acórdão tcu os independentes

Tribunal de Contas da União

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC-012.529/2007-6 - c/ 1 volume e 8 anexos (estes c/ 15 volumes)

Apenso: TC-019.311/2007-2

Natureza: Representação

Órgão: Ministério do Turismo

Interessado: Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral junto ao TCU

Advogados: Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444), Anselmo Meireles

de Lima Ayello (OAB/DF 16.116) e Otávio Batista Rocha Machado

(OAB/MG 89.836).

Sumário: REPRESENTAÇÃO ACERCA DE

IRREGULARIDADES EM CONTRATOS DE

REPASSE CELEBRADOS PELO MINISTÉRIO

DO TURISMO. TRANSFERÊNCIA DE RECUR-

SOS A ENTIDADES PRIVADAS PARA A

REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DE

PROPRIEDADE DESSAS ENTIDADES, CON-

TRARIANDO A LDO. REPASSES DE

RECURSOS COM OBJETIVOS PREDOMI-

NANTEMENTE PRIVADOS E SEM RELAÇÃO

DIRETA COM A ÁREA DE TURISMO.

TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS PARA

ENTIDADES SITUADAS FORA DAS REGIÕES

PREVISTAS NO PROGRAMA DE REGIONALI-

ZAÇÃO DO TURISMO. PREPONDERÂNCIA

DESSES REPASSES PARA UM ÚNICO

ESTADO. AUSÊNCIA DE PARECERES

TÉCNICOS NOS PROCESSOS DE

FORMULAÇÃO DOS CONTRATOS DE

REPASSE. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS.

DETERMINAÇÕES.

RELATÓRIO

Cuidam os autos de Representação formulada pelo Dr. Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-

Geral junto ao TCU, contra possíveis irregularidades na celebração de convênios e contratos de repasse

por parte do Ministério Turismo com diversas entidades privadas.

2. As irregularidades apontadas consistiam, fundamentalmente, no repasse de recursos para

entidades privadas sem fins lucrativos, igrejas e sindicatos rurais, para a execução de obras físicas em

propriedades dessas entidades, o que seria vedado pelas leis de diretrizes orçamentárias vigentes nos

períodos de celebração dos convênios. Além disso, a maioria dos sindicatos beneficiados estaria situada

em Minas Gerais (fl. 2).

3. Inicialmente, a 5ª Secex efetuou diligência ao Ministério do Turismo para que (fl. 14):

a) se manifestasse sobre o teor dos documentos que originaram a representação, em especial

quanto aos contratos de repasse enumerados;

b) prestasse informações sobre o estágio dos citados contratos de repasse e sobre a análise das

prestações de contas já apresentadas;

c) prestasse informações acerca do contrato de repasse ou convênio celebrado com a entidade

denominada Ongtour;

d) encaminhasse cópia dos documentos que autorizaram a celebração dos referidos contratos

de repasse, bem como dos respectivos planos de trabalho.

4. Encaminhadas as informações pertinentes, a 5ª Secex analisou-as e concluiu que teriam ficado

caracterizadas quatro irregularidades (fl. 79):

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-012.529/2007-6

a) descumprimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias no tocante à transferência de recursos

para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras e benfeitorias em imóveis de sua

propriedade;

b) descentralização da execução de diversas obras e benfeitorias públicas mediante a

celebração de contratos de repasse com entidades cujas atribuições regimentais ou estatutárias não se

correlacionam com o objeto pactuado;

c) celebração de convênios/contratos de repasse com ONGs constituídas há menos de 3 (três)

anos, em afronta à Lei de Diretrizes Orçamentárias; e

d) edição de portaria autorizando a inclusão dos custos relativos à elaboração do projeto

básico entre as despesas concernentes ao convênio.

5. Propôs a unidade técnica, assim, preliminarmente, a realização de audiências em razão das

irregularidades indicadas nas letras ‘a’, ‘b’ e ‘c’ acima, assinalando que deveriam ser feitas as seguintes

determinações quando do julgamento de mérito do processo:

a) [caso não sejam acatadas as razões de justificativa relativas às propostas de

encaminhamentos constantes nos itens 8.1.1-a e 8.1.2-a desta instrução] que o Ministério do Turismo

obtenha o ressarcimento, devidamente corrigido, dos valores relativos aos contratos de repasse

indicados abaixo, celebrados em desconformidade com o art. 34, II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art.

35, II, “a” da Lei n.º 11.178/2005 (LDO’s de 2005 e 2006, respectivamente), instaurando, inclusive,

se necessário, a competente tomada de contas especial, ou, se ainda não repassados os recursos,

cancele todos os procedimentos que objetivem a efetivação dessas transferências:

Contrato de Repasse Siafi Valor repassado pelo MTur (R$)

0185.797-20/2005 550618 20.000,00

0177.094-55/2005 536963 50.000,00

0178.662-52/2005 532407 150.000,00

0178.874-12/2005 538092 75.000,00

0202.761-76/2006 567833 100.000,00 0203.031-55/2006 567834 100.000,00

0178.661-47/2005 540537 100.000,00

0183.830-82/2005 538102 80.000,00

0178.663-66/2005 542785 100.000,00

0175.872-39/2005 534523 300.000,00

0175.869-84/2005 534519 300.000,00 0197.222-25/2006 575425 200.000,00 0199.999-51/2006 575428 150.000,00

0214.085-37/2006 585856 195.000,00

0199.808-45/2006 568216 150.000,00

0210.562-35/2006 585826 97.500,00

0212.900-62/2006 585837 146.250,00 0201.447-30/2006 578822 200.000,00 0212.620-70/2006 585835 48.750,00

0213.819-85/2006 585844 2.437.500,00

0213.890-60/2006 585845 48.750,00

0196.146.74/2006 578820 25.000,00

0199.629-72/2006 575426 50.000,00

0200.263-02/2006 574429 200.000,00 0212.536-45/2006 585830 170.625,00

0187.055-94/2005 550684 2.000.000,00

0213.976-99/2006 585853 170.625,00

0214.086-41/2006 585857 82.875,00

0199.765-31/2006 576288 150.000,00


0187.069-55/2005 542590 1.362.229,00 TOTAL 9.260.104,00

b) que o Ministério do Turismo observe a disciplina contida no art. 8º, inciso V, da IN STN

01/97, de forma a não permitir que recursos originários de convênios/contratos de repasse sejam

utilizados em despesas com elaboração de projeto básico, etapa que precede à formalização desses

instrumentos.”

6. A proposta da 5ª Secex foi de realização das seguintes audiências (fls. 80/83):

“8.1.1 Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, Secretária Nacional de Programas de

Desenvolvimento do Turismo, CPF 185.722.601-10:

a) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo relacionados com vistas à realização de

obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas, em descumprimento do

disposto no art. 34, inciso II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, inciso II, alínea “a” da Lei n.º

11.178/2005:

Contrato de Repasse Siafi Objeto

0185.797-20/2005 550618 construir centro de comercialização de produtos

artesanais de propriedade da Associação de Pais

e Amigos dos Excepcionais de Aliança dos

Tocantins;

0177.094-55/2005 536963 construir pórtico no Santuário Nossa Senhora

Aparecida de propriedade da Mitra Diocesana;

0178.662-52/2005 532407 construir e reformar parque de exposições de

propriedade do Sindicato Rural de Campina

Verde/MG;


propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara;

0202.761-76/2006 567833 reformar e ampliar parque de exposições de

propriedade do Sindicato Rural de

Centralina/MG;



Centralina/MG;


propriedade do Sindicato Rural de Santa

Vitória/MG;

0183.830-82/2005 538102 construir centros de eventos de propriedade do

Centro de Tradições Gaúchas Alexandre Pato;

0178.663-66/2005 542785 construir e reformar parque de exposição de

propriedade do Sindicato Rural do Prata//MG;

0175.872-39/2005 534523 implantar centro de apoio ao bugueiro de

propriedade da Coopbuggy;

0175.869-84/2005 534519 implantar centro de apoio ao bugueiro de

propriedade da Coopbuggy;

0197.222-25/2006 575425 construir parque de vaquejadas de propriedade

da Associação dos Fazendeiros de Icaraí de

Minas/MG;

0199.999-51/2006 575428 construir centro de eventos de propriedade do

Sindicato Rural de Lagoa Formosa/MG;



Itumbiara/GO;


0199.808-45/2006 568216 ampliar infra-estrutura de parque de exposições

de propriedade do Sindicato Rural de

Perdizes/MG;

0210.562-35/2006 585826 concluir e adquirir equipamentos de centro

cultural de propriedade do Sindicato Rural de

Campina Verde/MG;

0212.900-62/2006 585837 construir e reformar parque de propriedade do

Sindicato Rural de Tupaciguara/MG;

0201.447-30/2006 578822 executar sanitários no Parque do Peão em

Barretos, de propriedade dos Independentes/SP;

0212.620-70/2006 585835 construir sanitários no Parque do Peão em


0213.819-85/2006 585844 ampliar o sistema de captação e distribuição de

água, reservatório, piscinas e melhorias de infra-

estrutura no Parque do Peão, de propriedade dos

Independentes/SP;

0213.890-60/2006 585845 construir sanitários no Parque do Peão em


0196.146.74/2006 578820 executar WC no Parque do Peão em Barretos, de

propriedade dos Independentes/SP;

0199.629-72/2006 575426 construir centro de apoio ao turismo de

aventura, de propriedade do Clube Araxaense de

Vôo Livre;

0200.263-02/2006 574429 construir centro de eventos de propriedade da

Mitra Diocesana;


propriedade do Sindicato Rural de Monte Alegre

de Minas/MG;

0213.976-99/2006 585853 implantar centro de apoio turístico de

propriedade da associação Obras Sociais São

Tiago;

0214.086-41/2006 585857 construir centro de eventos de propriedade da

Associação Desportiva Independente; e

0199.765-31/2006 576288 construir salão de exposição de propriedade da

Sociedade Mineira de Cultura.

b) autorizar a celebração dos contratos de repasse especificados abaixo sem que estivesse presente

um dos pressupostos básicos da celebração do convênio, consistente na obrigatoriedade de que o

convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido:

Contrato de Repasse Siafi

0175.881-40/2005 532408

0184.035-75/2005 542576

c) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo sem observar o art. 34, IV, da Lei

10.934/2004, ou art. 35, IV, da Lei 11.178/2005, que estabelecem a obrigatoriedade de que as

entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos

3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos:


CR 0197.222-25/2006 575425


CR 0175.873-43/2005 550799

CR 0197.722-77/2006 579436

8.1.2 Sr. Frederico Silva da Costa, Secretário Nacional de Programas de Desenvolvimento do

Turismo Substituto, CPF 776.889.701-30:

a) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo relacionados com vistas à realização de

obras e benfeitorias em imóveis pertencentes a entidades privadas, sem a observância do disposto

no art. 34, inciso II, da Lei n.º 10.934/2004, ou art. 35, inciso II, alínea “a” da Lei n.º

11.178/2005:

Contrato de Repasse Siafi Objeto

0187.069-55/2005 542590 executar obras de construção e reforma de

terminais turísticos de propriedade do Projeto

Patamar;

0187.055-94/2005 550684 construir centro de convenções de propriedade

da Fundação de Desenvolvimento Científico e

Tecnológico da Agropecuária do Norte Mineiro.

b) autorizar a celebração do contrato de repasse 0186.958-98/2005, Siafi 542575, sem que estivesse

presente um dos pressupostos básicos da celebração do convênio, consistente na obrigatoriedade de

que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com o objeto pretendido;

e

c) autorizar a celebração dos contratos de repasse abaixo identificados sem observar o art. 34, IV, da

Lei 10.934/2004, ou art. 35, IV, da Lei 11.178/2005, que estabelecem a obrigatoriedade de que as

entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando regularmente nos últimos

3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos:


0186.767-81/2005 550801

0187.069-55/2005 542590

8.1.3 Sr. Walfrido dos Mares Guia, então Ministro do Turismo, CPF 006.900.906-68, por celebrar

o Convênio 494/2005, Siafi 553509, sem observar o art. 34, IV, da Lei 10.934/2004, que estabelece a

obrigatoriedade de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando

regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência dos recursos.”

7. Preliminarmente, autorizei a realização das audiências propostas nos subitens 8.1.1 e 8.1.2

acima, deixando de atender a proposta do subitem 8.1.3“em razão de não ter sido localizado, nestes

autos, o Termo de Convênio que comprovasse o responsável por sua assinatura” (fl. 90).

8. Realizadas as audiências, encaminhadas as razões de justificativa pelos responsáveis, a 5ª

Secex manifestou-se nos seguintes termos (fls. 261/278, v.1):

IV- CONSIDERAÇÕES GERAIS DO MINISTÉRIO DO TURISMO E DOS RESPONSÁVEIS OUVIDOS

EM AUDIÊNCIA (Anexo 1, Vols. 10, 11, 12 e 13; Anexo 5, Anexo 5, Vol. 1, e Anexo 6 )

11. Em razão da complementaridade e abrangência das justificativas/pronunciamentos de

cunho geral apresentados pelo Ministério do Turismo e pelos Srs. Frederico Silva da Costa e Maria

Luisa Campos Machado Leal, optamos por apresentar os principais pontos levantados de forma

conjunta, com posterior agrupamento dos contratos de repasse com base na semelhança dos casos em

exame.


