pagamentos ao Fundo Monetário
Internacional (FMI) 138, que foi costumeiramente apontada como grande culpada pelo
atraso nacional, apesar das mazelas governamentais na área econômica139.
Na tentativa de diminuir o gasto público com estatais ineficientes140, foi
criada em 1981, ainda no governo militar, a Comissão Especial de Desestatização.
136 COMPARATO, Fábio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas,Revista dos Tribunais, ano 86, vol. 737, março de 1997, p. 16
137 Tais fatos políticos ocorreram durante os anos 70 do último século. Em 1979 foi aprovado oprojeto da lei de anistia pelo Congresso Nacional que, sancionado pelo Presidente João Batista deFigueiredo, deu forma à Lei n.o 6.683, de 28 de agosto de 1979 publicada no DOU de 28/8/79, com aseguinte redação: Art. 1.o É concedida anistia a todos quantos, no período compreendido entre 2 desetembro de 1961 e 15 de agosto de 1979, cometeram crimes políticos ou conexo com estes, crimeseleitorais, aos que tiveram seus direitos políticos suspensos e aos servidores da Administração Diretae Indireta, de fundações vinculadas ao poder público, aos Servidores dos Poderes Legislativo eJudiciário, aos Militares e aos dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em AtosInstitucionais e Complementares [...].
138 O Fundo Monetário Internacional (FMI) surgiu em 1944, na cidade de Bretton Woods, Estado deNew Hasmpshire, nos Estados Unidos. “Representa uma associação internacional de ajuda ecooperação mútua, criada ao término da Segunda Guerra, para restabelecer e garantir a estabilidadeeconômica e financeira mundial seriamente comprometida pelo conflito" (GASTALDI, José Petrelli.Elementos de economia política. 19.ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p.305). Em 20 de janeiro de1987, o Presidente da República declarou a moratória do Brasil à organização.
139 Cabe lembrar a euforia do “milagre brasileiro”, proclamado entre os anos de 1969 e 1973.
140 Desde a década de 1930 houve significativo crescimento do número de estatais, acelerando-se oritmo nos governos militares pós-1964. O emperramento da Administração, fortemente intervencionista ecentralizadora, com prejuízos à livre empresa, suscitou a Programa Nacional de Desburocratização,criado pelo Decreto n.o 83.740, de 18.7.1979.
73
Esta iniciou, timidamente, o programa de privatização no Brasil, com a venda de
vinte empresas estatais controladas pela União, oito incorporadas a outros órgãos
públicos e uma locada.
Em 1985, através do Decreto n.o 91.991, de 25/11/1985 (modificado pelo
Decreto n.o 93.606, de 21/11/1986), foi instituído o Programa de Privatização e na
seqüência, em 1988, o Programa Nacional de Descentralização, criado através do
Decreto n.o 95.886, de 29/3/1988 – que teve por alvo impelir a passagem de
atividades econômicas a particulares, assim como a prestação de serviços públicos
a concessionários e permissionários. Contudo, na prática, pouco se realizou com
base em tais programas à época alardeados em discursos e ampla publicidade
oficial 141.
Todavia, na contramão da política que se desenhou, nos anos finais daquela
década observaram-se encampações de empresas privatizadas142, especialmente
por causa de falências e inadimplências. O processo inflacionário avançava com
141Talvez se justifique o ofuscamento da ação administrativa pela presença da Assembléia NacionalConstituinte, decorrente de emenda constitucional aprovada em 1985.De fato, desde 1987 osrepresentantes do povo brasileiro desenvolveram a redação da Constituição da República Federativa doBrasil, promulgada em 5 de outubro de 1988. Na nova Carta fixaram-se diretrizes, acolhidos algunsdos estudos apresentados por grupos de trabalho, além da Comissão de Notáveis, um grupopresidida pelo jurista Afonso Arinos de Mello Franco. Do novo texto constitucional percebe-se, no art.173, o princípio da subsidiariedade, o qual é assim comentado por Sérgio Guerra: Esse novo papeldo Estado está submetido ao princípio da subsidiariedade, pelo qual a iniciativa privada tem primaziasobre a iniciativa estatal. Vale dizer, o Estado deve abster-se de exercer qualquer atividade quecompete à livre iniciativa, cabendo a este o fomento, a coordenação e a fiscalização das atividadesdesenvolvidas pelo particular.Com efeito, sob a responsabilidade do Estado devem permanecer asatividades indelegáveis à iniciativa privada, a exemplo da segurança, justiça, relações exteriores,legislação e polícia, assim como, em caráter subsidiário, atividades sociais, tais como educação, saúde ecultura. (GUERRA, Sérgio. Introdução ao direito das agências reguladoras. Rio de Janeiro: FreitasBastos, 2004. p.6-7).
142 Encontra-se no site da Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES):Década de 80: "Reprivatização" de 38 empresas.Arrecadados cerca de US$ 780 milhões. Esta fasecaracterizou-se pela "reprivatização" de empresas que haviam sido absorvidas pelo Estado, namaioria dos casos, em função de dificuldades financeiras. Não havia ainda, por parte do governo,intenção de implementar um programa em larga escala. Foram privatizadas empresas de pequenoporte e os resultados econômicos foram modestos (US$ 780 milhões). O principal objetivo era evitarque o governo ampliasse ainda mais sua presença no setor produtivo, e não o de gerar receitas parao Tesouro. Disponível em <http://www.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/history.asp.>Acesso em: 27 dez. 2006.
74
índices galopantes, chegando a um ponto de incontrolabilidade e o balanço das
finanças públicas, com acentuados déficits, era caótico.
O resultado das eleições demonstrou o descontentamento da população,
confirmando a rejeição da vacilante política governamental até então praticada pelo
governo federal.
Ao se iniciar a década de 1990, o recém-empossado o Presidente Fernando
Collor de Mello, apoiando-se na larga maioria de milhões de votantes confirmou as
promessas de drásticas mudanças econômicas e políticas. Uma delas foi tomada
pela Medida Provisória n.o 155, de 15.03.1990 - que criou o Programa Nacional de
Desestatização -PNB-, convertida na Lei n.o 8.031, de 12.4.1990,143 revendo-se,
efetivamente, o papel do Estado na ordem econômica.
Nesta fase, de avanços da competitividade no processo de globalização,
instou-se a aplicação da constituição econômica brasileira, na qual já se optara pela
prioridade à iniciativa privada na produção de bens e serviços não caracterizados
como típicos do Estado, ressalvados os casos expressos em dispositivos da
143 Do texto da lei citada – revogada pela Lei 9.491, de 9 de setembro de 1997) constava: Art. 1.oÉ instituído o Programa Nacional de Desestatização, com os seguintes objetivos fundamentais:I - reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividadesatualmente exploradas pelo setor público; II - contribuir para a redução da dívida pública, concorrendopara o saneamento das finanças do setor público; III - permitir a retomada de investimentos nasempresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada; IV - contribuir para amodernização do parque industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando acapacidade empresarial nos diversos setores da economia; V - permitir que a administração públicaconcentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para aconsecução das prioridades do Governo; e VI - contribuir para o fortalecimento do mercado decapitais, através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedadedo capital das empresas que integrarem o Programa. Na lei revogatória foi mantida a redação dosdemais incisos do art. 1.o as alterações foram as seguintes: [...] II - contribuir para a redução da dívidapública [...]. Quanto à aplicação do PND, de 1990 a 1992, Informa o BNDES: Inclusão de 68empresas no Programa Desestatização de 18 empresas nos setores de siderurgia, fertilizantes epetroquímica. Arrecadados US$ 4 bilhões. Títulos da dívida pública utilizados como meio depagamento.Em 1990, com a criação do Programa Nacional de Desestatização- PND -, a privatizaçãotornou-se parte integrante das reformas econômicas iniciadas pelo Governo. A magnitude e o escopoda privatização foram significativamente ampliados. Disponível em: <http://.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/history.asp>. Acesso em: 27 dez. 2006.
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Constituição de 1988. A ação reformista pareceu inspirada nas experiências de
outros países e teve a intenção de atrair investidores privados144.
Em 2 de outubro de 1992, o Vice-presidente Itamar Augusto Cautiero Franco,
assumiu interinamente a Presidência da República em decorrência de licença do
titular. Passou a ser definitivamente empossado do cargo, em 27 de dezembro de
1992, diante da renúncia de Collor, alvo de processo de impeachment pelo
Congresso Nacional.
Em meio a uma nova crise econômica que entrou em curso, agravando-se em
1993, ocorreram algumas mudanças no PND145.
No Governo de Fernando Henrique Cardoso, iniciado em 1995, se retomou a
reorganização do Estado, sob a égide da proclamada "terceira onda de
democratização” 146. Destacou o BNDES que:
144 A "engenharia" correspondeu a prestigiar as figuras da empresa, do estabelecimento e do empresário.Explica Hentz: A definição jurídica de empresa se vale do seu conceito econômico, de forma a seconsiderarem distintas as figuras da empresa, do estabelecimento e do empresário. Este é o titular; oestabelecimento é o conjunto de elementos corpóreos e incorpóreos sobre os quais assenta aempresa - o movimento empreendido pelo empresário sobre o estabelecimento." Em semelhantesentido de análise, já tratara Ferreira: "São três círculos, um maior, um médio e um pequeno, todoscom um mesmo e único centro imaginário. O círculo menor representa os estabelecimentos. O médio,a empresa. O maior representa o empresário, ou seja, a pessoa natural ou jurídica, sob cuja vontadese forma o estabelecimento e se movimenta a empresa. Ao se enfocar a figura do empresário, avalie-se o grande esforço mental para, confiadamente, desenvolver atividade econômica. Isto porque sãocomuns as vacilações da política econômica engendrada por publicistas. No caso dastelecomunicações, o empresário teve e ainda tem de ser especialmente cuidadoso e criativo noemprego de consideráveis recursos econômicos, tecnológicos e humanos para contornar as numerosasdificuldades burocráticas de órgãos públicos. Registre-se que nem sempre tais líderes sãoreconhecidos, como em outras atividades de menor visibilidade. Quanto à criatividade compete-lheconstruir um conceito próprio de associando-se ao conceito de serviço adequado.
145 Colhe-se do BNDS as notícias do período 1993-1994: Conclusão da desestatização do setorsiderúrgico. Ênfase no uso de moeda corrente: Desestatização de 15 empresas. Arrecadados US$4,5 bilhões. Alienação de participações minoritárias. Intensifica-se o processo de transferência deempresas produtivas ao setor privado observando-se o término da privatização das empresas dosetor siderúrgico. A utilização de maiores percentuais de recursos em moeda corrente em cadaoperação de privatização não diminuiu a importância das chamadas "moedas de privatização" noPND. Disponível em: <http://.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/ history.asp>. Acesso em:27 dez. 2006.
146 Com a referida expressão, passou-se à sociedade brasileira a idéia de refundação do Estado,com aberturas sociais e compromissos políticos. Daí a criação da bolsa-escola, vale-gás etc., além damultiplicação dos benefícios continuados, no valor de um salário mínimo, à custa da previdênciapública.
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[...] com o início do novo Governo, maior prioridade é conferida à privatização.O PND é apontado como um dos principais instrumentos de reforma doEstado, sendo parte integrante do programa de Governo. Foi criado oConselho Nacional de Desestatização – CND.[...]Inicia-se uma nova fase do PND, em que os serviços públicos sãotransferidos ao setor privado. A agenda inclui os setores de eletricidade econcessões na área de transporte e telecomunicações, o que acrescentaaos objetivos do PND a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestadosà sociedade brasileira, através do aumento dos investimentos a seremrealizados pelos novos controladores.147
No início de 1997 “foram licitadas concessões de telefonia móvel celular
para três áreas do território nacional, no valor de US$ 4 bilhões148”. Em julho de
1998 foi objeto de leilão:
12 holdings, criadas a partir da cisão do Sistema Telebrás, representando atransferência à iniciativa privada, das Empresas de Telefonia Fixa e deLonga Distância, bem como das empresas de Telefonia Celular-Banda A.A arrecadação com a venda dessas 12 empresas somou R$ 22.057 milhõese o ágio médio foi de 53,74% sobre o preço mínimo.149
Noticiou-se que em “1999 o governo arrecadou US$ 128 milhões com a
venda das concessões para exploração de quatro áreas de telefonia fixa das
empresas espelho que farão concorrência às atuais companhias de
Telecomunicações150”. Registrou-se mais, que no ano de 2001 foram:
Realizados 2 leilões de Concessão de Telefonia Celular para as Bandas D, em13/02/01, e E, em 13/03/01. As Áreas 2 e 3 da Banda D e Área 1 da Banda E,foram vendidas para a Telecom Itália, representando, respectivamente,R$ 543,0 milhões, com ágio de 0,56%, R$ 997,0 milhões, com ágio de40,42% e R$ 990,0 milhões, com ágio de 5,3%. A Área 2 da Banda D foiarrematada pela Telemar, pelo valor de R$ 1.102,0 milhões, com ágio de
147 Disponível em: <http://.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/history. asp>. Acesso em: 27dez. 2006.
148 Idem.
149 Idem, Ibidem.
150 Idem, Ibidem.
77
17,3% e as Áreas 2 e 3 da Banda E não tiveram lances ofertados no diado leilão.151
Retrocedendo na história para análise por outro ângulo, recorda-se que a
justificativa para o processo de privatização das empresas de telecomunicações,
democraticamente aceita pelo Congresso Nacional, foi a de que o Brasil estava
carecendo de uma revisão da infra-estrutura telefônica. Apontava-se, principalmente,
a falta de recursos orçamentários para os necessários investimentos152.
Falava-se em “serviço adequado” porque se exprimiu, por óptica objetiva,
tal condição no texto da Constituição Federal153. Não se mostrava, porém, em texto
infraconstitucional da mesma Carta o significado da expressão.
O desenho novo aconteceu com a edição da Lei n.o 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995 (Lei das Concessões). Consignou-se nela que "serviço adequado
é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade de tarifas" (art. 6.o, §
2. o).
Em consonância com Emendas Constitucionais, no mesmo ano de 1995,
foi apresentado pelo Presidente da República o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado154, elaborado pela Câmara de Reforma do Estado, conduzida
pelo então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado Luiz Carlos
Bresser Pereira. Após enfocar a crise do Estado, com o desvio das suas funções e a
inflação, o Chefe do Poder Executivo consignou a preconizada reforma como cultura
indispensável para "promover a correção das desigualdades sociais e regionais".
151 Disponível em: <http://.bndes.gov.br/privatizacao/resultados/historico/history. asp>. Acesso em: 27dez. 2006.
152 Para a atração de capital estrangeiro foi editada a Emenda nº 6, de 15/08/1995, que revogou oart. 171 e seus parágrafos da Constituição da República, que dava tratamento protecionista àempresa brasileira de capital nacional
153 CF/88: “Art. 175 [...] Parágrafo único. A lei disporá sobre: [...] IV - a obrigação de manter serviçoadequado.”
154 PLANO DIRETOR DA REFORMA DO ESTADO. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/publicacoes/index.htm>. Acesso em: 27 dez. 2006.
78
Lê-se que o plano "define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma
da administração pública brasileira”. [...] "um novo modelo de desenvolvimento"
visando "um futuro melhor” 155 à sociedade brasileira.
Ressaltou o então Presidente Fernando Henrique Cardoso:
Um dos aspectos centrais desse esforço é o fortalecimento do Estado paraque sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia demercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de cunhosocial que precisa implementar156.
Enfatizou que se "procura criar condições para a reconstrução da
administração pública em bases modernas e racionais157", diante da desorganização
pública.
Em seguida, o Presidente da República afirmou:
É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administraçãopública que chamaria de ‘gerencial’, baseada em conceitos atuais deadministração e eficiência, voltada para o controle dos resultados’[...]; ‘Aspesquisas de opinião têm revelado que a reforma do aparelho do Estadoconta com o apoio decidido da população.158
Enfocou-se a necessidade de "redefinição do papel do Estado",
considerando a sua ineficiência, sem condições de atendimento à "área social".
Frisou-se que: "A reforma do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é
algo cobrado pela cidadania, que vê frustradas suas demandas e expectativas.” 159.
Depois de historiar com fatos, chegou ao pormenor de que:
A crise do Estado define-se então como: (1) uma crise fiscal, caracterizadapela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupançapública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizantede intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do
155 Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/publicacoes/index.htm>. Acesso em: 27 dez. 2006.
156 Idem.
157 Idem, Ibidem.
158 Idem,Ibidem
159 Idem,Ibidem.
79
bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição deimportações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3)asuperação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação daadministração pública burocrática.160
Continuou arrazoando:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefiniçãodo papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimentoeconômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.
Reafirmou ser a privatização uma alternativa, porquanto:
As distorções e ineficiências, que daí resultaram, deixaram claro, entretanto,que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividadesque podem ser controladas pelo mercado. Daí, a generalização dosprocessos de privatização de empresas estatais.161
Prosseguiu: "Desse modo, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador
direto de serviços, mantendo-se, entretanto no papel de regulador." Acentuou, ainda:
"Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de
coordenação do Estado, particularmente no nível federal, [...]”. 162
Tais justificativas suscitaram o emprego de experiências de outros países,
especialmente da Europa. Destarte, os legisladores pátrios aprovaram o modelo de
autarquia especial dotado de autoridade administrativa independente.
Como foi visto no Capítulo 3 desta dissertação, a ANATEL foi criada pela
Lei 9.472, de 16 de julho de 1997, cabendo-lhe fundamental papel na Política
Nacional de Telecomunicações. Assinale-se que foi essa política que proporcionou
as condições de participação do particular no setor de telefonia, rompendo o
monopólio estatal, antes considerado intangível.
Vale registrar que antes disso e em consonância com a enfocada Reforma
do Estado, um significativo passo fora dado com a edição da Lei n.o 9.295, de 19 de
julho de 1996 (denominada Lei Mínima das Telecomunicações), que teve como
160 Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/publicacoes/index.htm>. Acesso em: 27 dez. 2006.
161 Idem.
162 Idem.Ibidem.
80
ementa: Dispõe sobre os serviços de telecomunicações e sua organização, sobre o
órgão regulador e dá outras providências. 163
Com base na LGT veio a lume, galardoando os batalhadores da causa do
rápido aprimoramento da telefonia no país, o Regulamento dos Serviços de
Telecomunicações, aprovado pelo Decreto n.o 2.338, de 7 de outubro de 1997, no
qual se lê:
Art. 46. Constitui dever da prestadora a adequada prestação do serviço,considerando-se como tal o serviço que satisfizer às condições de regularidade,eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidadedas tarifas.
O conceito impresso conjugado com dispositivos do Código de Defesa do
Consumidor serve como "mapa" para discernir o caminho da adequação de serviços,
cujos conceitos se aplicam aos da telefonia sem fio.
3.2 REFLEXÕES SOBRE A "FUNÇÃO SOCIAL DO SERVIÇO DE INTERESSE
COLETIVO" DAS TELECOMUNICAÇÕES
O Dr. Alcides Tomasetti Junior164 discerne a expressão função social
inscrevendo que:
A função social, em verdade, é expressão sintetizante de valores, econômicose não econômicos, assimilados pelo ordenamento jurídico. Assevera-se, sobeste ponto de vista, que a função social, na ordenação das (propriedades),serve, exatamente, para justificar a atribuição, ou o reconhecimento, dasposições jurídicas correlativas. De modo que, por exemplo, a atividadeempresarial está funcionalizada à eficiência econômica, sim; porém, aapropriação privada dos bens produtivos deixa de ser legítima, assimtambém quanto a seus resultados, quando se desenvolve em contraste como direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade deoutrem (CF, 5.o, caput), ou como óbice à solidariedade e à diminuição dasdesigualdades (CF, 3.o), ou à justiça social (CF, 170, caput). O mesmo sepassará nas oportunidades em que a liberdade de iniciativa econômicavulnerar a dignidade social (CF, 3.o), ao dificultar ou impedir a quem querque seja a acessibilidade aos bens gerados.
163 Quase todas as disposições da referida lei foram revogadas pela Lei n.o 9.472, de 16 de julho de1997. Foi preservado o art. 15, com a seguinte redação:” É mantido o Fundo de Fiscalização dasTelecomunicações, regido na forma estabelecida pela Lei n° 5.070, de 7 de julho de 1966, que oinstituiu.” Tal fundo atualmente é fonte de receita da ANATEL.
164 TOMASETTI JUNIOR, Alcides. Jurisprudência comentada. Revista dos Tribunais, São Paulo,ano 85, v.723, p.221, jan. 1996.
81
Entende-se que a garantia constitucional da ‘propriedade’ tem o sentidoprecípuo de servir à realização dos direitos fundamentais, o que importa emdesmistificar a empresa, na medida em que vem sempre sobreposta à(propriedade), mesmo nos casos em que esta última é ativa e produtiva.As ‘propriedades’, pela mediação do trâmite destes parâmetros funcionais,passam a ter regramentos específicos, condicionados, desde a base, peloprincípio da função social. A presença deste princípio na Constituição Federaltem o sentido de, para logo, ab-rogar ou derrogar, implicitamente eexplicitamente, normas jurídicas inspiradas por dominações, cuja permanêncianão seja legítima, ou por interesses individualísticos.165 [grifos do autor].
A desmistificação da empresa, portanto, conduz ao entendimento de que a
sobreposição da empresa à propriedade não se conjuga com a expressão função social.
Quando se analisa o significado de função social - ainda em realce em
alguns meios intelectuais e políticos do Brasil - transparece um ponto de obviedade,
pois não se pode negar que a mesma ocorre desde a formação de uma simples
associação de pessoas. Pode ser resumida numa frase de Carlos Roberto
Gonçalves166 "toda manifestação da atividade humana traz em si o problema da
responsabilidade". Para Uadi Lammêgo Bulos167 representa vagueza, imprecisão e
dificuldade de intelecção.
Não é objetivo de esta dissertação tratar diretamente de assuntos
filosóficos. Porém é difícil negar que cada indivíduo exerce uma natural influência,
para o bem ou para o mal168 – ou mais ou menos – em relação a outro ser.
165 Ao optar pela expressão "sintetizante de valores", parece que o doutrinador quer mostrar que háuma intenção velada de condenar o uso por alguém de algo que se entenda relativo ao "conjunto dasociedade", aliás, conjugação de palavras usual entre opositores do recente (e atual) modeloeconômico. A exemplo, enquanto se reúnem personalidades mundiais para o Fórum EconômicoMundial, outras se encontram no paralelo Fórum Social Mundial. Entretanto, há integrantes de"movimentos sociais" que não abrem mão do "direito de propriedade individual".
166 GONÇALVES, Carlos Roberto. Comentários ao código civil: parte especial. São Paulo: Saraiva,2003. v.11. p.10.
167 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição federal anotada. 4.ed. rev. atual. São Paulo: Saraiva,2002. p.149.
168 A palavra bem se aplica à “dignidade, a qualquer título" (ABBAGNANO, op. cit., p.107) e ovocábulo mal, pela noção metafísica, representaria o "não ser", "aptidão negativa" (p.639) ou na"concepção fundamental do M. não o considera realidade ou irrealidade, mas objeto negativo dodesejo ou, em geral, do juízo de valores." (p.640).
82
É possível observar-se que o “social” tem suas raízes no primitivismo e
suas mutações ocorreram em diferentes momentos. Mais recentemente, como na
Constituição de Weimar, de 11 de agosto de 1919, na Carta brasileira de 1934 foram
dadas pinceladas socializantes, tratando-se, em capítulo próprio, sobre a “ordem
econômica e social”. Ao serem elaboradas as Constituições de 1946 e de 1967
foram mantidas tais matizes.
Na Constituição de 1988, independentemente do acendimento de "luz própria"
aos direitos sociais, a expressão "função social" foi acalentada no texto constitucional
como emblema de novos tempos. Insistiram os representantes do povo brasileiro:169
Art. 5.o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a invio-labilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e àpropriedade, nos termos seguintes:[...]XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:I - propriedade predial e territorial urbana;[...]§ 1.o O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos delei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social dapropriedade.[...]Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano ena livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conformeos ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:III - função social da propriedade;[...]Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poderpúblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivoordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir obem-estar de seus habitantes.[...]§ 2.o A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende àsexigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no planodiretor.[...]Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins dereforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social,mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com
169 No preâmbulo da Constituição se inscreveu: "Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos emAssembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar oexercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, aigualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sempreconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com asolução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinteCONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.”
83
cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinteanos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização serádefinida em lei.Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária[...]Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva.Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos emlei, aos seguintes requisitos.
