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SUMÁRIO

Capítulo 1 – INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO ........................................................... 31. ORIGEM, NATUREZA JURÍDICA E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO ................................. 32. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO .................................................................................... 43. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ....................................................................................... 64. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS ...................................................................................................... 7

Capítulo 2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................................................................................... 81. NOÇÕES DE ESTADO E DE GOVERNO ........................................................................................... 82. SENTIDOS DA EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................. 122.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO ...................... 122.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL ................... 122.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO ............................. 13

Capítulo 3 – REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO ..................................................................... 131. CONCEITO ................................................................................................................................... 132. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................... 152.1 SUBPRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO ...................................................................... 152.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ......................... 162.3 OUTROS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS RECONHECIDOS .................................................... 26

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Capítulo 1 - INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

1. ORIGEM, NATUREZA JURÍDICA E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O direito administrativo nasce já na fase do Estado Moderno, relacionando-se direta-mente com a consagração dos ideais da Revolução Francesa de 1789 e com o desenvolvimento do conceito de Estado de Direito.

O Estado de Direito foi estruturado tendo como preceitos a legalidade e a separação dos poderes, defendendo que os governantes deveriam se submeter à lei e que, face à necessi-dade de proteção dos direitos individuais, seja nas relações entre particulares ou nas relações entre o Estado e os administrados, deveria haver a separação das funções estatais em Poderes.

O marco inicial do nascimento do direito administrativo, normalmente indicado pe-los juristas, no campo normativo, é a Lei de 28 pluviosos do Ano VII (Lei 28, de 16.02.1800), que deu à Administração Pública francesa uma organização jurídica. Outro marco da autonomia desse ramo jurídico é o famoso caso Blanco, que ocorreu em 1873, quando uma menina (Agnès Blanco) foi atropelada, ao atravessar uma rua na cidade de Bordeaux, por um vagonete da Com-panha Nacional de Manufatura do fumo, o que, em síntese, gerou decisão inovadora por ter o Tribunal de Conflitos reconhecido, pioneiramente, a competência da jurisdição administrativa em face do critério da prestação do serviço público, firmando também o entendimento de que a responsabilidade do Estado não poderia ser regida pelos princípios do Código Civil, devendo submeter-se a regras especiais.

O direito administrativo enquadra-se, quanto à natureza jurídica da disciplina, como ramo do direito público, haja vista a observância dos seguintes princípios: a) supremacia do interesse público sobre o privado; b) indisponibilidade do interesse público; c) legalidade. Tais princípios, além e orientarem o direito público, incluem-se dentre os princípios que compõem o denominado Regime Jurídico Administrativo e serão desenvolvidos em capítulo posterior. Mas reiterando o que antes foi afirmado, o direito administrativo é um dos ramos do direito público, uma vez que rege a organização e o exercício de atividades do Estado voltadas para a satisfação de interesses públicos.

Já quanto ao objeto do direito administrativo, em síntese, tal ramo do direito abran-ge todas as relações internas à administração pública – entre os órgãos e entidades adminis-trativas, uns com os outros, e entre a administração e seu agentes, estatutários e celetistas–, todas as relações entre a administração e os administrados, regidas predominantemente pelo direito público ou pelo direito privado, bem como atividades de administração pública em sen-tido material exercidas por particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de concessão ou de permissão.

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Ressalta-se, dentre os pontos apresentados no parágrafo anterior, os casos em que a administração participa de relações jurídicas regidas predominantemente pelo direito privado, como, por exemplo, na celebração de um contrato de locação, sendo também objeto do direito administrativo, uma vez que estarão sujeitas, em variável medida, a regras e princípios próprios desse ramo do direito, tais quais o princípio da indisponibilidade do interesse público, o princí-pio da publicidade e o princípio da probidade.

Também destaca-se, quanto ao objeto da disciplina, as atividades que, embora exer-cidas por particulares, o são sob o regime de direito público, como a prestação de serviços pú-blicos delegados.

2. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

São vários os conceitos apresentados pela doutrina brasileira para o direito admi-nistrativo, haja vista que os autores adotam variados critérios para a demarcação do campo de atuação desse ramo do direito. Abaixo temos o conceito de direito administrativo segundo alguns administrativistas brasileiros:

• Para Hely Lopes Meirelles: “conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os ór-gãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediata-mente os fins desejados pelo Estado”;

• Para Celso Antônio Bandeira de Mello: “é o ramo do direito público que disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem”;

• Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a ativi-dade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”;

• Para José dos Santos Carvalho Filho: “conjunto de normas e princípios que, visando sem-pre o interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”.

A seguir, citaremos alguns critérios unitários utilizados pela doutrina para conceituar direito administrativo, visto que a formulação do conceito depende do critério adotado.

CRITÉRIO CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

LegalistaDisciplina jurídica responsável pelo estudo das normas administrativas (leis, decretos, regulamentos) de um de-terminado país.

Poder Executivo Disciplina jurídica das atividades do Poder Executivo.

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Serviço Público

Tem por objeto disciplinar o serviço público.- Em sentido amplo, o serviço público abrange todas as funções do Estado, sem distinguir o regime jurídico a que se sujeita (Duguit e Bonnard).- Em sentido estrito, serviço público abrange a ativida-de material exercida pelo Estado para a satisfação das necessidades coletivas, sob regime de direito público (Jèze)

Relações Jurídicas Conjunto de normas que regem as relações jurídicas en-tre a Administração e os administrados.

Teleológico (ou Finalístico)

Conjunto de normas que disciplinam a atuação concreta do Estado para consecução de seus fins (fins públicos).

Negativo (ou Residual)

Tem por objeto as normas que disciplinam as atividades desenvolvidas para a consecução dos fins públicos, ex-cluídas a atividade legislativa e a jurisdicional, além das atividades patrimoniais, regidas pelo direito privado.

Administração Pú-blica

Conjunto de princípios e normas que regem a Adminis-tração.

Distinção entre atividade jurídica e social do Estado

Conjunto de princípios que regulam a atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em geral.

Distinção entre atividades de au-toridade e ativi-dades de gestão (Escola de puissan-ce publique ou da potestade pública)

Tem por objeto disciplinar as atividades de autoridade, ou seja, aquelas em que o Estado utiliza prerrogativas próprias de autoridade, agindo com supremacia sobre o particular.

(Quadro retirado do livro Direito Administrativo – Ricardo Alexandre e João de Deus, 3ª ed., pág. 23)

Cabe ressaltar que os critérios acima, isoladamente, sofrem diversas críticas, por não conseguirem esclarecer de forma abrangente o que vem a ser direito administrativo, seja porque excluem do âmbito da disciplina algum ponto importante, seja porque não explicam os próprios conceitos que os integram. Apenas a título de exemplo, o critério legalista reduz o direito administrativo a um amontoado de leis, deixando de fora os princípios jurídicos, além de não explicar o que são normas administrativas. Já o critério do Poder Executivo é insuficiente por restringir a função administrativa ao tal poder, quando na verdade ela também é exercida pelo Legislativo e Judiciário, ainda que de forma atípica.

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3. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

As principais fontes do direito administrativo são: a lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes.

Segue quadro-resumo com as principais características dessas quatro fontes:

FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO CARACTERÍSTICAS

Lei - regra geral, abstrata e impessoal- fonte primária ou principal

Doutrina

- conjunto de construções teóricas produzidas pelos estudiosos do direito;- influência a produção das leis e as decisões adminis-trativas e judiciais;- fonte secundária.

Jurisprudência

- conjunto de decisões judiciais ou administrativas em um mesmo sentido;- caráter mais prático do que a doutrina e a lei;- tendência à nacionalização;- fonte secundária.

Costumes

- regras não escritas observadas pelo grupo social de maneira uniforme;- elementos:1º) o uso; e2º) a convicção generalizada da necessidade de sua obrigatoriedade (cogência); - não se confunde com a praxe administrativas;- fonte secundária;- somente é admitido como fonte do direito o costume aplicado secundum legem ou praeter legem.

