hely lopes meireles - direito administrativo brasileiro - apostila-01

8/12/2019 Hely Lopes Meireles - Direito Administrativo Brasileiro - Apostila-01

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Apostila de Direito Administrativo1

Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles

NDICE

1. Administrao Pblica................................................................. ........................................................2

2. Atos administrativos (Conceitos e caractersticas; requisitos; Classificaes;

Espcies de atos administrativos; Motivao dos atos administrativos;Revogao e anulao dos atos administrativos) ................................................. ...............................12

3. Contratos administrativos ............................................ .....................................................................29

4. licitao .................................................. ...........................................................................................42

5. Domnio Pblico - (Administrao, utilizao e alienao dos bens pblicos;imprescritibilidade; impenhorabilidade; No onerao dos bens pblicos) ......................................... 55

6. Desapropriao (Servido administrativa; Ocupao temporria e limitao administrativa) ..........64

7. Servio pblico (Formas e meios de prestao; Entidades estatais daadministrao direta e indireta; Servios delegados, concedidos, autorizados e permitidos) .............75

8. Servidores Pblicos (Regime jurdico dos servidores. Regras das constituiesFederal e estadual) .... .......................................................................................................................... 94

9. Responsabilidade administrativa, civil e criminal dos agentes pblicos (Meios depunio; Seqestro e perdimento dos bens; Enriquecimento ilcito; Abuso de autoridade) ..............110

10. Decreto lei 201, de 27.02.67 ...................................... ...................................................................114

11. Lei 8.429, de 2.6.92............................... ....................................................................................... 115

12. Organizao administrativa brasileira .............................................................. ............................ 119


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Introduo

Trata-se de uma compilao com a finalidade de facilitar o estudo da matria,extrada do livro DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO, de Hely Lopes Meirelles, atualizada emsua 18 edio por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho.

Este resumo serve para os estudantes em geral, tanto aqueles que soacadmicos quanto aqueles que esto procura de conhecimentos suficientes para a aprovao emconcursos.

1. Administrao Pblica

O conceito de Estado varia segundo o ngulo em que considerado. Doponto de vista sociolgico, corporao territorial dotada de um poder de mando originrio; sob oaspecto poltico, comunidade de homens, fixada sobre um territrio, com potestade superior deao, de mando e de coero; sob o prisma constitucional, pessoa jurdica territorial soberana; naconceituao do nosso Cdigo Civil, pessoa jurdica de Direito Pblico Interno (art. 14, I). Como entepersonalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Pblico como no do Direito Privado,mantendo sempre sua nica personalidade de Direito Pblico, pois a teoria da dupla personalidade doEstado acha-se definitivamente superada.

O Estado constitudo de trs elementos originrios e indissociveis: Povo,Territrio e Governo soberano. Povo o componente humano do Estado; Territrio, a sua base fsica;Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detm e exerce o poder absoluto de

autodeterminao e auto-organizao emanado do Povo. No h nem pode haver Estadoindependente sem Soberania, isto , sem esse poder absoluto, indivisvel e incontrastvel deorganizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suasdecises inclusive pela fora, se necessrio. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta atravsdos denominados Poderes de Estado.

Os Poderes de Estado, na clssica tripartio de Montesquieu, at hojeadotada nos Estados de Direito, so o Legislativo, o Executivo e o judicirio, independentes eharmnicos entre si e com suas funes reciprocamente indelegveis (CF, art. 2).

A organizao do Estado matria constitucional no que concerne divisopoltica do territrio nacional, a estruturao dos Poderes, forma de Governo, ao modo deinvestidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Aps as disposiesconstitucionais que moldam a organizao poltica do Estado soberano, surgem, atravs da legislaocomplementar e ordinria, e organizao administrativa das entidades estatais, de suas autarquias eentidades paraestatais institudas para a execuo desconcentrada e descentralizada de servios

pblicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo e das modernastcnicas de administrao.No Estado Federal, que o que nos interessa, a organizao poltica era dual,

abrangendo unicamente a Unio (detentora da Soberania) e os Estados-membros ou Provncias (comautonomia poltica, alm da administrativa e financeira). Agora, a nossa Federao compreende aUnio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios, que tambm so entidades estatais,com autonomia poltica reconhecida pela Constituio da Repblica (art. 18), embora em menor grauque a dos Estados-membros (art. 25).

Na nossa Federao, portanto, as entidades estatais, ou seja, entidades comautonomia poltica (alm da administrativa e financeira), so unicamente a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. As demais pessoas jurdicas institudas ou autorizadas ase constiturem por lei ou so autarquias, ou so fundaes, ou so entidades paraestatais. Esseconjunto de entidades estatais, autrquicas, fundacionais e paraestatais constitui a AdministraoPblica em sentido instrumental amplo, ou seja, a Administrao centralizada e a descentralizada,

atualmente denominada direta e indireta.Aps a organizao soberana do Estado, com a instituio constitucional dostrs Poderes que compem o Governo, e a diviso poltica do territrio nacional, segue-se aorganizao da Administrao, ou seja, a estruturao legal das entidades e rgos que irodesempenhar as funes, atravs de agentes pblicos (pessoas fsicas). Essa organizao faz-senormalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando no exige a criaode cargos nem aumenta a despesa pblica.

O Direito Administrativo impe as regras jurdicas de organizao efuncionamento do complexo estatal; as tcnicas de administrao indicam os instrumentos e aconduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuies da Administrao.


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Impe-se, pois, estabelecermos o confronto entre Governo e Administrao e,a seguir, examinarmos seus rgos e agentes para, aps, estudarmos a atividade administrativa emtoda a sua extenso e efeitos.

Governo e Administrao so termos que andam juntos e muitas vezesconfundidos, embora expressem conceitos diversos nos vrios aspectos em que se apresentam.

Governo, em sentido formal, o conjunto de Poderes e rgosconstitucionais; em sentido material, o complexo de funes estatais bsicas; em sentidooperacional, a conduo poltica dos negcios pblicos. Na verdade, o Governo ora se identificacom os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses

Poderes e rgos como manifestao da Soberania. A constante, porm, do Governo a suaexpresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno daordem jurdica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomiapoltica na conduo dos negcios pblicos.

Administrao Pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos institudospara consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funesnecessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene esistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em beneficio dacoletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estadopreordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. AAdministrao no pratica atos de governo; pratica, to-somente, atos de execuo, com maior oumenor autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os chamadosatos administrativos.

O Governo e a Administrao, como criaes abstratas da Constituio e das

leis, atuam por intermdio de suas entidades (pessoas jurdicas), de seus rgos (centros de deciso)e de seus agentes (pessoas fsicas investidas em cargos e funes).

Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; rgo elementodespersonalizado incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seusagentes. Na organizao poltica e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais,autrquicas, fundacionais e paraestatais.

Entidades estatais so pessoas jurdicas de Direito Pblico que integram aestrutura constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, tais como a Unio, osEstados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. A Unio soberana; as demais entidadesestatais tem apenas autonomia poltica, administrativa e financeira, mas no dispem de soberania,que privativa da Nao e prpria da Federao.

Entidades autrquicas so pessoas jurdicas de Direito Pblico, de naturezameramente administrativa, criadas por lei especfica, para a realizao de atividades, obras ouservios descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma

estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento. As autarquias podem desempenharatividades econmicas, educacionais, previdencirias e quaisquer outras outorgadas pela entidadeestatal-matriz, mas sem subordinao hierrquica, sujeitas apenas ao controle finalstico de suaadministrao e da conduta de seus dirigentes.

Entidades fundacionais so, pela nova orientao da Constituio daRepblica de 1988, pessoas jurdicas de Direito Pblico, assemelhadas s autarquias, como j decidiuo Supremo Tribunal Federal. So criadas por lei especifica com as atribuies que lhes foremconferidas no ato de sua instituio.

Entidades paraestatais so pessoas jurdicas de Direito Privado cuja criao autorizada por lei especifica para a realizao de obras, servios ou atividades de interesse coletivo.So espcies de entidades paraestatais as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e osservios sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI e outros). As entidades paraestatais soautnomas, administrativa e financeiramente, tm patrimnio prprio e operam em regime da iniciativaparticular, na forma de seus estatutos, f icando vinculadas (no subordinadas) a determinado rgo daentidade estatal a que pertencem, o qual supervisiona e controla seu desempenho estatutrio, seminterferir diretamente na sua administrao.

rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenhode funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a quepertencem. So unidades de ao com atribuies especificas na organizao estatal. Cada rgo,como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargose agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retiradossem supresso da unidade orgnica. Isto explica por que a alterao de funes, ou a vacncia doscargos, ou a mudana de seus titulares no acarreta a extino do rgo.

Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicascomo partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair


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obrigaes para a consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no tmpersonalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes, mas na reade suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional expressam a vontade da entidade aque pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados atravs de seus agentes (pessoas fsicas).

Embora despersonalizados, os rgos mantm relaes funcionais entre si ecom terceiros, das quais resultam efeitos jurdicos internos e externos, na forma legal ouregulamentar. E, a despeito de no terem personalidade jurdica, os rgos podem ter prerrogativasfuncionais prprias que, quando infringidas por outro rgo, admitem defesa ate mesmo por mandadode segurana.

Quando o agente ultrapassa a competncia do rgo surge a suaresponsabilidade pessoal perante a entidade, como tambm, quando esta desconsidera direitos dotitular do rgo, pode ser compelida judicialmente a respeit-los. H, pois, que distinguir a atuaofuncional do agente, sempre imputvel Administrao, da atuao pessoal do agente alm da suacompetncia funcional ou contra a Administrao na defesa de direitos individuais de servidor pblico:aquela deflui de relaes orgnicas; esta resulta de relaes de servio.

Vejamos a Classificao dos rgos pblicos. Como as atividadesgovernamentais e administrativas so mltiplas e variadas, os rgos que iro realiz-las seapresentam diferenados na escala estatal, multiformes na sua estrutura e diversificados nas suasatribuies e funcionamento, procurando adaptar-se s especializadas funes que lhes soatribudas. Dai a presena de rgos legislativos, executivos e judicirios; de rgos de direo,deliberao, planejamento, assessoramento e execuo; de rgos superiores e inferiores; de rgoscentrais, regionais e locais; de rgos administrativos, jurdicos e tcnicos; de rgos normativos efiscalizadores; de rgo simples e compostos; de rgos singulares e colegiados, e tantos outros.

Muitas classificaes tem sido elaboradas para os rgos pblicos, na suamaioria sem interesse prtico, pelo qu nos permitimos omiti-las, para grup-los apenas quanto suaposio estatal, estrutura e atuao funcional, porque essas divises revelam as caractersticasprprias de cada categoria e facilitam a compreenso de seu funcionamento, suas prerrogativas e seurelacionamento interno e externo.

Quanto posio estatal, ou seja, relativamente posio ocupada pelosrgos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em: independentes,autnomos, superiores e subalternos.

rgos independentes so os originrios da Constituio e representativosdos Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judicirio - colocados no pice da pirmidegovernamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional, e s sujeitos aos controlesconstitucionais de um Poder pelo outro. Por isso, so tambm chamados rgos primrios do Estado.

Nessa categoria encontram-se as Corporaes Legislativas (CongressoNacional, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Assemblias Legislativas, Cmaras de

Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidncia da Repblica, Governadorias dos Estados e doDistrito Federal, Prefeituras Municipais), os Tribunais juizes e os juizes singulares (Supremo TribunalFederal, Tribunais Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justia e deAlada dos Estados-membros, Tribunais do Jri e Varas das Justias Comum e Especial). De seincluir, ainda, nesta classe o Ministrio Pblico federal e estadual e os Tribunais de Contas da Unio,dos Estados-membros e Municpios, os quais so rgos funcionalmente independentes e seusmembros integram a categoria dos agentes polticos, inconfundveis com os servidores dasrespectivas instituies.

rgos autnomos so os localizados na cpula da Administrao,imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tmampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, comfunes precipuas de planejamento, superviso, coordenao e controle das atividades queconstituem sua rea de competncia. Participam das decises governamentais e executam comautonomia as suas funes especficas, mas segundo diretrizes dos rgos independentes, queexpressam as opes polticas do Governo.

So rgos autnomos os Ministrios, as Secretarias de Estado e deMunicpio, a Consultoria-Geral da Repblica e todos os demais rgos subordinados diretamente aosChefes de Poderes, aos quais prestam assistncia e auxlio imediatos. Seus dirigentes, em regra, noso funcionrios, mas sim agentes polticos nomeados em comisso.

rgos superiores so os que detm poder de direo, controle, deciso ecomando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempre sujeitos subordinao e aocontrole hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem financeira,que so atributos dos rgos independentes e dos autnomos a que pertencem. Sua liberdadefuncional restringe-se ao planejamento e solues tcnicas, dentro da sua rea de competncia, comresponsabilidade pela execuo, geralmente a cargo de seus rgos subalternos.


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Nessa categoria esto as primeiras reparties dos rgos independentes e dosautnomos, com variadas denominaes, tais como Gabinetes, Secretarias-Gerais, Inspetorias-Gerais, Procuradorias Administrativas e judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divises. O nomedado ao rgo irrelevante; o que importa para caracteriz-lo superior a preeminncia hierrquicana rea de suas atribuies. Assim, num Ministrio ou numa Secretaria de Estado podero existirtantos rgos superiores quantas forem as reas em que o rgo autnomo se repartir para o melhordesempenho de suas atribuies.

rgos subalternos so todos aqueles que se acham hierarquizados a rgosmais elevados, com reduzido poder decisrio e predominncia de atribuies de execuo. Destinam-

se realizao de servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento dedecises superiores e primeiras solues em casos individuais, tais como os que, nas repartiespblicas, executam as atividades-meios e atendem ao pblico, prestando-lhe informaes eencaminhando seus requerimentos, como so as portarias e sees de expediente.

Quanto estrutura, os rgos podem ser simples ou compostos.rgos simples ou unitrios so os constitudos por um s centro de

competncia.O que tipifica o rgo como simples ou unitrio a inexistncia de outro rgo

incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua funo principal ou para auxiliarseu desempenho.

rgos Compostos so os que renem na sua estrutura outros rgosmenores, com funo principal idntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada) ou comfunes auxiliares diversificadas (atividades-meios atribudas a vrios rgos menores). Assim, umaSecretaria de Educao - rgo composto - tem na sua estrutura muitas unidades escolares - rgos

menores com atividade-fim idntica - e rgos de pessoal, de material, de transporte etc. - rgosmenores com atividades-meios diversificadas que auxiliam a realizao do ensino, mas todos elesintegrados e hierarquizados ao rgo maior.

No rgo composto, o maior e de mais alta hierarquia envolve os menores einferiores, formando com eles um sistema orgnico, onde as funes so desconcentradas (e nodescentralizadas), isto , distribudas a vrios centros de competncia, que passam a realiz-las commais presteza e especializao, mas sempre sob a superviso do rgo mais alto e fiscalizao daschefias imediatas, que tm o poder de avocao e de reviso dos atos das unidades menores, salvonos rgos independentes.

Quanto atuao funcional, os rgos podem ser singulares ou colegiados.rgos singulares ou unipessoais so os que atuam e decidem atravs de um

nico agente, que seu chefe e representante. Esses podem ter muitos outros agentes auxiliares,como normalmente os tm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade odesempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular. So exemplos

desses rgos a Presidncia da Repblica, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais,que concentram as funes executivas das respectivas entidades estatais, enfeixam-nas num scargo de chefia suprema e atribuem seu exerccio a um nico titular.

rgos colegiados ou pluripessoais so todos aqueles que atuam e decidempela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados noprevalece a vontade individual de seu Chefe ou Presidente, nem a de seus integrantes isoladamente:o que se impe e vale juridicamente a deciso da maioria, expressa na forma legal, regimental ouestatutria.

A atuao desses rgos tem procedimento prprio, que se desenvolve nestaordem: convocao, sesso, verificao de quorum e de impedimentos, discusso, votao eproclamao do resultado. Com a proclamao do resultado torna-se inaltervel a deliberaocolegial, s admitindo modificao ou correo atravs de novo pronunciamento do rgo, se cabvel,por via recursal ou de ofcio.

Apreciados os rgos pblicos como centros de competncia, aptos realizao das funes do Estado, vejamos, agora, as pessoas fsicas que atuam como seus agentes,com parcelas de seu poder.

Agentes pblicos so todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva outransitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenhamfunes do rgo, distribudas entre os cargos de que so titulares, mas excepcionalmente podemexercer funes sem cargo. A regra a atribuio de funes mltiplas e genricas ao rgo, asquais so repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de funosem cargo. Em qualquer hiptese, porm, o cargo ou a funo pertence ao Estado, e no ao agenteque o exerce, razo pela qual o Estado pode suprimir ou alterar cargos e funes sem nenhuma


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ofensa aos direitos de seus titulares, como podem desaparecer os titulares sem extino dos cargos efunes.

