6o Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI)

Belo Horizonte 25 a 28 de julho de 2017

Instituições e Regimes Internacionais

A ATUAÇÃO DA UNASUL ATRAVÉS DO COSIPLAN: UMA ANÁLISE DA INTEGRAÇÃO

DA INFRAESTRUTURA SUL-AMERICANA

Bárbara Carvalho Neves1

2017

1 Mestranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas (UNESP – PUC – UNICAMP).

2

Resumo

Desde o início do século XXI, muitas mudanças no cenário internacional foram

ocorrendo, dentre elas a crescente participação dos chamados países emergentes no

sistema internacional, assim como as transformações nos fenômenos do regionalismo. As

motivações foram variadas, desde questões econômicas, políticas, sociais, como a

ascensão, no âmbito do cone sul, de lideranças estatais mais voltadas à esquerda política.

Neste trabalho pretendo analisar a atuação da União das Nações Sul Americanas

(UNASUL), e demonstrar um dos meios pela qual ela busca, desde 2008, fazer com que a

região tenha uma maior importância no sistema internacional.

Buscando ampliar o escopo de debate na integração regional, a UNASUL

apresenta em seu discurso a tentativa de diminuir o foco na área comercial e ampliar as

atenções para outras áreas. Sendo assim, este modelo de integração propõe utilizar da

concretização dos projetos de infraestrutura e comunicação como meio de atingir seus

objetivos. É necessário compreender o funcionamento do Conselho Sul-Americano de

Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), criado em 2011, já que trata da questão da

infraestrutura como um dos meios pelo qual estes processos tentaram se estabelecer no

século XXI.

O investimento em infraestrutura inciou-se no continente através da criação, em

2000, da Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul Americana (IIRSA), que foi

incorporada como Foro Técnico ao COSIPLAN em 2011. No entanto, em termos de

resultados, pouco se evoluiu, em uma análise preliminar é possível verificar que na carteira

de projetos iniciada em 2000 com a IIRSA até o início de 2016, apenas 19% destes foram

realizados, utilizando a implementação de apenas 14% dos recursos disponíveis, não

apresentando os resultados esperados em comparação aos esforços implementados. Por

fim, questiona-se também, se as intenções de integração pelo viés da infraestrutura serão

mantidos pelo novo contexto político nacional e regional.

Palavras chave: UNASUL; COSIPLAN; Infraestrutura.

3

1 Introdução

O processo de integração no continente americano está em constante evolução,

sendo possível identificar diferentes ondas regionalistas em suas iniciativas, ademais de

sofrer influência de fatores políticos, econômicos, sociais e culturais tanto internos a cada

país, como externos à região e ao cenário internacional.

Foi com o esgotamento, no final dos anos 90, das iniciativas fundamentadas no

conceito de “regionalismo aberto”2, onda regionalista de integração onde prevaleceu a

liberalização comercial e busca por maior diálogo da economia regional em relação aos

mercados mundiais, que resultou novas iniciativas e a abertura a novos temas anteriormente

não considerados na integração regional sul-americana. O desgaste de tal modelo liberal foi

resultado das sucessivas crises das economias internacionais que prejudicaram os

processos de cooperação da América do Sul, expondo suas fragilidades institucionais

(BARROS e RAMOS, 2013; VIGEVANI e RAMANZINI Jr., 2014).

Ademais, o contexto regional do fim da década de 90 coincidiu com câmbios

políticos nacionais de grande relevância, como o início do governo de Hugo Chávez na

Venezuela (em 1999), de Lula da Silva no Brasil e Néstor Kirchner na Argentina (em 2003

ambos), que propiciou uma ampliação de visões políticas inclinadas às novas perspectivas

integracionistas, com a inclusão de novos temas e atores, que também tinham como

prioridade a integração física (MARIANO, 2013).

A partir desse novo contexto, com uma maior integração dos países sul-

americanos e expansão comercial entre eles, aumenta também o interesse na integração da

infraestrutura física, pois existiam, e ainda existem, barreiras físicas para a ampliação e

aprofundamento de projetos regionais. Dessa maneira, para uma América do Sul integrada

foi destacado ser necessário suprimir as assimetrias entre os países da região, iniciando

pela expansão física estrutural existente para interligá-los.

No entanto, foi somente nos anos 2000, com a Primeira Reunião de Presidentes

da América do Sul3, que as questões de infraestrutura foram adicionadas em âmbito

multilateral, com a criação da Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-

Americana (IIRSA). Passado mais de uma década, observa-se que as realizações da

cooperação entre os Estados Sul-Americanos ainda estão aquém do esforço implementado

(MARIANO, 2014; PADULA, 2014). Nas palavras de Costa e Gonzáles,

2 O regionalismo aberto é entendido como uma das principais características da segunda onda deregionalismo, identificada como a segunda expansão dos movimentos integracionistas a partir dos anos 90,nesse caso caracterizado por um ímpeto mais liberal, buscando objetivos comerciais. O modelo buscaconstruir relações interdependentes nos blocos regionais, deixando o antigo modelo protecionista de ladopara buscar uma maior inserção nas articulações econômicas mundiais (MARIANO 2007; VIGEVANI eRAMANZINI Jr., 2011).