(Quadro retirado do livro Direito Administrativo – Ricardo Alexandre e João de Deus, 3ª ed., pág. 25)

Cabe destacar ainda, que a jurisprudência, em regra, não tem efeito vinculante, no entanto, as decisões proferidas pelo STF em Ação Direta de Inconstitucionalidade, Ação De-claratória de constitucionalidade e em Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental possuem efeito erga omnes e vinculam os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os órgãos da administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

Além disso, destacamos que ainda existe na doutrina grande discussão quanto ao enquadramento das súmulas vinculantes - que consistem na possibilidade do STF, após rei-

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teradas decisões sobre matéria constitucional, editar súmulas que terão efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, em todas as esferas - como fonte primária ou secundária do direito.

4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

O sistema inglês, ou de unicidade de jurisdição, é aquele em que todos os litígios – administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente privados – podem ser levados ao Poder Judiciário, único que dispõe de competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com força da chamada coisa julgada.

A adoção do sistema inglês não implica a vedação à existência de solução de litígios em âmbito administrativo, mas tão somente assegura que qualquer litígio, de qualquer nature-za, ainda que já tenha iniciado na esfera administrativa, pode ser levado à apreciação do Poder Judiciário.

O sistema francês, ou de dualidade de jurisdição, ou sistema do contencioso admi-nistrativo é aquele em que veda o conhecimento pelo Poder Judiciário de atos da administra-ção pública, ficando estes sujeitos à jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais de índole administrativa.

O Brasil adotou o sistema inglês ou de jurisdição única, vide o princípio da inafasta-bilidade (inarredabilidade) de jurisdição ou da unicidade de jurisdição, expresso na Constitui-ção Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso XXXV, que aduz: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

No entanto, isso não significa, reiterando, que, no Brasil, com a adoção de tal siste-ma, a administração pública não possa controlar os próprios atos, pois temos órgãos adminis-trativos que decidem litígios de natureza administrativa, porém, as decisões de tais órgãos ad-ministrativos não são dotados de definitividade, pois só as decisões do Judiciário fazem coisa julgada.

COMO O ASSUNTO É COBRADO EM PROVAS:

Ano: 2014 / Banca: FCC / Órgão: MPE-PE / Prova: Promotor de Justiça

Em sua formação, o Direito Administrativo brasileiro recebeu a influência da experiência doutrinária, legislativa e jurisprudencial de vários países, desta-cando-se especialmente a França, considerada como berço da disciplina. No rol de contribuições do Direito Administrativo francês à prática atual do Direi-to Administrativo no Brasil, NÃO é correto

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a) a adoção de teorias publicísticas em matéria de responsabilidade extracon-tratual das entidades estatais.b) a adoção do interesse público como eixo da atividade administrativa.c) a ideia de exorbitância em relação ao direito comum, aplicável aos particu-lares.d) a teoria do desvio de poder.e) o sistema de contencioso administrativo.

GABARITO: E.

>> De fato, como mencionado no tópico 4, o Brasil adota o sistema de jurisdi-ção única, oriundo do direito inglês, e não o contencioso administrativo. Os demais itens são contribuições importantíssimas do direito administrativo francês, incorporadas à teoria administrativista do direito brasileiro.

Capítulo 2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1. NOÇÕES DE ESTADO E DE GOVERNO

Apesar da organização do Estado ser matéria de cunho constitucional, cabe, aqui, destacar alguns conceitos importantes ao entendimento do direito administrativo, sobretudo quanto à divisão política do território, à organização dos Poderes, à forma de governo e ao modo de aquisição do poder pelos governantes.

O Estado é a pessoa jurídica de direito público externo constituída por três elemen-tos: povo, território e governo soberano. O povo é o elemento humano; o território é a base física; governo soberano é aquele que não se submete a nenhum outro governo, que exerce o poder (emanado do povo) de autodeterminação e auto-organização.

A partir da organização política do território, surge a noção de Estado unitário e de Estado federado (complexo ou composto). No primeiro há um único poder político central, no segundo coexistem poderes políticos distintos, ou seja, há uma descentralização política.

