1. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO HELY LoPES MEIRELLES 14.* edio L- edio: 1964; 2.1 edlgo: 1966. Reimpresses da 2.- edio: 1968, 1969, 1970, 1971, 1972, 1973 (2 vezes) e 1974; 3.- edio: 1975; 4.- edio: 1976; S.- edio:1977; 6.- edio: 1978; 7.* edio: 1979; 8.- edio: 1981; 9.- edio: 1982, 2.- tiragem: 1983; 10.- edio: 1984; 11.- edio: 1985; 12., edio: 1986; 13.- edio: 1987; 2.a tiragem: 1988. Produo Editorial: Afro Marcondes dos Santos Produo Grfica: Eny1 Xavier de Mendona Capa: Roberto Luti e desta edio: 1989 EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAIS LTDA. Rua Conde do Pinhal, 78 01501 - So Paulo, SP, Brasil TeL (011) 37-2433 - Caixa Postal, 678 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS. Proibida a reproduo total ju parcial, por qualquer meio ou processo, especialmente por sistemas grficos, mIcroffinticos, fotogrficos, reprogrficos, fonogrficos, videogrficos. Vedada a memorizao e/ou a recuperao total ou parcial bem como a Incluso de qualquer parte desta obra em qualquer sistema de processamento de dados. Essas proibies aplicam-se tambm s caractersticas grficas da obra e sua editorao. A violao dos direitos autorais punvel como crime (art. 184 e pargrafos, do Cdigo Penal, cf. Lei n. 6.895, de 17.12.80) com pena de priso e multa, conjuntamente com busca e apreenso e indenizaes diversas (arts. 122, 123, 124, 126, da Lei n. 5.988, de 14.12.73, Lei dos Direitos Autorais). Impresso no Brasil (07-1989) ISBN 85-203-0771-X A minha dedicada esposa, Consuelo, pelas infindveis horas de estudo roubadas ao seu convvio. 1~ o .1 AO LEITOR Este livro pretende ser uma sntese do Direito Administrativo Brasileiro. Tem objetivos prticos e didticos. Afasta_se, propositadamente, do teorismo em que vai descambando o ensino do Direito no Brasil. 0 Direito - para ns - instrumento de trabalho, e no, tertlia d ic im lta te, ria, lidade i Da porque colocamos ao lado da doutrina a legislao e a jurispru- dncia. No compreendemos o Direito divorciado da lei e da orientao dos tribunais. A exposio lbutrinria e o direito comparado s so utilizados, por ns, at o limite necessrio compreenso e soluo dos problemas da nossa Administrao Pblica. 0 que nos preocupa o estudo do ordenamento jurdico-administrativo nacional.

2. Procuramos no ser prolixo no bvio e no intil. Evitamos o superado e o inaplicvel ao Brasil. No discutimos teorias obsoletas, nem polemizamos questes bizantinas. Fomos ao que ocorre cotidianamente na nossa Administrao, na nossa Legislao e na nossa justia. Pode no ser o melhor mtodo para o estudo do Direito Administrativo. , porm, o mais til e o mais consentneo com a realidade. No livro para mestres, nem para os tericos do Direito. um modesto compndio para estudantes e para os que se defrontam, na prtica, com problemas jurdicos de Administrao Pblica. aca m a. , s u nea en teo rea e v vncia Na 3.a edio - depois de nove anos da anterior e com nove tiragens sem atualizao - tivemos que reescrever quase todos os captulos para ajust-los ao progresso do Direito e s substanciais modificaes da nossa legislao, seguida das naturais variaes da jurisprudncia. Para tanto, acrescentamos um captulo - o XII - sobre a organizao administrativa brasileira, a fim de apreci-la em profundidade litz da Constituio da Repblica (Emenda 1169) e da Reforma da Administrao Federal, iniciada pelo Decreto-lei 200167. 11 8 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Ampliamos o captulo da Administrao Pblica para estudarmos seus rgos e agentes; reformulamos o dos contratos administrativos, diante da nova sistemtica das licitaes; demos especial tratamento ao dos servidores pblicos, em face das inovaes constitucionais sobre a matria e reunimos num s captulo os controles da Administrao. De um modo geral, todos os textos foram revistos e ampliados na medida em que o assunto foi atingido pelas modificaes da ordem jurdica interna, a partir de 1964, e pelo impacto do desenvol_vimento nacional que passou a apresentar desconhecidos problemas para . a - Administrao Pblica e a pedir inditas solues governamentais. No de estranhar, portanto, que tenhamos repudiado doutrinas superadas e inovado conceitos para sintoniz-los com a evoluo de nossa era e com o progresso do Pas, pois o Direito no pode per- manecer alheio nem retardatrio na apresentao de solues que dependam de suas normas e de seus princpios. Para uma nova realidade nacional, impe-se um Direito Administrativo renovado e compati- bilizado com as contemporneas exigncias e necessidades da Administrao e dos administrados. Foi o que procuramos fazer com mais meditao e experincia. 0 livro o mesmo, apenas rejuvenescido em suas idias. Nesta 14 a edio revisamos o texto, adequando-o Constituio de 1988 e s recentes normas administrativas pertinentes. Desde j pedimos escusas ao Leitor por eventuais omisses, pois a legislao da Administrao Pblica se sucede to rapidamente que nem sempre podemos indic-la ou substitu-la na nova edio. Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos colega e companheira de escritrio, Dra. Izabel Camargo Lopes Monteiro, pela inestimvel colaborao que nos foi dada para esta 14. edio. So Paulo, janeiro de 1989. 0 Autor 1 NDICE SISTEMTICO DA MATRIA * 3. CANTULO 1 NOES PRELIMINARES 1. 0 Direito ...... 11. Direito Pblico e Direito Privado ............................. 111. Direito Administrativo ....................................... IV. Conceito de Direito Administrativo ........................... V. vi. vil. Relaes com outros ramos do Direito e com as Cincias Sociais Direito Administrativo e Cincia da Administrao .............. Direito Administrativo e Poltica VIII, Fontes do Direito Administrativo IX. Codificao do Direito Administrativo ........................ X. Interpretao do Direito Administrativo ........................ XI. Evoluo Histrica do Direito Administrativo .................. XII. 0 Direito Administrativo no Brasil ........................... XIII. Sistemas Administrativos .................................... XIV. 0 Sistema Administrativo Brasileiro .......................... CAPTULO 11 ADMINISTRAO PBLICA 1. A estrutura administrativa ..................................... - Conceito de Estado ................ - Elementos do Estado .............. - Poderes do Estado ........................................ - Organizao do Estado ..................................... - Organizao da Administrao ............................. - Governo e Administrao .................................. - Entidades polticas e administrativas ......................... - rgos pblicos ........................................... - Agentes pblicos .......................................... - Investidura dos agentes pblicos ............................ 11. A atividade administrativa ..................................... - Conceito de Administrao ................................. - Natureza da Administrao ................................ * Veja-se o ndice alfabtico remissivo pgina 679. 19 20 20 21 25 28 31 33 35 4. 39 42 48 50 50 51 51 52 54 55 57 58 66 72 74 74 76 10 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Fins da Administrao 77 - Princpios bsicos da Administrao 78 - Legalidade 78 - Moralidade 79 - Finalidade 81 - Publicidade . _1, * * - - , * * *, - - * * * * 81 111- Os poderes e deveres do administrador pblico 84 - Poderes e deveres 84 - Poder-dever de agir 85 - Dever de eficincia 86 - Dever de probidade 87 - Dever de prestar contas 88 IV - 0 uso e o abuso do poder 89 - Uso do poder 89 - Abuso do poder 90 - Excesso de poder 91 - Desvio de finalidade 92 - Omisso da Administrao 93 CAPfTUL0 III PODERES ADMINISTRATIVOS I. Consideraes gerais II. Poder vinculado ... III . Poder discricionrio IV. Poder hierrquico V. Poder disciplinar ... VI. Poder regulamentar . VII. Poder de polcia ... - Conceito ....... - Razo e fundamento - Objeto e finalidade - Extenso e limites ... - Atributos ........... - Meios de atuao .... - Sanes ............ - Condies de validad VIII. Polcia sanitria . CAPfTULO IV ATOS ADMINISTRATIVOS 95 96 97 100 103 106 5. 109 110 ill 112 113 114 117 118 119 120 1. Conceito e requisitos do ato administrativo - Conceito ................... - Requisitos ................. - Mrito do ato administrativo - Atos de direito privado praticados pela Administrao ........ - Procedimento administrativo ............. 125 126 127 131 132 133 INDICE SISTEMTICO DA MATRIA II. Atributos do ato administrativo 134 - Presuno de legitimidade ....................... 134 - Imperatividade 137 - Auto-executoriedade 137 III. Classificao dos atos administrativos 139 - Atos gerais 139 - Atos individuais 140 - Atos internos 141 - Atos externos 141 - Atos de imprio 142 - Atos de gesto 142 - Atos de expediente 143 - Atos vinculados 143 - Atos discricionrios 144 - Outras classificaes 147 IV. Espcies de atos administrativos . . 154 - Atos normativos 154 - Atos ordinatrios 159 - Atos negociais 162 - Atos enunciativos 168 - Atos punitivos ............. 170 V. Motivao dos atos administrativos 173 - Teoria dos motivos determinantes 175 VI. Invalidao dos atos administrativos 176 - Revogao 178 - Anulao 180 - Anulao pela prpria Administrao 183 - Anulao pelo Poder Judicirio .... .. ...... 184 CAPTULO V CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 1. Consideraes Gerais ...................................... - Idia geral sobre contrato ................................. - Conceito ................................................. - Peculiaridades do contrato administrativo .................... - Alterao e resciso unilateral do contrato 1 1 - Equilbrio financeiro ....................................... - Reajustamento de preos e tarifas ......................... 6. - Exceo de contrato no cumprido ......................... - Controle do contrato . - Aplicao de penalidades contratuais ......................... - Interpretao do contrato administrativo .................... II. Formalizao do contrato administrativo ....................... - Normas regedoras do contrato ............................. - Instrumento e contedo do contrato administrativo .......... - Clusulas essenciais ....................................... - Garantias para a execuo do contrato ...................... III. Execuo do contrato administrativo . .......................... - Direitos e obrigaes das partes ............................ - Normas tcnicas e material apropriado .......... .... 18b 186 187 189 190 192 192 193 193 194 195 196 196 197 200 200 203 203 204 12 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Variaes de quantidade . - Execuo pessoal ......... - Encargos da execuo .... - Manuteno de preposto . . . - Acompanhamento da execuo do contrato e recebimento do seu objeto 206 - Extino, prorrogao e renovao do contrato 209 IV. Inexecuo, reviso e resciso do contrato 212 - Inexecuo, do contrato 212 - Causas justificadoras da inexecuo do contrato 213 - Conseqncias da inexecuo 218 - Reviso do contrato 220 - Resciso do contrato 222 - Resciso administrativa 222 - Resciso amigvel 224 - Resciso judicial 225 - Resciso de pleno direito 226 V. Contratos administrativos em espcie 226 a) Contrato de obra pblica 226 b) Contrato de servio 230 c) Contrato de trabalhos artsticos 232 d) Contrato de fornecimento 233 e) Contrato de concesso 234 f) Contrato de gerenciamento 237 VI. Licitao 239 - Consideraes gerais 239 - Conceito e finalidades da licitao 241 - Princpios da licitao 242 - Objeto da licitao 245 - Obrigatoriedade de licitao 246 - Dispensa de licitao 247 - Inexigibilidade de licitao 249 7. - Procedimento da licitao 255 - Edital 255 - Carta-convite 259 - Recebimento da documentao e propostas 260 - Habilitao dos licitantes 263 - julgamento das propostas 266 - Adjudicao e homologao 273 - Anulao e revogao da licitao 274 VII. Modalidades de licitao 276 - Concorrncia 277 - Concorrncia internacional 280 - Consrcio de empresas 28 1 - Pr-qualificao 282 - Tomada de preos 283 - Registros cadastrais; 283 - Convite 284 - Concurso 285 - Leilo ................................................... 