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A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista 1

A Nova Gestão Pública e

Transformações na Administração Pública

Paulista

Trabalho elaborado a partir de estudo homônimo encomendado pela Subsecretaria de Gestão e Recursos Humanos do Governo do Estado de São Paulo ao Prof. Dr. Flávio da Cunha Rezende

São Paulo

Novembro de 2006

A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista 2

I - Introdução

Em sintonia com processos mais amplos de reformas do Estado no plano

internacional, desde meados dos anos 90, e no contexto do governo federal a partir de 1995, as

administrações públicas estaduais brasileiras passaram por um inédito processo de

transformação estrutural e modernização. Com efeito, há uma intensa tentativa de

transformação do papel e das funções do Estado, especialmente da qualidade e da

performance da burocracia pública. Estas intenções estão na base do paradigma do Novo

Gerencialismo Público, que tem sido orientador de reformas tanto no plano internacional

como no nacional. A lógica das reformas foi centrada na idéia de “revisão” do papel do

Estado, criação de novos modelos institucionais, privatizações, descentralização, downsizing 1,

intensificação da qualificação profissional, e formulação de estratégias de redução do papel do

Estado em áreas consideradas não-exclusivas.

A idéia deste estudo é a de que ele seja uma reflexão voltada para analisar alguns dos

impactos das sucessivas reformas no Estado de São Paulo, utilizando indicadores classicamente

empregados por especialistas que analisaram o caso internacional. Este estudo analisa o

escopo, direção, magnitude e intensidade do complexo processo de reformas na gestão pública

no Estado.

O principal pressuposto da análise é o de que as experiências de políticas de reformas

estaduais se inserem dentro de princípios estruturadores que consolidam o novo paradigma da

gestão pública. Estes mecanismos podem ser sistematizados em 06 grandes tendências:

• Redução do tamanho da administração pública (downsizing);

• Qualificação da força de trabalho;

• Fortalecimento das carreiras;

• Redução das despesas de pessoal;

• Ampliação da autonomia gerencial;

• O ajuste dos salários entre o setor público e o privado. 1 A expressão downsizing é utilizada de forma corrente na literatura sobre as reformas administrativas para indicar as políticas de redução do tamanho da força de trabalho da administração pública. Para uma análise comparativa dos esforços de reformas cf.: KAMARCK, Elaine C. (2000). “Globalization and Public Administration Reform”. In NYE, Joseph S and John D. Donhaue (orgs). Governance in a Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press. pp.229-268. Para um balanço comparativo das reformas cf. REZENDE, Flávio da Cunha (2002). “Reforma do Estado em Perspectiva Comparada” In Ministério do Planejamento/SEGES (org). Balanço da Reforma do Estado no Brasil. Coleção Gestão Pública, vol. 2. pp.223-233. Para o caso comparativo das reformas nos países da OCDE ver REZENDE, Flávio da Cunha (2005). “Tendências da Gestão Pública nos Países da OCDE”. In LEVY, Evelyn e DRAGO, Pedro (org). Gestão Pública no Brasil Contemporâneo. São Paulo. FUNDAP/CASA CIVIL. pp.29-39.

A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista

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1.2. A pesquisa

Trata-se de um estudo de caso de caráter exploratório, de coorte longitudinal,

comparativo, que analisa os processos de reformas no contexto da administração pública

paulista no período 1995-2005.

O principal propósito do estudo é o de analisar o “grau de ajuste” da administração

paulista a tais condicionantes ao longo do período citado. Estamos interessados em

compreender qual a intensidade e direção das transformações proporcionadas pelas políticas

recentes de reconfiguração da administração pública paulista em direção ao “novo papel do

Estado”.2

As questões específicas que orientam a pesquisa são as seguintes:

A) Em quais setores da administração pública paulista percebe-se expansão ou redução em

seu tamanho em termos da sua força de trabalho?

B) Em que áreas estaria se expandindo ou retraindo o número de servidores ativos?

C) As reformas teriam produzido um impacto sensível sobre a redução das despesas?

D) Quais as perspectivas da administração pública paulista diante do “envelhecimento” da

força de trabalho?

E) Qual o perfil de gasto com força de trabalho do Governo do Estado de São Paulo?

F) As políticas de terceirização e de contratação de serviços têm atingido que áreas da

administração pública? Em que áreas o governo vem contratando serviços junto ao

setor privado e outras organizações não-governamentais?

G) Existem transformações estruturais na composição de pessoal? Como o corte de

pessoal afetou a administração indireta?

H) Qual o perfil dos esforços e investimentos do Governo de São Paulo no que se refere à

qualificação e treinamento da força de trabalho? Estas ações são consistentes com a

política de fortalecimento das áreas estratégicas?

2 As principais diretrizes e recomendações da política de gestão pública recente no governo de São Paulo podem ser encontradas no documento “As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: resolver o presente construindo o futuro”, documento disponível no sítio www.recursoshumanos.sp.gov.br.


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II - A evolução da política pública de gestão de recursos humanos no Governo de São Paulo3

Este capítulo apresenta as principais transformações na política pública de recursos

humanos no Governo de São Paulo ao longo do período 1995-2005. Analisam-se os principais

componentes deste complexo esforço de modernização da administração pública estadual em

termos dos seus princípios e de sua lógica.

O Governo de São Paulo, através de um complexo conjunto de inovações

institucionais, buscou introduzir o desenvolvimento de uma lógica gerencial na administração

pública de acordo com as seguintes diretrizes:

• Redefinição dos papéis e funções do Estado e suas relações com o mercado e o

terceiro setor;

• Preocupação com performance e produtividade na administração pública;

• Descentralização das atividades e responsabilidades de gestão;

• Redimensionamento dos aparatos burocráticos e redução dos níveis

hierárquicos;

• Terceirização de atividades e serviços;

• Racionalização e eficiência privada na organização e gestão dos sistemas de

gestão pública; e

• Criação de modelos institucionais flexíveis para implementação e regulação de

serviços e políticas públicas.

A análise foi realizada em dois momentos diferenciados da reforma no caso de São

Paulo. A primeira fase compreende o período 1995-2000, momento em se iniciaram as

tentativas de reforma da administração pública em São Paulo com base na necessidade de

3 Este documento foi basicamente elaborado a partir de relatórios governamentais fornecidos pela Casa Civil que tratam especificamente do histórico das políticas reformas no Estado de São Paulo formuladas e implementadas a partir dos anos 90. Os documentos consultados são: a) Governo do Estado/Assembléia Legislativa de SP (1999). Reforma do Estado. Cadernos do Fórum São Paulo Século XXI. Caderno 16. São Paulo. Mimeo; b) Governo do Estado de São Paulo (2005). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: Resolver o Presente construindo o futuro; c) Governo do Estado de São Paulo (2006). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. São Paulo; d) Governo do Estado de São Paulo (1998). Voce Sabia ? 4 anos de Governo 1995-1998; e) Governo do Estado de São Paulo (1995). Escriba – Uma Ponte para o Futuro. Relatório-Síntese Anual; f) Governo do Estado de São Paulo (1998). Escriba – Palavra do Governo. Síntese das Principais Ações. Edição Anual; g) Governo do Estado de São Paulo (2002). Escriba – Palavra do Governo. Edição Anual 2002.


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ajuste fiscal, e em que ocorreram as primeiras ondas de reformulação das bases institucionais

para a construção de uma administração pública gerencial em São Paulo. O segundo momento

trata do período 2000-2005, no qual foram consolidadas as tentativas de reforma fiscal e,

simultaneamente, ampliaram-se as possibilidades para a difusão das idéias gerenciais que

fundamentam a “Política de Gestão e de Recursos Humanos” no Governo de São Paulo.

2.1. O Ajuste Fiscal e as mudanças estruturais na gestão pública (1995-2000)

Em 1995, uma das principais razões para a aderência às políticas de ajuste fiscal em São

Paulo deriva do fato de que aproximadamente 75% de cada R$1 arrecadado era destinado

exclusivamente ao pagamento de servidores públicos. A necessidade de rever este patamar para

níveis mais aceitáveis fez com que o governo implementasse a redução de 190 mil servidores

através dos processos de privatização das estatais; corte das horas extras; redução das

gratificações de representação dos gabinetes; bem como a limitação das substituições apenas

aos cargos de comando.

O Decreto 40.000 de 16/03/1995 criou o Programa Estadual de Participação da

Iniciativa Privada na Prestação dos Serviços Públicos, expandindo as possibilidades para o

envolvimento do mercado na provisão dos serviços públicos, instaurando um novo padrão de

relacionamento entre os setores público e privado. O impacto mais visível deste novo padrão

de envolvimento foi a significativa redução na quantidade de sociedades de economia mista,

decorrente do processo de privatização implementado no Governo de São Paulo.

Os esforços de ajuste fiscal pela via da expansão dos mercados na provisão de serviços

públicos se intensificam em1996, com a criação do Programa Estadual de Desestatização, a

partir da Lei 9361/96. Este programa permitiu que o Estado concentrasse esforços e recursos

em áreas essenciais como saúde, educação e segurança pública.

Ao governo estadual competiria fundamentalmente formular e gerenciar as políticas

públicas, enquanto a provisão de serviços seria progressivamente delegada para outros atores.

Para os casos específicos do setor de energia e transportes, este processo ocorreu com a

institucionalização de novos mecanismos de parceria com o setor privado.

A lógica do ajuste fiscal impulsionou o Governo para a consolidação de um “novo

perfil de administração do Estado”, com sensíveis ajustes na área de gestão de recursos


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humanos, baseado nos seguintes princípios: a) implementação do programa de demissão

voluntária (PDV); b) redução da estrutura administrativa.

O programa de demissão voluntária em São Paulo, adotado em 1996, conseguiu a

adesão de 14.500 servidores, dos quais 12.500 (86,2%) tiveram seus pedidos atendidos. No que

tange à política de redução da estrutura administrativa. A reestruturação da administração

direta foi outro impacto visível nas reformas no período, através da qual foram eliminados

4.859 níveis hierárquicos, o que apontou para uma estratégia de maior ajuste fiscal, menos

burocracia e maior agilidade na prestação de serviços à sociedade.

Em 1998, diversas medidas foram colocadas em prática para ampliar as perspectivas de

carreira na administração pública. Um caso típico foi o do grupo de servidores ligados às áreas

de Pesquisa Científica e Tecnológica e de Apoio Agropecuário, beneficiadas com decretos que

regulamentaram os critérios de promoção destas carreiras. As promoções estavam

interrompidas desde agosto de 1994, por falta de regulamentação do Executivo. De acordo

com estes decretos, os servidores seriam promovidos anualmente, intercalando promoções por

merecimento e antiguidade. Outro exemplo desta nova política foi a abertura de concurso

inédito em 1998 de acesso às carreiras de Executivo Público I e II, que haviam sido

regulamentadas pelo governo em Janeiro de 1994.