3 A primeira Cúpula de Chefes dos doze Estados da América do Sul ocorreu de 31 de Agosto a 1º deSetembro na cidade de Brasília – Brasil.

4

A lentidão do processo de integração, seja no contexto exclusivo da IIRSAou no do Cosiplan/Unasul, é certamente um problema a ser enfrentado.Para isto tem contribuído a ausência de uma visão estratégica de integraçãoassumida de forma convergente por todos os países da América do Sul(COSTA E GONZÁLES, 2014, p.38).

2 A Iniciativa de Integração da Infraestrutura Sul Americana (IIRSA)– 2000 a 2010

Como já pontuado anteriormente, foi nos anos 2000 que o tema da infraestrutura

foi colocado nos debates de integração regional, com a criação da IIRSA. A iniciativa foi

pensada como megaprojeto de integração entre Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia,

Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela a partir da observação

das demandas internas dos países que compunham a iniciativa. Com a intenção de adequar

as estruturas físicas às necessidades comerciais existentes, articulando os territórios e

aumentando o potencial comercial, a IIRSA foi financiada pelo Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID), pela Corporação Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro

para o Desenvolvimento da Cuenca de la Plata (FONPLATA).

O objetivo comum principal entre os países que formaram a iniciativa era juntar

esforços e recursos para uma maior integração física “como una vía esencial para

complementar las otras dimensiones de la integración regional y especialmente catalizar el

comercio intrarregional” (Iniciativa para a Integração Regional Sul-Americana, 2011, p.25).

Tal motivação dava-se uma vez que a redução das barreiras aduaneiras não bastavam para

a promoção da integração a fim de aumentar a livre circulação de produtos e serviços entre

os territórios, procurando inserir a região à lógica dos processos comerciais globais.

Portanto, a IIRSA se fundamentou na lógica do regionalismo aberto, respondendo

à demanda logística dos processos de liberalização comercial. Com a promessa de

desenvolver projetos com consciência ambiental e sustentável que favorecesse a integração

pela infraestrutura física, projetos com linhas de transportes, energia e telecomunicações,

foram elaborados.

Desde a sua criação, a IIRSA promoveu diversas reuniões para definir os eixos

de integração, principais projetos, questões de financiamento, chegando até o desenho da

Visão Estratégica da Integração Física Sul-Americana (VESA)4 em 2003. Dessa forma, os

três primeiros anos iniciais foram dedicados a gestão, sendo que, de acordo com a IIRSA,

La gestión estuvo concentrada em la propuesta y discusión de los diferentesEjes de Integración y Desarrollo (EID) y de los Procesos Sectoriales deIntegración (PSI), los dos pilares de IIRSA, así como em la preparación delas Visiones de Negocios de cada Eje y la identifcación preliminar de los

4 A VESA foi apresentada pela primeira vez na IV Reunião do Comitê de Direção Executiva (CDE) da IIRSA,no dia 2 de Julho de 2003 em Caracas, Venezuela. Tal visão estratégica buscava impulsar umdesenvolvimento sustentável na América do Sul através de uma estratégia regional, que levasse em contanecessidades nacionais com “el análisis de las dinámimcas regionales y el diseño de iniciativas de alcancemultinacional” (Iniciativa para a Integração Regional Sul-Americana, 2003).

5

proyectos (2011, p. 8).

A primeira Carteira de Projetos de 2004 continha inicialmente um total de 40 Grupos

Técnicos Executivos (GTEs), 335 projetos de infraestrutura física e um investimento

aproximado de US$37.425 milhões de dólares. Ao longo dos 10 anos de iniciativa esses

valores foram se modificando (Imagem I), passando a um montante de 524 projetos em

2010 e quase o triplo do valor estimado para investimento.

Imagem I – Evolução da Carteira de Projetos IIRSA

Valores em milhões de US$D.

Fonte: Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul Americana (2011, p. 102).

Apesar de se demonstrar constante incremento no número de projetos e

investimentos na Carteira de Projetos da IIRSA de 2004 a 2010, a evolução da sua estrutura

interna foi bem mais lenta. Desde seu início foi percebido a provável dificuldade que seria

entregar todos os projetos estruturados em sua carteira no primeiro prazo estipulado, que

era o primeiro Plano de Ação de 2005 a 2010. Ao verificar tal dificuldade, foi definido uma

Agenda de Implementación Consensuada, que diminuía o escopo de projetos a serem

realizados, como prioritários à agenda regional (OLIVEIRA, 2016). Como pontuado pela

própria iniciativa, “la Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010 está constituida

por un conjunto de 31 proyectos prioritarios, que por sus características, tienen un alto

6

impacto en la integración física de Suramérica” (Iniciativa para a Integração Regional Sul-

Americana, 2011, p. 105).