12. Dessa forma, resumimos, a seguir, as principais justificativas/esclarecimentos apresentados,

com os ajustes de forma necessários:

13. a Portaria n.º 003/2003 (objeto do item “c”, § 5.º) encontra-se em fase de revisão e tão

logo seja finalizada o fato será informado à 5ª Secex;

14. a LDO condiciona a alocação de recursos a entidades privadas a título de contribuição de

capital à autorização em lei especial anterior de que trata o art. 12, § 6º, da Lei 4.320/64, e esta

define que as transferências de capital podem ser realizadas quando derivadas diretamente da lei

orçamentária, facultando a sua realização à autorização em lei especial anterior ao Orçamento Geral

da União (OGU);

15. o Ministério entendeu cabível alocar recursos às entidades sem fins lucrativos quando

houvesse dotação na lei orçamentária;

16. como as leis orçamentárias anuais previam recursos de capital em modalidade transferência

50, entendeu-se possível alocar recursos para obras e melhorias em entidades privadas sem fins

lucrativos, desde que de acordo com a Política Nacional de Turismo e em conformidade com os

princípios e as diretrizes da Administração Pública e com os programas do Ministério do Turismo;

17. as propostas orçamentárias dos anos de 2004 a 2007, todas aprovadas nas respectivas leis

orçamentárias, continham destinação de recursos de capital (GND 4) para entidades sem fins

lucrativos (modalidade 50);

18. o empenho de recursos para as instituições privadas sem fins lucrativos a título de

contribuição de capital objetivou fortalecer o setor e promover maior qualidade dos serviços

prestados aos turistas;

19. quase todos esses empenhos foram realizados com recursos de dotações orçamentárias

originárias de emendas parlamentares, com objeto e beneficiários especificados pelos parlamentares

responsáveis;

20. os investimentos em áreas privadas respaldaram-se no fato de que se tratavam do principal

equipamento turístico no município;

21. não se justificava construir um novo equipamento completo em área pública, pois o ato

representaria custo mais elevado para os cofres públicos;

22. a melhoria do acesso a áreas de visitação de turismo religioso não poderia ser feita em outro

lugar, nem por meio de outros parceiros;

23. o Ministério programou reuniões com os representantes das entidades privadas beneficiárias

e prefeituras com o intuito de viabilizar a declaração de utilidade pública das obras questionadas;

24. os convênios e contratos de repasse celebrados para o fim de realizar obras e benfeitorias

passaram pela Consultoria Jurídica do Ministério e da Caixa Econômica Federal, conjugando-se

esforços com parceiros para a realização de ações de competência comum ou concorrente, em regime

de mútua colaboração, com imediata contraprestação de serviços, reciprocidade de interesse e

otimização do emprego de recursos públicos;

25. o consumo do produto turístico dá-se no local onde está o atrativo, não havendo mobilidade,

o que impõe a proximidade da parceria com os prestadores de serviços como hotéis, bares,

restaurantes, centros de eventos, entre outros;

26. em muitos casos, os equipamentos turísticos são únicos e insubstituíveis e, apesar de

constituírem-se propriedades privadas, revestem-se de caráter público e são mantidos sob controle

social;

27. os recursos transferidos não representam ganhos diretos sobre o patrimônio particular, pois

os imóveis não podem ser vendidos ou revertidos a pessoas físicas, não havendo ganhos privados

decorrentes de remuneração e/ou participação no produto gerado;

28. eles também não se enquadram na definição de auxílio, contribuições e subvenções;

29. as transferências a título de auxílios e de contribuições independem de contraprestação

direta de bens e serviços e são os meios utilizados para apoiar o funcionamento de instituições

públicas e privadas, não visando à busca de capacidade instalada para desenvolver projetos e

atividades, em regime de mútua colaboração, com a contraprestação de serviços, como é o caso dos


convênios/contratos de repasse firmados pelo Ministério do Turismo para a execução dos programas

do Plano Nacional de Turismo;

30. a transferência de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos para a realização de

despesas de capital em imóveis públicos, de propriedade da União, estados e municípios, foi

autorizada em razão dos seguintes fatos: era do interesse das prefeituras e dos órgãos responsáveis

pelo patrimônio público que autorizaram o procedimento; alguns municípios estavam impossibilitados

de receber recursos da União devido a problemas no Cadin/Siafi; em alguns casos, a área pública

estava cedida em comodato à instituição privada sem fins lucrativos; quando a obra envolvia mais de

um município, optou-se por uma associação de municípios ou instituição com experiência na

implantação dos projetos;

31. em relação ao fato de as entidades contratadas terem menos de três anos de constituição,

consideraram-se, preponderantemente, o portfólio de projetos realizados pela instituição, a

composição do conselho deliberativo e a experiência na articulação com prefeituras, governos

estaduais e órgãos públicos; e

32. a liberação de recursos dar-se-ia somente após as entidades completarem três anos de

constituição.

ANÁLISE TÉCNICA

V- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM VISTAS À

REALIZAÇÃO DE OBRAS EM IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DE ENTIDADES PRIVADAS

SEM FINS LUCRATIVOS.

33. Preliminarmente, esclarecemos que, apesar de o Ministério do Turismo afirmar que quase

todos os empenhos concernentes aos repasses examinados nesta representação foram realizados com

recursos de dotações orçamentárias oriundas de emendas parlamentares, com objeto e beneficiários

indicados pelos parlamentares responsáveis, não foram trazidos aos autos os correspondentes

documentos comprobatórios.

34. Não obstante isso, consultamos a lei orçamentária e verificamos que os beneficiários dos

contratos de repasse não foram nominalmente citados, estando o programa de trabalho respectivo

especificado sob o título genérico de “Apoio a projetos de infra-estrutura turística (nacional, em

Municípios, Estados ou Distrito Federal )”, fls. 259/260, Principal, Vol. 1.

35. Portanto, o legislador deixou sob a discricionariedade do Ministério do Turismo escolher em

que local seriam realizadas as obras, bem como o ente privado convenente.

36. Sobre o assunto, convém ressaltar que uma eventual indicação parlamentar, por meio de

emendas, serviria apenas como base para o tomador de decisão, o qual deveria, ainda assim, verificar

se a entidade beneficiária atende às prescrições legais.

37. O Ministério do Turismo destinou recursos a entidades privadas sem fins lucrativos para que

estas realizassem obras e benfeitorias em imóveis de suas propriedades, em descumprimento aos

dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

38. Aportes dessa natureza caracterizam-se como auxílios, independentemente do instrumento

utilizado para repassá-los, não se podendo confundir a natureza da destinação dos recursos (auxílios,

contribuições, subvenções, etc.) com o instrumento de repasse (convênios, acordos ou outros

instrumentos congêneres).

39. O art. 12, § 6º, da Lei n.º 4.320/64 estabelece que “São Transferências de Capital as

dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado

devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas

transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei

especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”.

40. A Portaria Interministerial STN/SOF n.º 163/2001, de 04/05/01, que dispõe sobre normas

gerais de consolidação das contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e


Municípios, conceituando os elementos de despesas para fins de composição do orçamento público,

definiu o auxílio do seguinte modo:

"42 – Auxílios

Despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de

outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado,

respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101, de 2000”.

41. As Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 (Lei 10.934/2004) e 2006 (Lei 11.178/2005)

autorizam o repasse de auxílios somente para as instituições privadas sem fins lucrativos

enquadráveis em uma das seguintes situações:

I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou

representativas da comunidade escolar das escolas públicas estaduais e municipais da educação

básica ou, ainda, unidades mantidas pela Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC;

II - cadastradas junto ao Ministério do Meio Ambiente, para recebimento de recursos oriundos de

programas ambientais, doados por organismos internacionais ou agências governamentais

estrangeiras;

III - voltadas para as ações de saúde e de atendimento direto e gratuito ao público, prestadas pelas

Santas Casas de Misericórdia e por outras entidades sem fins lucrativos, e que estejam registradas no

Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS;

IV - signatárias de contrato de gestão com a Administração Pública Federal, não qualificadas como

organizações sociais nos termos da Lei n.º 9.637, de 15 de maio de 1998;

V - consórcios constituídos exclusivamente por entes públicos, legalmente instituídos;

VI - qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, com Termo de

Parceria firmado com o Poder Público, de acordo com a Lei n.º 9.790, de 1999, e que participem da

execução de programas constantes do plano plurianual, devendo a destinação de recursos guardar

conformidade com os objetivos sociais da entidade;

VII - qualificadas como instituições de apoio ao desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica

com contrato de gestão firmado com órgãos públicos;

VIII - qualificadas para o desenvolvimento de atividades esportivas que contribuam para a

capacitação de atletas de alto rendimento nas modalidades olímpicas e paraolímpicas, desde que

formalizado instrumento jurídico adequado que garanta a disponibilização do espaço esportivo

implantado para o desenvolvimento de programas governamentais, e demonstrada, pelo órgão

concedente, a necessidade de tal destinação e sua imprescindibilidade, oportunidade e importância

para o setor público (este item integra apenas a LDO 2006).

42. Além dessas restrições, as Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 e 2006 vedam a

transferência de recursos para a execução de obras nessas entidades.

43. A LDO 2005 estabelece que a aplicação de recursos de capital nessas instituições deve

objetivar exclusivamente a ampliação ou aquisição e instalação de equipamentos e a aquisição de

material permanente.

44. A LDO 2006, quase da mesma forma, permite a utilização de recursos de capital para a

aquisição e instalação de equipamentos, bem como para as obras de adequação física necessárias à

instalação desses mesmos equipamentos.

45. Portanto, embora o Ministério do Turismo assegure que as despesas foram realizadas com o

propósito de promover o turismo, não se pode desconsiderar que elas ocorreram em desacordo com a

Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a celebração desses ajustes beneficiou entidades

privadas não inseridas no rol daquelas aptas a receber auxílio.

46. Cumpre registrar, ainda, que, entre as entidades citadas nesta instrução, apenas a Ongtour-

Organização Não-Governamental para o Desenvolvimento do Turismo é qualificada como

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, fl. 48, Anexo 3.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9637.htm


47. No que diz respeito à previsão de recursos na modalidade de aplicação 50 (transferências a

entidades privadas sem fins lucrativos), a Lei Orçamentária anual não autoriza, conforme sugerem os

responsáveis, a execução de obras em propriedades de entidades privadas.

48. A modalidade de aplicação 50 combinada com o Grupo de Natureza de Despesa 4

(investimentos1) possibilita o repasse de recursos diretamente à entidade privada sem fins lucrativos,

sem a intermediação dos estados ou municípios, para custear despesas de investimento e seria

aplicável, por exemplo, no caso de auxílio concedido a uma das entidades qualificadas no § 41.

49. De outra forma, essa tipificação orçamentária poderia ser utilizada para que as entidades

privadas, na qualidade de partícipes de convênios, realizassem obras e benfeitorias em propriedades

públicas, desde que observados os pressupostos básicos de celebração de convênios expressos na IN

STN 01/97, como foi o caso de alguns dos contratos de repasse examinados neste processo que foram

considerados regulares (instrução de fls. 51/83, Principal).

50. Conclui-se, portanto, mediante a interpretação sistemática da LOA em conjunto com os

dispositivos da LDO, que estava liberada a concessão de auxílio a entidades privadas apenas para as

instituições listadas no art. 32 da LDO 2005, ou art. 33 da LDO 2006, e desde que para os tipos de

investimentos especificados nas respectivas LDOs, entre os quais não se inserem as obras.

51. A par desses argumentos, importa frisar que a discricionariedade do poder público limita-se

pelo princípio da legalidade, não sendo autorizado realizar despesas que não estejam amparadas em

norma legal.

52. Outro ponto a ser ressaltado diz respeito à gravação de cláusulas de inalienabilidade e

impenhorabilidade como forma de sanear as irregularidades noticiadas nesta representação.

53. A impenhorabilidade e inalienabilidade não conferem caráter público ao bem, consistindo a

primeira na impossibilidade do bem ser dado em garantia, e a segunda, do seu domínio ser

transferido a outrem, não sendo possível, portanto, aceitar as justificativas apresentadas pelos

responsáveis nesse sentido.

54. Sobre a declaração de utilidade pública de sindicatos, salientamos que, de acordo com o art.

1º do Decreto 50.517/61, que regulamenta a Lei 91/35, que dispõe sobre a declaração de utilidade

pública, as sociedades civis, associações e fundações constituídas no País que sirvam

desinteressadamente à coletividade poderão ser declaradas de utilidade pública, a pedido ou "ex-

officio", mediante decreto do Presidente da República.

55. Os Estados e os Municípios têm legislação própria sobre as condições para as sociedades,

associações e fundações serem decretadas de utilidade pública, e salvo ligeiras modificações, as leis

estaduais e municipais seguem a mesma orientação traçada pela legislação federal, incumbindo a

expedição do ato ao respectivo chefe do Poder Executivo.

56. Um dos requisitos para a titulação de utilidade pública é que as entidades promovam a

educação ou exerçam atividades de pesquisas científicas, de cultura, inclusive artísticas ou

filantrópicas.

57. Nesse sentido, afigura-nos impróprio o enquadramento de sindicatos, entidades destinadas a

representar categorias profissionais específicas, e cujos serviços limitam-se a um círculo restrito de

associados, no rol das entidades que podem ser declaradas de utilidade pública.

58. É preciso lembrar, também, que a declaração de utilidade pública é ato de natureza

tipicamente administrativa, não se confundindo com a desapropriação, que tem o condão de retirar o

bem da esfera privada, dando-lhe uma destinação coletiva.

59. Portanto, essa titulação não confere regularidade aos repasses de recursos públicos que

resultem em acréscimo patrimonial de entes privados. Ademais, a LDO não contém nenhum tipo de

ressalva autorizando a realização de obras em entidades dessa natureza.

1 Segundo a Lei 4.320/64, classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras,

inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os

programas especiais de trabalho, a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.


60. Dessa forma, não obstante a importância das obras, bem como os reflexos diretos e indiretos

sobre a atividade turística e, ainda, as providências tomadas com vistas a solucionar os problemas

relatados neste processo, não se pode negar que houve, efetivamente, infração à norma legal.

61. De fato, no que se refere a alguns dos contratos de repasse examinados, observamos que a

LDO foi contrariada em duas frentes: as instituições beneficiárias não estão habilitadas a receber

auxílios e, mesmo que estivessem, a Lei de Diretrizes veda expressamente a realização de obras,

respeitada a exceção quanto às entidades que atuam mediante contrato de gestão, bem como,

especificamente em relação à LDO 2006, quanto à possibilidade de realização de obras de adequação

física necessárias à instalação de equipamentos adquiridos com esses recursos.

62. Logo, naqueles casos em que a LDO foi descumprida, não deixaremos de propor, mesmo

diante de eventual providência corretiva adotada pelas partes interessadas, a rejeição das razões de

justificativa apresentadas, sem, contudo, opinar pela devolução dos recursos quando se constatar que

o ato foi, de alguma forma, corrigido em consonância com o interesse e diretrizes públicos.