Por seu turno, referindo-se a função social, Eduardo Sens dos Santos faz
uma ligação com a ética, quando, citando César Luiz Pasold, escreveu:
Entretanto, uma característica não se pode perder de vista: a expressão‘função social’ a exemplo de outras cláusulas gerais, atende sempre àsexigências ético-sociais, incorporando valores, princípios e regras de condutaabonadas objetivamente (uniformemente) pela sociedade. Em outras palavras,a função social de determinado direito reflete os valores observadosnaquele direito em determinada época e sociedade. A própria função socialque o contrato tinha no liberalismo, se opõe atualmente à do Estado social.Por essas características éticas, salienta César Luiz Pasold que ‘à funçãosocial compete servir como grande estímulo ao progresso material, massobretudo à valorização crescente do ser humano, num quadro em que oHomem exercita a sua criatividade para crescer como indivíduo e com aSociedade’ crescente.170
Percebe-se, do texto acima o entendimento de que a função social de um
direito é estimuladora do progresso material, valorização do humanismo e da
criatividade. Portanto, há de se compreender as circunstâncias e as conquistas
decorrentes do conhecimento humano. Se prevalecesse a pequenez no
reconhecimento daquilo que efetivamente contribui para o bem-estar individual e
social, ainda não se usaria a roda.
Cláudio Pinheiro Filho, tratando sobre ética e responsabilidade social
defende que:
A ética é um padrão moral não governado por lei que focaliza asconseqüências humanas das ações. Frequentemente requer umcomportamento que atinja padrões mais altos que os estabelecidos por lei,acima de ações calculadas para produzir um benefício tangível. A ética trata
170 SANTOS, Eduardo Sens dos. A função social do contrato: elementos para uma conceituação.Revista de Direito Privado, v.13, São Paulo: RT, 2003. p.110.
84
de juízos de valor, qualificando a conduta humana do ponto de vista do beme do mal, seja a determinada sociedade, seja de modo absoluto. 171
Daí melhor será o exercício de uma atividade voltada ao bem quanto
menor for o negativismo.
Realçando-se o caput do art. 170 da Constituição Federal, que enuncia:
"a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa,
tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social”
172 parece ser natural a formação de um corolário com o ditame: "função social”,
que se destaca do art. 127, VII da LGT173.
Observada a relação principiológica, refulge o grau de importância da
ANATEL, para fazer cumprir a “função social” das empresas de telecomunicações,
mesmo que operando em regime privado.
Colocando-se em tela a agência, vê-se da doutrina de Carlos Ari Sundfeld174
que as agências são o resultado da necessidade da influência do Estado nas
relações econômicas, com constância, profundidade, autoridade e independência
das autoridades incumbidas de tal função. Por sua vez, Marçal Justen Filho175
também chama a atenção ao fato de que na Constituição de 1988 ao Estado foi
definido o papel disciplinador da atividade econômica, reservado prioritariamente à
171 MACHADO FILHO, Cláudio Pinheiro. Responsabilidade social e governança: o debate e asimplicações: responsabilidade social, instituições, governança e reputação. São Paulo: PioneiraThomson Learning, 2006, p. 33
172 Sobre a valorização do trabalho, vale transcrever a composição de Rui Barbosa: "O trabalho nãoé castigo: é a santificação das criaturas. Tudo o que nasce do trabalho é bom. Tudo o que seamontoa do trabalho é justo. Tudo o que se assenta no trabalho é útil. Por isso a riqueza, por isso ocapital que emanam do trabalho, são, como ele, providenciais; como ele, necessários, befazejoscomo ele. Mas já que do capital e da riqueza é manancial o trabalho, ao trabalho cabe a primaziaincontestável sobre a riqueza e o capital." (BARBOSA, op. cit., p.298).
173 Assim está na LGT: art. 127: A disciplina da exploração dos serviços no regime privado terá porobjetivo viabilizar o cumprimento das leis, em especial das relativas às telecomunicações, à ordemeconômica e aos direitos dos consumidores, destinando-se a garantir:[...] VIII - o cumprimento dafunção social do serviço de interesse coletivo, bem como dos encargos dela decorrentes;
174 SUNDFELD, Direito..., p.17-38.
175JUSTEN FILHO, Marçal. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo:Dialética, 2002. p.307-328.
85
iniciativa privada. Tratando do Estado regulador e dirigismo estatal176, em momento
seguinte, Justen Filho raciocina que "o modelo regulatório distancia-se
rigorosamente da concepção de dirigismo econômico", explicando que este ocorre
"com a supressão da autonomia empresarial", quando assume o Estado "competências
amplas e ilimitadas no setor econômico" e adotando "a intromissão estatal no íntimo
das decisões pertinentes às diferentes unidades empresariais”, no que é concorde
com Washington Peluso Albino de Souza. A regulação, por sua vez "incorpora a
concepção de subsidiariedade", reconhecendo "os princípios gerais da livre iniciativa
e da livre empresa, reservando-se ao Estado o instrumento da regulação como meio
de orientar a atuação dos particulares à realização de valores fundamentais".
Neste sentido, Fernando Henrique Cardoso também se pronunciou:
Se o objetivo é distribuir rendas, abandonando as vias radicais, o problemaque se coloca é duplo: o da eficiência e o da equidade, que devem sercombinados. O objetivo do desenvolvimento, da produção como requisitopara o bem-estar, deve estar com harmonia com políticas que sejamcapazes de universalizar os benefícios sociais.Neste sentido, o dilema Estado-mercado é falso. O papel do Estado, comoagente regulador, deve ser mais eficaz. Assim, a proposição para a qualdevemos estar atentos é o papel do Estado no mercado. O problema écomo aumentar a competitividade e como tornar mais transparentes tantoas decisões de investimento, como as que afetam o consumo. Isto é, comotorná-las controláveis pela sociedade e não somente pelas burocracias doEstado ou das empresas. 177
Embora a intenção de se evitar a rotulagem do dirigismo – que, em teoria
da economia política, consiste no mando governamental nas atividades econômicas,
eliminando a economia de mercado – na prática observa-se atitudes típicas de tal
176 JUSTEN FILHO, op. cit., p.15-51.177 CARDOSO, Fernando Henrique, Pronunciamentos do Presidente da República-1995 -Universidade de Coimbra - Dr. Honoris Causa, Coimbra, 21/07/95 Disponível em:<https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PRON9521.HTM>. Acesso em 15 dez.2006
86
imperativo. Seria um “dirigismo disfarçado” através de exigências, como os de
múltiplas “licenças” de órgãos governamentais (federais, estaduais e municipais) 178.
Assinale-se que em Portugal, como descreve Rodrigo Gouveia179, as
atividades de interesse geral se relacionam com a satisfação de necessidades
básicas gerais "(econômicas, sociais ou culturais) e cuja existência seja essencial à
vida, à saúde ou à participação social dos cidadãos". Impõe-se a revisão "à luz das
inovações técnicas e tecnológicas, bem como da evolução das necessidades sociais
das populações". A telefonia insere-se em tal conceito, assim como o fornecimento
de energia elétrica, água, gás, a educação, a cultura, serviços de saúde, transporte
coletivo, etc. Acentua “que revestem uma importância extrema do tecido social”,
assinalado pela Comunicação COM 96/443, da Comissão Européia, como "direitos
sociais, que dão um importante contributo à coesão econômica e social". Acrescenta
que: O usuário (ou utente) de serviço de interesse geral não deve ser relacionado
somente ou meramente pelo aspecto econômico, mas pelo ângulo de titulares de
direitos fundamentais de cidadania "estruturantes de uma sociedade moderna". E
deduz no trecho em destaque: Negar o acesso de consumidores a estes serviços não
é apenas não responder às suas necessidades econômicas, mas, sobretudo, atentar
contra a sua dignidade e seus direitos enquanto cidadãos. Afirma, ainda, o aludido
autor, que o acesso ao serviço de interesse geral tem relação com "o exercício dos
direitos humanos fundamentais”.
Como referência para outras considerações referentes a este tópico pode
ser classificada como esclarecedora a exposição de motivos do ex-Ministro das
178 No setor de telecomunicações, além da ANATEL as empresas estão sob o jugo de outros órgãosestaduais e municipais e de entidades de classe (tais como institutos ambientais, decisões dedirigentes ou de conselhos de zoneamento, de fiscalização), além da Comissão Nacional deBioeletromagnetismo.
179 GOUVEIA, Rodrigo. Os serviços de interesse geral em Portugal.Coimbra: Coimbra Editora,2001. p.15-77.
87
Comunicações Sérgio Roberto Vieira da Motta180. Os dados apresentados e as
razões jurídicas expostas foram fundamentais para a aprovação e implantação da
Política Nacional de Telecomunicações
Na finalização deste tópico, cabe o raciocínio de Carlos Ari Sundfeld:
É inevitável reconhecer que a defesa apaixonada de um modelo deagências independentes pode carregar, no mínimo, uma forte carga deingenuidade. Protótipos abstratos costumam gerar monstrengos no mundoreal, cujas complexidades com freqüência se encarregam de distorcer, mesmosem negá-los explicitamente, todos os belos princípios de que se partiu.Sonhar com autoridades equilibradas, imparciais, tecnicamente preparadas,democráticas, comprometidas com os interesses gerais, respeitadoras doDireito etc., em nada garante que a realidade vá se ajustar aos sonhos.181
Não é de se estranhar a frustração, enquanto ficaram mais politizadas do
que técnicas as direções de agências. Isto se constata na Exposição de Motivos n.o
12, assinada em 12 de abril de 2004 pelo então Ministro de Estado Chefe da Casa
Civil, José Dirceu de Oliveira e Silva, usada como justificativa ao Projeto de Lei
n.o 3.337/04 que “Normatiza a Ação das Agências Reguladoras”. Revelou a “falta de
estruturados ministérios setoriais responsáveis pela formulação de políticas, no
exercício de suas competências legais” e propõe como solução “estabelecer a
fronteira entre formulação de política setorial e regulação econômica”. 182
3.3 A APLICAÇÃO DO ORDOLIBERALISMO NO PROCESSO DE PRIVATIZAÇÃO E
NA CRIAÇÃO DO FUNDO DE UNIVERSALIZAÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES
(FUST)
Na transição de um período de arbitrariedade institucional para o da
chamada "Nova República", disse o Senhor Presidente José Sarney:
180 Disponível nos endereços eletrônicos do Senado Federal (<http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/)e do Ministério das Comunicações (<http://www.mc.gov.br/). Acesso em: 27 dez. 2006.
181 SUNDFELD, Direito..., p.25.
182 Disponível em <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Projetos/EXPMOTIV/CCIVIL/2004/12.htm>. Acessoem: 28 dez. 2006.
88
O Brasil, grande país, oitava economia do Mundo, não pode sobreviver coma máquina governamental desarticulada, anacrônica e desestimulada.Temos de construir uma administração moderna, selecionada pelo mérito,capacitada e treinada, submetida ao sistema de carreira, em que cada umtenha oportunidade de construir um destino, e os homens públicos estejamliberados da tarefa maior do ‘pistolão’, para que toda sua atividade sejaconcentrada na grande obra da construção política, do equacionamento esolução dos graves problemas da sociedade.Há vinte anos, Governador do Maranhão, eu afirmava: ‘Uma das reformasbásicas para o desenvolvimento é a modernização da máquina administrativa.O Brasil jamais será a grande Nação com uma administração feita à basede rotinas anacrônicas, visão e herança do clientelismo eleitoral e dopaternalismo, corrupção nos despachos e dos orçamentos inviáveis, quemeios passam a ser fins, onde se esgotam os recursos e as aspirações’.Governar é resistir. Resistir ao pessimismo e ter coragem para missões difíceis.Uma delas é sacudir o monstro burocrático.O Governo da Nova República resolveu enfrentar este problema, que temum componente novo: a democratização do País.183.
Naquele período, apesar de intensas discussões e rediscussões sobre o
papel do Estado e introdução de diversos conceitos novos na administração pública,
não se retirou do paquidérmico "leviatã" brasileiro as adiposidades de uma
burocracia estagnante. Dir-se-ia que, ao contrário, outras foram acrescentadas por
um rígido e detalhado conjunto de normas aplicáveis às organizações públicas e
privadas.
Acompanhando o agitado ambiente do parlamento, quando se elaborava o
texto da nova Carta Política, convocada com a finalidade de consolidar a abertura
democrática, falou-se que certas disposições se conformariam melhor em portarias
ministeriais. Não obstante, se for considerada a hipótese de ter sido acesa alguma
"pira de vaidades", é possível entender porque alguns autores de não desistiriam
suas emendas pouco justificáveis ou impraticáveis.184
Notabilizou-se, no plenário da assembléia nacional constituinte, a súbita
guinada da direção ao sistema parlamentar de governo para uma rígida hierarquia
do sistema presidencialista. O Senador-Constituinte José Richa, adepto daquele
sistema, em painel aos Deputados Estaduais, também eleitos para o exercício de
183 SARNEY, José. Palavras do Presidente José Sarney. Brasília: Presidência da República,Secretaria de Imprensa e Divulgação, 1.o de julho a 30 de setembro de 1985. v.2. p.105-106.
184 Por exemplo, a norma (revogada) que fixou como teto de juro o percentual de 12% ao ano.
89
poder constituinte expressou sua frustração, conforme ficou registrado nos Anais do
Seminário sobre a Nova Constituição e as Constituições Estaduais, realizada em
Brasília, DF, de 11 a 14 de abril de 1988, pela União Parlamentar Estadual e
Associação Nacional para o Desenvolvimento das Atividades Legislativas. Para o
Senador, “[...] a nossa geração tinha perdido uma grande oportunidade de introduzir
a maior e mais visível de todas as mudanças constitucionais185”, apesar de que “a
Constituição como um todo, está contemplando, com muitas coisas modernas, com
muitos avanços, adequando melhor a necessidade de um reequilíbrio da sociedade
brasileira” 186, mas vive “permanente conflito” social. Daí seu temor de que:
sem este grande fato novo que seria o sistema de governo, todas as demaismudanças constitucionais podem acabar sendo letras mortas, porque opresidencialismo é tão absolutista que, evidentemente, a Nação inteira ficana dependência de [...] um grande estadista que seja capaz decompreender melhor a nossa realidade. 187
Alertou, na seqüência da sua exposição:
Num país como o Brasil, evidentemente, de uma extensão continental desta,com imensas diversidades regionais, é impossível alguém, a não ser umgrande estadista, que aparece a cada geração, conseguir a conjunção dedois pré-requisitos, para ser um bom Presidente da República: ter prestígioeleitoral, para poder ser eleito, e ter competência administrativa, para poderenfrentar os problemas nacionais. 188
A expectativa, na verdade era de mudanças positivas, como traduziu o
então Presidente da União Parlamentar Interestadual (UPI), Deputado Estadual Luiz
185 RICHA, José. Sistema de governo e federação. A nova constituição e as constituiçõesestaduais Brasília:UPI/ANDAL, 1988, p.295.
186 RICHA,José, op.cit., p. 295-296.
187 Idem, p. 296.
188 Idem,Ibidem.
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Alberto Martins de Oliveira, da Assembléia Legislativa do Estado do Paraná, na
abertura do Seminário acima referido189, quando disse:
Ninguém desconhece a tremenda pressão que existe sobre a AssembléiaNacional Constituinte: a pressão explícita, clara e direta do emaranhado dointeresse de segmentos e extratos da sociedade e do Estado; e a outra,silenciosa, expectante, a da imensa massa que aguarda, alimentandoesperanças de que vai mudar, torcendo por um novo alento. 190
Apesar do esforço do Senador e de outros que propugnaram pela
experiência parlamentarista, com a descentralização administrativa, prevaleceu um
sistema governamental, meio presidencialista, meio parlamentarista. O Brasil pós
1988 passou a ter a figura autoritária do “Chefe do Executivo-Legislador”, porquanto
com poder para editar "medida provisória".
Talvez, a razão da sistematização de tal poder tenha o assento no
mercantilismo, representado nos centros de poder191.
189 Foi registrada a presença, na mesa dos trabalhos do Deputado Bernardo Cabral, do LíderSenador Mario Covas, do Presidente da ANDAL e do Secretário Nacional da UPI, Deputado DiltonLyrio. No plenário se encontravam delegações de todas as Assembléias Legislativas do País.
190 OLIVEIRA, Luiz Alberto Martins de. Discurso – sessão de instalação do Seminário. A novaconstituição e as constituições estaduais. Brasília:UPI/ANDAL, 1988, p. 16
191 O mercantilismo foi o sistema econômico adotado pelo absolutismo na virada do século XV para oséculo XVI. Cada rei procurava somar a maior riqueza, pois esta era símbolo de poder. A idéiametalista, ou seja, a acumulação de ouro, prata e pedras preciosas foi razão da expediçãoportuguesa à "ilhas", inclusive a Ilha de Vera Cruz – primeiro nome dado ao Brasil – e para asrelações comerciais internacionais em troca moedas fortes e metais de valor. A prática docolonialismo – exclusividade na compra e venda de produtos e forte tributação – fortaleceueconomicamente a "metrópole", isto é a nação dominante, no caso brasileiro, o reino português.Nesta prática são destacadas as fases: 1. pré-colonial: marcada pela posse da terra em 22 de abril de1500 até 1530, com a característica do escambo de metais e de pau brasil por quinquilharias comíndios nativos; 2. fase colonial: 2.1. chegada da expedição de Martin Afonso de Souza, objetivando opovoamento do território, expulsão de holandeses, franceses, ingleses ou de outras nacionalidades,excluídas do Tratado de Tordesilhas (formalizado em 1494), e promover cultivo de cana-de-açúcar;2.1.Ciclo do açúcar, com a divisão do território brasileiro em faixas de capitanias hereditárias (séculosXVI e XVII), bem sucedidas apenas em Pernambuco e São Vicente; 3. Administração colonial:quando se busca de crescimento econômico com os senhores de engenho (patriarcado de grupossociais) passaram a explorar trabalho escravo africano, tendo um Governador Geral (o primeiro foiTomé de Souza) que também exercia o poder em nome da metrópole. Desta fase destacam-se aação Companhia das Índias Ocidentais, em Pernambuco (de 1630 a 1654) e a busca de ouro emetais preciosos pelos bandeirantes (século XVIII). A guerra dos emboabas, a revolta de Vila Rica eInconfidência Mineira tiveram motivação econômico-mercantilista.
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De fato, com a redação do art. 170, da Constituição Federal, articulando-se
a livre iniciativa com a valorização do trabalho humano, teriam sido somadas idéias
da Economia Liberal ou Neoliberal192 e da Economia Marxista, com suas variantes.
Tal dualismo foi defendido por vários próceres da história republicana. Rui
Barbosa foi um deles. Mais recentemente, assim escreveu Bonavides:
O liberalismo de nossos dias, enquanto liberalismo realmente democrático,já não poderá ser, como vimos, o tradicional liberalismo da RevoluçãoFrancesa, mas este acrescido de todos os elementos de reforma ehumanismo com que se enriquecem as conquistas doutrinárias da liberdade.Recompô-lo em nossos dias, temperá-lo com os ingredientes da socializaçãomoderada, é fazê-lo não apenas jurídico, na forma, mas econômico e social,para que seja efetivamente um liberalismo que contenha a identidade doDireito com a Justiça.193
Depreende-se do acima transcrito que, de modo objetivo, o Direito
Econômico surgia com vocação para se firmar. Neste particular, Gastão Alves de Toledo
raciocinou:
Com maior ou menor intensidade, o Estado se converteu, paulatinamente,em protagonista da cena econômica, e os sistemas jurídicos vieram refletiresta situação, sobretudo com o advento das doutrinas socializantes. Estaspreconizam desde a mera interferência pública na economia privada até ainteira substituição desta por aquela, embasadas em premissas filosóficasque trouxeram para todo o século XIX, com repercussões materiais importantesno século XX, um acirrado debate entre tais idéias e a concepção liberalentão prevalecente, submetida a pressões analíticas que acabaram poramenizar a rigidez de seus fundamentos, conforme advinda dos séculosanteriores. 194
192 Estado Neoliberal (ou do novo liberalismo) pode ser conceituado, em termos econômicos, comoaquele que adota, em linhas gerais, a aplicação das "leis de mercado", admitindo-se uma parceriainstitucional entre o poder público e o poder econômico privado. Em termos meramente políticos aadjetivação "neoliberal" seria um silogismo para caracterizar um distanciamento entre as classes deuma sociedade. Há combatentes do Estado Neoliberal, que, na prática das relações de negócios seorientam por regramentos da Organização Mundial do Comércio (OMC). O Estado Marxista seria oregido por uma economia que não se opõe propriamente ao uso do capital, mas, sim, à apropriaçãodo "mais valia" e por quem detém os bens e meios de produção, em detrimento do trabalhador. Nestecaso, na utopia Marxista os interesses do proletariado, isto é, da maioria que "vende" o seu trabalho auma minoria deveria ditar o comportamento do Estado, até a sua plena assunção do poder.
193 BONAVIDES, Paulo. Do estado liberal ao estado social. 6.ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros,1996. p.62.
194 TOLEDO, Gastão Alves de. O direito constitucional econômico e sua eficácia. Rio de Janeiro,Renovar, 2004. p.102.
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Assim sendo, por este ângulo, de um lado, se posiciona a trilogia empresa-
estabelecimento-empresário, visando ao lucro, mas, ao mesmo tempo, assumindo os
riscos de perder no jogo do mercado. De outro, se posiciona o Estado, como agente
normativo e regulador da atividade econômica.
Tal forma, proclamada em implícita social-democracia ou democracia-
social, tanto faz o jogo de palavras, foi cunhada expressão "Estado Democrático de
Direito”195. Assim, a Assembléia Nacional Constituinte entendeu que se abriu a
Constituição ao cidadão, porém sem apartar do Estado a responsabilidade de
cumprir o que se considerava "função social", caso o mesmo assumisse atividade
econômica. Cintila a responsabilidade de risco da redação dada ao Inciso I, do § 1.o,
do art. 173, sujeitando a empresa estatal ao regime jurídico próprio das empresas
privadas196.
Há, ainda, de se considerar outros pontos relevantes, como os do ensaio
intitulado: Agências Reguladoras: a "Metamorfose" do Estado e da Democracia, de
autoria do então Professor da Faculdade de Direito da UERJ, Joaquim B. Barbosa
Gomes, agora Ministro do Supremo Tribunal Federal. Destacam-se:
[...] trata-se do abandono da conhecida visão do Estado que, segundoAdam Smith, seria regulado pura e simplesmente pela ‘mão invisível’ domercado. No Brasil, diversamente, a nova regulação nasce em um contextointeiramente diferente. Aqui tenta-se abandonar uma concepção de Estadoaltamente clientelista, o qual, por certo, sempre foi ativo no campo daeconomia, mas não para regulá-la eficazmente, mas sim para servir aosinteresses dos diversos estamentos superiores de que sempre foi ‘presa’.Doravante esse Estado pretende transferir a atores privados o essencial dasatividades que antes detinha a título de monopólio ou quase-monopólio,assumindo o papel de normatizador e de fiscalizador.Trata-se, como se vê, de um implante, de uma ‘greffe’ aplicada a tecidos detextura diferente. Em suma, mais uma tentativa de se ministrar o mesmoremédio a sintomas e pacientes com diagnósticos totalmente diversos.197
195 No preâmbulo da Constituição de 1988, o constituinte gravou a intenção de criar um "EstadoDemocrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais".
196 O constituinte derivado mudou o texto pela Emenda Constitucional n.o 19 de 4 de junho de 1998.
197 GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agências reguladoras: a "metamorfose" do estado e da democracia(uma reflexão de direito constitucional e comparado). Revista de Direito da Associação dos
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Os corifeus brasileiros que se sucederam desde os anos da década de
1990 administraram a nação com uso do tempero do globalismo198. As
dessemelhanças no exercício do poder, foram de particularíssimos estilos.
Do Governo Fernando Henrique Cardoso – um dos Constituintes de 1988 -
constata-se a aplicação de pontos típicos do ordoliberalismo (liberalismo ordeiro ou
poder regulador)199, considerada opção ao Welfare State200, base do chamado
"milagre econômico alemão" e da soziale Markwirtschaft de Ludwig Erhard. Assim,
pode-se dizer que no Brasil não se adotou, propriamente, o neoliberalismo201, de
origem norte-americana - consolidado por 60 países pelo "Consenso de
Washington", de 1990 – foi adotada uma versão do liberalismo em voga na Europa.
Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n.11, p.89-123, 2002. Disponível em:<http://www.mundojuridico.adv.br/htm>l/artigos/direito_administrativo.htm>. Acesso em: 22 dez. 2006.
198 O globalismo é definido como "novo ciclo de expansão do capitalismo, como modo de produção eprocesso civilizatório de alcance mundial. Um processo de amplas proporções envolvendo nações enacionalidades, regimes políticos e projetos nacionais, grupos e classes sociais, economias esociedades, culturas e civilizações. Assinala a emergência da sociedade global, como uma totalidadeabrangente, complexa e contraditória" (IANNI, Octávio. A era do globalismo. Rio de Janeiro:Civilização, 1997. p.11).
199 O ordoliberalismo é uma doutrina ou ideologia político-econômica desenvolvida pela Escola deFriburgo na pós 2.a Guerra. Da mesma destaca-se o sociólogo Anthony Giddens, considerado “guru”do Primeiro Ministro inglês Tony Blair, autor da A estrutura de classes das sociedades avançadas(Zahar, 1975). Relata Álvaro Valle, fundador do Partido Liberal: “Certa vez, fazíamos um curso dePolítica em Viena quando fomos convidados a viajar à Friburgo alemã, onde assistiríamos a palestrasde professores especializados em América Latina. Lá encontramos um político brasileiro, hoje um doslíderes da oposição, e em sua companhia conhecemos um grupo de especialistas em Brasil.”(VALLE, Álvaro. As novas estruturas políticas brasileiras. Rio de Janeiro: Nórdica, 1977. p.11).
