a relaÇÃo estado e mercado no programa minha casa minha vida · palavra-chave: programa minha...

III Semana de Ciência Política

Universidade Federal de São Carlos

27 a 29 de abril de 2015

A RELAÇÃO ESTADO E MERCADO NO PROGRAMA MINHA

CASA MINHA VIDA

Gabriela Lanza Porcionato1

RESUMO: O artigo é parte da dissertação de mestrado, no qual tem como objeto o

Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). Considerado um dos principais

programas do governo Lula e com continuidade no governo Dilma, tem sofrido

criticas devido as suas intensas relações com a esfera do mercado, especialmente

com as construtoras. Considerando essa constatação, a pesquisa busca identificar como

se deu a construção do mercado da casa popular via Programa Minha Casa Minha

Vida no Brasil no Estado de São Paulo, mapeamento e identificando as principais

instituições privadas (construtoras) e públicas. Buscaremos entender de forma

detalhada como se estrutura o Programa e identificar possíveis remodelações e/ou

mudanças no mercado imobiliário paulista devido ao Programa e em caso positivo,

apontar essas mudanças. Nesse trabalho, o Programa será considerado como um

fenômeno sociológico, o qual possui dimensões politicas, econômicas, sociais, e

culturais. Tem como inspiração teórica a Sociologia Econômica, disciplina que

considera que todo mercado é uma construção social.

PALAVRA-CHAVE: Programa Minha Casa Minha Vida; Mercado; Estado; Parcerias

Público Privado; PAC.

1 UNESP/FCLAr, [email protected], mestranda.




INTRODUÇÃO

O artigo ora apresentado faz parte das primeiras reflexões da pesquisa de metrado,

realizada no Programa de Pós Graduação em Ciências Sociais, realizada na UNESP-

FCLAr, e tem como objeto de análise o Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV).

Considerado um dos principais programas do governo Lula com continuidade no governo

Dilma, tem sofrido criticas devido a suas relações com a esfera do mercado, sobretudo a

relação com as construtoras. Considerando essa constatação, o projeto busca identificar

como se deu a construção do mercado da casa popular via Programa minha Casa

minha Vida, tendo como recorte espacial o Estado de São Paulo; em termos

metodológicos, iremos mapear as principais instituições privadas (construtoras) que

movimentam o mercado no Estado de São Paulo, assim como as principais estratégias

das instituições públicas para a construção de alianças com o setor privado.

Nossa hipótese provisória é que o mercado da casa própria oriundo do Programa

Minha Casa Minha Vida, é resultado de diálogos convergentes e divergentes entre

mercado e Estado, sendo que apesar da predominância do setor privado, haveria

um protagonismo do Estado, que teria o papel de construir e manter as alianças. A

hipótese foi construída a partir de observações empíricas realizadas para nosso

projeto de iniciação científica (IC-Fapesp)2 , cuja pesquisa nos indicou que apesar do

protagonismo do mercado, no que se refere ao PAC, o Estado aparece como o grande

2 “O contexto nacional de interação entre mercado e Estado: O caso das Parcerias Público Privado e o PAC”

( processo2013/05959-4). As conclusões obtidas permitem dizer que o Estado brasileiro, utilizando-se

de instrumentos financeiros para estimular grandes obras de infraestrutura nacional e

consequentemente gerar postos de trabalho no país e celebrando alianças com os entes privados

(empresas, mercado financeiro, empreiteiras) reformulou sua atuação no cenário brasileiro e sua

capacidade de atuação (estrategicamente) como também ampliou os postos de trabalho, aumentou

o numero de trabalhadores formais e fez cair o índice de desemprego, portanto, proporcionou integração

social via trabalho (nutriu o tecido social, os laços sociais, pois o trabalho insere o individuo na

organização social). Por outro lado, a pesquisa identificou as ambiguidades do processo, como as

péssimas condições de trabalho em alguns canteiros de obras do PAC.




coordenador do projeto. Assim, apesar de não ser o único investidor econômico, o Estado

foi o grande investidor na produção de categorias de pensamento (Bourdieu, 1997),

tanto no convencimento dos parceiros privados, quanto na criação de pré-disposição

para os consumidores. O projeto recebe grande inspiração do estudo realizado por

Pierre Bourdieu (2000) sobre a construção do mercado da casa na França. No estudo

citado, Bourdieu mostra que o Estado criou a oferta e também a demanda,

construindo e acionando uma pré-disposição3 tanto nos consumidores quanto nos

produtores no que se refere ao consumo/produção da casa individual.

Portanto, trata-se de uma pesquisa que tem como objetivo fornecer uma análise

detalhada do Programa Minha Casa Minha Vida, na qual buscaremos identificar

os principais atores públicos/federais envolvidos na criação e implantação do

Programa, suas motivações, os discursos produzidos, aliados e opositores, assim

como conhecer detalhes técnicos do Programa MCMV, o qual se encontra em uma

segunda fase e em expansão, o que pode ser visto pelo Programa Minha Casa Melhor.

Para análise do Programa, será considerado o mercado imobiliário paulista e suas

questões sócio habitacionais, de forma a identificar se o Programa promoveu mudanças

na redução do déficit habitacional do Estado em questão.

Entendemos que o Programa Minha Casa Minha Vida só foi possível devido ao

arranjo jurídico intitulado Parceria Público Privado (PPP), o qual foi fundamental para a

implantação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), onde o Programa

Minha Casa Minha Vida está inserido. Nesse sentido, passemos ao estudo das PPP e em

seguida, do PAC4.

