acórdão nº 3031/2007-tcu-1ª câmara

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃOGRUPO II – CLASSE I – 1ª Câmara.TC-000.933/2005-1 (com 2 volumes e 2 anexos). Natureza: Pedido de Reexame.Unidade Jurisdicionada: Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá (GRAMF-AP).Recorrente: Estado do Amapá, por seu Procurador-Geral, Doutor Ruben Bemerguy.Advogado constituído nos autos: não há.Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE. PESSOAL. SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS COLOCADOS À DISPOSIÇÃO DO ESTADO DO AMAPÁ, EM FACE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 41/1981. NOMEAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO COMISSIONADO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA SEM A OBSERVÂNCIA DOS CRITÉRIOS PREVISTOS NA LEI Nº 8.112/90 E NO DECRETO Nº 4.050/2001. PEDIDO DE REEXAME. PROCEDÊNCIA EM PARTE DOS ARGUMENTOS OFERECIDOS. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Concede-se provimento parcial a pedido de reexame, em que o recorrente logrou comprovar a necessidade de ajustamento no teor de parte das determinações consignadas na deliberação atacada.

2. Por força do critério da especialidade, devem ser observadas as regras da legislação específica (Lei Complementar nº 41/1981, art. 19, §§ 1º e 2º ), em detrimento das normas de aplicação geral (Lei nº 8.112/1990, art. 93), para efeito de cessão dos servidores do ex-Território Federal do Amapá, não absorvidos pelos quadros da Administração do novo Estado do Amapá, nos termos do art. 18, parágrafo único, da Lei Complementar nº 41/1981.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução de fls. 24/36 – anexo 2, elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos – SERUR, cuja proposta de encaminhamento mereceu a aquiescência da Diretora Interina da 2ª DT-SERUR (fls. 37 – anexo 2), do Secretário em substituição daquela Unidade Técnica (fls. 37 – anexo 2) e da representante do Ministério Público junto ao TCU, Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva (fls. 43/4 – anexo 2):

“HISTÓRICOPedido de Reexame impetrado pelo Estado do Amapá, representado por seu Procurador-

Geral, Ruben Bemerguy, contra o AC-0658-16/2005-1, proferido nos autos do TC-000.933/2005-1, no qual se apreciava o relatório da auditoria decorrente do Acórdão 2.113/2004, TCU, Plenário, in TC-012.684/2004-9.

2. A citada auditoria tinha por objeto: ‘Verificar a situação funcional e financeira dos servidores públicos federais do ex-Território do Amapá colocados à disposição do Estado do Amapá, por força da Lei Complementar nº 41/81 e do art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 e levantar os servidores que acumulam cargos públicos e salários de forma indevida, na esfera do Estado do Amapá e do Município de Macapá, bem como os serviços por eles prestados.’

3. Foi estabelecido que a operacionalização do procedimento fiscalizatório dar-se-ia pelo exame da documentação constante do acervo do Controle Interno da Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá – GRAMF-AP, que reúne dados e

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-000.933/2005-1

informações sobre a matéria-alvo desde 12 de dezembro de 1983, início do período de abrangência da auditoria.

4. Realizada a auditoria com respostas aos quesitos Q1 a Q4, fixados à fl. 3, Volume Principal, foram os fatos dela decorrentes narrados, em resumo, às fls. 3/19, Volume Principal. Das questões e achados de auditoria originou-se a proposta de encaminhamento de fls. 17/19, também do Volume Principal. Ao apreciar o relatório, no qual se encontrava a proposta de encaminhamento feita pela Unidade Técnica – a SEFIP, este Tribunal, através de sua Primeira Câmara, decidiu (grifos meus):

‘...ACÓRDÃO 658/2005 - Primeira Câmara - TCUOs Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Primeira Câmara de

19/04/2005, quanto ao(s) processo(s) a seguir relacionado(s), com fundamento nos arts. 1º, incisos II e IV; 11 e 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92 c/c os arts. 143, inciso III, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em mandar fazer a(s) seguinte(s) determinação(ões) e enviar as cópias sugeridas, apensando-o(s) às respectivas contas, conforme os pareceres emitidos nos autos:

MINISTÉRIO DA FAZENDA01 - TC 000.933/2005-1Classe de Assunto : IIIResponsável(eis) : Carlos Guilherme Oliveira, CPF 039.834.042-00Entidade(s)/Orgão(s): Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no

AmapáDeterminar:1. à Gerência Regional do Ministério da Fazenda em Amapá - GRAMF/AP que, no prazo de

90 (noventa) dias:1.1 convoque o servidor público federal do ex-Território do Amapá, reformado por invalidez

permanente, Edson de Brito Costa (CPF nº 106.231.832-34), ocupante do cargo de Agente Administrativo, para optar por um dos cargos, nos termos do artigo 133 da Lei nº 8.112/90;

1.2 proceda, junto ao Governo do Estado do Amapá bem como à Prefeitura Municipal de Macapá e, ainda, junto aos demais órgãos/entidades que possuam servidores públicos federais do ex-Território do Amapá (caso existam), à obrigatória regularização da situação desses servidores, nomeados para ocuparem funções de confiança e/ou cargos comissionados nesses órgãos, principalmente os já identificados nos Quadros Anexos 1 e 2, sendo que, no caso do não atendimento por parte desses órgãos, observe o estatuído no artigo 10 do Decreto nº 4.050/2001, ou seja, suspenda o pagamento de suas remunerações a partir do mês subseqüente;

1.3 convoque, nos termos do artigo 133 da Lei nº 8.112/90, os servidores identificados nos Quadros Anexos 3 e 4, para optar por um dos cargos ou para adequar suas cargas horárias em 60 (sessenta) horas, com vistas à regularização das situações de acumulação ilegal de cargos por eles exercidos como servidores públicos federais do extinto Território do Amapá, por incompatibilidade de carga horária;

1.4 efetue, com o auxílio da Controladoria Geral da União-CGU, levantamento junto ao Governo do Estado do Amapá, de todos os servidores federais do ex-Território colocados à disposição/cessão daquele Governo que estejam lotados e/ou executando tarefas/atividades em outros poderes, órgãos e/ou entidades, em que fique evidenciado o desvio de função do cargo público que exercem, devendo, nos casos encontrados, promover a imediata regularização da situação, inclusive, se for o caso, o retorno desses servidores ao âmbito do Poder Executivo Estadual;

1.5 exija dos órgãos/entidades cessionárias o ressarcimento dos valores relativos aos vencimentos dos servidores públicos federais do ex-Território do Amapá regularmente cedidos mediante processo formal, com ônus para o cessionário, tanto em relação aos valores atuais quanto em relação aos valores pagos a partir das datas das respectivas cessões, especialmente os casos levantados no item 3.7.1;

1.6 observe com rigor quanto às exigências contidas nas cláusulas terceira, quinta e sexta do Convênio nº 003 de 1º de Agosto de 2002, que tratam dos controles do exercício das funções


exercidas pelos servidores públicos federais do extinto Território do Amapá colocados à disposição do Estado, com vistas a que sejam cumpridas integralmente;

1.7 envie ao TCU, via SISAC, nos moldes da IN TCU nº 044/2002, todos os atos de reforma e de concessão de pensões ainda não incluídos, relativamente aos servidores públicos federais do ex-Território do Amapá colocados à disposição da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros do Estado do Amapá.

1.8 informe a este Tribunal acerca da conclusão dos trabalhos que estão sendo desenvolvidos por essa Gerência Regional no sentido de cadastrar os policiais militares, cedidos ao Estado do Amapá por força do Convênio nº 003/2002, para inclusão no SIAPE;

1.9 encaminhe ao Tribunal, por meio da Secex-AP, após o prazo fixado, as medidas adotadas para o cumprimento das determinações citadas nas alíneas ‘a’, ‘b’ e ‘c’ acima e/ou outras providências já implementadas;

2. à Controladoria Geral da União-CGU que se manifeste, expressamente, nas próximas Contas da GRAMF/AP, sobre o cumprimento das determinações contidas no item ‘1’ acima.’.

