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CASOTECA DIREITO GV – PRODUÇÃO DE CASOS 2011

Ocupação Irregular em Área de Preservação Permanent e (APP). O Caso de Taboão da Serra-SP. 1

Nota de Ensino 2

Sumário

Seção I - Introdução

Seção II - “Jogo do Poder” (role play)

Seção III - O conflito Moradia x Meio Ambiente 3.1. Rol de questões para o debate 3.2. Desfecho do caso

Seção IV - Outros enfoques e usos possíveis para o caso Seção V – Referencial teórico e legislação Seção VI - Siglas e Abreviaturas

1 Este caso foi produzido no ano de 2011 por Ana Paula Massonetto (coord.), Cynthia de Lima Krahenbuhl, Marcela Hoenen e Marília de Castro Torres Fernandes e integra o conjunto dos casos da Casoteca DIREITO GV. 2 As informações contidas neste caso, constantes dos produtos Narrativa, Nota de Ensino e Anexos, foram baseadas e/ou extraídos de: a) materiais anteriores produzidos sobre o caso (http://www.premioinnovare.com.br/praticas/a-acao-do-ministerio-publico-na-articulacao-entre-poder-publico-e-sociedade-para-garantir-o-direito-a-moradia-digna/ A ação do Ministério Público na articulação entre Poder Público e sociedade para garantir o direito a moradia digna. XII Edição do Prêmio Innovare, 2010); b) peças processuais e informações extraídas dos autos do PPIC n. 22/2005; e c) em entrevistas realizadas com a Secretária de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente e a Promotora Pública que atuou no caso.


Seção I - Introdução

A ocupação irregular de áreas públicas ou privadas, inclusive áreas verdes protegidas legalmente, está se tornando corriqueira na realidade brasileira e afeta a população em geral, muito além dos diretamente envolvidos, ao impactar o meio ambiente, o planejamento e o orçamento municipais e consequentemente, a oferta de serviços como abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos, educação, saúde, transporte, por exemplo.

As soluções, por sua vez, são complexas, diante da tensão entre a garantia do direito à moradia e o direito ao meio ambiente sadio e seguro, e também por envolverem diversos atores com interesses e direitos distintos e, não raramente, conflitantes. Além disso, os instrumentos legais e operacionais estão em constante construção, são difíceis de implementar e requerem integração de ações e composição de competências entre os diversos órgãos públicos nas três esferas de governo. No caso da ocupação irregular de Taboão da Serra, o conflito originou-se na esfera privada, opondo interesses entre proprietários do imóvel e ocupantes, dando ensejo a ação civil de reintegração de posse. Margeando o direito à propriedade (art. 5º, XXII, CF), posicionavam-se, conflitantes, o direito social à moradia (art. 6º, CF) e o direito difuso ao meio ambiente (art. 225, CF), já que parte da área ocupada caracterizava-se como preservação permanente. A solução deste conflito extrapola o alcance e controle das partes e requer a participação do poder público, seja para levá-los à discussão judicial (ação pública), quanto para promover sua solução (regularização fundiária e revitalização ambiental). Ademais, os inúmeros atores que se somam ao processo, individuais, coletivos ou institucionais, públicos e privados, trazem consigo expectativas, interesses que dão origem a novos conflitos e demandam novas soluções.

A complexidade do caso remete a vários institutos e conceitos jurídicos que podem ser explorados por diversas disciplinas do ensino do direito3, com abordagens e finalidades distintas e complementares, destacando-se análises e discussões sobre:

• institutos jurídicos de direito municipal, administrativo, urbanístico, civil e ambiental (Estatuto da Cidade, Plano Diretor, EIA/Rima, TCAC, etc.);

• direitos fundamentais em conflito (moradia, propriedade, cidade, meio ambiente);

• organização do Estado, relação entre poderes, atribuições e competências das autoridades governamentais e dos agentes jurídicos (Judiciário, Ministério Público, Defensorias, Secretarias Municipais ou Estadual de Assuntos/Negócios Jurídicos, Procuradorias, Cartórios de Registros de Imóveis etc.);

3 Conforme grade curricular Direito GV, indicamos: Introdução ao Direito, Direito da Pessoa Humana, Ética e

Teoria do Direito, Sociologia Jurídica, Crime e Sociedade, Política e Instituições Brasileiras, Constitucional, Administrativo, Direito da Propriedade, Direito da Responsabilidade, Teoria Geral do Estado, além das Oficinas de Práticas Jurídicas (em especial, de Legislação e de Negociação e Mediação), dentre outras possíveis.


• teorização sobre o sistema jurídico e os desafios externos impostos a ele por interesses de ordem econômica, política, social, cultural, especialmente conflitos entre os atores sociais envolvidos (proprietários, ocupantes, líderes comunitários, traficantes e membros do crime organizado, população do entorno, entidades organizadas da sociedade civil, representantes eleitos e agentes públicos em geral);

• aspectos teóricos, filosóficos e sociológicos e limites de fato e de direito;

• políticas públicas, programas de governo, gestão pública e planejamento urbano.

Considera-se relevante despertar nos alunos a perspectiva mais ampla na qual se inserem os conflitos jurídicos, de modo a: • exercitar a capacidade de antever soluções jurídicas, argumentos contrários e demais

habilidades requeridas para atuação em contencioso jurídico;

• acrescentar à visão jurídica, a percepção dos problemas de fato e a possibilidade de soluções extrajudiciais por composição ou colaboração entre as partes, relativizando a natureza contenciosa tradicionalmente atribuída ao direito e valorizando métodos de solução alternativa de conflitos4;

• apresentar um rol de possibilidades de atuação para o profissional do direito5 além das tradicionais opções da advocacia (em geral associada à atuação no contencioso) e do concurso público para carreiras jurídicas, como por exemplo consultor jurídico em regularização fundiária ou em políticas públicas;

• destacar que as atribuições do promotor público possibilitam contribuir com soluções

para os conflitos sociais, além de fiscalizar e demandar judicialmente os infratores. Esta Nota de Ensino contém, a seguir, três sugestões (passo a passo) de como o professor pode fazer uso do caso:

• Na seção 2, sugere-se a aplicação da dinâmica participativa (role play) “Jogo do Poder”. Este jogo, de fácil aplicação, introduz o caso de forma fictícia (lúdica), os alunos assumem os papéis dos atores presentes no caso, sensibilizam-se com suas demandas e, no debate espontâneo que se segue, percebem a complexidade dos conflitos presentes (jurídicos ou não) e das soluções

4 Também conhecidos como ADRs (Alternative Dispute Resolution), tem como exemplos típicos a conciliação,

mediação, arbitragem, círculos restaurativos, entre outros. Leituras sugeridas: CAPPELLETTI, Mauro [s/ indicação de tradutor], “Os Métodos Alternativos de Solução de Conflitos no Quadro do Movimento Universal de Acesso à Justiça”, in Revista de Processo, vol. 74, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, pp. 82/97. SALLES, Carlos Alberto de et al. “A experiência do Núcleo de Estudos de Meios de Solução de Conflitos (NEMESC)” in Revista Direito GV, São Paulo, 6(1), Jan-Jun 2010, p.67-94. Disponível em http://www.direitogv.com.br/subportais/publica%C3%A7%C3%B5e/direitogv11/05.pdf

5 Sobre serviços legais tradicionais e inovadores (em q ganham destaque o comprometimento do profissional com os interesses coletivos, a apresentação, a indumentária, o vocabulário, a ambientação, o multiprofissionalismo etc. ). Leitura sugerida: CAMPILONGO, Celso Fernandes. “Assistência jurídica e realidade social: apontamentos para uma tipologia dos serviços legais”, in CAMPILONGO, C.F. & PRESSBURGER, Miguel (org.) Discutindo a Assessoria Popular. Rio de Janeiro, Instituto de Apoio Jurídico Popular (AJUP), 1991, pp.8-28.


necessárias. Esta dinâmica pode ser trabalhada por si só, ou pode-se distribuir a Narrativa em seguida.