Apesar da evolução anual da Carteira de Projetos, a conclusão de seus projetos

não teve o mesmo ritmo, tendo grande dificuldade para cumprir com os prazos estipulados.

Muitos autores sempre consideraram a existência de questões problemáticas que poderiam

se apresentar como fator de atraso a consumação dos projetos, impedindo o

impulsionamento do desenvolvimento dos países envolvidos, como a escassez de recursos

necessários para a motivação de integração e cooperação entre os mesmos. A integração

física resulta da criação de projetos que exigem grandes financiamentos, os quais muitos

não têm retorno imediato, criando uma certa instabilidade no empreendimento, e muitas

vezes desestimulando o envolvimento de empresas privadas (GUIMARÃES, 2007).

Em uma visão complementar, Araujo Jr. (2009) (apud MATTOS, 2011, p. 8)

entende que,

O conjunto mais limitado de investimentos prejudicaria uma dascaracterísticas centrais da IIRSA: a de complementaridade entre os projetosde cada eixo e sua implantação simultânea a fim de evitar a geração denovas disparidades regionais. […] obras públicas de longo prazo raramentesão executadas de acordo com os planejamentos e cronogramas originais,geralmente alterados ou interrompidos ao sabor dos rumos políticos eeconômicos locais e internacionalmente. Risco, particularmente alto no casoda IIRSA, cuja continuidade dos projetos dependeria que a cada renovaçãode presidentes nos doze países se mantenha o apoio à iniciativa.

Além dos fatores de investimento, pode-se dizer que outros fatores de dificuldade

de execução desses projetos é a inexistência de um projeto de Integração Sul-Americana,

que seja mantido apesar das mudanças de governo, diferentes percepções políticas,

econômicas e sociais de cada país que compõe o bloco. Ainda assim, existe uma grande

assimetria entre os países da região, o que imputa ainda mais obstáculos para os resultados

positivos dos processos já existentes. Outro fator é a incompatibilidade de posicionamento

político que ocorre inúmeras vezes de acordo com os partidos que ocupam o governo em

seus mandatos (MALLMANN, 2010).

Nas palavras de Mallmann (2010, p. 19),

A necessidade de alguma simetria ou igualdade econômica entre asunidades é uma das condições necessárias para o sucesso da integraçãosegundo Nye. E, quanto a isso, observa-se extrema disparidade. Considera-se que as assimetrias, juntamente com a instabilidade política, são osprincipais condicionantes regionais negativos à integração.

Tal cenário de pouca coesão entre os esforços de cada país para a integração,

podem ser visualizados também nos projetos de infraestrutura concluídos durante o período

inicial da IIRSA, 2000 a 2010. Em um período de 10 anos, foram concluídos um montante de

7

33 projetos, com um investimento de aproximadamente US$ 7.760.853.715 de dólares

(Gráfico I).

Gráfico I – Projetos Concluídos entre 2000-2010 (Por ano)

Fonte: desenvolvida pela autora com base nos dados do Sistema de Informação de

Projetos5 (SIP) da IIRSA.

Apesar desses esforços, a IIRSA não foi considerada satisfatória para a integração

da infraestrutura, o que motivou posteriormente sua incorporação ao novo mecanismo, o

Conselho SulAmericano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN).

3 A Criação da UNASUL e o COSIPLAN – Situação Atual

O Brasil teve papel fundamental para a formação da UNASUL, que, como

antecedentes, enquanto ideia, já estava presente na proposta de criação da Associação de

Livre Comércio Sul Americana (ALCSA) na VII Cúpula do Grupo do Rio6 em 1993, durante o

governo de Itamar Franco, que buscava uma expansão geográfica da integração pela

América do Sul. Todos esses fatores antecederam positivamente em Dezembro de 2004 à

criação da Comunidade Sul Americana de Nações (CASA), durante a III Reunião de Chefes

de Estados da América do Sul na cidade de Cuzco – Peru, que deu base à UNASUL

posteriormente. Foi somente em 2007 “durante a I Reunião Energética da América do Sul,

realizada na Venezuela, o nome foi modificado para Unasul. E em maio de 2008 durante a

III Reunião de Chefe de Estados, em Brasília, que os representantes dos doze países

assinaram um tratado para a criação da Unasul” (MARIANO, RAMANZINI Jr. E ALMEIDA,

2014, p. 2-4), no qual um dos preâmbulos do tratado, se apoia no convencimento

5 Sistema de Información de Proyectos de IIRSA /COSIPLAN. Base de dados sobre os projetos da Iniciativa. Disponível em: <http://iirsa.org/proyectos/>.

6 O Grupo do Rio é um mecanismo de consulta internacional criado em 1986 constituído por Estados daAmérica Latina

2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100

2

4

6

8

10

12

Projetos Concluídos

8

de que a integração e a união sul-americanas são necessárias para avançarrumo ao desenvolvimento sustentável e o bem-estar de nossos povos,assim como para contribuir para resolver os problemas que ainda afetam aregião, como a pobreza, a exclusão e a desigualdade social persistentes(União das Nações Sul Americanas, 2008).