É contra esse acórdão que, irresignado, se insurge o recorrente, com a declarada intenção de reformá-lo, pelas razões que alega.

ADMISSIBILIDADE5. Em análise preliminar (fl. 12), esta SERUR propôs que a inicial fosse admitida como

pedido de reexame, nos termos do art. 48 da Lei nº 8.443/92, com atribuição do efeito suspensivo a que se referem os artigos 285, caput, e 286, parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, aos subitens 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 e 1.6 do acórdão recorrido, e não como recurso de reconsideração, na forma da inicial. Alinho-me com a proposta da Unidade Técnica.

MÉRITO6. Em suas razões de pedir, alega o recorrente, admitido nos autos como interessado, no

essencial, que:6.1 ‘As determinações constantes do Acórdão 658/2005, de 14.09.2005, data venia,

merecem ser reformadas, eis que, ..., o processo que culminou com a referida decisão colegiada está eivado de nulidade incontornável, bem como inadequado tratamento dado aos servidores do ex-Território Federal do Amapá, em especial quanto àqueles ligados à Administração Estadual.’;

6.2 ‘Tais determinações, especificamente aquelas constantes dos itens 1.2), 1.4), 1.5), 1.6), findaram por atingir diretamente a esfera de interesses jurídicos do Estado do Amapá que, ..., restou prejudicando a prestação de serviços públicos essenciais.’;

6.3 não tendo sido o Estado do Amapá chamado ao processo por intimação ou citação, estão ‘inafastavelmente violadas as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório.’;

6.4 nos termos em que dispõem a Lei Complementar nº 41/81 e o Decreto nº 4.050/2001, os servidores em questão não foram cedidos ao Estado do Amapá, mas ‘postos à disposição do Governo do Estado.’, não podendo o instituto da disponibilidade, de que trata a lei complementar, ser confundido com o da cessão de que tratam a Lei nº 8.112/90 e o Decreto nº 4.050/2001;

6.5 aos servidores postos à disposição do novel Estado do Amapá foram assegurados todos os direitos e vantagens, por força do art. 18 da Lei Complementar nº 41/81, quando a Lei ‘não determinou qualquer alteração da lotação no órgão de origem’.

7. Em resposta à alegada ausência de processo legal devidamente instaurado, ao cerceamento do direito à ampla defesa e contraditório e à falta de comunicação individualizada, muitas e calorosas discussões têm sido travadas no âmbito deste Tribunal. Na abordagem desses temas, vale inserir aqui o parecer de autoria do Ministro Benjamin Zymler, então Secretário de Controle Externo da 10ª SECEX, nos autos do TC-249.055/1993-7, AC-0175-16/99-1, com o qual se puseram de acordo o Ministério Público e o Relator, Ministro Humberto Souto, que o adotou como razão de decidir. (verbis)

‘...4. A respeito da aplicação do princípio da ampla defesa quando a decisão do Tribunal

assume feição genérica, permitimo-nos transcrever nosso entendimento já explicitado em outro feito – TC-525.237/95-0, in verbis:


'2. O princípio da ampla defesa, insculpido no art. 5°, inciso LV, da Constituição Federal, é assegurado a qualquer litigante, em qualquer processo, seja ele judicial ou administrativo. Tem plena aplicabilidade, portanto, nos processos de contas que tramitam no TCU.

3. Entretanto, as competências desta Corte de Contas encontram também guarida constitucional, em especial no art. 71, incisos I a XI da Carta Magna. No exercício da função de controle da gestão dos administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, por vezes, o TCU profere decisões que terminam por afetar terceiros, aos quais deve ser assegurado o direito de se manifestarem nos autos.

4. Por essa razão, é facultado o ingresso de interessados no processo, desde que evidenciada a existência de razão legítima para sua intervenção, conforme previsto expressamente nos §§ 2° e 3° do art. 2° e nos arts. 6° e 7° da Resolução n° 36/95.

5. Há de se reconhecer, todavia, que o direito de ampla defesa reconhecido a todo litigante, não é absoluto, mas sim, como qualquer direito, relativo. Nesse sentido, cumpre conciliar esse direito individual, elevado a garantia fundamental do cidadão, com o dever de fiscalizar as contas públicas. Explique-se: não pode o direito a ampla defesa ser erigido como algo inarredável, intransponível, a ponto de inviabilizar toda a atividade fiscalizatória desta Corte de Contas.

6. Com o intuito de conciliar a efetividade do controle com a garantia da ampla defesa, a Resolução n° 36/95, por meio dos dispositivos já citados, permite a habilitação de terceiros nos processos. Porém, não significa que devam ser intimados dos atos processuais a partir do início dos feitos. Tal medida, se por um lado, viabiliza a atuação do TCU, por outro, assegura o direito de os interessados intervirem nos autos, sempre que tenham razão legítima para isso.

7. Ocorre, porém, que as deliberações do Tribunal, por vezes, atingem número expressivo de interessados, como é o caso, por exemplo, de determinação que estabeleça a sustação de pagamento de uma gratificação a certa categoria de servidores públicos. Conceber, em hipóteses semelhantes a essa, que o Tribunal deva dar ciência a todos os interessados – desde o início do feito – da possibilidade de anulação do ato seria materialmente inviável. A garantia constitucional contida no art. 5°, LV, da Constituição não pode adquirir contornos tão amplos, a ponto de comprometer gravemente o exercício de competência também arrolada na Carta Política.

8. A atividade controladora do Tribunal revela características específicas. Ademais, é de salientar que certas decisões do Tribunal, em especial as que prevêem determinações genéricas aos responsáveis, no sentido da correta aplicação da lei, guardam contornos assemelhados aos chamados processos objetivos, onde não há falar em partes e interesses jurídicos específicos. Cumpre, para melhor ilustrar a hipótese, trazer a lição do Professor Gilmar Ferreira Mendes: 'Em tempos mais recentes, passou-se a reconhecer, expressamente, a natureza objetiva dos processos de controle abstrato de normas (omissis), que não conhecem partes (omissis) e podem ser instaurados independentemente da demonstração de um interesse jurídico específico.' (in Ação Declaratória de Constitucionalidade. Saraiva, 1994, p. 53)

9. Não se está a defender, por evidente, que os processos do TCU constituam instrumentos hábeis ao controle abstrato de normas. Busca-se demonstrar, tão-somente, que o Tribunal, ao determinar que o agente público aplique a lei de determinada forma, o está fazendo de forma genérica, abstrata, englobando todos os casos que se enquadrem naquela situação, independentemente de interesses específicos e partes atingidas. Nesta peculiaridade – a extensão erga omnes conferida à decisão – reside a semelhança com o controle abstrato de normas. Desse modo, a não obrigatoriedade de oitiva prévia de eventuais interessados não configura afronta ao princípio da ampla defesa, semelhantemente ao que ocorre com os processos de controle abstrato de normas.

10. A aferição de infração aos princípios constitucionais da ampla defesa requer o exame da circunstância concreta que se põe. As garantias constitucionais de natureza processual prestam-se a proteger pessoas de violações reais. Não consubstanciam um fim em si mesmas. Portanto, a impugnação de ato decisório do TCU, com fundamento na violação do princípio da ampla defesa, dependeria da demonstração de ter havido intransponível obstáculo à incidência do direito material, com prejuízo para o interessado. Isso, porque o processo possui caráter meramente instrumental.’

...’.


Desde então muitas foram as assentadas nas quais o Tribunal se debruçou sobre a matéria. Por razões, nem sempre muito óbvias, as decisões, no início, não foram uniformes em direção e sentido. Entretanto, no momento atual, são quase solitárias as vozes discordantes.