• A Seção 3 enfatiza o conflito entre meio ambiente e moradia para exemplificar como pode ser conduzida a discussão da Narrativa. Essa seção foi dividida em duas partes: 3.1. Rol de questões que podem ser distribuídas aos alunos para análise do caso (homework) e discussão em sala de aula; e 3.2. Desfecho do caso, com as soluções que foram encontradas e medidas jurídicas e administrativas que foram adotadas;

• Finalmente, a Seção 4 contém um rol exemplificativo de outros conflitos e temas

presentes na “situação-problema”, acompanhados de tópicos que ajudam a problematizar a discussão em sala de aula e que podem ser abordados por diversas disciplinas jurídicas.

Esperamos que o caso cumpra sua finalidade de despertar os alunos para o debate e seja profícuo em inspirar novas soluções para os problemas que se colocam na sociedade.


Seção II – “Jogo do Poder”

Trata-se de uma dinâmica participativa já testada e bem sucedida com diferentes públicos, que tem como objetivo principal sensibilizar o aluno para o caso. A experimentação das posições ocupadas pelos diversos atores presentes no caso tende a ampliar o olhar do aluno para o contexto mais geral no qual os conflitos (jurídicos ou não) estão inseridos e para a imbricada teia de relações que os compõem. Espera-se também que o “Jogo do Poder” aumente o interesse e empenho dos alunos na análise da narrativa. Sugere-se revelar que o caso é verídico somente ao final da dinâmica.

Objetivos

1. Adentrar o universo dos atores jurídicos envolvidos na resolução do problema, seus pontos de vista, competências e formas de atuação (Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Prefeitura, Governo do Estado, Cartório de Registro de Imóveis, etc.);

2. Discutir a organização da sociedade e dos três poderes (Executivo, Judiciário e Legislativo) e suas relações;

3. Analisar institutos e instrumentos jurídicos de direito municipal, administrativo, urbanístico, civil e ambiental;

4. Discutir o conflito entre direitos fundamentais, principalmente moradia x meio ambiente;

5. Discutir o sistema jurídico e os desafios externos impostos a ele por interesses de ordem econômica, política, social, cultural, especialmente conflitos entre os atores sociais envolvidos (proprietários, ocupantes, líderes comunitários, traficantes e demais membros do crime organizado, população do entorno, entidades organizadas da sociedade civil, representantes eleitos e agentes públicos em geral);

6. Discutir aspectos teóricos, filosóficos e sociológicos e limites de fato e de direito;

7. Discutir políticas públicas, programas de governo, gestão pública e planejamento urbano.

8. Discutir conflitos e formas de solução.

Materiais Necessários


• máscaras diferentes; • fita crepe; • barbante para prender as máscaras como crachás; • apresentação do caso em power point ou flip chart ou lousa • fotos aéreas da área

Passo a Passo (duração: 50 minutos)

1. Preparação – 5’ 2. Explicação da dinâmica 5’ 3. Exercício da dinâmica - 15’ 4. Discussão sobre a dinâmica – 15’ 5. Conclusão – 10’

Passo a passo:

1. Preparação: Poderão ser coladas diversas máscaras pela sala para montar o “cenário” da dinâmica. Os alunos devem ser organizados num semi-círculo. A dinâmica será explicada em power point, flip-chart ou lousa.

2. Explicação da dinâmica:

Primeiro, o professor lê em voz alta o caso narrado abaixo, que também constará em power point, flip chart ou lousa:

O Sr. Feijão é proprietário de um terreno de 185 mil metros quadrados no Município Feijoada, que possui grande área verde, nascente e rio e constitui área de preservação permanente. Em 2004, a área do terreno foi ocupada por 350 famílias lideradas por membros do crime organizado. Um mês depois da ocupação, o Sr. Feijão ajuizou ação de reintegração de posse com obtenção de medida liminar. A Prefeitura do Município realizou vistoria na área, constatando a abertura de ruas, demarcação de quadras e lotes e ocupação das famílias e começou a estudar possível regularização fundiária para a área. O Sr. Feijão, que pagava pontualmente o IPTU do terreno, parou de pagar o imposto depois da ocupação.

Para sensibilizar os alunos, poderão ser mostradas fotos aéreas da área ocupada, em Anexo. Poderão ser representados os seguintes personagens: Vereador, Secretário(a) Municipal de Habitação, Secretário(a) do Meio Ambiente, Secretário(a) de Assuntos Jurídicos, Prefeito(a) Municipal, Promotor(a) de Justiça, Defensor(a) Público(a), Representante do movimento de moradia, Representante do crime organizado, Proprietário do terreno, Jornalista da imprensa local etc.


A distribuição dos papéis aos alunos (ou grupo de alunos, dependendo do número de participantes) poderá ser realizada das seguintes maneiras:

• Cada aluno (ou grupo) escolhe uma das máscaras afixadas na sala; • Distribuir uma ficha para cada aluno (ou grupo) com a descrição do personagem.

Em seguida, cada um escolhe uma máscara que o mesmo identifique com seu personagem;

• Os próprios alunos escolhem os atores sociais que farão parte da dinâmica e especificam suas atribuições/competências.

Na máscara ou na ficha constarão diretrizes para a atuação dos personagens, conforme sugestões dos quadros abaixo. Poderão constar também algumas atribuições/competências, a critério do professor. VEREADOR – seu eleitorado está concentrado no bairro onde o terreno ocupado está localizado. Tem atuação na área de planejamento urbano e habitação.

SECRETÁRIO(A) DE HABITAÇÃO – quer fazer cumprir a Política Municipal de Habitação do Município e o Plano Diretor.

SECRETÁRIO(A) DE ASSUNTOS JURIDICOS – defende os interesses da Municipalidade, entre eles executa as dívidas de IPTU, inscritas em dívida ativa

REPRESENTANTE DO CRIME ORGANIZADO – criaram uma associação de fato e se posicionaram como representantes dos moradores na relação com o poder público.

REPRESENTANTE DO MOVIMENTO DE MORADIA – pleiteia moradias junto ao Poder Público Municipal. Sua demanda por moradias já foi cadastrada na Prefeitura e quer ser contemplado nas ações de regularização fundiária.

PROPRIETÁRIO DO TERRENO – possui vários terrenos no Município, vive da renda destes e espera que se valorizem com o tempo. Após a ocupação, entrou com uma ação de reintegração de posse e parou de pagar o IPTU do imóvel.

PROMOTOR(A) DE JUSTIÇA DO MINISTÉRIO PÚBLICO – defesa dos interesses difusos e coletivos, entre eles o direito à moradia e o direito ao meio ambiente ecologicamente sadio.

3. Parte I – Exercício da dinâmica Após distribuição ou escolha dos papéis, os alunos terão 5 (cinco) minutos para que estabeleçam um plano de ação para seus personagens, com suas estratégias de atuação (personagens com os quais pretendem negociar e interesses que pretendem defender), em sigilo dos demais alunos. Os personagens de cada aluno (ou grupo) podem ser revelados para os demais participantes antes ou após a definição dos planos de ação. Caso a revelação se dê durante a dinâmica, a “surpresa” pode trazer conclusões interessantes (um aluno pode


ter a intenção de negociar com um personagem ausente e ter que refazer sua estratégia a cada momento, por exemplo). Por outro lado, conhecendo quais personagens estão participando do “jogo”, as estratégias serão mais objetivas e definidas.