286 1 NDICE SISTEMTICO DA MATRIA CAPfTULO VI SERVIOS PBLICOS 1. Consideraes gerais .......................................... - Conceito ........ - Classificao ... - Regulamentao e controle ................................. - Requisitos do servio e direitos do usurio - Competncia para prestao do servio ... - Formas e meios de prestao do servio ... ................... 1 Il. Autarquias - Conceito ..................................... - Caracteres .................................... - Privilgios . - Controle .................................... - Autarquia de regime especial . III. Entidades paraestatais : - Conceito e caracteres . - Controle . - Espcies de entidades paraestatais ........................... - Empresas pblicas ......................................... - Sociedades de economia mista .............................. - Fundaes institudas pelo Poder Pblico .................... - Servios sociais autnomos .................................. IN. Servios delegados a particulares . a) Servios concedidos . b) Servios permitidos ......................................... c) Servios autorizados ........................................ V. Convnios e consrcios administrativos ......................... 8. - Convnios ................................................. - Consrcios ................................................ CAPTUW Vil SERVIDORES PBLICOS 1. Consideraes gerais .......................................... - Regime trabalhista jurdico nico ........................... II. Organizao do funcionalismo ................................. - Organizao legal .......................................... - Cargos e funes .................. - Criao de cargos ................. - Provimento de cargos .............. - Direitos do titular do cargo ................................ - Competncia para organizar o funcionalismo ................ - Observncia das normas constitucionais ..................... Normas constitucionais pertinentes ao funcionalismo . - Acessibilidade aos cargos ................................... -Concurso ................................................. 13 .................... 288 288 290 292 293 295 297 300 300 302 305 307 309 310 310 315 316 317 323 329 335 336 337 350 352 353 354 356 357 358 359 359 359 361 363 365 365 368 371 372 374 14 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Paridade de vencimentos - * ' ' * - Vedao de equiparao e vinculaes ... - Proibio de acumulao de cargos e furies -Estabilidade ................................ 377 378 379 380 - Aposentadoria ............ :*'',***''**"*****'****1111*''** 385 9. - Cmputo do tempo de servio 388 Exerccio de mandatos eletivos 388 Demisso de vitalcios e estveis 389 Reintegrao 390 Responsabilizao civil de servidores 391 Abrangncia das normas constitucionais 392 Deveres e direitos dos funcionrios 392 - Deveres 393 - Restries funcionais 394 - Direitos 394 - Vencimentos e vantagens pecunirias 395 - Adicionais 402 - Gratificaes 408 Responsabilidades dos servidores 411 - Responsabilidade administrativa 412 - Responsabilidade civil 414 - Responsabilidade criminal 416 - Meios de punio 418 - Priso administrativa 419 - Seqestro, perdimento e confisco de bens 420 - Enriquecimento ilcito 421 - Abuso de autoridade ........................ 421 CAPfTULO VIII DOMINIO PBLICO I. Consideraes gerais 423 - Domnio pblico 423 - Conceito e classificao dos bens pblicos 426 - Administrao dos bens pblicos 429 - Utilizao dos bens pblicos 430 - Alienao dos bens pblicos 440 - Imprescritibilidade, impenhorabilidade e operao dos bens pblicos 447 - Aquisio de bens pela Administrao 450 II. Terras pblicas 451 - TerrasdevoIutas .................. i 455 456 457 458 458 459 460 462 462 462 - Plataforma continental .................................... - Terras ocupadas pelos silvcolas ......................... - Terrenos de marinha .................................... - Terrenos acrescidos ..................................... - Terrenos reservados .................................... - Ilhas .................................................. - lveos abandonados .................................... 10. - Faixa de fronteira ........................................ - Vias e logradouros pblicos .............................. NDICE SISTEMTICO DA MATRIA III. guas pblicas ... - guas internas - guas externas IV. jazidas ..... - Petrleo ....................... - Minrios nucleares ............ V. Florestas vi. VII. Fauna ..................................................... Espao areo .............. ................................. VIII. Patrimmo histrico: Tombamento ........................... IX. Proteo ambiental .......................................... - Controle da poluio ................... - Preservao dos recursos naturais ........ - Restaurao dos elementos destruidos .... - Ao Civil Pblica ....................................... CAPTULO IX INTERVENO NA PROPRIEDADE E NO DOMINIO ECONOMICO 15 465 466 469 471 473 473 475 478 480 482 487 488 492 494 495 1. Consideraes gerais 496 - Propriedade e domnio econmico 497 - Bem-estar social 498 - Competncia para a intervenao 499 - Meios de interveno 499 II. Interveno na propriedade 500 a) Desapropriao 500 - Conceito 501 - Caractersticas 501 - Requisitos constitucionais 508 - Normas bsicas 509 - Casos de desapropriao 510 - Declarao expropriatria 512 11. - Processo expropriatrio 514 - Imisso na posse 515 - Indenizao 517 - Pagamento 521 - Desvio de finalidade 521 - Anulao da desapropriao 522 - Retrocesso 523 - Desistncia da desapropriao 523 h) Servido administrativa 524 C) Requisio 528 d) Ocupao provisria 530 e) Limitao administrativa 531 111. Interveno no domnio econmico ............................ - Monoplio .............................. - Represso ao abuso do poder econmico - . - Controle do abastecimento .................................. 540 541 543 544 i~ 1 16 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO - Tabelamento de preos 546 - Criao de empresas paraestatais 547 CAPTULO X RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO 1. Consideraes gerais 548 - Evoluo doutrinria 549 II. Responsabilidade civil da Administrao no Direito Brasileiro 552 - 0 art. 15 do Cdigo Civil 552 - 0 6." do art. 37 da Constituio da Repblica 553 - Responsabilidade por atos legislativos e judiciais 556 III. Reparao do dano 558 - Ao de indenizao 558 - Ao regressiva 560 CAPfTULO XI CONTROLE DA ADMINISTRAO - Conceito .................. - Meios de controle ......... - Fiscalizao hierrquica .... - Recursos administrativos .... - Representao ............. - Reclamao ............... - Pedido de reconsiderao ... - Recursos hierrquicos ...... - Coisa julgada administrativa - Prescrio administrativa ... - Processo administrativo ..... - Processo e procedimento ... - 0 processo 12. administrativo e suas espcies - Princpios do processo administrativo . . . - Fases do processo administrativo ........ - Modalidades de processo administrativo . Processo administrativo disciplinar ...... Meios sumrios ........................ Processo administrativo tributrio ....... 1. Consideraes gerais .......................................... - A necessidade de controle - Conceito de controle ...... - Tipos e formas de controle II. Controle administrativo 569 569 570 570 571 574 574 575 576 578 580 581 581 582 582 585 588 590 593 594 598 598 599 601 602 564 . . 564 565 566 . Controle legislativo .................... - Conceito ......................... - Fiscalizao dos atos da Administrao - Fiscalizao financeira e oramentria ....................... - Atribuies dos Tribunais de Contas ....................... .................... .................... . ....................... NDICE SISTEMTICO DA MATRIA IV. Controle judicirio ............................... - Conceito .................................................. - Atos sujeitos a controle comum ............................ - Atos sujeitos a controle especial ....................... - Meios de controle judicirio ................................. 13. V. A Administrao em juzo ...... - Representao em juizo ...... - Atuao processual ........... - Execuo do julgado ......... - Despesas judiciais ......................................... - Prescrio ................................................ CAPfTULO XII 17 603 603 604 606 612 616 617 618 619 622 622 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA 1. Consideraes gerais ......................................... 11. A Administrao Federal e a Reforma Administrativa de 1%7 .. 111. Administrao Direta e Administrao Indireta ................ IV. Os princpios fundamentais da Reforma ...... - Planejamento ... - Coordenao - - Descentralizao ...... - Delegao de competncia .......... - Controle ........................ V. Os rgos dirigentes da Administrao Federal ....... - Presidncia da Repblica ......................... - Ministrios ....................................... VI. rgos de assessoramento ................................... - rgos de assessoramento do Presidente da Repblica ...... - rgos de assessoramento dos Ministros de Estado .......... VII. Outros rgos da Administrao Federal ...................... - Tribunais administrativos ................... - Procuradorias ............................. - rgos autnomos ......................... . Entes de cooperao ........................ VIII IX. X. A Administrao dos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios .......................... - Administrao estadual ............ - Administrao municipal .......... - Administrao do Distrito Federal . - Administrao dos Territrios ...... Sistemas de atividades auxiliares .............................. 625 627 629 14. 633 633 635 636 638 638 640 641 642 652 653 658 661 661 662 665 666 667 670 670 671 674 676 1 1 ~ i ~11 ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS 1 AP - Ao popular BI - Boletim do Interior (SP) CC - Cdigo Civil CP - Cdigo Penal CPC - Cdigo de Processo Civil CLT - Consolidao das Leis do Trabalho DJU - Dirio da Justia da Unio DOU - Dirio Oficial da-Unio EDP - Estudos de Direito Pblico (SP) MS - Mandado de segurana RDA - Revista de Direito Administrativo (RJ) RDI - Revista de Direito Imobilirio (SP) RDP Revista de Direito Pblico (SP) RDPG Revista de Direito da Procuradoria Geral (RJ) RIL Revista de Informao Legislativa (DF) RJTJSPRevista de jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo (SP) RE Recurso extraordinrio RF - Revista Forense (RJ) RPGE - Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo (SP) RT - Revista dos Tribunais (SP) RTCU - Revista do Tribunal de Contas da Unio (DF) RTFR - Revista do Tribunal Federal de Recursos (DF) RTJ - Revista Trimestral de jurisprudncia (DF) STF - Supremo Tribunal Federal TA - Tribunal de Alada TFR - Tribunal Federal de Recursos TJ - Tribunal de Justia NOTAS: Nas citaes de livros e revistas, o primeiro nmero indica o volume, e o segundo, aps a barra, a pgina. Para facilidade de consulta, repetimos a indicao de acrdos quando publicados em diversas revistas. Na indicao de acrdos da justia estadual, aditamos sigla do Fribunel a do Estado a que pertence. 