Documento Submetido à Comissão do Plano e Orçamento da Assembleia da República

Maputo, Outubro de 2015

Análise das Propostas do Plano Económico e Social e Orçamento do Estado para 2016

Foco de Análise: Saúde, Educação, Água e saneamento e Acção Social

Análise das Propostas do Plano Económico e Social (PES) e do Orçamento do Estado (OE) de 2016

Recomendações do FMO:

A CPO e a AR devem exigir do Governo uma explicação de como será

financiado o Orçamento do Estado de 2016 face à actual crise de dívida e crise

cambial.

Que a CPO e a AR exijam que o Governo apresente uma estratégia de

recuperação das empresas públicas em crise financeira e consequentes

medidas de responsabilização.

Que o Governo melhore as Propostas do PES e OE 2016 retirando-lhe as

inconsistências sobre o crescimento económico e redução do crédito externo,

uma vez que as projecções apresentadas mostram o contrário.

Que o Governo explique como vai sustentar o crescimento económico que

promete, dado ser demasiado improvável que tal aconteça, com base na

expansão da produção do carvão mineral e nas externalidades positivas da

Base Logística de Pemba.

Que o Governo explique como será tratada a dívida da EMATUM no OE 2016.

O Governo deve apresentar uma estratégia de como vai financiar o défice

orçamental dos sectores económicos e sociais.

I. Introdução

1. Esta análise é uma contribuição do Fórum de Monitoria do Orçamento (FMO) ao

debate sobre as propostas do PES e OE 2016 submetidas pelo Governo à

Assembleia da República (AR) para apreciação e aprovação.

2. A análise foi feita tomando como base os principais desafios dos moçambicanos,

nomeadamente as ameaças à instabilidade sociopolítica, a estagnação da

economia nacional, o crescente aumento da Dívida Pública (DP) e baixa melhoria

da qualidade dos serviços públicos essenciais: saúde, educação, electricidade,

água e saneamento, protecção social e transportes públicos.

II. Objectivos e metodologia

3. Com esta análise, o FMO pretende atingir três objectivos:

i. Verificar se as propostas submetidas pelo Governo à AR respondem às principais

preocupações dos cidadãos: ameaças à paz e estabilidade política, crescente

endividamento público, baixa melhoria da qualidade de serviços públicos

essenciais: saúde, educação, electricidade, água e saneamento, protecção social

e transportes públicos;

ii. Analisar a evolução da qualidade da Gestão de Finanças Públicas (GFP) pelo

Governo;

iii. Propor recomendações para a melhoria do PES e OE como garantes do

desenvolvimento sociopolítico e económico do país.

Em termos de metodologia, esta análise foi feita com base nas duas propostas (PES

e OE 2016), em comparação com o PES e OE 2015 bem como com o Programa

Quinquenal do Governo (PQG) 2015-2019. Os resultados da análise feita são

apresentados neste único documento como forma de facilitar a canalização da

mensagem à Comissão do Plano e Orçamento (CPO), aos Deputados e à sociedade

moçambicana em geral.

III. Comentários gerais sobre as propostas do PES e OE 2016

As propostas do PES e OE 2016 reflectem a continuação do modelo económico

extractivista, que prioriza a extracção e exportação de recursos naturais não

processados, sem ligação com a economia doméstica e potencia o crescimento

económico sem redução da pobreza. A proposta do PES (p. 4) anuncia a intenção

do Governo de “atingir um Crescimento Económico de 7,8% que será sustentado pelo

aumento da produtividade na agricultura, expansão da produção de carvão, bem

como, das externalidades positivas decorrentes da base logística de Pemba.”

O argumento do Governo citado no ponto acima é problemático nas suas três

componentes que lhe dão corpo:

a. Conforme demonstramos mais adiante nesta análise, a promessa de

garantir o crescimento económico do país com base no aumento da

produtividade agrícola não pode ser sustentada com as actuais propostas

do PES e OE.

b. Não se percebe como pensa o Governo “expandir a produção do

carvão [mineral]” numa altura de crise dos preços de matérias primas

incluindo o carvão, para além das dificuldades de logística que o país

enfrenta.

c. Não é possível esperarmos que “externalidades positivas" da base

logística de Pemba contribuam para o OE 2016 quando se sabe que ela

só deverá estar pronta por volta dos finais de 2017.