Os cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem providos poragentes que exercero as suas funes na forma legal. O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Por a se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como serhumano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. rgo, funo e cargo so criaesabstratas da lei; agente a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ao a essasabstraes legais.

As funes so os encargos atribudos aos rgos, cargos e agentes. O rgo

normalmente recebe a funo in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou a transferediretamente a agentes sem cargo, com a necessria parcela de poder pblico para o seu exerccio.Toda funo atribuda e delimitada por norma legal. Essa atribuio e delimitao funcionalconfiguram a competncia do rgo, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da funo e o limite depoder para o seu desempenho. Dai por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abusoou excesso de poder.

Portanto, na estrutura e organizao do Estado e da Administraodistinguem-se nitidamente poder, rgo, funo, competncia, cargo e agente.

Os agentes pblicos, gnero que acima conceituamos, repartem-seinicialmente em quatro espcies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes polticos, agentesadministrativos, agentes honorficos e agentes delegados, que, por sua vez, se subdividem emsubespcies ou subcategorias, como veremos a seu tempo.

Agentes polticos so os componentes do Governo nos seus primeirosescales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio,

designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Esses agentes atuam complena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidadesprprias, estabelecidas na Constituio e em leis especiais. No so servidores pblicos, nem sesujeitam ao regime jurdico nico estabelecido pela Constituio de 1988. Tm normas especficaspara sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, quelhes so privativos.

Os agentes polticos so as autoridades pblicas supremas do Governo e daAdministrao na rea de sua atuao, pois no esto hierarquizadas, sujeitando-se apenas aosgraus e limites constitucionais e legais de jurisdio.

Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente daRepblica, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretrios de Estado ede Municpio); os membros das Corporaes Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); osmembros do Poder Judicirio (Magistrados em geral); os membros do Ministrio Pblico(Procuradores da Repblica e da Justia, Promotores e Curadores Pblicos); os membros dos

Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomticos e demais autoridadesque atuem com independncia funcional no desempenho de atribuies governamentais, judiciais ouquase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor pblico.

Agentes administrativos so todos aqueles que se vinculam ao Estado ou ssuas entidades autrquicas e fundacionais por relaes profissionais, sujeitos hierarquia funcional eao regime jurdico nico da entidade estatal a que servem. So investidos a titulo de emprego e comretribuio pecuniria, em regra por nomeao e, excepcionalmente, por contrato de trabalho oucredenciamento. Nessa categoria incluem-se, tambm, os dirigentes de entidades paraestatais (noos seus empregados), como representantes da Administrao indireta do Estado, os quais, nomeadosou eleitos, passam a ter vinculao funcional com rgos pblicos da Administrao direta,controladores da entidade.

Os agentes administrativos no so membros de Poder de Estado, nem orepresentam, nem exercem atribuies polticas ou governamentais; so unicamente servidorespblicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do rgoou da entidade a que servem, conforme o cargo ou a funo em que estejam investidos. De acordocom a posio hierrquica que ocupam e as funes que lhes so cometidas, recebem acorrespondente parcela de autoridade pblica para o seu desempenho no plano administrativo, semqualquer poder poltico.

Agentes honorficos so cidados convocados, designados ou nomeadospara prestar, transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, desua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional, mas sem qualquer vnculo empregatcioou estatutrio e, normalmente sem renumerao. Tais servios constituem o chamado mnus pblico,ou servios pblicos relevantes, de que so exemplos a funo de jurado, de mesrio eleitoral, decomissrio de menores, de presidente ou membro de comisso de estudo ou de julgamento e outrosdessa natureza.


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Os agentes honorficos no so funcionrios pblicos, masmomentaneamente exercem uma funo pblica e, enquanto a desempenham, sujeitam-se hierarquia e disciplina do rgo a que esto servindo, podendo perceber um pro labore e contar operodo de trabalho como de servio pblico.

Agentes delegados so particulares que recebem a incumbncia da execuode determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em nome prprio, por sua conta erisco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalizao do delegante. Essesagentes no so servidores pblicos, nem honorficos, nem representantes do Estado; todavia,constituem uma categoria a parte de colaboradores do Poder Pblico. Nessa categoria encontram-se

os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos, os serventurios de ofcios oucartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, as demais pessoas querecebem delegao para a prtica de alguma atividade estatal ou servio de interesse coletivo.

Embora nossa legislao seja omissa a respeito, esses agentes, quandoatuam no exerccio da delegao ou a pretexto de exerce-la e lesam direitos alheios, devemresponder civil e criminalmente sob as mesmas normas da administrao Pblica de que sodelegados, ou seja, com responsabilidade objetiva pelo dano (CF, art. 37, 6), e por crime funcional,se for o caso (CP, art. 327), pois no justo e jurdico que a s transferencia da execuo de umaobra ou de um servio originariamente pblico a particular descaracterize sua intrnseca naturezaestatal e libere o executor privado das responsabilidades que teria o Poder Pblico se o executassediretamente.

Agentes credenciados so os que recebem a incumbncia da Administraopara represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remuneraodo Poder Pblico credenciante.

Falemos sobre a investidura dos agentes pblicos. Todo agente pblicovincula-se ao Estado por meio de ato ou procedimento legal a que se denomina investidura, varivelna forma e nos efeitos, segundo a natureza do cargo, do emprego, da funo ou do mandato que seatribui ao investido.

A investidura pode ser administrativa ou poltica; originria ou derivada;vitalcia, efetiva ou em comisso, e outras formas temporrias.

Investidura administrativa: toda aquela que vincula o agente a cargo, funoou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade e idoneidade que a lei estabelecer.Destina-se, em geral, a composio dos quadros do servio pblico, em sentido amplo, abrangendo opessoal dos trs Poderes e dos servios autrquicos. A forma usual dessa investidura a nomeao,por decreto ou portaria, mas admite, tambm, a admisso, a designao, a contratao e a eleioadministrativa, nos termos regulamentares, regimentais ou estaturios.

A investidura poltica realiza-se, em regra, por eleio direta ou indireta,mediante sufrgio universal, ou restrito a determinados eleitores, na forma da Constituio da

Repblica (arts. 2 e 14), para mandatos nas Corporaes Legislativas (Senado Federal, Cmara dosDeputados, Assemblia Legislativas e Cmaras Municipais) ou nas Chefias dos Executivos(Presidente da Repblica, Governadores de Estados-membros, Governadores do Distrito Federal ePrefeitos Municipais). O fundamento dessa investidura a condio cvica do cidado, razo pela qualno se exigem do candidato requisitos profissionais, mas apenas a plenitude de seus direitospolticos, nos termos da legislao eleitoral. Considera-se, tambm, investidura poltica a dos altoscargos do Governo, como os de Ministros e Secretrios de Estados, Ministros dos TribunaisSuperiores, Procurador-geral da Repblica e Governadores de Territrios, com a diferena de que oseleitos exercem mandato por tempo certo, s cassvel, em princpio, pelo Plenrio da respectivacorporao, e os nomeados, cargo em comisso (de confiana), sendo, por isso mesmo, exonerveisad nutum, a qualquer tempo.

de se distinguir, todavia, a eleio poltica da eleio administrativa, vistoque aquela feita diretamente pelo povo, ou indiretamente, por seus representantes, para umainvestidura cvica, e esta realizada internamente pelos prprios pares do eleito, no seio do colegiado,ou por votantes (no eleitores) da categoria profissional a que pertence o candidato ao mandato.

Vamos fazer a distino entre investidura originria e derivada. Investiduraoriginria a que vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeao para cargopblico a que se refere a Constituio (art. 37, II); investidura derivada aquela que se baseia emanterior vinculao do agente com a Administrao, como a promoo, a transferncia, a remoo, areintegrao etc. Para o funcionalismo em geral, a investidura originria depende de concurso pblicode provas, ou de provas e ttulos, salvo as dispensas indicadas em lei; a investidura derivadanormalmente se faz por seleo interna pelo sistema de mrito e tempo de servio, na formaestatutria.

Temos tambm as investiduras vitalcia, efetiva e em comisso. Investiduravitalcia a que tem carter perptuo, como a dos Magistrados, e cuja destituio exige processo


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judicial; investidura efetiva a que tem presuno de definitividade, para tornar o agente estvel noservio aps o estgio probatrio, pelo qu a sua destituio depende de processo administrativo;investidura em comisso a de natureza transitria, para cargos ou funes de confiana, sendo oagente exonervel ad nutum, a qualquer tempo, e independentemente de justificativa. Nestamodalidade de investidura o agente no adquire estabilidade no servio pblico, nem as vantagens dafuno integram seu patrimnio, dada a precariedade de seu exerccio.