3 Essa pré-disposição é intitulada por Bourdieu de habitus; o autor entende por habitus um conjunto de

“disposições” mentais incorporadas pela estrutura e em diálogo com a singularidade de cada agente. Os

habitus que são “acionadas” quando os indivíduos tomam decisões: gosto, preferência, etc. Segundo autor,

os indivíduos e seus habitus ocupam diferentes lugares no espaço social, pois ao mesmo tempo em que os

habitus semelhantes se aproximam, ele se afastam quando são distintos. Com isso os indivíduos ocupam

posições sociais distintas e relativas, que traduzem suas ações, maneiras de pensar, seus estilos de vida,

julgamento político, estética, entre outras disposições. 4 Tanto a revisão bibliográfica das PPPs quanto do PAC expostas aqui, são resultado da revisão




A LEI DE PARCERIA PUBLICO PRIVADA: O MARCO LEGAL DO PAC.

No Brasil, foi em 2002 que se iniciaram as discussões sobre a adoção de

um programa de parceria público-privado nacional, que culminou na Lei nº 11.079

de dezembro de 2004. Por meio dessa, foi definido no nível nacional um programa

de projetos prioritários que instituiu normas gerais para licitação e contratação de

parcerias público privadas no âmbito da administração pública (Nascentes, 2009).

O projeto de Lei nº 2.546 de 2003, buscou adaptar o atual marco legal de contratação

previsto na Lei de licitação (Lei nº 8.666/93) e na Lei de Concessão (Lei nº 8.987/95),

pois permitiu alterações que potencializassem o sistema de parceria e o seu elemento de

distinção, que é o compartilhamento dos riscos e o financiamento privado. (Lima, Paula

& Paula, 2005).

A PPP é uma modalidade de contrato a ser desenvolvido em paralelo aos

contratos de concessões, o que permite uma ampla gama de atividades que incluem

principalmente projetos de infraestrutura. Em sentido mais amplo, a parceria público-

privada representa o trabalho conjunto dos setores públicos e privados em cooperação,

para oferecer infraestrutura e serviços à população alcançada pelo empreendimento.

(Lima, Paula & Paula, 2005).

Ainda segundo Lima, Paula & Paula (2005), a PPP surge como mecanismo que

visa à maximização da atração do capital privado para a execução de obras públicas e

serviços, por meio de concessão, bem como para prestação de serviços que a

bibliográfica realizada durante bolsa de IC Fapesp.




administração pública seja usuária direta ou indireta, suprindo a escassez de recursos

públicos para investimentos imediatos.

A Lei de PPP em conjunto com demais leis formam o arcabouço legal e

financeiro para o PAC. Enquanto o PPP representa o marco legal/jurídico de

implementação de um modelo de parceria que capta recursos privados somados

aos recursos públicos e ambos formam as SPE – Sociedades de Propósito Específico,

o PAC é um conjunto de projetos a serem implantados em um determinado tempo

sob coordenação do Estado e sob o arranjo jurídico das PPPs (Silva, 2013).

Através das PPPs, o governo pretende estimular a eficiência produtiva dos

principais setores da economia, impulsionando a modernização tecnológica, acelerando

áreas já em expansão, aumentando a competitividade e finalmente, celebrando contratos

de infraestrutura nacional. (Franco, 2012).

Segundo Jardim (2007; 2009; 2010)5 , o governo brasileiro passou a se apoiar nas

poupanças dos fundos de pensão para investimentos em infraestrutura, ou seja, os

fundos de pensão são importantes financiadores das PPPs, assim como o Banco

Nacional do Desenvolvimento (BNDES). Ambos formam a composição acionária das

Sociedades de Propósitos Específicos (SPE) que sustenta os investimentos no PAC. A

mesma autora identifica investimentos dos fundos de pensão no Programa Minha

CasaMinha Vida (Jardim, 2013).

A própria disseminação da idéia de PPP como solução para o problema de

investimentos perpassa por argumentos de grupos que atuam diretamente na confecção

dessas parcerias. Com isso o Estado brasileiro tem feito uso dos instrumentos

5 Segundo a autora, os fundos de pensão representam 20% do PIB, sendo 288 fundos de pensão

de empresa pública; 88 de empresas privadas e 11 fundos sindicais. A autora defende que durante o governo

Lula, sindicalistas da CUT estiveram na direção dos fundos de pensão de empresas públicas, o

que facilitou a relação entre FP e investimentos no PAC.




financeiros e dos seus rendimentos para obter retorno, pois está atento as possibilidades

de rendimento financeiros advindos da parceria. (Jardim e Rogério, em julgamento).

Nesse processo, a infraestrutura é um indicador das condições de

desenvolvimento, sendo que sua disponibilidade ou ausência causam limites no

processo de desenvolvimento econômico e territorial. A quantidade e a qualidade

da infraestrutura disponível no território qualificam e condicionam seu processo de

desenvolvimento (IPEA, 2010). É baseado nessa justificativa que o Governo Lula

passou a investir de forma intensa em infraestrutura por meio das PPPs, o que

tem continuidade no governo Dilma. É nesse contexto de PPPs que o Governo Lula criou

em janeiro de 2007 o PAC, que apresentamos a seguir.

O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO: PAC

Considerando o contexto exposto acima, e a relação destes dois importantes

quadros no contexto nacional recente, o quadro legal representado pela PPP e o quadro

operacional, representado pelo conjunto de projetos do PAC, é que ambos permitem

visualizar e concretizar (nos caso das PPPs) novos desenhos das relações entre Estado e

Mercado no Brasil contemporâneo em direção à alianças e parcerias.