15. CAPTULO 1 NOES PRELIMINARES SUMRIO: 1. 0 DIREITO - II. DIREITO POBLICO E DIREITO PRIVADO - III. DIREITO ADMINISTRATIVO - IV. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO - V. RELAES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO E COM AS CIN- CIAS SOCIAIS - VI. DIREITO ADMINISTRATIVO E CINCIA DA ADMINISTRAO - VII. DIREITO ADMINISTRATIVO E POLITICA - VIII. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO - IX. CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO - X. INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO - XI. EVOLUO HISTRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO -X11. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL - XIII. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS - XIV. 0 SISTEMA ADMINIS- TRATIVO BRASILEIRO. 1. 0 DIREITO 0 estudo do Direito Administrativo h de partir, necessariamente, da noo geral do Direito - tronco de onde se esgalham todos os ramos da Cincia furdica. 0 Direito, objetivamente considerado, o conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado. Na clssica conceituao de Jhering, o complexo das condies existenciais da sociedade, asseguradas pelo Poder Pblico. Em ltima anlise, o Direito se traduz em princpios de conduta social, tendentes a realizar a justia. 1 Quando esses princpios so sustentados em afirmaes tericas formam a Cincia furdica, em cuja cpula est a Filosofia do Direito; quando esses mesmos princpios so concretizados em norma jurdica, temos o Direito Positivo, expresso na legislao. A sistematizao desses princpios, em normas legais, constitui a Ordem Jurdica, ou seja, o sistema legal adotado para assegurar a existncia do Estado e a coexistncia pacfica dos indivduos na comunidade. 1 , Carlos Mouchet-Zorraquin Becu, Introduccin al Derecho, Buenos ires, 1959, pgs. 24 e segs. i 1 1 ~ 1 20 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Da a presena de duas ordens jurdicas: a interna e a internacional; aquela formada pelos princpios. jurdicos vigentes em cada Estado; esta se mantm pelas regras superiores aceitas reciprocamente p . elos Estados, para a coexistncia pacfica das Naes entre si, e dos indivduos que as compoem, nas suas relaes externas. 11. DIREITO PBLICO E DIREITO PRIVADO 0 Direito dividido, inicialmente, em dois grandes ramos: Direito Pblico e Direito Privado, consoante a sua destinao. 0 Direito Pblico, por sua vez, subdvide-se em Interno e Externo. 0 Direito Pblico Interno visa regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando s reflexamente da conduta individual. Reparte-se em Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributrio, Direito Penal ou Criminal, Direito Processual ou Judicirio (Civil e Penal), Direito do Trabalho, Direito 16. Eleitoral, Direito Municipal. Esta subdiviso no estanque, admitindo o despontar de outros ramos, com o evolver da Cincia jurdica que enseja, a cada dia, a especializao do Direito e a conseqente formao de disciplinas autnomas, bem diversficadas de suas co-irms. 0 Direito Pblico Externo destina-se a reger as relaes entre I-no inter- os Estados Soberanos e as atividades indiv uas no p nacional. 0 Direito Privado tutela predominantemente os interesses individuais, de modo a assegurar a coexistncia das pessoas em sociedade e a fruio de seus bens, quer nas relaces de indivduo a indivduo, quer nas relaes do indivduo com ~ Estado. Biparte-se o Direito Privado em Direito Civil e Direito Comercial. 0 Direito Administrativo, como vimos, um dos ramos do Dreito Pblico Interno. Sua conceituao doutrinria, entretanto, tem ensejado acentuadas divergncias entre os publicistas. III. DIREITO ADMINISTRATIVO A escola francesa, capitaneada por Ducrocq, Batbie e Gianquin- to, sustenta que o Direito Administrativo se detm no estudo do sistema de leis que regem a Administrao Pblica.' Tal conceito 1. Ducrocq, Cours de Droit Administratit et de Legislation Franaise des Finances, 1881, pg. 5; Batbie, Trait Thorique et Pratique du Droit NOES PRELIMINARES 21 inaceitvel, j porque reduz a misso desse ramo jurdico de catalogar a legislao administrativa, j porque inverte a posio da Cincia do Direito, subordinando-a s normas legais existentes, quando, na realidade, os princpios doutrinrios que informam ou devem informar a legislao. A escola italiana, ou subjetivista, integrada, dentre outros, por Meucci, Ranelletti, Zanobini e Raggi, s concede ao Direito Administrativo o estudo dos atos do Poder Executivo. 2 Partem, assim, os seus adeptos, do sujeito de onde emana o ato administrativo e no do ato em si mesmo, para conceituao da cincia que o disciplina. Desse ponto-de-vista resulta que o Direito Administrativo excluiria de suas cogitaes os atos administrativos praticados, embora em reduzida escala, pelo Legislativo e pelo Judicirio, na organizao e execuo de seus servios meramente administrativos. A escola subjetiviSta, portanto, no atende inteiramente realidade. Outros autores, no filiados a escolas, encaram o Direito Administrativo por facetas diversas, acentuando-lhes os traos predominantes. Assim, Foignet entende que o Direito Administrativo regula os rgos inferiores, relegando ao Direito Constitucional a atividade dos rgos superiores da Administrao Pblica. 3 Na opinio de Berthlemy esse ramo do Direito cuida de todos os servios pblicos que secundam a execuo das leis, excludos os da justia. 4 0 clssico Laferrire alarga esse conceito para atribuir ao Direito Administrativo a ordenao dos servios pblicos e a regulamentao das relaes entre a 17. Administrao e os administradores. 5 IV. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO A diversidade das definies est a indicar o desencontro doutrinrio sobre o conceito de Direito Administrativo, variando o en- Public et Administratif, 1893, 111/8; Gianquinto, Corso di Diritto Pubblico Amministrativo, 1877, 1/8. 2. Meucci, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1892, pg. 2; RaneIletti, Principii di Diritto Ammnistrativo, 1912, pg. 268; Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1936, pgs. 21 e segs.; Raggi, Diritto Amministrativo, 1936, 1/20. 3. Foignet, Manuel lmentaiw de Droit Administratif, 1901, pgs. 1 e segs. 4. Berthlemy, Trait lmentaire de Droit Administratif, 1923, pgs. 1 e segs. 5. Laferrire (M. F.), Cours Thorique et Pratique de Droit Publie et Administratif, 1854, pg. 578. 22 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO tendimento consoante'a escola e o critrio adotado pelos autores que procuram caracterizar o seu objeto e demarcar sua rea de atuao. 1 A doutrina estrangeira no nos parece habilitada a fornecer o exato conceito do Direito Administrativo Brasileiro, porque a concepo nacional desse ramo do Direito Pblico Interno , na justa observao de Barros Jnior, "algo diversa, propendendo mais para uma combinao de critrios subjetivo e objetivo do conceito de Administrao Pblica, como matria sujeita regncia desse ramo ~ 1. Vejam-se as mais modernas definies no direito ptrio: "conjunto dos princpios que regulam a atividade no contenciosa do Estado, e a constituio dos rgos e meio de sua ao em geral" (Mrio Masago, Conceito de Direito Administrativo, 1926, pg. 21) - "sistema de princpios jurdicos que regulam a atividade do Estado, salvo as partes civil e penal, nele compreendida a constituio dos rgos de sua atividade" (Jos Matos de Vasconcelos, Direito Administrativo, 1936, 1/12) - "disciplina jurdica reguladora da atividade do Estado, exceto no que se refere aos atos legislativos e jurisdicionais, instituio de rgos essenciais estrutura do regime e forma necessria da atividade destes rgos" (Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pg. 49) - "ramo do Direito Positivo que especifica e privativamente rege a administrao pblica como forma de atividade, define as pessoas administrativas e a organizao e os agentes do Poder Executivo das politicamente constitudas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigaes, em suas relaes, umas com as outras e com os particulares, por ocasio do desempenho daquela atividade" (Rui Cirne Lima, Princpios de Direito Administrativo Brasileiro, 1954, pg. 26) - "ramo do Direito Pblico que regula a estrutura e o funcionamento da administrao pblica bem como dos organismos criados para executar os servios pblicos; regula, tambm, as relaes entre a administrao e terceiros, quando vinculados s finalidades prprias dos servios pblicos" (Themstocles Brando Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo, 1955, 1/14) - "0 ramo do direito pblico interno que regula a atividade das pessoas jurdicas pblicas e a instituio de meios e rgos relativos ao dessas pessoas" (Jos Cretella Ir., Curso de Direito Administrativo, 1977, pg. 41) - "conjunto de princpios jurdicos que disciplinam a organizao e a atividade do Poder Executivo, inclusive dos rgos descentralizados, bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas pelos outros Poderes" (Carlos S. de Barros Jnior, Compndio de Direito Administrativo, 1963, 1/81) - ordenamento jurdico da atividade do Estado-poder, enquanto tal, ou de quem faa as suas vezes, de 18. criao de utilidade pblica, de maneira direta e imediata" (Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios Gerais de Direito Administrativo, 1969, 1/176) - "ramo do Direito Pblico que estuda os princpios e normas que regem as atividades jurdicas do Estado e de seus delegados e as relaes de subordinao e de coordenaco delas derivadas, excludas a criao da norma legal e sua aplicao juri;dicional contenciosa, na prossecuo dos fins do Estado" (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, 1974, pg. 52) - "conjunto de normas jurdicas que presidem organizao e ao funcionamento dos servios pblicos" (Henrique de Carvalho Simas, Manual Elementar de Direito Administrativo, 1974, pg. 59). Na doutrina estrangeira: "conjunto de regras relativas aos servicos pblicos" (Gaston Jze, Droit Administratil, 1914, 1/1) - "0 direito administrativo tem por objeto dar s pessoas administrativas, e a seus agentes, os poderes necessrios ao desempenho de sua misso que a de gerir os interesses pblicos NOES PRELIMINARES 23 gdo Direito", o que levou o mesmo publicista. a concluir que "abranera Pois, 0 Direito Administrativo, entre ns, todas as funes exercidasi'~elas autoridades administrativas de qualquer natureza que sejam; e mais: as atividades, que, pela sua natureza e forma de efetivao, possam ser consideradas como tipicamente administrativas". 