4. Parte II – Discussão sobre a dinâmica A seguir, algumas indagações que podem auxiliar o debate facilitado pelo professor:

• Como vocês (alunos) se sentiram ao representar o papel de um ator social? • Seu personagem defendeu ideias ou ações que coincidem com suas próprias

opiniões (dos alunos)? • Quais conflitos foram observados? • Quais dificuldades encontradas? • As informações que vocês (alunos) dispunham foram suficientes para elaborar o

plano de ação? E para implementar suas estratégias? • Como foi lidar com o prazo da dinâmica? Como é na vida real? • Notaram ausência de algum personagem? Houve impacto no plano de ação? • Ao final do debate, você tende a se posicionar a favor ou contra algum

personagem e em relação aos temas? • O que o jogo transmitiu? Sensibilizou? Para o quê? • O que achou da dinâmica? O que mais te marcou? Algum aprendizado?

5. Parte III – Conclusão Para concluir, o professor pode retomar os principais pontos levantados e informar que trata-se de um caso verídico. Poderá utilizar-se da Narrativa e do Desfecho, para apontar quais soluções foram buscadas no caso real. Ou, havendo interesse no aprofundamento da discussão, o professor poderá distribuir a Narrativa acrescida de questões, para que os alunos se preparem (homework) para discussão a ser realizada na aula seguinte.


Seção III - O conflito Moradia x Meio Ambiente

Tendo aplicado ou não a dinâmica ‘Jogo do Poder’, o professor distribuirá a Narrativa para os alunos para que reflitam sobre o caso e se preparem (homework) para a discussão com a turma (em data agendada pelo professor). As questões servem para dirigir a atenção dos alunos para os dados de fato e de direito que constituem a situação-problema. Com isso, espera-se:

• analisar as especificidades jurídicas do conflito central;

• identificar direitos e deveres presentes no caso, assim como responsabilidades civil, penal e administrativa por violações;

• desenvolver habilidade para atuação integrada em casos que envolvam múltiplas competências e autoridades;

• praticar aplicação de instrumentos jurídicos atentando para seus efeitos externos;

• permitir que a complexidade das necessidades e interesses envolvidos seja analisada para além das categorias jurídicas, ampliando a percepção dos alunos sobre os múltiplos conflitos de outras naturezas (econômicas, políticas, culturais etc.) presentes na situação-problema;

• desenvolver nos alunos sua capacidade de identificar causas e efeitos de tais conflitos e a partir desse mapeamento buscar soluções possíveis e estruturar planos de ação.

As questões estão dispostas de modo que o professor possa utilizá-las alternativa ou cumulativamente e foram agrupadas em quatro blocos temáticos, que enfatizam (1) os interesses em conflito; (2) a legislação aplicável; (3) a responsabilidade civil, penal e administrativa e (4) o processo de tomada de decisão.

Chamamos a atenção do professor ao distribuir as questões aos alunos, pois algumas delas trazem respostas ou comentários nas notas de rodapé.

3.1. Rol de questões para o debate

1) Bloco temático: conflito de interesses

1) Identifique os conflitos existentes e os interessados envolvidos no caso. 2) Desenhe uma árvore de problemas, identificando causas e efeitos do problema

central 6.

6 A árvore de problemas constitui um dos instrumentos utilizados na metodologia ZOPP de análise e

planejamento de projetos orientados por objetivos. Tem por finalidade definir o foco de análise de uma situação existente a partir da matriz de instituições, pessoas, grupos e interesses, da estruturação dos problemas identificados e suas interrelações, permitindo determinar um problema central (problema-chave ou problema focal) e visualizar uma hierarquia de causa-efeito para a situação problemática analisada. Para saber mais sobre árvore de problemas, ver (especialmente item 2, pp.13-18):


3) Escolha um ator envolvido no caso7, e advogue a favor de seus interesses

(estruture argumentos ou uma peça processual que o represente). Após, anteveja três argumentos em seu desfavor, que poderiam ser alegados pela parte contrária.

2) Bloco temático: legislação aplicável

4) Pesquise e identifique a legislação ambiental / habitacional / urbanística aplicável ao caso.

5) O que é uma Área de Preservação Permanente? A área em questão pode ser considerada de preservação permanente? Justifique mediante embasamento legal, inclusive com as alterações normativas no decorrer do tempo.

6) Tratando-se de área urbana, são aplicáveis os limites de APP previstos no Código Florestal?

7) Dê dois exemplos na legislação ambiental e urbanística brasileira que reflitam o princípio da precaução8.

8) Identifique os instrumentos da política urbana previstos no Art. 4o do Estatuto das Cidades que poderiam ser aplicados no caso.

9) Quais os objetivos do estabelecimento de Zona de Especial Interesse Social - ZEIS?9

10) Se a área ocupada for considerada ZEIS, quais efeitos poderão ser alcançados do ponto de vista social, econômico, político, jurídico ou de outra natureza?10

http://www.fundap.sp.gov.br/debatesfundap/pdf/Gestao_de_Poi%C3%ADticas_Publicas/PLANEJAMENTO_E_GERENCIAMENTO_DE_PROJETOS.pdf. Para exemplos simples de árvores de problemas, ver também: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Planejamento Participativo, Análise de Interesses e Árvore de Problemas (org.Jaime Mano).disponível em formato PPT: http://200.198.22.73/Eventos/II%20Encontro%20do%20Sistema%20Estadual%20de%20Auditoria%20Interna/Jaime_Mano__BID_1.ppt ou em formato PDF:http://www.nescon.medicina.ufmg.br/biblioteca/imagem/0286.pdf

7 É possível solicitar aos alunos que construa um, dois ou vários argumentos a favor ou contra um, vários ou todos os atores identificados no caso, a critério do professor.

8 Reconhecido formalmente na Convenção sobre Diversidade Biológica (ECO-92), ratificada pelo Brasil e internalizada pelo Decreto 2.519, de 16 de março de 1998.O professor também pode ampliar esta questão para o texto do Projeto do Novo Código Florestal, que até a data de redação final deste caso didático havia sido aprovado na Câmara como PL 1876/99, pendente de votação no Senado como PLC.30/11.

9 “Os objetivos do estabelecimento de ZEIS são: (a) permitir a inclusão de parcelas da população que foram marginalizadas da cidade, por não terem tido possibilidades de ocupação do solo urbano dentro das regras legais; (b) permitir a introdução de serviços e infra-estrutura urbana nos locais onde eles antes não chegavam, melhorando as condições de vida da população; (c) regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois reduzindo-se as diferenças de qualidade entre os diferentes padrões de ocupação, reduz-se também as diferenças de preços entre elas; (d) introduzir mecanismos de participação direta dos moradores no processo de definição dos investimentos públicos em urbanização para consolidar os assentamentos; (e) aumentar a arrecadação do município, pois as áreas regularizadas passam a poder pagar impostos e taxas - vistas nesse caso muitas vezes com bons olhos pela população, pois os serviços e infra-estrutura deixam de ser encarados como favores, e passam a ser obrigações do poder público; (f) aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda.” Fonte: http://base.d-p-h.info/pt/fiches/dph/fiche-dph-6767.html


11) Considerando o Programa Minha Casa Minha Vida (Lei 11.977/09), como se enquandraria a área ocupada deste caso, inclusive quanto à APP, para efeitos de regularização fundiária?