4. Com toda a evidência teórica e empírica da insustentabilidade da economia

baseada no sector extractivo, e mesmo com os apelos à necessidade da

diversificação da economia, o Governo propõe-se a diversificar a carteira

fiscal tendo como enfoque a mesma indústria extractiva. Diz o Governo na

Proposta do OE (p. 33) que “a política tributária para 2016 tem por objectivo

aprofundar as reformas fiscais e aduaneiras, criando condições para o aumento e

diversificação da carteira fiscal, com maior enfoque para o sector extractivo, com

vista a reduzir a dependência externa.” No entender do FMO, a mais importante

reforma fiscal e aduaneira que o Governo deve fazer para o benefício do país é

reforçar o combate à fuga ao fisco e a crescente tributação dos Mega-projectos.

5. É preocupante o contínuo crescimento do défice orçamental que de 2015

para 2016 deverá aumentar em 18,75%, por conta de aumentos dos níveis de

despesa muito superiores aos aumentos dos níveis de receita. Isto mostra que

apesar da proposta do OE 2016 repetir em várias páginas a frase de que o

Governo irá gerir as finanças públicas com “maior rigor na racionalização da

despesa pública”, na verdade tal rigor poderá passar de uma simples enunciação.

6. O FMO fica preocupado ao notar que com as propostas do PES e OE 2016, o

bem-estar dos moçambicanos não vai melhorar, sobretudo porque nas áreas

sociais mais fundamentais (educação e saúde) haverá uma estagnação do

nível de oferta de serviços o que na prática deverá significar deterioração, se

considerarmos o crescimento populacional. Por exemplo, na educação não se

espera melhorias no rácio professor/aluno; na saúde o Governo propõe-se a fazer

um tímido aumento de 0.5% da taxa de cobertura das vacinações completas em

crianças menores de 12 meses (de 87,5% em 2015 para 88% em 2016).

7. Das propostas do PES e OE 2016, não se vislumbram soluções sustentáveis

para o grave problema da Dívida Pública, particularmente com o caso

EMATUM, nem com a generalização da crise financeira das empresas

públicas e participadas pelo Estado, como são os casos da MCel, TDM, EDM e

LAM. As propostas do PES e OE 2016 foram elaboradas e submetidas à AR numa

altura em que tanto o caso EMATUM como a crise das empresas públicas e

participadas eram conhecidos, mas foram simplesmente ignorados nas propostas

do PES e OE 2016. Assim, fica-se sem saber se o Governo pensa em resolver

essas questões e, se sim, como pensa fazê-lo no próximo ano.

IV. Principais constatações nas Propostas do PES e OE 2016

EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

8. Espera-se que as receitas totais, deduzidos os desembolsos do IVA, se situem na

ordem dos 181.025.333,14 mil Meticais. As despesas totais deverão situar-se na

ordem de 261.079.999,07 mil Meticais. O défice orçamental situa-se na casa dos

80.054.665,93 mil Meticais, representando um crescimento de 18,75% face a

2015. Isto significa que o país está a empobrecer.

Quadro 1: Mapa de Equilíbrio Orçamental

Fonte: Proposta do PES 2016, p. 41

DEPENDÊNCIA EXTERNA

9. O nível de dependência externa (donativos e empréstimos) verificado em

2015 (25%) deverá se manter em 2016 (ver Proposta do PES 2016, p. 41). Esta

situação pode ter dois significados: primeiro, que ainda não há esforços para a

mobilização de recursos internos capazes de reduzir efectivamente a dependência

externa; segundo, que apesar da redução de Apoio Orçamental por parte de vários

parceiros de Cooperação, o efeito ainda não reflecte na redução dos níveis de

dependência externa, uma vez que houve apenas reorientação da ajuda retirada

do Apoio Directo ao Orçamento para apoios sectoriais e projectos, conforme

ilustram os dados do quadro 2 abaixo.

10. Quadro 3: Previsão do Financiamento Externo para 2016

Fonte: Proposta do OE; pág. 18

11. DÍVIDA PÚBLICA. A previsão de “Créditos para Projectos” apresentada no quadro

2 acima desvenda uma contradição entre a narrativa textual e os dados numéricos

patentes nas Propostas do PES e OE. Enquanto a narrativa textual fala da

intenção do Governo em reduzir os níveis de endividamento em 2016, os dados

numéricos mostram que haverá um crescimento do nível de créditos.

