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REGIÕES METROPOLITANAS E SANEAMENTO BÁSICO

XIII Congresso Goiano de Direito Administrativo

W L A D I M I R A N T Ó N I O R I B E I R O

G O I Â N I A , 1 3 D E M A I O D E 2 0 1 4

• Os problemas:

– escala:

• município histórico versus município

promotor de políticas públicas de bem-

estar social

– conurbação

• Uma cidade com vários municípios

XIII Congresso Goiano de Direito Administrativo Wladimir António Ribeiro

Palestra: Regiões Metropolitanas e Saneamento Básico

Goiânia, 13 de maio de 2014

A G E S T Ã O U R B A N A PA R A A L É M D O

T E R R I T Ó R I O D O M U N I C Í P I O

• As soluções:

– A centralização das competências

– A criação das intermunicipalidades




A G E S T Ã O U R B A N A PA R A A L É M D O

T E R R I T Ó R I O D O M U N I C Í P I O

A S I N T E R M U N I C I PA L I D A D E S :

C O N C E I T O

• compulsórias

– regiões metropolitanas, aglomerações

urbanas e microrregiões

• voluntárias

– consórcios públicos intermunicipais

XIII Congresso Goiano de Direito Administrativo Palestra: Regiões Metropolitanas e Saneamento Básico



O D E B AT E E N T R E 1 9 4 6 - 1 9 6 4

• A Tese de Hely Lopes Meireles: “Autarquias intermunicipais”

• tese apresentada no VI Congresso Brasileiro de Municípios, em Curitiba (1962)

• Publicada na Revista de Administração Municipal, Ano IX, set.-out. 1962, n. 54. pp. 374-384.





O D E B AT E E N T R E 1 9 4 6 - 1 9 6 4

– No regime da Constituição de 1946, e das

Cartas de 1967 e 1969, o Município não era

considerado ente federativo e, tampouco,

possuía poder de auto-organização.

– Com exceção do Estado do Rio Grande do

Sul, o Município era organizado por lei

estadual (“Lei Orgânica dos Municípios”)

XII Congresso Goiano de Direito Administrativo Wladimir António Ribeiro



A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A

N O R E G I M E M I L I TA R

CARTA DE 15/3/1967

“Art. 157……………..……………………………………

§ 10. A União, mediante lei complementar, poderá

estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por

Municípios que, independentemente de sua

vinculação administrativa, integrem a mesma

comunidade sócio-econômica, visando à realização

de serviços de interesse comum. “






• Como se vê – e se pode verificar dos debates

parlamentares – a posição de que cabe ao

Estado criar a autarquia intermunicipal foi

acolhida pelo texto constitucional com as

seguintes diferenças:

• A Lei complementar federal;

• A designação de região metropolitana, evocando

a noção de conurbação.






CARTA DE 30/10/1969

Art. 164. A União, mediante lei complementar,

poderá para a realização de serviços comuns,

estabelecer regiões metropolitanas, constituídas

por municípios que, independentemente de sua

vinculação administrativa, façam parte da

mesma comunidade sócio-econômica.






– Criação das regiões metropolitanas de S. Paulo,

Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador,

Curitiba, Belém e Fortaleza pela Lei

Complementar federal nº 14, de 8 de junho de

1973.

– Criação da região metropolitana do Rio de

Janeiro pela Lei Complementar federal nº 20, de

1º de julho de 1974.






Lei Complementar federal n° 14/73:

Art. 2º - Haverá em cada Região Metropolitana um Conselho

Deliberativo, presidido pelo Governador do Estado, e um Conselho

Consultivo, criados por lei estadual.

§ 1º - O Conselho Deliberativo contará em sua composição, além

do Presidente, com 5 (cinco) membros de reconhecida capacidade

técnica ou administrativa, um dos quais será o Secretário-Geral do

Conselho, todos nomeados pelo Governador do Estado, sendo um

deles dentre os nomes que figurem em lista tríplice organizada

pelo Prefeito da Capital e outro mediante indicação dos demais

Municípios integrante da Região Metropolitana.