Obras não iniciadas

63. Feitas as anotações gerais, iniciaremos nossa análise pelos contratos de repasse com obras

não iniciadas e sobre os quais não se apresentou solução capaz de reverter a incompatibilidade

existente entre as despesas realizadas e as normas da LDO, não sendo possível, pois, acolher as

justificativas apresentadas. São eles:

64. a) Siafi n.º 575425: construção de parque de vaquejadas, de propriedade da Associação dos

Fazendeiros de Icaraí de Minas;

65. b) Siafi n.º 575428: construção de centro de eventos, de propriedade do Sindicato Rural de

Lagoa Formosa;

66. c) Siafi n.º 585856: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do

Sindicato Rural de Itumbiara;

67. d) Siafi n.º 568216: ampliação de infra-estrutura de parque de exposições, de propriedade do

Sindicato Rural de Perdizes;

68. e) Siafi n.º 585826: conclusão de centro cultural e auditório, de propriedade do Sindicato

Rural de Campina Verde;

69. f) Siafi n.º 585837: construção e reforma de parque, de propriedade do Sindicato Rural de

Tupaciguara;

70. g) Siafi n.º 578822: execução de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade

de Os Independentes;

71. h) Siafi n.º 585835: construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de

propriedade de Os Independentes;

72. i) Siafi n.º 585844: ampliação de sistema de captação e distribuição de água, reservatório,

piscinas e melhorias de infra-estrutura no Parque do Peão, de propriedade de Os Independentes;

73. j) Siafi n.º 585845: construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade

de Os Independentes;

74. k) Siafi n.º 578820: execução de “WC” no Parque do Peão, em Barretos, de propriedade de

Os Independentes;

75. l) Siafi n.º 575426: construção de centro de apoio ao turismo de aventura, de propriedade do

Clube Araxaense de Vôo Livre;

76. m) Siafi n.º 574429: construção de centro de eventos, de propriedade da Mitra Diocesana de

Foz de Iguaçu;

77. n) Siafi n.º 585830: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade do

Sindicato Rural de Monte Alegre de Minas;

78. o) Siafi n.º 585853: implantação de centro de apoio turístico no Ed. São José, de propriedade

das Obras Sociais São Tiago;


79. p) Siafi n.º 585857: construção de centro de eventos, de propriedade da Associação

Desportiva Independente Pedras de Maria da Cruz- MG; e

80. q) Siafi n.º 576288: construção de salão de exposições, de propriedade da Sociedade

Mineira de Cultura.

81. No que tange ao CR Siafi n.º 585853, verificamos que o Decreto Municipal n.º 1.295, de

07/03/2005, fl. 245, Anexo 5, Vol. 1, decretou o tombamento do “Salão Paroquial”.

82. Segundo o administrativista Hely Lopes Meireles1, o tombamento consiste na declaração,

pelo Poder Público, do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas

ou locais que, por essa razão, devam ser preservados.

83. As coisas tombadas permanecem no domínio e posse de seus proprietários, somente exigindo

indenização de seu dono caso impeça a edificação ou sua normal exploração econômica.

84. Logo, o tombamento, por si só, não elide a irregularidade em exame. Ademais, como visto

acima, o decreto estabeleceu o tombamento do Salão Paroquial e o CR objetiva a implantação de

centro de apoio turístico no Ed. São José.

85. De acordo com o projeto básico às fls. 1845/1846, Anexo 1, Vol. 9, o objeto pactuado

consiste na reforma e implantação de centro de apoio turístico no edifício São José, abrangendo a

adaptação de diversas salas, revitalização de auditório, entre outras benfeitorias, não havendo

referência ao salão paroquial tombado por meio do decreto municipal referido acima, que, ao que

parece, é apenas uma das unidades do prédio.

86. O imóvel referente ao CR Siafi n.º 585826, de propriedade do Sindicato Rural de Campina

Verde, está gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão ao patrimônio municipal no caso de

descumprimento de cláusulas (não indicadas), fl. 2456, Anexo 1, Vol. 12; o relativo ao CR n.º 585837,

de propriedade do Sindicato Rural de Tupaciguara, tem cláusulas de inalienabilidade e

impenhorabilidade, fl. 171, Anexo 5.

87. Diferentemente dos casos anteriores, julgamos pertinente acolher as justificativas atinentes

ao CR Siafi n.º 542590.

88. Com efeito, em sua defesa, o responsável assegura que a parceria firmada para a melhoria

dos terminais turísticos hidroviários destina-se a realizar benfeitorias em área pública de propriedade

da União (Decreto-Lei 3.438/1941), definida como terreno de marinha (Instrução Portomarinst n.º

318.001, de 20/10/1980 da Capitania dos Portos do Brasil) e de uso público e atendimento igualitário,

fl. 006, Anexo 6.

89. Cabe destacar que a audiência concernente a esse CR baseou-se em documentos

apresentados pelo Ministério do Turismo presente à fl. 742, Anexo 1, Vol. 3, nos quais se afirma

expressamente que o Projeto Patamar possui plenos poderes inerentes à propriedade dos terminais,

reportando-se, inclusive, a uma certidão emitida pela Prefeitura Municipal de Valença (não presente

nos autos).

90. Sob outro aspecto, verificamos, ainda em relação ao CR Siafi 542590, que o convenente tem

as seguintes finalidades estatutárias: desenvolver estudos sobre a biologia do popularmente

conhecido guaiamum, visando fornecer subsídio técnico-científico aos órgãos competentes para a

normatização da captura e preservação dessa espécie; buscar alternativas socioeconômicas para a

comunidade pesqueira da região e em especial aos catadores de guaiamum; prestar serviços de

natureza sócio-culturais, cívicos e educacionais às comunidades locais; efetuar assessoria,

consultoria, projetos e pesquisas na área ambiental, entre outras atividades, todas estranhas ao objeto

do contrato de repasse firmado com o MTur (fls. 746/753, Anexo 1, Vol. 3).

91. Nesse caso específico, no entanto, não proporemos multa em relação à desconexão existente

entre as atribuições/atividades definidas no estatuto da entidade e o objeto conveniado em razão de

não ter sido promovida a audiência do responsável sobre essa questão, sem prejuízo de determinar-se

ao Ministério a observância da IN STN 01/97 quanto a este ponto.

1 MEIRELES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Edição, Malheiros, São Paulo, fl.524


92. O CR Siafi n.º 550684, referente à construção de centro de convenções em Montes Claros, de

propriedade da Fundetec- Fundação de Desenvolvimento Científico e Tecnológico da Agropecuária

do Norte Mineiro, poderá, em nosso entendimento, seguir o seu curso normal.

93. Nesse repasse, a área destinada à obra foi declarada de utilidade pública para fins de

servidão administrativa, nos termos do Decreto Municipal n.º 2.431, de 05/12/2007, fl. 21, Anexo 6.

94. Hely Lopes Meireles3 conceitua a servidão administrativa como um ônus real de uso imposto

pela Administração à propriedade particular para a realização e conservação de obras e serviços

públicos de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo

proprietário.

95. Explica, também, que a servidão administrativa não se confunde com a desapropriação,

porque esta, em suas palavras, retira a propriedade do particular, ao passo que aquela conserva a

propriedade com o se dono, mas lhe impõe o ônus de suportar um uso público.

96. Diante disso, não obstante entendermos cabível o seguimento do ajuste, dado o caráter

perpétuo do instituto da servidão administrativa, prevalece a necessidade de aplicar-se multa ao

gestor, já que a instituição da servidão administrativa foi posterior à formalização do contrato de

repasse.

97. Por fim, alertamos que os contratos Siafi n.ºs 578822, 585835, 585845 e 578820 referem-se

a um mesmo objeto, qual seja, construção de sanitários no Parque do Peão, em Barretos, o que

agrava a ilegalidade de tais repasses.

Obras em andamento

98. Relativamente aos contratos com obras em andamento, vislumbramos duas possíveis

soluções: a adoção de providências legais ou administrativas que confiram, de forma efetiva, caráter

público às benfeitorias ou ao respectivo imóvel beneficiado, ou, alternativamente, a devolução das

quantias já repassadas.

99. Os contratos de repasse nesta situação são os registrados no Siafi sob os n.ºs 550618,

540537, 538102, 534523, 534519 e 542785.

100. No que diz respeito a esses ajustes, propomos, desde já, o não-acolhimento das justificativas

apresentadas, uma vez que a adoção de eventual medida corretiva não afastará a responsabilidade

dos agentes envolvidos.

101. O CR Siafi n.º 550618, cujo objeto consiste na construção do Centro de Comercialização de

Produtos Artesanais dos Portadores de Necessidades Especiais, tem como tomador a Associação de

Pais e Amigos dos Excepcionais de Aliança de Tocantins (APAE), entidade enquadrada, segundo o

MTur, na exceção prevista no art. 32, Inciso I, da LDO 2005, que trata da prestação de atendimento

direto e gratuito ao público e voltada para a educação especial.

102. O artigo mencionado acima foi redigido nos termos abaixo transcritos:

“Art. 32. É vedada a destinação de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, § 6º, da Lei n.º

4.320, de 1964, para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos e desde que sejam:

I - de atendimento direto e gratuito ao público e voltadas para a educação especial, ou

representativas da comunidade escolar das escolas públicas estaduais e municipais da educação

básica ou, ainda, unidades mantidas pela Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC”

103. Apesar do disposto acima, o art. 34 desse mesmo texto legal estipula que:

“Art. 34. Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 30, 31 e 32 desta Lei, a destinação

de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de:

I –(...)

3 MEIRELES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 25ª Edição, Malheiros, São Paulo, fl.573.


II - aplicação de recursos de capital exclusivamente para ampliação ou aquisição e

instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente, exceto no caso do

inciso IV [signatários de contrato de gestão] do artigo 32”;

104. Diante disso, não obstante a LDO autorizar a concessão de auxílio para entidades dessa

natureza, fica mantida, também neste caso, e com fundamento no precitado artigo, a proibição de

repasses de recursos de capital para a realização de obras.

105. O imóvel relativo ao CR Siafi n.º 540537, cujo objeto é a construção e reforma de parque de

exposição de propriedade do Sindicato Rural de Santa Vitória, apresenta cláusulas de

inalienabilidade e impenhorabilidade, fls. 217/218, Anexo 5, Vol. 1, e 2191, Anexo 1, Vol. 11.

106. O CR Siafi n.º 538102 objetiva a construção de centro de eventos de propriedade do Centro

de Tradições Gaúchas Alexandre Pato e os de n.ºs 534523 e 534519, a implantação de centro de

apoio ao bugueiro, de propriedade do Coopbuggy.

107. Em relação ao CR Siafi n.º 542785, referente à construção e reforma de parque de

exposições de propriedade do Sindicato Rural do Prata, consta dos autos que tramita projeto de lei

para declarar a utilidade pública do Sindicato (Projeto Municipal n.º 042/2007, fl. 226, Anexo 5, Vol.

1). O imóvel encontra-se gravado com cláusula de inalienabilidade e reversão ao patrimônio

municipal em caso de desvio de finalidade, fl. 225, Anexo 5, Vol. 1.

Obras concluídas

108. Quanto ao grupo a seguir especificado, constituído pelos contratos cujas obras estão

concluídas, aplica-se a mesma observação contida nos §§ 98 e 100, no que tange às opções de

regularização e à rejeição das justificativas:

109. a) Siafi n.º 536963: construção do pórtico de entrada no Santuário Nossa Senhora

Aparecida, de propriedade da Mitra Diocesana de Passo Fundo;

110. b) Siafi n.º 532407: construção e reforma de parque de exposições, de propriedade do

Sindicato Rural de Campina Verde; terreno gravado com cláusula de inalienabilidade e de reversão

ao patrimônio municipal, estando resguardado o domínio da posse do imóvel no caso de utilização

diferente daquela destinada pela Prefeitura quando de sua doação4, fls. 166/168, Anexo 5, e 2193,

Anexo 1, Vol. 11;

111. c) Siafi n.º 538092: construção e reforma de parque de exposições, de propriedade do

Sindicato Rural de Tupaciguara; terreno gravado com cláusula de inalienabilidade e

impenhorabilidade, fls. 171/173, Anexo 5.

112. d) Siafi n.ºs 567833 e 567834: reforma e ampliação de parque de exposições, de propriedade

do Sindicato Rural de Centralina .

113. Sobre os contratos indicados no item “d” supra, foi informado que tramita atualmente na

Câmara Municipal de Centralina projeto de lei declarando a utilidade pública do Sindicato, fl. 175,

Anexo 5.

114. No entanto, conforme já tratado anteriormente nesta instrução, a titulação de utilidade

pública não confere legalidade aos investimentos realizados em imóveis privados.

VI- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM ENTIDADES

PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS SEM QUE O CONVENENTE TENHA ATRIBUIÇÕES

ESTATUTÁRIAS OU REGIMENTAIS RELACIONADAS COM O OBJETO PRETENDIDO.

115. A Instrução Normativa STN n.º 7, de 20 de novembro de 2007, alterou dispositivos da

Instrução Normativa STN n.º 1/97, disciplinadora da celebração de convênios de natureza financeira.

116. Interessa-nos, neste tópico, a modificação introduzida no art.1º, § 2º, que estabeleceu que a

execução descentralizada de ação a cargo de órgão ou entidade públicos federais, mediante

4 Não constam dos autos informações acerca das cláusulas de reversão da propriedade ao patrimônio municipal.


celebração e execução de convênio, somente se efetivará para entes que comprovem dispor de

condições para consecução do objeto do Programa de Trabalho relativo à ação e desenvolvam

programas próprios idênticos ou assemelhados.

117. Antes, exigia-se que a descentralização da execução mediante convênio ou Portaria somente

se efetivasse para entes que dispunham de condições para consecução do seu objeto e tivessem

atribuições regimentais ou estatutárias relacionadas com ele.

118. Observamos, portanto, que a ênfase agora não é a finalidade expressa no estatuto, mas o tipo

de atividade desenvolvida pelos convenentes.

119. Essa alteração objetiva, talvez, corrigir prática atualmente disseminada no âmbito das

entidades privadas sem fins lucrativos, em que se elaboram ou reformulam estatutos de modo a

conferir grande abrangência às suas finalidades estatutárias, com o propósito de legitimar a

celebração de convênios ou outros instrumentos afins com a Administração Pública.