O objetivo do PAC foi acelerar o crescimento econômico do país visando

aumentar a taxa de crescimento e buscando atingir a margem de 5% ao ano. Possui um

conjunto de medidas legislativas administrativas e politicas de investimentos em

atividades centradas no setor de logística, energia, infraestrutura social e urbana (PAC,

2007). O programa é organizado em cinco blocos, a saber: Medidas de investimento em

infraestrutura; Medidas de estimulo ao credito e ao financiamento; Medidas de




desenvolvimento institucional; Medidas de desoneração e administração tributária;

Medidas fiscais de longo prazo.

Nos seus primeiros quatro anos, o PAC ajudou a dobrar os investimentos públicos

brasileiros (de 1,62% do PIB em 2006 para 3,27% em 2010) e ajudou o Brasil a gerar um

volume recorde de empregos – 8,2 milhões de postos de trabalho criados no

período. Foi fundamental durante a grave crise financeira mundial entre 2008 e 2009,

garantindo emprego e renda aos brasileiros, o que por sua vez garantiu a continuidade do

consumo de bens e serviços, mantendo ativa a economia e aliviando os efeitos da crise

sobre as empresas nacionais (Jardim, 2013).

Em 2011, o PAC entrou na sua segunda fase, com o mesmo discurso e pensamento

estratégico, ou seja, os documentos oficiais do PAC colocam que o Programa mais

aprimorado pelos anos de experiência da fase anterior, mais recursos e mais parcerias

com estados e municípios, para a execução de obras estruturantes que possam melhorar a

qualidade de vida nas cidades brasileiras (Site PAC6 )

Segundo dados gerados pelo PAC, de 2007-2010 foram investidos R$ 503,9

bilhões em infraestrutura, de um total previsto de R$ 619 bilhões. Desse valor, é

importante destacar sua origem, de forma a visualizar as parcerias-público privado.

Segundo Jardim e Porcionato (2014, no prelo), os valores e origens são: R$ 219,20

bilhões de reais foram investimentos feitos por empresas estatais, sendo que, destes,

R$148,7 bilhões de reais foram investidos pela Petrobrás, uma empresa de economia

mista; cerca de R$ 67,80 bilhões de reais foram investidos com recursos do

orçamento fiscal da União e da seguridade; e R$ 216,9 bilhões de reais foram

investidos pela iniciativa privada, especialmente empresas, fundos de pensão, fundos

do mercado financeiro.

6 http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac




Explicitada a origem dos investimentos do PAC, passamos a enunciar o destino

dos investimentos realizados através do PAC, tendo em vista que: R$ 274,8 bilhões foram

investidos em Energia7 (incluindo petróleo); R$ 170,8 bilhões de reais foram investidos

em Infraestrutura Social e Urbana8; R$ 58,3 bilhões de reais foram Investidos em

Logística9; e R$ 106,3 bilhões de reais para projetos de habitação (Programa Minha Casa,

Minha Vida.

Sobre o andamento das obras e dos investimentos, o relatório do Tribunal

de Contas de 2011 (referente a 2010) indica a execução de 88% do valor previsto,

com destaque para os setores de habitação, hidrovia e rodovia, que superaram os

investimentos previstos.

Nesse processo, vale a pena destacar o setor de habitação. Para o setor de

habitação, os dados do TCU (2011) indicam que cerca de 238 mil casas foram

entregues, sendo, 92 mil unidades para as famílias de 0 a 3 salários mínimos; 139 mil para

famílias de 3 a 6 salários mínimos e 7 mil para famílias de 7 a 10 salários

mínimos. Com a efetivação do Programa Minha Casa, Minha Vida, o mercado da

construção atingiu 11,3 milhões em 2010, representando 14% do total de ocupados na

economia. Entre 2005 e 2010, a geração de emprego no setor cresceu num ritmo de 5%

ao ano (Jardim & Porcionato, 2013).

O Programa de Aceleração do Crescimento garantiu sua continuidade no

governo da Presidenta Dilma Rousseff (2011-2014). Assim, a Presidenta Dilma

Rousseff também tem dispensado energia na efetivação do Programa de Aceleração do

7 Divididos em R$ 65,9 bilhões de reais para geração de energia elétrica; R$ 12,5 bilhões de reais para

transmissão de energia elétrica; R$ 179,0 bilhões de reais para petróleo e gás natural; e R$ 17,4 bilhões de

reais para combustíveis renováveis. 8 Assim divididos: R$ 8,7 bilhões de reais para o projeto Luz Para Todos; R$ 40,0 bilhões de reais para

projetos de saneamento básico; R$ 3,1 bilhões de reais para metrôs; e R$ 12,7 bilhões de reais para recursos

hídricos. 9 Distribuídos R$ 33,4 bilhões de reais para rodovias; R$ 7,9 bilhões de reais para ferrovias; R$ 2,7 bilhões

de reais para portos; R$ 3,0 bilhões de reais para aeroportos; R$ 0,7 bilhões de reais para hidrovias; R$10,6

bilhões de reais para marinha mercante.




Crescimento, que em seu governo foi batizado de PAC 2. Nesse, os investimentos estão

organizados em seis diferentes eixos, a saber: transporte, energia, cidade melhor,

comunidade cidadã, programa Minha Casa, Minha Vida; e água e luz para todos.