12. Não se percebe o que o Governo quer dizer com “gestão da carteira de

empréstimos actuais”. O FMO fica sem saber que desfecho o Governo

pretende dar à dívida da EMATUM. Também não se percebe porquê o Governo

anuncia a intenção de “reduzir os investimentos com recurso a crédito” se as suas

próprias projecções para 2016 indicam um crescimento do crédito em 0,8% do

PIB, conforme ilustram os dados do quadro 2 acima.

PRINCIPAIS INDICADORES SOCIAIS

13. O quadro 2 abaixo apresenta o desempenho que se espera obter nos

diversos indicadores sociais em 2016, em comparação com o ano 2015 e

com as metas previstas no PQG 2015-2019.

Quadro 2: Principais Indicadores Sociais

Fonte: Proposta do PES 2016, p. 42

NA COMPONENTE DA EDUCAÇÃO

14. Conforme a meta prevista no PQG 2015-2019, o Governo pretende atingir um

Taxa Líquida de Escolarização aos 6 anos na 1a classe de 86% até 2019. A meta

proposta para o primeiro ano de implementação do PQG (2015) era de 82%; para

2016, o Governo pretende atingir 82,5% - uma subida de 0,5%. Entretanto, o

relatório GCC alargado do MINEDH (de Outubro, 2015) indica que em 2015 a taxa

liquida de escolarização estava em 83.9%. de acordo com os progressos e

tendências positivas, as metas propostas poderiam ser mais ambiciosas.

15. O problema dos níveis de crescimento das metas anuais verifica-se também

no caso das carteiras escolares distribuídas. Se efectivamente o Governo

pretende ter distribuído 700.000 carteiras escolares no final do ano 2019, devia

definir como meta mínima anual a fasquia de 140.000 carteiras e não 96.240 como

o fez em 2015 muito menos a meta de 70.000 carteiras a que se propõe atingir em

2016. Estas metas anuais sugerem que o Governo não estará em condições de

atingir as metas a que se propôs atingir no PQG 2015-2019, que são por si metas

parcas como o FMO referiu na sua análise às propostas do PES e OE de 2015

submetida à CPO em 2014.

16. O número de salas de aulas a serem construídas é apresentado de forma

inconsistente na proposta do PES 2016. Diz o Governo que serão construídas

689 salas de aulas1. Entretanto, na página 42, no quadro dos Principais

Indicadores Sociais, a meta apresentada é de 800. Qual é a meta que se

pretende efectivamente atingir? Para além disso, apesar dos recursos alocados

para área de educação terem subido consideravelmente nos últimos anos,

continuam concentrados nas despesas correntes e menos nas despesas de

investimento. Nesta situação, o investimento em salas de aulas continuará a não

acompanhar a expansão do sistema, incluindo a construção de salas para turmas

que actualmente estudam ao relento.

17. O rácio aluno por professor no ensino primário está estagnado ao longo do

tempo com sinais de aumento nos últimos anos (o que não é positivo). A

meta definida que se pretende atingir em 2019 é de 57 alunos por cada professor.

Ora, para 2015 estava prevista a meta de 61, mas conforme indica o Governo na

sua proposta de PES 2016, a meta efectivamente atingida em 2015 foi de 62,7.

Como consequência, a meta na proposta do PES para 2016 é alterada de 61.5

(matriz PQG) para 62. Questiona-se como o governo pensa chegar as metas

previstas em 2019, uma vez que o número anual de novos professores no sistema

não chega para cobrir a expansão e para repor os professores que saem do

sistema.

NA COMPONENTE DA SAÚDE

18. O sector da Saúde continua o que menos crescimento de recursos regista na

alocação orçamental no conjunto dos sectores prioritários (média de 3,7% anuais).

Na proposta do OE 2016, o sector terá um tímido aumento de 0,6%, ou seja, de

10,2 (2015) para 10,8% em relação ao total do bolo do Orçamento do Estado. Esta

situação irá resultar numa degradação do nível e qualidade dos serviços por

insuficiência de recursos.