Apreciados o Estado e a Administrao na sua estrutura e organizao,passamos agora ao estudo da administrao como atividade jurdica, dando seu conceito, natureza efins; indicando seus princpios bsicos; assinalando os poderes e deveres do administrador pblico; e,

finalmente, comentando o uso e o abuso do poder administrativo. o que veremos a seguir, acomear pelo conceito, natureza e fins da administrao pblica, como atividade tendente a realizaros objetivos do Estado.

Em sentido lato, administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e afinalidade dos bens entregues guarda e conservao alheias. Se os bens e interesses geridos soindividuais, realiza-se administrao particular; se so da coletividade, realiza-se administraopblica. Administrao pblica, portanto, a gesto de bens e interesses qualificados da comunidadeno mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da moral, visando ao bemcomum.

Subjetivamente a Administrao Pblica o conjunto de rgos a servios doEstado e objetivamente a expresso do Estado agindo in concreto para satisfao de seus fins deconservao, de bem-estar individual dos cidados e de progresso social.

H que distinguir ainda, na Administrao Pblica, os atos de imprio, os atosde gesto e os atos de expediente. Ato de imprio todo aquele que contm uma ordem ou deciso

coativa da Administrao para o administrado, como o um decreto expropriatrio, um despacho deinterdio de atividade ou uma requisio de bens; ato de gesto todo aquele que ordena a condutainterna da Administrao e de seus servidores, ou cria direitos e obrigaes entre ela e osadministrados, tais como os despachos que determinam a execuo de servios pblicos, os atos deprovimento de cargo e movimentao de funcionrios, as autorizaes e permisses, os contratos emgeral; ato de expediente todo aquele de preparo e movimentao de processos, recebimento eexpedio de papis e de despachos rotineiros, sem deciso do mrito administrativo. Para a prticadesses atos, principalmente de imprio e de gesto, o agente deve ter investidura e competncialegais.

A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para quem aexerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios einteresses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprirfielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. Ao ser investidoem funo ou cargo pblico, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de

bem servi-la, porque outro no o desejo do povo, como legitimo destinatrio dos bens, servios einteresses administrados pelo Estado.Os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem

comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador pblico deve ser orientada paraesse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que est investido,porque a comunidade no institui a administrao sendo como meio de atingir o bem-estar social.Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade.

Os princpios bsicos da administrao pblica esto consubstanciados emquatro regras de observncia permanente e obrigatria para o bom administrador: legalidade,moralidade, impessoalidade e publicidade. Por esses padres a que se ho de pautar todos os atosadministrativos. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ao administrativa, ou, por outraspalavras, os sustentculos da atividade pblica. Releg-los desvirtuar a gesto dos negciospblicos e olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. AConstituio de 1988 no se referiu expressamente ao principio da finalidade, mas o admitiu sob adenominao de principio da impessoalidade (art. 37).

A legalidade, como principio de administrao (CF, art. 37, caput), significaque o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei es exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar atoinvlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

A eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimentoda lei.

A moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade detodo ato da Administrao Pblica (CF, art. 37, caput). No se trata - diz Hauriou, o sistematizador detal conceito - da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como "o conjunto de regrasde conduta tiradas da disciplina interior da Administrao". Desenvolvendo sua doutrina, explica o


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mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve,necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, no poderdesprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e oilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambmentre o honesto e o desonesto. Por consideraes de Direito e de moral, o ato administrativo no terque obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio, porque nem tudoque legal honesto, conforme j proclamavam os romanos: "non omne quod licet honestum est". Amoral comum, remata Hauriou, imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as exigncias da instituio a que

serve e a finalidade de sua ao: o bem comum.O princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37,

caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico ques pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indicaexpressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.

Esse principio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoalde autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1).

E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer atoadministrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- a invalidaopor desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o "fim diverso daqueleprevisto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia" do agente (Lei 4.717/65, art. 2,pargrafo nico, "e").

Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio deseus efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem

conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validadeuniversal, isto , perante as partes e terceiros.

A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia emoralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem osregulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.

Em princpio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pblica aAdministrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de segurana nacional, investigaespoliciais ou interesse superior da Administrao a ser preservado em processo previamente declaradosigiloso nos termos do Dec. federal 79.099, de 6.177.

O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm deassegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessadosdiretos e pelo povo em geral, atravs dos meios constitucionais - mandado de segurana (art. 5,LXIX), direito de petio (art. 5, XXXIV, "a"), ao popular (art. 5, LXXIII), habeas data (art. 5,LXXII), suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa (art. 37, 4) - e para tanto a

mesma Constituio impe o fornecimento de certides de atos da Administrao, requeridas porqualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situaes (art. 5, XXXIV, b), os quaisdevem ser indicados no requerimento. Observe-se que a Constituio alude, genericamente, "asreparties pblicas", abrangendo, obviamente, as reparties da Administrao direta e indireta,porque ambas so desmembramentos do servio pblico e, como tais, tm o dever legal de informaro pblico sobre sua atuao funcional.

A publicao que produz efeitos jurdicos a do rgo oficial daAdministrao, e no a divulgao pela imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio, ainda que emhorrio oficial. Por rgo oficial entendem-se no s o Dirio Oficial das entidades pblicas como,tambm, os jornais contratados para essas publicaes oficiais. Vale ainda como publicao oficial aafixao dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Cmara, onde no houver rgooficial, em conformidade com o disposto na Lei Orgnica do Municpio.

Examinados nos tpicos anteriores os princpios bsicos da Administrao,vejamos, agora, os poderes e deveres do administrador pblico, ou seja, os encargos daqueles quegerem bens e interesses da comunidade. Esses gestores da coisa pblica, investidos de competnciadecisria, passam a ser autoridades, com poderes e deveres especficos do cargo ou da funo e,consequentemente, com responsabilidades prprias de suas atribuies.

Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em lei, osimpostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da coletividade. Fora dessageneralidade no se poder indicar o que poder e o que dever do gestor pblico, porque, estandosujeito ao ordenamento jurdico geral e s leis administrativas especiais, s essas normas poderocatalogar, para cada entidade, rgo, cargo, funo, servio ou atividade pblica os poderes edeveres de quem os exerce.

Cada agente administrativo investido da necessria parcela de poderpblico para o desempenho de suas atribuies. Esse poder de ser usado normalmente, como


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atributo do cargo ou da funo, e no como privilegio da pessoa que o exerce. esse poder queempresta autoridade ao agente pblico quando recebe da lei competncia decisria e fora paraimpor suas decises aos administrados.

O poder administrativo atribudo autoridade para remover os interessesparticulares que se opem ao interesse pblico. Nessas condies, o poder de agir se converte nodever de agir. Assim, se no Direito Privado o poder de agir uma faculdade, no Direito Pblico umaimposio, um dever para o agente que o detm, pois no se admite a omisso da autoridade diantede situaes que exigem sua atuao. Eis por que a Administrao responde civilmente pelasomisses lesivas de seus agentes.

O poder-dever de agir da autoridade pblica hoje reconhecido pacificamentepela jurisprudncia e pela doutrina. O poder tem para o agente pblico o significado de dever paracom a comunidade e para com os indivduos, no sentido de que quem o detm est sempre naobrigao de exercit-lo. Nem se compreenderia que uma autoridade pblica - um Governador, p. ex.- abrisse mo de seus poderes administrativos, deixando de praticar atos de seu dever funcional. Opoder do administrador pblico, revestindo ao mesmo tempo o carter de dever para a comunidade, insuscetvel de renncia pelo seu titular. Tal atitude importaria fazer liberalidades com o direito alheio,e o Poder Pblico no , nem pode ser, instrumento de cortesias administrativas.

A propsito, j proclamou o colendo TFR que "o vocbulo poder significadever quando se trata de atribuies de autoridades administrativas".

Pouca ou nenhuma liberdade sobra ao administrador pblico para deixar depraticar atos de sua competncia legal. Dai por que a omisso da autoridade ou o silncio daAdministrao, quando deva agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso eautoriza a obteno do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de segurana, se lesivo

de direito liquido e certo do interessado.Feitas essas consideraes gerais, vejamos os trs principais deveres do

administrador pblico: dever de eficincia, dever de probidade e dever de prestar contas.Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas

atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funoadministrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindoresultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades dacomunidade e de seus membros.

