a política criminal no processo legislativo · 2018-11-19 · 4. o antiautoritarismo. lolita...

Carolina Costa Ferreira

a política criminal no processo legislativo



O trabalho aborda um problema fático: os discursos travados no âmbito do Poder Legislativo – e que se convertem na política criminal

brasileira – não se baseiam em informações, em dados, em pesquisas realizadas pelo Poder Executivo, por universidades ou

por associações civis interessadas em intervir no processo legislativo. As opiniões dos parlamentares são fortemente influenciadas pelas mídias, pela opinião pública, e as estratégias de tramitação ou de interrupção de tramitação de determinados projetos de lei passa

exatamente pela sensibilização dos parlamentares em relação ao apelo midiático. O problema de pesquisa, então, se delineia: partindo do paradigma da criminologia crítica, como conter

esse quadro de (re)produção de discursos punitivos, que resultam no aumento da população carcerária e que impedem a discussão de medidas descarcerizantes?

“Este livro busca demonstrar a necessidade de termos, no processo legislativo, a realização de análises do potencial impacto na sociedade e na organização estatal das propostas contidas nos projetos de lei, bem como das leis que foram anteriormente editadas. A autora preocupa-se especialmente com o campo penal, em que se verifica uma expansão constante da definição de crimes, da agravação das penas e das estruturas de controle punitivo.”

Profa. Dra. Ela Wiecko V. de Castilho

editora

ISBN 978-85-8425-534-4

Carolina Costa FerreiraDoutora e Mestra em Direito,

Estado e Constituição pela Universidade de Brasília (UnB).

Líder do Grupo de Pesquisa “Criminologia do Enfrentamen-to” (UniCEUB). Professora de

Criminologia, Direito Penal e Processo Penal do Centro

Universitário de Brasília (Uni-CEUB) e do Centro Universitário

Euro-Americano (UNIEURO). Coordenadora Adjunta do

Departamento de Monografias do Instituto de Ciências Criminais

(IBCCrim). Autora do livro “Discursos do sistema penal: a seletividade no julgamento dos

crimes de furto, roubo e peculato nos Tribunais Regionais

Federais do Brasil”.

editora



Copyright © 2017, D’Plácido Editora.Copyright © 2017, Carolina Costa Ferreira.

Editor ChefePlácido Arraes

Produtor EditorialTales Leon de Marco

Capa, projeto gráficoLetícia Robini de Souza(Sob imagem de Wikimedia Commons)

DiagramaçãoEnzo Zaqueu Prates

Catalogação na Publicação (CIP)Ficha catalográfica

FERREIRA, Carolina Costa.

A política criminal no processo legislativo -- Belo Horizonte: Editora D’Plá-cido, 2017.

Bibliografia.ISBN: 978-85-8425-534-4

1. Direito 2. Direito Penal. I. Título. II. Autor

CDU343.2/.7 CDD341.5

Editora D’PlácidoAv. Brasil, 1843, Savassi

Belo Horizonte – MGTel.: 31 3261 2801

CEP 30140-007

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida,

por quaisquer meios, sem a autorização prévia do Grupo D’Plácido.

W W W . E D I T O R A D P L A C I D O . C O M . B R

Quais são os princípios, qual é o campo de reflexão-ação de um criminólogo crítico?

O aprofundamento da democracia, vista através de algumas de suas variáveis fundamentais:

1. A transparência do discurso, isto é, não enganar as pessoas;

2. A defesa dos direitos humanos; 3. A não seletividade do controle;

4. O antiautoritarismo.

Lolita Aniyar de Castro, 1996

Eu sou dois seres.O primeiro é fruto do amor de João e Alice.

O segundo é letral:é fruto de uma natureza que pensa por imagens,

como diria Paul Valéry.O primeiro está aqui de unha, roupa, chapéu

e vaidades.O segundo está aqui em letras, sílabas, vaidades

frases.E aceitamos que você empregue o seu amor em nós.

Manoel de Barros, “Os dois”, 1937

Dedico este trabalho ao Pedro. Filho, amor, inspiração, esperança.

Seus olhos sorridentes são a tradução de tudo de melhor que desejo a este mundo.