Dentre os investidores do PAC, os mais relevantes são os fundos de pensão e o

BNDES, sendo que segundo Jardim e Rogério ( 2013), a participação do BNDES e dos

fundos de pensão acontece da seguinte forma: primeiro o Tesouro capta recursos através

da emissão de títulos da dívida pública, no qual estes são adquiridos/comprados pelos

fundos de pensão (que possuem uma participação considerável) e em seguida, após a

captação, o Tesouro empresta esse dinheiro captado ao BNDES, o qual financia até 80 %

das obras do PAC – Programa de Aceleração do Crescimento.

Nesse contexto, utilizando-se de instrumentos financeiros para estimular grandes

obras de infraestrutura nacional e consequentemente gerar postos de trabalho no país e

celebrando alianças com os entes privados (empresas, mercado financeiro,

empreiteiras), o Estado reformulou sua atuação no cenário brasileiro e sua capacidade de

atuação (estrategicamente) como também ampliou os postos de trabalho; da mesma

forma, aumentou o numero de trabalhadores formais e fez cair o índice de desemprego,

portanto, proporcionou integração social via trabalho. (Jardim & Porcionato, 2013).

No contexto de crise financeira em 2008, a poupança desses fundos foi

fundamental na política anticíclica do governo e na geração de emprego e renda quando

abandonaram os investimentos em renda fixa (títulos da dívida pública) para investir em

renda variável (atividade produtiva – projetos do PAC). Sendo assim, os fundos de

patrocínio público participam ativamente no PAC, e na direção desses fundos, que se

encontram sindicalistas oriundos dos setores bancários e petroleiros, os quais

influenciam sobremaneira as carteiras de investimentos dos fundos, consolidando novas

formas de investimento com critérios de sustentabilidade. (Jardim, 2013)




Para Jardim (2007, 2010, 2013) o Governo Lula transformou os fundos de

pensão na “menina dos olhos de seu governo”, já que passaram a ser responsáveis por

investir na geração de emprego, renda e serviços para a sociedade; tais como a

construção de hidrelétricas, hospitais e de casa populares no Programa Minha Casa

Minha Vida.

Em sua participação no Fórum Mundial de Davos, na Suíça, a presidente Dilma

Rousseff reintegrou a continuidade da Parceria Pública Privada, vista, em suas palavras,

como “iniciativa estratégica” para o futuro brasileiro. Observe:

“Sobretudo, é necessário – e estamos determinados a promover – forte

aumento de investimento em infraestrutura, em educação e inovação. Com

isso, aumentaremos a taxa de investimento em relação ao Produto Interno

Bruto, fundamental para sustentar o crescimento de longo prazo. Esse é o

sentido do nosso programa de infraestrutura. Temos, em parceria com o

setor privado, um programa de concessões em infraestrutura logística

integrada, infraestrutura energética, social, infraestrutura urbana, que

envolve centenas de bilhões de dólares. O objetivo é somar recursos,

mas é também aumentar a eficiência e aperfeiçoar a gestão dos serviços

associados a essas obras. Os consórcios privados, que vêm participando

desse processo de concessões e licitações, são integrados por grandes

empresas nacionais e internacionais.”

Após essa explanação sobre PPP e PAC, apresentamos o Programa Minha Casa

Minha Vida, nosso objeto de estudo, que por sua vez está inserido nesse contexto macro

descrito anteriormente.




PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV)

O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) tem por finalidade criar

mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais

ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais

para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta

reais) e compreende os seguintes subprogramas: o Programa Nacional de Habitação

Urbana -PNHU; e o Programa Nacional de Habitação Rural - PNHR. (Art. 1 o , LEI Nº

11.977, 2009.)

O Programa Minha Casa Minha Vida tem como meta reduzir o déficit

habitacional brasileiro, um dos problemas mais crônicos do país. A meta do Programa

que entra em sua segunda fase (2011-2014), é construir dois milhões de unidades

habitacionais, das quais 60% voltadas para famílias de baixa renda. Em 2010, após um

ano de atividade, o Minha Casa, Minha Vida atingiu a meta inicial de um milhão de

contratações (CAIXA,2011).

Segundo o discurso da Presidente, trata-se do Programa que mais recebe

recursos do Orçamento e o primeiro Programa federal que busca a dar respostas para o

problema habitacional:

"Minha Casa, Minha Vida" é o maior programa do governo federal e, entre

todos os programas, é o que usa mais recursos do Orçamento. “Até o

surgimento do ‘‘Minha Casa, Minha Vida’’, não havia uma solução para

a habitação popular de todos os brasileiros”.




Segundo a Presidenta, é necessário o papel do Estado para resolução do

problema da habitação. O mercado, por si só, não é capaz de resolver. Nesse contexto,

reivindica a “mão visível” do Estado.

"É impossível, uma família com renda de R$ 1,6 mil pagar um financiamento

de R$ 96 mil nas condições normais. A conta não fecha nunca. Este também é

o motivo que explica porque o povo brasileiro vivia em habitações precárias,

favelizadas, na casa de parentes ou pagando aluguel".

Em termos institucionais, foi a Caixa Econômica Federal que ficou responsável

pelo financiamento habitacional, e mais recentemente o Banco do Brasil. Antes do

PMCMV, os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) eram

utilizados para este fim. Contudo, através do dinheiro do PAC, que é disponibilizado

através do BNDES, que repassa para os agentes operadores do MCMV, a saber,

a Caixa Econômica Federal (CEF) e o Banco do Brasil (BB) - que por sua vez trabalham

com taxas de juros reduzidas - o mercado habitacional ganhou estímulos, como a

criação de condições de ampliação do mercado habitacional para atendimento das

familiais com renda de até 10 salários mínimos.