No que se refere ao perfil do servidor público passa a ser clara a necessidade de uma

reorientação para transformação do seu perfil, fortalecendo-se os quadros de pessoal

especializado e reduzindo-se os quadros de pessoal operacional via terceirização de serviços.

Em adição a estes princípios, é neste momento que se intensifica a necessidade de promover

políticas de qualificação dos servidores públicos nos níveis executivo e gerencial. A expansão

dos cursos de qualificação profissional foi outra marca registrada das reformas em São Paulo.

O Governo implementou uma política clara de treinamento das lideranças gerenciais na

administração pública utilizando recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com

apoio da Secretaria da Fazenda e da Polícia Militar, bem como com apoio da FUNDAP –

Fundação do Desenvolvimento Administrativo.

A introdução do governo eletrônico foi outra política de grande impacto sobre a

performance e eficiência da administração pública. A estratégia de modernização impactou

decisivamente sobre a expansão dos sistemas de informação gerencial, para a consolidação de

sistemas de controles de compras governamentais, bem como para a implementação de

padrões diferenciados de atendimento ao beneficiário dos serviços públicos. A Agenda SP 21,


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implementada em 2000, foi importante na consolidação de sistemas de compartilhamento de

decisões e informação entre os diversos setores do governo. Outros sistemas gerenciais

integrados como o CADTERC, para o caso dos contratos terceirizados, tem sido uma marca

registrada da busca pela eficiência na administração pública.

O efeito do governo eletrônico para o usuário final dos serviços em termos da

performance pode ser claramente registrado na experiência do Poupatempo. Implementado a

partir de 1996 como estratégia de modernização do atendimento final ao consumidor, ele tem

sido paradigmático, no caso paulista, e revelado o quanto o Governo buscou inovar no uso de

novas tecnologias para atender o cidadão com maior agilidade, eficiência e conforto. Dados

oficiais consultados revelam que o Poupatempo proporcionou, até 2002, o atendimento de

54,8 milhões de usuários com padrões considerados excelentes em termos da satisfação final.

Os esforços de modernização da gestão fiscal – especialmente tributária e na área de

orçamento – como componentes da estratégia de ajuste fiscal são também introduzidos na

administração pública paulista no período 1995-1996. Os programas da SEFAZ em convênio

com o BID, o Promocat e o Promociaf, se voltaram para dotar a administração pública de

padrões modernos de gestão tributária e orçamentária no âmbito da Secretaria da Fazenda,

introduzindo ganhos sensíveis sobre a performance na gestão fiscal do Estado, com sensíveis

contribuições sobre a lógica do ajuste fiscal. A criação do SIAFEM-SP em 1995 – Sistema de

Administração Financeira do Estado – foi decisiva como política que permitiu introduzir a

gestão eletrônica na administração financeira do Estado.

Este esforço de modernização através de sistemas de informação foi ampliado para o

governo estadual paulista com a criação dos Sistemas Estratégicos de Informação – SEI em

1996. Este sistema foi central para a consolidação da produtividade na gestão pública com

base na difusão e gestão de informação. Baseado no conceito de workgroup e na integração e

compartilhamento de informações, o SEI introduziu importantes instrumentos de

comunicação interna na administração pública, bem como um cadastro de obras e ações, o

atendimento de demandas, e o cadastro de Serviços Terceirizados.

Foram introduzidas ainda importantes medidas institucionais tais como a criação de

comissões para atuar nas áreas de serviços recém-privatizados; criação de mecanismos de

ampliação da qualidade e dos padrões de atendimento no serviço público, especialmente com a

introdução dos prêmios de qualidade e produtividade no serviço público, e da consolidação das

ouvidorias estaduais.


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2.2 A demanda por um novo papel do Estado, o gerencialismo público e a política de gestão pública para o governo de São Paulo.

A importante discussão sobre os padrões gerenciais e sobre a nova burocracia pública

ainda não haviam sido alvo central nas reformas no caso paulista. As idéias sobre os recursos

humanos e sobre a gestão foram “reconfiguradas” a partir de 2003, com a consolidação das

diretrizes sobre a nova “Política de Gestão e de Recursos Humanos”.

O pressuposto central da nova política foi o do “esgotamento das formas de

intervenção do Estado e a conseqüente necessidade de elevação da performance pública”.

Neste sentido, foram claras as estratégias de flexibilização institucional, descentralização,

remuneração de servidores pela lógica de mercado, criação de incentivos internos voltados

para a performance, gestão por resultados, e a clara preocupação em “atingir maiores

resultados a um menor custo”.

Constatou-se que o crônico problema da performance da administração pública

paulista extrapolava a dimensão do ajuste fiscal, e que novas bases gerenciais e institucionais

eram desejáveis para que se pudesse construir uma gestão pública que fosse menos onerosa ao

cidadão. O ajuste gerencial foi o passo inicial para a superação dos crônicos problemas de

ajuste fiscal do Estado.

A consolidação do novo papel do Estado se mantém como um importante

componente da política. Esta revisão se deu fundamentalmente a partir de 03 princípios: a

transformação na relação entre a formulação e implementação de políticas, exigindo uma nova

arquitetura institucional para a administração pública que permitisse que atividades não-

exclusivas do Estado fossem delegadas para outros agentes sociais. Neste sentido, emergiria

um novo modelo descentralizado e flexível para a produção de serviços públicos com as

Organizações Sociais e as Oscips.

O segundo princípio foi o de criação de novos incentivos para o funcionamento da

gestão pública, especialmente de uma “nova cultura burocrática” voltada para o atendimento

ao cidadão, aos resultados, a uma nova ética no serviço público e pela aproximação de formas

de remuneração e contratação do setor privado.


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Estes princípios consolidaram uma política de gestão e uma política de recursos

humanos com objetivos e estratégias de ação bem definidas tais como apresentadas nos

Quadros 01 e 02.

Quadro 01 – A Política de Gestão Pública no Governo de São Paulo a partir de 2002

Objetivo/Meta Estratégia de Ação

Implementar gestão por resultados

• Fortalecimento PPA • Contratos de Gestão • Utilização de Convênios • Oscips e Organizações Sociais (OS) • Autonomia Operacional

Melhorar Atendimento ao Cidadão • Poupatempo • Formas eletrônicas de prestação de serviços • Ouvidorias

Diminuir Custos e Melhorar a Eficiência

• Governo Eletrônico (e-gov) • Fortalecimento dos Sistemas Eletrônicos e

Integrados de Gestão • Criação de Organizações Sociais • Simplificação de

Processos/Desburocratização

Aumentar Flexibilidade e Intersetorialidade

• Trabalho em Redes nas Secretarias do Governo

• Integração de Políticas Públicas • Agenda 21

Aumentar Transparência • Publicização dos Mecanismos Contratuais e

dos Sistemas Governamentais de Informação.

Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. Elaboração do Autor.


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Quadro 02 – A Política de Recursos Humanos no Governo de São Paulo a partir de 2002

Objetivo/Meta Estratégia de Ação Renovar a Força de Trabalho • Revisão dos Perfis Necessários baseado nas

novas competências e funções do governo

Reestruturar e Remunerar por Desempenho de acordo com padrões de mercado

• Fixação de Regimes de Trabalho diferenciados pelas funções típicas, não-típicas, e atividades auxiliares

• Fixação das Jornadas de Trabalho compatíveis com a natureza das atividades exercidas

• Estruturas de Classes e Carreiras – Horizontalização e Definição da Estrutura Adequada

• Compatibilidade dos Salários com o Mercado

• Plano de Capacitação para os Servidores Atualizar, qualificar, motivar, empoderar, e responsabilizar a força de trabalho

• Expansão das Ações de Qualificação dos Servidores Públicos Estaduais

• Treinamento Contínuo e Permanente • Cultura Empreendedora no Serviço Público

Adequar os recursos organizacionais para a gestão de recursos humanos

• Fortalecimento das estruturas de Gestão de RH

• Criação de Sistemas de Informação para os Recursos Humanos

• Fortalecimento da Unidade Central de Recursos Humanos

Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. Elaboração do Autor.

III - Quantidade de Servidores

O propósito central deste capítulo é analisar a dois dos mais importantes componentes

estruturais das reformas e do ajuste aos novos modelos gerenciais: a quantidade de servidores e

despesa de pessoal.

A análise descritiva responde aos interesses de desvendar padrões gerais sobre: a) o

tamanho das organizações que compõem a administração pública paulista; b) a quantidade de

servidores e o padrão de alocação nas diversas secretarias e funções do Estado; c) padrões de

composição das despesas; e d) análise dos padrões de mudança estrutural e alinhamento à

lógica de ajuste da política de gestão pública e de recursos humanos implementadas.


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A administração pública paulista exibe um padrão no qual 51,2% das Secretarias têm

menos de 1.000 servidores (N=23); 30% delas possuem mais de 5.000; e em apenas 05

Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Percebeu-se que existe sim uma

clivagem entre “grandes setores” tais como educação, saúde e segurança pública, e outros de

menor porte e menor peso em termos da quantidade de funcionários.

Tabela 01 - Quantidade de Servidores Ativospor Secretaria (2000-2005)

menos de 1.000 12 52,2

entre 1.000 e 5.000 4 17,4

entre 5.000 e 10.000 2 8,7

> 10.000 5 21,7

Total Secretarias 23 100,0

Quantidade Servidores Ativos FreqüênciaFreqüênciaRelativa (%)

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor

Conforme mostram os dados da Tabela 02, que examina o ranking das 10 principais

Secretarias da administração pública em termos da quantidade de ativos, observa-se que 60%

delas estão em áreas voltadas para o Estado Mínimo.4 Esta importante constatação revela que

há um “alinhamento” das funções estruturais do Estado aos padrões recentes de reestruturação

do Estado.

Tabela 02 - Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria e Função do Estado (2000-2005) *

Mínimo 6 164.684

Econômico 2 8.321

Social 2 351.457

Total Secretarias 10 524.461

Função do Estado SecretariasServidores

Ativos

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do AutorRanking das 10 principais secretarias*.

No período 2000-2005, a força ativa de trabalho na administração pública paulista contava

com aproximadamente 530 mil servidores ativos e mais de um milhão de servidores de todos

os vínculos. Em termos da distribuição destes servidores nas 23 Secretarias analisadas,

conforme sugerem os dados da Tabela 03, pode-se afirmar a existência de um “padrão

4 Fazem parte desta categoria as Secretarias: Segurança Pública; Administração Penitenciária; Fazenda; Procuradoria Geral do Estado; Casa Civil; Justiça e Defesa da Cidadania; e Economia e Planejamento.