2 Aplaudimos inteiramente essa orientao, porque o Direito Administrativo, como entendido e praticado entre ns, rege efetivamente no s os atos do Executivo, mas tambm os do Legislativo e do Judicirio, praticados como atividade paralela e instrumental das que e assegurar a satisfao das necessidades coletivas" (Marcel Waline, Manuel lmentaire de Droit Administratil, 1946, pg. 239) - "0 direito administrativo rege os conflitos entre a administrao e os administrados, originados do interesse geral em presena do interesse privado" (Paul Duez e Guy Debeyre, Trait de Droit Administratif, 1952, pg. 4) - "0 ramo do direito pblico interno que regula a organizao e atividade da administrao, isto , o conjunto de autoridades, agentes e organismos, encarregados, sob o impulso do poder poltico, de assegurar as mltiplas intervenes do Estado moderno" (Andr de Laubadre, Trait lmentaire de Droit Administratif, 1953, pg. 11) - "Complexo das normas jurdicas internas que regulam as relaes entre a Administrao Pblica, enquanto atuam para a consecuo de suas prprias finalidades, e os sujeitos a ela subordinados" (Francesco D'Alessio, Istituzioni di Diritto Aniministrativo Italiano, 1949, 1/21) - "A parte do Direito Pblico que tem por objeto a organizao, os meios e as formas de atividade da Administrao Pblica e as conseqentes relaes jurdicas entre ela e os outros suieitos" (Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950, 1/22) -"Sistemas das normas jurdicas que disciplinam as relaes pelas quais o Estado, ou pessoa que com ele coopere, exera a iniciativa de perseguir interesses coletivos utilizando o privilgio da execuo prvia" (Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 1947, Pg. 17) - "Ramo do Direito Pblico que regula a atividade do Estado que se realiza em forma de funo administrativa" (Gabinci Fraga, Derecho Administrativo, 1948, pg. 3) - "Conjunto de normas positivas e de princpios de Direito Pblico de aplicao concreta instituio e funcionamento dos servios pblicos e ao conseqente controle jurisdicional da Administrao Pblica" (Rafael Bielsa, Compendio de Derecho Pblico, 1952, 11/1) - "Complexo de normas e princpios de Direito Pblico Interno que regulam as relaes entre os entes pblicos e os particulares, ou aqueles entre si, para a satisfao concreta, direta e imediata das necessidades coletivas, dependentes da ordem jurdica estatal" (Benjamin Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, 1948, 1/77) - "0 direito admi- nistrativo o direito comum do Poder Pblico" (Georges Vedel, Droit Administratif, 1961, pg. 44) - "0 conjunto de normas e de princpios de direito 19. pblico interno, que tem por objeto a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica, assim como a regulamentao das relaes interorgnicas, interadministrativas e as das entidades administrativas com os administrados" (Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 1965, 1/149) -"0 ramo do direito pblico que estuda o exerccio da funo administrativa e a proteo judicial existente contra esta" (Agustin A. Gordifio, Tratado de Derecho Administrativo, 1974, tomo 1, IV/19). 2. Carlos S. de Barros jnior, Introduo ao Direito Administrativo, 1954, pgs. 85 e segs. . 1 24 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO lhe so especficas e predominantes, isto , a de legislao e a de jurisdio. i 0 conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para ns, siri tetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar con creta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Analisemos os elementos desse conceito. Conjunto harmnico de princpios jurdicos ... significa a sistematizao de normas doutrinrias de Direito (e no de Poltica ou de ao social), o que indica o carter cientfico da disciplina em exame, sabido que no h cincia sem princpos tericos prprios, ordenados, e verificveis na prtica; que regem os rgos, os agentes ... indica que ordena a estrutura e o pessoal do servio pblico; e as atividades pblicas ... isto , a seriao de atos da Administrao Pblica, praticados nessa qualidade, e no quando atua, excepcionalmente, em condies de igualdade com o particular, sujeito s normas do Direito Privado; tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. A est a caracterizao e a delimitao do objeto do Direito Administrativo. Os trs primeiros termos - con- creta, direta e imediatamente - afastam a ingerncia desse ramo do Direito na atividade estatal abstrata que a legislativa, na atividade indireta que a judicial, e na atividade mediata que a ao social do Estado. As ltimas expresses da definio - fins desejados pelo Estado - esto a indicar que ao Direito Administrativo no compete dizer quais so os fins do Estado. Outras cincias se incumbiro disto. Cada Estado, ao se organizar, declara os fins por ele visados e institui os Poderes e rgos necessrios sua consecuo. 0 Direito Administrativo apenas passa a disciplinar as atividades e os rgos estatais ou a ele assemelhados, para o eficiente funcionamento da Administrao Pblica. Percebe-se, pois, que o Direito Administrativo interessa-se pelo Estado, mas no seu aspecto dnmico, funcional, relegando para o Direito Constitucional a parte estrutural, esttica. Um faz a fisiologia do Estado; o outro, a sua anatomia. 0 Estado moderno, para o completo atendimento de seus fins, atua em trs sentidos - administrao, legislao e jurisdio - e em todos eles pede orientao ao Direto Administrativo, no que concerne organizao e funcionamento de seus servios, administrao de seus bens, regncia de seu pessoal e formalizao dos seus atos de administrao. Do funcionamento estatal s se afasta o NOES PRELIMINARES 25 Direito Administrativo quando em presena das atividades especificamente legislativas (feitura da lei) ou caracteristicamente judicirias (decises judiciais tp;cas). A largueza do conceito que adotamos permite ao Direito Administrativo reger, como efetivamente rege, 20. toda e qualquer atividade de administrao, provenha ela do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio. E, na realidade, assim , porque o ato administrativo no se desnatura pelo s fato de ser praticado no mbito do Legislativo ou do Judicirio, desde que seus rgos estejam atuando como administradores de seus servios, de seus bens, ou de seu pessoal. Dessas incurses necessrias do Direito Administrativo em todos os setores do Poder Pblico, originam-se as suas relaes com os demais ramos do Direito e at mesmo com as cincias no jurdicas, como passaremos a analisar. V. RELACES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO E CO~1 AS CINCIAS SOCIAIS Com o Direito Constitucional o Direito Administrativo mantm estreita afinidade e ntimas relaes, uma vez que ambos cuidam da mesma entidade: o Estado. Diversificam em que o Direito Constitucional se interessa pela estrutura estatal e pela instituio poltica do governo, ao passo que o Direito Administrativo cuida, to-somente, da organizao interna dos rgos da Administrao, de seu pessoal e do funcionamento de seus servios, de modo a satisfazer as finalidades que lhe so constitucionalmente atribudas. Da termos afirmado que o Direito Constitucional faz a anatomia do Estado, cuidando de suas formas, de sua estrutura, de sua substncia, no aspecto esttico, enquanto o Direito Administrativo estuda-o na sua movimentao, na sua dinmica. Encontram-se, muitas vezes, em setores comuns, o que os leva ao entrosamento de seus princpios, e, sob certos aspectos, assemelhao de ' suas normas. Mas bem de ver que no se confundem: um d os lineamentos gerais do Estado, institui os rgos essenciais, define os direitos e garantias individuais; o outro (Direito Administrativo) disciplina os servios pblicos e regulamenta as relaes entre a Administrao e os administrados dentro dos princpios constitucionais previamente estabelecidos. Com o Direito Tributrio e com o Financeiro so sensveis as relaes do Direito Administrativo, dado que as atividades vinculadas a imposiao e arrecadao de tributos, realizao da receita e efetivao das despesas pblicas, so eminentemente administrativas. ~ i i 1~ i ~ h 26 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Com o Direito Penal a intimidade do Direito Administrativo persiste sob muitos aspectos, a despeito de atuarem em campos bem diferentes. Certo que o ilcito administrativo no se confunde com o ilcito penal, assentando cada qual em fundamentos e normas diversas. Mas no menos verdade que a prpria Lei Penal, em muitos casos, tais como nos crimes contra a Administrao Pblica (Cdigo Penal, arts. 312 a 327), subordina a definio do delito conceituao de atos e fatos administrativos. Noutros casos, chega mesmo a relegar Administrao prerrogativas do Direito Penal, como ocorre nas prises administrativas e na caracterizao de infraes dependentes das chamadas normas penais em branco. Com o Direito Processual (Civil e Penal) o Direito Administrativo mantm intercmbio de princpios aplicveis a ambas as disciplinas, na regulamentao de suas respectivas jurisdies. Se, por um lado, a justia comum no dispensa algumas normas administrativas na movimentao dos feitos, por outro, a jurisdio administrativa se serve de princpios tipicamente processuais para nortear o julgamento de seus recursos. No raro so as 21. prprias leis administrativas que determinam a aplicao de normas processuais comuns e princpios gerais do Direito Judicirio, aos casos anlogos da Administrao. Com o Direito do Trabalho e especialmente com as instituies de previdncia e assistncia ao assalariado, o Direito Administrativo mantm sensveis relaes, j porque tais organizaes so institudas, entre ns, como autarquias administrativas, j porque as relaes entre empregadores e empregados, em boa parte, passaram do mbito do Direito Privado para o campo do Direito Pblico, com o fim precpuo de mant- las sob a regulamentao e fiscalizao do Estado. Essa publicizao do Direito do Trabalho muito o aproximou do Direito Administrativo principalmente agora que o Estado e suas autarquias contratam empregados no regime da Consolidao das Leis do Trabalho, para atividades de natureza empresarial. Com o Direito Eleitoral, novo ramo do Direito Pblico que se tem desenvolvido largamente entre ns como atestam o Cdigo Eleitoral (Lei federal 4.737, de. 15. 7. 1965) e leis complementares, o Direito Administrativo tem muitos pontos de contato na organizaco da votao e apurao dos pleitos, no funcionamento dos partidos polticos, no ordenamento e fiscalizao da propaganda partidria e em outros assuntos de carter nitidamente administrativo, embora da competncia da Justia Eleitoral. Pode-se afirmar mesmo que toda a parte formal dos atos eleitorais permanece sob a regncia do Direito Administrativo, uma vez que aquele Direito no dispe de mtodos prprios para a execuo das atividades que lhe so reservadas. Seus princpios especficos s alcanam os aspectos materiais dos atos elei- NOOES PRELIMINARES 27 torais e o julgamento de seus recursos, sabido que a Justia Eleitoral parte integrante do Poder Judicirio (Const. Rep., arts. 118 a 121). Com o Direito Municipal, cronologicamente o ltimo esgalho do Direito Pblico Interno, o Direito Administrativo mantm intensas relaes, uma vez que operam ambos no mesmo setor da organizao governamental, diversificando apenas quanto s peculiaridades comunais. 