Segundo informações Públicas, contidas principalmente na lei nº 12.424, de 16

de junho de 2011 e nas Resoluções do Conselho Monetário Nacional, são 3 faixas que

compõe as condições obrigatórias para o financiamento:

I - quando o teto previsto no dispositivo for de R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos

e cinquenta reais), o valor atualizado não poderá ultrapassar 10 (dez) salários mínimos;




II - quando o teto previsto no dispositivo for de R$ 2.790,00 (dois mil,

setecentos e noventa reais), o valor atualizado não poderá ultrapassar 6 (seis) salários

mínimos;

III - quando o teto previsto no dispositivo for de R$ 1.395,00 (mil, trezentos e

noventa e cinco reais), o valor atualizado não poderá ultrapassar 3 (três) salários mínimos.

Nos discursos da Presidenta, este e outros Programas governamentais justificam-

se, pois:

“O Brasil, por sua vez, vem experimentando uma profunda transformação

social nos últimosanos. Estamos nos tornando, por meio de um processo

acelerado de ascensão social, uma nação dominantemente de classe média.

[...] Criamos um imenso contingente de cidadãos com melhores condições

de vida, maior acesso à informação e mais consciência de seus direitos. Um

cidadão com novas esperanças, novos desejos e novas demandas.”

Apesar do discurso da Presidenta, a revisão bibliográfica sobre o Programa

Minha Casa Minha Vida não apresenta consenso analítico.

Por exemplo, para Jardim e Flores (2013), o MCMV é o exemplo concreto no

Brasil das alianças entre mercado e Estado, que por sua vez ajuda a construir o mercado

de trabalho. As autoras acrescentam que o mercado privado, representado pelas

construtoras e empreiteiras, participam da licitação dos projetos e assinam contrato com

o Governo Federal. Nesse contexto, fica a cargo do mercado a responsabilidade

pela entrega da casa na data prevista e pelo recrutamento de mão de obra por

meio do Cadastro Único (CadÚnico), banco de dados dos beneficiários do Bolsa Família,

já que, segundo as autoras, existe uma orientação por parte do governo federal de

que os beneficiários do Bolsa Família tenham prioridade quando da seleção do município

da mão de obra a trabalhar nas obras do PAC.




Por sua vez, para Cardoso (2011) o protagonismo do setor privado é tão grande

que alguns autores defendem que o MCMV é um projeto do setor da construção, nesse

sentido, foi o mercado que pressionou o governo para criar o programa e aquecer

o mercado. Da mesma forma Hirata (2013) 6 aponta que a maior parte do déficit

habitacional brasileiro (cerca de 90%) é representada por famílias de até 3 salários

mínimos.

Nesse contexto Shimbo (2010) informa que o Programa tem promovido um

crescimento exponencial de um tipo especifico de produção habitacional, onde o

segmento econômico atendido são os imóveis residenciais de até 200 mil reais, portanto

compatível com a faixa de população com renda de até 10 salários mínimos, em

detrimento dos baixos números de construção habitacional para a classe inferior, de até 3

salários mínimos. Em outras palavras, o Programa teria atingido sobretudo a classe média.

Mayer (2011) coloca o questionamento sobre a real necessidade de um

Programa como o MCMV, já que o ideal seria alguns imóveis inativos fossem

desapropriados, seguindo orientações do Estatuto das Cidades e a Constituição. Para o

autor, essa estratégia já supriria em grande parte o déficit habitacional do Brasil.

Por fim, contrapondo ao discurso que aponta limites do Programa, o Ministério

da Cidade disponibilizou um mapa contendo dados sobre a produção e entrega das

casas. Conforme o mapa abaixo, a meta nacional estabelecida para o Programa

atingiu 72%, sendo que em alguns estados, como Paraná, Goiás, Alagoas e Rio Grande

do Sul a meta foi superada.

MAPA DE CONSTRUÇÃO DE CASAS DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA

VIDA




Considerado um dos programas mais polêmicos do Governo Lula, o Programa

Minha Casa Minha Vida coloca em evidência novos arranjos das relações entre Estado e

Mercado.

No que se refere ao predomínio do Estado e/ou do mercado no controle

do Programa, Silva (2013) afirma que na prática o Programa permite o aumento

da centralização institucional em torno do Estado, pois a capacidade de intervenção

da economia e o aumento do poder de negociação com diversas elites se deu pelo aumento

do capital econômico para financiamentos e investimentos diretos nas empresas.

Isso acaba acontecendo com o Programa MCMV, porque a Caixa Econômica

Federal domina 71% do financiamento em habitações e grande parte do

financiamento à produção.

A pesquisa de Silva (2013) também identificou o governo, no período de

2003 a 2012, como articulador junto à iniciativa privada, como player importante nos

financiamentos e investimentos no capital produtivo e infraestrutura, exercendo um




poder de controle relevante por meio do capital econômico via Tesouro associado

à outros capitais que, em conjunto, fazem o Estado manter a relevância no setor elétrico

para os novos empreendimentos ao mesmo tempo em que abre mais oportunidades

à iniciativa privada do que no Governo Cardoso. (Silva, 2013).

Na mesma perspectiva Jardim (2007; 2009; 2013) indica que apesar do intenso

diálogo entre mercado/finanças e estado durante o governo Lula, o governo soube

utilizar os recursos das finanças (fundos de pensão, private equity) em prol de projetos

de inclusão social e de promoção de infraestrutura, o que a autora denominou de

“domesticação do capitalismo”.