Agradecimentos

Agradeço, em primeiro lugar, à professora Ela Wiecko Volkmer de Castilho, minha orientadora de Mestrado e Doutorado, companheira de pesquisas e de projetos de vida. Agradeço a todo o Grupo Candango de Criminologia (GCCrim/UnB) e aos professores Sérgio Graziano Sobrinho, Cristiano Otávio Paixão de Araújo Pinto, Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo, Arthur Trindade e Beatriz Vargas, pelas avaliações valiosas de parte deste trabalho, realizadas nas bancas de qualificação e de defesa de tese de Doutorado, na Universidade de Brasília, em julho de 2013 e em abril de 2016, respectivamente.

Agradeço aos meus companheiros de trabalho docen-te no Centro Universitário de Brasília (UniCEUB), aos colegas de trabalho da Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República (2011-2013), pois foi ali que o tema deste livro começou a ser pensado. Agradeço também à Secretaria de Assuntos Legislativos e ao Departamento Penitenciário Nacional, ambos do Ministério da Justiça, pelo acesso aos dados utilizados nesta pesquisa e pelas discussões sobre as possibilidades de mudança do processo legislativo brasileiro. Agradeço também às minhas alunas e aos meus alunos do curso de Direito do Centro Universitário de Brasília (UniCEUB), sobretudo às integrantes do Grupo de Pesquisa “Crimi-nologia do Enfrentamento”.

Especiais agradecimentos devem ser endereçados aos amigos e amigas fundamentais a todo processo acadêmi-co: Cecilia Oliveira, Igor Almeida, Samira Santos, Gabriel Divan, Fernanda Tramontin, Augusto Mozine, Ivo Hohn, Fabio Sá e Silva, Giane Alvares, Patrick Mariano, Marcelo Semer, Bruno Seligman e Cristiane Pauli.

Agradeço ainda a Laura Schertel, João Paulo Bachur, Cecília e Antonio, minha família em Brasília. Agradeço à minha família em Franca, hoje espalhada pelo Brasil: Suellen Lipolis e Maurício Suriano; Roberta Massa; Jociene Camar-go, Fabiano Rodrigues, Pedrinho e Giovana; Amanda Gattás e Johan Bruning; Marcus Vinicius, Paula e Gabriel. Somos todos amigos-irmãos, com afetos que perduram por quinze anos de amizade. Agradeço à Mariana Barbosa Cirne e à Priscila Spécie, amigas queridas e as melhores companheiras de trabalho que já tive. Agradeço ainda a Marina Quezado e a Camilla de Magalhães Gomes, pelo apoio e revisões finais.

Agradeço ainda à minha família gaúcha-mineira, que me apoia desde que fiz minha opção profissional pela do-cência e pela pesquisa: José Osvaldo Ferreira e Ivonete Maria Costa Ferreira, pai e mãe, sem vocês não sou. Ainda que à distância, vocês estão diariamente em meus pensamentos, com amor e cuidado. Agradeço à Analúcia, minha irmã, e à sua família linda e divertida: Fábio, Eduardo e Gabriela Marangoni. Seguiremos sempre juntos. Também não posso deixar de agradecer à família Martins Feliciano: Luiz Carlos, Maria Aparecida, Sara, Anderson e Luca, pelo apoio e com-preensão por minha distância em razão da escrita deste livro.

Agradeço à minha família candanga: a Pierre e Zaffa, pela companhia e pelo amor incondicionais, e ao Samuel, pelo amor, amizade, companheirismo, cumplicidade em um só relacionamento.

Ao Pedro, espero poder contar-lhe no futuro que este trabalho foi pensado e produzido, em parte, enquanto

ele também era gerado (a qualificação do Doutorado se realizou na 36ª semana de sua gestação) e, depois do seu nascimento, durante as suas sonecas, enquanto fazia passeios muito divertidos com o papai ou brincava de “estudar com a mamãe”, desenhando com gizes de cera. Espero que um dia este livro seja motivo de orgulho para ele.

CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior

CCJ Comissão de Constituição e Justiça (Senado Federal)

CCJC Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (Câmara dos Deputados)

CF Constituição Federal

CNPCP Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária

CPI Comissão Parlamentar de Inquérito

CPMI Comissão Parlamentar Mista de Inquérito

DEPEN Departamento Penitenciário Nacional

EIL Estudo de Impacto Legislativo

EJA Educação para Jovens e Adultos

FUNPEN Fundo Penitenciário Nacional

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

LEP Lei de Execução Penal

Lista de abreviaturas e siglas

LMP Lei Maria da Penha

MJ Ministério da Justiça

ONG Organização Não-Governamental

PCC Primeiro Comando da Capital

PF Polícia Federal

PL Projeto de Lei

PLC Projeto de Lei da Câmara

PLS Projeto de Lei do Senado

PT Partido dos Trabalhadores

RDD Regime Disciplinar Diferenciado

RIA Regulatory Impact Assessment

RICD Regimento Interno da Câmara dos Deputados

RISF Regimento Interno do Senado Federal

SAL/MJ Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça

STF Supremo Tribunal Federal

Gráfico 1 – Leis penais aprovadas no Congresso Nacional (1940-2015) 69

Gráfico 2 – Evolução da população carcerária no Brasil (2000-2014) 72

Tabela 1 – População carcerária brasileira (2000-2014) 72

Gráfico 3 – Evolução da população carcerária feminina (2000-2012) 74

Tabela 2 – População carcerária feminina brasileira (2000-2014) 74

Tabela 3 – Histórico legislativo das alterações à Lei nº 7.210/1984 80

Lista de tabelas e gráficos

Sumário

Prefácio 19Apresentação 23Introduçao 25

1. Política criminal: conceitos e cenários 351.1. Política criminal como política pública 35

1.2. Movimentos político-criminais: Abolicionismos, Minimalismos e Eficientismos 56

1.3. A era do grande encarceramento 65

2. A produção legislativa sobre execução penal no Brasil 792.1. Os discursos presentes nas leis que alteraram a

Lei de Execução Penal (1984-2015) 79

2.1.1. Parlamentares juristas e o campo jurídico-legislativo 83

2.1.2. Os argumentos econômicos e orçamentários 94

2.1.3. A força da mídia: os casos que aceleraram a tramitação de Projetos de Lei 104

2.2 As leis e os números: quais foram os impactos das alterações legislativas para a população carcerária brasileira? 138

3. O estudo de impacto legislativo como estratégia de contenção da (ir)racionalidade dos discursos punitivos 149

3.1. O estudo de impacto legislativo e suas implicações no processo legislativo 149

3.1.1. O processo legislativo brasileiro: breves comentários sobre a tramitação de uma lei ordinária 150

3.1.2. O que é o Estudo de Impacto Legislativo? 156

3.2. O PL nº 4.373/2016: em busca de uma Lei de Responsabilidade Político-Criminal 190

3.3. As possiblidades de definição de uma agenda para a política criminal legislativa 202

Conclusão 211

Referências 217

Anexo I: Leis penais e processuais penais aprovadas no Brasil (1940-2015) 245

Anexo II: Proposta de modelo de estudo de impacto legislativo 249

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Prefácio

No ano de 2012, o Conselho Nacional de Justiça lançou o programa “CNJ Acadêmico”, para a contratação, por meio de edital público, de um conjunto de pesquisas sobre temas do interesse do Poder Judiciário, visando a modernização das instituições judiciais e a abertura de um canal de diálogo mais direto com a Academia. Um dos tópicos indicados no edital foi o do “desencarceramento”, ou seja, o CNJ pretendia contratar pesquisa que apontasse possibilidades de redução da população carcerária no país.

Encaminhamos ao CNJ o projeto “Descarcerização e Sistema Penal – A construção de políticas públicas de racionalização do poder punitivo”, com a constituição de uma rede de pesquisa envolvendo o Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas de Segurança e Administração da Justiça Penal (GPESC-PUCRS), o Grupo Candango de Criminologia (UnB) e o Núcleo de Estudos e Pesquisa em Criminalidade, Violência e Políticas Públicas de Segurança (UFPE). O projeto foi formulado em quatro eixos de in-vestigação: a aplicação de penas alternativas, a utilização do monitoramento eletrônico, a contenção a prisão preventiva e a análise das reformas legais.

O projeto foi desenvolvido até 2016, tendo encontrado importantes achados de pesquisa sobre os temas em pauta, permitido a consolidação de uma profícua rede de pesquisa e impulsionado a produção de teses e dissertações sobre os

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temas apontados. A obra que aqui se apresenta é um dos mais importantes resultados do projeto, sendo fruto da Tese de Doutorado em Direito de Carolina Costa Ferreira, uma das pesquisadoras do Grupo Candango de Criminologia.