0 crescente desenvolvimento e a especializao das funes locais deram origem autonomia do Direito Municipal, mas nem por isso prescinde ele dos princpios gerais do Direito Administrativo. Ao revs, socorre-se com freqncia das normas administrativas na organizao de seus servios, na composio de seu funcionalismo, e no exerccio das atividades pblicas de seu peculiar interesse. 0 Municpio, como entidade poltico-administrativa que e, se rege, funcionalmente, pelos cnones clssicos do Direito Administrativo, mas se organiza e se autogoverna pelos princpios do moderno Direito Municipal. 1 Da a simbiose existente entre esses dois ramos do Direito Pblico. Com o Direito Civil e Comercial as relaes do Direito Administrativo so intensssimas, principalmente no que se refere aos contratos e obrigaes do Poder Pblico com o particular. A influncia do Direito Privado sobre o Direito Pblico chega a tal ponto que, em alguns pases, aquele absorveu durante muito tempo o prprio Direito Administrativo, impedindo a sua formao e desenvolvimento, como agudamente observou Dicey no direito anglo-norte-americano . 2 Mas inevitvel essa influncia civilista, j pela antecedncia da sistematizao do Direito Privado, j pela generalidade de seus princpios e de suas instituies, amoldveis, sem dvida, a todos os ramos do Direito 22. Pblico . 3 Muitos institutos e regras do Direito Privado so adotados no campo administrativo, chegando mesmo o nosso Cdigo Civil e enumerar entidades pblicas (art. 14), a conceituar os bens pblicos (art. 66), a dispor sobre desapropriao (art. 1.150), a prover sobre edificaces urbanas (arts. 572 a 587), afora outras disposies endereadas retamente Administrao Pblica. Entre ns, Pas carente de estudos administrativos, a aplicao de princpios civilistas ao Direito Pblico tem raiado pelo exager~ e causado no poucos erros judicirios nas decises em que interessada a Administrao nos conflitos com o particular, merecendo a 1. Veja-se a conceituao do Municpio Brasileiro no nosso Direito Municipal Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, Cap. 111. 2. Dicey, The Law of the Constitution, 3.' ed., pgs. 304 e segs. 3. Rafael Bielsa, Relaciones del Cdigo Civil con el Derecho Administrativo, 1923, passint. ~ i 1 1 1 ~ ~ 28 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO NOES PRELIMINARES 29 justa crtica de Bilac Pinto contra "essa imprpria filiao doutrinria das decises jurisdicionais em matria administrativa". 4 Com as Cincias Sociais o Direito Administrativo mantm estreitas relaes, principalmente com a Sociologia, com a Economia Poltica, com a Cincia das Finanas e com a Estatstica. Como disciplinas sociais, ou antropolgicas, atuam no mesmo campo do Direito - a sociedade - apenas com rumos e propsitos diversos. Enquanto as Cincias jurdicas visam a estabelecer normas coercitivas de conduta, as Cincias Sociais (no jurdicas) preocupam-se com a formulao de princpios doutrinrios, deduzidos dos fenmenos naturais que constituem o objeto de seus estudos, mas desprovidos de coao estatal. A estas Cincias o Direito Administrativo pede achegas para o aperfeioamento de seus institutos e de suas normas, visando ajust-los, cada vez mais e melhor, aos fins desejados pelo Estado, na conformidade da ordem jurdica preestabelecida. VI. DIREITO ADMINISTRATIVO E CINCIA DA ADMINISTRAO i A denominada Cincia da Administrao, que surgiu de estudos paralelos aos do Direito Administrativo, perdeu hoje muito da sua importncia, estando suprimida das ctedras universitrias da Itlia desde 1935.1 Na verdade, no nos parece que tal disciplina possa subsistir como cincia autnoma, uma vez que seu objeto se confunde ora com o do Direito Administrativo, ora com o do Direito Constitucional, e no raro com o prprio contedo da Teoria Geral do Estado. Essa indistino de objetos levou Zanobini e Vitta a negarem a autonomia dessa pretensa cincia administrativa. 2 Entre ns, embora figure com muita frequencia nos programas das Faculdades de Direito, j decaiu tambm do conceito dos administrativistas contemporneos, que passaram a consider-la simples parte da Sociologia ou da Poltica ~ 3 ou uma disciplina auxiliar da moderna Organizao Racional do Trabalho .4 Faltando- lhe, como lhe falta, 23. 4. Bilac Pinto, Estudos de Direito Pblico, 1953, pg. 2. 1. Decreto real 2.044, de 28.11.1935. 2. Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950, 1146; Cino Vitta, Diritto Amministrativo, 1948, 1/23. 3. Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, 1939, pg. 65. 4. Carlos S. de Barros Jnior, Introduo ao Direito Administrativo, 1954, pg. 65. contedo jurdico, reputamos inadequada a sua incluso no currculo das Faculdades de Direito. Poder ser ministrada como tcnica de administrao, nunca, porm, como ramo do Direito Pblico, em p de igualdade com o Direito Administrativo. VII. DIREITO ADMINISTRATIVO E POLITICA A conceituao de Poltica tem desafiado a argcia dos publicistas, sem colher uma definio concorde. Para uns cincia (Jellinck e Brunialti), para outros arte (Burke e Schaeffle). A nosso ver, no cincia, nem arte. forma de atuao do homem pblico quando visa a conduzir a Administrao a realizar o bem- comum. A Poltica, como forma de atuao do homem pblico, no tem rigidez cientfica, nem orientao artstica. Rege-se - ou deve reger-se -por princpios ticos comuns e pelas solicitaes do bem coletivo. Guia-se por motivos de convemencia e oportunidade do interesse pblico que h de ser o seu supremo objetivo. Como atitude do homem pblico, a Poltica se difunde e alcana todos os setores da Administrao, quando os governantes - e aqui inclumos os dirigentes dos trs Poderes - traam normas ou praticam atos tendentes a imprimir, por todos os meios lcitos e morais, os rumos que conduzam a atividade governamental ao encontro das aspiraes mdias da comunidade. Coerentemente com esse entender, negamos a existncia de ato poltico como entidade autnoma. 0 que existe, a nosso ver, sempre ato administrativo, ato legislativo ou ato judicirio informado de fundamento poltico. 0 impropriamente chamado ato poltico no passa de um ato de governo, praticado discricionariamente por qualquer dos agentes que compem os Poderes do Estado. A lei um ato legislativo com fundamento poltico; o veto um ato executivo com fundamento poltico; a suspenso condicional da pena um ato judicirio com fundamento poltico. Da a existncia de uma Poltica legislativa, de uma Poltica administrativa e de uma Poltica judiciria. Por idntica razo se pode falar em Poltica econmica, Poltica militar, Poltica agrria etc., conforme seja o setor objetivado pela atividade governamental que o procura orientar no sentido do bem-comum. A Poltica no se subordina aos princpios do Direito, nem se filia a esse ramo do saber humano, embora viceje ao lado das cincias jurdicas e sociais, porque estas que lhe propiciam melhor campo de atuao.' 1. No se confunda a Poltica no sentido em que a conceituamos -forma de atuao do homem pblico visando conduzir a Administrao a li ~~ 1,~ 1 1~ ~, ~ ~2, 30 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Modernamente, muito se fala em Direito Poltico, referindo-se s prerrogativas do cidado como participante eventual da Administrao Pblica. Melhor diramos Direito Cvico (em oposico a Direito Civil), porque, na verdade, o que se reconhece aos ivduos nas democracias a faculdade de 24. atuar como cidado para compor o go- 1 verno, e intervir na vida pblica do Estado, atravs de atos decorrentes de sua capacidade cvica (candidatura, exerccio do voto, ao popular, escolha plebiscitria, cassaco de mandatos etc.). Nos primrdios deste sculo confundia-se Di;eito Poltico com Direito Constitucional, sendo corrente a idia de que pertencia a esta disciplina toda a matria referente ao Estado . 2 Essa noo no exata, nem suficiente. 0 Direito Pblico especializou-se, repartiu-se em ramos especficos, definiu perfeitamente seus campos de estudo, relegando 11 ao denominado Direito Poltico somente a parte que entende com a composio do governo e as prerrogativas cvicas do cidado, erigidas em direito subjetivo pblico de seu titular. 3 VIII. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 0 Direito Administrativo abebera-se para sua formao em quatro fontes principais, a saber: a lei, a doutrina, a jurisprudncia e os costumes. A lei, em sentido amplo, a fonte primria do Direito Administrativo, abrangendo esta expresso desde a Constituio at os regulamentos executivos.' E compreende-se que assim seja, porque tais atos impondo o seu poder normativo aos indivduos e ao prprio Estado, estabelecem relaes de administrao de interesse direto e imediato do Direito Administrativo. A doutrina, formando o sistema terico de princpios aplicve'is ao direito positivo, elemento construtivo da cincia jurdica qual pertence a disciplina em causa. A doutrina que distingue as regras que convm ao Direito Pblico e ao Direito Privado, e mais parti. cularmente a cada um dos sub-ramos do saber jurdico. Influi ela no realizao do bem-comum - com a poltica partidria que lamentavelmente se pratica entre ns como meio de galgar e pernianecer no poder, atravs de prestgio eleitoral. Nesse sentido carreirismo e no atividade pblica, que merea qualquer considerao doutrinria. 2. C. Gonzales Rosaa, Tratado de Derecho Poltico, 1916, 1/14 e segs. 3. Luis lzaga, Elementos de Derecho Poltico, 1952, 1/17. 1. Carlos S. de Barros Jnior, Fontes do Direito Administrativo, in RDA 28/1; Luiz de Castro Neto, Fontes do Direito Administrativo, So Paulo, 1977. NOES PRELIMINARES 31 s na elaborao da lei, como nas decises contenciosas e no contenciosas, ordenando, assim, o prprio Direito Administrativo. A jurisprudncia, traduzindo a reiterao dos julgamentos num mesmo sentido, influencia poderosamente a construo do Direito, e especialmente a do Direito Administrativo que se ressente de sistematizao doutrinria e de codificao legal. A jurisprudncia tem um carter mais prtico, mais objetivo que a doutrina e a lei, mas nem por isso se aparta de princpios tericos que, por sua persistncia nos julgados, acaba por penetrar e integrar a prpria cincia jurdica. Outra caracterstica da jurisprudncia o seu nacionalismo. Enquanto a doutrina tende a universalizar-se, a jurisprudncia tende a nacionalizar-se, pela contnua adaptao da lei e dos princpios tericos ao caso concreto. Sendo o Direito Administrativo menos geral que os demais ramos jurdicos, preocupa-se diretamente com a Administrao de cada Estado, e por isso 25. mesmo encontra, muitas vezes, mais afinidade com a jurisprudncia ptria, que com a doutrina estrangeira. A jurisprudncia, entretanto, no obriga quer a Administrao, quer, o judicirio, porque no vigora entre ns o princpio norte-americano do stare decises, segundo o qual a deciso judicial superior vincula as instncias inferiores, para os casos idnticos. 