12) Em que medida a legislação facilitou ou dificultou os interesses, direitos e deveres dos atores envolvidos no caso estudado?

3) Bloco temático: responsabilidade civil, penal e administrativa

13) Quais são as responsabilidades dos ocupantes e dos proprietários por danos e/ou crimes ambientais na área11?

14) Qual a competência legislativa e executiva dos entes federativos (União, Estado e

Município) em relação à garantia do direito à moradia? E em relação ao direito ao meio ambiente? Houve omissões no caso estudado? Justifique.

15) Qual a competência legislativa e executiva dos entes federativos (União, Estado e

Município) em relação à política urbana12? Houve omissões no caso estudado? Justifique.

16) Quais os órgãos administrativos incumbidos de garantir a preservação do meio ambiente? E de garantir o direito à moradia?

4) Bloco temático: tomada de decisão

17) Como urbanizar garantindo a preservação ambiental?

10 “A implantação de ZEIS pode trazer resultados benéficos para toda a cidade, sob vários aspectos: (a) urbanísticos: integrando áreas tradicionalmente marginalizadas da cidade; diminuindo os riscos das ocupações, estabilizadas pela urbanização; possibilitando a implantação de infra-estrutura nos assentamentos (pavimentação, iluminação, saneamento, transporte, coleta de lixo); possibilitando projetar espaços e equipamentos públicos para as ocupações; (b) ambientais: melhorando o ambiente construído para o moradores; diminuindo a ocorrência de danos decorrentes de ocupação em áreas de risco (como deslizamentos ou enchentes); (c) jurídicos: facilitando a regularização fundiária dos assentamentos; possibilitando a aplicação de instrumentos como o usucapião e a concessão do direito real de uso; (d) políticos: rompendo com políticas clientelistas e eleitoreiras que envolvem investimentos públicos e implantação de infra-estrutura; reconhecendo os direitos de cidadania das populações envolvidas; (e) sociais: enfraquecendo o estigma que existe em relação aos assentamentos de baixa renda e fortalecendo a auto-estima da população que ali vive; reconhecendo a diversidade de usos e ocupações que compõem a cidade.” Fonte: http://base.d-p-h.info/pt/fiches/dph/fiche-dph-6767.html 11 Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. 12 Embora enfatizando o papel municipal na formulação e condução da política urbana (planos diretores e urbanísticos, planejamento urbano, políticas fundiárias e imobiliárias, prevenção a riscos de desmoronamento de encostas, recuperação de áreas ambientalmente degradadas etc.), a Constituição de 88 atribui competência concorrente aos Estados para legislar sobre direito urbanístico, podendo dispor suplementarmente sobre a matéria, respeitando a norma federal que dispuser sobre o assunto, bem como a competência municipal, que não lhe é subordinada.


18) Considerando que o direito à moradia e o direito ao meio ambiente são direitos fundamentais, como conciliá-los nas situações em que conflitam dentro de uma mesma Secretaria de Habitação e Meio Ambiente? Quais prioridades devem ser observadas? Justifique.

19) Como o conflito moradia x meio ambiente poderia ser solucionado judicialmente?

E extrajudicialmente? Aponte vantagens e desvantagens das duas formas de resolução de conflito.

20) Na qualidade de Secretário Municipal de Habitação, elabore plano de ação para

lidar com a situação-problema.

21) Na qualidade de Secretário Municipal de Meio Ambiente, elabore plano de ação para lidar com a situação-problema.

22) Na qualidade de Secretário Municipal de Assuntos Jurídicos, elabore plano de

ação para lidar com a situação-problema.

23) Na qualidade de Promotor Público, elabore proposta para um termo de ajustamento de conduta13.

24) Considerando que o IPTU deixou de ser pago pelo proprietário quando da

ocupação e que a Prefeitura deve inscrever os débitos em dívida ativa, qual solução poderia ser adotada numa eventual regularização fundiária da área?

25) Selecione dois interesses contrários presentes no caso e sugira possíveis

estratégias para satisfazê-los.

26) Discuta com os colegas as diversas estratégias apresentadas pela turma e respectivos argumentos contrários e favoráveis às soluções dadas ao caso. Após, descubra com o professor e compare o desfecho real.

27) Qual instrumento poderia ser utilizado para garantir a legitimidade das decisões

tomadas?14

3.2. Desfecho do Caso A lógica de atuação do poder público A regularização do ‘Oswaldinho’/Loteamento Ponte Alta é considerada inovadora por refletir a alteração da lógica do planejamento urbano no município de Taboão da Serra. A gestão que assumiu a Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente em 2005 encontrou um cenário sem legislação adequada, sem linhas de financiamento específicas, recursos próprios escassos, equipe técnica reduzida, e

13 Os TCACs firmados no caso de Taboão da Serra encontram-se disponíveis nos Anexos. 14 Art.43, da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade).


resistências de diversas naturezas para alçar a política habitacional à agenda prioritária de governo e enfrentar os inúmeros problemas acumulados historicamente nesta seara. Entretanto, a forma de trabalho adotada pela Secretaria, marcada pelo diálogo aberto com todos e quaisquer interessados, inclusive com políticos que apoiavam a ocupação irregular e ‘lideranças’ da área, aliado ao apoio de diversos setores da Prefeitura, Sabesp e Eletropaulo (empresas concessionárias de serviços públicos), governos estadual e federal, Caixa Econômica Federal, proprietários do imóvel e, em especial, a parceria com o Ministério Público15, permitiram o enfrentamento dos desafios e dos limites que se apresentavam à intervenção:

“A atuação do MP foi decisiva para aglutinar os diferentes níveis e instâncias do executivo municipal, estadual e federal, bem como em relação ao Poder Legislativo, superando diferenças, fragmentações, que tem impedido muitas vezes que políticas públicas, que buscam reduzir desigualdades sociais, implantem-se de fato. A junção de esforços do Poder Público e da sociedade em momentos difíceis de conflito, foi fundamental para garantir que não houvesse retrocesso.” (Prêmio Innovare, 2010)

Foi privilegiado o contato direto com a comunidade16, em detrimento da lógica clientelista ou assistencialista predominante até então17, construindo-se uma relação de confiança