Como a revisão bibliográfica mostra, o objeto de estudo aqui apresentado

alcança dimensões que vão para além da variável econômica, passando pela variável

politica; da mesma forma possui dimensão social, ao lidar diretamente com classes

sociais e a problematização de tratá-las apenas sob a ótica da “faixa de renda”

(considerada pela Caixa Econômica Federal para definição de classe); assim como

simbólica, pois, segundo Souza (2012), a aquisição da casa própria adquire uma

conotação de vitória individual pelo próprio esforço advindo da conquista de um

emprego (materialização física da simbologia de algumas conquistas); e cultural, pois o

Programa permite a composição da renda com no máximo 3 pessoas, que podem ser filho,

cônjuge, pai/mão, avó/avô, primo, sogro/(a) que adquire uma conotação de

solidariedade para contornar as diferenças.

Assim, sendo considerando esse Programa como objeto multidimensional,

optamos por tratá-lo a partir da sociologia econômica, disciplina que reivindica que todo

mercado é uma construção social, cujo mercado possui variáveis para além das

variáveis econômicas.




ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA, PAC E

PPP:

Para Silva (2013), devido à fraqueza institucional do Ministério das Cidades

frente à importância assumida pela CEF, o Programa encontra-se inserido na lógica da

politica nacional que fomenta a lógica de financiamento habitacional em detrimento da

politica urbana social. Sendo assim, é um objetivo especifico desta pesquisa refletir

acerca destas duas instituições que lutam em um mesmo espaço social10.

O Programa conta com um Comitê de Acompanhamento, o qual é composto por

um representante titular e um suplente dos seguintes órgãos: Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, responsável pela sua coordenação e por oferecer os

meios necessários ao seu funcionamento; Casa Civil da Presidência da República;

Ministério das Cidades; e Ministério da Fazenda.

O Ministério do Planejamento instituiu o Comitê gestor da Parceria Púbica

Privada (CGPPP), o qual é composto pelo Ministro do Planejamento, Orçamento

e Gestão, Ministro da Fazenda, e Ministro da Casa Civil.

O Programa de Aceleração de Crescimento (PAC) é composto pelo Comitê

Gestor do PAC (CGPAC), no qual o Grupo Executivo do PAC (GEPAC) é responsável

pelo monitoramento do Programa, estabelecendo metas, e acompanhando a sua

implementação; é composto pelos representantes do Ministro do Planejamento,

Orçamento e Gestão, Ministro da Fazenda, e Ministro da Casa Civil.

10 Para Bourdieu, os indivíduos possuem diferentes capitais (que podem ser econômico, cultural, social,

simbólico) que geram internalizações de disposições, o habitus; portanto, é através da posse desses

capitais que os indivíduos se “enfrentam” nos campos, que são espaços de “lutas” para impor/construirsua

“doxa”/verdade/visão de mundo. Por sua vez, vários campos (jurídico, religioso, acadêmico, arte, por

exemplo) formam o espaço social.




Como mostra a tabela abaixo, encontramos fortes semelhanças nos

comitês dos distintos espaços sociais. Durante o desenvolvimento dessa pesquisa

deveremos buscar informações sobre as estratégias desses atores (Gilberto Occhi,

Miriam Belchior, Aloisio Mercadantes e Guido Mantega) para fazer parcerias com o

setor privado, assim como seus pontos de vista sobre o Programa Minha Casa Minha Vida

e as estratégias do Estado para coordenação e centralização deste, apesar da forte

presença do setor privado.

PESQUISA DE CAMPO: CURY CONSTRUÇÕES

Esta sessão tratará da pesquisa de campo realizada na empresa Cury Construções.

Foi realizado aplicação de questionário aberto com o Diretor de Relações Institucionais,

Ronal Cury, considerado um indivíduo importante no campo e um dos dirigentes da

construtora escolhida. A partir disso, buscarei as percepções, as motivações e interesses

destes na política pública.

Para a aplicação do questionário nesta empresa informamos que essa escolha não

foi arbitrária, foi através do acompanhamento do Ranking ITPC, cuja premiação, em sua




décima edição, reuniu as principais construtoras do país, sendo que do total de metros

quadrados construído e em construção no Brasil, mais de 70% das construtoras

responsáveis compareceram à entrega do prêmio.

O nosso intuito em acompanhar o ranking era o de mapear as principais

construtoras, considerando: quais delas eram atuantes no ramo da construção

habitacional, dentre estas, quais trabalhavam com o Programa Minha Casa Minha Vida e

para afunilar mais, quais eram sediadas em São Paulo. A pesquisa identificou que, em um

total de 100 construtoras, todas eram atuantes no ramo habitacional, entre elas, 10

trabalhavam com construções que se encaixavam no Programa MCMV, espalhadas pelo

país, Bahia, Recife, Goiás e Minas Gerais, as demais atuavam no ramo luxo, e duas delas

eram sediadas em São Paulo.

Portanto, as construtoras são os principais agentes/atores desta pesquisa. Além de

quebrar com o “tabu” das ciências sociais, pois os artigos, teses e estudos em geral que

são realizados sobre instituições financeiras, organizações, empresas são escassos, temos

o objetivo de refletir sobre esse agente como produto de uma história coletiva, ou seja,

construído dentro de uma estrutura social e cognitiva e, portanto diretamente atuante nas

relações sociais e principalmente nas relações trabalhistas, geração de emprego e

condições de trabalho.