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concentrado” em algumas funções: 95,6% dos servidores ativos estão concentrados em cinco

Secretarias – Educação, Saúde, Segurança Pública e Administração Penitenciária.

Este padrão revela que existe um papel “tradicional” composto basicamente pelas áreas

de Educação e Saúde, e outro emergente, voltado para a Segurança Pública, um item cada vez

mais presente na agenda de políticas públicas dos governos estaduais no caso Brasileiro, com o

aumento da violência e da criminalidade nas grandes cidades, especialmente em São Paulo.

Comparativamente, os servidores ativos alocados nas Secretarias de Educação e Saúde

atingem o patamar de 66,5%, enquanto que as Secretarias de Segurança representam algo em

torno de 29%, o que mostra haver uma concentração dos papéis em áreas consideradas

essenciais ao bem-estar social.

Tabela 03 - Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005)*

Secretaria Servidores Ativos

Distribuição Relativa %

Educação 280513 53,09 Saúde 70943 13,43 Segurança Pública 128519 24,32 Adm. Penitenciária 25202 4,77 Fazenda 8238 1,56 Agricultura e Abastecimento 6703 1,27 Meio Ambiente 1618 0,31 Procuradoria Geral do Estado 1481 0,28 Casa Civil 1244 0,24 Assistência e Desenvolvimento Social 1003 0,19 Emprego e Relações do Trabalho 688 0,13 Turismo 553 0,10 Outras Secretarias (09 casos) 1693 0,32 Total Secretarias 528398 100,00 Fonte: Casa Civil * Mediana para todos os anos com posição média dos meses de janeiro, junho e dezembro.

Os dados sugerem um padrão no qual se verifica uma “saída” progressiva do governo

das funções consideradas econômicas e uma aproximação com funções consideradas sociais e

do estado mínimo. 5 Com efeito, os papéis tradicionais de educação ainda são muito intensos, e

representam mais de metade dos servidores ativos na administração pública.

5 A categoria Estado Econômico engloba as Secretarias Agricultura e Abastecimento; Meio Ambiente; Emprego e Relações do Trabalho; Ciência Tecnologia e Desenvolvimento Econômico; Energia, Recursos Hídricos e Saneamento; Transportes; e Transportes Metropolitanos. Já a de Estado Social as Secretarias de Educação; Saúde; Assistência e Desenvolvimento Social; Turismo; Cultura; Habitação.


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As mudanças no tamanho da administração pública, em termos do tamanho da força

ativa de trabalho, ocorreram com grande variabilidade entre as organizações.

Comparativamente, apenas 07 (30,4%) das 23 Secretarias estudadas exibiram padrões

expansivos na quantidade da força ativa de trabalho. Os dados da tabela 04 ilustram as

diferentes intensidades da expansão nas Secretarias. A Secretaria de Administração

Penitenciaria apresentou taxas superiores a 50%, a Segurança Pública 13,3%, e as Secretarias de

Educação, Procuradoria Geral do Estado e Saúde apresentaram menor expansão.

Tabela 04 - Expansão Relativa da Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005)

Casos de Expansão (06 secretarias) Variação Relativa (%) Administração Penitenciária 50,7 Segurança Pública 13,3 Educação 3,2 Procuradoria Geral do Estado 1,4 Saúde 1 Fonte: Casa Civil. Posições Janeiro, Junho e Dezembro

IV - Despesa de Pessoal

De acordo com a Tabela 06, houve uma elevação das despesas com pessoal no período

1995-2005. O patamar de despesa total da administração pública é superior aos seus níveis em

1995, todavia, a partir de 2000, inicia-se um processo de contenção destas despesas através de

estratégias de gestão como o Pregão Eletrônico, por exemplo. Comparativamente, a despesa de

pessoal mostrou-se menos flexível do que a despesa total.

Tabela 06 - Despesa Total e de Pessoal em R$ Bilhões de 2005 (1995, 2000 e 2005)

Despesa Total 55,0 65,4 60,4 10 -8

Despesa de Pessoal 26,7 27,3 29,3 10 7

1995 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)

1995 2000

Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP

Os dados da Tabela 07 mostram a participação relativa da despesa de pessoal na

despesa total, para as administrações direta e indireta. Os dados revelam que a despesa de

pessoal atinge aproximadamente a metade da despesa total, e que existe uma diferenciação


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muito significativa quando se consideram os dois tipos de administração ao longo dos anos. Se

em 1995, a despesa de pessoal nas duas instâncias administrativas eram equivalentes, em 2005 a

administração direta passou a responder por aproximadamente 31% dos 48% da despesa de

pessoal na despesa total, em decorrência de uma estratégia de privatizações. Há, portanto, um

novo padrão de que as despesas se concentram fundamentalmente na administração direta.

Tabela 07 - Participação da Despesa de Pessoal na Despesa Total e porInstância Administrativa (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas

Despesa Pessoal/Despesa Total (%) 48,6 41,8 48,5

Administração Direta 24,8 27,9 30,8

Administração Indireta 23,8 13,9 17,7

1995 2000 2005

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP

A Tabela 08 analisa a dinâmica da evolução anual das despesas de pessoal para o grupo da

administração direta no período 1995-2005. A partir de 2002 evidenciam-se os esforços de se

manter os gastos com pessoal dentro do limite prudencial proposto pela Lei de

Responsabilidade Fiscal. Todavia, para o período como um todo, conforme apresentado no

item Variação Anual Acumulada, existe uma elevação da despesa de pessoal de 8,9 bilhões para

11,7 bilhões em aproximadamente 10 anos.

Tabela 08 - Despesa de Pessoal com Servidores Ativos Administração Direta - São Paulo Em R$ Milhões de 2005 (1995-2005)

Despesa de Pessoal 8.971 9.706 10.266 11.435 10.826 10.943 11.456 11.488 11.060 10.800 11.735

Variação AnualAbsoluta

0 735 560 1.169 -609 117 513 31 -428 -260 935

Variação Acumulada 0 735 1.295 2.464 1.856 1.973 2.485 2.517 2.089 1.829 2.764

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fonte: Boletim Estatístico/SP

Existe um padrão de expansão das despesas de pessoal que está fortemente relacionado

ao tipo de servidor que se considere. O gráfico abaixo ilustra o perfil do grupo de servidores

ativos, e mostra uma expansão na despesa de 12% em uma década.


15

Expansão da Despesa de PessoalServidores Ativos da Administração Direta

0

735

1295

2464

18561973

2517

20891829

2764

2485

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

R$ M

ilhõe

s de

2005

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal. Elaboração do Autor As tentativas de controle e ajuste fiscal da política de recursos humanos estão bem

marcadas nas curvas apresentadas no gráfico “Variação da Despesa de Pessoal e Quantidade

de Servidores no período 1995-2005”. Estas revelam que a partir de 2000, momento em que se

instaura os processos de racionalidade, controle e ajuste fiscal no governo de São Paulo (o qual

se iniciou em 1995), ao menos em termos da despesa de pessoal e quantidade de servidores, se

consolida um padrão no qual as variações são bem menores.

Variação Real da Despesa de Pessoal eQuantidade de Servidores no Poder Executivo

1995-2005

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

1995/96 1997/98 1999/2000 2001/2002 2003/2004

%

Despesa de Pessoal* Quantidade de Servidores

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP. Elaboração do Autor


16

A composição da despesa de pessoal e sua variação em termos dos diferentes tipos de

servidores públicos é apresentada na Tabela 09. Observa-se que o Poder Executivo expande

sua despesa a taxas relativas maiores no período 2000-2005 do que no 1995-2000. Com

relação aos ativos a despesa se reduz em torno de 9,0% no primeiro dos períodos e os inativos

expandem-na numa taxa de 28,6% (o que indica o impacto das Emendas Constitucionais 19 e

20). Já no segundo período, os ativos expandem suas despesas, e houve uma redução de

aproximadamente 6,5% para os inativos.

Tabela 09 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual por Categoria deServidor em R$ Milhões de 2005 (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas

Ativos 19.062 16.845 18.443 -3,2 9,5

Inativos 5.073 6.976 6.787 33,8 -2,7

Pensionistas 2.569 3.420 4.104 59,8 20,0

Outros Vínculos 16 12 8 -50,0 -33,3

Total Poder Executivo 26.721 27.254 29.343 9,8 7,7

Servidores 1995 2000 2005


1995


2000

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP

Outra forte evidência do ajuste à lógica de reduzir os “custos com o governo” é

indicada pelo fato de que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente em relação ao

Produto Interno Bruto. A participação relativa da administração pública na riqueza estadual é

sensivelmente menor quando se compara o Poder Executivo como um todo ou os diversos

grupos de servidores analisados, como ilustram os dados da Tabela 10. O Poder Executivo

reduz sua participação que era de 12,4% do PIB em 1995 para níveis de 5,6% em 2003. Os

ativos que representavam 8,8% do PIB passam a representar 3,5%.

Tabela 10 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadualpor Categoria de Servidor em % PIB (1995, 2000 e 2003)

Ativos 8,8 4,5 3,5

Inativos 2,3 1,9 1,3

Pensionistas 1,2 ,9 ,7

Total Poder Executivo 12,4 7,3 5,6

Servidores 1995 2000 2003


A despesa de pessoal passou a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas.

Estes passaram a pagar menos para manter as despesas de pessoal. Houve uma redução de

aproximadamente 11% do custo da despesa de pessoal para cada cidadão no período 1995-


17

2005. Estes pagavam anualmente algo em torno de R$ 793 para manter a folha de pagamento e

os custos de pessoal. Em 2005, esse custo cai para cerca de 700 reais. Para manter os

servidores ativos, os cidadãos pagam algo próximo de 450 reais por ano.

Tabela 11 - Despesa de Pessoal Per Capita no Poder Executivo por Categoria deServidor Em R$ de 2005 por Habitante (1995, 2000 e 2003)

Ativos 566 451 443 -21,8 -1,4

Inativos 151 187 166 10,5 -13,4

Pensionistas 76 91 94 22,7 2,7

Total PoderExecutivo

793 729 703 -11,4 -3,3

Servidor 1995 2000 2003


1995


2000


Os dados comparativos sobre indicadores da administração pública em termos da

despesa de pessoal, do custo médio mensal, e da relação ativos/inativos e ativos/PEA, se

encontram na Tabela 12. Estes dados revelam que existem variações muito mais graduais no

período 2000-2005, especialmente em termos da expansão das despesas.

Reduziu-se o custo médio mensal dos ativos e a participação relativa destes na PEA, o

que indica uma clara estabilidade na lógica subjacente à política de controle fiscal e do tamanho

da administração pública.