A eficincia funcional , pois, considerada em sentido amplo, abrangendo nos a produtividade do exercente do cargo ou da funo como a perfeio do trabalho e suaadequao tcnica aos fins visados pela Administrao, para o qual se evaliam os resultados,confrontam-se os desempenhos e se aperfeioa o pessoal atravs de seleo e treinamento. Assim, averificao da eficincia atinge os aspectos quantitativo e qualitativa do servio, para aquilatar do seurendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a

Administrao. Tal controle desenvolve-se, portanto, na trplice linha administrativa, econmica etcnica.O dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do

administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos. O velho e esquecidoconceito romano do probus e do improbus administrador pblico est presente na nossa legislaoadministrativa, como tambm na Constituio da Repblica, que pune a improbidade naAdministrao com sanes polticas, administrativas e penais, nos seguintes termos: "Os atos deimprobidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, aindisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao prevista em lei, semprejuzo da ao penal cabvel" (art. 37, 4).

Ao lado do dever de probidade e como seu complemento natural est sempreo dever de prestar contas.

O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao comoencargo de gesto de bens e interesses alheios. Se o administrar corresponde ao desempenho de ummandato de zelo e conservao de bens e interesses de outrem, manifesto que quem o exercedever contas ao proprietrio. No caso do administrador pblico, esse dever ainda mais se alteia,porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o carter de um mnuspblico, isto , de um encargo para com a comunidade. Dai o dever indeclinvel de todo administradorpblico - agente poltico ou simples funcionrio - de prestar contas de sua gesto administrativa, enesse sentido a orientao de nossos Tribunais.

A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos, gestofinanceira, mas a todos os atos de governo e de administrao.

Nos Estados de Direito como o nosso, a Administrao Pblica deveobedincia lei em todas as suas manifestaes. At mesmo nas chamadas atividadesdiscricionrias o administrador pblico fica sujeito s prescries legais quanto a competncia,


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finalidade e forma, s se movendo com liberdade na estreita faixa da convenincia e oportunidadeadministrativas.

O poder administrativo concedido autoridade pblica tem limites certos eforma legal de utilizao. No carta branca para arbtrios, violncias, perseguies ou favoritismosgovernamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensvel, deve conformar-se com a lei,com a moral da instituio e com o interesse pblico. Sem esses requisitos o ato administrativoexpe-se a nulidade.

O uso do poder prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usadonormalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a

moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder emprega-lo fora da lei, sem utilidade pblica.

O poder confiado ao administrador pblico para ser usado em benefcio dacoletividade administrada, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utilizaodesproporcional do poder, o emprego arbitrrio da fora, a violncia contra o administrado constituemformas abusivas do uso do poder estatal, no toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que asencerram.

O uso do poder lcito; o abuso, sempre ilcito.O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para

praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas.O abuso do poder, como todo ilcito, reveste as formas mais diversas. Ora se

apresenta ostensivo como a truculncia, s vezes dissimulado como o estelionato, e no raroencoberto na aparncia ilusria dos atos legais. Em qualquer desses aspectos - flagrante oudisfarado - o abuso do poder sempre uma ilegalidade invalidadora do ato que o contm.

O ato administrativo - vinculado ou discricionrio - h que ser praticado comobservncia formal e ideolgica da lei. Exato na forma e inexato no contedo, nos motivos ou nos fins, sempre invlido.

O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva,porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.

O gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duasespcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente parapraticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede,portanto, sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome daAdministrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo. uma forma de abuso de poder que retira a legitimidade da conduta do administrador pblico,colocando-o na ilegalidade e at mesmo no crime de abuso de autoridade quando incide nasprevises penais da Lei 4.898, de 9.12.65, que visa a melhor preservar as liberdades individuais j

asseguradas na Constituio (art. 5).O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, emboraatuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dosobjetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder , assim, aviolao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei, colimando o administradorpblico fins no queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prtica de umato administrativo aparentemente legal. Tais desvios ocorrem, p. ex., quando a autoridade pblicadecreta uma desapropriao alegando utilidade pblica mas visando, na realidade, a satisfazerinteresse pessoal prprio ou favorecer algum particular com a subsequente transferncia do bemexpropriado; ou quando outorga uma permisso sem interesse coletivo; ou, ainda, quando classificaum concorrente por favoritismo, sem atender aos fins objetivados pela licitao.

O ato praticado com desvio de finalidade - como todo ato ilcito ou imoral - ou consumado s escondidas ou se apresenta disfarado sob o capuz da legalidade e do interessepblico. Diante disto, h que ser surpreendido e identificado por indcios e circunstncias que revelema distoro do fim legal, substitudo habilidosamente por um fim ilegal ou imoral no desejado pelolegislador.

A lei regulamentar da ao popular (Lei 4.717, de 29.6.65) j consigna odesvio de finalidade como vcio nulificador do ato administrativo lesivo do patrimnio pblico e oconsidera caracterizado quando "o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,explicita ou implicitamente, na regra de competncia" (art. 2, e, e pargrafo nico, e). Com essaconceituao legal, o desvio de finalidade entrou definitivamente para nosso Direito Positivo comocausa de nulidade dos atos da Administrao.

A omisso da Administrao pode representar aprovao ou rejeio dapretenso do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma pertinente. No h, emdoutrina, um critrio conclusivo sobre a conduta omissiva da autoridade. Quando a norma estabelece


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que, ultrapassado tal prazo, o silncio importa aprovao ou denegao do pedido do postulante,assim se deve entender, menos pela omisso administrativa do que pela determinao legal do efeitodo silncio. Quando a norma limita-se a fixar prazo para a prtica do ato, sem indicar asconseqncias da omisso administrativa, h que se perquirir em cada caso, os efeitos do silncio. Ocerto, entretanto, que o administrado jamais perder seu direito subjetivo enquanto perdurar aomisso da Administrao no pronunciamento que lhe compete.

Quando no houver prazo legal, regulamentar ou regimental para a deciso,deve-se aguardar por um tempo razovel a manifestao da autoridade ou do rgo competente,ultrapassado o qual o silncio da Administrao converte-se em abuso de poder, corrigvel pela via

judicial adequada, que tanto pode ser ao ordinria, medida cautelar, mandado de injuno oumandado de segurana. Em tal hiptese no cabe ao judicirio praticar o ato omitido pelaAdministrao mas, sim, impor sua prtica, ou desde logo suprir seus efeitos, para restaurar ouamparar o direito do postulante, violado pelo silncio administrativo.

O silncio no ato administrativo; conduta omissiva da Administrao que,quando ofende direito individual do administrado ou de seus servidores, sujeita-se a correo judicial ea reparao decorrente de sua inrcia.

2. Atos administrativos( Conceitos e caractersticas; requisitos; Classificaes; Espcies de atos administrativos;Motivao dos atos administrativos; Revogao e anulao dos atos administrativos )

A Administrao Pblica realiza sua funo executiva por meio de atos

jurdicos que recebem a denominao especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza,contedo e forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (leis) e do Judicirio (decisesjudiciais), quando desempenham suas atribuies especficas de legislao e de jurisdio.

Temos, assim, na atividade pblica geral, trs categorias de atosinconfundveis entre si: atos legislativos, atos judiciais e atos administrativos.

A prtica de atos administrativos cabe, em principio e normalmente, aosrgos executivos, mas as autoridades judicirias e as Mesas legislativas tambm os praticamrestritamente, quando ordenam seus prprios servios, dispem sobre seus servidores ou expedeminstrues sobre matria de sua privativa competncia. Esses atos so tipicamente administrativos,embora provindos de rgos judicirios ou de corporaes legislativas, e, como tais, se sujeitam arevogao ou a anulao no mbito interno ou pelas vias judiciais, como os demais atosadministrativos do Executivo.

Feitas estas consideraes gerais, veremos o conceito e requisitos do atoadministrativo.

O conceito de ato administrativo fundamentalmente o mesmo do atojurdico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pblica. Segundo a leicivil, ato jurdico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ouextinguir direitos (CC, art. 81).

Partindo desta definio legal, podemos conceituar o ato administrativo comos mesmos elementos fornecidos pela Teoria Geral do Direito, acrescentando-se, apenas, a finalidadepblica que prpria da espcie e distinta do gnero ato jurdico, como acentuam osadministrativistas mais autorizados.

Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da AdministraoPblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria.

Condio primeira para o surgimento do ato administrativo que aAdministrao aja nessa qualidade, usando de sua supremacia de Poder Pblico, visto que algumasvezes nivela-se ao particular e o ato perde a caracterstica administrativa, igualando-se ao ato jurdico

privado; a segunda que contenha manifestao de vontade apta a produzir efeitos jurdicos para osadministrados, para a prpria Administrao ou para seus servidores; a terceira que provenha deagente competente, com finalidade pblica e revestindo forma legal.