Art. 2º. .............................................................................................

.........................................................................................................

§ 2º - O Conselho Consultivo compor-se-á de um representante de

cada Município integrante da região metropolitana sob a direção

do Presidente do Conselho Deliberativo.

§ 3º - Incumbe ao Estado prover, a expensas próprias, as

despesas de manutenção do Conselho Deliberativo e do Conselho

Consultivo.







Art. 3º -compete ao Conselho Deliberativo:

I - promover a elaboração do Plano de Desenvolvimento integrado da

região metropolitana e a programação dos serviços comuns;

II - coordenar a execução de programas e projetos de interesse da região

metropolitana, objetivando-lhes, sempre que possível, a unificação quanto

aos serviços comuns.

Parágrafo único - A unificação da execução dos serviços comuns efetuar-

se-á quer pela concessão do serviço a entidade estadual, quer pela

constituição de empresa de âmbito metropolitano, quer mediante outros

processos que, através de convênio, venham a ser estabelecidos.







Art. 4º - Compete ao Conselho Consultivo:

I - opinar, por solicitação do Conselho Deliberativo, sobre

questões de interesse da região metropolitana;

II - sugerir ao Conselho Deliberativo a elaboração de

planos regionais e a adoção de providências relativas à

execução dos serviços comuns.







Art. 5º - Reputam-se de interesse metropolitano os seguintes serviços comuns aos Municípios que integram a região:

I - planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;

II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgotos e serviço de limpeza pública;

III - uso do solo metropolitano;

IV - transportes e sistema viário,

V - produção e distribuição de gás combustível canalizado;

VI - aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal;

VII - outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal.






• Durante o regime militar, as regiões metropolitanas foram criadas tendo dois órgãos fundamentais de governança:

• o conselho deliberativo, composto pelo Governador e mais cinco membros, dois destes indicados pelos Municípios;

• o conselho consultivo, formado pelo Governador e os municípios integrantes da região metropolitana.

• Afora isso, de se ver que há uma forte diretriz de unificação dos serviços de interesse comum dos municípios integrantes da região metropolitana.






• Observe que não se deve confundir serviços de interesse comum com competências comuns. As competências são próprias, municipais, porém vinculadas a um peculiar regime de execução: o regime metropolitano.

• Estes conceitos: conselho deliberativo, conselho consultivo e serviços (hoje funções) de interesse comum (aos municípios que integram a região metropolitana) continuam em vigor na legislação que rege diversas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.






• A criação das regiões metropolitanas produziu

traumas, porque estas regiões serviram de

instrumento de mera centralização política. Na

prática, tornaram-se instrumentos para o Estado-

membro exercer controle sobre os Municípios,

diminuindo a autonomia municipal em nome de

projeto político centralizador.






• Observe-se que as regiões metropolitanas

criadas em 1973 eram inconstitucionais, porque

previam a participação do Estado-membro,

quando a carta constitucional de 1969 estipulava

que eram “constituídas por municípios”, e não

“pelo Estado-membro e municípios”.






– TRÂNSITO. COMPETÊNCIA. MUNICÍPIO. MÃO DE DIREÇÃO

(INVERSÃO). CF., ART. 15, II, B. 1. A REGULAMENTAÇÃO URBANA

DE TRÂNSITO, INCLUSIVE NA FIXAÇÃO DE MÃO DE DIREÇÃO, DIZ

COM O PECULIAR INTERESSE DO MUNICÍPIO, RESGUARDADO EM

SUA AUTONOMIA PELA NORMA CONSTITUCIONAL. 2. A

FACULDADE CONFERIDA A UNIÃO PELO ART. 164 DA

CONSTITUIÇÃO, DE ESTABELECER, MEDIANTE LEI

COMPLEMENTAR, REGIOES METROPOLITANAS, CONSTITUIDAS

POR MUNICÍPIOS, PARA A REALIZAÇÃO DE SERVIÇOS COMUNS,

NÃO INTERFERE COM A DISCIPLINA DO TRÂNSITO LOCAL.

RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.

(RE 98.588-RJ, Rel. Min. Rafael Mayer, j. 17.6.1983, v.u.)




A REGIÃO METROPOLITANA

NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Art. 25. ...................................................................

§ 3º Os Estados poderão, mediante lei

complementar, instituir regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões,

constituídas por agrupamentos de municípios

limítrofes, para integrar a organização, o

planejamento e a execução de funções públicas

de interesse comum.






Do texto de 1988 se conclui que:

• Foi retomada a ideia original, de criação da

região metropolitana mediante lei do Estado-

membro;

• Além da região metropolitana, vinculada à ideia

de conurbação, se instituiu as aglomerações

urbanas e microrregiões, vinculadas à noção de

escala.







• Foi adotado o conceito de “agrupamento de

municípios” da Constituição Paulista de 1947;

• o texto de 1988 adotou também o conceito de

intermunicipalidade, - a região metropolitana,

aglomeração urbana ou microrregião é

“constituída por agrupamento de municípios”;







• Há a noção de continuum territorial, porque se

trata de “agrupamento de municípios limítrofes”;

• A região metropolitana, a aglomeração urbana

ou microrregião possui por objetivo integrar não

só o planejamento, mas também a organização e

a execução de funções públicas de interesse

comum dos municípios que a compõem,

abrangendo competências próprias de autarquia.




O J U L G A M E N T O D A A D I 1 8 4 2 - R J P E L O

S T F : A S N O R M A S Q U E S T I O N A D A S

• A partir do disposto no § 3º do art. 25 da

Constituição Federal de 1988, o Estado do Rio

de Janeiro editou a Lei Complementar nº 87, de

16 de dezembro de 1997, alterando o regime da

Região Metropolitana do Rio de Janeiro.






• O Estado do Rio de Janeiro editou também a Lei

n° 2.869, de 18 de dezembro de 1997, que

disciplinou os serviços de transporte ferroviário e

metroviário de passageiros, bem como

disciplinou os serviços de saneamento básico

(arts. 11 a 21).






• O Estado do Rio de Janeiro, por fim, editou

também o Decreto n° 24.631, de 1998, que

também disciplinou os serviços públicos de

saneamento básico.





S T F : A S D E C I S Õ E S

• Em face das Leis e do decreto mencionados

foram propostas Ações Diretas de

Inconstitucionalidade perante o STF (ADI 1842-

RJ, proposta pelo PDT; ADI 1826-RJ, pelo PT;

ADI 1843-RJ, pelo PFL e ADI 1906-RJ pelo PPS.

As ações foram reunidas para julgamento

conjunto.






• O julgamento destas ações (iniciadas em

10/6/1998) foi concluído nas sessões do STF de

28/2/2013 e 6/3/2013.






• Quanto ao Decreto n° 24.631/98, os pedidos de

declaração de incostitucionalidade foram

julgados prejudicados porque o decreto foi

revogado.

• Quanto à Lei n° 2.869/97, os seus artigos 11 a

21 foram julgados inconstitucionais.






• No que se refere aos dispositivos da lei ordinária

declarados inconstitucionais, por meio do qual o

Estado disciplinava sozinho os serviços de

saneamento básico, o STF reafirmou que a

titularidade dos serviços de saneamento básico

é municipal, pelo que não cabe ao Estado

legislar sobre eles.






• Inclusive, no mesmo dia 6 de março de 2013, o STF

declarou inconstitucional Lei do Estado de Santa

Catarina, que visava disciplinar aspectos dos serviços de

saneamento básico (ADI 2340-SC).