120. De qualquer forma, à época da formalização dos contratos em exame neste item a IN STN

ainda não havia sofrido alteração. Ademais, é plausível entender-se que as atividades desenvolvidas

por uma entidade estejam relacionadas com aquelas discriminadas em seu estatuto.

121. Os contratos Siafi n.ºs 532408 e 542576, com obras não iniciadas, têm como tomador a

Funder- Fundação de Desenvolvimento Regional, objetivando o primeiro a construção de duas

estações de tratamento de esgoto nas cidades de Lima Duarte e Santana do Garambeu, e o segundo, a

execução de melhorias no píer e na orla de Paraty, no Rio de Janeiro.

122. Em suas justificativas, a responsável alegou que a Fundação destina-se a promover a

integração de entidades, visando o desenvolvimento da Zona da Mata Mineira e demais regiões em

sua área de influência, ressaltando que, de acordo com o estatuto reformulado da entidade, consta

como seu objetivo o desenvolvimento institucional, científico, tecnológico, ambiental, cultural e o

bem-estar social em todos os seus aspectos (estatuto, fls. 257/272, Anexo 5, Vol. 1) .

123. Em complemento, apresentou histórico de trabalhos desenvolvidos pela Fundação

evidenciando sua experiência na gestão de projetos de saneamento e desenvolvimento ambiental, o

que, segundo o MTur, pesou na decisão acerca da celebração do contrato de repasse.

124. Não obstante os argumentos apresentados, verificamos que os objetivos da Fundação são

alheios aos objetos dos dois contratos de repasse em apreço, afrontando o art. 1º, § 2º, da IN STN

01/97, nos termos da redação vigente à época da assinatura do ajuste.

125. Além disso, o exame do histórico de trabalhos desenvolvidos pela Fundação, fl. 25, Anexo 5,

demonstrou que todos os projetos realizados pela entidade são pertinentes à área tecnológica e

científica, tais como: serviços técnicos especializados de estação de tratamento de efluentes líquidos;

construção e reforma de casas de farinha; construção de laboratório para pesquisa; recomposição da

cobertura vegetal de nascente, margem e áreas degradadas nas sub-bacias e bacia hidrográfica do

São Francisco; modernização da infra-estrutura física do laboratório de virologia e biologia

molecular; projeto de parque tecnológico; aumento da eficiência no uso de água e da irrigação;

despoluição de rio, entre outras atividades .

126. Desse modo, considerando que estaria também descumprido o art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97,

na forma da nova redação vigente, opinamos pela rejeição das razões de justificativa concernentes a

esses CRs.

127. O CR Siafi n.º 542575, com obras concluídas, tem como tomador a AMM- Associação Mato-

Grossense dos Municípios e objetiva executar sistema de abastecimento de água.

128. Sobre o assunto, verificamos que o TC 003.233/2007-3 (Acórdão 96/2008 – Plenário) trata

de representação acerca de diversos convênios e contratos de repasse celebrados entre o Ministério

do Turismo e a Associação Mato-Grossense de Municípios- AMM, estando entre eles o contrato sob

exame.

129. Especificamente em relação ao CR Siafi n.º 542575, há informação de que o Controle

Interno iria fiscalizá-lo in loco, motivo pelo qual não foi realizada, naqueles autos, análise mais

detalhada da respectiva documentação.


130. Ressaltou-se, também, que não se afigura razoável o empenho do Ministério do Turismo em

ações que não se identificam diretamente com a promoção e valorização do turismo e que não

constam do Plano Nacional de Turismo metas de realização de obras de saneamento básico.

131. Em razão disso, foi determinado, entre outras decisões, que o Ministério e a Caixa

Econômica Federal abstivessem-se de transferir recursos para a Associação Mato-Grossense de

Municípios ou para qualquer outra entidade congênere visando à execução de ações tipicamente de

competência das prefeituras municipais.

132. Assim, considerando que os CRs firmados com a AMM, muitos deles objeto de tomadas de

contas especiais, já estão sendo examinados no âmbito do TC 003.233/2007-3, não nos

manifestaremos sobre esse contrato nestes autos.

VII- OCORRÊNCIA: CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS DE REPASSE COM ENTIDADES

PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS COM MENOS DE TRÊS ANOS DE CONSTITUIÇÃO

133. a) Siafi n.º 575425, CR 0197.222-25/2006, tomador: Associação dos Fazendeiros de Icaraí de

Minas, obras não iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica-

CNPJ da Receita Federal: 04/06/2004, fl. 43, Vol. Principal; data de assinatura do contrato:

28/11/2006, fl. 28, Anexo 5, e fls. 321/336, Anexo 5, Vol. 1.

Razões de Justificativa:

134. O responsável afirmou que o estatuto de constituição da Associação data de 02/08/2002 e o

contrato de repasse firmado com a Caixa Econômica Federal foi assinado em 28/11/2006, não

ferindo, portanto, o art. 35, inciso IV, da Lei 11.178/2005.

Análise Técnica:

135. Não obstante constar no estatuto da entidade que ela foi fundada em 02/08/2002 (fl. 328,

Anexo 5, Vol. 1), de acordo com a base de dados da Receita Federal o registro do CNPJ da entidade

deu-se em 04/06/2004.

136. A inscrição no CNPJ é essencial para caracterizar o funcionamento regular de uma pessoa

jurídica, podendo-se até afirmar que, sem esse registro, a entidade fica impossibilitada de exercer

suas funções básicas, encontrando-se impedida de contratar com todas as esferas da Administração

Pública e até com outros particulares, face a exigência costumeira de tal registro em todos os

negócios jurídicos celebrados.

137. Adicionalmente, cumpre registrar que a LDO de 2007 e a de 2008 exigem, além da

declaração emitida por três autoridades locais e do comprovante de regularidade do mandato de sua

diretoria, a inscrição no CNPJ, o que reafirma o nosso entendimento sobre o assunto.

“Art. 36. Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 32, 33, 34 e 35 desta Lei, a

destinação de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de:

(...)

IV - declaração de funcionamento regular, inclusive com inscrição no CNPJ, da entidade

beneficiária nos últimos 3 (três) anos, emitida no exercício de 2007 por 3 (três) autoridades

locais, e comprovante de regularidade do mandato de sua diretoria;” (grifo nosso)

138. Portanto, considerando que a entidade tinha aproximadamente dois anos e meio de

funcionamento regular à época da celebração do contrato de repasse, sugerimos o não-acatamento

das razões de justificativa apresentadas.

139. b) Siafi n.º 550799, CR 0175.873-43/2005, tomador: Brasil Cruise- Associação Brasileira de

Terminais, obras em andamento, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa


Jurídica- CNPJ da Receita Federal: 22/12/2003, fl. 44, Vol. Principal, data de assinatura do contrato:

29/12/2005, fls. 276/282, Anexo 1, Vol. 1, e fls. 26/28, Anexo 5.


140. O responsável apresentou as seguintes informações: a Associação foi fundada em Miami

(EUA) durante a feira Seatrade/2002, em 13/03/2002; o registro como entidade sem fins lucrativos

ocorreu em dezembro de 2003; o CR firmado com a CEF data de 29/12/2005, dois anos e meio após a

sua formalização no Brasil e previa que o contratado deveria aguardar autorização para início das

obras e serviços; de acordo com a experiência do MTur na gestão de contratos de repasse, os

procedimentos necessários para início da obra levariam pelo menos seis meses, em alguns casos até

mais de um ano; no presente caso, a autorização de início da obra deu-se em 31/05/2006, faltando

apenas um mês para completar os três anos; e a primeira medição da obra, quando efetivamente foi

autorizado o primeiro desembolso para a Associação, ocorreu em 25/08/2006, ocasião em que a

Associação já havia atingido o prazo de três anos de existência exigido por lei.

Análise Técnica:

141. A Lei de Diretrizes Orçamentárias não preceitua que o prazo de três anos deve ser

considerado em relação à data de medição, desembolso, etc.

142. Ela estipula que a destinação de recursos a entidades sem fins lucrativos dependerá de

declaração de funcionamento regular da entidade beneficiária nos últimos três anos, estando

implícito, portanto, que à época da formalização do ajuste esse pré-requisito já deve estar atendido.

143. Em vista disso, e com base na data de registro do CNPJ, que indica que a entidade estava em

funcionamento regular há dois anos na data da celebração do ajuste, não acolhemos as justificativas

do responsável.

144. c) Siafi n.º 579436, CR 0197.722-77/2006, tomador: Instituto Magna Mater, obras não

iniciadas, data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita

Federal: 26/02/2004, fl. 45, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 13/12/2006, fls. 821/827,

Anexo 1, Vol. 4, e fls. 28/29, Anexo 5.


145. O responsável esclareceu que o contrato de repasse da Caixa com o Instituto foi assinado em

13/12/2006, quando faltavam 24 dias para completar os necessários três anos de constituição da

instituição.

Análise Técnica:

146. Encontra-se presente nos autos cópia da Ata de Assembléia de Fundação do Instituto, na

qual consta que em 06/01/2004 foi oficialmente aberta a Assembléia Geral do Instituto Magna Mater,

fl. 837, Anexo 1, Vol. 4.

147. Neste tópico, considerando que entre a data de registro do CNPJ e a assinatura do contrato

decorreram dois anos e dez meses, quase atingindo os três anos exigidos em lei, acolhemos as

justificativas apresentadas.

148. d) Siafi n.º 550801, CR 0186.767-81/2005, tomador: Instituto Magna Mater, obra concluída,

data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal:

26/02/2004, fl. 45, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 30/12/2005, fls. 678/683, Anexo 1,

Vol. 3, e fls. 10/11, Anexo 6.



149. Sobre esse CR, foi explicado que, embora o Instituto na ocasião que firmou o contrato de

repasse com a Caixa não tivesse três anos de funcionamento, assumiu o caráter de única entidade em

condições de executar o projeto e implantar o Parque Memorial Zumbi dos Palmares.

Análise Técnica:

150. Cabe destacar, de início, que embora se afirme no documento de fl. 11, Anexo 6, que o CR foi

assinado em 21/12/2006, a data constante no instrumento respectivo (30/12/2005) foi utilizada como

parâmetro na análise deste tópico, fl. 683, Anexo 1, Vol. 3.

151. Com base nesse marco, verificamos que o ajuste foi firmado um ano e dez meses após o

registro do CNPJ na Receita Federal, levando-nos a propor, em conseqüência, a rejeição das razões

de justificativa apresentadas pelo gestor.

152. e) Siafi 542590, CR 0187.069-55/2005 tomador: Projeto Patamar, obras não iniciadas, data

de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da Receita Federal:

07/12/2004, fl. 46, Vol. Principal; data de assinatura do contrato: 29/12/2005, fls. 715/721, Anexo 1,

Vol. 3, fls. 05/06, Anexo 6.


153. Em sua defesa, o responsável apresentou dados gerais do contrato e informou que o Projeto

Patamar foi criado em 18/10/2004.

154. Afirmou, ainda, que o contrato de repasse não tem autorização da Caixa para início da obra

e permanece suspenso até decisão do Tribunal, encontrando-se o recurso correspondente bloqueado

em conta vinculada.

Análise Técnica:

155. As justificativas não podem ser aceitas, pois a entidade em questão estava em funcionamento

há um ano quando foi celebrado o contrato.

156. Siafi n.º 5535095, Convênio 494/2005, tomador: Organização Não-Governamental para o

Turismo- Ongtour; data de abertura constante no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica- CNPJ da

Receita Federal: 11/03/2004, fl. 42, Vol. Principal; data de assinatura do convênio: 21/12/2005, fl.

49, Anexo 3.

157. No tocante a esse contrato de repasse, o MTur pronunciou-se afirmando que a Lei

10.934/2004 (LDO 2005) abre uma excludente quanto à exigência de que ONGs destinatárias de

recursos públicos tenham três anos de funcionamento, ao dispor, no art. 34, § 1º, que,

excepcionalmente, a declaração de funcionamento de que trata a referida lei, quando se tratar de

ações voltadas à educação e à assistência social, poderá ser em relação ao exercício anterior, fls.

2561/2562, Anexo 1, Vol. 13.

158. Após isso, esclarece que o convênio trata de educação profissional e argumenta que a falta

de capacitação/educação adequada para os profissionais do turismo no País constitui-se num dos

maiores obstáculos à consolidação dessa atividade como estratégia de desenvolvimento sustentável.

159. De acordo com o documento de fls. 2563/2666, Anexo 1, Vol. 13, as ações atinentes a esse

convênio envolveram encontros presenciais com um dia de duração nos 26 estados brasileiros e no

Distrito Federal ao longo do segundo semestre de 2006, com a presença de especialistas em

segmentação do turismo, com a apresentação de conceitos, características e aspectos importantes no

processo de estruturação, promoção e comercialização dos segmentos mais representativos em cada

Unidade da Federação.

160. Mediante a leitura da cláusula primeira do instrumento de convênio (Do objeto), fls. 49/57,

Anexo 3, verificamos que o objeto do ajuste consiste em apoiar financeiramente a realização do

5 Audiência não autorizada, fl. 90, Volume Principal.


projeto intitulado “Organização, Estruturação e Qualificação de Segmentos Turísticos Roteirizados”,

com o objetivo de propor estratégias e desenvolver ações para ampliar a oferta de produtos turísticos

brasileiros comercializados no mercado interno e externo, por meio da estruturação, organização e

qualificação de produtos, serviços, equipamentos, segmentos e roteiros.

161. Assim, em que pese o MTur afirmar que o objeto do convênio relaciona-se com o ensino

profissionalizante, analisamos o assunto e concluímos que as ações desenvolvidas não têm essa

característica, assemelhando-se mais ao conceito de seminário, pois se trata da organização de

encontros com um ou dois dias de duração para fins de debater matérias relacionadas ao turismo.

162. Segundo consta dos autos, o Projeto Jornadas Técnicas de Segmentação é resultado da

parceria com a Ongtour e tem o intuito de oferecer subsídios a gestores públicos e privados, na

perspectiva da diversificação e caracterização da oferta turística brasileira sob aspectos conceituais,

legais e técnicos em relação ao perfil do turista, a identificação dos agentes e parceiros e algumas

peculiaridades referentes à promoção e comercialização e outras questões mercadológicas.