Pode parecer que o foco do trabalho é nas construtoras, devido a importância que

as construtoras ganharam no decorrer da pesquisa. Contudo, vale lembrar que o estudo

das construtoras visa entender o Programa MCMV. Digo isso a fim de elucidar o leitor

sobre minhas intenções. Para esclarecer, o que me levou a estudar as construtoras e a

propor uma etnografia delas foi o programa MCMV. Então, ele é meu objeto, é a partir

dele que inicio minhas reflexões acerca das construtoras, é buscando refletir sobre suas

consequências que cheguei a esse agente: as construtoras.




Desta forma, o que proponho é fazer uma etnografia dessas empresas de

construção civil, atuantes no ramo habitacional com o MCMV. Busco elucidar sua

percepções sobre programa, seus ganhos e perdas, problemas e perspectivas futuras sobre

essa política habitacional. Portanto, irei buscar dentro da empresa, principalmente com os

questionários será em torno do MCMV. Queremos identificar relações com o Estado.

Fundada em 1962, a Cury Construtora atua no ramo da construção civil

desenvolvendo projetos residenciais, conjuntos habitacionais, condomínios de casa e

edifícios comerciais., todos com nível A (Maximo) do Programa Brasileiro da Qualidade

de Produtividade na Habitação (PBQP-H). Segundo consta na página on-line da

construtora, em 2007 a construtora uniu-se com a Cyrela Braszil Realty e passou a ser

Cury Construtora e Incorporada S.A., através de uma joint- venture.

A criação da nova empresa, foi noticiada pelos principais veículos de noticias

nacionais, que também comentou o interesse da Cyrela em atuar no ramo de baixo padrão,

como estratégia da empresa, que busca atuar em todos os ramos de construção

habitacional, de alto padrão, luxo, ao baixo padrão e supereconômico. (G1 Economia e

Negócios11, e UOL Economia12)

Em 2010, a construtora foi eleita a quinta maior do Estado de São Paulo pelo

Prêmio Top Imobiliário. Na primeira observação, faz parte da sua propaganda o

compromisso com: satisfação, acabamento e prazos. Outro dado que chama atenção para

esta pesquisa é na descrição do prêmio, que destaca os casos de “sucesso de venda”, no

qual a construtora em parceria com a Living, representado pela construção “Parque dos

Sonhos” venceu a categoria “Performace” de vendas em padrão popular (até R$

60.000,00), onde 90% do empreendimento foi vendido em 3 meses. A meu ver, esse dado

11 http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,AA1579994-9356,00-

CYRELA+ANUNCIA+CRIACAO+DE+JOINT+VENTURE+COM+A+CURY+PARA+ATUACAO+N

O+SE.html (acessado em 18/01/2015)

12 http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/valor/2007/07/04/ult1913u71817.jhtm (acessado em

18/01/2015)

http://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,AA1579994-9356,00-CYRELA+ANUNCIA+CRIACAO+DE+JOINT+VENTURE+COM+A+CURY+PARA+ATUACAO+NO+SE.html



http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/valor/2007/07/04/ult1913u71817.jhtm




indica pistas, ainda que inicias, sobre o impacto da oferta de credito para aquisição de

casa e/ou apartamento via Governo Federal para compra da casa própria para populações

com menor renda.

Por ser uma joint-venture, a empresa possui balanço agregado à da Cyrela Brazil

Realty, desta forma, segundo consta nas informações trienais do ultimo relatório

divulgado, julho de 2014, havia 182 obras em andamento, dentre essas, 22 são canteiros

de MCMV Faixa 1. Segue o gráfico:

Gráfico 1 Cyrela: obras em andamento

Fonte: ITR – Informações Trimestrais – 30/09/2014 – CYRELA BRAZIL REALTY AS EMPRS E PARTS

Os produtos Cyrela são aqueles lançados aos segmentos de luxo e alto-padrão, as

informações que constam no balanço, nos informam que, os produtos Living focam o

segmento médio e os produtos da JV’s (joint-ventures) também podem ser classificados

como luxo, alto-padrão, médio e MCMV conforme o caso. Para a empresa, a atuação das

JV’s, entre elas a Cury, faz parte da estratégia de atuação, no qual coloca a Cyrela em

atuação em todos os segmentos.




Figura 1: Estrutura da Cyrela


Sobre as obras, segundo também consta no balanço, desde 2012 a empresa vem

reduzindo a participação de terceiros, tanto no controle como na

execução/operacionalização. A participação das obras geridas por equipes próprias ou

JV’s aumentou de 90% para 93% no trimestre apresentado. O objetivo da empresa é que

nenhuma das obras seja executada por terceiros nos anos que seguem. Isso nos da às




primeiras pistas também das relações de trabalho que seguem na obra, ou seja, baixa

terceirização. No entanto, faremos visitas empíricas para observar tal situação.


No balanço, a distribuição dos lançamentos por região e por segmento em 2014

acontece da seguinte forma: 72,6% representa segmento de luxo e alto-padrão, 20.3%

segmento médio e 7,2% representa o segmento popular, através das faixas 2 e 3 do

MCMV.




Segundo dados obtidos através da primeira visita a empresa e aplicação do

questionário, podemos perceber que a empresa tem forte ligação com o ramo da

construção habitacional supereconômico, e também forte relação com o Estado brasileiro,

sempre ligado as politicas habitacionais, desde o ano da criação da empresa, que foi

paralelo a criação do BNH, Banco Nacional da Habitação.

Desta forma, na entrevista, destacamos a relação direta com o Estado, e

principalmente na Joint Venture, também aconteceu no mesmo ano de criação do PAC –

Programa de Aceleração de Crescimento, que posteriormente “ganhou” uma eixo voltado

apenas para a construção habitacional, devido ao destaque assumido por esse ramo, mas

que desde o primeiro ano do programa já chamava atenção pelo financiamento

habitacional.