19. As metas para os indicadores do sector no PQG são bastante tímidas, uma

situação que a continuar, teremos de esperar mais de 30 anos para atingir as

taxas de cobertura universal. Por exemplo, a Taxa de Cobertura de partos

institucionais só vai crescer 1%, numa situação em que continuamos com alta taxa

de mortalidade materna e neonatal devido a inexistência destes serviços. Outro

exemplo claro da estagnação da qualidade dos serviços, é que a percentagem de

pacientes com Tuberculose e HVI que iniciam o Tratamento antirretroviral deverá

manter-se, ou seja sem qualquer mudança.

1 Na página 6, primeiro parágrafo do número xi.

20. A taxa de cobertura das vacinações completas em crianças menores de 12

anos é apresentada de forma problemática na proposta do PES 2016. A meta

prevista para 2015 era de 87,5%. Na actual proposta de PES 2016, o Governo usa

como base a taxa de 2014, não se sabendo o porquê do não uso da meta

alcançada em 2015 como se faz com todos os outros indicadores2.

NA COMPONENTE DE ÁGUA POTÁVEL

21. Esta é uma componente que o Governo incluiu na lista de “principais indicadores

sociais” do PQG 2015-2019, mas sem dizer que metas pretende atingir.

22. Os dados apresentados na Proposta do PES 2016 para a componente de

Água potável são dos mais problemáticos. No quadro dos “principais

indicadores sociais” o Governo diz que pretende construir 2.375 fontes de água

nas zonas rurais. Na mesma Proposta3, a meta anunciada é de 1.652 com a

devida discriminação por província. Qual é a meta real que o Governo pretende

atingir neste indicador? Ao nível do Orçamento, é também difícil visualizar quanto

será investido no sector, uma vez que está misturado com Obras Públicas.

NA COMPONENTE DE ACÇÃO SOCIAL

23. O Governo excluiu esta componente da lista dos “principais indicadores sociais”

(ver Quadro 2 acima) não se sabendo se, com isso, quer dizer que a Protecção

Social não faz parte das áreas sociais-chave para o Governo.

24. A componente da Acção Social vem sendo tratada pelo Governo de forma

aleatória nas suas propostas do PES. Em 2015 ela foi colocada junto do

Trabalho, numa área designada “Acção Social e Trabalho”. Na actual proposta do

PES há, também, uma área chamada “Saúde e Acção Social”, enquanto que na

proposta do OE aparece na “Acção Social e Trabalho”. Não há explicação das

razões destas alterações, muito menos dos objectivos que se pretendem atingir.

Aliás, esta questão foi levantada no debate do PES e OE 2015, sem qualquer tipo

de resposta.

25. A proposta do PES 2016 diz que haverá um aumento do número de

beneficiários dos diversos programas de Protecção Social para cerca de

507.900 agregados familiares. Entretanto, não se diz de que número de base

2 Ver parágrafo 106, página 43 da Proposta do PES 2016 3 Ver parágrafo 107

será feito tal aumento. E dentro de que universo de agregados familiares com

necessidade de apoio social esse mesmo aumento será feito?

26. O quadro 4 abaixo apresenta a comparação das alocações orçamentais entre

2015 e 2016 nos Sectores Económicos e Sociais.

Quadro 4: Despesa nos Sectores Económicos e Sociais

Fonte: Proposta do OE 2016, p. 30

Os dados do quadro acima mostram que apesar do incremento de recursos externos

(totais), a distribuição por sector mostra uma diminuição para sectores importantes

como Saúde, Educação, Obras Públicas e Sistema Judicial.

Quer isto dizer que, o discurso de priorização do Desenvolvimento Humano não está a

ser acompanhado por acções concretas em termos de alocação de recursos nessas

áreas sociais-chave.

NA COMPONENTE DA AGRICULTURA E PRODUÇÃO ALIMENTAR

27. De acordo com a proposta do PES 2016, o sector agrícola irá receber investimento

em termos de “provisão de sementes e assistência técnica aos produtores e

actores do sector agrário”. A questão que se coloca é: Será que o termo

“assistência técnica” não é uma maneira indirecta de aferir que grande parte deste

investimento será para despesas correntes e não para despesas de investimento?

Para além disso maior parte das acções são vagas e não cria uma ligação entre o

sector agrícola e o sector industrial no sentido de criação de agro-indústria,

estratégias de escoamento de produção, etc.