0 costume tem perdido muito de sua importncia na construo do Direito, desde a Lei da Boa Razo (1769), que desautorizou. o seu acolhimento quando contrrio lei, at a promulgao de nosso Cdigo Civil (1916), -~ue declarou revogados os "usos e costumes concernentes s matrias de direito civil" por ele reguladas (art. 1.807). Persiste, entretanto, e com grande prestgio, no Direito Comercial que os admite expressamente desde que secundum legem (Cdigo Coniercial, arts. 130 e 133). No Direito Administrativo Brasileiro o costume exerce ainda influncia, em razo da deficincia da legislao. A prtica administrativa vem suprindo o texto escrito, e, sedimentada na conscincia dos administradores e administrados, a praxe burocrtica passa a suprir a lei, ou atua como elemento informativo da doutrina. IX. CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO A questo da codificao do Direito Administrativo tem colocado os doutrinadores em trs posies: os que negam as suas vantagens; os que admitem a codificao parcial; e os que propugnain pela codi- ficao total. Filianio-nos a esta ltima corrente, por entendermos que a reunio dos textos administrativos num s corpo de lei no s perfeitamente exeqvel, a exemplo do que ocorre com os demais lo ~ i i 1~ I ~ ~ !i ~ ~~ 1 32 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO ramos do Direito, j codificados, como propiciar Administrao e aos administrados maior segurana e facilidade na observncia e aplicaao das normas administrativas. As leis esparsas tornam-se de difcil conhecimento e obteno pelos interessados, sobre no permitirem uma viso panormica do Direito a_que pertencem. S o Cdigo remove esses inconvenientes da legislao fragmentria, pela aproximao e coordenao dos textos que se interligam para a formao do sistema jurdico adotado. Certo que o Cdigo representa o ltimo estgio da condensao do Direito, sendo precedido, geralmente, de coletneas e consolidaes das leis pertinentes matria. Entre ns, os estgios antecedentes da codificao administrativa j foram atingidos, e se nos afiguram superados pela existncia de vrios Cdigos parciais (Cdigo da Contabilidade Pblica; Cdigo de guas; Cdigo da Minerao; Cdigo Florestal etc.). De par com esses Cdigos floresce uma infinidade de leis, desgarradas de qualquer sistema, mas que bem mereciam integrar o futuro e necessrio Cdigo Administrativo Brasileiro, instituio que concorrer para a unificao de princpios jurdicos j utilizados na nossa Administrao Pblica. Contemporaneamente, Jules Lesps, depois de assinalar os progressos da codificao administrativa na Europa e os notveis estudos do Instituto Belga de Cincias Administrativas, conclui que a codificao oferece, afinal, melhores possibilidades de controle e aperfeioamento e remata afirmando que "as vantagens se fazem sentir ainda em outros domnios: no da jurisprudncia dos tribunais, no das jurisdies 26. administrativas, no da doutrina e no ensino do direito". 1 Esses argumentos respondem vantajosamente aos que temem a estagnao do Direito, pela estratificao em Cdigos. A prtica se incumbiu de demonstrar, em contrrio do que sustentavam Savigny e seus seguidores, que os Cdigos no impedem a evoluo do Direito, nem estancam a sua formao; ao revs, concorr~m para a difuso ordenada dos princpios jurdicos e para seu crescente aperfeioamento. 2 Como exemplo de codificao administrativa invocamos o moderno Cdigo Administrativo de Portugal, 3 que bem poderia servir 1. Jules Lesps, A codificao dos princpios gerais do Direito Administrativo, in RDA 22/24. No mesmo sentido so as concluses de Jos Cretella Jnior, em sua tese, Da Codificao do Direito Administrativo, 1951, pg. 127. 2. Carlos S. de Barros Jnior, A codificao do Direito Administrativo, in RDA 18/1, apoiado em Broccoli, La Codificazione del Diritto Amministrativo, 1933, pgs. 11 e segs. 3. 0 Cdigo Administrativo de Portugal foi posto em vigor pelo Decreto-lei 27.424, de 31.12.1936 e atualizado por determinao do Decreto`* 42.536, de 28.9.1959. NOES PRELIMINARES 33 de modelo Codificao administrativa brasileira, com as adaptaes s nossas tradies e ao nosso regime poltico. X. INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 0 estudo da interpretao das normas, atos e contratos administrativos no tem correspondido, entre ns, ao progresso verificado nesse ramo do Direito. Adiantados como estamos em muitos aspectos da Cincia jurdica, no cuidamos ainda, com a profundidade devida, de fixar as regras bsicas da aplicao desse novel ramo do Direito Pblico Interno, o que nos leva a utilizar, quase que exclusivamente, da hermenutica civilista em matria administrativa. 0 Direito Administrativo no refratrio, em linhas gerais, aplicao analgica das regras do Direito Privado, mesmo porque j no se pode mais consider-lo um direito excepcional. Mas, sendo um ramo do Direito Pblico, nem todos os princpios de bermenutica do Direito Privado lhe so adequados. A diversidade de seu objeto, a natureza especfica de suas normas, os fins s exigem ontratos a ni tr ivos. A nosso ver, a interpretao do Direito Administrativo, alm da utilizao analgica das regras do Direito Privado, que lhe forem aplicveis, h de considerar, necessariamente, -Uses tres - pressupostos: 1.0) ale:igUaldade jurdica entre a Administrao e os aTm--inistrados; 2.0) a presunao de legitimidade dos atos da Administrao; 3.') a necessiJaW--Ere- poderes discricio j ' para a Administraco atender ao interesse pblico. Com efeito, enquanto o Direito Privado repousa sobre a igualdade das partes na relao jurdica, o Direito Pblico assenta em principio inverso, qual seja o da supremacia do Poder Pblico sobre os cidados, dada a prevalncia dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade, originria entre a Administrao e os particulares, resultam inegveis privilgios e prerrogativas para o Poder Pblico, privilgios e prerrogativas que no podem ser desconhecidos nem desconsiderados pelo intrprete ou aplicador das regras gem, o Fe-gras dmi s at e principios desse ramo do Direito. Sempre que entrarem em conilito o direito do indivduo e o interesse da comunidade, h de prevalecer este, uma vez que o objetivo primacial da Administrao o bein- 27. -comum. As leis administrativas visam, geralmente, a assegurar essa supremacia do Poder Pblico sobre os indivduos, enquanto necessria 'c~----,liuo dos fins da Administrao. Ao aplicador da lei compete interpret-la de modo a estabelecer o equilbrio entr vilgio's 1 1 ~~ i,~ l, ~1 ,- 1~1! 34 1 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO legitimidade. nrio. 2. Veja-se, adiante, no Cap. III, item III, o conceito de poder discrico- 3. Santi Romano, Corso di Diritto Amministrativo, 1937, pg. 77. 4. Francesco Ferrara esclarece: "A analogia (ou interpretao analgica por compreenso) distingue-se da interpretao extensiva. De fato, esta aplica-se quando um caso no contemplado por disposio de lei, enquanto a outra pressupe que o caso j est compreendido na regulamentao jurdica, entrando no sentido de urna disposio, se bem que fuja sua letra" (Interpretao e Aplicao das Leis, 1940, pg. 65). estatais e os direitos indivduais, sem perder de vista aquela supremacia. 0 segundo princpio, que h de estar sempre presente ao intr~ prete o da presuno de legitimidade dos atos administrativos. ' Essa presuno, embora relativa (juris tantum), acompanha toda a atividade pblica dispensando a Administrao da prova da legitimidade de seus atos. Presumida esta, caber ao particular provar o contrrio, at demonstrar cabalmente que a Administrao Pblica obrou fora ou alm do permitido em lei, isto , com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de abuso ou desvio de poder. 0 terceiro princpio o de que a Administrao Pblica precisa e se utiliza freqentemente de poderes discricionrios na prtica rotineira de suas atividades. Esses poder~s no -p-de--mser recusados ao administrador pblico embora devam ser interpretados restritivamente uando colidem com os di x 1* *duais dos lm`in-is-tr5s-.l~e_co mpre atuao, que muni, o inte rio da Admi tivo descamba para o arbtrio, e o prprio Direito Administrativo lhe nega validade, por excesso ou desvio de poder. Por isso mesmo, adverte Santi Roma no, que as normas administrativas devem ser interpretadas com o pro psito de reconhecer a outorga do poder legtimo Administrao e ajust-lo s finalidades que condicionam a sua existncia e a sua utili zao. 3 Afora estas regras privativas do Direito Pblico, admite-se a an de d d ai-s-Uo--s-ad tr~a =os., Iva Z tt 1 1 , rat va, cu i -a 28. se ua5o, e mi e s n Yidua -ad in S os 1 s Is os in na da e a m in Is ~ra, u o c011 in com os 1 ri ecida a existncia legal da di scr c onari da e a m i t , rp ic r j it u m p n e rete e a ad da ei delim ar cao de a ao p o r, de pbl a, o bem- mum o do nteress publico. A fl. alida ic co , o ss a corriu 1 u e rc o p r iscr * cio ri . o re e d ri dade q e d ma am ode d 1 na da A i str oxtr v S o ess S li es o to111 1 1 St1 tlvo 2 ri a . E a a and d e nd a ad ri a dese, utilizao dos mtodos interpretativos do Direito Civil (Lei de Introduo ao Cdigo Civil, arts. 1.' a 6."), que a lei de todos, quando estabelece princpios gerais para aplicao do Direito. Os princpios do Direito Civil so trasladados para o Direito Administrativo por via analgica, ou seja, por forca de compreenso, e no por extenSo. 4 A distino que fazemos - fundamental, e no pode ser confundida, sem graves danos interpretao. Veja-se adiante, no Cap. IV, item II, o conceito de presuno de NOES PRELIMINARES 35 A analogia admissvel no campo do Direito Pblico a que permite aplicar o texto da norma administrativa espcie no prevista, mas compreendida no seu esprito; a interpretao extensiva, que negamos possa ser aplicada ao Direito Administrativo, a que estende um entendimento do Direito Privado, no expresso no texto administrativo, nem compreendido no seu esprito, criando norma administrativa nova. A distino sutil, mas existente, o que levou Vanoni a advertir que 1e due attivit sono tanto vicine", que exigem do intrprete a mxima cautela no estabelecimento do processo lgico que o conduzir exata aplicao do texto interpretado:' XI. EVOLUO HISTRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 0 impulso decisivo para a formao do Direito Administrativo foi dado pela teoria da separao dos poderes desenvolvida por Montesquieti (L'Esprit des Lois, 1748) e acolhida universalmente pelos Estados de Direito. At ento o absolutismo reinante e o enfeixamento de todos os poderes governamentais nas mos do Soberano no permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reconhecer direitos aos sditos, em oposio s ordens do Prncipe. Dominava a vontade onipotente do Monarca, 29. cristalizada na mxima romana quod principi placuit legis habet vigorem e subseqentemente na expresso egocentrista de Lus XIV: Vtat c'est moi. Na Frana, aps a Revoluo (1789), a tripartio das funes do Estado em executivas, legislativas e judiciais, veio ensejar a especializao das atividades do governo, e dar independncia aos rgos incumbidos de realiz-las. Da surgiu a necessidade de julgamento dos atos da Administrao ativa, o que inicialmente ficou a cargo dos Parlamentos, mas, posteriormente, reconheceu-se a convenincia de desligar-se as atribuies polticas das judiciais. Num estgio subseqente foram criados, a par dos tribunais judiciais, os tribunais administrativos. Surgiu, assim, a justia administrativa, e, como corolrio lgico, se foi estruturando um direito especfico da Administrao e dos administrados para as suas relaes recprocas. Era o advento do Direito Administrativo. Restaurada a Monarquia francesa, Lus XVIII criou, em 1817, a cadeira de Direito Administrativo na Universidade de Paris, cometendo sua regncia a De Gerando, o qual editou em 1829 as famo- S. Ezio Vanoni, Natura ed Interpretazione delle Leggi Tributarie, 1932, pag. 273. Veja-se tambm sobre aplicago analgica os pareceres de Carlos Medeiros Silva. in RDA 31301 e 61239. 