163. As ações abordam aspectos relativos à segmentação do turismo e à apresentação de

estratégias, instrumentos e meios de apoio à promoção e à comercialização do turismo, amoldando-se

ao conceito de marketing.

164. Os encontros têm como público alvo agentes, gestores, operadores e empresários locais da

área de turismo e afins, e não estudantes na acepção que se dá à palavra, não se relacionando,

portanto, com a função educação referida no art. 205 da Constituição Federal, como entende o MTur.

VIII- CONCLUSÃO

165. Procedido o exame dos autos, verificamos que as irregularidades apontadas nesta

representação confirmaram-se em relação à maioria dos 52 contratos de repasse analisados.

166. As ocorrências detectadas revelam a falta de cuidado e cautela do Ministério do Turismo na

aplicação de recursos públicos, comportamento minimizado pela iniciativa do órgão de suspender a

execução dos contratos cujas obras não foram ainda iniciadas até ulterior deliberação deste Tribunal

acerca do assunto.

167. A principal questão levantada neste processo refere-se ao repasse de recursos para fins de

realizar obras e benfeitorias em propriedades privadas, possibilitando acréscimos no patrimônio das

entidades beneficiárias, conduta que, em nosso entendimento, configura grave infração à norma legal,

nos termos do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.

168. Destarte, ponderando que o problema não existiria caso os imóveis pertencessem a entes

federativos, vislumbramos algumas alternativas para solucioná-lo, tais como a doação do imóvel ao

município, ao Estado/DF ou à União, a decretação da servidão administrativa, nos moldes procedido

no contrato de repasse Siafi 550684, entre outros institutos reparadores, parecendo-nos razoável, de

início, conceder oportunidade ao Ministério do Turismo para que se promovam ajustes capazes de dar

destinação pública aos bens.

169. Todavia, caso não logre êxito nesse sentido, entendemos forçoso determinar ao órgão

concedente que adote providências administrativas necessárias à restituição dos valores

indevidamente repassados, observados os ditames da Lei n.° 9.784/99 quanto à oportunidade de

contraditório e ampla defesa às entidades interessadas, e, caso não obtenha a recuperação dos

valores, instaure as devidas tomadas de contas especiais, encaminhando-as a este Tribunal, nos

termos da Instrução Normativa TCU n.° 56/2007.

170. Cumpre observar que, no âmbito deste Tribunal, a oportunidade de contraditório e ampla

defesa por parte das entidades interessadas será concedida no curso das tomadas de contas especiais,

caso venham a ser instauradas.

171. No que diz respeito à celebração de contratos de repasse com entidades em funcionamento há

menos de três anos, apesar de os responsáveis, nas suas razões de justificativa, apoiarem a sua

conduta em documentos produzidos anteriormente ao registro do CNPJ, esse fato, conquanto não

elida a irregularidade, configura atenuante, haja vista que buscou-se, à época, um critério, ainda que


errôneo, para aferir o prazo legalmente exigido. Por essa razão, não obstante a rejeição das razões de

justificativa, compreendemos que o fato não deve ensejar, por si só, a sanção dos responsáveis.

172. Por fim, registramos que o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, por meio de advogado

constituído, requereu a produção de sustentação oral, bem como a intimação de seu representante

legal para esse propósito, fl. 257, Principal, Vol. 1.

IX- PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

173. Diante do exposto, submetemos os presentes autos à consideração superior, com proposta de:

a) conhecer da presente Representação, por preencher os requisitos de admissibilidade

previstos no art. 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la

parcialmente procedente;

b) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Senhora Maria Luisa Campos

Machado Leal relativamente às seguintes ocorrências:

b.1) celebrar contratos de repasse com vistas à realização de obras e benfeitorias em imóveis

pertencentes a entidades privadas sem fins lucrativos, em descumprimento às Leis de Diretrizes

Orçamentárias (Leis 10.934/2004 e 11.178/2005), situação verificada nos contratos de repasse Siafi

n.ºs 575425, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 578822, 585835, 585844, 585845, 578820,

575426, 574429, 585830, 585853, 585857, 576288, 550618, 532407, 540537, 538102, 534523,

534519, 536963, 538092, 567833, 567834 e 542785;

b.2) autorizar a celebração dos contratos de repasse Siafi n.ºs 532408 e 542576 sem que

estivesse presente um dos pressupostos básicos da celebração de convênios, consistente na

obrigatoriedade de que o convenente tenha atribuições estatutárias ou regimentais relacionadas com

o objeto pretendido, na forma da redação da IN STN 01/97 vigente à época da celebração do contrato

de repasse;

b.3) autorizar a celebração dos contratos de repasse Siafi n.ºs 575425 e 550799 sem observar

a exigência de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam funcionando

regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência de recurso;

c) rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Senhor Frederico Silva da Costa

relativamente às seguintes ocorrências:

c.1) autorizar a celebração do contrato de repasse Siafi n.º 550684 para fins de realizar

obras e benfeitorias em imóvel pertencente a entidade privada sem fins lucrativos, contrariando a Lei

de Diretrizes Orçamentárias 2005 (Lei 10.934/2004);

c.2) autorizar a celebração dos contratos de repasses Siafi n.ºs 550801 e 542590, sem

observar a exigência de que as entidades privadas destinatárias de recursos públicos estejam

funcionando regularmente nos últimos 3 (três) anos que antecedem a transferência de recurso;

d) aplicar aos responsáveis, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º

8.443/92, em virtude dos fatos indicados nos subitens b.1, b.2 e c.1;

e) determinar ao Ministério do Turismo que:

e.1) promova gestões junto às entidades interessadas para a adoção de providências com o

objetivo de conferir caráter efetivamente público aos imóveis ou às benfeitorias neles realizadas, em

face dos contratos de repasse abaixo relacionados, celebrados em desconformidade com a Lei n.º

10.934/2004 ou Lei n.º 11.178/2005 (Leis de Diretrizes Orçamentárias 2005 e 2006, respectivamente)

e, caso não logre êxito, adote, obrigatoriamente, medidas administrativas necessárias à restituição

dos valores repassados, devidamente corrigidos, observados os ditames da Lei n.° 9.784/99 quanto à

oportunidade de contraditório e ampla defesa às entidades interessadas, instaurando, inclusive, se

necessário, as competentes tomadas de contas especiais:


Contrato de Repasse Siafi Valor total do Contrato de Repasse (R$)

0185.797-20/2005 550618 20.000,00

0177.094-55/2005 536963 50.000,00

0178.662-52/2005 532407 150.000,00

0178.874-12/2005 538092 75.000,00

0202.761-76/2006 567833 100.000,00

0203.031-55/2006 567834 100.000,00

0178.661-47/2005 540537 100.000,00

0183.830-82/2005 538102 80.000,00

0178.663-66/2005 542785 100.000,00

0175.872-39/2005 534523 300.000,00

0175.869-84/2005 534519 300.000,00

1.375.000,00

e.2) informe ao Tribunal, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da ciência desta

deliberação, sobre as providências determinadas no item precedente, alertando-se ao órgão que a

mera declaração de utilidade pública do imóvel ou sua gravação com cláusulas de inalienabilidade ou

impenhorabilidade não atendem ao objetivo colimado na referida determinação;

e.3) condicione o seguimento dos contratos com obras ainda não iniciadas ao fiel

atendimento da determinação emanada no item e.6 desta deliberação;

e.4) observe a disciplina contida no art. 8º, inciso V, da IN STN 01/97, de forma a não

permitir que recursos originários de convênios/contratos de repasse sejam utilizados em despesas com

elaboração de projeto básico, etapa que precede à formalização desses instrumentos;

e.5) cumpra o disposto no art. 1º, § 2º, da IN STN 01/97, somente celebrando convênios com

entidades que desenvolvam programas próprios idênticos ou assemelhados ao objeto conveniado;

e.6) atente para as normas contidas nas leis de diretrizes orçamentárias referentes aos

critérios de repasse de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, em especial aquelas

relativas à exigência de prazo mínimo de funcionamento das entidades beneficiárias e aos tipos de

despesas autorizadas; e

f) encaminhar cópia da deliberação a ser proferida nestes autos ao representante, bem como

ao Procurador-Geral da República, Sr. Antônio Fernando Barros e Silva de Souza, e à

Subprocuradora da República, Sra. Gilda Pereira de Carvalho (referência: TC 019.311/2007-2, Vol.

Principal, fl. 54, apensado a este processo).”

9. Inicialmente, o presente processo foi incluído na pauta da Sessão Plenária do dia 21/5/2008.

No dia anterior ao julgamento, o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, ex-Ministro de Estado do

Turismo, solicitou a retirada do processo de pauta, alegando que o Tribunal não tinha respondido seu

pedido de sustentação oral e que, na pauta de julgamentos, não constavam os nomes de seus advogados,

devidamente constituídos (fls. 281/282, v.1).

10. Apesar de entender que os argumentos utilizados não eram pertinentes, retirei o processo de

pauta, para evitar qualquer alegação de cerceamento de defesa. Considerando que a unidade técnica havia

proposto, inicialmente, a audiência do Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto (medida não acolhida

por mim na oportunidade), levando-se em consideração que está sendo questionada uma série de atos

praticados no âmbito do ministério que ele dirigia, entendi estarem presentes razões legítimas para ele

intervir no processo, razão pela qual reconheci sua condição de interessado e fixei, nos termos do art. 146,

§4º, do Regimento, o prazo de cinco dias para que exercesse as prerrogativas processuais pertinentes.

11. Transcorrido o prazo fixado, o Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto não apresentou

qualquer manifestação.

É o relatório.

VOTO

A unidade técnica identificou a ocorrência de três tipos de irregularidades nos contratos de

repasse e convênios examinados, firmados em 2005 e 2006:


a) transferência de recursos para que entidades privadas sem fins lucrativos realizassem obras

em imóveis de sua propriedade, em descumprimento à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);

b) celebração de contratos de repasse com entidades constituídas há menos de três anos,

contrariando o disposto na LDO;

c) transferências de recursos para entidades que não tinham atribuições estatutárias ou

regimentais relacionadas aos objetos pactuados nos respectivos contratos de repasse.

2. É importante destacar que esta representação teve como foco eventuais irregularidades na

formulação de contratos de repasse e de convênios, não fazendo parte de seu escopo analisar a

regularidade da execução desses ajustes.

3. Quanto à primeira questão acima mencionada, os dispositivos da Lei 10.934/2004

(LDO/2005) relativos a essa matéria são os seguintes (com relação à LDO/2006 – Lei 11.178/2005, a

redação dos artigos pertinentes é bastante semelhante):

“art. 32. É vedada a destinação de recursos a título de auxílios, previstos no art. 12, §6º, da

Lei nº 4.320, de 1964, para entidades privadas, ressalvadas as sem fins lucrativos e desde que sejam:

...

art. 33. A alocação de recursos para entidades privadas, a título de contribuições de capital

fica condicionada à autorização em lei especial anterior de que trata o art. 12, §6º, da Lei nº

4.320/1964

art. 34 Sem prejuízo das disposições contidas nos arts. 30, 31 e 32 desta Lei, a destinação de

recursos a entidades privadas sem fins lucrativos dependerá ainda de:

...

II – aplicação de recursos de capital exclusivamente para ampliação ou aquisição e

instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente, exceto no caso do inciso IV do

artigo 32;

...

V – execução na modalidade de aplicação 50 – Transferências a Instituições Privadas sem

fins lucrativos”

4. Uma das responsáveis ouvidas em audiência afirma, em suas razões de justificativa, que as

transferências feitas pelo Ministério do Turismo não se enquadrariam como auxílio ou contribuição de

capital, visto que tais modalidades independeriam de contraprestação direta de bens e serviços, a teor do

art. 12, §6º, da Lei 4.320/64.

5. Não procede o argumento utilizado. Conforme estabelece o caput do art. 12 da Lei 4.320/64,

as despesas são classificadas em correntes e de capital. Aqui, em se tratando de recursos repassados para a

realização de obras, são despesas de capital. Dentro dessa categoria, ainda segundo tal dispositivo, são as

seguintes as modalidades: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Como se trata

de valores repassados a outras entidades, esses recursos devem ser enquadrados na modalidade de

transferências de capital.

6. A respeito dessas transferências, o §6º do art. 12 da Lei 4.320/64 assim dispõe:

“São transferências de capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que

outras pessoas devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens e serviços,

constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de

Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública”.

7. Fica claro, portanto, que as espécies de transferência de capital são os auxílios e as

contribuições, conforme explicitamente reconhecido no art. 13 da citada lei. Como se trata de

transferências que derivam diretamente da lei orçamentária e não de lei especial anterior, as transferências

feitas pelo Ministério do Turismo são de fato auxílios.


8. A afirmação da responsável, de que não se trataria de auxílio porque este independe de

contraprestação, não corresponde à realidade. A leitura do dispositivo acima transcrito evidencia que as

transferências de capital constituem auxílios ou contribuições, estejam elas vinculadas ou não à

contraprestação direta em bens e serviços.

9. De qualquer forma, tratam-se de recursos de capital e o art. 34, inciso II, da LDO/2005, já

transcrito, só permite esse tipo de transferência a entidades privadas para ampliação ou aquisição e

instalação de equipamentos e para aquisição de material permanente. Não é permitida, portanto, a

transferência para a realização de obras em propriedades das entidades privadas, como em diversos

contratos de repasse apontados pela unidade técnica.

10. Quanto ao argumento utilizado pela responsável, de que as leis orçamentárias anuais previram

a transferência de recursos de capital (GND4) a entidades privadas (modalidade 50) e que, portanto, os

repasses feitos teriam respaldo legal, a unidade técnica analisou apropriadamente esse argumento e o

rechaçou (itens 47 a 51 da instrução reproduzida no relatório precedente). Os títulos dos

subprojetos/subatividades consignados nas leis orçamentárias de 2005 e 2006 eram genéricos e não

especificavam nem a entidade recebedora dos recursos nem a obra que seria realizada (fls. 259/260, v.1).

Assim, cabia ao ministério selecionar entidades e objetos que se enquadrassem nas exigências

estabelecidas na LDO.