Tabela 12 - Administração Pública Paulista Indicadores Selecionados (2000 e 2005)

Despesa de Pessoal com Servidores Ativos (em R$ milhões de 2005) 16.845 18.443

Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ milhões de 2005) * 10.408 10.899

Despesa de Pessoal do Poder Executivo / Despesa Total (em %) 41,8 46,6

Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal do Poder Executivo (em R$ de 2005) 53,5 57,6

Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ de 2005)* 20,4 21,4

Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal Servidores Ativos (em R$ de 2005) 49,8 36,2

Servidores Ativos / Inativos 2,9 2,8

Ativos/PEA-SP (2003) (por 1000) ** 33,8 35,5

Poder Executivo/PEA-SP (2003) (por 1000) 56,0 59,0

Indicadores 2000 2005

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SP. Fundação SEADE. Elaboração do AutorCompreende Inativos, Aposentados e Pensionistas.*.

PEA do Estado de SP para o ano de 2003 segundo Fundação SEADE (19.615.210 pessoas).**.

Para a população do Estado de São Paulo utilizou-se o dado consolidado para o ano de 2003.1.


18

V - Padrões de expansão e redução de servidores públicos ativos

Este capítulo trata da questão das transformações no “tamanho” da administração

pública paulista, analisando diversos aspectos relativos à dinâmica de expansão e redução de

servidores públicos, a partir da implementação das estratégias de ajuste à lógica da Nova

Gestão Pública.

O Governo do Estado de São Paulo teve uma clara intenção de promover reformas

voltadas para redimensionar o Estado, promovendo a retirada da intervenção pública direta em

áreas e funções não-exclusivas do Estado, que passariam ou para regimes de mercado via

privatizações e terceirizações, ou mesmo para organizações públicas não-estatais.

5.1. Transformações no Tamanho da administração pública

A primeira constatação geral da análise da expansão e redução do tamanho da

administração pública paulista foi a de que, quando considerados todos os tipos de servidores,

houve uma expansão relativa de 5,4% em relação ao período 2000 e uma redução relativa de –

2,0% em relação a 1995. Houve uma redução significativa do tamanho da administração

pública ao longo da década analisada, revelando um ajuste às políticas de downsizing. Em 2005, a

administração pública paulista tinha aproximadamente 1,1 milhão de servidores públicos, dos

quais cerca de 822 mil (71%) estão na administração direta (inclui ativos, inativos e

pensionistas).


19

Tabela 01 - Quantidade de Servidores por Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005) *,**

1995 2000 2005 1995 2000

Administração Direta 759.171 780.298 822.071 8,3 5,4

Administração Indireta 422.912 318.514 335.933 -20,6 5,5

Autarquias 156.122 180.183 188.725 20,9 4,7

Autarquias Especiais 64.709 63.863 68.877 6,4 7,9

Fundações 10.948 11.075 16.597 51,6 49,9

Empresas 191.133 63.392 61.733 -67,7 -2,6

Total Poder Executivo 1.182.083 1.098.811 1.158.004 -2 5,4

Variação Relativa (%)

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoalinclui Servidores Ativos, Inativos, Pensionistas e Outros Vínculos*.

Quantidade Média Anual de Servidores e Beneficiários/Média Anual**.

A focalização da redução do tamanho do Estado em termos da força de trabalho ativa

e inativa ocorreu em diferentes intensidades e ritmos para as diversas instâncias

administrativas, revelando uma expansão do tamanho do Estado no período 2000-2005 e uma

redução centrada na administração indireta no período 1995-2000.

Conforme sugerem os dados da Tabela 01, a administração indireta sofre uma

considerável redução relativa (-20,6%) em relação a 1995, tendo sido o principal esforço de

redução de servidores. Quando observados os diferentes grupos de entidades nesta instância

administrativa – Autarquias, Autarquias Especiais, Fundações, e Empresas Públicas – revela-se

a evidência de que as principais reduções ocorreram em Empresas Públicas, setor que foi alvo

dos processos de privatização no Governo de São Paulo. As fundações são os modelos

institucionais em que se registra comparativamente o maior ritmo de expansão de servidores.

As Autarquias se expandem entre os dois períodos, porém, em taxas relativas menores.

Os dados revelam que 15 das 23 Secretarias analisadas (75%) sofreram redução no

tamanho dos servidores.

As principais áreas atingidas com tal estratégia foram as de: Assistência Social e

Desenvolvimento Social, Juventude, Agricultura e Abastecimento, Fazenda e Casa Civil, que

reduziram 3.234 servidores, aproximadamente 84% do total da redução (aproximadamente

0,65 % da força ativa de trabalho).


20

Tabela 02 - Redução Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria (2000 e 2005)

Assistência e Desenvolvimento Social 1.741 824 -917

Turismo * 1.150 346 -804

Agricultura e Abastecimento 7.099 6.396 -703

Fazenda 8.388 7.780 -608

Casa Civil ** 1.431 1.230 -201

Meio Ambiente 1.732 1.561 -171

Emprego e Relações do Trabalho 750 624 -126

Energia, Recursos Hídricos e Saneamento 219 116 -103

Cultura 355 286 -69

Justiça e Defesa da Cidadania 423 370 -53

Economia e Planejamento 300 266 -34

Transportes 130 105 -25

Ciência, Tecnologia e DesenvolvimentoEconômico

346 323 -23

Habitação 111 99 -12

Transportes Metropolitanos 60 58 -2

Total 24.235 20.384 -3851

Casos de Redução (15 Secretarias) 2000 2005ReduçãoAbsoluta

Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)*.

Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica**.

Para o caso das expansões absolutas e relativas da quantidade de servidores, conforme

mostram os dados da Tabela 04, estas ocorreram em cinco áreas que representam, ao menos

em termos desta variável, o “novo papel” do Estado, que envolvem as áreas de Administração

Penitenciária, Educação, Segurança Pública, Saúde e Procuradoria Geral do Estado. Há uma

expansão total de 16, 3 mil funcionários, sugerindo que a lógica dominante foi a de

fortalecimento concentrado de algumas áreas, indicando um movimento mais geral de

reorganização da administração pública.


21

Tabela 04 - Expansão da Quantidade de Servidores Ativospor Secretaria (2000 e 2005)

Administração Penitenciária 18.774 28.287 9.513 50,7

Educação 278.528 287.480 8.951 3,2

Segurança Pública 37.866 38.839 973 2,6

Saúde 70.046 70.744 698 1,0

Procuradoria Geral do Estado 1.481 1.501 20 1,4

Total 430.931 447.236 16.305 3,8

2000 2005ExpansãoAbsoluta

ExpansãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)`.

Inclui Dados das Secretaras de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica`.

A expansão atingiu aproximadamente 1/10 da força de trabalho ativa e esteve

concentrada fundamentalmente nas modalidades de cargos efetivos, que respondeu por 98,1%

das expansões. As reduções atingiram o patamar de 19 mil funcionários e focalizaram-se em

servidores admitidos pela Lei 500/74 (Lei que permitia a contratação de funcionários em

regime temporário).

Tabela 19 - Quantidade de Servidores Ativos por Situação de Vínculo Secretarias(2000-2005) Situação de Vínculo

Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 55.213 100,0

Titular de Cargo Efetivo 54.139 98,1

Admitido Lei 500/74-Substituto Docente Eventual 1.074 1,9

Casos de Redução (02 situações de vínculo) -18.905 100,0

Admit lei 500/74-Função Natureza Permanente -11.414 60,4

Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -7.491 39,6

Total 36.308 Expansão

Situação de VínculoVariação Absoluta

2000-2005DistribuiçãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor

Nas Autarquias, por seu turno, também se observa uma expansão de servidores. O

resultado líquido do período para este grupo de entidades foi uma expansão de

aproximadamente 1.500 servidores públicos estaduais.


22

Tabela 20 - Expansão e Redução Absoluta Quantidade de Servidores Ativospor Situação de Vínculo Autarquias (2000-2005)

Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 2.276 100,0

Admitido C.L.T. 2.106 92,5

Titular de Cargo em Comissão 170 7,5

Casos de Redução (01 situação de vínculo) -802 100,0

C.L.T. - Estável Art. 18.C.E. -802 100,0

Total 1.474 Expansão

Situação de VínculoVariação Absoluta

2000-2005DistribuiçãoRelativa (%)

Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor

VI - As reformas e as alterações no perfil e composição da força ativa de trabalho

Esta seção analisa as transformações verificadas na composição da força de trabalho na

administração pública paulista no período estudado. A análise é concentrada em duas variáveis:

1) a distribuição relativa da força de trabalho, e 2) variação da distribuição relativa.

6.1 - Transformações na composição da força de trabalho

A força ativa de trabalho se encontra basicamente concentrada nas áreas de Educação e

Saúde (80,3% do total), duas funções da área social do Estado, como se pode evidenciar na

tabela 01.


23

Tabela 01 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Secretaria(2000-2005)

Educação 64,63 64,07 64,28 64,18

Saúde 16,25 16,37 15,82 16,19

Segurança Pública 8,79 8,95 8,68 8,79

Administração Penitenciária 4,36 5,26 6,32 5,73

Fazenda 1,95 1,89 1,74 1,88

Agricultura e Abastecimento 1,65 1,56 1,43 1,53

Outras Secretarias (14 casos) 2,37 1,90 1,72 1,88

Total 100 100 100 100

Secretaria 2000 2002 2005Mediana

2000-2005

Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor

A estrutura da distribuição relativa dos servidores é estável se comparada às funções do

Estado: Mínimo, Social e Econômico, o que não se verifica em relação à alocação da força de

trabalho. Conforme sugerem os dados organizados na Tabela 02, o Estado de Bem-Estar

Social responde por aproximadamente 80% da participação dos ativos para os anos de 2000 e

2005, o Estado Mínimo, com 16%, e apenas 4% dos servidores estiveram alocados em funções

relativas ao Estado Econômico.

O perfil da alocação dos servidores nas funções mínimas é fundamentalmente voltado

para as áreas de Segurança Pública e Administração Penitenciária, que conjuntamente

respondem por aproximadamente 15% da força de trabalho ativa, dado que reflete uma

consolidação do padrão de intervenção dos governos estaduais na área de segurança. As

reformas mostram que houve uma expansão da distribuição relativa do quantitativo de

servidores nas “funções mínimas” entre os anos 2000 e 2005, basicamente na Administração

Penitenciária. Nas funções econômicas, a Secretaria de Agricultura e Abastecimento

representou o principal campo de alocação da força de trabalho.