Dessa forma, é a partir de 2008 que a UNASUL se tornou um organismo

internacional, que surgiu em um contexto diferenciado no âmbito de integração regional,

pela busca de uma ruptura e superação dos moldes tentados anteriormente. O novo modelo

é definido como “um mecanismo de concertação politica que busca superar diferenças, sem

desconhecê-las, mantendo um espaço de interlocução” (MARIANO, RAMANZINI Jr. E

ALMEIDA, 2014, p.2-4). Muitos definem a UNASUL como uma iniciativa sul-americana de

integração que busca fortalecimento das soberanias e autonomias nacionais, que, “a partir

do fortalecimento de mecanismos de cooperação regional, busca articular um espaço

econômico e político sul-americano, preservando os espaços nacionais de formulação de

política” (RAMANZINI Jr., 2013, p.7).

Pode-se pontuar a declaração dos Chefes de Estado da UNASUL na VI Reunião

Ordinária em Lima – Peru dia 30 de Novembro de 2012, no qual declararam:

(...) Seu compromisso de avançar, de maneira flexível e gradual, naconsolidação de uma identidade sul-americana, através do reconhecimentoprogressivo dos direitos aos nacionais de um Estado-Membro, residentesem qualquer dos outros Estados-Membros da UNASUL, que permita forjaruma verdadeira cidadania sul-americana, como pilar fundamental de umespaço sul-americano integrado (União das Nações Sul Americanas, 2012).

Juntamente às novas perspectivas trazidas pela UNASUL, seguido de inúmeras

mudanças no cenário da América do Sul, um novo projeto foi criado. Nos meses finais do

ano de 2011, a UNASUL criou o COSIPLAN, que implementaria o seu programa estratégico

de construir 531 projetos de infraestrutura na região Sul-Americana com prazo de entrega

para 2022 e custos previstos de aproximadamente 116 bilhões de dólares. O Conselho

incorporou a antiga IIRSA como seu foro técnico, mantendo seus membros e ampliando

seus objetivos, agora, apoiado pela União dos Países Sul Americanos e pelo Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Nos parâmetros da UNASUL, o

Conselho atua com características ampliadas, onde os Estados tem um papel de suma

importância para que haja um ambiente estável onde os agentes econômicos possam agir.

Nesse contexto, BARROS, PADULA e SEVERO (2011, p. 39) afirmam que:

O objetivo do COSIPLAN é ter maior controle e respaldo político sobre otema da infraestrutura, para avançar em direção a uma visão política eestratégica, indo além de questões meramente técnicas, e alcançar maiorcapacidade de alavancar recursos e formas viáveis de financiamento paraobras estratégicas.

9

Quando o COSIPLAN incorporou a IIRSA, foi reformulada a Carteira de projetos,

mantendo projetos da última carteira da IIRSA de 2009 e acrescentando novos, no chamado

Plano de Ação Estratégico para 2012-2022. A Carteira de 2014 inclui projetos de vias,

ferrovias, navegabilidade, linhas de transmissão elétrica, linhas de telecomunicações, dutos

de óleo e gasodutos, portos, aeroportos, geração de energia elétrica, programa de

manutenção ambiental, transporte multimodal, portos terrestres, infraestrutura em

telecomunicações, túneis, pontes, e outros.

Durante a Reunião do Grupo Técnico Executivo (GTE), para a atualização da

Carteira de Projetos do COSIPLAN e da Agenda de Projetos Prioritários de Integração (API)7

em Montevidéu no Uruguai, dia 15 de Abril de 2015, foram demonstrados os projetos já

concluídos desde 2004. O número de projetos concluídos é ainda muito pequeno e pouco

representativo, dado à proporção em menor escala estrutural dos projetos já finalizados. Em

números, dos 579 projetos totais, é apresentado que já foram finalizados ou estão em fase

de finalização um montante de 109 projetos, sendo assimetricamente distribuído pelos

países da região (Imagem II).

Imagem II - Projetos Concluídos de 2004 a Abril de 2015.

FONTE: dados de Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (2015).

Portanto, em comparação aos 10 anos de IIRSA, com 33 projetos concluídos, no

período de atuação do COSIPLAN, até 2015, com 4 anos já concluiu 109 projetos. No

entanto, com base nos dados obtidos pelo Sistema de Informação de Projetos (SIP) da

IIRSA, desses 109, somente 55 projetos tem uma data oficial de conclusão em suas fichas

de projeto, e que pode ser medida e avaliada pela conclusão ano a ano (Gráfico II). No

entanto, desses 55 projetos, no mínimo 21 deles foram iniciados antes de 2010, ou seja,

7 A Agenda de Projetos Prioritários (API) vem substituir, na estrutura da antiga IIRSA, a Agenda deImplementación Consensuada (AIC), com projetos prioritários com alto impacto para a integração daAmérica do Sul.