11. Fica demonstrada, portanto, a ilegalidade da celebração dos diversos contratos de repasse com

entidades privadas, com o objetivo de realizar obras em propriedades dessas entidades. O Ministério do

Turismo informou que boa parte das obras previstas nesses contratos ainda não foi iniciada e que os

repasses pertinentes a tais ajustes foram suspensos até decisão do Tribunal a respeito. Em relação a esses

contratos não-iniciados, o Tribunal deve determinar que o Ministério do Turismo tome as providências

cabíveis no sentido de rescindi-los. Ressalte-se que os contratos de repasse, apesar do nome, não possuem

natureza contratual, mas são assemelhados a convênios. Assim, não se faz necessária a prévia oitiva das

entidades contratadas para que se proceda à rescisão. Nesse sentido, a IN/STN 1/97, em seu art. 7º, inciso

X, dispõe que constitui cláusula obrigatória em todos os convênios, “a faculdade aos partícipes para

denunciá-lo ou rescindi-lo a qualquer tempo, imputando-se-lhes as responsabilidades das obrigações

decorrentes do prazo em que tenham vigido e creditando-se-lhes, igualmente os benefícios adquiridos no

mesmo princípio”.

12. Também deve ser determinado ao Ministério que observe as regras estabelecidas na LDO no

que tange ao repasse de recursos a entidades privadas (ressalte-se que a LDO/2008 possui vedação

semelhante às LDOs para 2005 e 2006, tendo aberto a hipótese de repasse de recursos para obras em

andamento, cujo início tenha ocorrido com recursos do orçamento fiscal e da seguridade social).

13. Além da ilegalidade da celebração desses contratos de repasse, em função da vedação

estabelecida na LDO, há algumas outras irregularidades graves envolvidas nesses contratos e que não

foram suficientemente exploradas pela unidade técnica em sua análise:

a) quase 30% dos contratos de repasse eram de interesse preponderantemente privado e seus

objetos não tinham relação direta com o turismo, sendo que, desses contratos, 81% foram celebrados com

entidades situadas em um único estado – Minas Gerais (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são:

532407, 538092, 567833, 567834, 540537, 542785, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 585830,

550684, 585857, 576288);

b) quase 50% dos contratos foram celebrados com instituições estabelecidas em municípios

que não estão situados em localidades abarcadas pelo Programa de Regionalização do Turismo (fls.

298/315, v.1). Ou seja, foram direcionados a localidades que não são consideradas como de interesse

turístico. Destaque-se ainda que, desses contratos, 75% foram firmados com entidades situadas em um

único estado – Minas Gerais (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são: 550618, 536963, 532407,

538062, 567834, 540537, 538102, 542785, 575425, 575428, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684,

585857, 532408, 579436, 542277, 550720, 550802, 550801 e 557656);

c) não havia, no processo de celebração dos contratos de repasse, elaboração de parecer

técnico por parte do Ministério do Turismo, conforme determinam as ‘normas de cooperação técnica e


financeira de programas e projetos mediante a celebração de convênios e instrumentos congêneres’,

documento editado pelo próprio ministério. Dentre as informações que deveriam constar desses pareceres,

destacam-se (fls. 94/95, vol. 5):

- “conformidade do projeto pleiteado, para celebração do convênio, com as ações do

Programa Nacional do Turismo”;

- “se o detalhamento e a especificação dos elementos constantes do Plano de Trabalho

encontram-se adequados, verificando se eles guardam relação com o objeto a ser executado e se os

custos indicados estão condizentes com os praticados na respectiva região”

- “real necessidade do objeto dos convênios, mediante a verificação e a análise das

justificativas apresentadas, ....”.

14. Para demonstrar a ocorrência da irregularidade mencionada na letra ‘a’, acima, tome-se como

exemplo o convênio celebrado com o Sindicato Rural de Campina Verde/MG (Siafi 532407), cujo objeto

é a construção e a reforma de parque de exposições pertencente ao sindicato. Analisando o projeto básico,

verifica-se tratar, na realidade, da construção do centro cultural e do auditório do sindicato, anexos a sua

sede (fl. 1015, anexo 1, vol. 5). As justificativas da proposição eram (1016, anexo 1, vol. 5):

“Levar à população em geral, o conhecimento da história de nossa cidade e região,

resgatando valores culturais a muito esquecidos, principalmente pelos jovens, despertando também a

busca de novas informações e descobrir o potencial de nosso município/região para os aspectos

turísticos.

Proporcionar através de palestras técnicas, seminários, dentre outros, o conhecimento para

que nossos produtores e trabalhadores rurais possam desenvolver melhor suas atividades”.

15. Em geral, os contratos de repasse celebrados com sindicatos rurais tinham um formato

semelhante. Objetivava-se a construção, reforma e/ou ampliação de instalações pertencentes a essas

entidades, com o propósito de incrementar a atividade dos produtores rurais, ou seja, de beneficiar

diretamente os integrantes daquela instituição. Apesar de as razões de justificativa apresentadas

procurarem demonstrar que esse tipo de objeto incrementa o chamado turismo de negócios e eventos,

verifica-se que o interesse primário atendido é privado, do sindicato, e, consequentemente, dos seus

sindicalizados.

16. Aceitar o argumento utilizado pelos responsáveis quanto a esses repasses significaria

legitimar qualquer repasse do Ministério do Turismo a entidades privadas cujo objeto estivesse ligado, de

alguma forma, a qualquer atividade econômica, uma vez que sempre se poderia alegar que o incremento

da atividade econômica gera mais desenvolvimento, estimula o turismo de eventos, de negócios, etc.

Penso que isso não é aceitável. Além disso, boa parte dos contratos de repasse apontados nesta

representação beneficiou entidades situadas fora das regiões previstas no Programa de Regionalização do

Turismo.

17. Além do contrato de repasse celebrado com o Sindicato Rural de Campina Verde, enquadram-

se na mesma situação os abaixo mencionados:

Nº Siafi Nº Contrato de Repasse Contratado Objeto

538092 0178.874-12/2005 Sindicato Rural de

Tupaciguara/MG

Construção e Reforma de

Parque de Exposição


Centralina/MG

Reforma e Ampliação de



Centralina/MG



540537 0178.661-47/2005 Sindicato Rural de Santa

Vitória/MG



542785 0178.663-66/2005 Sindicato Rural do

Prata/MG





Itumbiara/GO




Perdizes/MG

Ampliação de Infra-

estrutura de Parque de

Exposição


Campina Verde/MG

Conclusão e aquisição de

equipamentos do centro

cultural e auditório


Tupaciguara/MG


Parque Municipal


Monte Alegre de

Minas/MG



550684 0187.055-94/2005 Fundação de

Desenvolvimento

Científico e Tecnológico

da Agropecuária do

Norte Mineiro

Construção do Centro de

Convenções Regional de

Montes Claros

585857 0214.086-41/2006 Associação Desportiva

Independente

Construção de Centro de

Eventos

576288 0199.765-31/2006 Sociedade Mineira de

Cultura

Construção de Salão de

Exposições no Museu de

Ciências Naturais da

PUC/MG

18. No que se refere à ausência de pareceres técnicos, esse aspecto foi observado em todos os

contratos de repasse analisados.

19. Considero que tais irregularidades, mencionadas a partir do item 13 deste voto, são bastante

graves, mas não foram objeto das audiências realizadas. Dessa forma, em respeito aos princípios

constitucionais do contraditório e da ampla defesa, devem ser feitas novas audiências, enfocando

especificamente essas questões.

20. Constata-se, também, pela repetição dessas ocorrências, que não se trata de problema pontual,

mas de questão sistêmica, relacionada à política de celebração de contratos de repasse por parte do

ministério. Por esses motivos, julgo pertinente ouvir em audiência, também, além da então Secretária

Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo, Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, o

Ministro de Estado do Turismo à época, Sr. Walfrido dos Mares Guia, pela ausência de supervisão

hierárquica.

21. Registre-se que irregularidades da mesma natureza foram detectadas em ajustes celebrados

com uma instituição específica, a Associação Mato-Grossense de Municípios (Acórdão 96/2008-

Plenário).

22. No que tange à celebração dos contratos de repasse para que entidades privadas sem fins

lucrativos realizassem obras em imóveis de sua propriedade, em descumprimento à Lei de Diretrizes

Orçamentárias, aspecto que já foi objeto das audiências anteriormente formuladas, trata-se também de

questão sistêmica, razão pela qual ela deverá ser objeto da audiência do referido ex-Ministro.

23. O ministério informou que há cinco contratos de repasse cujas obras já estão concluídas e seis

outros cujas obras estão em andamento. Em relação aos objetos previstos nesses últimos, o Ministério do

Turismo informou que autorizou seu prosseguimento. São eles:

Nº Siafi Nº Contrato Contratado Objeto Situação das obras

536963 0177.094-55 Mitra Diocesana de Construção de Concluída


Passo Fundo pórtico na entrada

de um santuário


Campina

Verde/MG

Construção e

Reforma de Parque

de Exposição

Concluída


Tupaciguara/MG

Construção e

Reforma de Parque

de Exposição

Concluída


Centralina/MG

Reforma e

Ampliação de

Parque de

Exposição

Concluída


Centralina/MG

Reforma e

Ampliação de

Parque de

Exposição

Concluída

550618 0185.797-20/2 APAE/TO Construção de

centro de

comercialização de

produtos

Em andamento

534523 0175.872-39/2005 COOPBUGGY Implantação de

centro de apoio ao

bugueiro

Em andamento

534519 0175.869-84/2005 COOPBUGGY Implantação de

centro de apoio ao

bugueiro

Em andamento

538102 0183.830-82/2005 Centro de

Tradições Gaúchas

Alexandre Pato

Construção de

Centro de Eventos

Em andamento


Santa Vitória/MG

Construção e

Reforma de Parque

de Exposição

Em andamento


Prata/MG

Construção e

Reforma de Parque

de Exposição

Em andamento

24. É preciso avaliar, então, em relação a esses contratos, cujas obras estão encerradas ou em

andamento, qual medida deve ser determinada ao ministério, considerando que se trataram de despesas

realizadas com infringência às LDOs pertinentes. A proposta da unidade técnica é de conceder um prazo

de 180 dias ao ministério para que promova gestões junto às respectivas entidades “com o objetivo de

conferir caráter eminentemente público aos imóveis ou às benfeitorias neles realizadas” (fl. 277, v.1).

Caso não se obtenha sucesso nessa medida, a 5ª Secex propõe determinar ao ministério que adote as

medidas administrativas pertinentes para obter a restituição dos valores repassados, inclusive a

instauração de tomadas de contas especiais, se necessário.

25. Apesar de parecer, em tese, uma proposta pertinente, entendo que ela é praticamente inviável

de ser aplicada concretamente. Primeiro pela dificuldade em se estabelecer o que seria ‘conferir caráter

eminentemente público’ aos imóveis. Também, a maior parte desses contratos é para a realização de obras

específicas em imóveis de propriedade das entidades beneficiadas. O ‘caráter eminentemente público’

seria conferido unicamente para aquela determinada obra, mas não para toda a propriedade, que possui

diversos outros bens. Não vislumbro como isso poderia ser operacionalizado, na prática.

26. Considerando as dificuldades concretas de cumprimento da determinação sugerida, entendo

que ela não deve ser adotada. Reputo mais adequada a fixação de prazo para que o Ministério do Turismo


negocie, junto a essas entidades, a devolução dos recursos repassados que, afinal, serviram para aumentar

indevidamente o patrimônio dessas entidades, sob pena de instauração de tomada de contas especial para

obter o ressarcimento desses valores indevidamente repassados.

27. Há dois desses contratos, no entanto, em que, apesar de ter ficado caracterizada violação à

LDO, seus objetos têm um vínculo evidente com a questão turística. Além disso, conforme se verá a

seguir, a natureza das obras realizadas, de pequeno porte, demonstra que o benefício desses

empreendimentos será preponderantemente coletivo. Por essas razões, excepcionalmente, considero que

esses dois convênios possam ser excluídos da determinação acima mencionada. Há que se levar em conta,

ainda, que as duas instituições benefíciadas, ao contrário de sindicatos ou cooperativas, não têm como

finalidade precípua a defesa dos interesses de um determinado grupo específico de pessoas.

28. O primeiro desses contratos é o de nº 0183.830-82 (Siafi 538102), celebrado com o Centro de

Tradições Gaúchas Alexandre Pato, com a finalidade de construir o restaurante do centro de eventos. O

valor repassado pelo Ministério do Turismo foi de R$ 80.000,00. Consulta à Internet revela que o

município de Lagoa Vermelha/RS é referência em termos de cozinha regional e sedia, anualmente, festas

tradicionais como o Rodeio Nacional de Lagoa Vermelha (em 2007 foi realizada a 18ª edição) e a Festa

Nacional do Churrasco e Comida Campeira (13ª edição em 2007), consideradas as maiores do gênero no

paísº(www.cultura.rs.gov.br/internas.php?inc=assessoria&cod=1170092581);(www.conselhodeculturars.com.br/.../files/projet

o_76.doc&arquivoNome=/files/projeto_76.doc); (inema.com.br/mat/idmat058482.htm)

29. O outro contrato é o de nº 177.094-55/2005 (Siafi 536963), celebrado com a Mitra Diocesana

de Passo Fundo/RS, com a finalidade de construir um pórtico na entrada do Santuário Nossa Senhora

Aparecida. O valor repassado foi de R$ 50.000,00. Consulta à Internet evidencia que o referido município

é um centro de devoção a Nossa Senhora Aparecida e todos os anos realiza uma tradicional romaria em

homenagem àquela santa (em 2007 realizou-se a 27ª edição, que contou com a presença de cerca de 130

mil pessoas) (www.pmpf.rs.gov.br/secao.php?p=1541&a=2&pm=785); (www.pastoral.com.br/noticias/010807_romaria.html).

30. Com referência aos contratos de repasse celebrados com a Cooperativa de Transportes

Turísticos e Serviços Afins do Rio Grande do Norte (Coopbuggy) – Siafi 534519 e 534523, há um

agravante que compromete ainda mais a legitimidade dos repasses – parcela dos recursos transferidos

destinava-se à aquisição do terreno onde seria instalado o centro de apoio (fls. 1262 e 1293, anexo 1, vol.