15 Até então o relacionamento entre MP e Prefeitura Municipal era conflituoso. Depoimento da promotoria destaca a dificuldade de acesso a informações e documentos e a pouca colaboração da Prefeitura em resposta aos ofícios anteriormente encaminhados pelo MP. De outra parte, funcionários e gestores da Prefeitura destacaram o papel meramente fiscalizador do MP até então. No decorrer do caso “Oswaldinho’, a desconfiança mútua foi substituída por cooperação. 16 Inicialmente o poder público estava ‘proibido’ de acessar a área. Após vistoria da Prefeitura ao local, um dos líderes do ‘poder paralelo’ que dominava a região, a seguir denominado de L., foi até a Prefeitura tirar satisfação dos motivos da visita à área. L. era grileiro e sequer residia no local, mas os moradores se referiam à área com a ‘terra do L.’ Cada família tinha um papel com um ‘mapa’ da área com identificação das ruas e dos respectivos lotes ‘comprados’ de L., inicialmente por R$ 100,00, valor que gradualmente aumentou para R$ 250,00, R$ 3 mil até R$ 10 mil. Era comum ‘venderem’ o mesmo lote mais de duas ou três vezes, para compradores distintos. O diálogo foi iniciado no momento da visita de L. à Prefeitura, intensificado através de visitas e reuniões, mediadas pelo Ministério Público, os moradores se organizaram em associações (inclusive o ‘poder paralelo’), até que se estabeleceu a eleição de representantes dos moradores, pelos próprios, para representá-los nas reuniões quinzenais com o poder público que, de toda forma, eram abertas a qualquer interessado. A eleição de representantes também visava tirar a força da associação (de fato) criada pelo ‘poder paralelo’, além de identificar novas lideranças e fortalecer outros grupos locais. A transparência da Prefeitura e a mediação pelo MP foram essenciais para a construção dos vínculos. Assim como, foi relevante o trabalho integrado entre diversas Secretarias municipais, com atividades de cultura, saúde, educação, social e obras, que integraram a região às demais políticas públicas do município. 17 A cultura tradicional era de intermediação de interesses, que foi descartada pela Prefeitura. Além disso, havia interesses e objetivos pessoais, como promoção pessoal de parlamentares, em detrimento do interesse coletivo. As ocupações costumavam ser ‘legitimadas’ por vereadores que encampavam as demandas dos moradores. As ocupações eram corriqueiras em época de eleição. Há notícias de que a terraplanagem que abriu o loteamento fora promovida por empresa de ex funcionário da Prefeitura, que ‘liberou’ a ocupação em período eleitoral. Outro funcionário da Prefeitura fora indicado como autor da ‘planta da ocupação’, o ‘mapa’ da área (discriminando ruas e lotes) que era ‘comercializado’ pelo ‘poder paralelo’, desenho que inclusive embasou o projeto do loteamento registrado em cartório, dado que a ocupação havia seguido tal configuração. Alguns vereadores da Câmara Municipal se opunham ao processo de regularização tal como empreendido (certa ocasião, fizeram discurso contra demolições que estavam sendo empreendidas a mando do MP, novas ocupações que excediam a selagem negociada com moradores, incitando os moradores contra a Prefeitura e MP). Há ainda a disputa pela liderança e controle da área e a presença de grileiros, que se impunham pela ameaça e violência a moradores e outros que atravessassem seus caminhos. Representantes do MP e Prefeitura eram frequentemente intimidados (certa ocasião, um deles saiu a gritar em reunião que aproveitassem a presença dele ali naquele momento, pois havia sido ameaçado de morte). Em suma, a forma de trabalho proposta por MP e Prefeitura a partir de 2005 mexeu com as forças e poderes estabelecidos na sociedade local e representou um desafio. Inclusive da parte dos moradores que, desacreditados diante do histórico tradicional, resistiram a confiar na proposta de regularização.


entre a comunidade e o Poder Público. O objetivo era aumentar a compreensão da comunidade sobre o papel e atribuições de cada ator público presente no caso. Na opinião da Promotoria, o fator mais importante, não só de sucesso da prática, mas da sua perpetuação foi o engajamento da população:

“A partir do momento que ela toma consciência de que é detentora de direitos e deveres, adquirindo autonomia, o que lhe dá uma maior compreensão do processo, e leva a uma ação mais direta nas decisões, na participação em outros espaços de vivência, na troca de saberes, ajudando a qualificar e direcionar as políticas públicas.” (Prêmio Innovare, 2010)

O processo de regularização do “Oswaldinho”/Loteame nto Ponte Alta A Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente optou, ao início da gestão em 2005, em priorizar a elaboração do Plano Diretor Participativo, que contou com consultoria da FAU-USP e uma série de eventos de formação, diagnóstico e elaboração de propostas abertos à participação da sociedade. O projeto foi aprovado em 2006 pela Câmara Municipal de Vereadores. Concomitantemente, tendo ciência da ocupação do ‘Oswaldinho’/Loteamento Ponte Alta iniciada em maio de 2004, a Prefeitura realizou em junho de 2005, o primeiro levantamento físico e social na área, constatando a abertura de ruas, demarcação de quadras e 1.153 lotes, bem como 349 moradias ocupadas e 20 casas em construção. Na época, acionado pela Secretaria em razão da ameaça de novas ocupações, o Ministério Público instaurou o Procedimento Preparatório de Inquérito Civil – PPIC n. 22/2005. Em janeiro de 2006, após inúmeras negociações mediadas pelo MP, Prefeitura e proprietários firmaram Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta - TCAC, nos autos do referido PPIC, estabelecendo ações para regularizar o empreendimento e para evitar o cumprimento da medida liminar de reintegração de posse obtida pelos proprietários em ação civil movida no ato da ocupação.

No TCAC os proprietários se comprometeram a proceder ao levantamento planialtimétrico da área e a elaborar um projeto de parcelamento do solo que mantivesse o máximo possível as construções já existentes, sem deixar de observar os requisitos legais, em especial, a faixa de 30 metros de largura da Área de Preservação Permanente, 10% de área verde, 5% de área institucional, e a pavimentação das ruas com material permeável. À Prefeitura coube fixar os critérios de atendimento das famílias que seriam consolidadas por meio da regularização fundiária do núcleo habitacional urbano; realizar o cadastramento sócio-econômico das famílias ocupantes, efetuar a selagem das construções18 e medidas necessárias para evitar novas ocupações; além de prestar assessoria técnica as famílias e buscar fontes de financiamento.

Em 2006, em assembléia os moradores foram comunicados do acordo (TCAC) e convidados a participar ativamente deste processo de regularização. A Prefeitura deu

18 A selagem representava uma garantia da ação do poder público às famílias já instaladas, inclusive de evitar prejuízos em investimentos em novas construções que poderiam vir a ser demolidas futuramente; ao mesmo tempo, possibilitava ao poder público traçar um plano de ação determinado a fim de viabilizar sua implementação.


cumprimento ao TCAC, realizando o cadastro dos moradores que atendiam aos requisitos previamente acordado com os mesmos19, e a selagem das construções. Concomitantemente foi elaborado o projeto de parcelamento do solo com 1.426 lotes e a área foi então definida como ZEIS 1 no Plano Diretor.

Na sequência, iniciou-se a assinatura dos TCACs individuais pelos representantes de cada família cadastrada, em reuniões com grupos de 50 famílias em média. O TCAC individual informava, em resumo: sobre a liminar de reintegração de posse; a ausência de direito de indenização contra proprietários e a Prefeitura; a expectativa de direito de apenas um lote; e a existência de inquérito policial por crime ambiental, já fixando a prévia composição no pagamento de R$ 50,00 por família para a reparação dos danos ambientais. Por meio do TCAC individual o representante da família declarava: não possuir outro imóvel no país; não estar incluído em programa de moradia definitiva e possuir renda familiar até seis salários míninos, sob pena de ser processado por crime de falso testemunho, e ter seu cadastro cancelado; comprometia-se a matricular os filhos na escola; a não aumentar o número de moradores (salvo nascimento); a não transferir a qualquer título a edificação, sob pena de ser processado por crime de estelionato e cancelado seu cadastro; bem como a auxiliar no processo de regularização.

Em paralelo, a Prefeitura Municipal fixou prioridades da demanda para os lotes remanescentes e uma série de reuniões passou a ser realizadas, por iniciativa e coordenação tanto da Prefeitura quanto do MP, com órgãos públicos e concessionárias de serviços públicos, na busca do correto processo para regularização fundiária e de linhas de financiamento para aquisição do terreno, construção ou reforma da moradia e implantação das obras de infra-estrutura. O andamento do processo fora constantemente informado, negociado e redirecionado em reuniões quinzenais com a comunidade.