8. Tendo a matéria desbordado desta Corte de Contas para o Supremo Tribunal Federal, idêntico entendimento é o que vai ali se consolidando, no sentido da inexistência de direito à defesa prévia e ao contraditório aos casos nos quais o TCU atua no exercício das competências que lhe foram atribuídas pelo art. 71 da Constituição Federal. Sobre esse tema são elucidativos os excertos do Voto proferido pelo Ministro Guilherme Palmeira ao relatar a DC-0233-28/00-1 (verbis):

‘Relativamente à preliminar de cerceamento de defesa, suscitada pelo recorrente, cumpre observar que a mesma questão já foi, por diversas vezes, enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, que, à unanimidade, tem entendido inexistir direito ao prévio contraditório em casos da espécie.

Note-se, por exemplo, trecho do parecer do então Procurador-Geral da República Aristides Junqueira, acolhido pelo Ministro Sydney Sanches, na Presidência do STF, em processo de suspensão de segurança (RTJ 150/403):

‘No tocante aos atos do Tribunal de Contas que anularam atos de concessão pendentes de registro, não parece razoável cogitar-se de inobservância do contraditório, vez que se trata aqui de procedimento unilateral do Tribunal de Contas na apreciação da legalidade, sem necessidade de intervenção do interessado.’.’’

Ao examinar agravo interposto em Mandado de Segurança contra essa decisão, o Ministro Octávio Gallotti registrou (AgSS 514 – AM):

‘Considerar que o Tribunal de Contas, quer no exercício da atividade administrativa de rever os atos de seu Presidente, quer no desempenho da competência constitucional para o julgamento da legalidade da concessão de aposentadorias, (ou ainda na aferição da regularidade de outras despesas), esteja jungido a um processo contraditório ou contencioso, é submeter o controle externo, a cargo daquela Corte, a um enfraquecimento absolutamente incompatível com o papel que vem sendo historicamente desempenhado pela Instituição, desde os albores da República.’.

O mesmo Ministro, Octávio Gallotti, ao relatar o MS 21.449-SP, completou:‘O registro das concessões de pensões, como de aposentadorias e reformas, e ainda os dos

atos de admissão de pessoal (art. 71, III, da Constituição), é uma atividade de auditoria, assinalada pelo caráter exaustivo do controle de legalidade. Desenrola-se, o respectivo procedimento, entre os órgãos de fiscalização e os de gestão, sem margem para a participação ativa de eventuais credores da Fazenda, que possam vir a sofrer os efeitos das glosas ou correções impostas.’.

Acolhendo, nesse processo, as conclusões do ilustre Relator, o Plenário da Suprema Corte aprovou, em 27/09/95, Acórdão cuja ementa foi taxativa:

‘Preterição, também não caracterizada, da garantia constitucional da ampla defesa da impetrante.’.

Entendimento semelhante foi esposado pelo Ministro Sepúlveda Pertence no RE 163.301-AM, aprovado pelo Tribunal [STF] em 21/10/97.

‘Como visto, o exame procedido pelo Tribunal sobre os atos de aposentadorias e pensões caracteriza uma ação de fiscalização, voltada para a verificação da legalidade dessas concessões. Nesse sentido, não se encontra tal exame sujeito ao contraditório dos beneficiários, sob pena de comprometimento da efetividade do controle externo constitucionalmente delegado a esta Corte.’. (grifei)

No Recurso Extraordinário em Mandado de Segurança n. 195.861-8, Espírito Santo, o STF decidiu:

‘APOSENTADORIA. ATO ADMINISTRATIVO DO CONSELHO DA MAGISTRATURA. NATUREZA. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA. O ato de aposentadoria exsurge complexo, somente se aperfeiçoando com o registro perante a Corte de Contas. Insubsistência de decisão judicial na qual assentada, como óbice ao exame da legalidade, a coisa julgada administrativa.’ (Relator Ministro Marco Aurélio, Julgamento em 26/08/97- Segunda Turma).’;

E, bem mais recentemente, no Mandado de Segurança 25.256-1 PARAÍBA:


‘EMENTA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. TCU. JULGAMENTO DA LEGALIDADE. CONTRADITÓRIO. DECADÊNCIA.

I – O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungido a um processo contraditório ou contestatório.

II – Precedentes do Supremo Tribunal: MS 24.859/DF e 24.784/PB, Ministro Carlos Velloso, ‘DJ’ de 27.8.2004 e 25.6.2004.

III – Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999....V- MS indeferido.’. (Relator Ministro Carlos Velloso)9. Está, assim, definitivamente afastada, quer no âmbito desta Corte de Contas, quer no

do Supremo Tribunal Federal a exigência de instauração de processo legal com prévia comunicação aos interessados e a oferta prévia de contraditório como únicas formas de permitir o amplo exercício da defesa, como previsto na Carta Constitucional Brasileira. Desse ponto de vista, valorizam-se, sobremaneira, as espécies e formas recursais, pois é através delas que se obtém o desiderato do legislador primário. Oferecer oportunidades aos jurisdicionados para, querendo-o, ingressar, a qualquer tempo, nos autos e exercer o seu direito à defesa, é forma legítima de supri-lo, desde que essa oferta não implique, a priori, em mora ou sucumbência, sendo irrelevante que tal se faça antes ou depois da decisão deste Tribunal. Afaste-se, por inócua, a alegação anotada em 6.3.

10. No afã de cumprir às determinações feitas por este Tribunal ao proferir o acórdão ora recorrido, a Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá – GRAMF-AP encaminhou o relatório que autuei às fls. 01/83, Volume 1, do presente processo. Um exame, ainda que superficial, desse relatório revela que a parte mais significativa das determinações feitas por este Tribunal ainda não foi atendida. Por outro lado, o citado relatório ainda não foi devidamente avaliado pela SEFIP, a quem caberia, por suas atribuições específicas, e por ser a Secretaria interessada no processo, suprir o Colegiado com informações seguras acerca da resolução das questões de auditoria (Q1 a Q5), as quais foram postas no subitem 1.5, fl. 3, Volume Principal. Está demonstrado que, até o presente, o acórdão recorrido está longe de ter produzido os efeitos que dele se esperavam (fls. 3/6, Volume 1).

11. Relativamente às alegações anotadas nos subitens 6.1 e 6.2, afastada a suposta nulidade por ofensa aos princípios da ampla defesa, da instauração do devido processo legal e do contraditório, conforme demonstrado no item 9 e anteriores, as ações e as medidas propostas por este Tribunal, no acórdão recorrido, tem seu fundamento legal nos seguintes dispositivos:

11.1 Art. 14, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias‘Art. 14 Os Territórios Federais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados

Federados, mantidos seus atuais limites geográficos.§ 1º A instalação dos Estados dar-se-á com a posse dos governadores eleitos em 1990.§ 2º Aplicam-se à transformação e instalação dos Estados de Roraima e Amapá as normas e

critérios seguidos na criação do Estado de Rondônia [Lei Complementar nº 41/81] , respeitado o disposto na Constituição e neste Ato.

...’11.2 Art. 235, Constituição Federal de 1988‘Art. 235 Nos primeiros anos da criação de Estado, serão observadas as seguintes normas

básicas:...IX – se o novo Estado for resultado de transformação de Território Federal [este é um caso] , a

transferência de encargos financeiros da União para pagamento dos servidores optantes que pertenciam à Administração Federal ocorrerá da seguinte forma:

a) no sexto ano de instalação, o Estado assumirá vinte por cento dos encargos financeiros para fazer face ao pagamento dos servidores públicos, ficando ainda o restante [80%] sob a responsabilidade da União;

b) no sétimo ano, os encargos do Estado serão acrescidos de tinta por cento [alcançando, assim, um total de 50% das despesas de pessoal] e, no oitavo, dos restantes cinqüenta por cento [atingido 100% do total das despesas de pessoal];


...’.11.3 Arts. 18, 19, 21, 22, 29 e 36, da Lei Complementar nº 41/81‘Art. 18 Serão postos à disposição do Governo do Estado, a partir da vigência desta Lei, com

todos os direitos e vantagens, os servidores públicos nomeados ou admitidos até a data da vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, e em exercício a 31 de dezembro de 1981 na Administração do Território Federal de Rondônia [leia-se, aqui, Amapá] (grifei).