6). Esse fato joga por terra um dos principais argumentos utilizados nas razões de justificativa

apresentadas pela então Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo - de que os

equipamentos turísticos em muitos casos são únicos e insubstituíveis e de que “os investimentos de

melhoria realizados pelo Ministério em áreas de propriedades de entidades sem fins lucrativos foram

definidos porque, sem exceção, tratavam-se do principal equipamento turístico do município (todos eram

pequenos municípios), não justificando, portanto, a decisão de construir um novo equipamento completo

em área pública” (grifos do original – fl. 218, v.1). No caso dos contratos em tela, o terreno sequer era de

propriedade da cooperativa, foi o próprio ministério que repassou os recursos para que ela adquirisse o

imóvel, o que me parece um despropósito.

31. Com relação a esses dois contratos, aliás, os projetos básicos são praticamente iguais, com

exceção de alguns dos valores previstos para os itens a serem executados. Na análise das prestações de

contas, o Ministério do Turismo deverá avaliar se houve superposição de objetos. Revela-se, pertinente,

portanto, determinar ao ministério que atente para essa questão.

32. Apesar da informação prestada pelo ministério, de que apenas 6 obras tinham sido iniciadas,

conforme registro feito no item 23 deste voto, constam dos autos informações de que pelo menos uma

obra, que constava como não-iniciada, já está sendo executada - a construção do centro de eventos da

Gruta Nossa Senhora de Lourdes, no Município de Céu Azul/PR (Contrato de Repasse nº 0200.263-

02/2006, Siafi nº 574429, celebrado com a Mitra Diocesana de Foz do Iguaçu/PR) (fls. 2667/2700, anexo

1, vol. 13).

33. Ressalte-se que a informação prestada pelo ministério ao TCU a respeito desse contrato, em

que pese ter indicado que a obra não tinha sido iniciada na época, registrou que já tinha sido dada

autorização, em 17/11/2006, para o início da execução dos trabalhos. E, de fato, conforme atesta o

http://www.cultura.rs.gov.br/internas.php?inc=assessoria&cod=1170092581

http://www.pmpf.rs.gov.br/secao.php?p=1541&a=2&pm=785


‘relatório de acompanhamento de empreendimento’ emitido pela Caixa Econômica Federal, já tinham

sido executados cerca de 48% do empreendimento (fls. 2667/2673, anexo 1, vol. 13).

34. Em relação a esse contrato, até por questão de isonomia, deve ser dado a ele o mesmo

tratamento conferido ao Contrato de Repasse nº 177.094-55/2005 (Siafi 536963), celebrado com a Mitra

Diocesana de Passo Fundo/RS (ver itens 27 e 29 deste voto). Os documentos de fls. 2697/2700, anexo 1,

vol. 13 indicam que o local é o grande atrativo turístico da cidade, onde se realiza, todos os anos,

tradicional romaria em homenagem a Nossa Senhora de Lourdes. Aplicam-se a esse contrato de repasse

os mesmos argumentos utilizados anteriormente, de que se trata de obra cujo benefício é eminentemente

coletivo, que tem relação direta com o turismo e, ainda, que a entidade beneficiária dos recursos não tem

como finalidade principal o atendimento dos interesses de um grupo determinado de pessoas.

35. Em relação a esse contrato e a outros que o ministério já tenha expedido autorização de início

das obras, cujos objeto e entidade beneficiada tenham as características mencionadas nos itens 27/29 e 34

deste voto, entendo que pode ser dada continuidade à sua execução.

36. Outra irregularidade apontada pela 5ª Secex foi a celebração de contratos de repasse com

entidades privadas sem observar a obrigatoriedade de que essas instituições estivessem funcionando

regularmente há pelo menos 3 anos (ocorrência verificada em relação aos contratos de repasse cujos

números no Siafi são: 550684, 542590, 575425, 550799 e 579436).

37. As LDOs para 2005 e 2006, anos de celebração dos contratos de repasse em tela, dispunham,

em seus arts. 34 e 35, respectivamente, que a destinação de recursos a entidades privadas dependia de

declaração de funcionamento regular da entidade beneficiária nos últimos três anos, emitida no exercício

de vigência da lei, por três autoridades locais, e do comprovante da regularidade do mandato de sua

diretoria.

38. Observa-se, portanto, que os processos relativos a esses contratos deveriam estar instruídos

das três declarações e do comprovante da regularidade do mandato da diretoria das entidades. Analisando

a documentação pertinente a esses cinco contratos, verifica-se que em nenhum deles constavam as três

declarações, mas apenas as atas de eleição dos diretores. Houve, portanto, descumprimento do comando

legal.

39. Entendo que essas declarações, mais do que constituírem um aspecto meramente formal,

tinham como objetivo demonstrar que a entidade esteve efetivamente desempenhando suas atividades nos

últimos três anos. É possível que uma instituição esteja formalmente constituída, com estatuto registrado,

CNPJ, mas esteja inativa na prática. Daí a exigência de que as declarações sejam efetuadas por

autoridades locais. Se o objetivo da norma fosse apenas o de exigir a constituição formal da empresa,

desnecessário seria exigir tais documentos.

40. Em relação a alguns dos contratos, os responsáveis tentam demonstrar que a entidade já

funcionava antes de obter seu CNPJ. É certo que as LDOs daquela época não estabeleciam explicitamente

que a entidade deveria ter registro no CNPJ (o que passou a ocorrer nas LDOs subseqüentes), mas

independentemente dessa discussão, em quatro dos cinco contratos os documentos constantes dos

processos indicam que a entidade sequer estava constituída há três anos, conforme se verifica da tabela

abaixo:

Nº Contrato Siafi Data de assinatura do

contrato

Entidade Data de registro em

cartório da assembléia de

constituição ou do

estatuto das entidades

550799 29/12/2005 (fls. 276/282,

anexo 1, v.1)

Brasilcruise 27/8/2003 (fls. 283/298,

anexo 1, v.1)

550801 30/12/2005 (fls. 677/683,

anexo 1, v.3)

Instituto Magna Mater 26/2/2004 (fls. 689/693,

anexo 1, v.3)

542590 29/12/2005 (fls. 715/721,

anexo 1, v.3)

Projeto Patamar 7/12/2004 (fls. 754/755,

anexo 1, v.3)

579436 13/12/2006 (fls. 821/827,

anexo 1, v.4)

Instituto Magna Mater 26/2/2004 (fls. 837/841,

anexo 1, v.4)


575425 29/11/2006 Associação dos

Fazendeiros e Vaqueiros

de Icaraí de Minas

*

* não consta a data de registro em cartório do estatuto. O estatuto está datado de 2/8/2002 (fls. 1340/1348,

anexo 1, v.6)

41. As razões de justificativa apresentadas quanto a essa questão, portanto, não são capazes de

afastar a irregularidade apontada. Em relação aos contratos 550799, 550801, 542590 e 579436, em que

não há ilegitimidade dos objetos, considerando que hoje essas entidades já têm 3 anos de constituição,

não há óbices para que o ministério faça os repasses correspondentes, caso eles estejam sendo

regularmente executados (com relação ao contrato 575425, ele incide na situação mencionada na letra ‘a’

do primeiro item deste voto, sem estarem presentes as condições excepcionais descritas no item 27 do

voto, razão pela qual ele deve receber o mesmo tratamento daqueles contratos – item 11 do voto).

42. Outra questão levantada pela unidade técnica foi a celebração de 3 contratos de repasse (Siafi

532408, 542576 e 542575) com entidades privadas cujas atribuições estatutárias e regimentais não teriam

relação com o objeto do contrato.

43. Em relação a esse aspecto, o art. 1º, §2º, da IN/STN 1/97, em sua redação vigente à época da

celebração dos convênios, dispunha que a descentralização de recursos somente deveria ser feita para

entidades que tivessem condições para a consecução de seus objetos, com atribuições regimentais

estatutárias relacionadas a eles.

44. O Contrato de Repasse 0186.958-98/2005 (Siafi 542575) foi celebrado com a Associação

Mato-Grossense dos Municípios (AMM) e tinha por objeto a execução do sistema de abastecimento de

água no Município de Chapada dos Guimarães/MT.

45. Alega o responsável que o estatuto da referida associação prevê como uma de suas finalidades

“elaborar, aprovar e acompanhar a execução e implantação de planos, programas e projetos de

desenvolvimento das regiões que compõem a área de jurisdição da Associação Matogrossense dos

Municípios” (fl. 25, anexo 6), o que lhe permitiria receber recursos para executar o sistema de

abastecimento de água.

46. O art. 1º, §2º, da IN/STN 1/97 teve sua redação alterada em 2007. Agora, o aspecto a ser

observado não é mais a atribuição regimental ou estatutária da entidade, mas a comprovação de que ela

tem condições de executar o objeto e desenvolver programas próprios idênticos ou assemelhados.

Conforme bem registrou a unidade técnica, essa alteração possivelmente foi feita em razão da constatação

de que muitas entidades possuem estatutos extremamente amplos, o que lhes possibilitava receber

recursos públicos para a execução dos mais diversos objetos, sem que se assegurasse que elas tinham

efetivas condições de realizar esses objetos a contento.

47. Entretanto, considerando a redação vigente à época do convênio, deve-se reconhecer que não

havia impedimentos, sob o ponto de vista do disposto no art. 1º, §2º, da IN/STN 1/97, para que a AMM

recebesse esses recursos. Cabe registrar, no entanto, que em outra oportunidade este Tribunal constatou

alguns problemas em relação aos convênios celebrados com a referida instituição, conforme mencionado

no relatório que consubstanciou o Acórdão 96/2008-Plenário:

“l) visando ao integral cumprimento da legislação, o preâmbulo do Manual de Convênios do

concedente (fls. 67 a 150 do anexo 15) esclarece que “adotará termos claros e correntes de forma que

os agentes públicos e privados sem fins lucrativos executem suas solicitações de aplicação de recursos

federais sem a intermediação de terceiros (...) Por essa razão, além de conceitos básicos, a publicação

traz instruções úteis destinadas aos responsáveis diretos pela aplicação dos recursos, visando

divulgar os critérios e procedimentos estabelecidos na legislação que trata das respectivas

transferências federais”. Também ressalta o manual que “com esta publicação, o Ministério do

Turismo busca agir preventivamente com intuito de evitar que gestores estaduais e municipais, assim

como os representantes de organizações particulares sem fins lucrativos e entidades parceiras, sejam

vítimas da "oferta de serviços" de intermediários, inteiramente desnecessários para o recebimento dos

recursos federais, ou cometam, por desconhecimento, irregularidades na aplicação de recursos


federais transferidos, as quais possam ensejar a instauração de tomada de contas especial e,

conseqüentemente, macular sua gestão.”

...

c) como se vê, não é papel da AMM substituir Prefeituras municipais e aplicar recursos

federais em ações locais que deveriam, pela sua natureza, ser executadas pelos municípios. Ainda que

não haja impedimento para a realização de convênios ou contratos de repasse com entidades

privadas, no caso em tela se observa uma subversão do modelo federativo instituído pela

Constituição, caracterizada pela aplicação de recursos federais em atividades tipicamente locais (de

responsabilidade essencialmente municipal) por uma entidade não-estatal de representação e

assessoria das municipalidades;

d) o Manual de Convênios do concedente rechaça a atuação de intermediários na obtenção

de recursos. Contudo, o Ministério permite a intermediação por entidade sem qualquer legitimidade

para fazê-lo, além da substituição das prefeituras na execução do objeto;”

48. Na oportunidade, inclusive, foi feita determinação “à Caixa Econômica Federal e ao

Ministério do Turismo que se abstenham de transferir recursos para a Associação Matogrossense de

Municípios ou para qualquer outra entidade congênere visando à execução de ações tipicamente de

competência das Prefeituras municipais”.

49. Há que se levar em consideração que essa determinação foi feita neste ano, sendo que o

contrato de repasse em questão foi celebrado em 2005. Além disso, em relação ao objeto da audiência

realizada nestes autos, que era a ausência de atribuição estatutária ou regimental para execução do objeto,

a irregularidade não ficou caracterizada, conforme exposto no item 47 acima. Não há, portanto, que se

tomar qualquer medida restritiva em relação a esse contrato, que se encontra em execução, segundo

informações do Ministério do Turismo.

50. Os Contratos de Repasse nºs 0175.881-40/2005 e 0184.035-75/2005 (Siafi 532408 e 542576)

foram celebrados com a Fundação de Desenvolvimento Regional (Funder) e têm como objeto,

respectivamente, a construção de estações de tratamento de esgoto nos Municípios de Lima Duarte/MG e

Santana do Garambeu/MG e a execução de melhorias no Píer e na orla de Paraty/RJ.

51. Conforme dispõe seu estatuto, a Funder “tem por objetivo o apoio ao ensino, à pesquisa e à

extensão, o desenvolvimento institucional, científico, tecnológico, ambiental, cultural e o bem-estar

social em todos os seus aspectos, devendo para tanto, buscar a integração dos órgãos instituidores e de

quantos possam colaborar na busca do bem maior da sociedade, em toda a zona da mata mineira e

regiões em que atuar” (fl. 257, anexo 5, vol. 1).