24

Tabela 02 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Funções do Estado Posições para os Anos de 2000 e 2005

Estado Econômico (07 Secretarias) 2000 2005 Agricultura e Abastecimento 1,65 1,43 Meio Ambiente 0,40 0,35 Emprego e Relações do Trabalho 0,17 0,14 Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 0,08 0,07 Energia, Recursos Hídricos e Saneamento 0,05 0,03 Transportes 0,03 0,02 Transportes Metropolitanos 0,01 0,01 Total 2,39 2,05 Estado Mínimo (07 secretarias) Segurança Pública 8,79 8,68 Economia e Planejamento 0,07 0,06 Administração Penitenciária 4,36 6,32 Fazenda 1,95 1,74 Procuradoria Geral do Estado 0,34 0,34 Casa Civil 0,33 0,28 Justiça e Defesa da Cidadania 0,10 0,08 Total 15,94 17,50 Estado de Bem-Estar Social (06 secretarias) Educação 64,63 64,28 Saúde 16,25 15,82 Assistência e Desenvolvimento Social 0,40 0,18 Turismo 0,27 0,08 Cultura 0,08 0,06 Habitação 0,03 0,02 Total 81,66 80,44 Total 99,99 99,99 Fonte: Casa Civil.

Outra importante consideração relativa à composição dos ativos tem a ver com a

concentração em categorias funcionais. Conforme apresentado na Tabela 12, as quatro

categorias funcionais que exibem elevada concentração de servidores são as Carreiras Policiais

Civis, os Docentes, os Agentes de Segurança Penitenciária e os Soldados da Polícia Militar.


25

Tabela 12 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos porCategoria Funcional Autarquias e Secretarias Distribuição

Relativa > 60% (2000-2005)

Carreiras Policiais Civis 1,0 25

Docente 1,0 25

Agente Segur Penitenciária - Optantes 1,0 25

PM- Soldado 1,0 25

Total 4,0 100

Mediana do Grupo 80,1%

Categoria Funcional Casos (%)

Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor

VII - As reformas e as transformações nos salários na administração pública paulista

Um dos importantes componentes da política de gestão e recursos humanos

perseguido pelo Governo de São Paulo no período 2000-2005 foi a reestruturação da

administração pública com base em novos princípios: a) revisão dos critérios e reajustes

levando em conta as áreas ou funções consideradas prioritárias para atendimento à população

tais como Educação, Saúde e Segurança Pública; b) compatibilidade salarial aos níveis de

mercado e uma revisão das vantagens pecuniárias comuns a todas as carreiras; c)

fortalecimento da remuneração variável focalizando na premiação por desempenho em

contraponto à redução das gratificações sobre antiguidade.

A análise se volta para tentar compreender padrões mais gerais de distribuição dos servidores

em termos de seus salários médios mensais.

Percebe-se no gráfico abaixo um padrão bi-modal na distribuição dos servidores por

faixa salarial, no qual 31,82% recebem até R$ 1.000,00 e 35,4% acima de R$ 2.500,00.


26

Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Faixas de Salário - 2000-2005

(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)(n = 418 casos)

31,82%

15,07%

9,57% 8,13%

35,41%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

< 1000 R$ > 1000 até 1500 R$ > 1500 até 2000 R$ > 2000 até 2500$ > 2500 R$

faixa salarial (em R$ de 2005)

% d

os ca

sos

Este padrão “bi-modal” não se altera muito quando se compara de forma desagregada

as categorias funcionais nas Autarquias e Secretarias, como se vê na Tabela 05. Para as 117

categorias analisadas nas 10 Autarquias, 59% dos casos encontram-se até R$ 1.500. Apenas

20,5% dos casos estão situados em valores superiores a R$ 2.500. Para as Secretarias, 40,5%

dos 296 casos encontram-se em valores superiores a R$ 2.500, e 42,9% na faixa inferior de

renda.


27

Tabela 05 - Distribuição Relativa dos Salários dos Servidores Ativos por Categoria Funcional e Faixa SalarialAutarquias e Secretarias (2000-2005)

AUTARQUIAS < 10001.000 a1.500

1.500 a2.000

2.000 a2.500

> 2.500 Total

Total dos Casos 44 25 14 10 24 117

Participação Relativa (%) 37,6 21,4 12,0 8,5 20,5 100,0

Participação Relativa Acumulada (%) 37,6 59,0 70,9 79,5 100,0

Faixas de Salário

(R$ 2005)

SECRETARIAS < 1.0001.000 a1.500

1.500 a2.000

2.000 a2.500

> 2.500 Total

Total dos Casos 89 38 26 23 120 296

Participação Relativa (%) 30,1 12,8 8,8 7,8 40,5 100,0

Participação Relativa Acumulada (%) 30,1 42,9 51,7 59,5 100,0

Faixas de Salário(R$ 2005)


Os dados da Tabela 06 revelam que, para o caso das Secretarias, as categorias

funcionais - Nível Intermediário – Geral, Nível Elementar – Geral, Nível Elementar – Saúde e

Nível Intermediário – Saúde, são as categorias que em pelo menos 70% das Secretarias

analisadas encontram-se situadas na faixa inferior de rendimentos.

Para o grupo polar oposto em termos de rendimentos médios foram analisados 120

casos. Comparando as freqüências, são os casos mais típicos nesta faixa os Procuradores, os

Delegados de Polícia, as Classes Executivas, os Cargos de Comissão. Em termos das

comparações entre as densidades de casos situados na faixa salarial nas diversas organizações,

os casos considerados “totalmente enquadrados neste grupo” são os Procuradores e os

Delegados de Polícia – 03 deles com taxa de 100% de concentração. Este padrão significa que

em todos os casos que eles apareceram nas diversas organizações, situam-se no estrato superior

de renda. Comportamento próximo é verificado nas categorias funcionais das Classes

Executivas I e II, que apresentaram taxa de concentração na faixa salarial superior a 80%. O

caso da categoria funcional Nível Universitário – Geral seria o caso com apenas 15,3%

Outro passo importante nesta análise comparativa tem a ver com os padrões de

expansão e redução relativa dos salários médios mensais. A análise da expansão relativa dos

salários médios revela um padrão concentrador, no qual 46,8% dos casos expansivos não

ultrapassaram 20% dos salários verificados no ano de 2000. 34,7% dos casos estariam entre 20

e 60 % de expansão, e 18,5% seriam maiores que 60, sendo 6,9% dos casos expansivos


28

maiores do que 80%. Isto significa dizer que mesmo num período de contenção e controle

fiscal se verifica uma expansão elevada nos salários médios quando se considera os anos de

2000 e 2005.

Gráfico Expansão Relativa dos Salários Médios

dos Servidores Ativos - 2000-2005 (Todas as Organizações, Categorias e Grupos de Entidade)

46,8%

24,0%

10,7% 11,6%6,9%

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%

expansão relativa (%)

% c

asos

Os casos de expansão relativa superior a 80% revelam haver um padrão mais

concentrado e específico de algumas organizações, conforme sugerem os dados da Tabela 09.

Este comportamento reflete um padrão diferenciado que atinge categorias particulares em

organizações específicas.

A redução relativa dos salários médios está mais concentrada do que o apresentado

para o caso das expansões: 66,7% dos casos estudados apresentaram redução relativa inferior a

20% nos cinco anos. As taxas alcançadas de redução relativa foram bem mais concentradas no

mesmo extrato de variação. Apenas 2,8% dos casos analisados situam-se com variação superior

a 80%.


29

Redução Relativa dos Salarios Médios Mensais Servidores Ativos - 2000-2005

(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)

66,7%

22,6%

5,1% 2,8% 2,8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%

faixas de redução relativa (%)

% c

asos

Este grupo de intensa redução é composto por 03 categorias funcionais - Ce-Decreto

Lei 11/70-Esc 02, Comissão, e Nível Universitário – Fazenda, tal qual apresentado na Tabela

11 e ocorre de forma concentrada em algumas organizações, como se pode ver nas reduzidas

taxas de concentração.

Por fim, como mostra os dados do gráfico abaixo, não existe grande distorção entre os

comportamentos verificados nas Autarquias e nas Secretarias, que exibiram um perfil de

redução relativa bastante concentrado em torno dos 40%. Nas duas primeiras faixas, a

concentração foi mais intensa nas autarquias.


30

Redução Relativa dos Salários Médíos dos Servidores Ativos por Faixa de Variação e Grupo de Entidade - 2000-2005

(Todas as Organizações, Categorias Funcionais e Grupos de Entidade)

65%

22%

7% 4% 3%

73%

25%

0% 0% 3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%

faixa de redução relativa (%)

% c

asos

Secretarias Autarquias

VIII - A lógica gerencial e a expansão da oferta de qualificação de servidores públicos estaduais

Este capítulo apresenta aspectos relativos às estratégias da política de qualificação dos

servidores públicos implementadas pelo Governo de São Paulo, como um dos importantes

componentes do ajuste gerencial. O objetivo central é compreender em que medida,

intensidade, bem como em que setores e funções, a administração pública paulista aderiu a

uma expansão das atividades de qualificação de servidores públicos.

A análise realizada permite dizer que um dos padrões emergentes é a acelerada

expansão dos gastos públicos com o item “qualificação dos servidores públicos”. Este

processo ganha sensível impulso a partir do ano de 2000. O gráfico abaixo mostra que houve

uma expansão de R$ 139,2 milhões para R$ 257,9 milhões no período 1995-2005. Apesar do

claro declínio para o sub-período 2002-2003, se verifica que a partir do ano de 2003 há uma


31

retomada da expansão deste tipo de investimento na força de trabalho, e uma manutenção dos

níveis em patamar superior aos R$ 250 milhões por ano. A estabilidade do período 2004-2005

mostra tal tendência.

Gráfico 1 - Despesa Anual Acumulada com Qualificação Servidores Públicos 2000-2005

153,4

263,0

127,4

257,9

139,2

254,5

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

300,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ M

ilhõe

s de

2005

Fonte: Execução Orçamentária. SEFAZ/SP

Um dos movimentos representativos da expansão da oferta da qualificação é o caso da

FUNDAP. Conforme apresentado no Gráfico abaixo, houve uma significativa evolução no

quantitativo de servidores treinados na administração direta e indireta a partir de 2003, que

atingiu um valor de aproximadamente 08 vezes o montante de servidores no ano de 2002.

Servidores Treinados pela FUNDAPAdministração Direta e Indireta 1995-2005

1734 784 1717 2710

16572

21919

5007

15202635

0

5000

10000

15000

20000

25000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

serv

idor

es


32

No período 1995-2000, houve um esforço na expansão das despesas das escolas de

governo, valor que chegou a mais de 04 milhões de reais no período. Tal expansão continua de

forma mais moderada no período 2000-2002, quando as despesas acumuladas atingiram o

valor de aproximadamente seis milhões de Reais. Isto reflete fundamentalmente que a partir de

2003 intensifica-se um processo de treinar mais servidores.

Evolução da Despesa das Escolas de Governo com Qualificação de Servidores

1995-2005

5.572.825

1.529.249173.759

2.496.896

4.784.212

2.648.561

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ d

e 20

05

Este ganho de eficiência entre os períodos da política de qualificação pode ser

compreendido quando se observa que a redução das despesas no período 2002-2005 é

acompanhado de uma manutenção da oferta, i.e, não declina de modo substancial a quantidade

de servidores treinados pelo grupo de escolas. Enquanto no período 1995-2000 as políticas de

qualificação atingiram aproximadamente 42 mil servidores, em 2005 elas beneficiaram algo em

torno de 148 mil servidores ativos, 1/3 da força atual de trabalho.