Por a se v que o ato administrativo tpico sempre manifestao volitiva daAdministrao, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando a produzir algum efeitojurdico, o que o distingue do fato administrativo, que, em si, atividade pblica material, desprovidade contedo de direito.

Fato administrativo toda realizao material da Administrao emcumprimento de alguma deciso administrativa, tal como a construo de uma ponte, a instalao deum servio pblico etc. O fato administrativo, como materializao da vontade administrativa, dos


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domnios da tcnica e s reflexamente interessa ao Direito, em razo das conseqncias jurdicasque dele possam advir para a Administrao e para os administrados.

O exame do ato administrativo revela nitidamente a existncia de cincorequisitos necessrios sua formao, a saber: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Taiscomponentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo, seja ele vinculado oudiscricionrio, simples ou complexo, de imprio ou de gesto.

Alm destes componentes, merecem apreciao, pelas implicaes com aeficcia de certos atos, o mrito administrativo e o procedimento administrativo, elementos que,embora no integrem sua contextura, concorrem para sua formao e validade.

Para a prtica do ato administrativo a competncia a condio primeira desua validade. Nenhum ato - discricionrio ou vinculado - pode ser realizado validamente sem que oagente disponha de poder legal para pratic-lo.

Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente daAdministrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite de que dispe aautoridade incumbida de sua prtica, invlido, por lhe faltar um elemento bsico de sua perfeio,qual seja, o poder jurdico para manifestar a vontade da Administrao.

Outro requisito necessrio ao ato administrativo a finalidade, ou seja, oobjetivo de interesse pblico a atingir. No se compreende ato administrativo sem fim pblico. Afinalidade , assim, elemento vinculado de todo ato administrativo - discricionrio ou regrado - porqueo Direito Positivo no admite ato administrativo sem finalidade pblica ou desviado de sua finalidadeespecfica.

O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito

vinculado e imprescindvel sua perfeio, chamado de Forma. Enquanto a vontade dos particularespode manifestar-se livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e forma legal paraque se expresse validamente. Da podermos afirmar que, se, no Direito Privado, a liberdade da formado ato jurdico regra, no Direito Pblico exceo. Todo ato administrativo , em princpio, formal. Ecompreende-se essa exigncia, pela necessidade que tem o ato administrativo de ser contrasteadocom a lei e aferido, freqentemente, pela prpria Administrao e at pelo judicirio, para verificaode sua validade.

Impe-se, neste caso, distinguir a forma do ato do procedimentoadministrativo, A forma o revestimento material do ato; o procedimento o conjunto de operaesexigidas para sua perfeio. Assim, para uma concorrncia h um procedimento que se inicia com oedital e se finda com a adjudicao da obra ou do servio: e h um ato adjudicatrio que seconcretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei. O procedimento dinmico; a forma esttica.

O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ouautoriza a realizao do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeio do ato,

pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do administrador. No primeiro caso serum elemento vinculado; no segundo, discricionrio, quanto sua existncia e valorao. Dadiversidade das hipteses ocorrentes resultar a exigncia ou a dispensa da motivao do ato.

Tratando-se de motivo vinculado pele lei, o agente da Administrao, aopraticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, sem o qu o ato ser invlido ou,pelo menos, invalidvel, por ausncia da motivao.

Todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao oucomprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao doPoder Pblico. Nesse sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual aAdministrao manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.

O mrito do ato administrativo, conquanto no se possa considerar requisitode sua formao, deve ser apreciado, dadas as suas implicaes com o motivo e o objeto do ato e,consequentemente, com as suas condies de validade e eficcia.

O conceito de mrito administrativo de difcil fixao, mas poder serassinalada sua presena toda vez que a Administrao decidir ou atuar valorando internamente asconseqncias ou vantagens do ato. O mrito administrativo consubstancia-se, portanto, na valoraodos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administrao incumbida de sua prtica,quando autorizada a decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar.

Com efeito, nos atos vinculados, onde no h faculdade de opo doadministrador, mas unicamente a possibilidade de verificao dos pressupostos de direito e de fatoque condicionam o processus administrativo, no h falar em mrito, visto que toda a atuao doExecutivo se resume no atendimento das imposies legais. Em tais casos a conduta doadministrador confunde-se com a do juiz na aplicao da lei, diversamente do que ocorre nos atosdiscricionrios, em que, alm dos elementos sempre vinculados (competncia, finalidade e forma),outros existem (motivo e objeto), em relao aos quais a Administrao decide livremente, e sem


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possibilidade de correo judicial, salvo quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio depoder.

O que convm reter que o mrito administrativo tem sentido prprio ediverso do mrito processual e s abrange os elementos no vinculados do ato da Administrao, ouseja, aqueles que admitem uma valorao da eficincia, oportunidade, convenincia e justia. Nomais, ainda que se trate de poder discricionrio da Administrao, o ato pode ser revisto e anuladopelo judicirio, desde que, sob o rtulo de mrito administrativo, se aninhe qualquer ilegalidaderesultante de abuso ou desvio de poder.

A Administrao Pblica pode praticar atos ou celebrar contratos em regime

de Direito Privado (Civil ou Comercial), no desempenho normal de suas atividades. Em tais casos elase nivela ao particular, abrindo mo de sua supremacia de poder, desnecessria para aquele negciojurdico. o que ocorre, p. ex., quando emite um cheque ou assina uma escritura de compra e vendaou de doao, sujeitando-se em tudo s normas do Direito Privado. A doutrina abona essa conduta ea jurisprudncia j a tem consagrado em repetidas decises, no teor deste acrdo do STF: "quandoo Estado pratica atos jurdicos regulados pelo direito civil (ou comercial), coloca-se no plano dosparticulares", razo pela qual no pode alter-los, revog-los, anul-los ou rescindi-los por atounilateral. Depender sempre da concordncia do interessado, ou da via judicial cabvel.

Observamos, todavia, que mesmo nesses atos ou contratos o Poder Pblicono se libera das exigncias administrativas que devem anteceder o negcio jurdico almejado, taiscomo autorizao legislativa, avaliao, licitao etc., e as aes correspondentes devem serpropostas no juzo privativo da Administrao interessada, que o nico privilgio que lhe resta.

Procedimento administrativo a sucesso ordenada de operaes quepropiciam a formao de um ato final objetivado pela Administrao. o caminho legal a ser

percorrido pelos agentes pblicos para a obteno dos efeitos regulares de um ato administrativoprincipal.

O procedimento administrativo constitui-se de atos intermedirios,preparatrios e autnomos, mas sempre interligados, que se conjugam para dar contedo e forma aoato principal e final colimado pelo Poder Pblico. As operaes intermedirias, a medida que serealizam sem oposio dos interessados, tornam-se definitivas para a Administrao e para oadministrado, porque ocorre, em tal caso, a precluso administrativa dos meios invalidatrios, paraque se passe fase seguinte com a certeza da eficcia dos atos anteriores.

Exemplo de procedimento administrativo tpico o da concorrncia, visto que adjudicao da obra ou servio ao melhor proponente (objetivo da Administrao) precedemoperaes intermedirias (atos procedimentais: edital, verificao de idoneidade, julgamento)necessrias efetivao da adjudicao (ato final).

No se confunde, todavia, o procedimento administrativo com o atoadministrativo complexo, nem com o ato administrativo composto. Procedimento administrativo

encadeamento de operaes que propiciam o ato final; ato complexo , diversamente, o que resultada interveno de dois ou mais rgos administrativos para a obteno do ato final; e ato composto o que se apresenta com um ato principal e com um ato complementar que o ratifica ou aprova. Todosesses atos tm seu procedimento formal, inconfundvel com seu contedo material ou com suascaractersticas substanciais.

Em face dessa distino, resultam conseqncias prticas diversas para aimpugnabilidade dos atos administrativos, pois que ora atacvel o procedimento irregular em suaformao, ora invalidvel o ato final concludo, em razo de defeitos ou ausncia do procedimentolegal exigido para a obteno do ato principal.

Os atos administrativos, como emanao do Poder Pblico, trazem em sicertos atributos que os distinguem dos atos jurdicos privados e lhes emprestam caractersticasprprias e condies peculiares de atuao. Referimo-nos presuno de legitimidade, imperatividade e auto-executoriedade.

Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espcie, nascemcom a presuno de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabelea. Essapresuno decorre do princpio da legalidade da Administrao, que, nos Estados de Direito, informatoda a atuao governamental. Alm disso, a presuno de legitimidade dos atos administrativosresponde a exigncias de celeridade e segurana das atividades do Poder Pblico, que no poderiamficar na dependncia da soluo de impugnao dos administrados, quanto legitimidade de seusatos, para s aps dar-lhes execuo.

A presuno de legitimidade autoriza a imediata execuo ou operatividadedos atos administrativos, mesmo que argidos de vcios ou defeitos que os levem invalidade.Enquanto, porm, no sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos so tidos porvlidos e operantes, quer para a Administrao, quer para os particulares sujeitos ou beneficirios deseus efeitos. Admite-se, todavia, a sustao dos efeitos dos atos administrativos atravs de recursos


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internos ou de mandado de segurana, ou de ao popular, em que se conceda a suspenso liminar,at o pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado.

Outra conseqencia da Presuno de legitimidade a transferencia do nusda prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de arguio de nulidade doato, por vcio formal ou ideolgico, a prova do defeito apontado ficar sempre a cargo do impugnante,e at sua anulao o ato ter plena eficcia.

A eficcia a idoneidade que se reconhece ao ato administrativo paraproduzir seus efeitos especficos.

A imperatividade o atributo do ato administrativo que impe a coercibilidade

para seu cumprimento ou execuo. Esse atributo no est presente em todos os atos, visto quealguns deles o dispensam, por desnecessrio sua operatividade, uma vez que os efeitos jurdicos doato dependem exclusivamente do interesse do particular na sua utilizao. Os atos, porm, queconsubstanciam um provimento ou uma ordem administrativa (atos normativos, ordinatrios,punitivos) nascem sempre com imperatividade, ou seja, com a fora impositiva prpria do PoderPblico, e que obriga o particular ao fiel atendimento, sob pena de se sujeitar a execuo forada pelaAdministrao (atos auto-executrios) ou pelo Judicirio (atos no auto-executrios).

A imperatividade decorre da s existncia do ato administrativo, nodependendo da sua declarao de validade ou invalidade. Assim sendo, todo ato dotado deimperatividade deve ser cumprido ou atendido enquanto no for retirado do mundo jurdico porrevogao ou anulao, mesmo porque as manifestaes de vontade do Poder Pblico trazem em sia presuno de legitimidade.

A auto-executoriedade consiste na possibilidade que certos atosadministrativos ensejam de imediata e direta execuo pela prpria Administrao,

independentemente de ordem judicial.A classificao dos atos administrativos no uniforme entre os publicistas,

dada a diversidade de critrios que podem ser adotados para seu enquadramento em espcies oucategorias afins.

Esses agrupamentos, entretanto, so teis para metodizar o estudo e facilitara compreenso, o que nos leva a classificar os atos administrativos, inicialmente, quanto aos seusdestinatrios, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos;quanto ao seu objeto, em atos de imprio, de gesto e de expediente; quanto ao seu regramento, ematos vinculados e discricionrios.

Ento, quanto aos seus destinatrios, os atos administrativos podem sergerais ou individuais.

Atos administrativos gerais ou regulamentares so aqueles expedidos semdestinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontremna mesma situao de fato abrangida por seus preceitos. So atos de comando abstrato e impessoal,

semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogveis a qualquer tempo pela Administrao, masinatacveis por via judicial, a no ser pela representao de inconstitucionalidade. Exemplos dessesatos tmo-los nos regulamentos, nas instrues normativas e nas circulares ordinatrias de servios.

A caracterstica dos atos gerais que eles prevalecem sobre os atosindividuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual no podecontrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque o ato normativo tem preeminnciasobre o ato especfico.

Os atos gerais, quando de efeitos externos, dependem de publicao norgo oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois os destinatrios s ficamsujeitos s suas imposies aps essa divulgao. Nos Municpios que no tenham rgo para suaspublicaes oficiais os atos gerais devem ser afixados na Prefeitura, em local acessvel ao pblico,para que possam produzir seus regulares efeitos.

Atos administrativos individuais ou especiais so todos aqueles que sedirigem a destinatrios certos, criando-lhes situao jurdica particular. O mesmo ato pode abrangerum ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos,entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e, se de efeitos internos ou restritos a seusdestinatrios, admitem comunicao direta para incio de sua operatividade ou execuo. So atosindividuais os decretos de desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as outorgas delicena, permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem um encargo adeterminado administrado ou servidor.

Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seusdestinatrios, como tambm criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando geram direitosadquiridos tornam-se irrevogveis, como j reconheceu o STF e o declarou na Smula 473. Nosdemais casos, podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse pblico, desde que aAdministrao indenize o prejudicado, se for o caso. Esses atos, por proverem situaes especficas e


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concretas, admitem anulao pela prpria Administrao, ou pelas vias judiciais comuns (aesordinrias) ou especiais (mandado de segurana e ao popular), se praticados ilegalmente ou comleso ao patrimnio pblico.

Quanto ao alcance os atos administrativos podem ser internos ou externos.Atos administrativos internos so os destinados a produzir efeitos no recesso

das reparties administrativas, e por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os rgos e agentesda Administrao que os expediram. So atos de operatividade caseira, que no produzem efeitos emrelao a estranhos. Entretanto, vm sendo utilizados distorcidamente pelas altas autoridades doExecutivo para impor obrigaes aos administrados, especialmente aos contribuintes. o caso das

portarias e instrues ministeriais, que s deviam dispor para seus servidores, mas contmimposies aos cidados, prprias de atos externos (leis e decretos).

Os atos administrativos internos podem ser gerais ou especiais, normativos,ordinatrios, punitivos e de outras espcies, conforme as exigncias do servio pblico. Nodependem de publicao no rgo oficial para sua vigncia, bastando a cientificao direta aosdestinatrios ou a divulgao regulamentar da repartio. Mas, se incidem sobre os administrados -como erroneamente se vem fazendo - torna-se imprescindvel sua divulgao externa.

Tais atos, quando praticados nos seus estritos limites, normalmente nogeram direitos subjetivos aos destinatrios, pelo qu podem ser revogados ou modificados a qualquertempo.

Atos administrativos externos, ou, mais propriamente, de efeitos externos, sotodos aqueles que alcanam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prpriosservidores, provendo sobre seus direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao.Tais atos, pela sua destinao, s entram em vigor ou execuo depois de divulgados pelo rgo

oficial, dado o interesse do pblico no seu conhecimento. Consideram-se, ainda, atos externos todasas providencias administrativas que, embora no atingindo diretamente o administrado, devamproduzir efeitos fora da repartio que as adotou, como tambm as que onerem a defesa ou opatrimnio pblico, porque no podem permanecer unicamente na intimidade da Administrao,quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. A publicidade de tais atos princpio delegitimidade e moralidade administrativa que se impe tanto Administrao direta como indireta,porque ambas gerem bens e dinheiros pblicos cuja guarda e aplicao todos devem conhecer econtrolar.

Quanto ao seu objeto os atos administrativos podem ser atos de imprio, degesto e de expediente.

Atos de imprio ou de autoridade so todos aqueles que a Administraopratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrioatendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de atividade, nas ordensestatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais,

expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coero. So, normalmente, atosrevogveis e modificveis a critrio da Administrao que os expediu.Atos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar de sua

supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos atos puramente de administrao dos bens eservios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem coero sobre osinteressados. Esses atos sero sempre de administrao, mas nem sempre administrativos tpicos,principalmente quando bilaterais, de alienao, onerao ou aquisio de bens, que se igualam aosdo Direito Privado, apenas antecedidos de formalidades administrativas para sua realizao(autorizao legislativa, licitao, avaliao etc.). Tais atos, desde que praticados regularmente,tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela Administrao,salvo quando precrios por sua prpria natureza.

Atos administrativos de expediente so todos aqueles que se destinam a darandamento aos processos e papis que tramitam pelas reparties pblicas, preparando-os para adeciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente. So atos de rotina interna, sem cartervinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem competnciadecisria. Dai por que, como j esclarecemos anteriormente, os agentes designados "para responderpelo expediente" s esto autorizados a dar continuidade ao servio interno da repartio, pois nodispem de competncia legal para expedir atos de imprio, nem atos de gesto, e muito menos parapraticar atos com fundamento poltico, ou vincular a Administrao em outorgas e contratos comadministrados, nomear ou exonerar funcionrios e demais atos que onerem o oramento ou criemencargos ou direitos para os particulares ou servidores.