200 No Welfare State (Estado de bem-estar social) baseia-se na livre-empresa e na acentuadaparticipação do Estado na promoção de benefícios sociais. Seus objetivos são os de proporcionar aoscidadãos padrões de vida mínimos, o desenvolvimento da produção de bens e serviços sociais, ocontrole do ciclo econômico e o ajuste do total da produção, considerando os custos e as rendassociais [...] “cabendo ao Estado a aplicação de uma progressiva política fiscal de modo a possibilitar aexecução de programas de moradia, saúde, educação, previdência social, seguro, desemprego, eacima de tudo garantir uma política de pleno emprego” (SANDRONI, op. cit., p.1).
201O Presidente Fernando Henrique Cardoso, em entrevista ao jornalista Roberto Pompeo de Toledo,publicada na Revista Veja, com o título "As razões do presidente", edição de 10 de setembro de 1997,logo após a sanção da Lei Geral das Telecomunicações - LGT - descartou a sua filiação à doutrinaneoliberal, declarando: [...] vamos fechar a economia, vamos construir um estado burocrático [...]. Apóscriticar Roberto Campos por não estar convertido à corrente liberal, disse: "Não sou mesmo convertido aesta visão de um Estado que não regulamenta. O que estamos fazendo na prática? Criando agências deregulamentação. Privatizando e criando agências de regulamentação. Criando um Novo Estado. [...].
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Como no ordoliberalismo pretendia-se que o Estado não se dedicasse à
produção econômica, mas à organização do sistema econômico – exercendo a
função reguladora ou ordenadora da atividade do capital privado – foi definido pelo
governo brasileiro, a assunção de riscos, objetivamente, por diversas leis orientadoras
do processo de desestatização de certas atividades.
O caráter de liberalismo do molde se associa ao fato de ficar ao Estado o
exercício de atividades típicas, como educação básica, saúde, poder de polícia,
segurança pública e institucional, diplomacia, manutenção da justiça, do ministério
público, da burocracia, etc.
A regulação por agências dotadas de condições excepcionais em relação a
outros órgãos administrativos, experimentados em outros países, como já ficou
registrado, por conseguinte, veio a calhar. Na continuidade do trabalho acima
referido, Joaquim B. Barbosa Gomes, em torno do item "O Problema da
Legitimidade das Agências" pondera:
Como já afirmamos neste ensaio, o aparecimento das agências reguladorasno panorama da administração contemporânea representa uma radicalmodificação de tudo o que até aqui se concebeu como forma de organizaçãodas funções estatais. A dimensão da mudança é tamanha que muitos autoreschegam até mesmo a sustentar que esses novos organismos constituem,em realidade, um quarto poder.202
Abriu Barbosa uma nota de rodapé, quando consignou que:
Esse ponto de vista foi sustentado por um membro da Corte Suprema dosEUA, Justice Robert Jackson, ainda nos anos 50, em caso envolvendoaquela que é talvez a mais poderosa agência reguladora americana, aFederal Trade Commission (FTC).203
Prosseguiu, então:
Exagero ou não, o fato é que muitas delas são detentoras de poderesimensos, podendo interferir de forma decisiva em setores vitais para acoletividade, da sua ação (ou inação) ficando inteiramente dependentes nãoapenas as atividades de natureza empresarial, mas muitas vezes também asobrevida do indivíduo-cidadão. A questão, inevitável, que se coloca é: em
202 GOMES, J. B. B., op. cit., p.31-32.
203 Idem.
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que repousaria a legitimidade dessas entidades? Quais «fatores reais depoder» estariam por trás das agências, impulsionando-lhes as decisões?Em que medida fica assegurado, no seu processo decisório, o interessemaior do povo, titular da soberania? Que mecanismos de controle seriamaptos a impedir-lhes de descambar para o arbítrio e para o desvio de poder?204
Diante da indagação, assim se manifestou o pensador:
Essas questões não foram até hoje respondidas de forma convincente, nemmesmo no berço histórico desse novo instituto, os EUA, onde problemasdessa natureza são objeto de escrutínio cerrado no âmbito da jurisdiçãoconstitucional. Lá, não obstante a validação constitucional de um númerosignificativo de entidades regulatórias independentes, isto não se fez deforma consensual. Ao contrário, críticas acerbas foram e continuam a serfeitas à Corte Suprema por haver sacrificado, em nome de uma supostaeficiência governamental, o objetivo final almejado com a teoria de separaçãode poderes, que é a proteção do cidadão contra o arbítrio.205
Após observar que "No Brasil, o questionamento da legitimidade das agências
se coloca de forma ainda mais aguda”206, na última parte do seu artigo, Joaquim
Benedito Barbosa Gomes discorreu sobre "a proliferação das agências no direito
europeu", lembrando os ventos tempestuosos que levantaram, especialmente na
França.
Ajustando o foco nas telecomunicações, encontra-se um paradoxo: as
empresas são consideradas livres, contudo são submetidas a rígido controle do
poder estatal e a permanente fiscalização. Observem-se os termos do art. 6.o da Lei
Geral das Telecomunicações (Lei n.o 9.472/97):
Os serviços de telecomunicações serão organizados com base no princípioda livre, ampla e justa competição entre todas as prestadoras, devendo oPoder Público atuar para propiciá-la, bem como para corrigir os efeitos dacompetição imperfeita e reprimir as infrações da ordem econômica.
A privatização foi o passo que completou o ciclo. Às sucessoras das
estatais, concessionárias privatizadas foi imposta a aceitação de outorga
condicionada, como consta no Parágrafo Único do art. 83:
204 GOMES, J. B. B., op. cit., p.33.
205 Idem.
206 Idem.Ibidem.
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mediante contrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-sea concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrançade tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendodiretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar.
O figurino ordoliberal também se revela na obrigação de se sujeitar as
empresas de telecomunicações a cumprirem metas, para atendimento da demanda
reprimida e à atuação a título precário, sujeitando-se ao perdimento de direitos, a
pesadas multas e à intervenção (nas concessões há o chamado Poder de Reserva
de Intervenção).
À luz do exemplo das telecomunicações verifica-se a mudança do caráter
de Estado prestador para Estado regulador, com exigência de qualidade para as
empresas prestadoras de serviços. Além da possível influência da política ortodoxa do
Banco Mundial, pelo menos outro organismo internacional apresentou recomendação
ao Brasil: o Telecommunication Development Bureau (BDT), integrante da União
Internacional de Telecomunicações (UIT), organização da ONU sediada em Genebra,
em colaboração a Comissão Interamericana de Telecomunicações (CITEL), partícipe
da Organização dos Estados Americanos (OEA), sendo que, de todas as citadas
entidades, o Brasil é parte207.
O processo de privatização das estatais de prestação de serviços de
telefonia, ou melhor, o leilão na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro, em julho de
1998, tem sido questionado. De fato, repara-se que o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) 208 foi o grande financiador de
207 Foi produzido um documento denominado The Blue Book (O livro azul) O livro que sintetizarecomendações oriundas de encontros internacionais para potencializar o desenvolvimento do setorde telecomunicações (ITU & CITEL. Telecommunications for the Americas: the Blue Book.Genebra, 2000. p.9).
208 O BNDES é a Instituição financeira responsável pela política de investimento de longo Foi criadoem 1952 com a denominação de Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, para ser órgãoexecutor de planos econômicos formulados pela Comissão Mista Brasil - Estados Unidos, com apoiodo Banco Mundial (BIRD) e do Banco de Exportação e Importação dos Estados Unidos da América. Oacréscimo da palavra "social" à denominação valeu desde 1.o de junho de 1982 conforme Decreto-Lein.o 1.940, de 25 de maio de 1982. Consta do DOU de 26/05/82 que o Decreto-Lei foi subscrito porJoão Figueiredo – Presidente da República, Ernane Galvêas, João Camilo Penna e Antônio DelfimNetto, tendo em sua redação que: O Presidente da República, no uso da atribuição que lhe confere oinciso II do artigo 55, e tendo em vista o disposto no § 2.o, do artigo 21, da Constituição, decreta: Art.1.o É instituída, na forma prevista neste Decreto-Lei, contribuição social, destinada a custarinvestimentos de caráter assistencial em alimentação, habitação popular, saúde, educação, e amparo
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adquirentes do acervo das privatizadas. Note-se, a observação doutrinária da Drª.
Gisela Maria Bester Benitez:
No Brasil, além das Emendas Constitucionais referidas, que operaram aextinção de dadas restrições ao capital estrangeiro e a flexibilização dosmonopólios estatais, uma outra transformação econômica de relevo –denominada privatização – deu-se sem alterações no texto constitucional,tendo sido impulsionada pela Lei 8.031/90 (depois substituída pela Lei9.491/97) que instituiu o Programa Nacional de Desestatização. A onda dedesestatizações tem sido levada a efeito por mecanismos como a alienação,em leilões nas bolsas de valores, do controle de entidades estatais, tantodas exploradoras da atividade econômica propriamente dita quanto das queprestam serviços públicos, bem como pela concessão de serviços públicosàs empresas privadas. Isto é um processo, portanto ainda não acabado,estando seu curso por enquanto sobrestado na atual gestão governamental(iniciada em janeiro de 2003).Um inventário do que já foi feito indica que no plano federal já seprivatizaram empresas dos setores petroquímico, siderúrgico, metalúrgico,de fertilizantes e de telecomunicações. E o que é pior: geralmente asprivatizações se dão com o auxílio do próprio Estado, que financia a comprade empresas estatais por empresas privadas, via Banco Nacional deDesenvolvimento Econômico e Social (BNDES)209, isto é, com o própriodinheiro público e a juros módicos, bem menores inclusive o que aquelede 12% ao ano até recentemente previsto no art. 192 da CF/98 e nuncarespeitado pelo sistema financeiro nacional em relação ao restante dapopulação. Se não bastasse este tipo de privilégio, que tranquilamente podelevar ao abuso no uso das verbas públicas, como geralmente as empresasa serem privatizadas são adquiridas por consórcios compostos também por
ao pequeno agricultor. [...] Art. 5.o O Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico – BNDE passaa denominar. se Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. § 1.o Semprejuízo de sua subordinação técnica à autoridade monetária, o Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social fica vinculado administrativamente à Secretaria de Planejamento da Presidênciada República – SEPLAN. § 2.o O Ministro. Chefe da Secretaria de Planejamento da Presidência daRepública e o Ministro da Indústria e do Comércio adotarão as providências necessárias aocumprimento do disposto neste artigo, no prazo de 30 (trinta) dias. Art. 6.o O Fundo de InvestimentoSocial – FINSOCIAL- será administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico eSocial – BNDES, que aplicará os recursos disponíveis em programas e projetos elaborados segundodiretrizes estabelecidas pelo Presidente da República. Parágrafo único. A execução dessesprogramas e projetos dependerá de aprovação do Presidente da República, prazo e desde o PlanoCollor, pela gestão do processo de privatização das estatais.
209 Em nota de rodapé (n.o 61) Benitez (op. cit., p.148) registra: "O BNDES emprestou dinheiro doFAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador, que deveria financiar o seguro-desemprego e programas degeração de empregos) para que grupos nacionais e estrangeiros comprassem empresas estatais edepois ampliassem seus negócios e lucros. Entre 1994 e 2003 esses empréstimos somaram 15,4bilhões de dólares, representando quase 17% dos 91,3 bilhões de dólares que o governo arrecadoucom a venda das estatais, sendo que as remessas de lucros para o exterior no mesmo períodocorresponderam a 47% do valor obtido pelo Estado com as privatizações. Embora essas remessasnão tenham sido realizadas apenas pelas empresas privatizadas, elas responderam por umaparticipação relevante no total apontado. Cf Dinheiro do BNDES turbina lucro das transnacionais. inBrasil de fato. n. 50,18.02.200, p.5,12 a."
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empresas estrangeiras, estas acabam se beneficiando de financiamentoestatal local para ingressar no mercado financeiro.210
Em apertada síntese, na aplicação do que pode ser visto como novo
liberalismo brasileiro (acentuadamente mercantilista) anunciou-se uma economia
planificada, isto é, com uma mais ou menos rígida regulação e regulamentação 211.
Vale assinalar que no Estado Democrático de Direito brasileiro é positivado o
reconhecimento oficial do direito de empresa como produto da “livre” iniciativa.
A doutrinadora, Dra. Marta Marília Tonin lembra que:
O direito à livre iniciativa é assegurado pelo art. 170 da ConstituiçãoFederal, e consagra a liberdade de lançar-se à atividade econômica seintervenção do Estado. Se esta se fizer necessária, deve ater-se aospadrões da Constituição.212
De fato, se há legitimidade no nascedouro da empresa privada nada há de
errado de respeitá-la como atora no processo produtivo de bens e serviços.
Olhando o assunto por outro ângulo, encontra-se o dizer de Eros Grau:
O planejamento, como salientei anteriormente, neste ensaio, quandoreferida a atuação em relação à atividade econômica em sentido estrito –intervenção – apenas a qualifica, não configura modalidade de intervenção,mas simplesmente um método mercê de cuja adoção ela se torna sistemati-zadamente racional. É forma de ação racional caracterizada pela previsãode comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícitade objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos.213
Do concerto das citações suscita-se o entendimento de que a Constituição
assegura à iniciativa privada a liberdade de agir, como empreendedora, observando
210 BENITEZ, Gisela Maria Bester. Quando, por que, em que sentido e em nome de que tipo deempresa, o Estado Contemporâneo deixa de ser empresário. In: GEVAERD, Jair; TONIN, Marta Marília(Org.). Direito empresarial & cidadania: questões contemporâneas. 1.ed., 3.a tiragem. Curitiba:Juruá, 2004. p.148.
211 Diante da instituição da Contribuição sobre a Intervenção no Domínio Econômico(CIDE) haveria“intervencionismo” estatal?
212 TONIN, Marta Marília. Sociedade empresarial entre cônjuges e o art. 977 da lei 10.406/02: exercíciopleno da cidadania. In: GEVAERD, Jair; TONIN, Marta Marília (Org.). Direito empresarial &cidadania: questões contemporâneas. Curitiba: Juruá, 2004, p.307.
213 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988. 8.ed. rev. e atual. SãoPaulo: Malheiros, 2003, p.262.
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certas orientações resultantes do planejamento, coerentes com que, assim
determina com clareza, no art. 174, ser (o planejamento) "determinante para o setor
público e indicativo para o setor privado.”.
Ressalve-se, enquanto a algumas organizações houve apoio econômico
público, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES - a como
acima visto, a outras não se proporcionou facilidades econômicas. Estas contaram com
capital inicial próprio para assunção de papel na reorganização da infra-estrutura
brasileira, como aconteceu com as incluídas no Plano Nacional de Outorgas. As
empresas "espelhos" autorizatárias a operar nas regiões em que foi divido o país,
logo após a privatização do sistema Telebrás, acreditando no Brasil, geralmente
trouxeram do exterior elevadas somas de "capital novo". Como exemplo, cita-se a
que se estabeleceu inicialmente como operadora de telefonia na condição de
empresa-espelho da Região II, Global Village Telecom (GVT), sediada no Estado do
Paraná que aplicou, desde logo, um capital de milhões de dólares, que foram
progressivamente acrescidos por transferências de numerário ao território brasileiro.
Tal fato, se registre, proporcionou reflexos positivos no balanço de pagamentos214
brasileiro.
Contudo, como as telecomunicações já se constituíam em uma caracterizada
necessidade para o desenvolvimento brasileiro, as empresas concessionárias, atuantes
em regime público, assumiram as obrigações de universalização e de continuidade
de acesso.
Os direitos subjetivos de todos os cidadãos que vivem e trabalham no Brasil,
inclusive em pequenas comunidades, foram, portanto, lembrados. Isto se deu não
214 Entende-se por balanço de pagamentos: a relação entre todas as "entradas" e "saídas" de valores,tendo por referência um determinado país. Nas contas são consideradas as transações correntes emovimento de capital. Entram como transações correntes: a balança comercial, a balança de serviços eas transferências unilaterais de valores referentes à manutenção de representações diplomáticas eremessas de imigrantes aos seus países originários. Como conta ou movimento de capital registra-seingresso de investimentos de empresas estrangeiras, de empréstimos e financiamentos e a remessa devalores a titulo de investimentos de empresas brasileiras no exterior, assim como as amortizações dedívidas.
100
somente pela óptica do alcance social, mas também como fato gerador de recursos
para compensação das concessionárias, pelo pequeno ou nulo retorno que teriam.
Assim, para viabilizar um imaginado projeto de inclusão, foi editada a
Lei n.o 9.998, de 17 de agosto de 2000, publicada no DOU de 18 de agosto de
2000, que criou o Fundo de Universalização de Telecomunicações (FUST), com
o enunciando:
Art. 1.o Fica instituído o Fundo de Universalização dos Serviços deTelecomunicações – Fust, tendo por finalidade proporcionar recursosdestinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimentodas obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que nãopossa ser recuperada com a exploração eficiente do serviço, nos termos dodisposto no inciso II do art. 81 da Lei n.o 9.472, de 16 de julho de 1997.[...]Art. 6.o Constituem receitas do Fundo:[...]II – cinqüenta por cento dos recursos a que se referem as alíneas c, d, e e jdo art. 2.o da Lei n.o 5.070, de 7 de julho de 1966, com a redação dada peloart. 51 da Lei n.o 9.472, de 16 de julho de 1997, até o limite máximo anualde setecentos milhões de reais;III – preço público cobrado pela Agência Nacional de Telecomunicações,como condição para a transferência de concessão, de permissão ou de viçode telecomunicações ou de uso de radiofreqüência, a ser pago pelacessionária, na forma de quantia certa, em uma ou várias parcelas, ou deparcelas anuais, nos termos da regulamentação editada pela Agência;IV – contribuição de um por cento sobre a receita operacional bruta,decorrente de prestação de serviços de telecomunicações nos regimespúblico e privado, exluindo-se o Imposto sobre Operações relativas àCirculação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de TransportesInterestadual e Intermunicipal e de Comunicações – ICMS, o Programa deIntegração Social – PIS e a Contribuição para o Financiamento daSeguridade Social – Cofins;
Os dispositivos da Lei n.o 5.070/66 aos quais se refere o inciso II estão
assim postos:
Art. 2.o O Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – FISTEL éconstituído das seguintes fontes:[...]c) relativas ao exercício do poder concedente dos serviços de teleco-
municações, no regime público, inclusive pagamentos pela outorga,multas e indenizações;
d) relativas ao exercício da atividade ordenadora da exploração de serviçosde telecomunicações, no regime privado, inclusive pagamentos pelaexpedição de autorização de serviço, multas e indenizações;
e) relativas ao exercício do poder de outorga do direito de uso deradiofreqüência para qualquer fim, inclusive multas e indenizações;[...]
j) decorrentes de quantias recebidas pela aprovação de laudos de ensaiode produtos e pela prestação de serviços técnicos por órgãos da AgênciaNacional de Telecomunicações
101
Como se vê o Governo instituiu pesada oneração mirando no "dever social".
Sublinhe-se a determinação da cobrança de um por cento sobre a receita operacional
bruta de todas as empresas prestadoras do serviço, tanto as operadoras em regime
público como em regime privado.
Segundo os levantamentos, até o mês de dezembro de 2006, foi arrecadada
uma soma em torno de 5 bilhões de reais. Neste montante, há uma grande
contribuição das operadoras de telefonia móvel, porquanto disponibilizaram cerca de
cem milhões de terminais propiciando os tantos brasileiros o acesso à telefonia.
Quanto a tal bilionária verba destinada à universalização, hão de se
registrar contingenciamentos ou a, quem sabe, "esquecimentos" por parte das
autoridades públicas responsáveis pelo seu efetivo aproveitamento nos fins previstos
na lei.
Independentemente dos tributos gerais (ICMS, ISS, IR, COFINS, CPMF, etc.),
as empresas de telefonia arcam com valores recolhidos a outros "fundos", a saber: o
já citado Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL), o Fundo para o
Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL) e o Fundo para a
Universalização das Telecomunicações (FUST).
O primeiro destes foi criado pela Lei n.o 5.070/66. Encontra-se na mesma:
Art. 1º Fica criado um fundo de natureza contábil, denominado ‘Fundo deFiscalização das Telecomunicações’, destinado a prover recursos paracobrir as despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalizaçãodos serviços de telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar atécnica necessária a essa execução.
Tal dispêndio foi mantido pela Lei n.o 9.295, de 19 de julho de 1996 (lei
mínima das telecomunicações), em artigo que até agora não foi revogado.
Por seu turno, a Lei n.o 10.052, de 28 de novembro de 2.000 estabeleceu que:
Art. 1.o É instituído o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico dasTelecomunicações – Funttel, de natureza contábil, com o objetivo deestimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação derecursos humanos, fomentar a geração de empregos e promover o acessode pequenas e médias empresas a recursos de capital, de modo a ampliar acompetitividade da indústria brasileira de telecomunicações, nos termos doart. 77 da Lei n.o 9.472, de 16 de julho de 1997.[...]
102
Art. 4.o Constituem receitas do Fundo:[...]III - contribuição de meio por cento sobre a receita bruta das empresasprestadoras de serviços de telecomunicações, nos regimes público eprivado, [...]IV – contribuição de um por cento devida pelas instituições autorizadas naforma da lei, sobre a arrecadação bruta de eventos participativos realizadospor meio de ligações telefônicas;
Percebe-se que até mesmo a resposta popular, em eventos chamativos de
participação de telespectadores, se paga não só pela ligação telefônica, mas,
indiretamente, até para votar ou manifestar opiniões em eventos, um tributo ao
Estado !
Seja ordoliberal ou neoliberal, Faz-se coro com a Drª Gisela Maria Bester
Benitez: “O Estado é mínimo, mas sua voracidade arrecadadora é máxima!” 215.
É se concordar, também, que
[...] cobra tanto para quê? Apenas para automanter-se, para auto reproduzir-se? Diante destas indagações, nunca é demais lembrar que, sendo oEstado o meio de realização do bem-estar, da cidadania e da dignidade àsua população (afinal, estes são seus mais importantes objetivos efundamentos – arts. 1.o e 3.o da CF/88).216
De fato, se engendrou uma das mais pesadas cargas tributárias do planeta
para sustentar a “enorme máquina desconjuntada, disforme, cansada, quase inerme
que se chama Brasil 217”.
215 BENITEZ, op. cit., p.150.
216 Idem.
217 OLIVEIRA, Luiz Alberto Martins de, op.cit., p.16
103
CAPÍTULO 4
ATIVIDADES COM RADIOFREQUENCIAS, FACE AO DIREITO DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, A PRÁTICA INCLUSIVA E A ÉTICA
4.1 O DIREITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL PELA TELEMÁTICA
SEM FIO
Neste ponto da dissertação, para tratar de um assunto complexo, que
envolve direitos humanos com telecomunicações e informática218 tem-se como
indispensável recorrer a um jurista-filósofo, a um profissional da área técnica e a
quem pesquisa a economia política, e a um sociólogo para a formação de uma linha
equilibrada de raciocínio. Assim sendo, encontram-se as seguintes opiniões de
contemporâneos:
a) do pensador e jurista italiano Norberto Bobbio:
[...] os direitos não nascem todos de uma vez. Nascem quando devem oupodem nascer. Nascem quando do aumento do poder do homem sobre ohomem – que acompanha inevitavelmente o progresso técnico, isto é, oprogresso da capacidade do homem de dominar outros homens – [...]219
b) nos escritos do físico brasileiro Vitor Baranauskas:
A humanidade tem agora a possibilidade, através de meios eletrônicos, dese comunicar cada vez mais e melhor. Rádio, televisão, internet, telefones,‘bips’, etc., fazem parte de nosso cotidiano político, cultural, educacional, etc., esão considerados meios indispensáveis para nosso progresso econômico esocial. Sem as telecomunicações estaríamos socialmente ilhados,
218 A telemática, em si, é apresentada no dicionário Aurélio como "ciência que trata da manipulação eutilização da informação através do uso combinado de computador e meios de telecomunicação”(FERREIRA, A. B. de H., op. cit.).