• Prevaleceu o entendimento de que, com a edição da lei,

o Estado usurpou competência municipal de legislar

sobre o serviço local de abastecimento de água,

afrontando o inciso I do artigo 30 da Constituição Federal

(CF). Esse dispositivo atribui ao município competência

para “legislar sobre assuntos de interesse local”

(extraído do Informativo de Jurisprudência do STF).




A D E C I S Ã O D O S T F

• No julgamento da ADI nº 1842-RJ, o STF

prestigiou a autonomia municipal.

• No julgamento foram declarados

inconstitucionais diversos artigos da lei

complementar do Estado do Rio de Janeiro.

• O STF decidiu que a criação de uma região

metropolitana não pode produzir a

transferência de competências do Município

para o Estado.





• O STF decidiu também que a competência

dos serviços de saneamento básico é

sempre do Município.

• Porém quando o Município integrar região

metropolitana, o exercício dessa

competência deve se dar pelo órgão ou

entidade metropolitano.




A DECISÃO DO STF

• Contudo o STF não decidiu o que é e como

deve ser formatado o órgão ou entidade

metropolitano.

• Deixou em aberto se ele pode ser formado só

por Municípios, se o Estado pode ou não fazer

parte dele, ou, ainda, se a sociedade civil

também pode integrar a governança do órgão ou

entidade metropolitano. Quem vai decidir isso

será a lei complementar estadual, caso a

caso.





Voto do Ministro Teori Zavascki:

“Os votos divergentes têm essa convergência: de considerar inconstitucional o modo como foi constituída a região metropolitana. Entendem que como está não pode ficar. Todavia, como é que deve ser estruturada, como deve ser formatada juridicamente uma região metropolitana? Quanto a este ponto, não há nenhum voto que seja semelhante, que tenha dado uma solução uniforme.”

(grifamos)





Ainda o voto do Ministro Teori Zavascki:

"Todavia, independentemente do critério que se venha a adotar – que, no meu entender deve ficar, em grande medida, reservada ao legislador complementar estadual -, independentemente desse sistema, repito, é certo que ele não pode se constituir em pura e simples transferência de competências municipais para o âmbito do Estado-membro, como ocorreu no caso em exame. Esse fundamento é, por si só, suficiente para um juízo de procedência da declaração de inconstitucionalidade das normas."

(grifamos)





Em resumo: o STF decidiu que:

• a instituição de região metropolitana não leva à

transferência de competências constitucionais dos

Municípios para o Estado;

• que os Municípios atingidos devem exercer suas

competências por meio do órgão metropolitano;

• Ficou em aberto quem constituiu e como é a

governança do órgão metropolitano, questões a

serem decididas por meio da lei complementar

estadual que instituir a região metropolitana.




O E R R O N O A C Ó R D Ã O

Importante informar que houve equívoco na

publicação do Acórdão do Julgamento,

ocorrido no dia 16 de setembro.

Além do Acórdão não constar o voto do

Ministro Marco Aurélio, a sua Ementa afirma

que o resultado do julgamento acompanhou o

voto do Ministro Gilmar Mendes, o que não

corresponde à realidade.




O E R R O N O A C Ó R D Ã O

O Voto do Ministro Gilmar Mendes é no sentido

de que o Estado faz obrigatoriamente parte da

região metropolitana, bem como veda que nela

participe a sociedade civil – o que não

corresponde ao julgamento, que deixou estas

questões em aberto.

O PDT, PT e PPS ingressaram com recursos

embargos de declaração para que o erro seja

corrigido. Os recursos ainda não foram julgados.




Obr igado ! W L A D I M I R A N T Ó N I O R I B E I R O

Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques –

Sociedade de Advogados

(61) 3223-7895 // ((11) 3068-4737

[email protected]

XIII Congresso Goiano de Direito Administrativo

R E G I Õ E S M E T R O P O L I T A N A S E

S A N E A M E N T O B Á S I C O


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