10

antes da incorporação da IIRSA ao COSIPLAN. Apesar disso, como pode ser verificado no

gráfico abaixo, mesmo se não contamos com os 21 projetos iniciados antes da criação do

COSIPLAN, o novo mecanismo concluiu em 4 anos, 34 projetos, ou seja, um projeto a mais

que a IIRSA, na metade do período.

Gráfico II - Projetos Concluídos IIRSA/COSIPLAN por ano 2002 até 2016.

Fonte: Gráfico feito pela autora baseado nos dados do Sistema de Informação de Projetos.

Dessa maneira, seria possível dizer que o novo mecanismo criado no âmbito da

UNASUL realmente trouxe novos resultados e novas perspectivas à integração da

infraestrutura Sul-Americana assim como proposto em sua criação. No entanto, apesar de

aparentar ter aumentado a eficiência na execução dos projetos no tempo estipulado, o

COSIPLAN, ao contrário do aumento do número de projetos concluídos, apresenta uma

redução nos valores de investimentos (dos 55 projetos com acesso à sua data real de

conclusão). Durante a gestão da IIRSA, o valor de investimento total aproximado foi de US$

12 milhões de dólares, por outro lado, de 2011 a 2015, o montante de investimento

aproximado caiu para US$ 12 bilhões de dólares (Gráfico III), o que pode significar que o

número de projetos concluídos pode não representar a dimensão dos mesmos.

No último documento oficial de resultados do COSIPLAN, publicado no final de

2016, foi pontuado que até a sua data de publicação haviam sido concluídos 128 projetos,

fora outros 123 em etapa de perfil, 152 em pré-execução e 178 em execução.

2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20160

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Projetos Concluídos

11

Gráfico III – Montante de Investimentos IIRSA/COSIPLAN

(2000-2010, 2011-2015)

Valores em US$ (dólares)

Fonte: Gráfico feito pela autora baseado nos dados do Sistema de Informação de Projetos.

Após essa pequena demonstração da evolução do COSIPLAN desde sua criação, é

necessário pontuar, no entanto, que apesar de terem sido criados mecanismos de acesso à

informações como o SIP, os dados dos projetos após 2010, com o aumento da carteira,

apresenta menos informações específicas. Tem fichas de projetos de infraestrutura em que

as obras não tem registro de data de início nem de conclusão, mesmo constando que o

projeto tem o status de concluído, ademais, é difícil estimar o valor real dos investimentos e

as agências de fomento, já que algumas dessas fichas de projetos também tem tais

descrições deixadas em branco.

Em uma conclusão parcial, pode-se dizer que um dos possíveis problemas, e

variáveis de análise do andamento da integração da infraestrutura sul-americana, possa ser

a incompleta transparência dos dados sobre as obras entre os próprios países, onde muitas

informações são omitidas e que dificulta saber ao certo o andamento do trabalho do

Conselho como um todo, já que depende da clareza nas informações de cada país para

com o mecanismo da UNASUL. A partir disso, é necessário então partir dos dados mais

concretos de análise no âmbito dos projetos, para o entendimento do desenrolar das

relações regionais da América do Sul, variável diretamente ligada à integração da região.

3 O Contexto Regional Sul-Americano

Sendo o principal país na região (pela sua grandeza econômica, geográfica e

populacional), o Governo brasileiro é um ator de grande peso para a integração regional, e a

flutuação das intenções do mesmo para com a América do Sul, dificulta o andamento dos

2000-2010 2011-2015$11.500.000.000,00

$12.000.000.000,00

$12.500.000.000,00

$13.000.000.000,00

$13.500.000.000,00

$14.000.000.000,00

$14.500.000.000,00

$15.000.000.000,00

$15.500.000.000,00

Investimento

12

processos integracionistas de maneira contínua. Por exemplo, no final dos anos 90, em

decorrência de crise institucional no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e das

consequências da crise econômica argentina, o presidente Fernando Henrique Cardoso

trouxe novidades à política externa brasileira, deixando de concentrar o foco no Cone Sul e

passando a enfatizar a América do Sul como um todo. Nesse período a relação bilateral

entre Brasil e Argentina se encontrava com grandes dificuldades e, portanto, buscou-se não

deixar que isso interferisse na dinâmica de integração dos países, assim como pontuado por

Vigevani e Ramanzini Jr. (2014, p.13),

a partir de 1999, com a crise do Real e sua desvalorização, e a posteriorrecessão argentina, de 2001, o Mercosul entra em crise. Nesse momento,fortalece-se no Brasil uma dimensão da autonomia que começa cada vezmais a relativizar a importância da integração, ao mesmo tempo que lidarcom as crises exigiria um maior comprometimento com a integração,inclusive do ponto de vista institucional, o que teria implicações para aautonomia do país.

Dando continuação às mudanças iniciadas no governo de Fernando Henrique, foi

durante os governos de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006; 2007-2010), que a política

externa do país em relação a América do Sul foi intensificada, buscando aumentar a

influência regional brasileira através da consolidação de uma agenda de integração sul-

americana.