219 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus,1992. p.6
104
despenderíamos muito mais energia para o transporte, a eficiência de nossaeconomia despencaria, etc. Nós não podemos impedir esse progresso.220
c) na conclusão da brasileira Anita Kon, coordenadora de núcleo de
pesquisa de estudos pós graduados em economia política da PUC/SP:
A reestruturação da composição das atividades produtivas das economiasde diferentes níveis de desenvolvimento foi associada à velocidade e aograude inovação tecnológica nos processos produtivos e organizacionais,principalmente os ligados ao setor de serviços, ou seja, no campo datelemática, e outros processoas de telecomunicações, serviços deinformática, relacionados à transferência de informação e conhecimento.[...]Constatou-se que o papel dos serviços do desenvolvimento daseconomias tem caraceterísticas diferenciadas em países mais avançadosou em desenvolvimento, porém é fundamental em qualquer nível dedesenvolvimento, ao tornar-se a maior fonte de geração de empregos daatualidade. Por outro lado, o papel dos serviços é mais do que este, é umpré-requisto para o desenvolvimento e não apenas um resultado ou umproduto final. Assim, sua provisão adequada torna-se então um elementocrucial da dinâmica do processo de desenvolvimento das economias. 221,
d) no raciocínio do sociólogo português Boaventura Sousa
Santos, quando tratou do projeto da Modernidade do seu equilíbrio sobre os pilares
da regulação e o da emancipação:
o pilar da regulação é constituído por três princípios: o princípio do Estado(Hobbes), o princípio do mercado (Locke) e o princípio da comunidade(Rousseau). O pilar da emancipação é constituído pela articulação entre trêsdimensões da racionalização e da secularização da vida coletiva: aracionalidade moral-prática do direito moderno; a racionalidade cognitivo-experimental da ciência e da técnica modernas; e a racionalidade estético-expressiva das artes e da literatura modernas. 222
Extrai-se das citações que o Direito deve avançar com as novas
tecnologias, essas irreversíveis. Por isso, não é sem base que se devem identificar
os novos ramos jurídicos, no raiar do presente século.
220 BARANAUSKAS, Vitor. O celular e seus riscos. Campinas: Ed. do Autor, 2001. p.3-4.
221 KON, Anita. Atividades terciárias: induzidas ou indutoras do desenvolvimento econômico?Liberalização econômica e desenvolvimento. João Carlos Ferraz, Marco Crocco, Luiz AntonioElias (organizadores). São Paulo: Futura, 2003, p.199.
222 SANTOS, Boaventura de Sousa. Pela mão de Alice - o Social e o Político na Pós-Modernidade. 3. ed. Porto: Afrontamento, 1994, p.203-204.
105
Associado ao direito da solidariedade – que abrange a idéia da
contribuição individual para bem de todos, como essência da cidadania – exsurgiu o
Direito de Desenvolvimento. Desde 1977 é reconhecido pela Comissão dos Direitos
do Homem da Organização das Nações Unidas, ao tratar da cooperação
internacional e pela Unesco, em 1978 e enfocar a questão do racismo.
Todavia, foi na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento aprovada em
dezembro de 1986 pela Organização das Nações Unidas (ONU) que efetivamente se
consagrou o novel ramo da ciência jurídica. No art. 1.o do documento ficou definido que:
O direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável em virtude doqual toda pessoa humana e todos os povos estão habilitados a participar dodesenvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele contribuir e deledesfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentaispossam ser plenamente realizados.
Ratificou-se, portanto, o que fora registrado na Declaração Universal dos
Direitos Humanos quanto ao fato de que direitos econômicos, sociais e culturais
refletem na sua dignidade pessoal de ser humano223.
O Direito de Desenvolvimento vem se projetando em dimensões cada vez
maiores, enquanto os avanços científicos e tecnológicos apresentam resultados até
pouco tempo restrito ao campo do imaginário. Não é surpreendente o fato de que até
dirigentes das grandes potências mundiais se apresentem admirados com os
acrescentamentos.
A "loucura" de Landell de Moura, diagnosticada pelo bitolado auxiliar de
Rodrigues Alves224, tem relativizada até mesmo a proclamada segurança de países
detentores de tecnologia interplanetária.
223 Consta do artigo XXII da Declaração Universal dos Direitos Humanos: "toda pessoa, comomembro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço e recursos de cadaEstado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livredesenvolvimento de sua personalidade". Considere-se, também, que a mesma visão, do individuo eda sociedade caracterizou a "Constituição Cidadã" de 1988. Dela fazem parte, no artigo 1.o, entre osfundamentos do Estado, o magno princípio da Dignidade da Pessoa Humana.
224 Conforme fato relatado no capítulo 1, item 1.1 desta dissertação.
106
A destruição de um satélite de telecomunicações inativo por um míssil de
longo alcance, dirigido por ondas eletromagnéticas, produzido com tecnologia
desenvolvida por cientistas chineses, é uma prova eloqüente desta nova fase do
conhecimento.
Retrospectivamente a momentos da década de 1980, enquanto no cadinho
da intelectualidade se fundiam conceitos, muitos dos quais recepcionados pela nova
carta magna nacional e, na continuidade, por novas constituições estaduais,
escreveu José de Ávila Aguiar Coimbra:
Desenvolvimento é um processo contínuo e progressivo, gerado na comunidadee por ela assumido, que leva as populações a um crescimento global eharmonizado de todos os setores da sociedade, através do aproveitamentodos seus diferentes valores e potencialidades em modo a produzir edistribuir os bens e serviços necessários à satisfação das necessidadesindividuais e coletivas do ser humano por meio de um aprimoramentotécnico e cultural, e com o menor impacto ambiental possível.225
Consoante ao ponto de vista acima, não se condenou o esforço para o
crescimento com a exploração da potencialidade. Reconheceu-se a necessidade de
seu emprego, ressalvando-se a importância do equilíbrio do meio em que está
inserido o homem. A propósito, também aqui se aplicar conceito de livre arbítrio,
conforme o texto inscrito na epígrafe deste trabalho, vislumbrado pelo filósofo, jurista-e
teólogo Giovanni Pico, Conde de Mirandola e Concórdia, 226 um dos precursores do
Renascimento, que deixou um conjunto de elementos para a reflexão, assim como
para a produção e compreensão de regras comportamentais.
Neste campo também se destacou Miguel Reale. Afirmou ele que:
[...] Na realidade, há regras de direito cujo objetivo imediato é disciplinar ocomportamento dos indivíduos, ou as atividades dos grupos e entidades sociaisem geral; enquanto que outras possuem um caráter instrumental, visando aestrutura e funcionamento de órgãos, ou a disciplina de processos técnicos
225 COIMBRA, José de A. O outro lado do meio ambiente. São Paulo: Cetesb, 1985. p.39.
226 PICO, op. cit., p.53 – parte do seu discurso A dignidade do homem, escrito em 1486, introdutórioàs novecentas teses por ele endereçadas à Cúria Romana.
107
de identificação e aplicação de normas, a fim de assegurar uma convivênciajuridicamente ordenada.227
No caso, a cada indivíduo é reconhecido o Direito de cultivar virtudes
inerentes à satisfação do ego, aplicando o livre arbítrio, na vida em grupo há de se
conseguir um consenso, voluntarioso ou impositivo, de forma a disciplinar o convívio,
respeitando-se o direito de outrem.
Assim, tratou-se do caráter instrumental da sociedade quando se deu a
positivação, na Carta Cidadã, dos princípios fundamentais do meio ambiente, com
fortes nuances. Asseverou Thais Cercal Dalmina Losso:
Do artigo 225 e incisos da Constituição e dos Tratados Internacionais,extraem-se os princípios fundamentais do equilíbrio ecológico em todoo planeta.[...] nele estão insertos os princípios da Política Global do Meio Ambiente.228
Portanto, na conjugação dos princípios constitucionais como os ideários de
Tratados229 há uma indicação, de caráter transnacional que deve ser
constantemente lembrada para que bem se cuide da qualidade de vida e da
dignidade das pessoas.
Num ambiente em que se pretende assegurar o desenvolvimento sustentável,
a telemática pode ser vista como uma formidável ferramenta para a promoção do
bem-estar e do desenvolvimento equilibrado do ser humano com o meio
ambiente230.
227REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 25.ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p.97
228LOSSO, Thais Cercal. Princípio da política global do meio ambiente no estatuto da cidade.In: SILVA, Bruno Campos (Org.). Direito Ambiental, enfoques variados. São Paulo: Lemos & Cruz,2004. p.61 e 79.
229Ressalte-se a “Carta do Rio” resultante de evento realizado no Rio de Janeiro, em 1992.
230 Neste sentido, registre-se a Ecologia que, para o dicionarista Aurélio é: Ramo das ciênciashumanas que estuda a estrutura e o desenvolvimento das comunidades humanas em suas relaçõescom o meio ambiente e sua conseqüente adaptação a ele, assim como novos aspectos que osprocessos tecnológicos ou os sistemas de organização social possam acarretar para as condições devida do homem (FERREIRA, A. B. de H., op. cit.).
108
Como exemplo de uso politicamente correto da telemática cita-se o uso de
chips para conhecimento de hábitos de animais, de controle e rastreamentos,
inclusive de pessoas. Tais chips geralmente fazem parte da tecnologia Global
Positioning System (GPS) 231 ou Radio Frequency Identification. RFID ou
Identificação por Rádio Freqüência.
É evidente a conveniência de se estudar os impactos positivos ou negativos
tanto do mencionado como de outros inventos. Devem, para tanto, serem incentivadas
as pesquisas, tanto pelos detentores de poder estatal como por partícipes de
academias do intelecto.
Até em respeito ao magno princípio da dignidade do ser humano deve ser
evitado o burrego descaso de ocupantes de cargos de direção frente a mudanças
que ocorrem no cenário mundial. Ressalve-se o desconhecimento por simples
ignorância ou desatualização de burocratas em questões técnicas, tais como, a
telemedicina.
Recorda-se de um célebre pronunciamento de J. K. Galbraith, registrado
por Paul A. Baran:
Raiva existe não porque as questões estejam sendo resolvidas, mas porqueelas já o estão. Não obstante o barulho dá a impressão de que o assuntocontinua na ordem do dia. Embora uma argumentação veemente possaindicar que uma questão esteja sendo decidida, mais frequentemente elaapenas indica uma minoria irremediavelmente vencida está-se fazendo ouvirda única maneira possível. 232
231 Traduz-se por Sistema de Posicionamento Global. Originalmente foi criado pelo governo dos EUA,a um custo de 10 bilhões de dólares, composto por 28 satélites ativos e 4 sobressalentes, quecirculam em 6 órbitas. O sistema opera desde 1995, e pode ser utilizado gratuitamente. Há fóruns dediscussão, classificados, estados cartográficos, inclusive com aproximações, usando sensíveis lentese circuitos eletrônicos. Destaca-se o Projeto Tracksource para mapeamentos de áreas, inclusive paralançamentos tributários e de fiscalização de obras.
232 BARAN, Paul A. A economia política do desenvolvimento econômico.Trad. CUNHA, S.Ferreira da. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1960, p.
109
Contudo, marcantes oportunidades para os estudos das transições do
processo de transformações econômicas e sociais têm sido proporcionadas pela
tradicional "Faculdade de Direito de Curitiba", que acolhe o presente Programa de
Mestrado. A referência é quanto à oferta, no semestre letivo a iniciar, de novas
disciplinas dentre as quais a de Direito de Desenvolvimento233, apresentada como
optativa no currículo do curso de graduação.
A respeito da autonomia da referida disciplina como ramo do moderno
direito, já preconizava Washington Peluso Albino de Souza:
Por objetivar modelos de vida para a sociedade, o Direito do Desenvolvimentocompõe-se de normas dedicadas a medidas de política econômica baseadasna ideologia de transformações estruturais das ordens jurídicas em quecomparecem. São típicas do Direito Econômico, como se vê, embora muitosmovimentos já se ensaiem no sentido de dar autonomia ao Direito doDesenvolvimento enquanto novo ramo jurídico.234
Em especial relevo se encontra, no âmbito desta ciência, a internet. Isto
porque a rede mundial de computadores abriu um caminho que induziu as mudanças
estruturais, culturais, educacionais e econômicas, em quase todos os recantos do
planeta. Antigos e novos conhecimentos passaram a ser visualizados ou ouvidos
instantaneamente, ou em questão de segundos. Uma simples fotografia de
desrespeito a um princípio ecológico poderá colocar a perder trabalhos de dezenas
de anos para consolidar uma marca. Até mesmo uma notícia sensacionalista é capaz
233 Em ligeira vista do conteúdo programático aprovado pela coordenação, notam-se itens referentesa normas aplicáveis à conduta de políticas públicas e econômicas, voltadas à melhoria do padrão devida da população. Há referências aos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e aos indicadoresusados pela Organização das Nações Unidas (ONU) para a classificação de desenvolvimento dosEstados. Ainda se conta o estudo sobre desenvolvimento sustentável que, para é apropriado para aeficiência empresarial, não levando em conta o princípio da equidade inerente a equidadeintrageracional (entre as gerações atuais) e equidade intergeracional (com as gerações futuras) eequidade internacional. (MONTIBELLER-FILHO, Gilberto. O Mito do Desenvolvimento Sustentável:Meio ambiente e custos sociais no moderno sistema produtivo de mercadorias. Florianópolis: Ed. daUFSC, 2001, p 53-54).
234 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras linhas de direito econômico. 3.ed. rev. eatual. São Paulo: LTr, 1994. p.318.
110
de mobilizar multidões para boicotes a certos produtos ou provocar as mais
diferentes formas de reação. 235
A internet passou a ser um caminho sem volta no rumo do
construtivismo236. É cada vez mais presente na vida das pessoas, notadamente com
a mobilidade da telefonia sem fio e com o emprego do sistema Asymmetric Digital
Subscriber Line (ADSL) e do Serviço de Comunicações Digitais.
A economia digital está prosperando celeremente, especialmente nas
nações livres de autoritarismos antidemocráticos. Fala-se de transparência, de
governo eletrônico. Pode-se afirmar que segue uma tendência da pós-modernidade,
como raciocina o sociólogo Anthony Giddens:
A experiência global da modernidade está interligada – e influencia, sendopor ela influenciada – à penetração das instituições modernas nosacontecimentos da vida cotidiana. Não apenas a comunidade local, mas ascaracterísticas íntimas da vida pessoal e do eu tornam-se interligadas arelações de indefinida extensão no tempo e no espaço. Estamos todospresos às experiências do cotidiano, cujos resultados, em um sentidogenérico, são tão abertos quanto aqueles que afetam a humanidade comoum todo. As experiências do cotidiano refletem o papel da tradição –em constante mutação – e, como também ocorre no plano global,devem ser consideradas no contexto do deslocamento e da reapropriaçãode especialidades, sob o impacto da invasão dos sistemas abstratos. Atecnologia, no significado geral da ‘técnica’, desempenha aqui o papel principal,tanto na forma de tecnologia material da especializada expertise social.237
A interligação com o mundo, portanto, é um fenômeno que suscitou e
continua a suscitar mudanças tecnológicas e sociais. Por isso, deve ser considerada
235 A imprensa brasileira divulgou recentemente um filmete de modelo com seu namorado em umapraia.Houve reação do casal com ingresso de ação judicial contra os responsáveis pelo site veiculador,alegando de invasão de privacidade.
236 No conceito de Fernando Becker construtivismo é [...] a idéia de que nada, a rigor, está pronto,acabado, e de que, especificamente, o conhecimento não é dado, em nenhuma instância, como algoterminado. Ele se constitui pela interação do indivíduo com o meio físico e social, com o simbolismohumano, com o mundo das relações sociais; e se constitui por força de sua ação e não por qualquerdotação prévia, na bagagem hereditária ou no meio, de tal modo que podemos afirmar que antes daação não há psiquismo nem consciência e, muito menos, pensamento.(BECKER, Fernando O que éconstrutivismo? Disponível em: <www.crmariocovas.sp.gov.br/dea_a.php?t=011> Acesso em: 17dez.2006.
237 GIDDENS, Anthony. As conseqüências da modernidade. São Paulo: Unesp, 1991. p.77.
111
na sua realística dimensão, vencidos obstinados preconceitos, para se abrir à
economia da informação. De Anita Kon, colhe-se:
A ‘economia da informação’ é descrita como uma fase recente (desde adécada de 1980) do desenvolvimento econômico, em que a produção debens e serviços de informação domina a criação de riquezas e deempregos, e os computadores e as telecomunicações fornecem potencialtecnológico para a inovação de produtos e processos. A informaçãoaumenta a produtividade de qualquer setor, mas o gerenciamento,aquisição e interpretação desta informação são trabalho-intensivos, aindaque tecnologias de processamento de informações sejam disponíveis. 238
Com semelhante inspiração sobre a tecnologia acima ressaltada, também
se ocupara Pierre Lévy:
No futuro, a maioria não terá trabalho remunerado estável, mesmo com boaformação, porque a economia o reduz e precariza intrinsecamente pelainfluência do conhecimento inovador. A necessária redistribuição de rendanão advém do mercado, pois este não tem qualquer vocação histórica eestrutural para tanto. Se advier, virá da cidadania, quando for competente osuficiente para humanizar o mercado. Condição indispensável parahumanizar o mercado intensivo de conhecimento é aplicar a mesmaintensividade de conhecimento na direção dialeticamente oposta. 239
A interação pelas novas tecnologias, é fácil deduzir, tornou-se um repto.
O Governo Brasileiro, desde o início do Milênio defende arcabouços de
aproveitamento das novas tecnologias pela sociedade, conjugadamente com outras
nações. Dentre outros documentos, cita-se: CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO –
Desafio para a sociedade brasileira – Livro Verde, divulgado pelo Ministério de
Ciência e Tecnologia e a da Academia Brasileira de Ciências, em julho de 2001. Na
apresentação o então Ministro de Estado Ronaldo Mota Sardenberg, afirmou:
[...] O Livro verde foi concebido para ser utilizado pelos participantes daConferência Nacional e por todos os que se envolverem na discussão dasDiretrizes. Em anos recentes, tornou-se muito mais nítida a percepção da
238 KON,Anita. Atividades...p. 186-187.
239 LÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência – o futuro do pensamento na era da informática.São Paulo: Editora 34, 1995, p.18.
112
importância da ciência e tecnologia e da ampliação dos objetivos darespectiva política nacional. .240
Por sua vez, em artigo intitulado "Análise: Celular do futuro será controle
remoto da vida”, o jornalista William Webb241, da BBC Brasil trata da matéria com
traços que merecem destaque. Em frase inicial, o articulista convida: "Estamos em
2025. Seu telefone celular é agora muito mais do que um dispositivo de
comunicação: é mais parecido com um controle remoto da sua vida”.
Em tópico seguinte, na sua previsão do futuro, considerando ter um "Estojo
de ferramentas", acrescenta:
Não mais que dez anos atrás, o celular era apenas um aparelho para fazerchamadas telefônicas de voz. Atualmente, é também uma câmera, umaparelho de mp3, agenda e dispositivo para enviar mensagens de texto.Este é apenas o começo da evolução que virá nos próximos 20 anos e quevai transformar o telefone celular em nosso companheiro de vida confiávele indispensável.
Como se vê das cogitações de William Webb – que é identificado como chefe
de Pesquisa e Desenvolvimento da OFCOM, agência reguladora de comunicações
na Grã-Bretanha, e escreveu um livro sobre o assunto – não ter um "celular” 242 em
mãos representará uma perda de oportunidades.
É indubitável que a razão assiste aos que pensam como Maíra
Baumgarten: “a humanidade tem sido desafiada a testemunhar duas transições
importantes que afetam profundamente a sociedade: o advento da sociedade do
240 SILVA, Cylon Gonçalves da; MELO, Lúcia Carvalho Pinto de (Coord.). Ciência, tecnologia einovação: desafio para a sociedade brasileira-Livro Verde. Brasília: Ministério da Ciência e Tecnologia/Academia Brasileira de Ciências. 2001. p.VII-IX.
241 Disponível em: <http://noticias.uol.com.br/ bbc/2007/01/10/ult2363u9035.jhtm>. Acesso em: 11jan. 2007.
242 O serviço móvel celular tem correspondência com serviço móvel pessoal, em face das Bandas deoperação.
113
conhecimento e a globalização243”, Para ela o “conhecimento técnico científico” é
“fator crucial para o processo de desenvolvimento econômico e social” 244.
Acrescente-se que com as novas tecnologias sem fio até vidas humanas
dependem de monitoramentos sem fio, de infoinclusão médica, como, por exemplo,
de Dispositivo de Telemedição Biomédica 245.
Usando uma palavra que sai da própria telemática para ser usual na linguagem
popular, "formatada" a normatividade para a construção e efetividade de um projeto
de interesse público ou coletivo, como é o caso do uso das radiofrequencias, cumpre
tanto a governantes, como a governados, admiti-lo como necessário ao bem estar. Isto
por que, nos exatos termos da carta constitucional, consta como objetivos fundamentais
da República Federativa do Brasil: “garantir o desenvolvimento nacional” e “promover o
bem de todos” (CF, art. 3.o, II e IV).
Assim sendo, muito embora o respeito a uma minoria que ainda não se
conforma com a cibernética, definida por Aurélio Buarque de Holanda Ferreira246 como
"Ciência que estuda as comunicações e o sistema de controle não só nos
organismos vivos, mas também nas máquinas", parecem desafiadoras as
advertências de Kim Vicente:
243 BAUMGARTEN, Maíra. Tecnociência na virada do século: o Brasil na era do conhecimento.In:BAUMGARTEN, Maíra (org.). A era do conhecimento: matrix ou agora? Porto Alegre/Brasília: Ed.Universidade UFRGS/Ed UnB, 2001, p.10.
244 Idem.
245 Já estava a se concluir o presente trabalho quando chegou um informe escrito por José CarlosPachón, chefe do Serviço de Arritmias do HCor – Hospital do Coração, intitulado “HCOR UTILIZAEQUIPAMENTO INÉDITO QUE PERMITE ANÁLISE DE ELETROCARDIGRAMA VIA INTERNET”. Doartigo consta que 5% da população sofre de arritmia que pode ter no aparelho (criado no Brasildepois de quatro anos de pesquisas) uma forma de controle melhor que os aparelhos em uso.Acentua o autor que: O equipamento ainda oferece grande conforto, porque é constituído por umpequeno módulo (caixa), normalmente colocado no cinto do paciente com adesivos. O própriopaciente faz a instalação. Nenhuma outra conexão elétrica é necessária. Os sinais são transmitidos àInternet diretamente pela rede de telefonia celular (PACHÓN, José Carlos. Hcor utiliza equipamentoinédito que permite análise de eletrocardiograma via internet. Gol linhas aéreas inteligentes. SãoPaulo: Trip Editora e Propaganda, 2007. p.22).
246 FERREIRA, A.B. de H. op. cit.
114
Os líderes atuais chegam a posições de poder e influência porque têm umbom sentido de história, do contexto, de pessoas e de organizações – umconhecimento absolutamente essencial para que se tomem decisões empolíticas públicas. Mas é óbvio que muitos dos problemas sociais atuaistambém requerem o conhecimento da tecnologia. Você acha que políticossem qualquer conhecimento técnico estão em boa posição para tomardecisões de importância vital sobre a segurança da água, por exemplo?Sem falar das que se referem à área nuclear ou ao meio ambiente?A sociedade precisa de uma nova geração de líderes – aqueles que sesentem à vontade tanto diante de equações diferenciais e de computadoresquanto de psicologia humana e das questões políticas.247
Por conseguinte, os lideres que primam pela observância dos princípios
administrativos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência têm
o dever de repugnar o atraso. Devem usar dos meios tecnológicos especialmente
para combater analfabetismo político248, tal como se faz quando uma praga assola
uma coletividade. Devem entender que “analfabetismo digital, ao afetar a
capacidade de aprendizado, a conectividade e a disseminação de informações, gera
conseqüências virtualmente em todos os campos da vida do indivíduo249”
Advirta-se, contudo, que não basta a simples distribuição em massa de
equipamentos para a garantia de bom acesso aos contemplados. Deve ser usada a
ordem lógica, pois, conforme Fábio Ulhoa Coelho:
A lógica é uma maneira específica de pensar; melhor dizendo: de organizaro pensamento. Não é a única, nem é a mais apropriada para muitas dassituações em que nos encontramos, mas tem a sua importância, principalmenteno campo do direito.250
247 VICENTE, Kim J. Homens e máquinas. Trad. Maria Inês Duque Estrada. Rio de Janeiro: Ediouro,2005. p.343.
248 Atribui-se a Bertold Brecht a seguinte composição sobre "O Analfabeto Político". Consta "O pioranalfabeto é o analfabeto político. Ele não ouve, não fala, nem participa dos acontecimentos políticos.Ele não sabe que o custo de vida, o preço do feijão, do peixe, da farinha, do aluguel, do sapato e doremédio dependem das decisões políticas. O analfabeto político é tão burro que se orgulha e estufa opeito dizendo que odeia a política. Não sabe o imbecil que da sua ignorância política nasce aprostituta, o menor abandonado, e o pior de todos os bandidos que é o político vigarista, o pilantra, ocorrupto e lacaio dos exploradores do povo." Disponível em: <http://www.leialivro.sp. gov.br/texto.php?uid=853>. Acesso em: 04 jan. 2007.249 NERI Marcelo Côrtes (Coord.). Mapa da exclusão digital. Rio de Janeiro: FGV/IBRE, CPS,2003. Disponível em: <http://www.federativo.bndes.gov.br/bf_bancos/estudos/e0002091.pdf>. Acessoem: 15 jan.2005.
250 COELHO, Fábio Ulhoa. Roteiro de lógica jurídica. 4.ed. rev. e aum. São Paulo: Saraiva, 2001. p.4.
115
Daí, aplicando-se a lógica, a ação política voltada ao bem estar e ao
desenvolvimento vai além de uma simples relação com o palpável, mas com o saber
de “como” operar os equipamentos disponíveis. Assim, importa se aprofundar na
organização do pensamento, inclusive da admissão da telemática, como fonte de
informação e de formação para a sustentabilidade do desenvolvimento.
