10 anos da lei de responsabilidade fiscal no brasil · fontes: brasil - programa econômico,...

10 ANOS DALEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

NO BRASIL

José Roberto R. AfonsoBID, Workshop, 09/08/2010, Washington

LRF, Memória & Evolução

Primeira economia emergente a adotar uma lei desse tipo e, mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente. Define princípios (à moda anglo-saxônica) e fixa limites e regras (à moda dos norte-americanos e latinos). As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape precisas e detalha mecanismos de correção de rota em caso de eventual ultrapassagem dos seus limites. Privilegia prudência mas estabelece sanções amplas e duras, tanto institucionais quanto pessoais. Divulgação ampla e tempestiva de contas públicas, mesmo numa federação com milhares de entes.

10 Anos de LRF no Brasil

• Assembléia Constituinte (1987/88) - inovações maiores em finanças públicos e orçamento que tributos:

• capítulo exclusivo; código de finanças públicas; relações entre banco central x tesouro; • novos instrumentos (PPA x LDO); regra de ouro

• Emenda reforma administrativa (1998) – comando para envio do projeto de lei complementar do art. 163• LRF (2000) – Congresso ampliou e melhorou proposta do Executivo(tributos e renúncia; banco central e impactos)• Projetos para revisar Lei 4320 (anos 90) – sempre iniciativaparlamentar, nunca do Executivo: fracassados!

Papel do Legislativo

� Propostas do Executivo em 2000: ainda não votadas pelo Congresso � Limites para dívida federal: � consolidada – projeto de resolução do Senado (conceitos bruto e líquido)�mobiliária – projeto de lei (ordinária)

• Conselho de Gestão Fiscal: projeto de lei (ordinária) para definir composição (representantes por esfera de governo e também por poder) e funcionamento

Regulação Pendente da LRF

�Metas: móveis (3 anos); não fixadas na lei complementar mas em lei ordinária e por cada ente federado; nada impede meta de déficit primário e aumento do endividamento (se há limite, competência constitucional exclusiva do Senado)� Clausulas de escape na LRF para dívida: � automática – suspensos limites caso de calamidade ou estado de defesa/sítio; prazos de enquadramento duplicados em baixo crecimento (abaixo 1% anual)� chancela parlamentar – revisão anual do limite (Presidenteavalia com LDO e pode pedir mudança ao Senado); prazo ampliadopelo Senado em caso de mudanças drásticas nas políticas monetária-cambial

�Diferencial brasileiro: outras LRFs mais recentes e já modificadasuma ou mais vezes (não aplicar metas)

LRF x Ciclo & Crise

Evolução do Superávit Primário por EsferaJan2000/Jun2010 -BACEN

Fonte: B

AC

EN

. Elaboração própria.

(4,5)

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dez/02fev/03abr/03jun/03ago/03out/03dez/03fev/04abr/04jun/04ago/04out/04dez/04fev/05abr/05jun/05ago/05out/05dez/05fev/06abr/06jun/06ago/06out/06dez/06fev/07abr/07jun/07ago/07out/07dez/07fev/08abr/08jun/08ago/08out/08dez/08fev/09abr/09jun/09ago/09out/09dez/09fev/10abr/10jun/10

% do PIB

Evolução da NFSP: Resultado Primário -% do PIB

Setor Pub. ConsolidadoGoverno Central

EstadosMunicípios

Fonte: Banco Central.Fonte: Banco Central.

Juros Nominais Acumulados em 12 meses (% do PIB)

Total, esferas de governo e estatais 2000/1° sem 2010

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PIB

Serv. Pub. Consolidado Governo Central Governos Estaduais Governos Municipais

Resultado Nominal Acumulado em 12 Meses (%

do PIB)Total, esferas de governo e estatais 2000/1°sem. 2010

Fonte: Fonte: Banco Central.

Banco Central.

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dez/02fev/03abr/03jun/03

ago/03out/03dez/03fev/04abr/04jun/04







% do PIB

Serv. Pub. ConsolidadoGoverno Central

EstadosMunicípios

Evolução da Dívida Líquida do Setor PúblicoFinal Dez1991xDez2009 - BACEN

Fonte: BACEN. Elaboração Fabio Giambiagi.

DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO (exclusive Petrobra s pós2001): EM % DO PIB1991 2000 2002 2005 2006 2007 20082009 2009-08 2009-02 2009-00 2009-91

Dívida interna /a 13,5 36,6 37,7 44,7 47,0 49,8 47,9 52,2 4,3 14,5 15,6 38,7

Governo federal e BC /a,b -2,1 21,7 20,8 28,5 32,3 36,735,1 39,9 4,8 19,1 18,2 42,0

Governos estaduais/municip. 5,9 14,1 15,6 15,6 14,5 12,9 12,8 12,4 -0,4 -3,2 -1,7 6,5

Empresas estatais /b 9,7 0,8 1,3 0,6 0,2 0,2 0,0-0,1 -0,1 -1,4 -0,9 -9,8Dívida externa /b 23,3 9,0 13,6 3,3 -1,1 -7,0 -10,6 -9,2 1,4 -22,8 -18,2 -32,5 Governo federal e BC /b 14,5 6,9 11,3 2,2 -2,0 -7,7 -11,4 -10,1 1,3 -21,4 -17,0 -24,6

Governos estaduais/municip. 1,0 0,9 1,3 0,7 0,6 0,5 0,6 0,6 0,0 -0,7 -0,3 -0,4

Empresas estatais/b 7,8 1,2 1,0 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,1 -0,7 -0,9 -7,5

Total governo federal e BC /a 12,4 28,6 32,1 30,7 30,3 29,0 23,7 29,8 6,1 -2,3 1,2 17,4

Total governos estaduais/municip. 6,9 15,0 16,9 16,3 15,1 13,4 13,4 13,0 -0,4 -3,9 -2,0 6,1

Total empresas estatais/b 17,5 2,0 2,3 1,0 0,5 0,4 0,2 0,2 0,0 -2,1 ... ...

Dívida líquida/a 36,8 45,6 51,3 48,0 45,9 42,8 37,3 43,0 5,7 -8,3 -2,6 6,2Memo: Base monetária 1,5 3,9 4,2 4,7 5,0 5,2 4,8 5,3 0,5 1,1 1,4 3,8Elaborado por Fabio Giambiagi

Fontes: Brasil - Programa Econômico, Boletim do Banco Central e notas para a imprensa do Banco Central.

/a Inclui base monetária /b O saldo pode ser negativo, devido ao fato de o volume de créditos ser maior que o de passivos. A partir de 2001 (inclusive), exclui resultados da Petrobras.

Elaboração própriaElaboração própria..

ENDIVIDAMENTO PÚBLICO FEDERAL: EVOLUÇÃO (2000 X 2009) E LIMITES PROPOSTOS

dez/00 dez/09 dez/00 dez/09 dez/00 dez/09DC - Dívida Consolidada 817.861 2.179.092 166% 66,14% 69,33% 5,636 4,984 DCL - Dívida Consolidada Líquida 429.938 971.869 126% 34,77% 30,92% 2,963 2,223 DM - Dívida Mobiliária 653.143 2.087.640 220% 52,82% 66,42% 4,501 4,775 RAP* 3.110 8.794 183% 0,25% 0,28% 0,021 0,020 RAP não processados* 13.517 91.295 575% 1,09% 2,90% 0,093 0,209 RAP + RAP não Processados 16.627 100.089 502% 1,34% 3,18% 0,115 0,229 Receita Corrente Líquida 145.111 437.199 201% 11,73% 13,91% 1,000 1,000 PIB Nominal (Acumulado em 12 Meses) 1.236.589 3.143.016 154% 100,00% 100,00%DC/RCL 5,636 4,984 -12%DCL/RCL 2,963 2,223 -25% Obs.: folga para União se endividarLimite da Proposta (DCL/RCL) %RCL r$ miDM/RCL 4,501 4,775 6% DCL 1,28 558.329 Limite da Proposta (DM-STN/RCL) -100% DM 1,72 754.156 Fonte primá ria : STN, RGF e, apena s para RAP/2000, Ba lanço Pa trimonia l ; BACEN (PIB va lorado para fins de período).Limites Propostos pe lo Pres idente da Repúbl ica em 2000 e a inda tramita ndo no Senado: DM - PLS 54/2009; DC - PRS 84/2007.*Os va lores de RAP e RAP/NP referentes ao ano de 2000 foram reti rados do ba lanço patrimonia l da Uniã o.