Parágrafo único. O Governador do Estado aprovará os Quadros e Tabelas provisórias de pessoal da Administração do Estado e procederá, a seu juízo, mediante opção dos interessados, ao enquadramento dos servidores postos à sua disposição, devendo absorver pelo menos 50% (cinqüenta por cento) dos optantes.

...Art. 19 Os servidores não enquadrados na forma do parágrafo único do artigo anterior [os

não-optantes] serão incluídos em Quadros ou Tabelas em extinção, que ficará sob a Administração do Governo do Estado e supervisão do Ministério do Interior. (grifei).

§ 1º Caberá ao Ministério do Interior, em articulação com o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP, adotar providências para o aproveitamento do pessoal de que trata este artigo em órgão da União, preferencialmente localizados no Estado de Rondônia [aqui leia-se Amapá] ou cessão a entidades públicas estaduais ou municipais, assegurados, pela União, os direitos e vantagens pertinentes (grifei).

§ 2º O pessoal incluído no Quadro ou Tabela em extinção continuará prestando serviço ao Governo do Estado de Rondônia [aqui leia-se Amapá], na condição de cedido, até que venha a ser localizado definitivamente em outros órgãos, mediante atos da autoridade competente (grifei).

...Art. 21 A responsabilidade pelo pagamento de proventos aos inativos e pensionistas,

existentes na data de aprovação dos Quadros e Tabelas a que se refere o art. 19 desta Lei, caberá à União.

Art. 22 O pessoal militar da Polícia Militar do Território Federal de Rondônia [leia-se, aqui, Amapá] passará a constituir a Polícia Militar do Estado de Rondônia [leia-se, aqui, Amapá], assegurados os seus direitos e vantagens.

Parágrafo único. ...Art. 29 Os servidores contratados pela Administração do Território Federal de Rondônia

[leia-se, aqui, Amapá] após a vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, e em exercício a 31 de dezembro de 1981, passam, a partir desta Lei, a integrar Tabela Especial de Empregos, em extinção, do Governo do Estado de Rondônia[leia-se, aqui, Amapá] e deverão ser absorvidos nos Quadros e Tabelas a que se refere o art. 19 desta Lei [Tabelas em extinção] , dentro do prazo máximo de 2 (dois anos) da data de instalação do Estado, observadas as normas estabelecidas para a contratação de pessoal, e mediante concurso público.

Parágrafo único. Os empregos que vagarem na Tabela Especial Temporária, de que trata este artigo, serão considerados suprimidos automaticamente, vedada sua utilização para qualquer efeito.

Art. 36 As despesas, até o exercício de 1991, inclusive, com os servidores de que tratam o parágrafo único do art. 18 e os arts. 22 e 29 desta Lei, serão de responsabilidade da União (grifei).’.

11.4 Arts. 1º, 6º e 10, do Decreto nº 4.050, de 12/12/2001‘Art. 1º Para fins deste Decreto considera-se:...II – cessão: ato autorizativo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança,

ou para atender situações previstas em leis específicas, em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sem alteração da lotação no órgão de origem (grifei);

...Art. 6º É do órgão ou da entidade cessionária, observada a disponibilidade orçamentária e

financeira, o ônus pela remuneração ou salário do servidor ou empregado cedido ou requisitado


dos Poderes dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios ou das empresas públicas e sociedades de economia mista, acrescidos dos respectivos encargos sociais definidos em lei (grifei).

...Art. 10 Na hipótese do não reembolso pelos órgãos cessionários, os órgãos ou as entidades

cedentes do Poder Executivo Federal deverão adotar as providências necessárias para o retorno do servidor, mediante notificação.

Parágrafo único. O não-atendimento da notificação de que trata o caput implicará suspensão do pagamento da remuneração, a partir do mês subseqüente.’.

11.5 Extrato dos termos essenciais do Convênio nº 003, celebrado entre a União e o Estado do Amapá, aplicáveis ao caso sob exame

‘Ao primeiro dia do mês de agosto do ano de dois mil e dois a União, representada pelo MINISTÉRIO DA FAZENDA e pelo MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, doravante denominados respectivamente MF e MP, neste ato representados pelos Ministros de Estado da Fazenda, Doutor PEDRO SAMPAIO MALAN, ... e do Planejamento, Orçamento e Gestão, Doutor GUILHERME GOMES DIAS, ... e o ESTADO DO AMAPÁ, doravante denominado ESTADO, neste ato representado por sua Governadora, Doutora MARIA DALVA DE SOUZA FIGUEIREDO, ..., resolvem celebrar o presente Convênio, de acordo com a legislação vigente aplicável, mais especificamente a lei Complementar nº 41/81 (por força do § 2º do art. 14 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), Leis nºs 8.112/90 e 8.666/93, a Medida Provisória nº 2.218 (art. 65) de 05.09.2001, e o Decreto nº 93.872/86, mediante as seguintes condições (grifos do original):

CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETOO presente Convênio tem por objeto estabelecer normas e instruções que delimitarão as

competências e fixarão as responsabilidades pelas práticas dos atos administrativos que tenham relação com os servidores públicos federais, civis e militares, cedidos ao ESTADO, bem como inativos e pensionistas, todos oriundos do ex-Território Federal do Amapá (grifei).

CLÁUSULA SEGUNDA – DAS OBRIGAÇÕES DO MF QUANTO AOS CIVISAo MF compete, observado o disposto na legislação pertinente e, em especial na Lei nº

8.112/90 e alterações posteriores, decidir expedientes e processos versando sobre os seguintes assuntos:

a) provimento de cargo; b) progressão funcional; c) reposição salarial, vantagem e incorporação, quando decorrentes de sentença judicial transitada em julgado e após ouvida a Procuradoria Regional da União no Estado; d) exoneração a pedido; e) gratificação por titulação; f) regime de trabalho (dedicação exclusiva, dobra de carga horária e outros); g) incorporação de quintos/décimos/vantagem pessoal; h) afastamento, redistribuição, lotação provisória e cessão; i)enquadramento, reenquadramento e reposicionamento; j) concessão de aposentadoria e pensão; k) concessão de licenças, férias, gratificações, indenizações, salário-família, auxílios, direitos pecuniários e adicionais, incluindo-se, neste último caso, aqueles relativos à Insalubridade, Periculosidade, Noturno e Atividades Penosas, desde que o fato gerador para sua concessão seja decorrente de exigência própria do cargo, devidamente amparada por legislação específica; l) proceder aos registros funcionais e à averbação de tempo de serviço; m) editar, mensalmente, o Boletim de Pessoal do ex-Território Federal do Amapá, com os atos relacionados nesta cláusula, encaminhando-o ao MP e ao ESTADO, até o dia 10 do mês subseqüente.

CLÁUSULA TERCEIRA – DAS OBRIGAÇÕES DO ESTADO QUANTO AOS CIVISAo ESTADO compete, ...3.1 – Proceder ao controle de freqüência, à elaboração de escala de férias e suas alterações

e à localização do servidor em órgão da administração direta, autárquica e fundacional, sob a jurisdição do ESTADO (grifei).