A propósito da sustentabilidade, considere-se a explicação de Rosa Maria
Fischer:Cunhada originalmente com o objetivo de preservação do meio ambiente, oqualificativo de sustentabilidade esboçou-se em seguida como um construtode maior complexidade, porque passou a abranger, concomitantemente,ampla gama de componentes da vida social. Em outras palavras, odesenvolvimento deixa de ser sinônimo de crescimento de alguns setoresmodernos da economia para se transformar em uma proposta deaperfeiçoamento contínuo dos múltiplos fatores que influenciam o bem estarhumano e as condições de vida e de sociabilidade das pessoas. 251
A mesma autora, além de mostrar com nitidez a diferença entre
crescimento e desenvolvimento, mais adiante ressalta em tópico seguinte que:
E a sustentabilidade pressupõe que múltiplos conjuntos de forças sociais,econômicas e políticas são articulados de forma a obter melhoriassimultâneas: no equilíbrio da distribuição da renda, no padrão de qualidadede vida das populações, no acesso aos direitos civis e aos serviços públicospara os cidadãos, na garantia de preservação e de efetivas condições dereprodução dos recursos naturais. 252
Portanto, sustentabilidade não é música de uma nota só; é um conjunto de
atos e de fatos que se conjugam pela lógica.
4.2 A PERSPECTIVA DE IGUALDADE POPULACIONAL BRASILEIRA PELA
INFOINCLUSÃO
251 FISCHER, Rosa Maria. Novas dimensões da responsabilidade social: a responsabilidade pelodesenvolvimento. In MACHADO FILHO, Cláudio Pinheiro. Responsabilidade social e governança:o debate e as implicações: responsabilidade social, instituições, governança e reputação. São Paulo:Pioneira Thomson Learning, 2006, p.155-156
252 Idem.
116
Como primeiro marco teórico para reflexionar sobre a proposta temática
deste tópico, aplica-se o conceito do Dr. Alcides Tomasetti Junior, inserto em texto
doutrinário: “No jargão político a palavra ‘excluído’ significa as mais das vezes a
posição dos não titulares de propriedade privada, ou seja, o sujeito passivo universal
das relações de propriedade.” 253
De fato, há “movimentos sociais”, que objetivam a titularidade da
propriedade individual, descartando a propriedade comum254. Renegam a essëncia
do coletivismo, o “sistema social e econômico em que a exploração dos meios de
produção deve tornar-se comum a todos os meios da sociedade255”.
Associando o pensamento de que a inclusão corresponderia a um anseio
observado desde o iluminismo como natural do ser humano ao conceito de
perspectivismo256 – com o sentido de possibilidade, simplifica-se a compreensão de
uma força que impulsiona numerosos brasileiros a reivindicar a satisfação de
necessidades econômicas, submetendo-se acolá até a trabalhos dos mais árduos.
253 TOMASETTI JUNIOR, Alcides. A "propriedade privada" entre o direito civil e a constituição. Revistade Direito Mercantil, São Paulo, 2002.
254 A propriedade privada individual do bem de produção tem raízes nas idéias defendidas pelosliberalistas. Se considerado o pensamente de Adam Smith, não se entendará por inconveniente oanseio, porquanto o indivíduo “tem em vista apenas sua própria segurança; ao orientar sua atividadede tal maneira que sua produção possa ser de maior valor, visa apenas o seu próprio ganho e, neste,como em muitos outros casos, é levado como que por uma mão invisível a promover um objetivo quenão fazia parte de suas intenções. Aliás, nem sempre é pior para a sociedade que esse seja objetivonão faça parte das intenções do indivíduo. Ao perseguir seus próprios objetivos, o indivíduo muitasvezes promove o interesse da sociedade muito mais eficazmente do que quanto tenciona realmentepromovê-lo.(SMITH, Adam. A riqueza das nações - investigação sobre sua natureza e suas causas.São Paulo: Abril Cultural, 1983. p. 379).
255 FERREIRA, A.B. de H., op.cit.
256 Por perspectivismo (al.Perspecktivismus) Niestzsche entendeu a condição em virtude da qual "cadacentro de força – e não sé o homem – constrói todo o resto do universo partindo de si mesmo, ou seja,atribuindo ao universo dimensões, forma e modelo proporcionais à sua força (Weke, ed. Röner, XVI,§ 636). Esse termo às vezes foi usado para designar a filosofia de Ortega y Gasset (ABBAGNANO, op.cit., p.759) No dicionário de Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, o termo esta assim definida:PERSPECTIVISMO. De perspectiva + -ismo; al. Perspektivismus.] S. m. Filos. 1. Doutrina de Nietzsche (v.nietzschiano), segundo a qual todo conhecimento é relativo às necessidades e especialmente àsnecessidades vitais do ser que conhece.
117
Dentre as carências, a educação e a cultura são inerentes ao ser humano,
dando origem ao que se definiria na linguagem do mundo da tecnologia digital, na
palavra infoinclusão, 257 Fala-se, também, atualmente, em ciberespaço, sociedade
de informação, cidade digital - Tecnologia da Informação e Comunicação mais
conhecidas por TIC ou CTI convergência digital-. Correspondem à aplicação das
novas tecnologias de comunicação e de informação e ação medianeira entre as
mesmas, sendo objeto de um dos grupos de discussão do Comitê sobre Infra-
estrutura Nacional de Informações (C-NI), da Anatel, identificado por: Grupos da
Comunidade - Grupo Tecnologia - Grupos C-INI.
A viabilidade do novo estágio se viabiliza com o direito de exploração de
satélite brasileiro e ou direito de exploração de satélite estrangeiro. Prova disso são
os programas como o Governo Eletrônico – Serviço de Atendimento ao Cidadão
(GESAC) 258, supervisionado pelo Ministério de Ciência e Tecnologia, que tem
promovido a inclusão digital e social em milhares de municípios brasileiros.
A inclusão digital como forma de superação da pobreza e promoção de
igualdade social foi um dos assuntos colocados na mesa da Cúpula do Milênio,
convocada pela Organização das Nações Unidas (ONU), em setembro do ano de 2000.
257 Termo relativamente novo que corresponde à inclusão pela informática.
258 Transcreve-se de site oficial na internet que: “O programa GESAC – Governo Eletrônico – Serviçode Atendimento ao Cidadão, do Governo Federal, tem como meta disponibilizar acesso à Internet emais um conjunto de outros serviços de inclusão digital à comunidades excluídas do acesso e dosserviços vinculados à rede mundial de computadores. A Internet é hoje uma importante via decomunicação e de cidadania. Conhecer e fazer uso dessas tecnologias deve deixar de ser umprivilégio de poucos para transformar-se em um extraordinário fator de promoção social,possibilitando, inclusive, abertura de oportunidades de trabalho para milhões de pessoas. NoPrograma GESAC serão beneficiadas prioritariamente as comunidades que apresentarem baixo IDH(Índice de Desenvolvimento Humano) e que estejam localizadas em regiões onde as redes detelecomunicações tradicionais não oferecem acesso local à internet em banda larga. Segundopesquisa divulgada em setembro de 2003 pela ANATEL, somente 8% da população brasileira têmacesso à internet. Desse total, apenas 9,3% pertencem às classes C, D e E. Esse é o atual quadro danossa exclusão digital. [...] A conexão é estabelecida por meio de satélite, facilitando alcançar regiõesonde ainda é raro encontrar possibilidade de conexão internet. Para um país continental e comgrandes áreas sem acesso a qualquer tecnologia digital, só mesmo esse tipo de conexão permitiriainterligar brasileiros de todas as partes do país sem as barreiras geográficas do território nacional.”Texto disponível em: <www.idbrasil.gov.br/menu_interno/docs_prog_gesac/ institucional/ oqueegesac.htm>l. Acesso em: 08 fev. 2007>.
118
Naquela oportunidade foram proclamados os "Objetivos de Desenvolvimento
do Milênio", pelos 189 chefes de Estado, e representação de mais dois, em plenário,
somando de 191 de das nações, inclusive as reconhecidas como mais desenvolvidas
do planeta. Referiram-se a metas a serem atingidas num prazo de até quinze anos,
ou seja, até 2015, para a melhoria das condições sociais da humanidade.
Ao fim, também com o voto brasileiro, foi aprovado o Objetivo 8. "Promover
uma parceria mundial para o desenvolvimento", constando como a 18.a Meta:
"Tornar acessíveis, em cooperação com o setor privado, os benefícios das
novas tecnologias, em particular os da informação e comunicação".
No Brasil, os objetivos passaram a fazer parte de parcerias entre entes da
Federação, entre si, com organizações e corporações, como pode ser constatado em sites
da internet.
Segundo anunciou o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em recente
pronunciamento, serão destinados 700 milhões de reais do Fundo Nacional para o
desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTELL) para a implantação de
programas, incluindo a compra de equipamentos (centrais com antenas) para
formação de campos eletromagnéticos em escolas públicas259. Já estariam sendo
avaliados três modelos de notebooks (computadores portáteis), anunciando-se o
teste de cerca de 800 unidades até meados do corrente ano.
Pretende-se, ainda, que famílias de baixa renda possam adquirir o produto
com um preço em torno de cem dólares americanos. Para isso, haveria empresa
interessada disposta a compensar a diferença entre o custo do aparelho (cerca de
400 dólares americanos) ao preço de venda, acrescentando ao preço comercial de
equipamentos dotados de maiores recursos tecnológicos.
259 Ficariam as perguntas: Qual será o comportamento de ferrenhos adversários das Estações RadioBase, entre autoridades municipais e representantes do parquet que estão a criar ou exigirem leismunicipais proibindo a instalação de antenas emissoras de radiofreqüências nas proximidades deescolas? Será usada a tática do eu não tenho nada a dizer? As ditas leis feita à moda de interesselocal cairão no "esquecimento"?
119
Em entrevista publicada por representante de uma das uma das empresas
fabricantes, o computador portátil de sua marca será lançado ainda nos primeiros
meses do ano de 2007, simultaneamente no Brasil, no México e na Índia. O modelo
terá uma tela de cristal líquido de sete polegadas, pesará 1,3 kg, e será equipado
com processador Celeron-M de 900 MHz, 256 MB de memória, 1 ou 2 GB de
memória flash e duas portas USB. Disporá de teclado à prova de água e usará
tecnologia de rede sem fio. Prevê a fabricação no Brasil e comercialização no
segundo semestre deste mesmo ano.
Concorda-se, porém, que a entrega de computadores sem critérios
relacionados com a capacitação do uso do equipamento não é suficiente para o uso
da Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC). É necessário mais do que isso,
é indispensável uma criteriosa preparação até para evitar fatos constrangedores260.
Apesar das experiências positivas de inclusão digital em cidades que
experimentaram o uso de radiofrequencias para o acesso telemático, inclusive com
redes Ethernet, é momento propício pensar e repensar sobre a importância de
serem vencidas as etapas do planejamento e da execução, sempre com ação de
pessoas avaliadas com critérios técnicos e culturais apropriados. Se os recursos
humanos forem deficientes e não se cuidar, urgentemente, do treinamento de
monitores e dos potenciais usuários dos equipamentos, dificilmente se registrará a
“alfabetização digital”.
É marcante, a respeito do desafio, o estudo: "Desenvolvimento Humano no
Chile – As tecnologias: um salto para o futuro?", referente ao Programa das Nações
260 Tornou-se folclórica na história do Município de Curitiba, qual seja, o da transferência, àspressas,de centenas de famílias que habitavam barracos de favelas para casas populares de umavila popular, construída conforme programa do Banco Nacional de Habitação (BNH). O objetivo foi ode povoar as casas para que o então Presidente da República, Humberto de Alencar Castelo Branco,procedesse à inauguração, como realmente ocorreu. Não demorou muito para que alguns moradoressimplesmente acabassem com pisos, forros e rodapés para fazer fogo nos fogões para uso de gás.Por conseguinte, na contabilidade da Companhia de Habitação Popular de Curitiba (COHAB-Ct), porvários anos constaram como “valores a receber” os referentes aos de muitos dos ditos fogõesinutilizados por ex-moradores não esclarecidos.
120
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) 261, o mesmo que o Brasil se propôs a
adotar. Sobre o tema, subscrito por Observatório de Políticas Públicas de
Infoinclusão – OPPI, Marcelo Medeiros, 13 de julho de 2006, foi tornado público no
site do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) 262 um artigo
encimado pela expressão "As Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs), por
si só, não ajudam no desenvolvimento econômico e social de um país".
Sendo o Chile o país latino-americano mais avançado no uso de internet e de
celulares, oportuno meditar sobre o conteúdo da matéria que se transcreve:
‘Para apropriar-se das potencialidades das novas tecnologias não basta queexistam aparelhos abundantes e conexões de boa qualidade’, diz orelatório. ‘Isso depende de maneira muito importante de que os usuáriosindividuais e coletivos disponham de um conjunto de condições objetivas esubjetivas, entre elas capacidade para definir reflexivamente os fins de uso,a possessão de vínculos sociais amplos ou a existência de regulamentaçõesque assegurem o respeito dos direitos das pessoas no espaço virtual’.Para o Pnud, qualquer programa que vise o fim da exclusão digital não devefocar apenas a oferta de tecnologias, mas também as condições de seu usoe o que é feito a partir do momento em que se possui um computador comconexão à internet, por exemplo.[...]
Soluções
O relatório alerta para o uso inapropriado das tecnologias. Para o Pnud, senão forem usadas corretamente, as TICs podem, ao invés de solucionar,agravar problemas como exclusão social e educacional ou o fortalecimentode hierarquias dentro de empresas. Por isso alerta a todos os formuladoresde políticas públicas a respeitarem os costumes locais e estimularem areorganização produtiva quando necessário.
Diante da questão, pode ser levantada a pergunta: Há recursos públicos no
Brasil para um bom programa brasileiro de preparo com vistas à inclusão? A resposta
poderia (ou deveria) ser dada pelo governo federal, especialmente pelos administradores
261 Consultar dados disponíveis em:< <http://www.pnud.org.br/home/. Acesso em: 11 jan. 2007>.
262 Disponível em:<http://www.serpro.gov.br/noticiasSERPRO/20060713_05 Acesso em: 11 jan.2007. Sobre o assunto, Manuel Castells assegura: “As novas possibilidades tecnológicas explicammuito melhor o sucesso quantitativo das ‘realidades globalizadas’ – as gigantescas corporações daindústria e das finanças – do que qualquer decisão de limitar a intervenção estatal. O corpo deinovações que se representa sob o nome de TIC (Tecnologia da Informação e da Comunicação), comsuas possibilidades de criação de redes a baixo custo ao redor do mundo, é, em minha opinião, oprincipal fator que torna possível ao capital financeiro torna-se global.”(CASTELLS, Manuel 1999). Asociedade em rede, v. I,São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 141).
121
do Fundo de Desenvolvimento das Telecomunicações (FUNTTEL) e do Fundo de
Universalização das Telecomunicações (FUST) 263.
Embora já se arrecadou ao FUST cerca de 5 bilhões de reais, como
divulgado pela Câmara dos Deputados, nada foi aplicado para os fins especificados
e nos compromissos assumidos.
Se o governo precisou de parte do dinheiro para outros fins, por que não se
promoveu pelo menos alguma parceria público-privada – como preconizado pela
ONU para proporcionar novas oportunidades de emprego e renda, via teletrabalho
(telemmuting) e, sobretudo, para aprimoramento da saúde, da cultura e da
educação?264
Sem saúde cultura e educação, é falacioso o uso do termo
desenvolvimento. É simples a dedução: sem tais requisitos, não há condições para a
oferta de serviços adequados e geração de rendas.
Atente-se para outro tópico escrito por Anita Kon:
Constatou-se que o papel dos serviços no desenvolvimento das economiastem caraceterísticas diferenciadas em países mais avançados ou emdesenvolvimento, porém é fundamental em qualquer nível dedesenvolvimento, ao tornar-se a maior fonte de geração de empregos daatualidade. Por outro lado, o papel dos serviços é mais do que este, é umpré-requisto para o desenvolvimento e não apenas um resultado ou um
263 Vale lembrar que estão gravados como objetivos do FUST, criado em 2000: proporcionar: oacesso a cidadãos que vivem em pequenas localidades a redes telefônicas (universalização), oacesso de escolares, à internet em banda larga (alta velocidade) a videoconferências, a bibliotecas amuseus aquisição e manutenção de equipamentos de telemática, acessos a bibliotecas acessos depopulares a sites de instituições de saúde e órgãos públicos. A universalização do ensinofundamental e médio foi também considerada, assim como o acesso aos portadores de deficiências.
264 Sobre o assunto, cabe uma reflexão sobre as ponderações de Rui Barbosa, intitulada O GRANDEMAL: A IGNORÂNCIA POPULAR, literis: Ao nosso ver a chave mysteriosa das desgraças que nosafligem, é esta, e só esta a ignorânciua popular, mãe da servilidade e da miséria. Eis a grandeameaça contra a existência constitucional e livre da nação; eis o formidável inimigo, o inimigointestino, que se asyla nas entranhas do paiz. Para o vencer, releva instaurarmos o grande serviço da“defesa nacional contra a ignorância”, serviço a cuja frente incumbe ao parlamento a missão decollocar-se, impondo intransigentemente á tibieza dos nossos governos o cumprimento do seusupremo dever para com a patria”. BAPTISTA PEREIRA, Directrizes de Ruy Barbosa. Exemplar Nº0812, São Paulo:Companhia Editora Nacional, 1932, p. 300.
122
produto final. Assim, sua provisão adequada torna-se então um elementocrucial da dinâmica do processo de desenvolvimento das economias.265
Destarte, a ação pública responsável que realmente se preocupa com o
pleno emprego e o desenvolvimento com a participação popular266 tratará de
contribuir para a adequação de serviços, notadamente os de interesse público, fonte
para geração de numerosos postos de trabalhos indiretos.
4.3 O USO DA RADIOFREQÜÊNCIA SOB O PONTO DE VISTA ÉTICO-JURÍDICO,
ATENDIDOS OS DIREITOS DO USUÁRIO-CONSUMIDOR.
Chegando ao derradeiro item do corpo desta dissertação, parece ser
apropriado o raciocínio de que a associação das virtudes267 ao bem-estar é uma
fórmula ideológica para a saudável cidadania.
Portanto, da análise da aplicação da deontologia em face da lei, ressalta-se a
aplicação do respeito aos princípios éticos. Se racionalizado a atitude pessoal e
coletiva com os mesmos, é possível dinamizar o ganho social. A ética, portanto,
exerceria uma função semelhante à do catalisador em uma reação química.
Como visto, a Lei Geral das Telecomunicações incluiu o espectro de
radiofrequencias no rol dos bens públicos268 e estabeleceu condições para o seu
265 KON, Anita. Atividades terciárias: induzidas ou indutoras do desenvolvimento econômico?Liberalização econômica e desenvolvimento. João Carlos Ferraz, Marco Crocco, Luiz AntonioElias (organizadores). São Paulo: Futura, 2003, p 199
266 Para John Kennet Gebraith, não poderá haver real progresso se as massas não participarem.(GALBRAITH, John Kennet, O desenvolvimento econômico em perspectiva. Trad. Ruy Jugmann.Rio de Janeiro:Fundo de Cultura, 1962, p.20)
267 Segundo Aristóteles, são virtudes éticas: coragem, temperança, liberalidade, magnanimidade,mansidão, franqueza e justiça (ABBAGNANO, op. cit., p. )
268 O doutrinador português Michem Miaille, citando MAZEAUD observa: Os nosso juristas não estãocom rodeios: “Em princípio todas as coisas são objecto de um direito de propriedade: todas as coisastëm um proprietário” A propriedade não seria apenas uma qualidade do homem, mas quase umanecessidade! Somente, é preciso notar bem que nem todos os objectos estão efectivamentesubmetidos à propriedade de um sujeito de direito. Esta aparente contradição é resolvida de maneirasimples: ou as coisas pertencem a uma colectividade, ou são susceptíveis de uma apropriaçãoprivada. No primeiro caso, enquadrarei tanto as coisas comuns como os bens do Estado – o que, doponto de vista da doutrina clássica não é nada ortodoxo. Com efeito, as coisas comuns “não
123
uso, de modo a proporcionar o melhor resultado à coletividade. Veja-se, com
destaque e sublinhas nas expressões diretamente pertinentes ao estudo de agora:
art. 157. O espectro de radiofrequencias é um recurso limitado,constituindo-se em bem público, administrado pela Agência.art. 83. A exploração do serviço no regime público dependerá de préviaoutorga, pela Agência, mediante concessão, implicando esta o direito deuso das radiofrequencias necessárias, conforme regulamentação.
Com previsão de penalidade:
art. 90. Não poderá participar da licitação ou receber outorga de concessãoa empresa proibida de licitar ou contratar com o Poder Público ou que tenhasido declarada inidônea, bem como aquela que tenha sido punida nos doisanos anteriores com a decretação de caducidade de concessão, permissãoou autorização de serviço de telecomunicações, ou da caducidade dedireito de uso de radiofreqüência.
E às autorizatárias, se não bastasse à expressa declaração de direito-
dever, de que:
art. 127. A disciplina da exploração dos serviços no regime privado terá porobjetivo viabilizar o cumprimento das leis, em especial das relativas àstelecomunicações, à ordem econômica e aos direitos dos consumidores,destinando-se a garantir:[...]VII - o uso eficiente do espectro de radiofrequencias;art. 128. Ao impor condicionamentos administrativos ao direito deexploração das diversas modalidades de serviço no regime privado, sejameles limites, encargos ou sujeições, a Agência observará a exigência demínima intervenção na vida privada, assegurando que[...]II - não estar proibida de licitar ou contratar com o Poder Público, não tersido declarada inidônea ou não ter sido punida, nos dois anos anteriores,com a decretação da caducidade de concessão, permissão ou autorizaçãode serviço de telecomunicações, ou da caducidade de direito de uso deradiofreqüência;
Ainda mais:
pertencem a ninguém”´[...], enquanto o domínio do Estado é precisamente apropriado pela pessoamoral estatal. A diferença é no entanto, menor do que se quer fazer crer. Com efeito, para além e aseparação entre coisas comuns e domínio do Estado não ser sempre tão evidente conforme se dirigea um privativista ou a um publicista*, a “propriedade” de que o Estado gozaria no seu domínio éfortemente contestada pela doutrina publicitsta: o Estado não é propriamente o proprietário dodomínio, é o seu guarda e gestor por conta da colectividade. ( MIALLE, Michel. Introdução crítica aoDireito. 2ª. Ed.Lisboa: Imprensa universitária, Editora Estampa, 1989, p. 170-171).
124
art. 131. A exploração de serviço no regime privado dependerá de préviaautorização da Agência, que acarretará direito de uso das radiofrequenciasnecessárias.[...]art. 132. São condições objetivas para obtenção de autorização de serviço:I - disponibilidade de radiofreqüência necessária, no caso de serviços quea utilizem;
Tudo isso, repita-se, tratando-se o espectro de radiofrequencias de um
bem público, da União, considerando o art. 20, I da Constituição Federal, líteris:
“Art.20. São bens da União: I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe
vierem a ser atribuídos.”.
Cria-se, então, e em torno do espectro de radiofrequencias, a expressão
direito de radiofreqüência269. Decorre daí o dever de cidadania, de reconhecer e
de respeitar o poder legítimo para administrar, internamente, aquele bem público de
interesse da humanidade270, enquanto representa os interesses do povo brasileiro.
Além disso, respeitando tratado internacional, um compromisso exterior do Estado.
269 Assim como ocorre com a eletricidade, sobre a qual trata Walter Álvares, o direito deradiofreqüências pode ser caracterizado por quatro elementos constitutivos, juridicamenteapreciáveis: a) a energia, b) a aplicação tecnológica da energia partindo de conhecimentoscientíficos; c) a repercussão econômica desta utilização; d) a utilização social da energia sob abrigotecnológico e portadora de decorrências econômicas (ALVARES, Walter T. Curso de direito deenergia. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 1).