Quanto ao seu regramento, os atos podem ser vinculados e discricionrios.Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os

requisitos e condies de sua realizao. Nessa categoria de atos, as imposies legais absorvem,quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ao fica adstrita aos


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pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa. Desatendidoqualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado, tornando-se passvel de anulao pelaprpria Administrao, ou pelo Judicirio, se assim o requerer o interessado.

Na prtica de tais atos o Poder Pblico sujeita-se s indicaes legais ouregulamentares e delas no se pode afastar ou desviar sem viciar irremediavelmente a aoadministrativa. Isso no significa que nessa categoria de atos o administrador se converta em cego eautomtico executor da lei. Absolutamente, no. Tanto nos atos vinculados como nos que resultam dafaculdade discricionria do Poder Pblico o administrador ter de decidir sobre a convenincia de suaprtica, escolhendo a melhor oportunidade e atendendo a todas as circunstncias que conduzam a

atividade administrativa ao seu verdadeiro e nico objetivo - o bem comum.Atos discricionrios so os que a Administrao pode praticar com liberdade

de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e domodo de sua realizao. A rigor, a discricionariedade no se manifesta no ato em si, mas sim nopoder de a Administrao pratic-lo pela maneira e nas condies que repute mais convenientes aointeresse pblico.

O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio e arbtrioso conceitos inteiramente diversos. Discrio liberdade de ao dentro dos limites legais; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio, portanto, quando permitido pelo Direito, legal evlido; ato arbitrrio , sempre e sempre, ilegtimo e invlido.

A atividade discricionria no dispensa a lei, nem se exerce sem ela, senocom observncia e sujeio a ela.

A discricionariedade est em permitir o legislador que a autoridadeadministrativa escolha, entre as vrias possibilidades de soluo, aquela que melhor corresponda, no

caso concreto, ao desejo da lei.Discricionrios s podem ser os meios e modos de administrar; nunca os fins

a atingir. Em tema de fins no existe jamais, para a Administrao, um poder discricionrio. Porqueno lhe nunca deixado poder de livre apreciao quanto ao fim a alcanar. O fim sempre impostopelas leis e regulamentos, seja explcita, seja implicitamente.

O que a doutrina assinala que o ato, embora resultante de poderdiscricionrio da Administrao, no pode prescindir de certos requisitos, tais como a competncialegal de quem o pratica, a forma prescrita em lei ou regulamento e o fim indicado no texto legal emque o administrador se apoia. Exemplifiquemos: se determinada lei prev diversas penalidadesadministrativas para uma infrao, o poder discricionrio da Administrao manifesta-se na escolhada penalidade que entender adequada ao caso ocorrente, dentre as enumeradas no texto. Mas, se alei indica o processo de apurao dessas infraes, no pode a autoridade usar de outro meio deverificao, nem modificar o que est indicado. Na aplicao de penalidade sua faculdade discricionria; no procedimento para a verificao da infrao sua atividade vinculada ou regrada.

Alm das classificaes precedentes, outras podem ser apresentadas,consoante os diversos critrios pelos quais os atos administrativos so selecionados, para fins deestudo, como veremos a seguir.

Quanto formao do ato, pode-se classific-lo em simples, complexo ecomposto.

Ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo,unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que participam da formao do ato; o queimporta a vontade unitria que expressam para dar origem, a final, ao ato colimado pelaAdministrao. Tanto ato administrativo simples o despacho de um chefe de seo como a decisode um conselho de contribuintes.

Ato complexo o que se forma pela conjugao de vontades de mais de umrgo administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, o concurso de vontades de rgosdiferentes para a formao de um ato nico. No se confunda ato complexo com procedimentoadministrativo. No ato complexo integram-se as vontades de vrios rgos para a obteno de ummesmo ato; no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedirios e autnomospara a obteno de um ato final e principal. Exemplos: a investidura de um funcionrio um atocomplexo consubstanciado na nomeao feita pelo Chefe do Executivo e complementada pela possee exerccio dados pelo chefe da repartio em que vai servir o nomeado; a concorrncia umprocedimento administrativo, porque, embora realizada por um nico rgo, o ato final e principal(adjudicao da obra ou do servio) precedido de vrios atos autnomos e intermedirios (edital,verificao de idoneidade, julgamento das propostas), at chegar-se ao resultado pretendido pelaAdministrao. Essa distino fundamental para saber-se em que momento o ato se torna perfeito eimpugnvel: o ato complexo s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e apartir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial; o procedimento


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administrativo impugnvel em cada uma de suas fases, embora o ato final s se torne perfeito apsa prtica do ltimo ato formativo.

Ato composto o que resulta da vontade nica de um rgo, mas depende daverificao por parte de outro, para se tornar exeqvel. Exemplo: uma autorizao que dependa dovisto de uma autoridade superior. Em tal caso a autorizao o ato principal e o visto ocomplementar que lhe d exequibilidade. O ato composto distingue-se do ato complexo porque estes se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que aquele formado pelavontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distino essencialpara se fixar o momento da formao do ato e saber-se quando se torna operante e impugnvel.

Quanto ao contedo, o ato administrativo pode ser constitutivo, extintivo,declaratrio, alienativo, modificativo ou abdicativo de direitos ou de situaes.

Ato constitutivo o que cria uma nova situao jurdica individual para seusdestinatrios, em relao Administrao. Suas modalidades so variadssimas, abrangendo mesmoa maior parte das declaraes de vontade do Poder Pblico. So atos dessas categorias as licenas,as nomeaes de funcionrios, as sanes administrativas e outros mais que criam direitos ouimpem obrigaes aos particulares ou aos prprios servidores pblicos.

Ato extintivo ou desconstitutivo o que pe termo a situaes jurdicasindividuais, como a cassao de autorizao, a encampao de servio de utilidade pblica.

Ato declaratrio o que visa a preservar direitos, reconhecer situaespreexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos dessa espcie a apostila de ttulosde nomeao, a expedio de certides e demais atos fundados em situaes jurdicas anteriores.

Ato alienativo o que opera a transferncia de bens ou direitos de um titular aoutro. Tais atos, em geral, dependem de autorizao legislativa ao Executivo, porque sua realizao

ultrapassa os poderes ordinrios de administrao.Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem

suprimir direitos ou obrigaes, como ocorre com aqueles que alteram horrios, percursos, locais dereunio e outras situaes anteriores estabelecidas pela Administrao.

Ato abdicativo aquele pelo qual o titular abre mo de um direito. Apeculiaridade desse ato seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde que consumado, o ato irreversvel e imodificvel, como so as renncias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a serexpedido pela Administrao depende de autorizao legislativa, por exceder da conduta ordinria doadministrador pblico.

Quanto eficcia, o ato administrativo pode ser vlido, nulo e inexistente.Ato vlido o que provem de autoridade competente para pratic-lo e contm

todos os requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido pode, porm, ainda no ser exeqvel, porpendente de condio suspensiva ou termo no verificado.

Ato nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito

substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode serexplcita ou virtual. explcita quando a lei a comina expressamente, indicando os vcios que lhe doorigem; virtual quando a invalidade decorre da infringncia de princpios especficos do DireitoPblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. Em qualquer destes casos,porm, o ato ilegtimo ou ilegal e no produz qualquer efeito vlido entre as partes, pela evidenterazo de que no se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser reconhecida eproclamada pela Administrao ou pelo judicirio, no sendo permitido ao particular negarexequibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo, enquanto no for regularmente declarada suainvalidade, mas essa declarao opera ex tunc, isto , retroage as suas origens e alcana todos osseus efeitos passados, presentes e futuros em relao s partes, s se admitindo exceo para comos terceiros de boa-f, sujeitos s suas conseqncias reflexas.

Ato inexistente o que apenas tem aparncia de manifestao regular daAdministrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo. o que ocorre, p. ex., com o"ato" praticado por um usurpador de funo pblica. Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aosatos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e inexistncia,porque ambas conduzem ao mesmo resultado - a invalidade - e se subordinam s mesmas regras deinvalidao. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro.

Quanto exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito,pendente e consumado.

Ato perfeito aquele que rene todos os elementos necessrios suaexequibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponvel para produzir seus regularesefeitos.

Ato imperfeito o que se apresenta incompleto na sua formao ou carentede um ato complementar para tornar-se exeqvel e operante.


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Ato pendente aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos desua formao, no produz seus efeitos, por no verificado o termo ou a condio de que depende suaexequibilidade ou operatividade. O ato pendente pressupe sempre um ato perfeito, visto que antesde sua perfectibilidade no pode estar com efeitos suspensos.

Ato consumado o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por issomesmo, irretrat

hely lopes meireles - direito administrativo brasileiro - apostila-01

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