Carolina se propôs a desenvolver no Doutorado o que seria o ponto culminante da pesquisa “Descarcerização e Sistema Penal”, ou seja, a possibilidade de incorporar o estudo de impacto legislativo como mecanismo de conten-ção do uso abusivo da legislação penal e a correspondente inflação punitiva. Conduzida pela mão experiente e quali-ficada de sua orientadora, a professora Ela Wiecko Volkmer de Castilho, referência no debate criminológico crítico, Carolina construiu uma tese sólida, que passa a ser leitura obrigatória para todos os interessados em buscar meios efetivos para enfrentar o populismo penal, tão em voga em nosso atual Congresso Nacional, ocupado por bancadas que se utilizam da sensação de medo e insegurança, fruto da crise da segurança pública no país, para angariar votos por meio de propostas de endurecimento penal.

Para dar conta do difícil desafio, a autora começa por analisar 16 projetos de lei que alteraram a Lei de Execução Penal ao longo do tempo, apontando a incoerência e a falta de dados, informações e evidências que subsidiem o debate político-criminal no Congresso Nacional, levando a movimentos erráticos e frequentemente resultantes em aumento das taxas de encarceramento, mesmo quando se pretende ampliar as possibilidades de aplicação de alter-nativas penais.

Com base nesta análise, a autora avança na apresentação das possibilidades jurídicas de implantação da exigência do estudo de impacto legislativo (EIL), tomando como inspiração o modelo de Better Regulation da Comissão Europeia. Para garantir o funcionamento e a eficácia da proposta, a sugestão apresentada é a de que o EIL seja uma atribuição do Conselho Nacional de Política Criminal e

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Penitenciária, melhor aparelhado, segundo a autora, para dar conta da tarefa.

Discutindo uma temática, a produção legislativa, rele-gada a um plano secundário pela pesquisa jurídica, Caro-lina Costa Ferreira parte do princípio de que a produção legislativa em matéria penal trata de política pública (cri-minal) e, como tal, deve passar pelo crivo da análise de sua eficácia, ou seja, dos efeitos que produz sobre a realidade social e carcerária. Embora tradicionalmente a produção de normas penais permaneça distante da análise de resul-tados, informada por ideologias e movimentos de opinião pública, tem crescido nos últimos anos a compreensão, especialmente no campo dos estudos criminológicos, de que a criminalização primária, ou seja, a produção da norma penal, é um mecanismo chave para a produção de resultados em termos de maior ou menor encarceramento e/ou aplicação de alternativas penais.

Assumindo sua perspectiva de criminóloga crítica, preocupada com os efeitos da atuação das instituições de controle punitivo sobre a realidade social de um país marcado por profundas desigualdades, e cujo sistema penal mantém e atualiza características inquisitoriais e violentas, colocando em questão a própria possibilidade de afirmação da democracia no âmbito dos direitos civis, a autora vai além da crítica ao sistema, apontando um caminho concreto para o enfrentamento do punitivismo, com a qualificação do debate e a adoção de critérios científicos, vinculados a uma sociologia do campo penal e da segurança pública.

Por tudo isso, o trabalho agora publicado qualifica e atualiza o debate sobre a produção legislativa em matéria penal, e coloca a autora como uma das mais destacadas criminólogas de uma nova geração da criminologia bra-sileira, qualificada pela tradição da crítica criminológica latino-americana, e comprometida com a ocupação de

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espaços no debate público para a construção de alternativas emancipatórias e transformadoras.

Que a proposta aqui apresentada frutifique, e que possamos, inspirados em trabalhos como este, enfrentar e derrotar a onda conservadora e punitivista, reduzindo a violência estatal em nosso país, que a tantos vitimiza.

Uma boa leitura a todos!

Porto Alegre, maio de 2017.

Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo

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Apresentação

Este livro busca demonstrar a necessidade de termos, no processo legislativo, a realização de análises do po-tencial impacto na sociedade e na organização estatal das propostas contidas nos projetos de lei, bem como das leis que foram anteriormente editadas. A autora preocupa-se especialmente com o campo penal, em que se verifica uma expansão constante da definição de crimes, da agravação das penas e das estruturas de controle punitivo.

Onde nos leva essa (ir)racionalidade punitiva? Aos cárceres abarrotados com pessoas submetidas a tratamento degradante, a mais cárceres, ao aumento da violência, a uma seletividade, na prática, que favorece a classe média alta e alta, a supervalorização das profissões do sistema de justiça penal e desse próprio sistema, em detrimento dos sistemas educacional e de saúde.