...3.3 – Nos casos em que der causa ou que seja exclusivamente para atender a seu interesse,

deverá o ESTADO arcar com as despesas relacionadas à concessão de adicional de Insalubridade, Periculosidade, Noturno ou Atividades Penosas, à prestação de serviços extraordinários, à concessão de diárias e/ou indenização de transporte, nos casos de afastamento eventual ou transitório de sua sede, e de ajuda-de-custo, passagens e transporte, quando se tratar


de deslocamento em caráter permanente da sede, e, ainda, com as despesas referentes a nomeações/designações, exonerações/dispensas de funções comissionadas da estrutura administrativa do ESTADO (grifei).

...CLÁUSULA QUINTA – DAS OBRIGAÇÕES DO MF QUANTO AOS MILITARESAo MF compete, observado o disposto na legislação pertinente e, em especial na Medida

Provisória nº 2.218, de 05.09.2001, efetuar:a) o pagamento de soldo, adicionais, gratificações, auxílios e benefícios, bem como dos

proventos correspondentes à reserva remunerada e à pensões militares conforme as concessões feitas pelas respectivas corporações; e b) concessão de diárias e/ou indenizações de transporte quando se tratar de afastamento eventual ou transitório de sua sede e ajuda-de-custo, passagens e transporte quando se tratar de deslocamento em caráter permanente ou provisório da sede, no interesse da Corporação para realização de cursos obrigatórios inerentes à promoção na carreira militar.

...CLÁUSULA OITAVA – DAS RESPONSABILIDADES...8.2 Em decorrência dos disposto nos subitens 3.1.1 e 6.1.1, a GRA/AP será responsável pela

alimentação no Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE, das informações prestadas pelo ESTADO, bem como pelo crédito em conta bancária individualizada dos servidores, dos valores referentes às folhas de pagamento.

8.3 – Fica igualmente sob a responsabilidade da GRA/AP o pagamento, em pecúnia, dos auxílios alimentação e transporte, os quais serão creditados pela folha de pagamento.

...CLÁUSULA DÉCIMA-TERCEIRA – DAS OMISSÕESOs casos omissos serão resolvidos pelo MP, de conformidade com a legislação vigente

aplicável, no âmbito da União....’.12. A partir dos elementos arrolados no item 11, é fácil concluir, entre outros, os seguintes

fatos:12.1 recursos da União foram repassados, em algum momento situado no período de tempo

investigado e, provavelmente, ainda continuam a ser repassados ao Estado do Amapá, por força de legislação específica e/ou de convênio(s);

12.2 os servidores do ex-Território do Amapá, ou parte deles, foram, de fato e de direito, cedidos ao então criado Estado do Amapá, por força de legislação específica, como, aliás, foi citado, em transcrição, até pelo recorrente;

12.3 os servidores cedidos ao Estado do Amapá, por força das leis e/ou do(s) convênio(s) celebrado(s) entre este e a União, continuaram a ser regidos pela Lei nº 8.112/90 e pelas normas aplicáveis aos demais servidores civis ou militares da União;

12.4 a(s) lei(s) e o(s) convênio(s) estabelece(ram) as condições mútuas sob as quais se daria a cessão dos servidores, bem como as responsabilidades de cada uma das partes;

12.5 há evidências, mais que apenas razoáveis, a apontar no sentido de que algumas das convenções pactuadas não foram cumpridas e de que outras o foram de modo oblíquo.

13. De todo o exposto em 12.1 a 12.5, e à luz do que estabelecem os artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988 (verbis),

‘Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (grifei)


Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

...II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores

públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

...VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio,

acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;...IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato

cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara

dos Deputados e ao Senado Federal;...’.(C. Federal, 1988, artigos 70 e 71, com redação atualizada até março de 2006).não podem prosperar as afirmações feitas pelo recorrente, a seu próprio juízo, quanto à

inadequação do tratamento dado à matéria por este Tribunal, nem quanto à uma possível invasão da área de competência do Estado do Amapá. Considerados os fatos desse ponto de vista não há que se dar provimento ao pedido por ausência de fundamentos capazes de alterar o entendimento expendido por esta Corte de Contas ao proferir o acórdão guerreado.

CONCLUSÃO14. Tudo posto, e estando plenamente demonstrado, como o queríamos, que o acórdão

indigitado não avançou sobre competência privativa do Estado do Amapá, não se opôs aos princípios da ampla defesa, do contraditório e da instauração do devido processo legal, nem se apoiou em procedimentos inadequados ou impróprios, proponho ao Tribunal que conheça do presente pedido de reexame para:

14.1 quanto ao mérito, negar-lhe provimento;14.2 manter, em seus exatos termos, o AC-0658-16/2005-1;14.3 conceder à Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado

do Amapá – GRAMF-AP, um novo prazo de, no máximo, 90 (noventa) dias, a contar da publicação do acórdão que vier a ser proferido, para cumprir todas as determinações que lhe foram feitas no acórdão ora recorrido;

14.4 determinar à SEFIP que, no desempenho de suas atribuições próprias, decorrido o prazo proposto no subitem 14.3, reexamine a matéria, e encaminhe ao Tribunal um novo relatório, fundamentado e circunstanciado, no qual estabeleça, conclusivamente, se o AC-0658-16/2005-1 foi cumprido pelos envolvidos, se os resultados dele esperados foram atingidos e, em caso contrário, aponte os responsáveis pelo seu descumprimento, com vistas a uma possível instauração de Tomada de Contas Especial;

14.5 dar ciência ao recorrente e à GRAMF-AP, do acórdão que for proferido.”

É o relatório.

VOTO

Inicialmente, entendo que o TCU deve conhecer do presente pedido de reexame, porquanto satisfeitos os pressupostos de admissibilidade aplicáveis à espécie.

2. Quanto à preliminar suscitada, relativamente à suposta nulidade do acórdão combatido, em


face da possível violação às garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório, acompanho o entendimento sustentado pelo Órgão Instrutivo, rejeitando tal alegação do impetrante.

3. De fato, o julgado ora discutido se deu no exercício da jurisdição objetiva que constitucionalmente incumbe ao Tribunal, na qual não se vislumbra direito individual ou interesse subjetivo a ser atingido, tendo-se ali determinação de contéudo abstrato, para que os atos relativos à administração de pessoal fossem conformados aos termos da lei, revelando tão-somente um critério de julgamento adotado pela Corte de Contas em relação às práticas avaliadas.

4. Como se sabe, os procedimentos de auditoria, hipótese de que se cuida, têm como característica básica o controle que se desenvolve com a participação do órgão fiscalizador e da unidade jurisdicionada. Aliás, tal particularidade já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em várias oportunidades: MS 21.449-SP, AgSS 514-AM, RE 163.301-AM, entre outros.

5. Assim, o que concilia a efetividade desse modo particular de controle com a garantia do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório é a existência de instrumentos legais, regimentais e regulamentares específicos, que permitem a habilitação de terceiros interessados nos processos do gênero, sempre que houver razão legítima para isso, como ocorre neste caso.

6. No tocante ao mérito, vejo que o Estado do Amapá, por seu Procurador-Geral, Doutor Ruben Bemerguy, busca a revisão parcial do Acórdão nº 658/2005-TCU-1ª Câmara, para que lhe seja permitido nomear para o exercício de cargos comissionados ou funções de confiança servidores públicos federais que foram disponibilizados àquela Unidade da Federação, por força da Lei Complementar nº 41/81. Isso, sem a observância dos critérios estabelecidos na Lei nº 8.112/90 (art. 93, inciso I e § 1º) e no Decreto nº 4.050/2001, o que exigiria a declaração de insubsistência dos itens 1.2, 1.4, 1.5 e 1.6 da deliberação hostilizada.

7. Enfrentando primeiramente o inconformismo quanto ao contido no item 1.6, estou de acordo com a negativa de provimento sugerida pela Unidade Técnica, porquanto se trata de determinação que não diz respeito aos sobreditos normativos (Lei nº 8.112/90 e Decreto nº 4.050/2001), alcançando apenas a exigência do cumprimento de cláusulas do Convênio nº 003/2002, firmado entre a União e o Estado do Amapá, relativamente a procedimentos administrativos ali previstos, a exemplo do acompanhamento da comprovação de freqüência mensal dos servidores, conforme relatado no achado de auditoria nº 6 (fls. 12 – vol. principal).