Atualmente é uma das empresas que mais se destacam no ramo da construção

supereconômico, faixa que é atendida pelo PMCMV, sendo que no ano de 2014 foram

construídas quase trinta mil unidades, com estimativas de crescimento para os anos

seguintes.

Nos últimos 10 anos, a classe C, principal “target” da Cury composta por pessoas

com renda de R$ 1.700 a R$ 7.400, cresceu, em 2008 alcançou o número de 93 milhões,

é um acréscimo de mais de 27 milhões de pessoas em 5 anos e a previsão é que este

número chegue a 113 milhões em 2014. São mais de 47 milhões de novas pessoas na

classe C. Estes 47 milhões de novos consumidores somados ao Programa Minha Casa

Minha Vida, resultam numa grande oportunidade para o mercado imobiliário brasileiro e

para a Cury.

CONSIDERAÇÕES FINAIS




As conclusões parcialmente obtidas, pois a pesquisa esta em andamento permite

dizermos que o Estado, utilizando-se de instrumentos financeiros para estimular grandes

obras de infraestrutura nacional e consequentemente gerar postos de trabalho no país e

celebrando alianças com os entes privados (empresas, mercado financeiro, empreiteiras)

reformulou sua atuação no cenário brasileiro e sua capacidade de atuação

(estrategicamente) como também ampliou os postos de trabalho, aumentou o numero de

trabalhadores formais e fez cair o índice de desemprego, portanto, proporcionou

integração social via trabalho (nutriu o tecido social, os laços sociais, pois o trabalho

insere o individuo na organização social).

Com o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) o Governo Lula recolocou

na agenda do País a temática do crescimento, resignificando a discussão sobre

desenvolvimento e sobre o financiamento do desenvolvimento. O PAC 1 foi uma tentativa

do Estado brasileiro, em diálogo com a esfera privada, de equacionar a questão

fundamental que se coloca para a economia brasileira, a saber, como acelerar e sustentar o

crescimento e, simultaneamente, reduzir a pobreza e a desigualdade social, preservando a

estabilidade de preços e avançando progressivamente no desendividamento do Estado e na

geração de novos postos de trabalho.

O PAC 2, do governo Dilma Rousseff, deu continuidade a essa forma de

compreensão do financiamento do desenvolvimento, da geração de emprego e renda e da

convergência entre Estado, mercado e trabalho.

Mais do que coordenar as relações econômicas, o texto chama a atenção para a

construção de um Estado produtor de classificações tais como, social/mercado,

justo/injusto, moral/imoral, na sociedade contemporânea. No recorte empírico que

realizamos, mercado e Estado estão em diálogo, alterando a morfologia social do Brasil

contemporâneo. Dessa forma, nossa análise conclui que ocorreu uma “domesticação do

capitalismo” (Jardim, 2009) no governo Lula, fato que deve ser compreendido a partir do

uso dos recursos do mercado e das finanças, em atividade produtiva, capaz de gerar

emprego e renda. Falamos de “domesticação” pois devido ao marco jurídico das parcerias




público privado, o mercado trabalha sem autonomia total, mas ao contrário, submisso às

normas e à legislação criada e fiscalizada pelo Estado.

Assim, nosso argumento é que as relações que o Estado estabeleceu com o

mercado durante o governo Lula, são relaçoes híbridas e complexas, para além da leitura

neoliberal. Ou seja, ao mesmo tempo em que ocorreu o fortalecimento do braço direito do

Estado durante o governo Lula (finanças, setor bancário) (Bourdieu 1998) ocorreu,

também, o fortalecimento do seu braço esquerdo (investimento em infraestrutura,

programas sociais, como o Bolsa Família, etc) sendo que alguns dos programas

implantados pelo braço esquerdo (Parcerias Público Privadas (PPP's) e Programa de

Aceleração do Crescimento), por exemplo, foram realizados com verba oriunda do

mercado e da própria finança, como a poupança dos fundos de pensão.

Em suma, a forma como o governo Lula dialogou com as finanças nos faz perceber

que mais do que legislar nas questões econômicas e políticas, o Estado, ao produzir uma

nova doxa (alianças com setores distintos, uso dos recuros das finanças em projetos sociais

e de infraestrutura), legislou nas questões cognitivas, ou seja, na produção de crenças,

resignificando o conceito de mercado, de Estado e de trabalho no Brasil, já que os atores

politicos e econômicos participantes desses espaços, tiveram que negociar sentido para

criar um conseso em torno do desenvolvimento no Brasil e mais, sobre o financiamento do

desenvolvimento.

Por fim, esta pesquisa anseia acompanhar uma política pública federal de grande

importância, pois trata da questão urbana, mas nossa peculiaridade é analisar o papel do

Estado no processo de efetivação desta política, assim como o impacto desta nas

construtoras, por isso a etnografia e os questionários serão aplicados nas construtoras. O

que pretendemos é olhar as relações que se estabelecem entre Estado e construtoras via

Programa Minha Casa Minha Vida, assim como elucidarmos as relações de trabalho que

emergem com esse quadro: mercado da casa própria (aquisição de moradias via crédito

público). Vemos que o programa alterou sim o mercado imobiliário de São Paulo, sendo




a Joint Venture uma das consequências da criação desse programa, ou seja, nos últimos

10 anos, as politicas publicas vem alterando este mercado, sendo o PMCMV parte deste

campo, juntamente com fatores externos, como políticos e econômicos.

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