O tema se situa no âmbito da Política Criminal, que a autora qualifica como sendo uma política pública, de Estado, que deve visar a realização de objetivos definidos, mediante seleção de prioridades, reserva de meios neces-sários à sua consecução e prazo necessário para o alcance dos resultados.

A autora explica que, sobretudo, seu trabalho tem a ver com uma Criminologia, que apesar de crítica, é do enfrentamento, isto é, propõe soluções. Carolina se auto- identifica como criminóloga. Com efeito, faz pesquisa

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criminológica desde a graduação, quando estudou os crimes contra a ordem econômica. Depois, no mestrado e como integrante do Grupo Candango de Criminologia (GCCRIM/UnB), analisou os discursos do sistema penal no julgamento dos crimes de furto, roubo e peculato nos Tribunais Regionais Federais. No doutorado incursionou nos discursos do Legislativo e produziu a tese que ora é apresentada em forma de livro. Sem falar das atividades de docência e de extensão em que, numa linguagem simples e com metodologias inovadoras, leva os estudantes a en-tenderem a diferença entre os paradigmas etiológico, da reação social e crítico, bem como a ousarem fazer pesquisa empírica em direito. Sem falar dos projetos de que par-ticipou ou participa, em conjunto com pesquisadores de várias instituições do país, sobre temas palpitantes como audiências de custódia, práticas restaurativas, prisão cautelar, penas e medidas alternativas, monitoramento eletrônico.

Hoje, Carolina lidera o Grupo de Pesquisa Crimi-nologia do Enfrentamento (UniCEUB) e faz parte do Grupo Brasileiro de Criminologia Crítica. Sua dedicação à docência e à pesquisa acadêmica, sua preocupação com o rigor metodológico, e sua abertura epistêmica para in-corporar novas perspectivas de análise, como a de gênero e da decolonialidade, fazem de Carolina uma pessoa a quem devemos prestar atenção. Ela sempre tem algo relevante a dizer. Este livro é uma comprovação.

Brasília, março de 2017.


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Em outubro de 2014, preparando-me para acompa-nhar a minha orientadora de Mestrado e Doutorado Ela Wiecko Volkmer de Castilho ao V Congresso Internacional de Ciências Criminais, realizado na Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-RS), li sua disser-tação de Mestrado, intitulada “Controle da legalidade na execução penal”. Escrito em 1986 e publicado em 1988, trata-se de um trabalho histórico, especialmente se lido nos dias atuais. Em suas reflexões críticas e objetivas, minha orientadora, então mestranda, discutia que o controle de legalidade e judicial dispostos na inédita Lei de Execução Penal não foram suficientes para organizar o sistema pe-nitenciário e, até aquele momento, auxiliar a solucionar os seus problemas: superlotação das prisões, falta de divisão entre as pessoas encarceradas (em provisórios e condenados, homens e mulheres, não reincidentes e reincidentes), além da falta de estabelecimentos penitenciários preparados para atender à progressão de regime (CASTILHO, 1988).

O trabalho ainda impressiona porque muitas de suas questões são atuais. O controle judicial da execução penal até hoje encontra limites e frustrações, tendo em vista a discricionariedade dos atos praticados pelos diretores dos estabelecimentos penitenciários. A realidade da execução penal aponta que juízes e diretores “dividem responsabili-dades”, em um arranjo institucionalmente duvidoso.

Introdução

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Infelizmente, o cenário delineado por Ela Wiecko ainda apresenta muitas daquelas características, mas em pro-porções assustadoras. Segundo os dados do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), do Ministério da Justiça, o Brasil possuía 607.731 pessoas presas em junho de 2014, para um total de 376.669 vagas, o que representa uma taxa de ocupação de 161,34% (BRASIL, 2015c). Para cada cem mil habitantes, há 300 pessoas presas no Brasil. Percebe-se, apenas por este breve “raio-X”, que as políticas criminais, públicas ou de segurança que obtêm sucesso no Brasil são as majoritariamente punitivas ou encarceradoras.

Assim, o cenário é de que a Lei de Execução Penal, com três décadas completas de vigência, ainda não conse-guiu ser efetivamente cumprida. O Poder Legislativo, por sua vez, cumpre o seu papel de reprodutor do senso comum e da opinião pública e produz, a cada ano, mais e mais leis penais e processuais penais, sem a devida discussão sobre os seus impactos no sistema carcerário.