28. No total da Despesa Pública, o sector da agricultura vai registar um aumento na

sua contribuição de cerca de 2,44%, ou seja de 7,19% para 9,63% em 2016,

contudo não existe um quadro de acções concretas para o mesmo.

29. Uma preocupação central atinente ao sector agrícola e de produção alimentar

prende-se com a segurança alimentar e os altos níveis de desnutrição crónica,

sobretudo nas crianças menores de cinco anos (43%) que se verificam no país. As

Propostas do PES e OE 2016 apresentam uma previsão de promoção da

segurança alimentar e nutricional orçada em 38,70 milhões de meticais;

estranhamente 75% daquele valor (29,27 milhões de meticais) deverão vir de

fontes externas, e apenas 8,53 milhões de meticais virão de fontes internas. Esta

discrepância mostra que o Governo pretende resolver o grave problema de

desnutrição crónica e segurança alimentar confiando na boa vontade de parceiros

externos.

NA COMPONENTE DE ENERGIA ELÉCTRICA.

30. O Governo apresenta projecções quantitativas (número de sedes distritais e

postos administrativos a electrificar) mas não apresenta nenhum plano de

melhoria da qualidade da corrente eléctrica fornecida. Nesta componente,

ao FMO interessa saber como pensa o Governo colmatar o problema dos

constantes cortes de energia, da fraca capacidade de resposta da EDM a

esses cortes, à expansão populacional e à crise financeira da empresa

pública de electricidade reportada pela comunicação social nacional.

SUBSÍDIOS ÀS EMPRESAS PÚBLICAS.

31. A Proposta do OE 2016 (pág. 24) diz que um montante de 4.820,6 milhões de

meticais será destinado ao pagamento de subsídios às empresas públicas para

financiar seus défices de exploração. Quais são essas empresas e quanto

caberá a cada uma delas?

32. O valor acima representa 0,7% do PIB projectado para 2016, contra o valor de

subsídios às empresas públicas em 2015, que esteve na casa dos 0,5% do PIB.

Este aumento do valor dos subsídios significa aumento do défice de exploração.

Como pensa o Governo resolver este problema? Na mesma área, o Governo

diz estarem previstos subsídios aos preços no montante de 3.378,5 milhões de

meticais, o equivalente a 0,5% do PIB, significando um aumento de 0,2% do PIB

em relação a 2015. De que preços (bens/serviços) se trata?

NA COMPONENTE DE TRANSPORTES PÚBLICOS.

33. A lastimável e degradante situação dos transportes públicos nas principais cidades

do país é simplesmente inadmissível. O FMO considera de máxima urgência a

resolução deste problema. Dada a gravidade da situação, a sua solução deve ser

coordenada pelo Governo central. Não basta o Governo anunciar a distribuição de

213 novos autocarros e a expansão para mais 50 localidades como o faz na actual

Proposta do PES. É bem possível que essas acções sejam simplesmente nulas na

vida das pessoas que no seu quotidiano dependem do transporte público.

V. Conclusão

34. Em termos gerais, as Propostas do PES e OE 2016 representam a continuação do

modelo socio-económico seguido pelo Governo, caracterizado pela aposta na

extracção de recursos naturais e sua posterior exportação sem processamento,

sem ligações com a economia nacional.

35. Conforme demonstrado ao longo desta análise, com as propostas apresentadas

pelo Governo, se forem aprovadas sem profundas alterações, em 2016 teremos a

seguinte situação que pode ser resumida no cenário abaixo:

Aumento do défice orçamental em 18,75%;

Manutenção dos níveis de dependência externa na ordem de 25%;

Aumento de créditos externos em 0.8 pontos percentuais;

Estagnação de vários indicadores sociais e consequente contínua deterioração

da qualidade dos serviços sociais básicos: saúde, educação, abastecimento de

água, protecção social, transportes públicos e energia eléctrica.

SOBRE O FÓRUM DE MONITORIA DO ORÇAMENTO

O FMO – Fórum de Monitoria do Orçamento é uma plataforma de Organizações da

Sociedade Civil focalizadas e interessadas na área de Gestão de Finanças Públicas.

O fórum tem como principal objectivo fortalecer a capacidade de acção colectiva das

OSCs para monitorarem e influenciarem as políticas fiscais e financeiras, tendo como

base o Orçamento do Estado, em benefício dos grupos menos favorecidos.

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