Assim, foram adotadas providências administrativas junto aos órgãos GRAPROHAB, CETESB, DEPRN, CAPHIS e Cartório de Registro de Imóveis (CRI)20.

Ainda, Caixa Econômica Federal, CDHU, Secretaria Estadual de Habitação e Prefeitura comprometeram-se, perante o MP, a realizar esforços conjuntos em busca de linhas de

19 Enquadramento nos critérios sociais da política de habitação (renda até três salários mínimos, não possuir outro imóvel ou ter sido atendido em outro programa de moradia definitiva, e ser morador da cidade há no mínimo um ano), além das seguintes condições: uso prioritário para habitação em todos os imóveis, não vender, emprestar ou alugar ou ceder o imóvel até o final do processo de regularização. 20 O GRAPROHAB – Grupo de Análise de Projetos Habitacionais, órgão de âmbito estadual, oficializou a dispensa de manifestação por tratar-se de regularização. Submetido ao DEPRN e a CETESB, seguindo as Normas da Corregedoria Geral da Justiça, com pareceres favoráveis e com a dispensa de manifestação do GRAPROHAB, o projeto seguiu para CAPHIS, onde foi aprovado, emitida a certidão de diretrizes e publicado o decreto do plano de urbanização, nos termos do plano diretor municipal. Quando já terminava o licenciamento municipal, adveio nova lei exigindo a quitação de IPTU. Em assembléia com mais de 2.000 pessoas, os moradores concordaram em pagar a dívida relativa ao tempo da ocupação. Os proprietários subsidiaram parte da dívida, dando em pagamento outro imóvel. Quando finalmente o alvará de aprovação de regularização foi encaminhado ao Juiz Corregedor do Oficio Predial para o registro, adveio a resolução conjunta SH-SMA 03/09, quando foi necessário obter a declaração de conformidade urbanística e ambiental. O projeto aprovado prevê a recuperação da APP e de todas as áreas verdes do conjunto habitacional, a implantação de equipamentos públicos, além da infraestrutura completa.


financiamento para aquisição do terreno, construção ou reforma da moradia e implantação das obras de infraestrutura.

A Prefeitura aderiu ao Programa Cidade Legal21, em convênio com o Governo do Estado. Sabesp e Eletropaulo assumiram compromisso de implantar, respectivamente, redes de água e esgoto e iluminação.

Em setembro de 2009, o projeto de regularização fundiária do núcleo habitacional urbano "Ponte Alta" foi registrado no CRI, dando origem às 1.426 matrículas dos lotes e transferindo o domínio das áreas públicas ao Município. O registro viabilizou o primeiro financiamento para o caso “Oswaldinho”, o convênio entre o Governo do Estado e a Prefeitura, firmado em dezembro de 2009, disponibilizando R$ 6 milhões a fundo perdido para a implantação das obras de infraestrutura (drenagem e pavimentação de ruas). A medida que a Prefeitura vá firmando novos contratos com a CEF, percentual destes financiamentos são utilizados para pagamento da terra aos proprietários do imóvel (no valor de R$ 5 mil por lote).

O registro também permitiu a previsão de duas linhas de financiamento pela CEF, o Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV (com foco na aquisição do terreno e construção da moradia) e o Programa Operações Coletivas (para aquisição do terreno e complementação da moradia). O PMCMV está em andamento com a construção de 160 unidades habitacionais, as obras tiveram início em abril de 2011, na área do antigo campo de futebol, próximo ao córrego – respeitando a margem de 30 metros. Já o Programa Operações Coletivas22, única fonte de financiamento disponível na ocasião em que foi cogitado, não atendia as especificidades da regularização em andamento, e para que fosse aplicado ao caso, seria necessário solicitar ao Conselho Curador do FGTS alterações no regulamento do programa para liberação do recurso.

Em 2011, o projeto de urbanização foi contemplado no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC com aproximadamente R$ 12 milhões e mesmo assim estes recursos atenderão somente 960 unidades habitacionais, sendo portanto insuficientes para atender o total de lotes registrados.

Considerações Finais

A implementação das soluções encontradas e negociadas entre os atores não se dá de forma linear. Ao contrário, faz surgir novas demandas, inclusive de novos atores que se somam ao processo e novos conflitos requerem novas soluções. Assim, em que pesem

21 O Programa “Cidade Legal” foi criado em agosto de 2007 com o objetivo de implementar, agilizar e desburocratizar as ações e os processos de regularizações fundiárias de núcleos habitacionais. Por meio do programa, a Secretaria de Estado da Habitação, através de um Convênio de Cooperação Técnica, oferece orientação e apoio técnico às prefeituras para a regularização de parcelamentos do solo e de núcleos habitacionais, públicos ou privados, para fins residenciais, localizados em área urbana ou de expansão urbana. Fonte: http://www.habitacao.sp.gov.br/programas-habitacionais/programa-cidade-legal.asp 22 O Programa Parceria Carta de Crédito FGTS - Operações Coletivas oferece linhas de financiamento com garantia e condições diferenciadas, de acordo com a renda das famílias. fonte: http://www.caixa.gov.br/habitacao/operacoes_coletivas/carta_credito_fgts/index.asp


todos os esforços, não foi possível conter novas ocupações e vendas de porções do terreno, que geraram instauração de inquérito policial por crime de estelionato.

Além disso, a insuficiência de recursos materiais e humanos exige sempre um esforço e dedicação exacerbada dos poucos envolvidos no projeto. A demora do processo de regularização, em geral agravada pela precariedade dos instrumentos jurídicos e escassez de linhas de financiamentos específicas para tal, dentre outros motivos23, gera desestímulo e falta de confiança da comunidade no Poder Público.

Apesar da Constituição Federal datar de 1988 e do Estatuto da Cidade de 2001, somente alterações mais recentes nas legislações federal, estadual e municipais, em especial após a criação do Ministério das Cidades em 2003, vêm consolidar as ferramentas legais para a regularização fundiária. A disponibilidade de recursos públicos para financiar urbanização, regularização e construção de moradias populares também é movimento recente. No caso “Oswaldinho”, depois de muitas tratativas, foram viabilizadas e serão utilizadas diferentes linhas de financiamento.

O caso de Taboão da Serra nos mostra, entretanto, que a existência dos instrumentos legais e de recursos financeiros, apesar de imprescindíveis à regularização fundiária, não são suficientes por si só para equacionar a urbanização ambientalmente satisfatória. Qualquer processo neste sentido exige a participação de atores variados, inclusive e em especial da própria comunidade24, no debate das soluções possíveis, na composição dos interesses existentes e em esforços conjuntos para implementação das soluções encontradas.

Além disso, a participação contém um aspecto pedagógico e incrementa a autonomia dos cidadãos na medida em que passam a ter conhecimento dos trâmites legais e burocráticos de um processo de regularização e das competências dos atores públicos. A pressão que a população passa a exercer neste processo gera um ciclo virtuoso que contribui para a manutenção do tema na agenda governamental.

Em termos de resultados diretos, o processo de regularização fundiária empreendido no caso “Oswaldinho” evitou o despejo forçado, que significaria muito provavelmente a transferência do problema a outro município ou até mesmo em outra área da cidade e garantiu o direito à moradia digna a cerca de 1.500 famílias, ao mesmo tempo em que estipulou acordo para recuperação ambiental de parte da área ocupada.