1 li li :i ~~ 36 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO sas Institutes du Droit Franais, que eram mais um reposit6rio das leis gaulesas que obra de doutrina. Da por diante sucederam-se os trabalhos ainda pouco sistematizados de Macarel, Cours d'Administration et de Droit Administratif, 1842; Laferrire, Cours Thorique et Pratique de Droit Administratif, 1847; Batbie, Prcis de Droit Public et Administratif, 1860; Ducrocq, Cours du Droit Administratif, 1861. Com orientao rigorosamente cientfica sucederam-se na Frana as obras modernas de Henri Berthlemy, Trait lmentaire de Droit Administratif, 1889; Maurice Hauriou, Prcis de Droit Administratif, 1892; Gaston lze, Les Principes Gnraux du Droit Administratif, 1904 - Les Contrats Administratifs, 1925; Roger Bonnard, Prcis de Droit Administratif, 1935; Marcel Waline, Manuel lmentaire de Droit Administratif, 1946; Paul Duez et Guy Debeyre, Trait de Droit Administratif, 1952; Jean Rivero, Droit Administratif, 1960; Georges Vedel, Droit Administratif, 1961; Auby et Ader, Droit Administratif, 1967; Francis-Paul Benoit, Le Droit Administratif Franais, 1968; Charles Debbasch, Droit Administratif, 1968; Louis Trotabas, Manuel de Droit Public et Administratif, Paris, 1975; Andr de Laubadre, Manuel de Droit Administratif, Paris, 1976. Na Alemanha a influncia francesa penetrou fundo, ensejando o advento do Direito Administrativo contemporaneamente com os estudos gauleses, merecendo referncia as obras de Mohl, Tratado de Direito Pblico de Wurtemberg, 1863; Paul Laband, Direito Pblico do Imprio Alemo, 1876; Otto Meyer, Direito Administrativo Alemo, 1895; e no nosso sculo Fritz Fleiner, Instituies de Direito Administrativo, 1911; Walter jellinek, Direito Administrativo, 1931; Adolf Merkel, Teoria Geral do Direito Administrativo, 1935; Hans Peters, Tratadu da Administrao Pblica, 1949, Friedrich Giese, Direito Administrativo Geral, 1952; Hans J. Wolff, Direito Administrativo, 1956 e Ernst Forsthoff, Tratado de Direito Administrativo, Parte Geral, 1958. Na ustria devem ser citados Ludwig Adamovich, Manual de Direito Administrativo Austraco, 1954; e Walter Antoniolli, Direito Administrativo Geral, 1955. 30. Na Itlia o Direito Administrativo encontrou afeioados cultores desde os tempos do Reino at os nossos dias, destacando-se os trabalhos pioneiros de Gino Domenico Romagnosi, Principi Fondamentali di Diritto Amministrativo, 1866 e De Gioannis Gianquinto, Corso di Diritto Pubblico Amministrativo, 1877, at as obras modernas de Lorenzo Meucci, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1892; Vittorio Emanuele Orlando, Primo Trattato Completo di Diritto Amministrativo Italiano, 1900; Errico Presutti, Istituzioni di Diritto Amministrativo Italiano, 1904; Oreste Ranelletti, Principi di Diritto Am- NOES PRELIMINARES 37 ministrativo, 1912; Santi Romano, Diritto Amministrativo, 1928 -Corso di Diritto Amministrativo, 1937; Arthuro Lentini, Istituzi . oni di Diritto Amministrativo, 1939, e as recentes edi95es de Cino Vitta, Diritto Amministrativo, 1948; Renato Alessi, Diritto Amministrativo, 1949; Francesco D'Alessio, Istituzioni di Diritto Amministrativo, 1949; Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, 1950; Arnaldo De Valles, Elementi di Diritto Amministrativo, 1951; Aldo Sandulli, Manuale di Diritto Amministrativo, 1953; Pietro Gasparri, Corso di Diritto Amministrativo, 1956; Massimo Severo Giannini, Corso di Diritto Amministrativo, 1970. Na Blgica destacam-se Maurice Capart, Droit Administratif, 1924; Maurice Vothier, Prcis de Droit Administratif de la Belgique, 1928; Pierre Vigny, Principes Gnraux du Droit Administratif Belge, 1946; Andr Buttgenbach, Manuel de Droit Administratif, 1954; Andr Mast, Prcis de Droit Administratif Belge, 1966; Cyr Cambier, Droit Administratif, 1968. Na Inglaterra o surto de Direito Administrativo foi bem menor que na Frana, dada a ndole tradicional e peculiar do sistema governamental britnico, que inclinou os publicistas para o campo do Direito Constitucional e das normas parlamentares. A despeito dessa tendncia, princpios de Direito Administrativo so encontrados freqentemente mesclando os trabalhos constitucionais e a histria do Parlamento ingls, como nos atestam as obras de Blakstone, Commentaires on the Law, 1822; Gneist, English Constitutional History, 1884 - Sellgovernment in England, 1901; Dillon, Commentaries on History of England, 1895; Todd, Parliamentary Government in England, 1901; Dillon, Commentaries on the Law of Municipal Corporation, 1904; Palgrave, King's, Council, 1912; e, contemporaneamente, Greffith e Street, Principles of Administrative Law, 1957; H. W. R. Wade, Administrative Law, 1974. Nos Estados Unidos da Amrica do Norte a influncia inglesa e o amor pela Federao fizeram propender os estudos de Direito Pblico para o campo constitucional, s mais tarde surgindo as obras de Frank 1. Goodnow, Comparative Administrative Law, 1893 -Principles of Administrative Law of United States, 1905; John A. Fairlie, The National Administration of the United States, 1905; William Franklin Willoughby, The Government of Modern States, 1936; Ernest Freund, Administrative Power, 1928; Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration, 1929; James M. Landis, The Administrative Process, 1941; Bernard Schwartz, An In- troduction to American Administrative Law, 1958, e Kenneth Culp Davis, Treatise on Administrative Law, 4 vols., 1959. De notar que os publicistas norte-americanos tm escrito ultimamente os mais notveis trabalhos sobre servios pblicos, como revelam, dentre 1 1 1 ~ i ]~ i ~ 10: 31. 1 38 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO outras, as monografias de John Bauer, Effective Regulation of Public Utilities, 1925; Martin Glaeser, Outlines of Public Utility Economics, 1931, c C. 0. Ruggles, Problems in Public Utility Economics and Management, 1958. Na Espanha merecem recordados os antigos autores: Manuel Colmeiro, Derecho Administrativo Espaol, 1858 e Adolfo Posada, Tratado de Derecho Administrativo, 1885; os modernos Carlos Garca Oviedo, Derecho Administrativo, 1927; Antonio Royo Villanova, Elementos de Derecho Administrativo, 1934; e os contemporaneos Gascon y Marin, Tratado de Derecho Administrativo, 1950; lvarez-Gendin, Manual de Derecho Administrativo, 1954; Aurlio Guaita, Derecho Administrativo Especial, 1966, Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, 1970; Garca-Trev,'jano-Fos, Tratado de Derecho Administrativo, 1970; Rafael Entrena'Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, 1970; Ramon Martin Mateo, Manual de Derecho Administrativo, 1970 e Derecho Ambiental, 1970. Na Argentina, a partir do primeiro quartel deste sculo tornaram-se conhecidas as obras de Rodolfo Bufirich, Nociones de Derecho Administrativo, 1925; Rafael Bielsa, Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin, 1929 - Principios de Derecho Administrativo, 1947 - Compendio de Derecho Pblico, 1952; Benjamin Villegas Basavilbaso, Tratado de Derecho Administrativo, 1951; Manocl Maria Diez, Derecho Administrativo, 1963; Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 1965; Bartolom Fiorini, Manual de Derecho Administrativo, 1968; Pedro Guillermo Altamira, Curso de Derecho Administrativo, 1971; Jos Canas, Derecho Administrativo, 1972; Agustin A. Gordillo, Introduccin al Derecho Administrativo, 1966 - Tratado de Derecho Administrativo, 1974, tomo 1; Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, 1977. Em outros pases do Velho e do Novo Mundo o Direito Administrativo tem encontrado cultores de renome internacional como no japo, Yorodzu Oda Principes de Droit Administratif du lapon, 1928; na Grcia, Michel ~tassinopoulos, Trait des Actes Administratifs, 1954; cm Portugal, Marcelo Caetano, Tratado Elementar de Direito Administrativo, 1944 - Manual de Direito Administrativo, 1965; na Suqa, Andr Grisel, Droit Administratif Suisse, 1970; na Colmbia, Eustorgio Sarria, Derecho Administrativo, 1957 e Jaime Vidal Perdomo, Derecho Administrativo General, 1966; no Mxico, Gabino Fraga, Derecho Administrativo, 1934, Andr Serra Rojas, Derecho Administrativo, 1965; e Oscar Rabasa, El Derecho Angloamericano, ed. Porra, 1982; na Bolvia, A Revilla Quesada, Derecho Administrativo Boliviano, 1954; na Venezuela, A. Toms Polanco, Derecho Administrativo Especial, 1959, e Brewer Carias, Derecho Administrativo, 1975; no Chile, Patricio Aylwin Azcar, Manual de Derecho NOES PRELIMINARES 39 Administrativo, 1952; no Uruguai, Enrique Sayagus Laso, Tratado de Derecho Administrativo, 1953 a 1959. 32. i XII. 0 DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL 0 Direito Administrativo no Brasil no se atrasou cronologica- mente das demais naes. Em 1851 foi criada essa cadeira (Decreto 608, de 16.8.1851) nos cursos jurdicos existentes, e j em 1857 era editada a primeira obra sistematizada - Elementos de Direito Administrativo Brasileiro - de Vicente Pereira do Rego, ento professor da Academia de Direito do Recife. A esse livro, que, no dizer de Caio Tcito, foi o primeiro a ser publicado na Amrica Latina,' sucederam-se, durante o Imprio, as obras de Veiga Cabral, Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1859; Visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1862, 2 volumes; A. J. Ribas, Direito Administrativo Brasileiro, Rio, 1866; Rubino de Oliveira, Eptome do Direito Administrativo Ptrio, So Paulo, 1884. Com a implantao da Repblica, continuaram os estudos siste- matizados de Direito Administrativo, ia agora sob a influncia do Direito Pblico Norte-Americano, onde os republicanos foram buscar o modelo para a nossa Federao. De 1891 para c merecem citadas as obras de Viveiros de Castro, Tratado de Cincia da Administrao e Direito Administrativo, Rio, 1906; Alcides Cruz, Noes de Direito Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, 1910; Porto darreiro, Lies de Direito Administrativo, Rio, 1916; Oliveira Santos, Direito Admi nistrativo e Cincia da Administrao, Rio 1919, Aaro Reis, Direi to Administrativo Brasileiro, Rio, 923; Jos Matos de Vasconcelos, Direito Administrativo, Rio, 1936; Rui Cirne Lima, Princpios de Direito Administrativo Brasileiro, Porto Alegre, 1937; J. Guimares Menegale, Direito Administrativo e Cincia da Administrao, Rio, 1938, 3 vols.; Tito Prates da Fonseca, Direito Administrativo, So Paulo, 1939 - Lies de Direito Administrativo, So Paulo, 1943; Themstocles Brando Cavalcanti, Tratado de Direito Administrativo. Rio, 1942/48, 6 vols. - Princpios Gerais de Direito Administra tivo, Rio, 1945; Djacir Menezes, Direito Administrativo Moderno, Rio, 1943; Onofre Mendes Jnior, Manual de Direito Administrativo, Belo Horizonte, 1955; Jos Cretella jnior, Direito Administrativo do Brasil, So Paulo, 1956/62, 5 vols.; Fernando Henrique Mendes de Almeida, Noes de Direito Administrativo, So Paulo, 1956; Aml- 1 . Caio Tcito, 0 Primeiro Livro sobre Direito Administrativo na Amrica Latina, in ]IDA 27/428. ~1 I 1: i ~~l , 1 1 i~ 1 ~ 40 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 33. car de Arajo Falco, Introduo ao Direito Administrativo, Rio, 1960; Mrio