Em % da RCLVariação Nominal

Em % do PIBIndicador Em R$ milhões correntes

6,500

3,500

Dívida Federal

Variação Real de Indicadores SelecionadosPor esfera de governo – 2005/2009

Participação da Despesa com Pessoal e dos Investimentos na Receita Corrente Líquida

Por esfera de governo 2005/2009

Projetos de Reforma Fiscal (LRF, Orçamentos)

�Projeto Transparente: LC 131, 27/5/2009 – primeira mudança já feita na LRF (abertura SIAFI na internet).•Projetos Executivo Federal:

• Gasto com pessoal federal: limitar variação da folha salarial (PLP 549)• Revoga vedação de crédito se houver excesso em folha poderes independentes: incluída flexibilização da rolagem na Câmara (PLC 132)

• Projetos Senado Federal:•Fomento a investimentos: garantias de estatais para subsidiária e crédito pró-modernização de gestão (PLS 243)•Responsabilidade orçamentária: além de qualidade fiscal, aperfeiçoa e reforca responsabilidade fiscal (PLS 229)

Alterações na LRF

Projeto de Lei ComplementarResponsabilidade Orçamentária e Qualidade Fiscal

O Senado Federal tomou a iniciativa dessa reforma institucional, aprovando lei complementar que crie um novo regime de responsabilidade orçamentária e contábil.

Destaca-se o termo “responsabilidade”: a nova lei deve ir muito além de apenas modernizar a Lei 4320/64 – não basta apenas mudar classificações ou definir o formato dos orçamentos ou dos balanços.É preciso reestruturar o processo de elaboração do orçamento, tornar a participação parlamentar mais eficiente, utilizar a contabilidade e o controle para dar maior transparência às contas públicas, e aperfeiçoar e reforçar a austeridade da LRF.

Projeto Senado

Pilares do Projeto Senado

� Responsabilidade Orçamentária:� ciclo plano/orçamento� processo legislativo

� Qualidade Fiscal� transparência� contabilidade pública

� Re-Responsabilidade Fiscal� aperfeiçoamento e ampliação

Longo /Médio Prazos· Plano Plurianual:Simplifica e antecipa (15/4) a apresentação do PPA, que passará aser um documento político, refletindo o Plano de Governo docandidato eleito, que definirá estratégias e diretrizes, bem como aestrutura dos programas orçamentários. Introduz no PPA cenáriocontendo os objetivos da estratégia fiscal de longo prazo, e incluinos programas as despesas de pessoal que concorrem para aconsecução de seus objetivos.

·Diretrizes Orçamentárias:Institui cenário fiscal de médio prazo, definido anualmente naLDO, de forma a evitar que a plurianualidade ameace o equilíbriofiscal no médio prazo. Anexo da LDO conterá tabela detalhadaexplicitando receitas e despesas, bem como o espaço fiscaldisponível para novas iniciativas de investimentos em cada umdos quatro exercícios subseqüentes.

Apreciação Legislativa

· Proposta: Estimativa das ReceitasEstabelece Comitê para estimar as receitas que constarãoda proposta e da lei orçamentária, sendo metade de seusmembros originários do Poder Executivo, e a outrametade composta por representantes do PoderLegislativo e da sociedade civil.Dispõe ainda, extensivo a todos os entes da Federação,que eventuais acréscimos de receita identificadosdurante a apreciação legislativa, a título de “erros ouomissões”, serão apropriados à LOA somente durante asua execução, por intermédio dos créditos adicionais.

Apreciação Legislativa

· Emendas IndividuaisPassam a ser apresentadas exclusivamente por deputados, sendolimitadas a apenas dez por mandato parlamentar, proibida aindicação de entidade privada como beneficiária de emendaindividual. Haverá limite financeiro ao conjunto dessas emendas,equivalente a 0,3% da RCL.

· Comissões TemáticasAssumem papel mais relevante no processo de tramitação do PLOA,sendo responsáveis pela apreciação das emendas de bancada eindividuais e por alterações de natureza programática em suasrespectivas áreas temáticas, podendo aprovar emendas de caráterinstitucional e de interesse nacional. A Comissão Mista exercerá acoordenação macro-econômica, fixando os montantes para cadasetor, e sistematizará a tramitação no Congresso Nacional.