23 Dentre outros entraves no percurso, a Sabesp não cumpriu o pactuado por ausência de recursos. A Prefeitura teve financiamentos negados em 2005 em razão da existência de débitos fiscais e administrativos. Recursos do PAC anteriormente foram indeferidos pela CEF, para dar prioridade a casos considerados mais urgentes do que o “Oswaldinho”, sendo contemplado somente em 2011, como descrito adiante. 24 Cumpre destacar que o processo de participação foi reconhecido e garantido legalmente apenas após a aprovação do SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, Lei nº 11.124/05, que estabelece como diretriz e condição para transferência de recursos federais a constituição de Conselhos Deliberativos e Fundos de Habitação nos Estados e Municípios.


Atualmente, a Prefeitura busca atender a demanda remanescente das famílias que deverão ser removidas da área (há mais de 1.700 famílias residindo no Loteamento), em um novo empreendimento a ser implantado pela CDHU em terreno vizinho já desapropriado. Afinal, este é só o começo da solução de um problema de longa data...


Seção IV - Enfoques e usos possíveis para o Caso

A relação abaixo apresenta alguns dos conflitos identificados no caso, que poderão ser selecionados pelo professor, de forma individual ou combinada, conforme a disciplina ou tema que pretenda enfocar. A cada conflito/tema seguem tópicos que problematizam o assunto, partindo do caso:

• Ocupação de área particular: o instrumentos para defesa do direito de propriedade o função social da propriedade

• Arrecadação de tributos:

o hipótese de incidência do IPTU o redução de IPTU em APP o orçamento municipal o inscrição de débito em divida ativa o execução fiscal o dação em pagamento

• Venda ilegal de lotes/ “grilagem”:

o registro imobiliário o especulação imobiliária em áreas regularizadas o o problema da grilagem no Brasil o falta de fiscalização da compra e venda de lotes

• Movimentos populares:

o representatividade dos movimentos populares o gestão democrática da cidade o participação e controle popular

• Representação parlamentar:

o competências e atribuições do vereador o analise do papel do vereador no presente caso o a representatividade parlamentar de fato o a reforma política e a representatividade parlamentar

• Três Poderes:

o funções típicas e atípicas • Crime organizado

o atuação do agente da prefeitura diante de organização criminosa o interferência das organizações criminosas no processo de regularização e viceversa o atuação do MP diante de casos de denúncia de grilagem, crime organizado e ameaças


• Possibilidades de construção e utilização de espaços representativos e fomento

ao exercício da cidadania e garantia de direitos

• Aplicabilidade das Resoluções CONAMA – conflito lei x resolução

• Histórico da legislação de uso e ocupação do solo no Brasil

• Critérios sistêmicos de hierarquia, validade e vigência de normas: a consolidação das alterações normativas aplicáveis25

• Direito e artes 26

25 Leitura sugerida sobre validade, vigência, vigor e eficácia: FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdução ao Estudo

do Direito – técnica, decisão, dominação. São Paulo: Atlas, 1988, p.181. Leitura sugerida sobre alteração e consolidação de atos normativos:BRASIL. Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998.Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona. BRASIL. Decreto 4.176, de 28 de março de 2002. Estabelece normas e diretrizes para a elaboração, a redação, a alteração, a consolidação e o encaminhamento ao Presidente da República de projetos de atos normativos de competência dos órgãos do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.

26 Ilustrar aspectos do caso associando com leituras sugeridas (por exemplo: Quarto de Despejo, de Carolina de Jesus ou O Cortiço, de Aluísio Azevedo) e com outras obras nas artes plásticas, música, teatro, cinema etc.


Seção V – Referencial teórico e legislação

i. Referencial Teórico

ABRAMO, Pedro, Compro uma casa na favela: mercado informal, a nova porta de entrada dos pobres nas grandes cidades brasileiras, in XIII ENANPUR (Encontro Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional ) - maio de 2009, Florianópolis/SC. APPUrbana, 2007. Seminário Nacional sobre o Tratamento de Áreas de Preservação Permanente em Meio Urbano e Restrições Ambientais ao Parcelamento do Solo. FAUUSP, setembro de 2007. ARANTES, Otilia, VAINER, Carlos, MARICATO, Ermínia, “A cidade do pensamento Único: desmanchando consensos”, Petrópolis, RJ, Vozes, 2000; ARAÚJO, Adelmo. O prezeis enquanto instrumento de regulação urbanística. Revista Proposta nº61, RJ:FASE, 1994; ARAÚJO FILHO, V. F. "Antecedentes político-institucionais da questão metropolitana no Brasil". In: CARDOSO, E.D. e ZVEIBIL, V.Z. (orgs.). Gestão metropolitana: experiências e novas perspectivas. Rio de Janeiro, Ibam, 1996, p.49-70. AZEVEDO, S. de e GUIA, V.R. dos M. "Reforma do Estado e gestão metropolitana no Brasil: o caso de Belo Horizonte". Cadernos de Textos. Belo Horizonte, Fundação João Pinheiro e Escola de Governo, n.2, ago. 2000, p.103-120. BONDUKI, Nabil, “Habitar São Paulo – reflexões sobre gestão urbana”, SP, Estação Liberdade,2000. BONDUKI, Nabil (coord.). Plano Habitacional de Interesse Social de Taboão da Serra. São Paulo: FUSP, 2009. BRASIL. Ministério das Cidades. Plano Diretor participativo: guia para elaboração...coord. Raquel Rolnik e.,Brasília, M Cidades/CONFEA. 2005 BRASIL. Ministério das Cidades, Plano Nacional de Habitação, Brasília, 2009 BUENO, Laura “Qualidade de vida e ambiental: como avaliar programas e projetos (de habitação de interesse social)” Relatório final da Carreira Docente PUC Campinas, março de 2006; EMILIANO, Elisamara de O., Legislação para habitação de interesse social – Campinas, Dissertação de Mestrado em Urbanismo, FAU PUCCAMP, 2006 ENGELS, Friederich. A questão da habitação. B. Horizonte. Ed. Aldeia Global.1979. FERNANDES, Ari Vicente, Urbanização e recursos hídricos da bacia do Piracicaba. Tese de Doutoramento na FAU USP, 2006; FERNANDES, Edésio. Do Código Civil de 1916 ao Estatuto da Cidade, algumas notas sobre a trajetória do direito Urbanístico no Brasil. Estatuto da Cidade comentado, Liana Portilho Mattos (org.), Ed. Mandamentos, Belo Horizonte, 2002.

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ii. Legislação (ordem alfabética) Legislação Federal

Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Emenda Constitucional 26, de 14 de fevereiro de 2000.

Altera Art.6º da Constituição para Incluir moradia como direito social. Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965.

Institui o Código Florestal. Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei Lehmann)27.

Dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano e dá outras Providências Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências

27 Projetos de Lei no 3.057, de 2000 e PL 20/07 (propõem alterações na Lei 6766/79).


Lei 7.511, de 07 de julho de 1986. Altera dispositivos da Lei 4.771/65 (Código Florestal)

Lei 7.803, de 18 de julho de 1989.

Altera dispositivos da Lei 4.771/65 (Código Florestal) Lei 9.514, de 20 de novembro de 1997.

Dispõe sobre o Sistema de Financiamento Imobiliário, institui a alienação fiduciária de coisa imóvel e outras providências.

Lei 10.188, de 12 de fevereiro de 2001.

Cria o Programa de Arrendamento Residencial - PAR Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. (Estatuto da Cidade)

Estabelece diretrizes gerais da política urbana.

Lei 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência. Institui Ministério das Cidades.