Fonte: Escolas de Governo-SP.


33

Evolução da Quantidade de Servidores Treinados Escolas de Governo - SP

1995-2005

10 .06516 .405

40 .73751.069

41.831

134 .381147.353140 .2 11

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

Serv

idor

es T

rein

ados

Fonte: Escolas de Governo-SP

No que se refere à questão da expansão das despesas com qualificação, em termos do

orçamento, o governo de São Paulo pretendeu expandir as dotações para o item qualificação.

De fato, o governo expandiu suas despesas no período estudado, de aproximadamente 450

milhões de Reais para 695 milhões, o que implica uma variação de 54,4%.

No que se refere ao padrão de alocação dos recursos orçamentários, as três áreas

principais para as quais seriam direcionados os recursos foram as de Educação, Casa Civil, e

Saúde.

Tabela 07 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos Dotação Orçamentária Anual por Secretaria Períodos 2000-2002 e 2003-2005 em R$ Milhões de 2005

Secretaria 2000/2002 2003/2005 Total 2000/2005

Participação Relativa (%)

Saúde 344,89 294,72 639,61 38,18 Educação 308,68 385,52 694,20 41,44 Casa Civil 30,30 176,20 206,50 12,33 Segurança Pública 63,40 52,10 115,50 6,89 Fazenda 2,30 6,50 8,80 0,53 Administração Penitenciária 1,80 2,10 3,90 0,23 Assistência e Desenvolvimento Social 0,00 2,90 2,90 0,17 Justiça e Defesa da Cidadania 0,00 1,90 1,90 0,11 Turismo 0,00 1,50 1,50 0,09 Economia e Planejamento 0,00 0,50 0,50 0,03 Total - Formação de Recursos Humanos 751,37 923,94 1675,31 100,00 Fonte: Casa Civil


34

Focalizando-se o período 2004-2005, verifica-se uma alteração na composição dos

recursos aplicados na qualificação, demonstrando uma refocalização das políticas. O programa

da Secretaria da Educação “Formação Continuada de Educadores – Teia do Saber” foi o

principal alvo da política, absorvendo 44,2% dos recursos aplicados. Porém, questões de

desenvolvimento de recursos humanos, de gestão pública, gestão de pessoas, atendimento aos

cidadãos, e educação fiscal passaram a contemplar uma nova agenda de alocação de recursos.

O esforço de investimentos de qualificação na Segurança Pública passou a ser

contemplado dentro do programa de “Prevenção e Repressão à Criminalidade”, recebendo

aproximadamente a metade dos recursos aplicados no período anterior.

Tabela 12 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos PorCategoria da Qualificação Valor Liquidado (2004-2005) em R$ de 2005

Formação Continuada de Educadores - Teia do Saber 226,7 44,2

Capacitação e Desenvolvimento de Recursos Humanos 150,9 29,4

Centro de Excelência em Gestão Pública 51,1 10,0

Prevenção e Repressão à Criminalidade 34,6 6,7

Recomposição do Serviço Público e da Gestão de Pessoas 18,6 3,6

Atendimento Integral e de Alta Complexidade 6,4 1,2

Capacitação de Servidores Públicos em Educação Fiscal 5,2 1,0

Atendimento Integral e de Alta Complexidade 4,4 ,9

Policiamento Ostensivo 4,0 ,8

Assistência Médica ao Servidor Público Estadual 3,9 ,8

Capacitação em Assistência Social 1,4 ,3

Esporte Social 1,0 ,2

Modernização da Segurança Pública 1,0 ,2

Outros programas (09 categorias) 4,0 ,8

Total 2004-2005 513,2 100,0

Categoria do Programa de QualificaçãoTotal

2004/2005ParticipaçãoRelativa (%)

Fonte: Execução Orçamentária


35

IX - A transformação no perfil da despesa bruta por servidor ativo

Este capítulo analisa as variações no comportamento da despesa bruta por servidor

ativo.

A “despesa bruta por servidor ativo” pode ser entendida como uma “despesa per capita”

para cada categoria de servidor existente nas diversas organizações do governo. Ela é calculada

como o quociente entre a despesa bruta (vencimentos mais outras despesas) em R$ e a

quantidade de servidores ativos numa dada organização e categoria funcional.

A análise desta variável permite compreender variações no comportamento dos gastos

com pessoal nas categorias funcionais focalizando em dois importantes aspectos: a) como

variam os gastos entre diferentes tipos de servidores ativos nas diversas categorias funcionais;

b) como o mesmo tipo de categoria funcional exibe diferentes níveis de despesa em distintos

setores, áreas e funções, bem como entre grupos de entidade.

Os dados da tabela abaixo revelam que os custos de cada tipo de servidor ativo variam

consideravelmente dependendo da Secretaria em que ele se encontra.

Confrontando a dinâmica de expansão das despesas brutas por ativo nas diversas

Secretarias e Autarquias, observa-se que o padrão expansivo de despesas foi encontrado em 12

(57,14%) das 21 Secretarias analisadas. A magnitude da despesa também se mostrou

diferenciada: a Secretaria da Fazenda e a Procuradoria Geral do Estado têm despesas brutas

muito superiores às demais Secretarias.


36

Tabela 01 - Casos de Expansão e Redução Variação Relativa da Despesa Bruta por

Servidor Ativo por Secretaria R$ de 2005 Posições Anuais Selecionadas

Secretaria 2000 2005

Variação Relativa (%) (2000-2005)

Casos de Expansão Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 1.045,22 1.309,46 25,3 Assistência e Desenvolvimento Social 1.217,98 1.524,64 25,2 Agricultura e Abastecimento 1.941,10 2.227,17 14,7 Cultura 1.602,84 1.803,57 12,5 Emprego e Relações do Trabalho 2.030,58 2.273,34 12,0 Fazenda 7.053,23 7.792,51 10,5 Meio Ambiente 1.540,56 1.660,50 7,8 Governo e Gestão Estratégica 1.843,66 1.950,25 5,8 Saúde 1.560,04 1.645,77 5,5 Turismo 895,50 920,52 2,8 Procuradoria Geral do Estado 7.943,25 8.089,07 1,8 Transportes 1.400,28 1.405,46 0,4 Casos de Redução Transportes Metropolitanos 3.137,36 2.193,82 -30,1 Educação 1.456,32 1.262,65 -13,3 Habitação 2.551,23 2.212,66 -13,3 Administração Penitenciária 1.767,08 1.617,01 -8,5 Justiça e Defesa da Cidadania 1.491,66 1.412,90 -5,3 Segurança Pública 4.197,96 4.100,97 -2,3 Economia e Planejamento 1.835,00 1.803,20 -1,7 Fonte: Casa Civil.

A análise dos casos de redução revela que são 07 (sete) as Secretarias que conseguiram

reduzir a despesa bruta por servidor ativo. Transportes Metropolitanos, Educação e Habitação

foram os setores que apresentaram redução maior do que 10% nas despesas brutas entre os

anos de 2000 e 2005.

O gráfico abaixo revela as desigualdades nos níveis das despesas brutas por ativo com

os diferentes grupos de entidades, bem como entre as comparações entre ativos e inativos. Os

dados demonstram que os servidores inativos das Secretarias apresentaram uma despesa bruta

maior do que os ativos. Observa-se um padrão distinto nas Autarquias, no qual as despesas

brutas por ativo são ligeiramente maiores. No Poder Judiciário e no Ministério Público se

configuraram casos em que as despesas brutas com inativos foram consideravelmente


37

superiores à dos ativos. No Poder Legislativo os custos com os ativos apresentaram-se

superiores aos gastos com inativos. As Secretarias apresentaram despesas com ativos

superiores às Autarquias, atingindo o valor de R$ 3.212 contra R$ 2.563.

Despesa Bruta por Servidor Ativo e Inativo por Grupo de Entidade - 2000 - 2005

2.563

3.648

7.0917.762

10.61810.729

6.4565.886

3.213

2.313

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

Autarquias Secretarias PoderJudiciário

MinistérioPúblico

PoderLegislativo

grupo de entidade

R$ d

e 20

05

Ativos

Inativos

Estas comparações entre os grupos de entidade para servidores ativos quando vistas da

perspectiva da variação relativa da despesa bruta, tal qual organizado na Tabela 09, revelam

que, comparando os anos de 2000 e 2005, apenas no Poder Judiciário se verificou um padrão

de redução relativa. O Ministério Público apresentou uma expansão que atinge quase ¼ da

despesa bruta por servidor, sendo comparativamente o grupo que exibe a maior taxa relativa

de expansão. As Autarquias e Secretarias se comportaram de modo expansivo, elevando a

taxas bem reduzidas, de 11,9% e 5,3% respectivamente.

Tabela 09 - Despesa Bruta por Servidor Ativo por Grupo de Entidade emR$ de 2005 (2000-2005) *

Poder Legislativo 11.318,13 11.505,04 1,7 Expansão

Ministério Público 5.474,66 6.907,59 26,2 Expansão

Poder Judiciário 6.676,06 5.146,68 -22,9 Redução

Secretarias 3.275,08 3.449,94 5,3 Expansão

Autarquias 2.401,45 2.686,7 11,9 Expansão

Grupo de Entidade 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)(2000-2005) Situação

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormédia aritmética para todas as categorias funcionais em cada grup*.


38

Este padrão contrasta com o perfil apresentado pelos inativos para os mesmos grupos

nos quais o comportamento foi predominantemente redutivo, demonstrando um

fortalecimento dos salários dos ativos e corte das despesas com inativos nas diversas

organizações do governo, conforme apresentado na Tabela 10. De acordo com os dados, o

Poder Judiciário novamente é a instância em que se verificaram as maiores taxas comparadas

de redução, atingindo uma redução de R$ 7.246,42 para R$ 5.039,52 de 2000 para 2005. As

Secretarias exibem um padrão de redução destas despesas que atingiu a média de 10,1% entre

os anos considerados, o que representou em termos médios, uma redução do patamar de R$

3.834,09 para R$ 3.447,81.

Tabela 10 - Despesa Bruta por Servidor Inativo por Grupo de Entidade emR$ de 2005 (2000-2005) *

Poder Legislativo 10.984,29 9.922,92 -9,7 Redução

Ministério Público 7.793,48 7.731,47 -,8 Redução

Poder Judiciário 7.246,42 5.039,52 -30,5 Redução

Secretarias 3.834,09 3.447,81 -10,1 Redução

Autarquias 2.259,12 2.369,97 4,9 Expansão

Grupo de Entidade 2000 2005

VariaçãoRelativa (%)(2000-2005) Situação

Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormédia aritmética das categorias funcionais em cada grupo*.