8. Já no que concerne aos demais itens igualmente combatidos neste recurso (1.2, 1.4 e 1.5), percebe-se que eles reúnem as seguintes determinações junto à Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá (GRAMF-AP):

“1.2. proceda junto ao Governo do Estado do Amapá, bem como à Prefeitura Municipal de Macapá e, ainda, junto aos demais órgãos/entidades que possuam servidores públicos federais do ex-Território do Amapá (caso existam), à obrigatória regularização da situação desses servidores, nomeados para ocuparem funções de confiança e/ou cargos comissionados nesses órgãos, principalmente os já identificados nos Quadros Anexos 1 e 2, sendo que, no caso do não atendimento por parte desses órgãos, observe o estatuído no art. 10 do Decreto nº 4.050/2001, ou seja, suspenda o pagamento de suas remunerações a partir do mês subseqüente;

(...)1.4. efetue, com o auxílio da Controladoria Geral da União-CGU, levantamento junto ao Governo do

Estado do Amapá, de todos os servidores federais do ex-Território colocados à disposição/cessão daquele Governo que estejam lotados e/ou executando tarefas/atividades em outros poderes, órgãos e/ou entidades, em que fique evidenciado o desvio de função do cargo público que exercem, devendo, nos casos encontrados, promover a imediata regularização da situação, inclusive, se for o caso, o retorno desses servidores ao âmbito do Poder Executivo Estadual;

1.5. exija dos órgãos/entidades cessionários o ressarcimento dos valores relativos aos vencimentos dos servidores públicos federais do ex-Território do Amapá regularmente cedidos mediante processo formal, com ônus para o cessionário, tanto em relação aos valores atuais quanto em relação aos valores pagos a partir das datas das respectivas cessões, especialmente os casos levantados no item 3.7.1;”

9. Para melhor compreensão desses comandos, importa transcrever aqui os achados de auditoria que lhes deram sustentação (fls. 7/14 – volume principal):


“3.2.Achado 2: Percepção concomitante de remuneração de cargo público federal pago pela GRAMF-AP, com função de confiança ou cargo em comissão exercidos na Prefeitura de Macapá pagos integralmente.

3.2.1.Situação encontrada: existência de 28 (vinte e oito) servidores públicos federais do extinto Território do Amapá, ocupantes de cargos efetivos, colocados à disposição do Governo do Estado do Amapá, nos termos da Lei Complementar nº 41/1981 ocupando, concomitantemente, função de confiança e/ou cargo comissionado, pagos integralmente, na Prefeitura Municipal de Macapá, sem prévia autorização (cessão) do órgão gestor (GRAMF/AP), bem como o não ressarcimento, por parte do órgão cessionário, dos valores relativos aos vencimentos desses servidores, conforme dispõe o Decreto nº 4.050/2001 (Quadro Anexo 1).

(...)3.3.Achado 3: Percepção concomitante de remuneração de cargo público federal pago pela GRAMF-

AP com função de confiança ou cargo em comissão exercido na esfera estadual.3.3.1.Situação encontrada: 314 (trezentos e quatorze) servidores públicos federais do extinto

Território do Amapá, ocupantes de cargos efetivos, colocados à disposição do Governo do Estado do Amapá, nos termos da Lei Complementar nº 41/1981, ocupando, concomitantemente, função de confiança e/ou cargo comissionado, em órgãos/entidades da esfera estadual, sem prévia autorização (cessão) do órgão gestor (GRAMF/AP), bem como o não ressarcimento, por parte dos órgãos cessionários, dos valores relativos aos vencimentos desses servidores, conforme dispõe o Decreto nº 4.050/2001 (Quadro Anexo 2).

(...)3.7.Achado 7: Servidores públicos federais do ex-Território do Amapá cedidos mediante processo

formal, sem ônus para a GRAMF-AP, sem ressarcimento dos respectivos vencimentos pelos órgãos cessionários.

3.7.1. Situação encontrada: o confronto dos cadastros obtidos via SIAPE, do Governo do Estado do Amapá e da Prefeitura Municipal de Macapá indica 14 (quatorze) servidores cedidos sem ônus para o órgão de origem, ou seja, para a GRAMF-AP. Desses servidores, em relação aos 13 (treze) marcados com a letra ‘R’ no quadro abaixo, os órgãos cessionários não estão ressarcindo à União, conforme dispõe o Decreto nº 4.050/2001’:

CESSÕES SEM ÔNUS PARA A ORIGEM

Nome Órgão Cessionário PublicaçãoDOU

Obs.

Elenice Alencar Ferreira Assembléia Legislativa - AP 09.10.2003 REveraldo Rubens C. Fernandes Polícia Militar de Macapá 08.04.1997 REwaldo Vitorino N. Filho Procuradoria Geral de

Justiça –AP 11.09.1997 R

José N. P. do Nascimento Procuradoria Geral de Justiça –AP

25.08.1997 R

Maria Marola Gato da Silva Polícia Militar de Macapá 08.04.1997 RVeneide Cherfen de Souza Procuradoria Geral de

Justiça –AP02.04.1996 R

Dinaldo Pereira da Trindade Câmara Municipal de Macapá

12.02.2004 Situação regular

Amilton Lobato Coutinho Tribunal de Contas - AP 25.08.2004 R**Marlucie Gouveia Quintas Procuradoria Geral de

Justiça –AP 11.12.1996 R

Valdomiro Freitas dos Reis Tribunal de Justiça - AP 17.08.2001 RAntônio Marcos de S. Picanço Tribunal de Contas - AP 16.04.1997 RBenedita do Socorro M. Cruz Tribunal de Contas - AP 14.03 1997 RJosetelma Teles dos Anjos Procuradoria Geral de

Justiça 06.11.1996 R

Ilza Maria da Silva Fagundes Tribunal de Contas - AP 21.05.1996 RR – Servidores sem ressarcimento por parte do órgão cessionário** Ato de cessão em vigor no prazo estabelecido em lei.

10. Para o deslinde das aludidas questões (itens 1.2, 1.4 e 1.5 do acórdão atacado), cumpre definir os contornos dos preceitos constitucionais e legais incidentes na situação em estudo.


11. As dúvidas em discussão resultam da aplicação do preceituado no art. 14, § 2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, in verbis:

“Art. 14 Os Territórios Federais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados Federados, mantidos seus atuais limites geográficos.

(...)§ 2º Aplicam-se à transformação e instalação dos Estados de Roraima e Amapá as normas e critérios

seguidos na criação do Estado de Rondônia [Lei Complementar nº 41/81] , respeitado o disposto na Constituição e neste Ato.”

12. Com efeito, interessam-nos para a compreensão que se busca especialmente as seguintes prescrições da Lei Complementar nº 41/81, estendendo-se para o Estado do Amapá o disciplinamento aplicável ao Estado de Rondônia, ante a redação do supracitado § 2º do art. 14 do ADCT:

“Art. 18. Serão postos à disposição do Governo do Estado, a partir da vigência desta Lei, com todos os direitos e vantagens, os servidores públicos nomeados ou admitidos até a data da vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, e em exercício a 31 de dezembro de 1981 na Administração do Território Federal de Rondônia.

Parágrafo único. O Governador do Estado aprovará os Quadros e Tabelas provisórias de pessoal da Administração do Estado e procederá, a seu juízo, mediante opção dos interessados, ao enquadramento dos servidores postos à sua disposição, devendo absorver pelo menos 50% (cinqüenta por cento) dos optantes.