Lei 10.859, de 14 de abril de 2004. Altera a Lei 10.188/01, que cria o Programa de Arrendamento Residencial - PAR

Lei 10.931, de 02 de agosto de 2004. Dispõe sobre o patrimônio de afetação de incorporações imobiliárias, Letra de Crédito Imobiliário, Cédula de Crédito Imobiliário e outras providências.

Lei 10.998, de 15 de dezembro de 2004 Altera o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social - PSH

Lei 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS

Lei 11.888, de 24 de dezembro de 2008. Assegura às famílias de baixa renda assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social e altera a Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005

Lei 11.977, de 7 de julho de 2009. Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas e outras providências.

Medida Provisória 2.166-67, de 24 de agosto de 2001.28 Altera dispositivos da Lei 4.771/65 (Código Florestal)

Medida Provisória 2.220, de 04 de setembro de 2001.

Dispõe sobre concessão de uso especial. Cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU.

Resolução CONAMA 302, de 20 de março de 2002.

28 Em vigor por força da Emenda Constitucional 32, de 11/9/01: Art. 2º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.


Dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno.

Resolução CONAMA 306, de 05 de julho de 2002. Estabelece os requisitos mínimos e o termo de referência para realização de auditorias ambientais.

Resolução CONAMA 369, de 28 de março de 2006. Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente-APP.

Legislação Estadual (SP) Constituição do Estado de São Paulo, 1989. Decreto 33.119, de 14 de março de 1991.

Disciplina a destinação e aplicação de recursos do ICMS do estado de São Paulo para a construção de casas populares.

Decreto 43.133, de 1º de junho de 1998. Dispõe sobre autorização para celebração de convênio com municípios, objetivando a execução dos serviços de engenharia, fiscalização, policiamento e controle de tráfego e trânsito nas vias terrestres municipais.

Decreto 53.823, de 15 de dezembro de 2008. Regulamenta a Lei 12.801/08 sobre a participação do Estado no SNHIS.

Emenda Constitucional 23, de 31 de janeiro de 2007.

Altera o Art. 180 da Constituição paulista, permitindo a regularização de áreas de uso público ocupadas por moradias de interesse social e possibilita aos proprietários obter suas escrituras definitivas.

Lei 6.556, de 30 de novembro de 1989. Disponibilização de recursos orçamentários fiscais para a CDHU oriundos da majoração de 1% na alíquota do ICMS de alguns produtos industrializados.

Lei 6.756, de 14 de março de 1990.

Cria o Fundo de Financiamento e Investimento para o Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo.


Dispõe sobre o financiamento e o desenvolvimento de programas habitacionais sociais destinados à população de baixa renda


Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Lei 12.801, de 15 de janeiro de 2008.


Cria o Conselho Estadual de Habitação – CEH, institui o Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social - FPHIS e o Fundo Garantidor Habitacional – FGH e autoriza o Poder Executivo a adotar medidas visando à participação do Estado no Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS.

Legislação Municipal (Taboão da Serra – SP) Lei 1.575, de 14 de julho de 2005.

Dispõe sobre a concessão de auxílio-aluguel a famílias de baixa renda que se encontram em situações emergenciais de moradia ou que habitam áreas sob intervenção da Prefeitura.


Autoriza o Poder Executivo a contratar financiamento com a Caixa Econômica Federal, destinado a execução de empreendimentos integrantes do Programa Habitacional através do Poder Público – PRÓ MORADIA

Lei 1.721, de 18 de julho de 2007.

Autoriza o Poder Executivo municipal a celebrar Convênio de Cooperação Técnica com o Governo do Estado de São Paulo para execução do Programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais de Interesse Social – PROLAR REGULARIZAÇÃO

Lei 1.729, de 19 de setembro de 2007.

Autoriza a criação de bolsões residenciais, com características e perímetros definidos em projetos de reurbanização das áreas por eles abrangidas, objetivando a melhoria da qualidade de vida dos moradores.


Autoriza a Prefeitura a receber recursos financeiros a fundo perdido, mediante a celebração de convênio com o Governo do Estado.


Autoriza a inclusão de investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC no Plano Plurianual do Município para o quadriênio 2010/2013.


Assegura às famílias de baixa renda assistência jurídica, assistência técnica gratuita ao projeto e construção de moradia econômica, bem como da regularização das edificações econômicas construídas e não autorizadas.

Lei Complementar 112, de 27 de setembro de 2005. Dispõe sobre Empreendimento Habitacional Popular, Empreendimento Habitacional de Interesse Social, condições especiais de parcelamento do solo para fins sociais e regularização de áreas ocupadas irregularmente.

Lei Complementar 132, de 26 de dezembro de 2006.

Institui o Plano Diretor Participativo e o Sistema de Planejamento Integrado e Gestão Participativa do Município de Taboão da Serra. Revoga, entre outras, a Lei Complementar 112/05.

Lei Complementar 140, de 1º de junho de 2007.


Dispõe sobre parcelamento dos créditos municipais devidos pela regularização de construções.

Lei Complementar 165, de 08 de maio de 2008.

Dispõe sobre o parcelamento do solo de áreas localizadas em Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.

Lei Complementar 172, de 27 de janeiro de 2009.

Desafetação de área pública, convertida à classe de bem dominial. Autorização para regularização fundiária da área.

Lei Complementar 176, de 02 de fevereiro de 2009.

Altera Lei Complementar 132/06 (Plano Diretor) e perímetros das ZEIS. Lei Complementar 181, de 30 de abril de 2009.

Institui o novo Código de Obras e Edificações do Município de Taboão da Serra. Lei Orgânica do Município de Taboão da Serra.


Seção VI - Siglas e Abreviaturas

ABES Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental ABRH Associação Brasileira de Recursos Hídricos ANAMMA Associação Nacional de Órgãos Municipais de Meio Ambiente ANPUR Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional APP Área de Preservação Permanente APPURBANA Seminário Nacional sobre Tratamento de APPs em Meio Urbano e Restrições Ambientais

ao Parcelamento do Solo CAPHIS Comissão de Análise de Programas Habitacionais de Interesse Social CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano / Estado de São Paulo CDS Conselho de Desenvolvimento Urbano / Município de Taboão da Serra - SP CEF Caixa Econômica Federal CEH Conselho Estadual de Habitação CETESB Companhia Ambiental do Estado de São Paulo / SMA-SP CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CRI Cartório de Registro de Imóveis DEPRN Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais / SMA-SP ELETROPAULO Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de São Paulo S.A. FAU-USP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP FDU Fundo de Desenvolvimento Urbano / Município de Taboão da Serra - SP FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FPHIS Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social FUNDAP Fundação do Desenvolvimento Administrativo / Estado de São Paulo GRAPROHAB Grupo de Análise de Projetos Habitacionais / PMTS-SP HIS Habitação de Interesse Social IBAMA Instituto Nacional do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis LOTS Lei Orgânica do Município de Taboão da Serra - SP MMA Ministério do Meio Ambiente MP Ministério Público PAC Plano de Aceleração do Crescimento PAR Plano de Arrendamento Residencial PMCMV Programa Minha Casa Minha Vida PMTS-SP Prefeitura Municipal de Taboão da Serra – SP PPIC Procedimento Preparatório de Inquérito Civil PSH Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social SABESP Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo SFH Sistema Financeiro de Habitação SFI Sistema Financeiro Imobiliário SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente SMA-SP Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social TCAC Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro USP Universidade de São Paulo ZEIS Zona Especial de Interesse Social

app- nota de ensino - fgv · • aspectos teóricos, filosóficos e sociológicos e limites de fato...

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