Em termos da evolução da despesa bruta com os ativos existe um padrão em que o

patamar das despesas no grupo das Secretarias é sempre superior ao grupo autárquico. Isto

revela que a administração direta possui padrões de maior gasto em contraste com as

autarquias. Verifica-se, também, que existe um forte padrão de redução das despesas brutas

por ativo para as Secretarias no período 2000-2003, seguido por um comportamento

expansivo. Para as Autarquias, verifica-se um padrão expansivo no período 2000-2005, no qual

houve um primeiro movimento geral de expansão que se mantém até o ano de 2005. A análise

mostra um padrão expansivo das despesas brutas por ativo.


39

Evolução da Despesa Bruta por Ativo Autarquias e Secretarias - 2000-2005

2.686,70

3.449,94

2.945,91

3.275,08

2.401,452.542,96

2.000

2.200

2.400

2.600

2.800

3.000

3.200

3.400

3.600

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ d

e 20

05

Secretarias Autarquias

O Gráfico apresentado abaixo revela que os servidores inativos no grupo das

Secretarias é que passaram, em termos per capita, a receber menos ao longo do tempo. Em

termos concretos, o gráfico mostra que a despesa bruta declinou de R$ 3.834 para R$ 3.448 no

período 2000-2005.

Evolução da Despesa Bruta por Inativo Autarquias e Secretarias - 2000-2005

2.3702.375

2.259

3.448

3.7053.834

2.0002.2002.4002.6002.8003.0003.2003.4003.6003.8004.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

ano

R$ d

e 20

05

Autarquias Secretarias


40

Existem variações consideráveis entre as despesas brutas quando se consideram

servidores ativos da mesma categoria nos grupos de Autarquias e Secretarias. As categorias

funcionais como Pesquisador Científico e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e Pesquisador

Agropecuário têm valores maiores de despesa nas Autarquias do que nas Secretarias. Este

padrão se repete para o grupo de categorias selecionadas, exceto para os cargos de comissão,

que apresentaram níveis mais elevados de despesa nas Secretarias.

A análise dos casos de expansão e redução das despesas brutas com ativos para as

categorias funcionais nos 2000 e 2005 revela, conforme apresentado na Tabela 13, uma

estabilidade na quantidade de categorias por níveis de despesa bruta com servidor. Há um

padrão bi-modal, em que 44% das categorias funcionais examinadas em 2000 apresentavam

despesa bruta inferior a R$ 2.000, e que 34,8% dos casos estariam com despesa bruta superior

a R$ 3.000. Este padrão se conservou para o ano de 2005.

Tabela 13 - Classe de Freqüência Quantidade de Categorias Funcionais por Faixade Despesa Bruta por Servidor Ativo Secretarias (2000 e 2005)

Entre 500 e 1.500 19 28,8 15 28,8

1.500 a 2.000 10 15,2 8 15,4

2.000 a 2.500 4 6,1 5 9,6

2.500 a 3.000 10 15,2 4 7,7

> do que 3.000 23 34,8 20 38,5

Total 66 100,0 52 100,0

Classe de Freqüência (R$)Categoria

Funcional (2000) %Categoria

Funcional (2005) %


A análise da distribuição relativa das categorias funcionais por faixa de despesa mostra

que nas Autarquias 14,3% das categorias funcionais apresentam despesa bruta situada no

intervalo entre R$ 6.000 e R$ 10.000. Nas Secretarias, 5,4% dos casos estariam situados neste

intervalo, e 7,1% em patamares superiores a R$ 10.000. Grande parte das categorias analisadas

exibiu uma concentração nos níveis situados entre R$ 1.000 e R$ 3.000: 57,1% das categorias

funcionais nas Autarquias, e 60,7% das categorias funcionais nas Secretarias, conforme

apresentado na Tabela 14.


41

Tabela 14 - Distribuição Relativa da Quantidade de Categorias Funcionais por Classe de Despesa Brutapor Servidor Ativo Autarquias e Secretarias Em R$2005 (2000-2005)

Autarquias 14 57,1 28,6 14,3 ,0 100,0

Secretarias 56 60,7 26,8 5,4 7,1 100,0

Grupo deEntidade

CategoriasFuncionais 1.000 a 3.000 3.000 a 6.000 6.000 a 10.000 10.000 a 20.000 Total


O último elemento analítico apresentado é a comparação entre padrões de despesas

brutas por servidores ativos e inativos nas diversas categorias funcionais comuns, para o caso

das Secretarias.

Os ativos receberam mais do que os inativos, revelando um padrão para o grupo de

Secretarias. No caso da categoria funcional “Nível Universitário – Fazenda” existe um valor

marcante na comparação de ativos e inativos. A despesa por servidores ativos é R$ 2.396

superior à despesa bruta por servidor inativo. Por outro lado, os ativos na categoria funcional

“Pesquisadores Científicos” percebem menos R$ 1.298 do que os servidores desta categoria

nas funções inativas. As demais carreiras encontram-se em níveis similares de despesas entre

ativos e inativos.

X - A despesa bruta com servidores públicos ativos

Este capítulo analisa o comportamento das expansões e das reduções da despesa bruta

mensal com ativos no período 2000-2005. Verifica-se quais os padrões emergentes em termos

das áreas em expansão e redução de despesas brutas.

A despesa bruta mensal com servidores ativos representa o gasto bruto mensal

(inclusive salários) que o governo realiza com todos os servidores ativos existentes em uma

dada categoria funcional.

Quando observadas as categorias funcionais em que se verificaram as expansões da

despesa bruta, pode-se identificar quais foram fortalecidas, aproximando-se dos valores de

mercado. 21 categorias funcionais apresentaram expansão da despesa bruta com servidores

ativos, e se verificou um padrão mais distribuído em quatro categorias funcionais: Agente de

Segurança Penitenciária (27,7%), Nível Elementar Geral (27,3%), PM – Soldado (13,8%), e

Nível Intermediário – Saúde (11,4%). Juntas, essas quatro categorias representam mais de 80%

da distribuição da expansão da despesa bruta com servidores ativos.


42

Já as categorias funcionais mais expansivas foram: Agente de Segurança Penitenciária

(20,7%), Nível Elementar – Geral (20,4%), PM – Soldado (10,3%), e Nível Intermediário –

Saúde (8,5%). No Ministério Público, são os Magistrados, Conselheiros, e Promotores que

representam a maior participação na expansão da despesa bruta, correspondendo a 20,1%

desta.

Quando se considera a análise das expansões e reduções da despesa bruta por situação

de vínculo, conforme apresentado nos dados organizados na Tabela 09, verifica-se um

resultado líquido de redução das despesas, resultado que se sintoniza com o padrão geral

obtido na análise para as categorias funcionais no período 2000-2005. Todavia, quando se tenta

compreender o perfil desta variação, os dados revelam que os casos de expansão foram

concentrados nos servidores “Titulares de Cargo Efetivo”, demonstrando que houve uma

tentativa de ampliar as despesas brutas com servidores ativos com cargos estáveis no governo.

As reduções são verificadas em três casos – Titular de Cargo de Comissão (-1,7%), Lei

500/74 – Estável Artigo 18 (-8,7%), e Admitido pela Lei 500/74 de Função de Natureza

Permanente (-37%).

Tabela 09 - Expansão e Redução Despesa Bruta com Servidores Ativos porSituação de Vínculo Secretarias em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)

Casos de Expansão (01 situação de vínculo) 36,7 100

Titular de Cargo Efetivo 36,7 100

Casos de Redução (03 situações de vínculo) -47,4 100

Titular de Cargo em Comissão -1,7 3

Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -8,7 18

Admit lei 500/74-Função NaturezaPermanentenente

-37 78

Resultado Líquido -10,7 Redução

Situação de Vínculo Variação Absoluta %



43

XI - A política de expansão de concursos públicos

Este capítulo analisa como a expansão das contratações via concurso redefine o perfil

de servidores na direção das “novas competências” no Governo de São Paulo, ajustados aos

modelos gerenciais.

A análise longitudinal dos dados para o caso de São Paulo permite constatar dois fatos

com implicações decisivas para a compreensão do problema do ajuste gerencial. O primeiro é

o claro alinhamento das políticas de gestão à questão do mérito e à política de recrutamento de

servidores a partir de 2002. O segundo é a nítida política de expansão do mérito pela via da

realização de concursos públicos, ao menos em termos de quantidade da oferta de ingressos de

servidores.

Os dados da Tabela 01 sugerem que a expansão dos concursos realizados no período

2003-2006 foi basicamente focalizada na área de Educação, Administração Penitenciária e

Saúde.

Tabela 01 - N Vagas Autorizadas SECRETARIAS/AUTARQUIAS 2003 2004 2005 2006 TOTAL %

Administração Penitenciária 1.920 2.123 4.043 5,25 Agricultura e Abastecimento 1.016 1.016 1,32 Cultura 76 76 0,10 Educação 4.930 46.743 6.993 58.666 76,13Fazenda 4 350 354 0,46 Meio Ambiente 370 543 913 1,18 Procuradoria Geral do Estado 100 100 0,13 Saúde 43 203 690 1.310 2.246 2,91 Segurança Pública 3.875 217 606 4.698 6,10 Departamento de Águas e Energia Elétrica 341 341 0,44 Departamento de Estradas de Rodagem 300 300 0,39 Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina de Ribeirão Preto 193 184 108 485 0,63 Hospital das Clinicas da Faculdade de Medicina de São Paulo 653 1.369 651 2.673 3,47 Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual 556 588 1.144 1,48 Superintendência de Controle de Endemias 6 3 9 0,01

TOTAL 3.918 6.545 53.547 13.054 77.064 100,00


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XII - Em busca da eficiência gerencial nas compras governamentais: a política de terceirização em São Paulo

O capítulo procura verificar em que medida o Governo de São Paulo perseguiu a

implementação de medidas gerenciais pela via das políticas de terceirização.

A partir dos anos 90, um dos principais movimentos de transformação na política de

gestão pública implementada pelo Governo de São Paulo foi o de introduzir mecanismos mais

eficientes para a política de compras nas diversas áreas e funções governamentais. Equilibrar as

contas públicas através de uma massiva redução dos custos dos serviços a partir da adesão aos

compromissos de eficiência e racionalidade nas despesas públicas decorrente do esforço de

ajuste fiscal via terceirização tornou-se uma realidade.

Conforme sugerem os dados da Tabela 01, é possível afirmar que houve uma tendência

de expansão dos contratos em uma taxa muito superior a expansão do valor nominal dos

contratos firmados, revelando uma consolidação dos ganhos de intensidade e de eficiência no

período de 1995-2005.