O interesse em desenvolver essa pesquisa, desenvol-vida no Doutorado em Direito, Estado e Constituição na Universidade de Brasília (UnB) e que, agora, toma o for-mato de livro jurídico, iniciou-se durante uma experiência profissional na Casa Civil da Presidência da República, em 2011: tive a oportunidade de discutir alguns pontos do Projeto de Lei da Câmara dos Deputados nº 4.208/2001, convertido na Lei nº 12.403/2011 (que alterou o Código de Processo Penal para, dentre muitos pontos importan-tes, instituir as medidas cautelares alternativas e anteriores à prisão preventiva), com assessores que trabalhavam na articulação para a aprovação do PL no Congresso Nacio-nal. Fiz algumas sugestões de alterações no texto, e recebi algumas respostas negativas: “não vai passar”; “isso é muito ousado”; “não podemos indicar uma política criminal tão abertamente assim”. Meu argumento, naquela opor-tunidade, partia do pressuposto de que tínhamos dados e

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informações suficientes, à disposição, para convencer os parlamentares de que a proposição precisava ser aprovada para reduzir o encarceramento em massa e a aplicação das prisões preventivas. Porém, a resposta que recebia daqueles mais experientes em tais negociações era de que os dados sobre a população carcerária não eram um ponto importan-te para o convencimento da maioria; seria mais interessante trazer um “caso de grande projeção”, ou um argumento episódico para promover a discussão do projeto de lei. To-das essas estratégias de articulação do processo legislativo provocaram as minhas críticas e, em companhia de outros colegas de trabalho, o início da discussão sobre a necessidade de formulação de hipóteses de avaliação legislativa, para evitar que projetos de lei que não guardem correlação com os princípios constitucionais penais e processuais penais, ou que fossem incompatíveis com uma política criminal minimalista, pudessem ser aprovados, gerando impactos no sistema carcerário.

Assim, o trabalho aborda um problema fático: os dis-cursos travados no âmbito do Poder Legislativo – e que se convertem na política criminal brasileira – não se baseiam em informações, em dados, em pesquisas realizadas pelo Poder Executivo, por universidades ou por associações civis interessadas em intervir no processo legislativo. As opiniões dos parlamentares são fortemente influenciadas pelas mídias, pela opinião pública, e as estratégias de tramitação ou de interrupção de tramitação de determinados projetos de lei passa exatamente pela sensibilização dos parlamentares em relação ao apelo midiático. O problema de pesquisa, então, se delineia: partindo do paradigma da criminologia crítica, como conter esse quadro de (re)produção de discursos pu-nitivos, que resultam no aumento da população carcerária e que impedem a discussão de medidas descarcerizantes?

Detectado este problema na discussão dos projetos de lei em matéria penal e processual penal – a política criminal

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no processo legislativo –, a hipótese de pesquisa é de que o Estudo de Impacto Legislativo pode ser estratégia efi-ciente de contenção dos discursos punitivos propagados no Congresso Nacional, na era do encarceramento em massa.

O trabalho tem o objetivo de demonstrar a possibi-lidade de uso dessa estratégia, por meio da formatação do Estudo de Impacto Legislativo no âmbito da execução penal, tendo por consideração as experiências de análise e avaliação legislativas já desenvolvidas na União Europeia.

Há poucas pesquisas sobre a chamada análise ou avaliação legislativa no Brasil. A literatura se concentra nas discussões sobre campos jurídicos chamados de “Legística” ou “Legispru-dência”, que tratam, em grande parte, dos aspectos materiais da produção legislativa, da aplicação da Lei Complementar nº 95/1998 e do Decreto nº 4.176/2002. Este último ato normativo dispõe, em seus anexos I e II, de formulários que devem ser preenchidos pelos redatores de decretos autônomos. Porém, no âmbito do Poder Legislativo, não há nenhum tipo de regulamento previsto para a análise do impacto legislativo de propostas em tramitação. Também não há nenhum trabalho acadêmico nacional que estruture uma proposta de Estudo de Impacto Legislativo que vise à avaliação prévia de novas proposições legislativas em matéria penal.