52. Verifica-se, portanto, que os objetos dos contratos de repasse celebrados com a referida

instituição, de realização de obras, não se inseriam dentro das finalidades estabelecidas em seu estatuto,

conforme exigia o art. 1º, §2º, da IN/STN 1/97. Conforme mencionado anteriormente, a atual redação do

dispositivo estabelece que a entidade beneficiada deve demonstrar ter condições de executar o objeto

adequadamente e desenvolver programas idênticos ou similares. Mesmo sob essa nova ótica, não seria

possível o repasse de recursos para a Funder construir estações de tratamento de esgoto e realizar obras de

engenharia. Transcreve-se, abaixo, as atribuições da Funder, retiradas de seu próprio sítio na Internet

(www.funder.com.br), em que se verifica que suas atribuições estão ligadas ao campo do ensino, da

pesquisa, não se inserindo dentre elas a execução de obras:

“- Nos limites do seu orçamento, colaborar com os programas e projetos a ela encaminhado,

prestando-lhes apoio técnico, jurídico e econômico-administrativo de modo a possibilitar o seu adequado

desenvolvimento;

- Apoiar as organizações públicas e privadas no âmbito de sua competência, mediante a

administração ou repasse de recursos de terceiros, inclusive estatais, sendo-lhe vedado captá-los no

mercado financeiro;

- Apoiar e auxiliar na administração de instalações de unidades laboratoriais, necessárias ao

implemento das atividades de pesquisa e produção;

- A promoção e estímulo à transferência de tecnologia entre unidades de pesquisas no setor

produtivo e ao surgimento de empresas de base tecnológica;

http://www.funder.com.br)/


- O apoio à formação e as aperfeiçoamento de recursos humanos de níveis médio, superior e de

pós-graduação, mediante a concessão de bolsas de estudo e pesquisa, no país e no exterior;

- A promoção de intercâmbio entre pesquisadores locais e de outros estados ou do exterior,

mediante a concessão de auxílios específicos;

- Formular e implantar projetos de desenvolvimento de interesse regional ou de todo território

nacional;

- Zelar pela continuidade dos projetos e obras consideradas, por ela, como de interesse regional

ou de todo território nacional;

- A manutenção de um sistema permanente de avaliação e acompanhamento dos projetos sob seu

amparo, bem como a fiscalização da aplicação dos auxílios concedidos, podendo nos casos de

desempenho insatisfatório, suspender os apoios previstos;

- A promoção periódica de estudos sobre o estado geral de pesquisa no estado e no país,

identificando os campos que devam receber prioridade de apoio;

- A promoção e o apoio à publicação de resultados alcançados pela execução dos programas e

projetos de ensino, saúde, social, turístico, cultural, meio ambiente e de pesquisa, por ela desenvolvida;

- A promoção de integração entre as instituições não-governamentais, entidades de pesquisa do

estado, universidades e empresas, através do apoio a projetos integrados;

- A identificação de grupos potenciais para a geração de tecnologia de ponta ou outros grupos

emergentes, estabelecendo mecanismos de apoio ao seu desenvolvimento;

- A implantação da Bolsa de Desenvolvimento Regional, com a possibilidade de captação de

recursos para viabilização de novos projetos;

- Manter o credenciamento junto ao CNPq, para aquisição de produtos importados para serem

utilizados exclusivamente para fins de pesquisa.”

53. Apesar de não ter sido objeto desta representação, não poderia deixar de ressaltar um fato que

chama a atenção nos dois contratos de repasse celebrados com a referida fundação – a extrema singeleza

dos documentos denominados ‘projeto básico’ e ‘plano de trabalho’, em que praticamente não há

detalhamento das obras a serem realizadas, apesar de envolverem repasses de R$ 1 milhão cada um (fls.

327/330, anexo 1, volume 1 e fls. 869/873, anexo 1, volume 4).

54. Em relação a esses contratos, portanto, dada sua ilegalidade, deve-se determinar ao Ministério

do Turismo que adote as providências necessárias no sentido de rescindi-los.

55. Em função das irregularidades caracterizadas, a 5ª Secex propõe que sejam aplicadas multas à

Sra. Maria Luisa Campos Machado Leal, então Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do

Turismo, e ao Sr. Frederico Silva da Costa, então Secretário-Substituto.

56. Conforme mencionado no item 19 deste voto, ficaram configurados outros fortes indícios de

graves irregularidades nos contratos de repasse analisados, que não foram objeto da audiência dos

responsáveis. Assim sendo, devem ser feitas novas audiências, da ex-Secretária e também do ex-Ministro

de Estado do Turismo, quanto às questão abordadas nos itens 13 a 18 deste voto. Por isso, deixo de

aplicar, neste momento, qualquer sanção aos responsáveis, deixando para fazê-lo, se for o caso, após a

análise das razões de justificativa.

57. Registro que, apesar de ainda estar sendo proposta a adoção de medidas preliminares, trouxe

este processo à apreciação do Plenário por considerar relevante que as determinações pertinentes sejam

feitas desde já ao Ministério do Turismo, dada sua relevância.

58. Por fim, a unidade técnica também identificou, em alguns contratos de repasse, a previsão de

recursos para a elaboração de projeto básico, elemento que já deve integrar o plano de trabalho que

compõe o convênio. Tratando-se, portanto, de despesa a ser realizada antes da celebração do convênio,

não é possível que ela seja custeada com recursos do próprio convênio. Assim, deve ser feita a

determinação corretiva pertinente.

Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao

Colegiado.


TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 25 de junho de 2008.

UBIRATAN AGUIAR

Ministro-Relator


ACÓRDÃO Nº 1232/2008 - TCU - PLENÁRIO

1. Processo: nº TC - 012.529/2007-6 - c/ 1 volume e 8 anexos (estes c/ 15volumes)

Apenso: TC-019.311/2007-2

2. Grupo II – Classe – VII - Representação

3. Interessado: Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral junto ao TCU

4. Órgão: Ministério do Turismo

5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR

6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.

7. Unidade Técnica: 5ª Secex

8. Advogados constituídos nos autos: Huilder Magno de Souza (OAB/DF 18.444), Anselmo Meireles de

Lima Ayello (OAB/DF 16.116) e Otávio Batista Rocha Machado (OAB/MG 89.836).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação formulada pelo Dr. Paulo

Soares Bugarin, Subprocurador-Geral junto ao TCU, contra possíveis irregularidades na celebração de

convênios e contratos de repasse por parte do Ministério do Turismo com diversas entidades privadas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das

razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer desta representação, com fulcro no art. 237, inciso III, do Regimento Interno para, no

mérito, considerá-la procedente;

9.2. realizar as seguintes audiências, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250,

inciso IV, do Regimento Interno/TCU, para que os responsáveis indicados apresentem razões de

justificativa quanto às questões abaixo:

9.2.1. do então Ministro de Estado do Turismo, Sr. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, pela

ocorrência, de forma generalizada, dos fatos abaixo descritos, caracterizando ausência de supervisão

hierárquica:

9.2.1.1. celebração de contratos de repasse com entidades privadas para a realização de obras e

benfeitorias em imóveis pertencentes a essas entidades, em descumprimento ao disposto no art. 34, inciso

II, da Lei 10.934/2004 (LDO/2005) ou no art. 35, inciso II, da Lei 11.178/2005 (LDO/2006) (Contratos

de Repasse cujos números no Siafi são: 550618, 536963, 532407, 538092, 567833, 567834, 540537,

538102, 542785, 534523, 534519, 575425, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 578822, 585835,

585844, 585845, 578820, 575426, 574429, 585830, 585853, 585857, 576288, 542590, 550684);

9.2.1.2. celebração de contratos de repasse com interesses preponderantemente privados, sem que

seus objetos tenham relação direta com o turismo e predominantemente com entidades situadas em um


567834, 540537, 542785, 575428, 585856, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684, 585857, 576288,

542575, 532408);

9.2.1.3. celebração de contratos de repasse com instituições estabelecidas em municípios

localizados fora das regiões contempladas no Programa de Regionalização do Turismo, ou seja, em

localidades que não são consideradas como de interesse turístico, e predominantemente situadas em um


538062, 567834, 540537, 538102, 542785, 575425, 575428, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684,

585857, 532408, 579436, 542277, 550720, 550802, 550801 e 557656);

9.2.1.4. ausência, no processo de celebração dos contratos de repasse, de parecer técnico elaborado

pelo Ministério do Turismo, conforme determinam as ‘normas de cooperação técnica e financeira de

programas e projetos mediante a celebração de convênios e instrumentos congêneres’, documento editado

pelo próprio ministério (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são: 550618, 536963, 532407,

538092, 567833, 567834, 540537, 538102, 542785, 534523, 534519, 575425, 575428, 585856, 568216,

585826, 585837, 578822, 585835, 585844, 585845, 578820, 575426, 574429, 585830, 585853, 585857,

576288, 542590, 550684, 542575, 532408, 542576, 546429, 546430, 542317, 530914, 537047, 546495,

573023, 579436, 543277, 540598, 550720, 550802, 550799, 542573, 540599, 550801, 585825, 557656).

Dentre as informações que deveriam constar desses pareceres, destacam-se:

9.2.1.4.1. conformidade do projeto pleiteado, para celebração do convênio, com as ações do


Programa Nacional do Turismo;

9.2.1.4.2. se o detalhamento e a especificação dos elementos constantes do Plano de Trabalho

encontram-se adequados, verificando se eles guardam relação com o objeto a ser executado e se os custos

indicados estão condizentes com os praticados na respectiva região;

9.2.1.4.3. real necessidade do objeto dos convênios, mediante a verificação e a análise das

justificativas apresentadas;

9.2.2. da então Secretária Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo, Sra. Maria

Luisa Campos Machado Leal:

9.2.2.1. celebração de contratos de repasse com interesses preponderantemente privados, sem que

seus objetos tenham relação direta com o turismo e predominantemente com entidades situadas em um


567834, 540537, 542785, 585856, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684, 585857, 576288, 542575,

532408);

9.2.2.2. celebração de contratos de repasse com instituições estabelecidas em municípios

localizados fora das regiões contempladas no Programa de Regionalização do Turismo, ou seja, em

localidades que não são consideradas como de interesse turístico, e predominantemente situadas em um


538062, 567834, 540537, 538102, 542785, 575425, 575428, 568216, 585826, 585837, 585830, 550684,

585857, 532408, 579436, 542277, 550720, 550802, 550801 e 557656);

9.2.2.3. ausência, no processo de celebração dos contratos de repasse, de parecer técnico elaborado

por parte do Ministério do Turismo, conforme determinam as ‘normas de cooperação técnica e financeira

de programas e projetos mediante a celebração de convênios e instrumentos congêneres’, documento

editado pelo próprio ministério (Contratos de Repasse cujos números no Siafi são: 550618, 536963,

532407, 538092, 567833, 567834, 540537, 538102, 542785, 534523, 534519, 575425, 575428, 585856,

568216, 585826, 585837, 578822, 585835, 585844, 585845, 578820, 575426, 574429, 585830, 585853,

585857, 576288, 542590, 550684, 542575, 532408, 542576, 546429, 546430, 542317, 530914, 537047,

546495, 573023, 579436, 543277, 540598, 550720, 550802, 550799, 542573, 540599, 550801, 585825,

557656). Dentre as informações que deveriam constar desses pareceres, destacam-se:

9.2.2.3.1. conformidade do projeto pleiteado, para celebração do convênio, com as ações do

Programa Nacional do Turismo;

9.2.2.3.2. se o detalhamento e a especificação dos elementos constantes do Plano de Trabalho

encontram-se adequados, verificando se eles guardam relação com o objeto a ser executado e se os custos

indicados estão condizentes com os praticados na respectiva região;

9.2.2.3.3. real necessidade do objeto dos convênios, mediante a verificação e a análise das

justificativas apresentadas;

9.3. fixar o prazo de 120 (cento e vinte) dias para que o Ministério do Turismo promova gestões

junto às entidades beneficiárias dos contratos de repasse cujos números no Siafi são 536963, 532407,

538092, 567833, 567834, 550618, 534523, 534519, 538102, 540537 e 542785, no sentido de obter a

devolução dos recursos repassados indevidamente;

9.4. determinar ao Ministério do Turismo que:

9.4.1. rescinda os contratos de repasse cujos números no Siafi são: 575425, 575428, 585856,

568216, 585826, 585837, 578822, 585835, 585844, 585845, 578820, 575426, 585830, 550684, 585853,

585857, 576288, 542590, 532408 e 542576;

9.4.2. nos casos em que as gestões referidas no subitem 9.3 deste acórdão não lograrem êxito,

instaure as respectivas tomadas de contas especiais para a obtenção do ressarcimento dos valores

indevidamente repassados;

9.4.3. dê ciência ao TCU, em até 180 (cento de oitenta) dias, das medidas adotadas para dar

cumprimento às providências referidas nos subitens 9.3 e 9.4.2 deste acórdão;

9.4.4. abstenha-se de prever, em convênios e contratos de repasse, a transferência de recursos para a

elaboração de projeto básico, uma vez que tal elemento deve integrar o plano de trabalho, que precede a

celebração do ajuste;

9.4.5. somente celebre convênios e contratos de repasse com instituições que comprovem dispor de

condições para consecução do objeto do programa de trabalho relativo à ação e que desenvolvam

programas próprios idênticos ou assemelhados, conforme estabelece o art. 1º, §2º, da IN/STN 1/97, com a


redação dada pela IN/STN 7/2007;

9.4.6. cumpra as normas contidas nas leis de diretrizes orçamentárias com relação aos critérios de

repasse de recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, em especial aquelas relativas à exigência de

prazo mínimo de funcionamento das entidades beneficiárias e aos tipos de despesas autorizadas (neste

exercício os arts. 37 a 39 da Lei 11.514/2007);

9.4.7. quando da análise da prestação de contas dos contratos de repasse celebrados com a

Cooperativa de Transportes Turísticos e Serviços Afins do Rio Grande do Norte (Coopbuggy) – Siafi

534519 e 534523, considerando que os projetos básicos de ambos os contratos são praticamente iguais,

avalie se não houve superposição de objetos;

9.5. informar ao Ministério do Turismo que:

9.5.1. em relação aos contratos de repasse em que já tenha sido expedida autorização para início das

obras, a exemplo do Contrato de Repasse nº 0200.263-02/2006 (Siafi nº 574429), celebrado com a Mitra

Diocesana de Foz do Iguaçu/PR, pode ser dada continuidade a sua execução, desde que estejam presentes

as seguintes condições:

9.5.1.1. o benefício da obra seja preponderantemente coletivo;

9.5.1.2. o objeto tenha relação direta com o turismo;

9.5.1.3. a entidade beneficiária dos recursos não tenha como finalidade principal o atendimento dos

interesses de um grupo determinado de pessoas;

9.5.2. em relação aos contratos de repasse cujos nºs no Siafi são: 550799, 550801, 542590 e

579436, em que não há ilegitimidade dos objetos, não há óbices para que o ministério faça os repasses

correspondentes;

9.6. encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, ao Sr.

Antônio Fernando Barros e Silva de Souza, Procurador-Geral da República, em atenção do Ofício

PGR/GAB/Nº 848, de 11/7/2007.

10. Ata nº 25/2008 – Plenário

11. Data da Sessão: 25/6/2008 – Sessão Ordinária

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1232-25/08-P

13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira,

Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.

13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

13.3. Auditor presente: André Luís de Carvalho.

WALTON ALENCAR RODRIGUES UBIRATAN AGUIAR

Presidente Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício

acórdão tcu os independentes

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