270 Em definitivo, a legislação brasileira está conforme as normas traçadas por órgãos internacionais(especialmente a CITEL e a UIT), destacando-se a Convenção Internacional de Telecomunicações.Pelo Decreto nº 70, de 26 de março de 1991 foi promulgada, pelo Presidente da República aConvenção Internacional de Telecomunicações, adotada pela União Internacional de Comunicaçõesem 6 de novembro de 1982, em Nairobi, após aprovação pelo Congresso Nacional por meio doDecreto Legislativo nº 55, de 4 de outubro de 1989; Considerando que a Carta de Ratificação daConvenção foi depositada em 31 de janeiro de 1990. Do anexo do Decreto nº 70, consta:[...]CAPÍTULO III Disposições Especiais sobre Radiocomunicações ARTIGO 33 Utilização Racionaldo Espectro de Freqüências Radioelétricas e da Órbita dos Satélites Geoestacionários 153. 1.Os Membros deverão fazer o possível para limitar o número de freqüências e o espaço de espectroutilizado em grau mínimo indispensável para assegurar, de maneira satisfatória, o funcionamento dosserviços necessários. Para este fim, tentarão aplicar no menor prazo possível os mais recentesavanços técnicos. 154. 2. Na utilização das faixas de freqüências para radiocomunicações espaciais,os Membros devem considerar que as freqüências e a órbita dos satélites geoestacionários sãorecursos naturais limitados, que devem ser utilizados de maneira eficaz e econômica, conforme asdisposições do Regulamento de Radiocomunicações, a fim de permitir o acesso eqüitativo a essaórbita e a essas freqüências por parte dos diferentes países ou grupos de países, considerando-se asnecessidades especiais dos países em desenvolvimento e a situação geográfica de certos países.[...]ARTIGO 34 Intercomunicação 155. 1. As estações que efetuam radiocomunicações no serviçomóvel deverão, dentro dos limites de seu emprego normal, realizar uma troca recíproca deradiocomunicações sem distinção do sistema radioelétrico adotado por elas.(Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/decreto/1990-1994/D0070.htm>. Acesso em 26 de dezembro de2006).
125
Assim sustenta o Ministro Francisco Rezek, que assinou o Decreto que se
transcreve em nota de rodapé:
Entendido o tratado como norma jurídica que se integra no ordenamentointerior de cada uma das partes, toda violação de seu texto encontraráremédio judiciário, desde que impugnada no âmbito interno pelo particularinteressado, ou ainda – possibilidade que não se exclui – pelo próprio Estadoonde afronta à norma advenha de fora do complexo administrativo. Aqui secuida, porém, da violação do tratado enquanto ato jurídico convencional – e,pois, do ilícito aferido em Direito das Gentes, e somente impugnável pelaspartes co-pactuantes. É óbvio que a violação do compromisso, ainda que emproporção mínima, justifica o protesto e a chamada à ordem do Estadofaltoso. 271
Por conseguinte, é natural classificar como "pirata" aquela atividade que,
contrariamente à Lei Geral das Telecomunicações e a outras normas decorrentes, é
desenvolvida por quem, à seu talante, apropria-se de freqüência do espectro, como
se fosse um bem livre e ilimitado272.
Não é apropriada a alegação de boa fé para justificar visões personalistas
quanto ao uso do referido bem público, pois não são incomuns as interferências
danosas. Nestas condições se enquadram as estações móveis (celulares) de longo
alcance não homologado no Brasil (portanto contrabandeadas), e as rádios
clandestinas ou "rádios-piratas", que nos últimos anos estão se auto-designando
"rádios-livres" ou, ainda, aproveitando a denominação de "rádios comunitárias” 273,
para transmitir sons e mensagens, sem qualquer controle legal ou recolhimento de
compensação ao órgão competente.
Recentemente, em reportagem gravada por programa de televisão, foram
captadas interferências de sinais transmitidos por terminal telefônico, não certificado
271 REZEK, Francisco. Direito dos tratados. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 439.
272 A expressão “estamos no ar”, usadas por emissoras de rádio, legais e ilegais encerra um pontojurídico importante. Isto porque: “O ar, coisa comum para os civilistas, é, senão parte do domínio doEstado público do Estado, dentro dos limites territoriais, pelo menos, lugar de exercício dascompetências do Estado, para os publicistas; (MIALLE, Michel. Introdução crítica ao Direito. 2ª.Ed.Lisboa: Imprensa universitária, Editora Estampa, 1989, nota de rodapé, p. 170)
273 Teoricamente, uma rádio comunitária poderia transmitir em potência máxima de 25 watts, em raiode alcance de até 1 km.
126
pela ANATEL, por simulador de sistema aeronáutico localizado na cidade de Porto
Alegre, RS. A aparelhagem de cabine um avião lotado com passageiros, que estava
em processo de aterrissagem em aeroporto internacional, em município vizinho da
capital paulista, captou música de rádio ilegal que atrapalhou o contato dos pilotos
com o controlador de vôo. 274 Anteriormente, em 18 de outubro de 2006, se noticiou:
foi desencadeada a primeira fase da operação, com o fechamento de 26rádios piratas. Na oportunidade, foi localizada uma rádio cujo transmissorpossuía 10 mil watts de potência. Em 18 de outubro, foi desencadeada aprimeira fase da operação, com o fechamento de 26 rádios piratas. Naoportunidade, foi localizada uma rádio cujo transmissor possuía 10 mil wattsde potência.Os proprietários das rádios clandestinas respondem pelo crime de indevidaatividade de radiodifusão, considerado crime de menor potencial ofensivo.Eles poderão, no entanto, responder por crime mais grave, previsto noCódigo Penal, caso seja constatado que houve atentado contra a segurançade transporte aéreo.275
Em parte de reportagem consultada, em que há referência ao trágico fim
do vôo GOL 1907, de 29 de setembro de 2006, encontra-se que:
Os controladores usam dois instrumentos para monitorar os vôos: osradares, que indicam onde está o avião, e freqüências de rádio, para secomunicar com os pilotos.‘A freqüência tem muito problema. Você pega celular, rádio pirata e, àsvezes, até rádio oficial", diz o controlador. Os equipamentos sucateadostambém provocam sustos nos controladores. "A gente tem radar de 30 anosatrás operando no Brasil", conta o controlador. "Eles são obsoletos. Elesvão sendo revitalizados’.276
Nestes jaezes, vêem-se razões, tanto de cunho legal, como em situações
fáticas, para se concluir que o direito de radiofreqüência não se enquadraria como
um "suposto direito", mas um novel ramo, decorrente do Direito de Telecomunicações,
com típico caráter multidisciplinar.
274 Vídeo disponível em:http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,GIM615413-7823-UMA +AMEACA+INVISIVEL,00.html. Acesso em: 07 jan. 2007.
275 Disponível em: http://g1.globo.com/Noticias/SaoPaulo/0,,AA1354451-5605,00.html.Acesso em: 07jan. 2007.
276 Idem,.
127
Em tese de deontologia da atividade de telecomunicações, coloca-se em
evidência o termo inglês stakeholder, que tem sido empregado para identificar as
relações da atividade empresarial com pessoas (físicas ou jurídicas) e com o meio
ambiente. Significa dizer, a projeção social da prestadora de serviços, adotando
princípios ético-jurídicos que envolvem cuidados ao âmbito interno ou campo externo
de ação empresarial.
No que diz respeito ao âmbito interno, a segurança e o atendimento de
expectativas de avanços dos que compõem o quadro de recursos humanos sempre
estará na pauta. No perfil que se apresentar ao mercado, a autorizatária,
concessionária ou permissionária de telecomunicações não se caracterizaria por
expressões assistencialistas ou filantropas nem, tampouco, pela produção de
fantásticos lucros.
Os marcantes pontos empresa de telecomunicações seriam, portanto, os
decorrentes de preocupações quanto a programas eficazes de ação, que refletiriam
em existência digna dos que dela dependem. Daí, os exemplos da implantação de
centros de atendimento com a aplicação do princípio de qualidade total e a busca de
novas tecnologias.
Lembre-se que a Lei Geral das Telecomunicações (LGT) elege o usuário
como o ator principal a atender. Traduz com clareza em seu art. 3.o 277 uma série de
direitos, da qual se reserva o da "reparação dos danos causados pela violação”
dos mesmos.
277 Na lei em referência consta: "Art. 3.o O usuário de serviços de telecomunicações tem direito: I - deacesso aos serviços de telecomunicações, com padrões de qualidade e regularidade adequados àsua natureza, em qualquer ponto do território nacional; II - à liberdade de escolha de sua prestadorade serviço; III - de não ser discriminado quanto às condições de acesso e fruição do serviço; IV - àinformação adequada sobre as condições de prestação dos serviços, suas tarifas e preços; V - àinviolabilidade e ao segredo de sua comunicação, salvo nas hipóteses e condições constitucional elegalmente previstas; VI - à não divulgação, caso o requeira, de seu código de acesso; VII - à nãosuspensão de serviço prestado em regime público, salvo por débito diretamente decorrente de suautilização ou por descumprimento de condições contratuais; VIII - ao prévio conhecimento dascondições de suspensão do serviço; IX - ao respeito de sua privacidade nos documentos de cobrançae na utilização de seus dados pessoais pela prestadora do serviço; X - de resposta às suasreclamações pela prestadora do serviço; XI - de peticionar contra a prestadora do serviço perante oórgão regulador e os organismos de defesa do consumidor; XII - à reparação dos danos causadospela violação de seus direitos.”.
128
Com relação ao usuário-consumidor, atem-se a um dos parágrafos de
estudo de Alcides Tomasetti Junior, sobre o CDC:
No caso do direito do consumidor trata-se de reduzir o desequilíbrio de poderque se verifica entre os parceiros econômicos que são os fornecedores e osconsumidores. Procura-se diminuir as debilidades e lacunas estas que são asfontes do desequilíbrio fundamental que caracteriza as relações de consumoem estado puro, num mercado inegavelmente distante do modelo deconcorrência perfeita. A lei a isto se refere como ‘princípio da vulnerabilidade doconsumidor’ (Art. 4.o, inc. I).278
Realmente, como observa o doutrinador, há de se ter cuidados com brechas
que podem resultar em prejuízo ao consumidor279. Assim, há de se ter a devida
cautela em face da possível customização para negócios eletrônicos 280ou e-
commerce, seja pelo prestador do serviço de telecomunicações, ou por terceiro.
A busca do equilíbrio entre o Estado, o fornecedor do serviço de telefonia e
o usuário consumidor devem ser especialmente relevados. A propósito, no mesmo
artigo acima referenciado já arrazoara Tomasetti Junior:
De um modo geral, chamados a comparticipar da regulação do mercado deconsumo, os agentes estatais passam a operar lado a lado dos parceiroeconômico (‘consumidores’ e ‘fornecedores’), de maneira a colaborar rente àsociodinâmica da economia, e a organizar e fazer entender o seu próprio papel.A concertação pode, também, desse modo, ser progressivamente instauradaentre os agentes econômicos particulares e seus parceiros públicos. 281
278 TOMASETTI JUNIOR, Alcides. A configuração constitucional e o modelo normativo do CDC.Revista de Direito do Consumidor, São Paulo, n.14, 1995, p.14-15.
279 No mesmo sentido, da prudência, também acentua Calixto Salomão Filho: A utilização dointeresse do consumidor como critério de resolução de impasse deve ser, no entanto, cuidadosa. Ofato de o consumidor ser o destinatário econômico final das normas concorrências não o transformaem seu destinatário jurídico direto. Muitas vezes é através da proteção da “instituição” concorrênciaque o seu interesse será protegido. (SALOMÃO FILHO, Calixto. Direito concorrencial as estruturas.2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 82).
280 Dos negócios eletrônicos fazem parte os contratos eletrônicos ou contratos à distância. Este,assim é definido por Marco Antonio SCHMITT: “Contratos à distância são aqueles realizados pelautilização de uma ou mais técnicas, estas utilizadas num quadro organizado de vendas a distância,sem a presença simultânea do consumidor e do fornecedor”.(SCHIMITT, Marco Antônio.Contratações à distância. Revista do direito do consumidor, São Paulo, n. 25, jan/mar.1998, p.60).
281 TOMASETTI JUNIOR, A configuração..., p.14-15.
129
Assim, se verificando a possibilidade da concertação público-privada e
articulando-se a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) e o Código de Defesa do
Consumidor (CDC) já existiria uma base jurídica sólida para a busca de reparação de
danos em caso de descumprimento de preceito favorável ao usuário-consumidor.
Mas, protege-o, também no caso das telecomunicações as normas inscritas no texto
constitucional, dentre as quais a seguinte:
Art. 37 [...]§ 6.o As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privadoprestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seusagentes, nessa qualidade, causarem a terceiros assegurado o direitoregressivo contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Portanto, o melhor entendimento que se colhe de fontes contemporâneas do
Direito é a de que já não seria mais cabível a simplista idéia da aceitação da fórmula
"mercê de Deus" ou da infalibilidade governamental "roi ne peut mal fair”. 282 Melhor,
no Estado Democrático de Direito não se poderia admitir fúteis arroubos de
eventuais detentores do Poder Público, inclusive os que se encontram exercendo-o
no âmbito municipal283.
Vale assinalar que na ordem jurídica firmada em linha de moderação é
cabível a teoria do risco administrativo, sem serem admissíveis alegações de caso
fortuito, força maior ou culpa exclusiva de quem sofreu o dano.
Destarte, aplicando-se o raciocínio a um caso de "apagão" a usuários de
telecomunicações, isto é, o desligamento de uma Estação Rádio Base (ERB) que
compõe rede de telecomunicações (incluídas as interconexões internacionais), por
decisão de um alcaide ou mesmo determinação judicial, são dados relevantes para
entender o grau de danos da ordem: a) a expedição de Licença para Funcionamento
282 "O rei não pode errar." Tradução livre.
283 Na Constituição da República o poder público municipal se associa ao princípio da autonomia dosentes da União. Porém a autonomia não pode ser confundida com soberania, esta privativa da União.Enfim um munícipe é, sobretudo, um cidadão brasileiro. Então, se um serviço deve atender a TODOSOS BRASILEIROS, é inconstitucional a restrição municipal ao acesso.
130
de Estação expedida, pela ANATEL; b) a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART)
da edificação; c) os resultados apurados com o uso de analisador de espectro
comprovadores da emissão de radiação eletromagnética levando em conta os limites
legalmente fixados e, d) a aplicação do princípio da proporcionalidade, considerando
a prevalência do interesse coletivo.
Se observadas as preliminares acima apontadas e for constatado desrespeito
da prestadora de serviços, é atinente à mesma a sua responsabilidade é objetiva.
Porém, a responsabilidade será do Estado284, se o seu agente, direta ou
indiretamente, usar autoritariamente o "poder de polícia", por ação ou omissão, em
detrimento à integridade de legítimo interesse econômico e moral da empresa285 e
de usuários do serviço de telecomunicações 286.
No enfoque do Direito Privado - em que se admite o Direito de
Telecomunicações, porquanto baseado em princípios das atividades econômicas,
tipicamente capitalistas287-, aplicável a norma do Código Civil Brasileiro:
284 Compreenda-se no conceito de Estado: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
285 Assinalou José Sarney: “Condeno o Estado, polvo de mil tentáculos, invadindo os setoresprivados. Mas tem de ser forte para harmonizar conflitos, proteger os mais fracos, tornar efetiva a livreconcorrência e, sobretudo, ser gestor de um aparato que aprofunde a democracia, voltado para coibiras injustiças. É da soberania divina que ‘o homem não foi feito para o sábado, e sim o sábado para ohomem’. Estamos todos a servir o Estado que, por sua vez, está servindo a uma minoria. Os modelosmundial e brasileiro são concentradores de renda em todos os níveis, espacial eindividual.”(SARNEY, José. Canto de página: notas de um brasileiro atento. São Paulo:Arx2002,p.175).
286 Aplicar-se-ia em tais circunstâncias o Fato do Príncipe que é toda determinação estatal, positivaou negativa, geral, imprevista e imprevisível, que onera substancialmente a execução do contratoadministrativo. Essa oneração, constituindo uma área administrativa extraordinária e extracontratual,desde que intolerável e impeditiva da execução do ajuste, obriga o Poder Público contratante acompensar integralmente os prejuízos.
287 Dispõe a Lei 9.472, de 16 de julho de 1997 (Lei Geral das Telecomunicações): Art. 5.o Nadisciplina das relações econômicas no setor de telecomunicações observar-se-ão, em especial, osprincípios constitucionais da soberania nacional, função social da propriedade, liberdade de iniciativa,livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, repressãoao abuso do poder econômico e continuidade do serviço prestado no regime público.Art. 6.o Osserviços de telecomunicações serão organizados com base no princípio da livre, ampla e justacompetição entre todas as prestadoras, devendo o Poder Público atuar para propiciá-la, bem comopara corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir as infrações da ordem econômica. Art. 7.o
As normas gerais de proteção à ordem econômica são aplicáveis ao setor de telecomunicações,quando não conflitarem com o disposto nesta Lei. [...] Art. 126. A exploração de serviço de
131
art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência porimprudência, violar e causar dano a outrem, ainda que exclusivamentemoral, comete ato ilícito.
A propósito, Rodrigo Xavier Leonardo em artigo sob o título em que trata da
questão da responsabilidade contratual e extracontratual, doutrina:
[...] destaca-se, cada vez mais, a compreensão de que o dever de indenizaré proveniente de uma imputação, que pode ter por fundamento a culpa,o risco, a repartição dos custos das externalidades provenientes dodesenvolvimento de uma atividade econômica, uma outra escolha políticaque, em maior ou menor medida, pressupõe um sopesar de valores entre osinteresses de proteção dos potenciais lesados e os incentivos ou arepressão à determinada conduta ou atividade. Se antes o elementoprimordial da responsabilidade (expressão que traz consigo a idéia dereprimenda, de desvalor moral) era a culpa, hoje o elemento basilar aodever de indenizar é o dano.288
Eis aí, portanto, um alerta: a lesão aos legítimos direitos de um cidadão é
prática de um ato ilícito. Demonstrado o mesmo, o prejuízo decorrente e o nexo
causal poderá, sem maiores questionamentos, reivindicar indenização.
Resta raciocinar para perguntar: Como ninguém poderá alegar o
desconhecimento da lei, estará consciente a autoridade estatal da responsabilidade,
num primeiro momento do Estado e, regressivamente da sua própria pessoa,
quando pratica um ato exorbitante, como de mandar desligar uma Estação Radio
Base?
Seria de bom sentido que todos os investidos de função pública, assim
como os membros da sociedade entendessem: para que o homem continue a
“crescer no tempo”, precisa solucionar as “contradições tecnosociais (jurídicas,
telecomunicações no regime privado será baseada nos princípios constitucionais da atividadeeconômica.
288 LEONARDO, Rodrigo Xavier. Responsabilidade civil contratual e extra-contratual: primeirasanotações em face do novo código civil brasileiro. Tuiuti: Ciência e Cultura, Curitiba, n.30, maio2002, p.114.
132
econômicas, políticas, tributárias sociais), as contradições dos meios de
comunicação e as contradições de natureza humana” 289”.
289 MARTINS, Ives Gandra da Silva.A era das contradições. São Paulo:Futura, 2000, p. 215.
133
CONCLUSÃO
Ao findar o labor apresentado na forma desta Dissertação de Mestrado,
entende-se respondida a questão central que a motivou. Esta foi a da (in)
conveniência da instalação de Estação Rádio Base (ERB) - notadamente em meios
urbanos – para a emissão e recepção de ondas eletromagnéticas (radiofrequencias),
envolvendo terminais móveis ou domiciliares.
Assim sendo, no primeiro momento da abordagem do Capítulo sobre as
experiências associadas à descoberta e ao uso de eletromagnetismo para fins
comunicacionais, observou-se que foram reconhecidas experiências confiáveis.
Constatou-se que muitos dedicaram as suas vidas às pesquisas, alguns dos quais
sofrendo sérios danos psicológicos e patrimoniais, como ocorreu com o brasileiro
Landell de Moura.
Em segundo momento, verificou-se a indispensabilidade da formação de
redes para a telefonia sem fio. Constatou-se ser imperiosa e estratégica uma
Estação Rádio Base para receber as ondas eletromagnéticas, emitidas por estações
terminais, fixas ou portáteis ou, ainda, por uma Estação Radio Base repetidora
intermediária. Além de receber as ondas, obviamente servem para retransmiti-las.
Analisou-se a questão dos efeitos biológicos da radiação não ionizante, de
alcance limitado, apurando-se que estudos divulgados desmistificaram a relação que
entre a telefonia celular com a formação de cânceres e outras doenças graves.
Assuntou-se, também, ao fato bem como a limitação da emissão de ondas por
estações cumpre-se com o princípio da precaução.
Já no segundo Capítulo, em que se anunciou o estudo das bases jurídicas
aplicáveis à matéria, tratou-se, inicialmente, das fases históricas da normatização da
telefonia. Passando por relatos de fatos que deixaram suas marcas na evolução do
serviço, chegou-se ao estado atual, em que a telefonia sem fio apresenta um
elevadíssimo número de usuários.
134
Na continuidade, refletiu-se acerca de princípios constitucionais, apoiando-
se em conceitos de autores nacionais e estrangeiros para, então, enfocar-se alguns
assentos do marco brasileiro das telecomunicações, observando-se as razões
expostas quando da elaboração do anteprojeto de lei.
Etapa seguinte foi o da focalização das competências exclusivas da Agência
Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e as extrapolações de entes da Federação,
notadamente de Municípios que, sem demonstrarem preocupações com o dever de
cooperação dos Poderes Públicos, praticaram "invasões" legislatórias em assuntos
de telefonia.
Tratou-se, neste ponto do controle judicial de atos arbitrários, transcrevendo-se
parte do voto do magistrado Mario Helton Jorge, em exercício da função de
Desembargador no Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Em seguida foi
transcrita na íntegra, a decisão liminar do Ministro Sepúlveda Pertence, em processo
relacionado com Recurso Extraordinário, em trâmite no Supremo Tribunal Federal.
Passo seguinte foi o trato do princípio de adequação na reestruturação do
serviço de telecomunicações, apontando-se aspectos do Plano Diretor da Reforma
do Estado, da função social do interesse coletivo nas telecomunicações e da
aplicação do ordoliberalismo na gênese da criação do Fundo de Universalização das
Telecomunicações FUST, mantidas ou criadas outras obrigações tributárias às empresas.
No quarto capítulo, foram pesquisadas as relações da telefonia de
radiofreqüência com a visão ética-jurídica, tendo presente a telemática, o
desenvolvimento, a infoinclusão e direitos do consumidor, muitas vezes prejudicados
pela pirataria.
Isto posto, responde-se a segunda parte do problema exposto no projeto,
acrescentando, complementarmente, alguns dados, para concluir: 1. É essencial o
uso do direito de radiofrequencias para que as empresas de telefonia possam
exercer as suas atividades; 2. Há repercussões negativas no processo de inclusão
social, se colocados óbices à implantação e funcionamento de sistemas de telefonia
sem fio ou similares; 3. Não são aceitáveis pretextos relacionados com a saúde,
135
meio ambiente e outros, como vieses para vedar a instalação ou o funcionamento de
antenas em torres, ou edificações outras; 4. Para atender aos postulados do Direito de
Desenvolvimento, com o uso da telemática e infoinclusão e, para que seja possível
alcançar, a tempo, a Meta 18 do 8. o Objetivo do Milênio é necessária à aplicação de
recursos, especialmente as arrecadadas ao FUST e maior incremento de parcerias
público privadas (PPPs); 5. Entende-se que o respeito aos direitos do usuário-
consumidor tem a ver com a conduta ética da prestadora de serviços e das
autoridade públicas e políticas, em face de Estações Rádio Base. Por conseguinte,
considera-se lesivo ao direito de livre arbítrio e de cidadania, assim como ferimento
ao princípio de dignidade da pessoa humana, uma ordem arbitrária de "apagão" de
uma Estação Radio Base, com a agravante de alguma “autoridade coatora” dar
causa a responsabilidade do Estado na reparação por perdas e danos.
Por derradeiro, na expectativa de que as forças mentais proporcionem ao
ora dissertador a continuidade de estudos sobre o tema, especialmente em salas de
aula, proclama-se a confiança no Direito.
136
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GLOSSÁRIO
Access Point (AP ou ponto de acesso). Aparelho que faz ponte entre uma rede sem fio(Wi-Fi) e uma rede convencional.
Acesso ou acessibilidade. Em telefonia: Abertura para interconexão a uma central decomutação e outro terminal telefônico
Acesso discado à internet. Conexão realizada por meio de linha telefônica.
Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL). Órgão classificado como autarquiaespecial, dotado de autoridade administrativa independente, instituída pela Lei é umórgão vinculado ao Ministério das Comunicações. Foi criado para exercer acompetência de organizar e disciplinar os serviços e o mercado de telecomunicações noBrasil, excluídos os casos previstos, como a concessão de emissoras de radiodifusão etelevisão. Assim dispôs a Lei n.o 9.472, assim como a Regulamentação: art. 5.o Compete àAgência, nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo,organizar a exploração dos serviços de telecomunicações. Parágrafo único. Aorganização inclui, entre outros aspectos, o disciplinamento e a fiscalização da execução,comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes detelecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro deradiofrequencias. (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 73/98 - Regulamento dosServiços de Telecomunicações).
Analisador de espectro. Aparelho usado para conferir a freqüência, de banda do espectroeletromagnético, avaliar a capacidade do sinal e possíveis interferências.
Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Procedimento exigido para a obtenção deLicença para Funcionamento de Estação Rádio Base. Com referência a edifíciosrelacionados com telecomunicações corresponde ao registro da obra por engenheirojunto ao respectivo Conselho Regional de Engenharia (CREA).