Art. 19. Os servidores não enquadrados na forma do parágrafo único do artigo anterior serão incluídos em Quadros ou Tabelas em extinção, que ficará sob a Administração do Governo do Estado e supervisão do Ministério do Interior.

§ 1º Caberá ao Ministério do Interior [atribuição atualmente a cargo do Ministério da Fazenda], em articulação com o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP [função exercida atualmente pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão], adotar as providências para o aproveitamento do pessoal de que trata este artigo em órgãos da União, preferentemente localizados no Estado de Rondônia, ou cessão a entidades públicas estaduais ou municipais, assegurados, pela União, os direitos e vantagens pertinentes.

§ 2º O pessoal incluído no Quadro ou Tabela em extinção continuará prestando serviço ao Governo do Estado de Rondônia, na condição de cedido, até que venha a ser localizado definitivamente em outros órgãos, mediante atos da autoridade competente.

(...)Art. 29. Os servidores contratados pela Administração do Território Federal de Rondônia, após a

vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, e em exercício a 31 de dezembro de 1981, passam, a partir desta Lei, a integrar Tabela Especial de Empregos, em extinção, do Governo do Estado de Rondônia, e deverão ser absorvidos nos Quadros e Tabelas a que se refere o art. 19 desta Lei, dentro do prazo máximo de 2 (dois) anos da data de instalação do Estado, observadas as normas estabelecidas para a contratação de pessoal, e mediante concurso público.” ( o destaque é nosso).

13. Ocorre que, a par desses dispositivos específicos, destinados ao pessoal dos extintos Territórios Federais de Roraima, Amapá e Rondônia, estão positivadas no nosso ordenamento jurídico as seguintes diretrizes, de natureza geral, impostas pelo art. 93 da Lei nº 8.112/90, regulamentado pelo Decreto nº 4.050/2001, relativamente à cessão de servidores federais:

“Art. 93. O servidor poderá ser cedido para ter exercício em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, ou do Distrito Federal e dos Municípios, nas seguintes hipóteses: (Redação dada pela Lei nº 8.270, de 17.12.91)

I - para exercício de cargo em comissão ou função de confiança; II - em casos previstos em leis específicas.§ 1º Na hipótese do inciso I, sendo a cessão para órgãos ou entidades dos Estados, do Distrito Federal

ou dos Municípios, o ônus da remuneração será do órgão ou entidade cessionária, mantido o ônus para o cedente nos demais casos.

(...)§ 3º A cessão far-se-á mediante Portaria publicada no Diário Oficial da União.” (destacamos).

14. Pelo que se vê, as determinações ora combatidas tiveram como fundamento a norma geral e sua regulamentação (art. 93 da Lei nº 8.112/90 e Decreto nº 4.050/2001), em detrimento dos dispositivos específicos (Lei Complementar nº 41/81), não obstante a redação do inciso II do mesmo art. 93, que excetuou do parâmetro geral fixado no inciso I e § 1º (para exercício de cargo em comissão ou função de


confiança, com ônus para a unidade cessionária, se a cessão for para órgãos ou entidades dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios) as cessões previstas em leis especiais.

15. O assunto não é novo nesta Casa, já tendo constituído objeto de análise em outras oportunidades, a exemplo do Acórdão nº 1.315/2005-TCU-Plenário, e com profundidade, em sede de recurso de reconsideração, mediante o Acórdão nº 162/2004 –TCU-Plenário, ocasião em que o Tribunal acolheu a seguinte compreensão expendida pela Unidade Técnica que instruiu o feito (SERUR):

“14. As informações trazidas pelos recorrentes lograram demonstrar que essa espécie de cessão estaria de fato amparada em legislação específica, ou seja, a Lei Complementar nº 41/1981, particularmente os seus artigos 18 e 19 transcritos anteriormente no item 06. Não mereceriam, abstraindo-se da situação concreta de cada servidor cedido, prosperar as afirmações contidas no ponto de auditoria do Controle Interno de que a concessão não estaria amparada por lei específica que a regulamente. Nem tão pouco deveria prevalecer o entendimento de que tal espécie de cessão contraria a Lei 8.112/90, pois esta, embora seja posterior, tem aplicação genérica, não devendo prevalecer sobre a aquela que é específica ao caso em tela, conforme o princípio hermenêutico Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali previsto no § 2° do art. 2° da Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro.

15. No entanto, a Lei Complementar nº 41/1981, em seu art. 18, previu que os servidores públicos nomeados ou admitidos até a data da vigência da Lei nº 6.550, de 05.07.78, em exercício a 31.12.1981 na Administração do Território Federal de Rondônia, foram postos à disposição do Governo do Estado com todos os direitos e vantagens. O Parágrafo Único deste mesmo artigo fez a determinação para que o Estado recém criado absorvesse pelo menos 50% dos servidores optantes postos à sua disposição. Dessa forma, os servidores não absorvidos foram incluídos em Quadros e Tabelas em extinção por força do art. 19 desta mesma lei complementar, cujo Parágrafo Único [a SERUR queria dizer § 1º], ao tratar do aproveitamento do pessoal, previu a possibilidade de cessão a entidades públicas municipais, mantidos os direitos e vantagens assegurados pela União. Resta, dessa forma, analisarmos se, no caso concreto, o servidor em questão enquadra-se nos requisitos exigidos pelo art. 18 desta lei complementar para que seja possível a aplicação do parágrafo único [a SERUR queria dizer § 1º] do art. 19.

16. Na ficha cadastral do servidor cedido extraída do SIAPE, que ora juntamos aos autos (fl. 49 V. I), consta que o ingresso do Sr. Adalberto Pinto de Barros Filho no serviço público ocorreu em 23.05.1980, posterior portanto à vigência da Lei nº 6.550/1978 que se deu a partir de 06.07.1978 - data da sua publicação. Dessa forma, o servidor não se enquadra nos requisitos exigidos pelo art. 18 da Lei Complementar nº 41/1981. Inclusive, a situação dos servidores que ingressaram no serviço público posterior à edição da Lei nº 6.550/1978 é tratada em outro artigo dessa lei complementar, ou seja, art. 29, o qual faz referência ao art. 19 somente para fins de enquadramento em quadros e tabelas, in expressis verbis:

‘Art. 29 - Os servidores contratados pela Administração do Território Federal de Rondônia, após a vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, e em exercício a 31 de dezembro de 1981, passam, a partir desta Lei, a integrar Tabela Especial de Empregos, em extinção, do Governo do Estado de Rondônia, e deverão ser absorvidos nos Quadros e Tabelas a que se refere o art. 19 desta Lei, dentro do prazo máximo de 2 (dois) anos da data de instalação do Estado, observadas as normas estabelecidas para a contratação de pessoal, e mediante concurso público.’

17. Sendo assim, não há que se falar em aplicação da legislação específica (Lei Complementar nº 41/1981) ao caso concreto da cessão do Sr. Adalberto, pois, em não atendendo os requisitos do art. 18 da Lei Complementar nº 41/1981, afastadas estão também as incidências do seu Parágrafo Único e do caput e §1º do art. 19 que respaldariam a cessão em tela. Aplica-se ao caso, portanto, a regra geral da Lei nº 8.112/90, que abrange os servidores públicos de forma universal.