Aceitando as divergências existentes entre os países, assim como suas

assimetrias em diversos âmbitos, era essencial para os projetos o fomento aos

financiamentos, fosse com capital estrangeiro, fosse através de capital nacional, por meio do

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), às construtoras

nacionais, já que a ideia da integração da infraestrutura sul-americana tem como objetivo

viabilizar outros meios de negociação, tornando a integração física regional mais fácil e

acessível. Ao inserir tal tema, o Brasil buscou posicionar a região sul-americana com maior

autonomia para sua inserção internacional. Do ponto de vista brasileiro, o BNDES tem sido

um importante instrumento de financiamento de projetos de infraestrutura nos países da

América do Sul, sendo considerado um agente das iniciativas da política externas

brasileiras.

O aprofundamento do apoio brasileiro aos países sul-americanos é notado desde o

segundo governo Lula da Silva, com a intensificação das ações, tanto regionais quanto

através de mecanismos nacionais, para atender o direcionamento dado, principalmente pela

presidência e, também, para responder ao aumento das pressões dos vizinhos para que os

esforços de integração contemplassem a necessidade de diminuir as assimetrias existentes

(MARIANO, 2007; SARAIVA, 2010; MARIANO, 2012).

13

Com a mudança de Governo de Lula da Silva para Dilma Rousseff em 2011 as

políticas de integração regional foram mantidas, pois o posicionamento brasileiro na América

do Sul teve resultados positivos palpáveis. Na área de infraestrutura os projetos brasileiros

para a região vem crescendo ano a ano, desde 2007 com a criação do FOCEM no âmbito

do MERCOSUL e em 2011 com a criação do COSIPLAN e incorporação da IIRSA. No ano

de 2011 o Brasil atingiu o maior valor de investimentos na área de infraestrutura através do

BNDES, que fez com que houvesse um grande avanço nas obras nos países da América do

Sul, que porém, apesar de ter em sua carteira de projetos o aumento de números de obras a

serem realizados, a cada ano evolui-se em um ritmo ainda lento, em decorrência das crises

políticas e econômicas da região e em 2014 cortes da verba do BNDES.

Desde o início da atual crise financeira o governo brasileiro vem tomando certas

decisões políticas que podem em parte dificultar a fluidez dos projetos de infraestrutura da

UNASUL. No fim de 2014 o ex ministro da fazenda Guido Mantega anunciou o corte de

subsídios e elevação dos juros do BNDES, a taxa de juros para empréstimos a longo

prazo(TJLP) foi definida para o primeiro trimestre de 2015 como 5,5%, fazendo com que

sejam reduzidos os gastos do Tesouro Nacional através do BNDES. De acordo com notícias

do Jornal Folha de São Paulo o objetivo de tal mudança era reequilibrar as contas públicas,

reduzindo a dívida do setor público em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro a

partir de 2016, tentando recuperar a credibilidade da política fiscal do atual governo (CRUZ,

2014). Nesse caso, tal instabilidade brasileira frente a crise mundial, dificulta a atuação do

COSIPLAN em seus planos de ampliação em um ambiente estável, a partir do momento que

não é tão atrativo atualmente para os agentes econômicos agirem.

O ápice de investimentos do BNDES em projetos de infraestrutura na América do

Sul se deu no ano de 2011, sob o valor aproximado de US$1.176.007.247,85, havendo uma

queda brusca em 2012, para US$314.756.273,36. Em 2013 o investimento volta a aumentar

e atinge um total de US$547.541.326,05, dos quais novamente tem-se o corte de

investimentos e em 2014 cai drasticamente para um montante de US$7.632.407,01. Por fim,

foi somente em 2015, mesmo com os cortes orçamentários realizados, que o valor de

investimento concedidos pelo BNDES às empresas nacionais, para realizar exportação de

bens e serviços para projetos de infraestrutura, se aproximou dos valores mais altos

concedidos pelo banco, chegando a US$907.534.464,70 (Gráfico IV).

Apesar de o Brasil vir assumindo um papel de relevância no financiamento aos

projetos de infraestrutura na América do Sul desde as inovações de suas políticas externas,

de acordo com os dados do Banco, em 2016 e até o momento atual de 2017 não foram

realizados aportes financeiros a empresas brasileiras para realização de novos projetos de

14

infraestrutura nos países sul-americanos. Em acréscimo, no âmbito da IIRSA/COSIPLAN

atualmente somente há dois projetos da carteira atual do COSIPLAN que contam com

financiamento do BNDES. Dessa forma, deve-se buscar compreender o real aporte do

mecanismo brasileiro para a integração da infraestrutura regional, já que participa com

grandes valores em projetos individuais em cada país, porém não tão expressivamente

dentro do mecanismo da UNASUL, sendo, como pode ser notado, fortemente afetado pelas

questões internas ao país.

Gráfico IV – Financiamento realizado pelo BNDES para realização de Projetos de

Infraestrutura na América do Sul

FONTE: criado pela autora com base nos dados do Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (2017).