Alterações nos Processos e Procedimentos

� Banco de Projetos: conterá as obras com estudo de viabilidadetécnica, econômica e ambiental concluído.� Execução Mandatória: Executivo obrigado a executar emendasparlamentares que demonstrem viabilidade; sem risco fiscal.� Restos a Pagar: limitados, por destinação, ao saldo dadisponibilidade, bem como regras diferenciadas para cancelamento(ex., 3 meses para custeio).� Contabilidade: separação da contabilidade patrimonial daquelarelativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação emensuração do ativo e do passivo.� Classificadores Orçamentários, Revalidação de Fundos,Prazos de Encaminhamento, etc.

LRF – algumas mudanças:Exige a escrituração da RCL pelos seus valores brutos, vedadadedução não expressamente autorizada; especificar o que sãodespesas realizadas (inativos), fechar a margem para interpretações.Redefine o limite máximo para gastos com pessoal do DistritoFederal e desagrega os limites de Poderes e órgãos autônomos (comrevisão).Institui condições para a celebração de operações de crédito entre osentes e ressalvas à vedação à contratação de operações de crédito.Reduz prazo e introduz exceções à declaração de nulidade de ato denomeação e provimento de servidores públicos, permitindo areposição de servidores aposentados e falecidos das áreas de saúde,educação e segurança (ou calamidade pública).

Gestão Fiscal

Conselho de Gestão Fiscal: Centraliza definições eregulamentação, com auxílio dos órgãos centrais. Três comitêstécnicos permanentes.Demonstrativos: Cria o Relatório de Gestão Administrativa,padroniza os da LRF e estabelece novos relatórios no âmbito daLDO.Alocação de Recursos: Publicidade e discussão dos critérios efórmulas utilizados pelo Executivo.Participação Popular: Institui incentivos para o controle social,como audiências públicas durante a elaboração dos planos eorçamentos.Transição Governamental: Cria relatório sintético de transição eregras de final de mandato para as contas públicas.

Gestão Fiscal

Conjuntura & DebateFiscal Recente Brasileiro

Crise coincidiu com deterioração dos resultados fiscais e crescente debate em torno da política fiscal.Baixa taxa de investimento governamental em relação ao passado e nas comparações internacionais.Flutuações cambiais impactam à dívida líquida e há custo alto de acumulação das reservas (menos debate).Evolução da dívida líquida descola da dívida, impactada pelas operações compromissadas e por empréstimos para instituições financeiras estatais (sobretudo, BNDES). Relações entre Tesouro Nacional e BNDES alvo de intensas polêmicas recente (custos, transparência, eficiência).

Antíclica ou Flexível?

Taxa de investimento governamental (FBKF/PIB) Taxa de investimento governamental (FBKF/PIB) comparada entre países em desenvolvimento:2007comparada entre países em desenvolvimento:2007

Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

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Evolução da Taxa de Investimento no Brasil (FBKF/PIB): Decomposição por Segmento, 1970/2009

Fonte: IBGE, com estimativas de Fonte: IBGE, com estimativas de GobettiGobetti (2010) para FBKF no período 2000(2010) para FBKF no período 2000--0909

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1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009

AdmPública (E) Estatais (E) OutrasEmpresas (D)

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*

% d

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B

União Estados Municípios * Valores estimados

Evolução da Taxa de Investimento Governamental no Brasil:Por Esfera de Governo, 1995/2009 (% do PIB)

Fonte: Fonte: GobettiGobetti (2010). Elaboração própria(2010). Elaboração própria..

Dívidas Bruta Governo Geral x Líquida Setor Público em % do PIB (obs. - bruta com diferente metodologia)

2000/1° Sem. 2010

Fonte: Fonte: Banco Central.Banco Central.

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Evolução das Dívidas: Bruta do Governo Geral (metodologia nova e antiga) e Liquida do Setor Público - % do PIB

DBGG - Metodologia Antiga DBGG - Metodologia Nova DLSP

Evolução e Composição da Dívida Mobiliária Federal (Tesouro + Compromissadas BC):

Dez 2000/Jun 2010 (% do PIB)

Fonte: BACEN. Elaboração própriaFonte: BACEN. Elaboração própria..

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