Masago, Curso de Direito Administrativo, So Paulo, 1960, 2 vols.; Carlos S. de Barros Jnior, Compndio de Direito Administrativo, So Paulo, 1963; Manoel Ribeiro, Direito Administrativo, Bahia, 1,964; Valmir Pontes, Programa de Direito Administrativo, So Paulo, 1968; Luiz Delgado, Compndio Elementar de Direito Administrativo, Recife, 1970; Jlio Scatimburgo, Elementos de Direito Administrativo, So Paulo, 1971; Oscar de Oliveira, Sinopse de Direito Administrativo, So Paulo, 1971; Rosah Russomano e Naili Russomano Mendonca Lima, Lies de Direito Administrativo, Rio, 1972; Luiz de Castr~ Neto, Elementos de Direito Administrativo, So Paulo, 1973; Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios Gerais de Direito Administrativo, Rio, 1.0 vol., 1968, 2.0 vol., 1974; Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de Direito Administrativo, Rio, 1974; Henrique de Carvalho Simas, Manual Elementar de Direito Administrativo, Rio, 1974; Nelson Schiesari, Direito Administratvo, So Paulo, 1975; Celso Antnio Bandeira de Mello, Elementos do Direito Administrativo, So Paulo, 1980; Srgio de Andrea Ferreira, Direito Administrativo Didtico, Rio, 1981. Alm dessas obras sistematizadas, merecem destaque alguns ensaios, teses e monografias de real valor sobre assuntos administrativos, que vieram a lume nesta ordem cronolgica: Amaro Cavalcanti, Responsabilidade Civil do Estado, Rio, 1904; Mrio Masago, Natureza Jurdica da Concesso de Servio Pblico, So Paulo, 1933; Lus Anhaia Melo, 0 Problema Econmico dos Servios de Utilidade Pblica, So Paulo, 1934; Odilon C. Andrade, Servios Pblicos e de Utilidade Pblica, So Paulo, 1937; Bilac Pinto, Regulamentao Efetiva dos Servios de Utilidade Pblica, Rio, 1941 - Estudo de Direito Pblico, Rio, 1953; M. Seabra Fagundes, 0 Controle dos Atos Administrativos pelo Poder judicirio, Rio, 1941 - Da Desapropriao no Direito Brasileiro, Rio, 1942; 0. A. Bandora de Mello, Relao Jurdica entre o Estado e seus Servidores, So Paulo, 1945 - A Contribuio de Melhoria e a Autonomia Municipal, So Paulo, 1952. J. H. Meirelles Teixeira, A Competncia Municipal na Regulamentao dos Servios Pblicos Concedidos, So Paulo, 1948 - Estudos de Direito Administrativo, So Paulo, 1949 - Os Servios Pblicos de Eletricidade e a Autonomia Local, So Paulo, 1950; Plimo A. Branco, Diretrizes Modernas para a Concesso de Servios de Utilidade Pblica, So Paulo, 1949; Caio Tcito, Desvio Poder em Matria Administrativa, Rio, 1951 - 0 Abusv de Poder Administrativo no Brasil, Rio, 1959 - 0 Equilbrio Financeiro na Concesso de Servio Pblico, Rio, 1960; Direito Administrativo, Rio, 1975 (estudos); Jos Cretella jnior, Da Codificao do Direito Administrativo, So Paulo, 1951 - Natureza Jurdica da Funo Pblica, So Paulo, 1953; NOOES PRELIMINARES 41 Onofre Mendes Jnior, Natureza da Responsabilidade da Administraao Pblica, Belo Horizonte, 1951; A. Nogueira de S, Do Controle Administrativo sobre as Autarquias, So Paulo, 1952; Afonso Almiro, Controle Financeiro das Autarquias, Rio, 1953; Otvio Augusto Machado de Barros, Responsabilidade Pblica, So Paulo, 1956, Fernando Henrique Mendes de Almeida, Contribuio ao Estudo da Funo de Fato, So Paulo, 1957; Alaim de Almeida Carneiro, Estudos~ Brasileiros de Direito e Administrao, Rio, 1957; Francisco Campos, Direito Administrativo (Pareceres), Rio, 1958; Victor Nunes Leal, Problemas de Direito Pblico, Rio, 1960; Flvio Bauer Novelli, A Eficcia do Ato Administrativo, Rio, 1960; Miguel Reale ' Nos Quadrantes do Direito Positivo, So Paulo, 1960, e Direito Administrativo (Processo) 1969; Carlos S. 34. de Barros jnior, Contribuio ao Estudo do Dever de Obedincia no Emprego Pblico, So Paulo, 1960; Hlio Moraes de Siqueira, A Retrocesso nas Desapropriaes, So Paulo, 1960; Olavo Tabajara Silveira, 0 Funcionrio Pblico, So Paulo, 1960; A. B. Cotrim Neto, Direito Administrativo da Autarquia, Rio, 1960; Antnio de Pdua Nunes, Cdigo de guas (Comentrios), So Paulo, 1962 - Nascentes e guas (Comentrios), So Paulo, 1962 - Nascentes e guas Comuns, So Paulo, 1969; Homero Sena e Clvis Zobaran Monteiro, Fundaes no Direito e na Administrao, Rio, 1970; Srgio Andra Ferreira, As Fundaes de Direito Privado Institudas pelo Poder Pblico no Brasil, Rio, 1970; Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Fundaes e Empresas Pblicas, So Paulo, 1972 - A Prova Administrativa, So Paulo, 1973 - 0 Controle da Moralidade Administrativa, So Paulo, 1974; Celso Antonio Bandeira de Mello, Natureza e Regime jurdico das Autarquias, So Paulo, 1968 - Apontamentos sobre Agentes e rgos Pblicos, So Paulo, 1972 - Prestao de Servios Pblicos e Administrao Indireta, So Paulo, 1979; Antnio Marcello da Silva, Contrataoes Administrativas, So Paulo, 1971; Adilson Abreu Dallari, Aspectos Jurdicos da Licitao, So Paulo, 1973; Carlos Leopoldo Dayrell, Das Licitaes na Administrao Pblica, Rio, 1973; Lcia Valle Figueiredo, Direito dos Licitantes e Prerrogativas da Administrao, So Paulo, 1977 - Empresas Pblicas e Sociedade de Economia Mista, So Paulo, 1978; Messias Junqueira, 0 Instituto Brasileiro das Terras Devolutas, So Paulo, 1976; Cid Tomanik Pompeu, Regime Jurdico da Polcia das guas Pblicas: 1. 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Forense, 1986; Edmir Netto de Arajo, Contrato Administrativo, Ed. RT, 1987; Toshio Mukai, 0 Esiatuto jurdico das Licitaes e Contratos Administrativos, Ed. Saraiva, 1988; Raul Armando Mendes, Comentrios ao Estatuto das Licitaes e Contratos Administrativos, Ed. RT, 1988. No domnio das revistas especializadas que constituem precioso instrumento de atualizao do Dir2ito o Brasil conta com a Revista de Direito Administrativo (FGV, Rio), Revista de Direito Pblico (RT, So Paulo), Revista de Administrao Municipal (IBAM, Rio), Boletim do Interior (CEPAM, So Paulo), Revista do Servio Pblico (DAsP, Braslia-DF), Estudos de Direito Pblico (Pre feitura de So Paulo), as 35. quais, pelo seu alto padro jurdico-administrativo merecem figurar na resenha bibliogrfica deste ramo do direito pblico. A curva da evoluo histrica do Direito Administrativo no Brasil se apresenta promissora de novas conquistas pelo repontar contnuo de substanciosos estudos, confirmatrios daquela previso de Goodnow, de que "os grandes problemas do Direito Pblico moderno so de um carter quase que exclusivamente administrativo 11.2 XIII. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Por sistema administrativo, ou sistema de controle jurisdicional da Administrao, como se diz moderriamente, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correo dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos, praticados pelo Poder Pblico, em qualquer dos seus departamentos de governo. Vigem, presentemente, dois sistemas bem diferencados: o do contencioso administrativo, tambm chamado sistema ~rancs, e o sistema judicirio ou de jurisdio nica, conhecido por sistema ingls. No admitimos o impropriamente denominado sistema misto, porque como bem pondera Seabra Fagundes, hoje em dia "nenhum pas 2. F. 1. Goodnow, Derecho Adininistrativo Comparado, trad. esp. s/d, 1/2. NOES PRELIMINARES 43 aplica um sistema de controle puro, seja atravs do Poder Judicirio, seja atravs de tribunais administrativos".' 0 que caracteriza o sistema a predominncia da jurisdio comum ou da especial, e no a exclusividade de qualquer delas, para o deslinde contencioso das questes afetas Administrao. Sistema do contencioso administrativo - 0 sistema do contencioso administrativo 2 foi originariamente adotado na Franca, de onde se propagou para outras naes. Resultou da acirrada luta que se travou no ocaso da Monarquia entre o Parlamento, que ento exercia funes jurisdicionais, e os Intendentes, que representavam as administraces locais .3 Revoluo (1789), imbuda de liberalismo e ciosa da independncia dos Poderes, pregada por Montesquicu, encontrou ambiente propcio para separar a Justica comum da Administrao, com o que atendeu no s ao desejo de seus doutrinadores, como aos anseios do povo j descrente da ingerncia judiciria nos negcios do Estado, Separaram-se os Poderes. E extremando os rigores dessa separao a Lei 16, de 24.8.1790, disps: "As funes judicirias so distintas e permanecero separadas das funes ministrativas. No podero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar, de qualquer maneira, as atividades dos corpos adminrativos." A Constituio de 3.8.1791 consignou: "Os tribunais no podem invadir as funes administrativas ou mandar citar, para perante eles comparecerem, os administradores, por atos funcionais." Firmou-se, assim, na Frana, o sistema do administrador-juiz, vedando-se justia comum conhecer de atos da Administrao, os quais se sujeitam unicamente - jurisdio especial do contencioso administrativo, que gravita em torno da autoridade suprema do Conselho de Estado, pea fundamental do sistema francs. Essa orientao foi conservada na reforma administrativa de 1953, sendo mantida pela vigente Constituio de 4. 10. 1958. 1. Scabra Fagundes, 0 Controle dos Atos Administrativos pelo Poder ludicirio, 1957, pg. 133, nota 1. 2. Sobre contencioso administrativo e jurisdio administrativa. Trotabas nos fornece os seguintes conceitos: "Entende-se por contencioso administrativo o conjunto de litgios que podem resultar da atividade da Administrao. 0 contencioso 36. administrativo , pois, mais amplo que a jurisdio administrativa. porque se a maior parte dos litgios suscitados pela atividade da Administrao Pblica so levados diante da jurisdio administrativa, apenas alguns litgios so levados diante da jurisdio judiciria - Entendc-se por jurisdio administrativa o conjunto de tribunais grupados sob a autoridade do Conselho de Estado. A jurisdio administrativa se distingue, assim, da jurisdio judiciria, isto , dos tribunais grupados sob a autoridade da Corte de Cassao" (Droit Public et Administratil, 1957, pg. 140). 3. Roger Bormard, Le Contrle jurisdictionel de VAdministration, 1934, pgs. 152 e segs. 44 DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 1 No sistema francs todos os tribunais administrativos se sujeitam direta ou indiretamente ao controle do Conselho de Estado, que funciona como juzo de apelao (juge d'appel), como juzo de cassao (juge de cassation), e, excepcionalmente, como juzo originrio e nco de determinados litgios administrativos (juge de premier et dernier ressorte), pois que dispe de plena jurisdio em matCria administrativa. " Como no passado - explica Vedel, em face da reforma administrativa de 1953 - o Conselho de Estado , conforme o caso, juzo de primeira e ltima instncias, corte de apelaco ou corte de cassao. A esses ttulos ele conhece ou pode confiecer de todo litgio o administrativo. A diferena est em que como juzo ou corte de primeira e ltima instncias ele perdeu a qualidade de juiz de direito comum excepcional".4 Na organizao atual do contencioso administrativo francs, o Conselho de Estado, no pice da pirmide da jurisdio especial, rev o mrito das decises, como corte de apelao dos Tribunais Administrativos (denominao atual dos antigos Conselhos de Prefeitura) e dos Conselhos do ontencioso Administrativo das Colnias; e, como instncia de cassao, controla a legalidade das decises do Tribunal de Contas, do Conselho Superior da Educao Nacional e da Corte de Discipl