Além desses fatores, uma drástica queda dos financiamentos destinados às obras

de infraestrutura na América do Sul no ano de 2012, e oscilações nos anos seguintes,

ademais de terem uma correlação com a descontinuação nas ações que vinham sendo

feitas na política externa brasileira, podem ser relacionadas com o contexto interno do país,

dando destaque às questões de combate a corrupção. Em 2014 deu-se início a operação

Lava Jato8, no qual grandes empreiteiras foram descobertas como participantes de

diferentes esquemas de corrupção, desvio e lavagem de dinheiro em empresas estatais

brasileiras, em destaque a Petrobras.

8 A operação Lava Jato iniciou-se em março de 2014, é uma operação da Polícia Federal que investiga umesquema representativo de desvio e lavagem de dinheiro, que envolve principalmente a Estatal Petrobras, asEmpreiteiras nacionais e Políticos brasileiros. Para saber mais veja FOLHA DE SÃO PAULO (2014).

20002001

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$1.000.000.000,00

$1.200.000.000,00

$1.400.000.000,00

Valor (US$)

15

Desde seu início, a operação Lava Jato conta, além das investigações, com

delações premiadas9, que foram, desde 2015, uma grande fonte para conexão de corrupção

entre políticos, funcionários de empresas estatais com as empresas envolvidas nas propinas

e lavagem de dinheiro. Com forte destaque à Petrobrás, Odebrecht, JBS e outras, a

confiança existente nas empresas brasileiras despencou, pois tais empresas eram

financiadas pelo próprio mecanismo do BNDES para projetos nacionais e internacionais. Tal

situação brasileira impactou fortemente o andamento dos projetos de infraestrutura

nacionais, e sul-americanos, no qual, houve diminuição dos investimentos por parte do

BNDES, com o andamento das investigações e massivas revelações de corrupção, por

parte de empresas financiadas anteriormente. De acordo com dados fornecidos pela

Câmara Brasileira da Indústria da Construção (Cbic), com o andamento da Operação Lava

Jato, mais de 90 bilhões de reais estão estancados em obras paradas por todo o território

nacional. Tais dados foram apresentados em notícia do jornal Estadão, no dia 18 de Junho

de 2017, no qual é apontado que:

alguns projetos foram paralisados por suspeitas de sobrepreço, outros pordivergências em relação ao valor das obras e também por falta definanciamento ou recursos próprios para tocar a construção. Todos osempreendimentos têm em comum o fato de estarem sendo construídos porempreiteiras envolvidas no maior escândalo de corrupção do País e quehoje estão com graves problemas financeiros, sem caixa e sem crédito nomercado. […] Só as obras paulistas representam R$ 9,9 bilhões deinvestimentos, parados desde o ano passado. Envolvidas na Lava Jato, asempreiteiras do consórcio construtor (Odebrecht, Queiroz Galvão e UTC)não conseguiram fechar o financiamento com o BNDES para continuar aconstrução, que estava com 15% das obras executadas (PEREIRA, 2017).

Acrescido a esse contexto interno de corrupção, em maio de 2016 a ex-presidente

Rousseff sofreu o processo de impeachment, levando seu vice, Michel Temer a assumir sua

posição. A instabilidade atual do Brasil traz muito medo e incertezas para os países sul-

americanos, já que muitos contam com o êxito brasileiro para investimentos na região e

maior apoio nos mecanismos de integração já existentes, como o MERCOSUL e a UNASUL,

do qual o país faz parte. Em notícia recente do jornal El País10, de Carlos E. Cué, intitulada

'Argentina treme diante de crise brasileira', é destacado fortemente a importância da

estabilidade do Brasil para o crescimento argentino.

A Argentina depende muito do Brasil, teve um superávit comercial com seuvizinho de 4,33 bilhões de dólares em 2016 e de 2,5 bilhões em 2015,provocados pela desaceleração econômica. Estima-se que o declínio destemercado represente pelo menos um ponto de queda do PIB argentino. A

9 Delação Premiada é uma troca de favores entre réu e juiz, no qual o investigado fornece informações sobre o crime e o juiz pode reduzir a pena do réu entre 1/3 (um terço) e 2/3 (dois terços), caso as informações fornecidassejam realmente favoráveis a investigação.10 Para ler a notícia na íntegra acesse:<http://brasil.elpais.com/brasil/2017/05/19/internacional/1495213488_924644.html> Acesso em: 03-06-2017

16

Argentina precisa urgentemente que o Brasil volte a crescer. [...]Calcula-se que para cada ponto que o Brasil ganha em seu PIB, o daargentina cresce 0,25%. Principalmente porque os brasileiros representamboa parte de nossas exportações industriais, apesar de agora elas seremapenas 15% do total”, explica Dante Sica, diretor da consultora Abeceb eespecialista nas relações econômicas entre os dois países. “Isso estádemonstrando a fragilidade da recuperação do Brasil. Na Argentina hásetores muito atingidos, além do automobilístico. Por exemplo, quase 40%das peras e maçãs de Río Negro (uma província na Patagônia) sãoexportadas para o Brasil (CUÉ, 2017).