No campo das ciências criminais, referida análise de impacto é muito importante; trata-se de uma área sujeita às pressões da mídia e do senso comum para a inflação legislativa (DÍEZ RIPOLLÉS, 2005). A legislação penal, es-pecialmente após a reforma empreendida em 1984, causou impactos no sistema carcerário. Desde a promulgação do Código Penal – Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – entende-se que o Brasil teria adotado o sistema progressivo de penas; no entanto, apenas com a Lei de Exe-cução Penal houve a criação de normas sistematizadoras a respeito do assunto (CASTILHO, 1988; GRAZIANO SOBRINHO, 2007; ROIG, 2015). Para posteriores altera-

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ções legislativas, também houve a necessidade de atuação do Poder Judiciário, notadamente o Supremo Tribunal Federal, no caso do julgamento do Habeas Corpus nº 82.959-7/SP, no qual a Corte, por maioria (seis votos a cinco), declarou a inconstitucionalidade do art. 2º, §1º da Lei 8.072/1990 (Lei de Crimes Hediondos), que vedava a progressão de regimes a condenados por tais crimes (FERREIRA, 2009). Portanto, houve alterações significativas ao tratamento da execução penal que merecem ser estudadas.

Assim, para uma efetiva reflexão sobre as reformas legais empreendidas no âmbito da execução penal, é neces-sário conceituar e identificar as políticas criminais adotadas pelo Poder Legislativo brasileiro. Para Juarez Cirino dos Santos (2002, p. 53), “a política criminal é o programa do Estado para controlar a criminalidade”. Parto deste conceito para entender, inicialmente, que a política criminal é um mecanismo discursivo, social e político para: (i) identificar quais condutas merecem ser criminalizadas; e (ii) determinar as estratégias de aplicação do poder punitivo.

As diferentes concepções de política criminal (ANI-TUA, 2008; DELMÁS-MARTY, 2002; ANDRADE, 2012) e as reflexões fundadas numa perspectiva de descarcerização do sistema penal1 me permitiram perceber, ainda na fase exploratória da pesquisa, que não seria possível ou viável identificar uma única política criminal definidora de nossa legislação referente à execução penal; assim, o questio-namento se deslocou às concepções de política criminal presentes no Congresso Nacional, no curso das discussões de novas propostas legislativas.

1 Por “descarcerização” entende-se o movimento de diminuição da aplicação de penas privativas de liberdade, para que se diminua a população carcerária brasileira (AZEVEDO, 2004). São exemplos de propostas de descarcerização a aplicação de penas e medidas alternativas como restritivas de direito (nos termos do artigo 44 do Código Penal) e a imposição de medidas cautelares anteriores e alternativas à prisão provisória.





O trabalho aborda um problema fático: os discursos travados no âmbito do Poder Legislativo – e que se convertem na política criminal

brasileira – não se baseiam em informações, em dados, em pesquisas realizadas pelo Poder Executivo, por universidades ou

por associações civis interessadas em intervir no processo legislativo. As opiniões dos parlamentares são fortemente influenciadas pelas mídias, pela opinião pública, e as estratégias de tramitação ou de interrupção de tramitação de determinados projetos de lei passa

exatamente pela sensibilização dos parlamentares em relação ao apelo midiático. O problema de pesquisa, então, se delineia: partindo do paradigma da criminologia crítica, como conter

esse quadro de (re)produção de discursos punitivos, que resultam no aumento da população carcerária e que impedem a discussão de medidas descarcerizantes?

“Este livro busca demonstrar a necessidade de termos, no processo legislativo, a realização de análises do potencial impacto na sociedade e na organização estatal das propostas contidas nos projetos de lei, bem como das leis que foram anteriormente editadas. A autora preocupa-se especialmente com o campo penal, em que se verifica uma expansão constante da definição de crimes, da agravação das penas e das estruturas de controle punitivo.”


editora

ISBN 978-85-8425-534-4

Carolina Costa FerreiraDoutora e Mestra em Direito,

Estado e Constituição pela Universidade de Brasília (UnB).

Líder do Grupo de Pesquisa “Criminologia do Enfrentamen-to” (UniCEUB). Professora de

Criminologia, Direito Penal e Processo Penal do Centro

Universitário de Brasília (Uni-CEUB) e do Centro Universitário

Euro-Americano (UNIEURO). Coordenadora Adjunta do

Departamento de Monografias do Instituto de Ciências Criminais

(IBCCrim). Autora do livro “Discursos do sistema penal: a seletividade no julgamento dos

crimes de furto, roubo e peculato nos Tribunais Regionais

Federais do Brasil”.

a política criminal no processo legislativo · 2018-11-19 · 4. o antiautoritarismo. lolita...

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