Antena. É um dispositivo usado para operação de sistemas ou de empregam ondaseletromagnéticas. Sua função consiste em partcipar da transformação de energiaeletromagnética de uma linha de transmissão em energia eletromagnética irradiada, ouao inverso. Em telefonia móvel ou celular fazem parte da estação radiobase e dosterminais móveis. Através de antenas se viabiliza o acesso em serviço telefônico sem fioou internet via satélite. Faz parte do equipamento usado para rastramento e controle depessoas, animais e bens, inclusive os que usam satélites (GPS). Usar-se-á, também, nomonitoramento de veículos (SINIAV), previsto pelo governo brasileiro, conforme decidido,
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através do DENATRAN. A antena onidirecional transmite ondas eletromagnéticas (derádio) em todas as direções, enquanto a polarizada direciona a onda.
Área de cobertura de Estação. É um espaço físico no qual é possível o acesso de ondaseletromagnéticas emitidas por estações portáteis ou fixas (terminais) que operarem nafreqüência autorizada.
Assinante. Pessoa natural ou jurídica que firma contrato com a prestadora, para fruição dosserviços de telecomunicações (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 264/01).
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). Organização fundada em 1940, nacidade do Rio de Janeiro, pelo Engenheiro Paulo Sá. É reconhecida oficialmente comoórgão competente para editar normas técnicas aplicáveis em órgãos públicos ou privados.
Asymmetric Digital Subscriber Line (ADSL). Sistema de utilização de linhas telefônicas,por cabos ou radiofrequencias, para transmissão de dados em altas velocidades.
Atenuação. É a perda ou diminuição da intensidade de uma onda eletromagnética deradiação após atravessar um determinado meio.
Autoridade certificadora. É uma entidade que, gozando da confiança e conhecimentocuida da gestão de certificados digitais. Estes são expedidos mediante o reconhecimentoou não de uma codificação ou de dados obtidos por endereço eletrônico.
Autorização de serviço de telecomunicações. É o ato administrativo vinculado que facultaa exploração, no regime privado, de modalidade de serviço de telecomunicações,quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias; (cf. Anexo àResolução ANATEL n.o 199/99).
Autorização de uso de radiofreqüência. É o ato administrativo vinculado, associado àconcessão, permissão ou autorização para prestação de serviço de telecomunicações,que atribui a interessado, por prazo determinado, o direito de uso de radiofreqüêncianas condições legais e regulamentares; (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Banda. Faixa de transmissão de sinal de rádio. Banda A - Primeira faixa de freqüência doespectro eletromagnético reservada para telefonia móvel. Banda B - Segunda faixa defreqüência do espectro eletromagnético reservada para telefonia móvel. No Brasil,começou a operar em 1998 com serviços digitais Bandas C, D e E. Grupo operadorasde telefonia celular que operarem com a tecnologia GSM (Global System for MobileCommunications), na freqüência de 1,8 GHz.
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Byte. É a unidade básica de memória de um chip. Às multiplicações se colocam antesda palavra a letra Mega (abreviatura MB) e Giga, (abreviatura GB) representando,respectivamente, um milhão de bytes (precisamente 1.048.576 de unidades) e umbilhão de bytes (precisamente 1.073.741.824 unidades).
Campo eletromagnético. São áreas de radiações de freqüências diversas, de fonte naturalou artificial. O sol, os astros celestes e o núcleo da terra são exemplos da fonte natural.A geração e distribuição de eletricidade, os eletrodomésticos, os computadores, atelefonia, a radiodifusão, são exemplos de e a fontes artificiais.
Centro de Atendimento. Setor das prestadoras responsável pelo recebimento de reclamações,solicitações de informações e de serviços, que oferece atendimento pessoal ou automáticoaos assinantes ou outras partes interessadas. (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 411/05).
CDMA. Do inglês Code Division Multiple Access, quer dizer "Acesso Múltiplo por Divisão deCódigo". O CDMA é um sistema de celular digital que funciona transformando a voz oudados transmitidos pelo usuário de seu celular em um sinal da rádio codificado, que érecebido pelas antenas e transformado novamente para o receptor. A tecnologia CDMAfoi escolhida pela União Internacional de Telecomunicações como tecnologia base parauma das migrações previstas para a terceira geração de telefonia celular (que vaipermitir transmissões, por exemplo, de vídeo on demand com alta qualidade). Algumasde suas evoluções já disponíveis, como CDMA 2000 e W- CDMA já permitem que otelefone celular sirva de acesso rápido à internet.
Chamada Móvel - Fixo. Chamada originada por Assinante do Serviço Móvel Celular,destinada à Assinante do Serviço Telefônico Público (Anexo à Portaria MC n.o 1.542/96).
Chip. Dispositivo milimétrico, composto por de silício ou de material semicondutor, no qualestá gravado um circuito eletrônico que ativa sistemas computadorizados.
CITEL: Comissão Interamericana de Telecomunicações – órgão vinculado à Organizaçãodos Estados Americanos, responsável pelas telecomunicações nas Américas.
Circuito telefônico. Conjunto de equipamentos que compõem a transmissão bidirecional.
Classificação dos Serviços de Telecomunicações Quanto aos Fins a que Destinam.Serviço público, destinado ao uso do público em geral; serviço público restrito, facultadoao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veículos em movimento ou ao uso dopúblico em localidades ainda não atendidas por serviço público de telecomunicação;serviço limitado, executado por estações não abertas à correspondência pública edestinado ao uso de pessoas físicas ou jurídicas nacionais; serviço de radiodifusão
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destinado a ser recebido direta e livremente pelo público em geral, compreendendoradiodifusão sonora e televisão; serviço de rádio-amador, destinado a treinamentopróprio, intercomunicação e investigações técnicas, levadas a efeito por amadores,devidamente autorizados, interessados na radio técnica unicamente a título pessoal eque não visem a qualquer objetivo pecuniário ou comercial; serviço especial, relativo adeterminados serviços de interesse geral, não abertos à correspondência pública e nãoincluídos nas definições das alíneas anteriores. (cf. Lei n.o 4.117, de 27/8/ 1962).
Co-canal. Canal de mesma freqüência utilizado em outra estação de base (cf. Anexo àResolução ANATEL n.o 404/05).
Computer Telephony Integration (CTI). Consiste de um programa que faz integrador desistemas de computadores e de telefonia.
Comutação. Operação de fazer interconexão de dois circuitos ou estações telefônicas. Porcomutador se entende o dispositivo usado para estabelecer interconexão entre doisaparelhos ou circuitos telefônicos
Concessão de serviço de telecomunicações. É a delegação de sua prestação, mediantecontrato, por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se as concessionáriasaos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou poroutras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelosprejuízos que causar (Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99). Como operam emregime público, são obrigadas ao respeito à universalidade e à continuidade da provisãodo serviço.
Contorno de Proteção. Limite da área de cobertura de uma estação rádio base. Correspondea um valor de intensidade de campo elétrico para o qual é assegurada uma relaçãomínima de proteção. (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 404/050).
Correio eletrônico (e-mail). Do inglês, eletronic mail, significa endereço eletrônico. Sistemada internet para intercomunicação escrita entre usuários de computadores fixos oumóveis.
Customização. Ato de adaptar ao interesse individualizado do consumidor tanto mensagenspublicitárias, como produtos, serviços, aproveitando informações sobre o seu perfil.
Direito de exploração de satélite brasileiro. Para transporte de sinais de telecomunicações éo que assegura a ocupação da órbita e o uso das radiofrequencias destinadas aocontrole e monitoração do satélite e à telecomunicação via satélite; (cf. Anexo àResolução ANATEL n.o 199/99).
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Direito de exploração de satélite estrangeiro. Corresponde à possibilidade para transporte desinais de telecomunicações é o que permite o provimento de capacidade de satéliteestrangeiro no Brasil e o uso das radiofrequencias destinadas à telecomunicaçãovia satélite e, se for o caso, ao controle e monitoração; (cf. Anexo à Resolução ANATELn.o 199/99).
Direito de radiofrequencias. Implica no acesso ao espectro de radiofrequencias. Para osefeitos da utilização empresarial, o espectro de radiofrequencias foi declarado um bempúblico pela Lei n.o 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe "sobre a organizaçãodos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador eoutros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n.o 8, de 1995".Assim ficou estabelecido: "Art. 157. O espectro de radiofrequencias é um recursolimitado, constituindo-se em bem público, administrado pela Agência." Explica esta queas ondas eletromagnéticas da faixa em referência se propagam no espaço, sem guiaartificial e que é do ponto de vista do conhecimento tecnológico atual, passível de usopor sistemas de radiocomunicação.
Dispositivo de Telemedição Biomédica. Equipamento usado para transmitir medidas defenômenos biomédicos humanos ou animais para um receptor, dentro de uma árearestrita. (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 365/04).
E-commerce. Ver negócio eletrônico.
E-governe. Ver governo eletrônico.
Economia digital. Abrange os negócios que usam a telemática.
Empresa de telecomunicações. Aquela que presta serviços de sistemas de comunicação delonga distância, local e sem fio, além de outros serviços de telemática, incluindo a internet.
Empresa espelho. Em telecomunicações, foi a designação dada às empresasautorizatárias, concorrentes direta das concessionárias de serviços detelecomunicações privatizadas, na prestação de serviços de telefonia fixa comutada.Para a assinatura do respectivo termo de autorização foram abertas licitações para cadaRegião: I, II e III e IV em que foi dividido o território nacional,, para exploração doserviço local e do serviço de longa distância nacional de âmbito intra-regional.
Espectro de radiofrequencias. Faixa do espectro eletromagnético, com freqüências
entre 3 kHz e 300 GHz, controlada pela União Internacional de Telecomunicações (UIT),
usada para sistemas de radio, televisão, telefonia sem fio, controle de
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navegação aérea ou naval. Foi declarado um um bem público, limitado,
administrado pela ANATEL (Lei 9.472/97).Espectro eletromagnético. É quadro de distribuição (regiões) de ondas eletromagnéticas,
levando em conta o comprimento das mesmas em centímetros ou metros. Quanto maior
a freqüência, menor o comprimento de onda e vice-versa desde as que emitem ondas
radiatividade (ondas gamas (cósmicas), até as radiofrequencias e radiações elétricas
(não ionizantes) Ver onda eletromagnética.
Assim pode ser representado o espectro eletromagnético:
Eletrecidade | Ondas de rádio | microondas | infravermelho || luz visível | ultravioletas, | raio X I raios gama
|........ondas eletromagéticas anão ionizantes..........................||..........ondas eletrogmáticad ionizantes..........|.
FRACA ENERGIA . FORTE ENERGIA.
Estação Rádio Base (ERB ou estação de telecomunicações). É o conjunto deequipamentos ou aparelhos, dispositivos e demais meios necessários à realização detelecomunicações, seus acessórios e periféricos e, quando for o caso, as instalaçõesque os abrigam, e complementam inclusive terminais portáteis; (Anexo à Resoluçãon.o199, de 16 de dezembro de 1999). Em outra referência: 1. (NGT 20/96, Norma 21/96)estação fixa de SMC usada para radiocomunicação com estações móveis. 2. (sistemaswireless) é uma entidade da rede contendo todo o equipamento de rádio utilizado paraservir uma ou mais células. Inclui as funcionalidades de controlador de estações rádiobase (BSC) e transceptores de estações rádio base (BST). 3. (sistemas wireless)estação fixa composta de um ou mais transmissores e receptores destinados àradiocomunicação com as estações móveis ou fixas, no caso de WLL.
Estação Terminal de Acesso (Sistemas de Acesso sem Fio do STFC). Conjunto deequipamentos que constituem a estação fixa do usuário e que permite a sua integraçãoao STFC. (cf. Anexo à Resolução ANATEL n.o 146/99).
Ethernet. Rede local, geralmente domiciliar, que adota a tecnologia sem fio.
Fibra óptica. É um cabo fino de cristal de quartzo que permite o tráfego em altíssimavelocidade, de grandes pacotes de informações (2 bilhões de bits por segundo. 2GBp/s)por meio de luz de 850 nanômetros de comprimento de onda, (multimodo) e que emgeral é utilizado para a troca de pulsos informações entre grandes distâncias(aproximadamente 2,5 km).
Freqüência. É a medida da oscilação da radiação medida em hertz.
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Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL). É um fundo de natureza contábil,destinado a prover recursos para cobrir as despesas feitas pelo Governo Federal naexecução da fiscalização dos serviços de telecomunicações, desenvolver os meios eaperfeiçoar a técnica necessária a essa execução; (Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Fundo de Universalização das Telecomunicações (FUST). É o fundo instituído pela Lein.o 998, de 2000, com a finalidade de proporcionar recursos destinados a cobrir aparcela de custo exclusivamente atribuível ao cumprimento das obrigações deuniversalização de serviços de telecomunicações, que: a) não possa ser recuperadacom a exploração eficiente do serviço, nos termos do disposto no inciso II do art. 81 daLei n.o 472, de 1997; b) nos termos dos contratos de concessão, não seja deresponsabilidade da concessionária, conforme estabelecido no parágrafo único doart. 1.o do Decreto n.o 624, de 2000. (Resolução ANATEL n.o 247/00). É um "caixa" paracompensar a prestação de serviços de telefonia (e internet) em áreas com populaçãocarente. Para tal fim todas as empresas de telecomunicações são obrigadas aorecolhimento de 1% do faturamento bruto à ANATEL.
Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL). É umfundo instituído pela Lei n.o 10.052, de 2000, com a finalidade de estimular o processode inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos, fomentar ageração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursosde capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações,nos termos do art. 77 da Lei n.o 9.472, de 1997. Art. 4.o A contribuição para o Funttel édevida por todas as prestadoras de serviços de telecomunicações, à alíquota de meiopor cento sobre o valor da receita de cada mês civil, decorrente da prestação dosserviços de telecomunicações nos regimes público e privado de que trata o art. 60 daLei n.o 9.472, de 1997, tendo início a exigibilidade contributiva em 28 de março de 2001,nos termos do art. 24 do Decreto n.o 3.737, de 2001. § 1.o. A receita de que trata esteartigo é aquela decorrente da prestação de serviços de telecomunicações remuneradospor preços ou tarifas. § 2.o Deduz-se da base de cálculo de que trata o caput os valoresdas vendas canceladas, dos descontos concedidos, do Imposto sobre Operaçõesrelativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de TransporteInterestadual e Intermunicipal e de Comunicações. ICMS, o Programa de IntegraçãoSocial. PIS e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS),incidentes sobre a mesma base. Art. 5.o Constituí, também, receita do Funttel, conformeo inciso IV do art. 4.o da Lei n.o 10.052, de 2000, e inciso III do art. 6.o do Decreton.o 3.737, de 2001, a contribuição de um por cento, devida pelas instituições autorizadasna forma da lei, sobre a arrecadação bruta de eventos participativos realizados por meiode ligações telefônicas, tendo início a exigibilidade contributiva em 28 de março de
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2001, nos termos do art. 24 do Decreto n.o 3.737, de 2001. (Resolução n.o 2, de 20 demarço de 2001, do Presidente do Conselho Gestor do Fundo para o DesenvolvimentoTecnológico das Telecomunicações – FUNTTEL).
Gigabyte (GB). Ver byte.
Governo eletrônico. e-Governo corresponde a um moderno canal de participação social na
atividade governamental, usando a tecnologia das comunicações, notadamente a
internet. e-Governança. No seu contexto estuda-se a e-governança que resulta da
coleta de opiniões públicas e de administradores, por meios eletrônicos, de diferentes
níveis para a elaboração de uma política democrática de gestão, daí surgindo a
expressão democracia participativa (e-democracia).
GSM. Sigla de Group Speciale Móbile - atualmente denominado Global System for MobileCommunication - formado em 1982 por operadoras européias para a integração entre sie facilitação do uso de aparelhos celulares de usuários.
Handheld (PDA), pocket PC ou palm top. Equipamento portátil que permite acessibilidade.Alguns modelos funcionam como computador.
Hertz. Unidade de medida de radiofreqüência. 1 Hz = um ciclo por segundo. 1 KHz = 1.000Hz. 1 MHz = 1.000.000, descoberta pelo físico alemão Heinrich Rudolf Hertz (1857-1894). Ver ondas hertzianas.
Hot spot. Designa o local onde o adaptador Wi-Fi se comunica com um ponto de acesso etem conexão com a internet.
Interferência. Transmissões realizadas em freqüências já ocupadas, por equipamentos malregulados ou não autorizados a funcionar.
Interconexão. É a ligação entre redes de telecomunicações funcionalmente compatíveis, demodo que o usuário de serviço de uma das redes possa comunicar-se com usuário deserviço de outra ou acessar serviços nela disponíveis. (cf. Anexo à Resolução ANATELn.o 73/98. - Regulamento dos Serviços de Telecomunicações).
International Telecommunication Union (ITU) ou União Internacional de Telecomunicação(UIT). Organização sediada em Genebra, Suíça, pertencente não sistema das NaçõesUnidas. No endereço eletrônico é definida a abrangência de atuação, em nações"em que governos e o setor privado coordenam os serviços e redes mundiais detelecomunicações". A UIT é o principal editor de informação sobre tecnologia,regulamentação e normas das telecomunicações.
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Internet. Rede mundial de computadores, com vários servidores interligados. Que se seoriginou nos anos da década de 1960, em vista da “guerra fria”, quando o Departamentode Defesa dos EUA orientou a descentralização de informações, distribuindo-as emdiversos computadores, de forma a preservá-las em caso de bombardeio. No Brasilapós o uso exclusivo pelo Estado e por pesquisadores, a rede passou a ser aberta emmaio de 1995.
IPhone. Telefone celular que tem a capacidade de reproduzir música e vídeo, lançado eminício de 2007 pela Apple, em San Francisco (EUA). O aparelho móvel permite navegarpela internet e tirar fotos com uma resolução de dois megapixels. Sua tela é de 3,5polegadas e é prevista para a digitação de números de telefone e uso de programas ejogos. O seu preço varia de US$ 500 (4 Gigabytes) a US$ 600 (8 Gigabytes).
Licença para Funcionamento de Estação. E o ato administrativo que autoriza o início dofuncionamento de estação individual, em nome da concessionária, permissionária eautorizada de serviços de telecomunicações e de uso de radiofreqüência. Tal licença,somente será entregue à Prestadora mediante a quitação da TFI, por meio doDocumento de Arrecadação das Receitas do FISTEL, conforme disposto no Anexo Ideste Regulamento (Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Megabyte (MB). Ver byte.
Microondas. Ondas de Ultra Freqüência (EHF). Região do espectro eletromagnético que se
encontra entre as ondas ultrahigh frequency UHF (freqüência ultra-elevada) de rádio e
as de calor (infravermelho). As microondas podem gerar calor e causar queimaduras
Negócio eletrônico (e-business, e-commerce). Expressão relacionada com transaçõescomerciais realizadas pela internet, que podem ocorrer entre empresa e cliente (B2C)ou entre empresas (B2B).
Obrigações de Universalização. São as que objetivam possibilitar o acesso de qualquerpessoa ou instituição de interesse público a serviço de telecomunicações,independentemente de sua localização e de sua condição socioeconômica, bem como asdestinadas a permitir a utilização das telecomunicações em serviços essenciais deinteresse público (Anexo à Resolução da ANATEL n.o 280/01).
Onda eletromagnética. É uma emissão resultante da aplicação do fenômeno físico
denominado eletromagnetismo, que se propaga no espaço ou num meio material. As
reações nucleares que ocorrem no Sol produzem várias radiações eletromagnéticas,
com diferentes comprimentos de onda contidos no intervalo entre 0,3 e 4,0 µm. Por esta
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razão, elas são denominadas radiações de ondas curtas, enquanto aquelas produzidas
pela emissão de energia da Terra são chamadas de radiações de ondas longas.
Além disso, o Sol emite radiações eletromagnéticas com diferentes intensidades
radiantes, e as de maiores intensidades localizam-se na região do visível e do
infravermelho próximo. Empregando o glossário da Universidade da Força Aérea
(Unifa), ao conjunto formado por ondas que se propagam de acordo com
propriedades físicas comuns e constantes, compreendendo todas as formas de
energia radiante, abrangendo as emissões que vão desde as ondas de rádio e a
luz visível até os raios gama e os cósmicos denomina-se de EspectroEletromagnético.
Onda eletromagnética ionizante. É uma emissão eletromagnética de com freqüências maisaltas da luz visível. Por ser superior a um milhão de GHz é capaz de romper ligaçõesquímicas e provocar liberação de energia. São ionizantes: a radiação ultravioleta, o raioX e o raio gama.
Onda eletromagnética não-ionizante - emissão não-ionizante (RNI). É uma emissãoeletromagnética de com freqüências mais baixas da luz visível (pela ordem decrescenteos raios infravermelhos, as microondas, as radiofrequencias, emissões VLF e ELF). Aenergia despendida por onda eletromagnética não-ionizante é insuficiente paraalteração celular, proporcionando apenas o aumento de temperatura. As ondas datelefonia de radiofrequencias situam-se na faixa de 0,9 a 2,2 GHz.
Ondas hertzianas. Descobertas em 1887 pelo físico alemão, Rudolf Hertz, são conhecidastambém por ondas de rádio ou radiofreqüência e fazem parte do espectro eletromagnético.Hertz observou que uma faísca elétrica produz um movimento vibratório que ondula noar com a mesma velocidade da luz.
Permissão de serviço de telecomunicações. É o ato administrativo pelo qual se atribui aalguém o dever de prestar serviço de telecomunicações, no regime público e em carátertransitório, até que seja normalizada a situação excepcional que a tenha ensejado;(Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Plano Geral de Outorgas (PGO). Resultado do planejamento de organização do serviço detelecomunicações, aprovado pelo Decreto n.o 2.534, de 02 de abril de 1998. O país foidividido em 4 regiões, ou áreas geográficas, a saber: Região I, dos Estados do Rio deJaneiro, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba,
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Rio Grande do Norte, Ceará, Piauí, Maranhão, Pará, Amapá, Amazonas e Roraima;Região II do Distrito Federal e dos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina,Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Goiás, Tocantins, Rondônia e Acre; RegiãoIII, do Estado de São Paulo; Região IV nacional.
Política Nacional de Telecomunicações. Sistemática estabelecida como serviço de interessenacional, porquanto abrange e integra os Estados, Distrito Federal e Municípios,promovendo o desenvolvimento humano. Está previsto na Lei Geral de Telecomunicações –LGT (Lei n.o 9.472/97): "Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias parao atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicaçõesbrasileiras, atuando com independência, imparcialidade, legalidade, impessoalidade epublicidade, e especialmente: implementar, em sua esfera de atribuições, a políticanacional de telecomunicações.
Potência. É intensidade da radiação eletromagnética de uma estação fixa ou móvel, medidaem watts.
Preço público pelo direito de uso de radiofreqüência. É o valor devido, por pessoa física oujurídica, no ato de consignação da radiofreqüência. Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Prestadora de serviços de telecomunicações. É a pessoa jurídica que detém concessão,permissão ou autorização de serviço de telecomunicações e de autorização de uso deradiofreqüência. É considerada Prestadora, para os fins do Regulamento, no quecouber, a empresa com Direito de Exploração de Satélite Brasileiro e com Direito deExploração de Satélite Estrangeiro; Cf. art. 3.o, XX, do ANEXO 1999 e Resolução n.o 2do Presidente do Conselho Gestor do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico dasTelecomunicações – FUNTTEL, de 20 de março de 2001.
Protocolo Intenet (IP). "voz sobre o protocolo internet" (VoIP) e "voz na internet". A primeirainclui todos os tipos de transporte da voz que utilizam o protocolo internet enquantotecnologia de encaminhamento e transmissão. A segunda constitui um subconjunto daprimeira e abrange apenas os serviços vocais prestados na internet pública, definidacomo uma rede de redes.
Radiação eletromagnética. Corresponde energia que se propaga por ondas
eletromagnéticas naturais ou artificiais. A principal fonte natural é o sol, sendo
fontes artificiais todos os aparelhos que se baseiam no eletromagnetismo. Ver
espectro eletromagnético.