18. Portanto, deve ser mantida a determinação contida no item 8.2.2 do Acórdão 118/2002 - Plenário - TCU.”

16. À luz desse entendimento fixado no Acórdão nº 162/2004–TCU-Plenário, bem assim dos normativos que o fundamentaram, é possível extrair as seguintes conclusões a respeito das questões que estão sendo abordadas no presente recurso:

a) os servidores federais nomeados ou admitidos até a data da vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, em exercício a 31 de dezembro de 1981 na Administração do Território Federal do Amapá, e que não foram absorvidos pelos quadros da Administração do Estado – sendo incluídos, portanto, em quadros ou tabelas em extinção – podem ser cedidos a unidades públicas estaduais ou municipais, com ônus para a União, em face do disposto no art. 19, § 1º, da Lei Complementar nº 41/81, que prevalece sobre a Lei nº 8.112/90 (art. 93), ante o critério da especialidade;


b) até que venham a ser localizados definitivamente em outros órgãos, os servidores a que se reporta a alínea anterior continuarão prestando serviço ao Governo do Estado do Amapá, na condição de cedidos, com ônus para a União, por força do art. 19, § 2º, da Lei Complementar nº 41/81;

c) não há impedimento legal a que os servidores de que tratam as alíneas anteriores (“a” e “b”) exerçam cargo em comissão ou função de confiança, na condição de cedidos, ainda que sem ônus para os cessionários, quer no próprio Governo do Estado do Amapá, quer nas unidades públicas estaduais ou municipais, tendo em vista que não é aplicável na espécie a norma geral (art. 93 da Lei nº 8.112/90), mas sim a regra específica (art. 19, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar nº 41/81).

17. Quanto aos servidores contratados pela Administração do Território Federal do Amapá após a vigência da Lei nº 6.550, de 5 de julho de 1978, penso que eles, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, passaram a merecer o mesmo tratamento dispensado aos demais, em face do art. 31 daquela EC, in verbis:

“Art. 31. Os servidores públicos federais da administração direta e indireta, os servidores municipais e os integrantes da carreira policial militar dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima, que comprovadamente encontravam-se no exercício regular de suas funções prestando serviços àqueles ex-Territórios na data em que foram transformados em Estados; os policiais militares que tenham sido admitidos por força de lei federal, custeados pela União; e, ainda, os servidores civis nesses Estados com vínculo funcional já reconhecido pela União, constituirão quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e vantagens inerentes aos seus servidores, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias.

(...)§ 2º Os servidores civis continuarão prestando serviços aos respectivos Estados, na condição de

cedidos, até seu aproveitamento em órgão da administração federal.”

18. Por aí se vê que assiste razão ao recorrente, na parte em que as determinações daqui emanadas envolveram providências atinentes à cessão dos servidores em referência e aos ônus correspondentes, cabendo ao TCU rever seu posicionamento inicial, para reconhecer a legalidade dos procedimentos então refutados.

19. Mas resta ainda por elucidar os outros dois aspectos igualmente levantados pela Equipe de Auditoria do Tribunal e inseridos no objeto da peça recursal: a) a acumulação dos vencimentos do cargo efetivo com a remuneração do cargo em comissão ou função de confiança; e b) ausência de formalização dos atos de cessão.

20. Sobre a questionada acumulação, cumpre esclarecer o que de fato vem ocorrendo em tais circunstâncias. Na realidade, os servidores comissionados aqui referidos são remunerados pelo valor correspondente ao seu cargo efetivo, acrescido de um percentual do montante da função (no caso, 70%), conforme noticia o documento de fls. 3 – volume 1, sendo esta última parcela custeada pelo cessionário – daí o cálculo depender de legislação estadual –, enquanto a União responde pelo custo da remuneração efetiva, conforme cláusula nesse sentido constante de convênio (cláusula terceira, item 3.3 – fls. 51 – volume principal).

21. Trata-se, portanto, do mecanismo da “opção”, adotado em toda a Administração Pública, com variações apenas no tocante ao percentual incidente, de acordo com a legislação a que esteja submetido o plano de carreira de cada servidor (por exemplo, art. 2º da Lei nº 8.911/1994).

22. Por fim, sobre a falta de formalização dos atos de cessão, não obstante caracterizar falha não afastada nesta apelação, vejo que a insubsistência que estou propondo para os itens 1.2, 1.4 e 1.5 da deliberação fustigada não prejudicaria a exigência a ser mantida junto ao órgão competente, para que regularize tal pendência, desde que seja feito o deslocamento do comando pertinente, mediante pequeno ajuste na redação do item 1.6 do acórdão recorrido – em torno do qual não se vislumbra a possibilidade de provimento do recurso –, de maneira a incluir ali também a cláusula segunda do Convênio nº 003/2002, que assim dispõe:

“CLÁUSULA SEGUNDA – DAS OBRIGAÇÕES DO MF QUANTO AOS CEDIDOSAo MF compete (...) decidir expedientes e processos versando sobre os seguintes assuntos:(...)h – afastamento, redistribuição, lotação provisória e cessão;


(...)”

23. Com isso, o item 1.6 em alusão passaria a ter a seguinte redação, de forma a contemplar também determinação tendente à observância do ajuste que atribui ao Ministério da Fazenda o dever de formalizar os atos de cessão do pessoal de que trata o art. 19 da Lei Complementar nº 41/1981:

“1.6. dê fiel cumprimento às disposições contidas nas cláusulas segunda, terceira, quinta e sexta do Convênio nº 003, de 1º de agosto de 2002, firmado entre a União e o Estado do Amapá;”

24. Recorde-se que o sobredito Convênio nº 003/2002 (fls. 49 – volume principal) foi assinado entre a União, representada pelo Ministério da Fazenda e pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e o Estado do Amapá, representado por sua Governadora, tendo por objeto “estabelecer normas e instruções que delimitarão as competências e fixarão as responsabilidades pelas práticas dos atos e procedimentos administrativos que tenham relação com os servidores públicos federais, civis e militares, cedidos ao Estado, bem como inativos e pensionistas, todos oriundos do ex-Território Federal do Amapá”.

Com essas considerações, escusando-me por dissentir parcialmente dos pareceres da SERUR e do Ministério Público, voto por que o Tribunal de Contas da União adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de outubro de 2007.

VALMIR CAMPELOMinistro-Relator


ACÓRDÃO Nº 3031/2007 - TCU - 1ª CÂMARA

1.Processo nº TC-000.933/2005-1 (com 2 volumes e 2 anexos).2. Grupo II, Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame.3. Recorrente: Estado do Amapá, por seu Procurador-Geral, Doutor Ruben Bemerguy.4. Unidade Jurisdicionada: Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá (GRAMF-AP).5. Relator: Ministro Valmir Campelo.5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Marcos Vinicios Vilaça.6. Representante do Ministério Público: Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva.7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos – SERUR.8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de pedido de reexame interposto pelo Estado do Amapá,

por seu Procurador-Geral, Doutor Ruben Bemerguy, contra o Acórdão nº 658/2005-TCU-1ª Câmara, proferido em Relatório de Auditoria de Conformidade.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 1ª Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fundamento no art. 48, c/c os arts. 32 e 33 da Lei nº 8.443/92, conhecer do presente pedido de reexame, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, tornando insubsistentes os itens 1.2, 1.4 e 1.5 do Acórdão nº 658/2005-TCU-1ª Câmara, e conferindo ao seu item 1.6 a seguinte redação:

“1.6. dê fiel cumprimento às disposições contidas nas cláusulas segunda, terceira, quinta e sexta do Convênio nº 003, de 1º de agosto de 2002, firmado entre a União e o Estado do Amapá;”

9.2. determinar o encaminhamento dos autos oportunamente ao Gabinete do Relator a quo, Ministro Marcos Vinicios Vilaça, para as providências que entender cabíveis, relativamente à documentação objeto dos volumes 1 e 2 deste processo;

9.3. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, ao recorrente (Estado do Amapá), à Unidade Jurisdicionada (Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda no Estado do Amapá – GRAMF/AP), ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Controladoria Geral da União.

10. Ata n° 34/2007 – 1ª Câmara11. Data da Sessão: 2/10/2007 - Ordinária12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-3031-34/07-113. Especificação do quórum:13.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaça (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Augusto Nardes e Raimundo Carreiro.

MARCOS VINICIOS VILAÇA VALMIR CAMPELOPresidente Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARINSubprocurador-Geral

acórdão nº 3031/2007-tcu-1ª câmara

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