Tabela 01 - Quantidade e Valor Nominal dos Contratos deTerceirização (1995-2005)

1995 100,00 100,0 1,0

2000 951,00 101,3 9,4

2001 1004,40 119,9 8,4

2002 1130,70 127,2 8,9

2003 1279,20 135,3 9,5

2004 1385,80 154,0 9,0

2005 1530,50 178,2 8,6

AnoQuantidade

de ContratosValor

Nominal

Quantidade deContratos/Valor

Nominal

Os dados sugerem dois importantes pontos associados: o primeiro deles é a forma

acelerada de adesão a tal estratégia. Isto pode ser visto pela expressiva quantidade de contratos

que no ano de 2005 atinge a marca de mais de 15 vezes o patamar de contratos de serviços em

1995 (100). O segundo ponto tem a ver com o ganho geral de eficiência, dado que a expansão

do valor nominal dos contratos não se expande na mesma velocidade. O valor nominal dos

contratos é apenas 1,78 vezes maior em 2005.


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A principal interpretação deste processo é de que ao longo do tempo o governo passou

a contratar mais serviços a um menor preço. A expansão acelerada do indicador Quantidade de

Contratos/ Valor nominal expressa tal ganho de eficiência.

Com efeito, o aprofundamento e a intensificação das estratégias de terceirização foi um

fato e pode ser facilmente constatado a partir da análise dos diversos indicadores. De acordo

com a Tabela 02, é possível identificar uma expansão continuada da quantidade de contratos

de serviços terceirizados no período analisado.

Tabela 02 - Terceirizações na Administração Pública Paulista (2003-2005)(em R$ 2005)

QUANTIDADE DE SERVIÇOS

Quantidade de Contratos de Serviços Terceirizados * 35.868 38.857 42.914

Despesa com Contratos de Serviços Terceirizados 182.091 192.621 210.940

PREGÕES

Quantidade Pregões

Total de Pregões 4.181 13.214 16.966

Pregões para Serviços 704 2.468 3543

ECONOMIA OBTIDA

Com Terceirizações 191.507 984.774 1.883.395

Com Pregões de Serviços 81.248 192.288 988.348

PROPORÇÃO DA DESPESA PÚBLICA

em % da Despesa Total do Governo ,3 1,4 3,1

em % da Despesa de Pessoal com Ativos ,5 1,1 5,4

Indicador 2003 2004 2005

posição de janeiro de cada ano*.

Fonte: Elaboração do Autora.

Os indicadores apresentados na Tabela 02 refletem a expansão das terceirizações e dos

ganhos de economia. Por outro lado, há uma nítida expansão dos pregões específicos sobre

serviços, fundamentalmente a elevação da sua participação nas despesas totais.

No que se refere ao montante de contratos firmados, houve uma clara expansão do

modelo e, em termos agregados, pode-se ver que no período entre 2003 e 2005, o montante de

contratos de serviços terceirizados passou de 35,8 mil para 42,9 mil contratos firmados com o

governo. Estes dados revelam que o Governo passa a contratar mais serviços com maior

racionalidade e com maior certeza sobre os “preços referenciais de mercado” e com maior

padronização, expandindo o seu portifólio de compras, com maior eficiência.

Outro elemento que revela o ajuste a uma lógica de eficiência gerencial é a expansão da

quantidade de pregões e os pregões para os serviços. A economia obtida pelo governo paulista


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com as terceirizações atingiram o valor aproximado de 1,8 bilhão de Reais para o ano de 2005,

valor que representa 3,1% da despesa total e 5,4 % da despesa de pessoal. A economia obtida

com os pregões de serviços atingiu valor próximo de R$ 0,98 bilhão, o que representa 52% da

economia total obtida com as licitações e compras do governo de todas as modalidades.

XIII - Conclusões

A primeira conclusão que a análise evidencia é a de que existiu um alinhamento

estrutural às idéias e aos princípios considerados como a Nova Gestão Pública. Este

alinhamento pode ser visto na gradual adesão das políticas de gestão à uma lógica da elevação

da performance associada à necessidade de redefinição do papel e organização da administração

pública estadual. A redefinição do papel e funções do Estado, a construção de uma nova

matriz institucional sob a lógica da delegação para agências semi-autônomas, a implementação

de uma nova cultura gerencial para o setor público, e políticas de alinhamento aos

condicionantes do ajuste fiscal têm sido os objetivos perseguidos pela gestão pública paulista.

Fazer o Estado “funcionar melhor a um menor custo” tem sido o princípio estruturador das

reformas no âmbito da administração pública de São Paulo.

Percebe-se que este novo perfil se reflete diretamente nos padrões de alocação dos

servidores ativos, através do fortalecimento de carreiras e das terceirizações de atividades não

exclusivas do Estado.

Outra evidência de ajuste à lógica gerencial se mostrou na redução das despesas de

pessoal e na expansão das despesas com servidores inativos. Os dados analisados demonstrara

que a partir do ano de 2000 iniciou-se um processo mais consistente de “ajuste fiscal” e de

contenção das despesas de pessoal, especialmente na administração direta, revertendo um

perfil expansionista anterior.

Outra importante evidência é de redução dos gastos com pessoal em relação à renda.

Os dados mostraram claramente que as despesas de pessoal se reduziram consideravelmente

com relação ao Produto Interno Bruto. Isto revela que o gasto com as despesas de pessoal

passou a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas ao longo do tempo. Estes

passaram a pagar menos para manter as despesas de pessoal.

No que diz respeito à dinâmica de expansão e redução dos servidores, a análise

comparada evidencia um ajuste da administração pública paulista à lógica de redução do


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tamanho do Estado. O processo de redução de servidores ativos e inativos ocorreu de forma

diferenciada nas diversas instâncias da administração pública. A administração indireta foi o

principal foco das reduções. Este resultado mostra claramente a redefinição do papel do

Estado através da transferência de funções para o mercado com as privatizações.

Este novo perfil foi acompanhado pela entrada de servidores em algumas carreiras

específicas. Os dados analisados permitem compreender que as carreiras expansivas foram as

de Docente, Agente Penitenciário e de Nível Elementar Geral. Ocorreu uma clara redução de

servidores nos níveis mais elementares da administração pública paulista a partir de 2000.

Quando observadas as expansões e reduções em função das situações de vínculo dos

servidores ativos nas Secretarias e Autarquias, observa-se claramente que houve um padrão

dominante do tipo expansivo nas Secretarias. As expansões estiveram concentradas em

servidores enquadrados funcionalmente como “Titular de Cargo Efetivo”. Por outro lado, as

reduções realizadas ocorreram em servidores admitidos pela Lei 500/74.

Em relação à estratégia de ampliar a política de qualificação dos servidores estaduais,

dentro dos limites dos dados coletados e analisados é possível falar numa expansão dos

esforços do governo paulista com o treinamento de servidores a partir de 1995.

A política de qualificação de servidores teve como focos principais os servidores da

Educação, com R$ 465 milhões investidos; Casa Civil (que gastou com capacitação em Gestão

e inclusão digital para toda a administração), com R$ 154 milhões; e Saúde, com R$ 36 milhões

do total dos recursos, no período 2000-05. Estes resultados mostraram-se consistentes com a

idéia de considerar estas áreas como estratégicas para o novo papel do Estado de São Paulo.

Juntos, estes setores aplicaram aproximadamente R$ 660 milhões em cinco anos (2000/05), o

que correspondeu a 65% do total investido no período em capacitação, que correspondeu à

cerca de R$ 1,1 bilhão. O setor de Segurança Pública também passou a constituir um espaço

privilegiado na agenda de fortalecimento dos servidores.

A expansão das despesas com a qualificação de servidores se fez acompanhar por uma

expansão da quantidade de servidores beneficiados pelos programas implementados no

período. As diversas Escolas de Governo do Estado qualificaram aproximadamente 01 milhão

de servidores no período 1995-2005, o que representa, em termos médios, 100.000 servidores

treinados/ano, ou seja, aproximadamente 1/5 (20%) da força de trabalho ativa.

O ajuste gerencial e a consolidação de um novo papel para a administração pública foi

intenso no que se refere à lógica de redução das despesas brutas com os servidores ativos nas


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diversas categorias funcionais. A administração pública paulista reduziu os pagamentos em

quase todos os tipos de dispêndios com servidores ativos. Esta redução foi concentrada em

três categorias funcionais, docente, nível intermediário geral e suporte pedagógico. Por outro

lado, se verifica em quais as categorias existe uma nítida “expansão dos gastos”: Agente

Penitenciário; Nível Elementar Geral, Polícia Militar, e Nível Intermediário de Saúde.

A concentração de cortes na despesa bruta por servidor ativo ocorreu nas Secretarias

que desempenham funções econômicas do Estado. Isto reflete uma “retirada” do Estado

destes setores pela via da privatização e redefinição das relações entre Estado e Mercado com a

construção de novas instituições, conforme analisado no capítulo sobre a política de gestão e

de recursos humanos.

O esforço da administração paulista em controlar os gastos com compras de serviços

terceirizados a partir dos anos 90 foi uma das mais consistentes e significativas estratégias de

ajuste gerencial. Ela pavimentou as bases para as preocupações subseqüentes com eficiência,

racionalidade e performance.

Dada a complexidade da matriz de serviços contratados e da intensa necessidade de

alinhar os preços praticados pelos fornecedores de serviços aos valores referenciais de

mercado, o governo paulista construiu um sistema eletrônico de controle e tomada de decisão

que conseguiu introduzir um padrão diferenciado de eficiência neste importante item das

despesas governamentais. Desta forma, foi possível ampliar significativamente, a partir de

2003, o processo de contratação de serviços terceirizados pela administração pública paulista,

sem conseqüências nocivas sobre o equilíbrio fiscal.

Os serviços terceirizados vêm se constituindo em fonte de economia de gastos para a

administração pública paulista. Sua evolução indica uma importante estratégia de política para

controle dos gastos governamentais. O processo de terceirização de serviços públicos

concentrou-se na área de funções econômicas do Estado, com 44% do total dos contratos

firmados. A distribuição espacial dos contratos de terceirizações está focada em três Secretarias

(Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Saúde; Segurança Pública), que em

conjunto respondem pela metade dos contratos efetuados no período estudado.

O diagnóstico ensejado revela a consolidação de um ajuste gerencial da administração

pública. Houve de fato, conforme apresentado pelos diversos elementos na análise, uma

tendência de aproximação a um novo padrão. Com efeito, a administração pública paulista

realizou um esforço de redução dos gastos, de redefinição dos papéis e funções, transferência


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de funções, ajuste dos salários ao mercado, expansão das qualificações, e uma política de

controle das compras de serviços terceirizados.

a nova gestão pública e transformações na administração ... set 2006 - resumo para...

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