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Radiação restrita. Termo genérico aplicado a equipamento que utilize
radiofreqüência em que a emissão produza campo eletromagnético com
intensidade dentro de limites estabelecidos na Regulamentação específica
(Resolução/ANATEL nº 365 10/05/2004). O art.163, § 2º, inciso I da Lei nº 9.472
- Lei Geral das Telecomunicações (LGT) estabelece que os equipamentos de
radiação restrita definidos pela Agência, independerão de outorga de uso de
radiofreqüência. Consta do art. 2º da referida Resolução/ANATEL nº 395:Art. 2º Para os efeitos deste Regulamento, são adotadas as seguintes definições e conceitos: I –Dispositivo de Auxílio Auditivo: aparelho usado para prover auxílio auditivo a pessoa ou grupo depessoas com deficiência. Tal dispositivo pode ser usado para treinamento auricular em umainstituição de educação, para auxílio auditivo em locais de encontros públicos, tais como igreja,teatro, ou cauditórios e, em outros locais, exclusivamente para auxílio auditivo a indivíduosportadores de deficiência;II – Dispositivo de Telemedição Biomédica: equipamento usado paratransmitir medidas de fenômenos biomédicos humanos ou animais para um receptor, dentro deuma área restrita; III – Dispositivo de Operação Periódica: equipamento que opera de formadescontínua com as características de duração da transmissão e dos períodos de silêncioespecificadas neste Regulamento;IV – Emissor-sensor de Variação de Campo Eletromagnético:Dispositivo que estabelece um campo eletromagnético em sua vizinhança e detecta mudançasnaquele campo como resultante do movimento de seres vivos ou objetos dentro de sua faixa deatuação;V – Equipamento Bloqueador de Sinais de Radiocomunicações (BSR): equipamentodestinado a restringir o emprego de radiofrequencias ou faixas de radiofrequencias específicaspara fins de comunicações;VI – Equipamento de Localização de Cabo: dispositivo usado deforma não contínua com o objetivo de localizar cabos, linhas, dutos e elementos ou estruturassimilares enterrados;VII – Equipamento de Radiocomunicação de Radiação Restrita: termogenérico aplicado a equipamento, aparelho ou dispositivo, que utilize radiofreqüência paraaplicações diversas em que a correspondente emissão produza campo eletromagnético comintensidade dentro dos limites estabelecidos neste Regulamento. Eventualmente, pode estarespecificado neste Regulamento um valor de potência máxima de transmissão ou de densidadede potência máxima em lugar da intensidade de campo; VIII – Equipamento deRadiocomunicação de Uso Geral: unidade portátil com capacidade de transmissão bidirecionalpara comunicação de voz. IX – Espalhamento Espectral: tecnologia na qual a energia média dosinal transmitido é espalhada sobre uma largura de faixa muito maior do que a largura de faixaque contém a informação. Os sistemas empregando tal tecnologia compensam o uso de umamaior largura de faixa de transmissão com uma menor densidade espectral de potência e umamelhora na rejeição aos sinais interferentes de outros sistemas operando na mesma faixa defreqüências; X – Interferência Prejudicial: qualquer emissão, irradiação ou indução que obstrua,degrade seriamente ou interrompa repetidamente a telecomunicação; XI – Microfone sem Fio:sistema composto de um microfone integrado a um transmissor e de um receptor que visaproporcionar o usuário liberdade de movimentos sem as limitações impostas por um meio detransmissão físico (cabo); XII – Modulação Digital: processo pelo qual alguma característica daonda portadora (freqüência, fase, amplitude ou combinação destas) é variada de acordo com umsinal digital (sinal constituído de pulsos codificados ou de estados derivados de informaçãoquantizada); XIII – Saltos em Freqüência: técnica na qual a energia é espalhada mudando afreqüência central de transmissão várias vezes por segundo, de acordo com uma seqüência decanais gerada de forma pseudoaleatória. Essa mesma seqüência é usada repetidamente, deforma que o transmissor recicla continuamente a mesma série de mudança de canais; XIV –Seqüência Direta: técnica na qual se combina a informação do sinal, que normalmente é digital,com uma seqüência binária de maior velocidade, cuja combinação resultante é então usada paramodular a portadora de radiofreqüência. O código binário - uma seqüência de bitspseudoaleatória de comprimento fixo que é reciclada continuamente pelo sistema - domina afunção de modulação, sendo acausa direta do espalhamento do sinal transmitido; XV –Seqüência Pseudoaleatória: seqüência de dados binários que tem, na sua formação, ao mesmotempo algumas características de seqüência aleatória e também algumas de seqüência não
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aleatória; XVI – Sistema de Acesso sem Fio em Banda Larga para Redes Locais: termo aplicadoa equipamento, aparelho ou dispositivo, utilizado em aplicações diversas em redes locais sem fioque necessitem de altas velocidades de transmissão, ou seja, de pelo menos 6 Mbit/s, nas faixasde radiofrequencias e potências estabelecidas neste Regulamento. XVII-Sistema de Proteção dePerímetro: emissor-sensor de variação de campo eletromagnético que emprega linhas detransmissão de radiofreqüência como fonte de radiação e que são instaladas de tal forma quepermitem ao sistema detectar movimentos dentro da área protegida; XVIII – Sistema de Ramalsem Fio de CPCT: sistema consistindo de uma estação base fixa que se conecta à CentralPrivada de Comutação Telefônica (CPCT) e unidades terminais móveis que se comunicamdiretamente com a estação base. Transmissões de uma unidade terminal móvel são recebidaspela estação base e transferida para a CPCT; XIX – Sistema de Sonorização Ambiental: sistemacomposto de um transmissor e de receptores integrados a alto-falantes, que visa substituir omeio físico de interligação da fonte sonora às caixas de som; XX – Sistema de Telefone semCordão: sistema consistindo de dois transceptores, um sendo uma estação base fixa que seconecta à rede telefônica pública comutada e a outra uma unidade terminal móvel que secomunica diretamente com a estação base. Transmissões da unidade terminal móvel sãorecebidas pela estação base e transferidas para a rede do Serviço Telefônico Fixo Comutado(STFC). Informações recebidas da rede telefônica pública comutada são transmitidas pelaestação base para a unidade móvel; XXI– Telecomando: uso das telecomunicações para atransmissão de sinais de rádio para iniciar, modificar ou terminar, à distância, funções deequipamento; XXII – Telemetria: uso das telecomunicações para a indicação ou registroautomático, à distância, de leituras de instrumento de medida.
Radioatividade. Radiação ionizada que produz uma alteração molecular da matéria e do
meio, no qual ela se propaga. Não deve ser confundida com a radiofreqüência.
Radio Frequency Identification. RFID ou Identificação por Rádio Freqüência. Tecnologia
de etiquetas inteligentes que usam radiofreqüência. Consiste de um micro chip implantado
em etiqueta que envia sinais com informações de preço etc., eliminando a necessidade
de filas em caixas, pois a soma é feita por rastreamento de mercadorias.
Rede doméstica. Configuração de dois ou mais aparelhos que transferem e compartilhaminformações e dados entre si, em diversos protocolos de rede, como Ethernet, Bluetoothe Wi-Fi.
Rede multimídia. Rede com pelo menos um computador e equipamentos eletrônicosconectados, compartilhando acesso entre eles, com um roteador dividindo o acessoentre os aparelhos.
RNI. Radiação não ionizante. Ver onda eletromagnética não ionizante.
Rede sem fio. Rede que permite a conexão entre computadores e outros dispositivosatravés da transmissão e recepção de sinais de rádio.
Serviço de telecomunicações. Conjunto de atividades que possibilita a oferta de transmissão,emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outroprocesso eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ouinformações de qualquer natureza. Não constituem serviços de telecomunicações: I – o
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provimento de capacidade de satélite; II – a atividade de habilitação ou cadastro deusuário e de equipamento para acesso a serviços de telecomunicações; III – os serviçosde valor adicionado, nos termos do art. 61 da Lei n.o 9.472, de 16 de de 1997. (Anexo àResolução n.o 73, de 25 de novembro de 1998, Regulamento dos Serviços deTelecomunicações e Resolução n.o 247, de 14 de dezembro de 2000). Ainda, conformeo Anexo à Resolução n.o 199, de 16 de dezembro de 1999, é o conjunto de atividadesque possibilita a oferta de telecomunicação, inclusive os serviços de radiodifusãosonora e de sons e imagens.
Serviço Móvel Celular (SMC). Ver serviço móvel pessoal. Era a denominação constantedos primeiros contratos de concessão para prestação de telefonia móvel.
Serviço Móvel Pessoal (SMP). É a denominação adotada em substituição ao ServiçoMóvel Celular (SMC). Vem a ser “o serviço de telecomunicações móvel terrestre deinteresse coletivo que possibilita a comunicação entre estações móveis e de estaçõesmóveis para outras estações, observadas as disposições constantes daregulamentação". De acordo com o regulamento, as condições que os interessadosdeverão atender são: “I – adequação de regulamentos e normas, incluindo destinaçãode faixas de radiofreqüência para a prestação do serviço; II – elaboração de editallicitatório para prestadoras de SMP; III – substituição de instrumentos de concessão eautorização de prestadoras de SMC por autorizações do SMP”. (cf. Resolução ANATELn.o 235, de 21/09/00).
Short Message Service (SMS). Serviço para enviar mensagens curtas de texto paratelefones celulares.
Serviço de telecomunicações. Segundo o art. 60 da LGT, “é o conjunto de atividades quepossibilita a oferta de telecomunicação”.
Serviço de telecomunicações em regime público ou Serviço de telecomunicaçõesexplorado no regime público. Nos termos do Parágrafo único do art. 63 da Lei Geraldas Telecomunicações, "é o prestado mediante concessão ou permissão, comatribuição a sua prestadora de obrigações de universalização e de continuidade.".
Serviço de telecomunicações em regime privado. Nos termos do art. 126 da LGT, éaquele explorado de com base “nos princípios constitucionais da atividade econômica.”.
Serviço de telecomunicações de interesse coletivo. É aquele cuja prestação deve serproporcionada pela prestadora a qualquer interessado na sua fruição, em condiçõesnão discriminatórias, observados os requisitos da regulamentação. Dispõe, ainda,a norma do poder ordoliberal que: os serviços de interesse coletivo estarão sujeitos
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aos condicionamentos necessários para que sua exploração atenda aos interessesda coletividade.
Serviço telefônico fixo comutado. É uma atividade econômica de telecomunicações que,por meio da transmissão de voz e de outros sinais, destina-se à comunicação entrepontos fixos determinados, utilizando processos de telefonia. São modalidades deserviço telefônico fixo comutado.
Serviço de Comunicações Digitais (SCD). É um serviço de telecomunicações deinteresse coletivo, que proporciona o acesso a redes digitais de informações, embanda larga para escolas, hospitais, bibliotecas e universidades públicas. Foiobjeto de consulta pública, promovido pela Agência Nacional deTelecomunicações (Anatel). Poderá ser concedido em regime público ouautorizado para prestação em regime privado.
Sinal Analógico. Significa o emprego de um sinal contínuo, que varia em função do tempo,permitindo uma leitura direta das variações. Citam-se, como exemplos, os dispositivoscom painéis ou escalas.
Telefonia Digital. Etmologicamente, do latim digitus, a palavra digital é relativa a dedo. Emtecnologia computacional, e de telecomunicações, a palavra corresponde ao uso dalógica binária, (bitwise operation). Nesta, os sinais são definidos para determinadosinstantes de tempo e o conjunto de valores é finito (assim como são limitados os dedosde uma mão humana). Desta forma há armazenamento e processamento deinformações em um circuito eletrônico, processada em bits, usando números zeros euns, variando pelo nível de tensão.
Sistemas de telefonia celular. Industrialmente, são as fases ou gerações da telefonia semfio: a) analógica (1G); b) digital (2G); c) tecnologia de pacotes sem comutação decircuitos (2,5G). Já se experimentam uma terceira (3G) e uma quarta gerações (4G),geração ainda em experiências iniciais no Japão e na Europa.
Taxa de Fiscalização de Funcionamento-TFF. Conforme o poder ordenador, é a devidapelas concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços detelecomunicações e de uso de radiofreqüência, anualmente, pela fiscalização dofuncionamento das estações (Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Taxa de Fiscalização de Instalação (TFI). É a devida pelas concessionárias, permissionárias eautorizatárias de serviços de telecomunicações e de uso de radiofreqüência, nomomento da emissão do certificado de licença para o funcionamento das estações; (cf.Anexo à Resolução n.o 199, de 16 de dezembro de 1999).
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Telecomunicação. Sistema de comunicação (tele, do grego à distância) de som, imagensou dados. É a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meiosópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais,escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza. (cf. art. 60 da Lei Geralde Telecomunicações e Anexo Resolução n.o 2, de 230/03/2001, do Presidente doConselho Gestor do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações– FUNTTEL, ora integrante do Ministério de Ciência e Tecnologia).
Telecommuting. O mesmo que teletrabalho.
Teleconferência. Conversação entre pessoas presentes em locais diferentes que utilizam atelecomunicação (telefonia, internet, etc.).
Telefone. Aparelho que transforma sons em sinais elétricos e realiza a conversão inversausando equipamentos centrais de comutação. O invento do aparelho foi anunciado em1860, por Antoni Meucci, com o nome de teletrophone.
Telefonia. Sistema de transmissão de voz à distância por meio de fios, cabos ou ondaseletromagnéticas (ondas hertzinanas).
Telefonia via VoIP (Voice over IP. Voz sobre IP). Tecnologia que usa a internet comomeio de transmissão de voz. Usando Adaptadores para Telefones Analógicos – ATAs, épossível conectar uma linha de telefone convencional ou celular à internet.
Telemática. Segundo o dicionarista Aurélio Buarque de Holanda, é a "ciência quetrata da manipulação e utilização da informação através do uso combinado decomputador e meios de telecomunicação."
Telemedicina. Segundo conveito adotado pela Organização Mundial da Saúde: é aprovisão de serviços ligados aos cuidados com a saúde, nos casos em que adistância é um fator crítico; tais serviços são providos por profissionais da áreade cuidados com a saúde, usando tecnologias de informação e de comunicaçãovisando o intercâmbio de informações válidas para diagnósticos, prevenção etratamento de doenças, traumatismos e feridas e a contínua educação deprovedores de cuidados com a saúde, assim como para fins de pesquisas eavaliações, tudo no interesse de melhorar a saúde das pessoas e de suascomunidades.
Teletrabalho. É o exercício de atividade econômica em ambiente externo ao da sede físicade uma organização, usando como forma de comunicação um recurso informático.
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Termo de Referência - Questões a serem abordadas pelo C-INI
A Infra-estrutura Nacional de Informações pode ser definida como o conjunto de tecnologias,equipamentos, redes e serviços de telecomunicações e de informática, que garantem, no país, ageração, armazenamento, disseminação e uso de toda sorte de informação - voz, dados, texto,sons e imagens.
Em uma determinada nação, a existência de uma Infra-estrutura Nacional de Informações e ascondições de sua ampla utilização tem relação direta com os estágios de desenvolvimento sócio-econômico em curso, com os ambientes político-institucionais vigentes, com as basesregulatórias já assentadas, e com a produção e disponibilidade de conteúdos relevantes.
É fundamental, também, que uma Infra-estrutura Nacional de Informações seja concebidalevando-se em conta a convergência das telecomunicações, com a informática e com acomunicação de massa; convergência esta que materializa, cada vez mais a Sociedade daInformação e do Conhecimento que predominará no próximo século.
A partir dessa concepção, e tendo em vista as condições específicas do Brasil as seguintesquestões se apresentam:
Características da Infra-estrutura de Informações Brasileira:
1. Que feição deverá tomar a INI brasileira, de modo a que os seus benefícios cheguem, semexceção, a todos os brasileiros?
2. Considerando o relevante papel que a ANATEL pode desempenhar no processo dedesenvolvimento da INI, que ações ela pode executar na busca deste objetivo?
3. Que articulações se fazem necessárias para que as entidades, estatais, públicas e privadas,que constroem a INI, ou a ela adicionam valor, coordenem suas iniciativas e evitem a dispersãode esforços e de recursos eventualmente escassos?
4. Educação, saúde, serviços de governo, comércio eletrônico e tecnologias são áreas que sesobressaem, ao ser concebida a Infra-estrutura Nacional de Informações que se pretende. E é apartir dessas áreas que o Comitê sobre Infra-estrutura Nacional de Informações, da ANATEL,inicia o seu trabalho. Que outras áreas, porém, podem e devem, ainda, ser incluídas no âmbitodessa iniciativa?
5. A integração global e regional é fortemente influenciada pela atuação de organismosinternacionais que demandam constantemente posicionamento do Brasil sobre questõesrelativas à Infra-estrutura Nacional de Informações e sua inserção na Global InformationInfrastructure - GII. Que contribuições podem ser geradas para que a ANATEL, no âmbito de suacompetência, participe na formulação da posição brasileira junto a estes organismos?
Educação:
6. Na Sociedade da Informação e do Conhecimento, na qual a educação das populações passaa ser a vantagem competitiva mais acentuada para o desenvolvimento, como assegurar que aInfra-estrutura Nacional de Informações seja posta a serviço dos meios e processoseducacionais?
7. Especificamente, como a ANATEL pode contribuir para adequar o novo modelo institucionaldas telecomunicações a essa necessidade de ampla difusão da Infra-estrutura Nacional deInformações para os meios e processos educacionais brasileiros?
8. Como identificar as iniciativas que hoje vêm sendo realizadas, pelos setores público e privado,de melhorar a educação brasileira, valendo-se dos recursos já disponíveis na Infra-estruturaNacional de Informações, e como a ANATEL pode contribuir para divulgar e promover essasiniciativas?
9. A capacitação de recursos humanos para atuar em uma Sociedade da Informação e doConhecimento, aptos a se valer plenamente dos recursos que lhe são facultados pela Infra-
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estrutura Nacional de Informações, é essencial. Como pode a ANATEL contribuir, junto àsautoridades do sistema educacional e junto às empresas, para que essa capacitação ocorra demodo cada vez mais eficiente e rápido?
Saúde:
10. Como a ANATEL pode contribuir para o desenvolvimento de uma rede de informações desaúde para que a experiência médica possa ser compartilhada e os registros médicos tornadosdisponíveis para avaliação e tratamento de pacientes?
11. A disponibilidade de informações sobre saúde não apenas em hospitais e postos de saúde,mas também em escolas, bibliotecas e residências viabiliza ações em nível individual,comunitário e melhora a relação médico-paciente. Que mecanismos podem ser estabelecidospara facilitar a produção deste tipo de conteúdo e disseminá-lo auxiliando as ações preventivas ereduzir os custos nos programas de saúde?
12. A Telemedicina permite a comunicação a distância entre profissionais de saúde namonitoração e interação com pacientes. Como pode a ANATEL incentivar a criação de serviçosque suportem estas aplicações?
13. Como deve a ANATEL interagir com as autoridades da área de saúde tendo em vista arealização desses objetivos?
Serviços de Governo:
14. Melhorar a eficiência do governo é um objetivo comum a todas as nações. Com estepropósito, várias iniciativas inovadoras têm sido conduzidas em diversos países. Projetos deaplicação intensiva de tecnologia de informação e de telecomunicações visam eliminar oudiminuir os procedimentos burocráticos, tornando os serviços de governo mais acessíveis a todapopulação. Que entidades no âmbito federal, estadual ou municipal estão repensando a maneiracomo são prestados os serviços de governo e que dificuldades relacionadas a telecomunicaçõestêm impedido maior progresso nas ações encaminhadas?
15. O governo produz e armazena grande quantidade de informações de interesse da sociedade,cujo acesso, embora um direito do cidadão, é muitas vezes de difícil exercício. Como a ANATELpode contribuir para facilitar o acesso do cidadão a essas informações?
16. A integração dos diversos setores do governo, por meio da troca eletrônica de informações,permitirá a reorganização das atividades de governo. Que iniciativas podem ser tomadas pelaANATEL para apoiar e estimular essa reorganização?
Comércio Eletrônico:
17. Que iniciativas devem ser tomadas pela ANATEL, no âmbito de suas atribuições ou emarticulação com outras entidades governamentais e do mercado, para a coordenação deesforços visando ao desenvolvimento do Comércio Eletrônico no Brasil?
18. A falta da segurança e da privacidade necessária está inibindo a utilização da INI em váriossegmentos de mercado, notadamente nos setores onde estes elementos são imprescindíveis.Que requisitos de segurança devem ser estabelecidos, compreendendo confidencialidade,disponibilidade, integridade e privacidade, a serem cumpridos por provedores de serviços detelecomunicações em serviços de suporte a Comércio Eletrônico?
19. Aplicações de Comércio Eletrônico envolvem relacionamentos entre prestadores de serviçosde telecomunicações, provedores de serviços de valor adicionado e usuários. Qual dever ser onível de regulação da ANATEL, com vistas a disciplinar o inter-relacionamento dos entesenvolvidos?
20. Oportunidades de geração de renda podem ser grandemente estimuladas pela disseminaçãode Comércio Eletrônico por pequenas e médias empresas e empreendimentos individuais. Queações da ANATEL podem incentivar tal disseminação?
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Tecnologia:
21. A convergência tecnológica esta gradualmente eliminando as fronteiras entre os serviços detelecomunicação. Neste contexto, que ações são adequadas para que à constantereconfiguração do mercado, dos serviços, da Infra-estrutura e dos produtos de telecomunicaçõesse dê de forma harmônica entre os agentes e traga benefícios para os usuários?
22. A multiplicidade de terminações de redes no ambiente do usuário traz aumento de custo emaior ineficiência na utilização da Infra-estrutura de telecomunicações, alem de complexidadeindesejável e eventualmente desnecessária. Como pode a ANATEL, função da convergênciatecnológica, atuar para minimizar este problema?
23. A transmissão de voz, dados e vídeo pela INTERNET afetará fortemente o setor detelecomunicações. Como deve ser a atuação da ANATEL no sentido de estabelecer adequadorelacionamento entre prestadores de serviços INTERNET e os prestadores de serviços detelecomunicação?
24. As tecnologias digitais são a base para o desenvolvimento da INI e abrangem uma variedadede disciplinas associadas às indústrias da informática e das telecomunicações. Que medidaspodem a ANATEL implementar para garantir celeridade no processo de digitalização das redesde telecomunicações?
Construtores da INI:
25. Como ampliar a participação da iniciativa privada no processo de desenvolvimento da INI ena busca de soluções e alternativas para as principais questões relacionadas atelecomunicações?
26. Que ações de divulgação dos benefícios da INI podem ser levadas a cabo para que todos ossegmentos da sociedade se conscientizem destes benefícios e contribuam para alcançá-los?
27. Para promover o desenvolvimento da INI como pode a ANATEL atuar no sentido de que ascondições de acesso aos recursos disponíveis, tais como a INTERNET, sejam condizentes como interesse nacional de promover a expansão da INI, barateando a utilização destes recursos emelhorando o seu desempenho?
28. Que mecanismos podem ser implementados junto aos construtores da INI para permitir atodos os cidadãos o acesso à INI, evitando a ampliação das diferenças sociais entre osprivilegiados "com acesso" e os "excluídos da rede", levando os benefícios do desenvolvimentoda INI a localidades mais remotas, atenuando as diferenças regionais e o isolamento destascomunidades na sociedade da informação?
29. Serviços INTERNET são considerados serviços de valor adicionado, cabendo à ANATELdisciplinar o relacionamento entre seus provedores e os prestadores dos serviços detelecomunicações. Na perspectiva em que estes prestadores passem também a prover serviçosde valor adicionado, que providências podem ser adotadas pela ANATEL para assegurartratamento não discriminatório aos provedores de serviços INTERNET no tocante ao acesso eutilização de serviços de telecomunicações?
30. O uso combinado de novas tecnologias de informática, telecomunicações e produçãomultimídia propiciam a criação de aplicações avançadas e inovadoras. Que ações podem sertomadas para garantir que a INI atenda aos requisitos dessas aplicações?
31. Serviços de telecomunicações suportam serviços INTERNET. Que ações pode tomar aANATEL, no âmbito de sua competência, para promover o desenvolvimento da INTERNET,incentivar a atividade dos provedores de acesso, facilitar a produção de conteúdo e ampliar autilização por toda a sociedade?
Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/Portal/documentos/comites_comissoes/comites/infra_estrutura/ termo/termo_referencia.htm>?numeroPublicacao=1371&assuntoPublicacao= Termo %20de%20Referência%20do%20C-INI&caminhoRel=Cidadao-Comitês-InfraEstrutura%20Naciona%20de%20Informações. Acesso em 2 de dezembro de 2006.
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União Internacional de Telecomunicação-UIT, ver International TelecommunicationUnion- ITU.
Universalização dos serviços de telecomunicações. Equivale à universalização doserviço público. Segundo conceito inscrito no sítio da ANATEL é o "direito de acesso detoda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condiçãosocioeconômica, aos serviços de telecomunicações".
Valor da Concessão, Permissão e Autorização ou de expedição de licença para serviçode telecomunicações. Prestação financeira devida pela prestadora por ocasião daoutorga, da expedição de autorização ou de licença de serviço de telecomunicaçõescorrespondente. (Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Valor devido em decorrência da Certificação Compulsória de Produtos. Como ficouassentado em norma publicada, será o valor que dispuser a ANATEL em regulamentaçãoespecífica (Anexo à Resolução ANATEL n.o 199/99).
Videoconferência. Atividade de intercomunicação à distância, por voz e imagem, com ouso de videofone ou outros recursos informáticos.
Voice over Wi-Fi. É o uso da tecnologia VoIP sobre redes sem fio.
VoIP (Voice Over IP ou Voz Sobre protocolo IP). Tecnologia de encaminhamento etransmissão de chamadas telefônicas pela internet. Não deve se confundir com "voz nainternet" que apenas se aplica a serviços de voz e sons que independem de chamadastelefônicas. A telefonia que usa a internet são de computador para computador, decomputador para um telefone, ou de um telefone outro telefone (via computador).
Wireless Fidelity (Wi-Fi). Tecnologia para a conexão de aparelhos (sem fio), ou seja, quereconhecem ondas específicas de radiofreqüência.
WiMAX - Worldwide Interoperability for Microwave Access. Sistema usado para a formaçãode rede doméstica ou comunitária. Como o campo magnético formado desde umaantena já alcança mais de 30 km, usando-se equipamentos mais recentes, informa-seque a ANATEL está estudando a regulamentação de uso.
Nota: a presente versão final de dissertação foi adequada conforme orientação da bancaexaminadora.