Além desse cenário brasileiro, desde 2013 vem se desencadeando diversos

cenários de incerteza e instabilidade política e econômica nos países da região. Por

exemplo, com a morte do líder venezuelano Hugo Chávez em 2013, e a subida ao poder de

Nicolás Maduro, os movimentos sociais contra o governo socialista tem se apresentado

cada vez mais. Atualmente a situação na Venezuela é apresentada pelas mídias

jornalísticas como caótica, sendo que já foram registradas mortes nas manifestações contra

o governo e o povo clama por mudança, onde muitos estão na pobreza e passam fome por

não haver comida no país. Tal situação é registrada desde a elevação do dólar e baixa no

preço do barril de petróleo, que caracteriza mais de 60% das exportações do país.

Por outro lado, a Argentina também enfrenta uma crise econômica, esta, ligada a

uma crise política de oposições, no qual o país necessita de ajuda financeira, financiamento

e apoio dos países vizinhos e parceiros, que porém, não encontram-se em tal posição de

ajudar. Desde a eleição de Mauricio Macri em 2015 o cenário regional está mais incerto, já

que o atual presidente argentino representa uma frente mais liberal da direita política e

busca por parceiros na região para sustentar seus projetos de crescimento nacional, e

diminuir o impacto da crise interna argentina sobre os comerciantes e os cidadãos que

enfrentam uma alta taxa de inflação.

Sendo assim, todos os países da América do Sul estão conectados de alguma

forma, apresentando diferentes níveis de interdependência, o que aumenta os impactos das

crises nacionais para a região e para as iniciativas de integração, principalmente às de

infraestrutura, já que demandam cenários de estabilidade para atrair investimentos externos

e comprometimento dos países envolvidos. Em momentos de crise, apesar da integração

regional estar apresentada como uma maneira de amenizar as consequências a longo

prazo, os países sul-americanos têm tendido a se retrair ao âmbito interno, buscando aliviar

primeiramente seus próprios problemas para depois votar a pensar em uma “identidade sul-

americana”, junto à integração política, física, econômica e social.

17

4 Considerações Finais

No contexto Sul-Americano atual, a integração da infraestrutura encontra diversas

barreiras. Atualmente, o que dificulta o maior aprofundamento da integração sul-americana,

através dos projetos de infraestrutura é a inexistência de um projeto de integração que seja

incorporado aos Estados sul-americanos e mantidos independentemente das mudanças de

governos. Ou seja, um comprometimento real dos países sul-americanos com a integração

regional independentemente do contexto político, econômico e social interno de cada país.

As crises política e econômica interna a cada país cria um cenário de instabilidade

para atrair investimentos de agências de fomento regionais, nacionais e internacionais. No

entanto, uma variável de grande peso ainda é o Brasil, pois quando o “gigante” da região

encontra-se bem econômica e politicamente, os países em seu entorno tendem a crescer

em conjunto, pois contam com exportações ao país e com investimentos do mesmo para as

iniciativas de integração. É necessário que se assuma um real direcionamento da política

externa brasileira para a integração sul-americana, pois a partir dela mantém seu espaço de

atuação na região, sendo benéfico não somente ao Brasil, mas também aos países que

dependem da exportação ao Brasil ou mesmo de uma boa relação comercial e política para

com o “gigante”. No entanto, com a crescente problematização interna brasileira, em relação

às descobertas dos grandes esquemas de corrupção, investigados pela Operação Lava

Jato, é necessário ainda avaliar o nível de constrangimento dos projetos de infraestrutura na

região sul-americana e queda da confiança nos meios de financiamento e empresas

brasileiras.

Ainda assim, um outro problema foi visualizado durante a produção deste artigo e

desenvolvimento do projeto de pesquisa, a falta de transparência total sobre os projetos

entre os países, e incerteza dos dados disponíveis ao público. Como pontuado no decorrer

do trabalho, muitas das fichas dos projetos de infraestrutura IIRSA /COSIPLAN não contém

dados exatos sobre financiamento, início e fim da obra, o que dificulta saber o real

andamento do mecanismo e a situação dos financiamentos. Por outro lado, muitas delas

também tem descrição sobre as dificuldades encontradas, sendo que a maioria tarda em ser

executada e finalizada por burocracias internas aos países e má comunicação entre eles

quando são projetos bi ou multinacionais.

Longe de ser um trabalho já conclusivo sobre o assunto, busquei comparar o

mecanismo da IIRSA com o COSIPLAN após a criação da UNASUL, buscando identificar

reais mudanças no âmbito da integração regional, assim como identificar as variáveis que

estão sempre presentes na dificuldade do andamento e realização desses projetos como

projetado pelos países. Ainda há pontos a serem explorados e melhores investigados, no

18

entanto, vejo que tais falhas existentes no COSIPLAN aqui descritas já se apresentam como

um caminho para a continuação das investigações.

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