A Constituição Federal de 1988 adotou como forma de Estado o federado, integra-do, portanto, por diferentes centros políticos. Assim, temos um poder político central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além do Distrito Federal (ente sui generis), que acumula os poderes regionais e locais (CF, art. 32, §1º), em face da vedação constitucional à sua divisão em municípios. Tais entes possuem relação de coorde-nação, não havendo hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil.

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Continuando a análise da organização do Estado, cumpre salientar que o poder é um atributo do Estado, servindo de meio (instrumento) para alcançar os fins estatais. O poder do Estado se manifesta por meio de seus órgãos, sempre no exercício de três funções básicas: as administrativas (ou executivas), as legislativas e as judiciais.

Essas funções foram atribuídas a diversos órgãos do Estado, os quais foram agru-pados em três blocos orgânicos, denominados “Poderes” (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário - clássico modelo de tripartição concebido por Montesquieu). Essa divisão funda-se em dois objetivos básicos: 1) garantir os direitos individuais, pois com um sistema de controles recíprocos entre os poderes (“freios e contrapesos”), a probabilidade de abusos é re-duzida; 2) garantir a eficiência, vez que há uma racional divisão de atribuições e competências entre órgãos teoricamente especializados nas atividades de que foram incumbidos.

No entanto, as funções estatais não são divididas de forma rígida, havendo uma divi-são flexível de funções estatais, na qual cada Poder exerce, em certa medida, as três funções do Estado: uma em caráter predominante (por isso chamada de função típica), e outras de nature-za acessória, denominadas atípicas (pois, inicialmente, são próprias de outros Poderes).

A Constituição Federal de 1988 prevê, expressamente, que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (CF, art. 2º), ado-tando, portanto, o modelo tripartite de separação dos Poderes. Importante ressaltar que, tanto o modelo federativo de estado, mencionado acima, quanto a separação dos Poderes são prin-cípios constitucionais dotados com natureza de cláusula pétrea (CF, art. 60, I e III), ou seja, é vedada proposta de emenda constitucional tendente a aboli-los.

Para uma visão panorâmica das funções típicas de cada Poder, bem como de exem-plos de algumas de suas funções atípicas, segue o quadro abaixo:

PODER FUNÇÃOTÍPICA FUNÇÕES ATÍPICAS

EXECUTIVO Função administrativa

1) Função normativa:a) expedir decretos e regulamentos (CF, art. 84, IV);b) editar medida provisória (CF, art. 62);c) elaborar leis delegadas (CF, art. 68);

2) Função jurisdicional:a) julgar processos administrativos;

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LEGISLATIVOFunção

legislativa (normativa)

1) Função administrativa:a) realizar concursos e licitações, conce-der licenças, férias e afastamentos a seus servidores;

2) Função jurisdicional:a) processar e julgar o Presidente e o Vi-ce-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Mi-nistros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (CF, art. 52, I);b) processar e julgar os Ministros do Su-premo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Con-selho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advo-gado-Geral da União nos crimes de res-ponsabilidade (CF, art. 52, II);

JUDICIÁRIO Função jurisdicional

1) Função normativa:a) elaborar seu regimento interno (CF, art. 96, I, “a”);

2) Função administrativa: a) organizar suas secretarias e serviços auxiliares (CF, art. 96, I, “b”);b) prover os cargos dos seus quadro (CF, art. 96, I, “e”);c) conceder afastamentos, licenças e fé-rias aos servidores dos seus quadros (CF, art. 96, I, “f”).

(Retirado do livro Direito Administrativo, de Ricardo Alexandre e João de Deus, 3ª. ed., pág. 5)

Seguindo na explanação de conceitos importantes para o estudo do direito admi-nistrativo, cabe explicar que governo é o conjunto de órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado, abrangendo as funções de comando, coordenação, direção e fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado (políticas públicas). Difere do conceito de adminis-tração pública (em sentido estrito – conforme classificação que será explicada adiante), que é a responsável pela execução de tais decisões políticas. Assim, o Governo tem caráter político, enquanto a Administração tem caráter instrumental.

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Essa distinção já foi cobrada em concurso público para o cargo de Promotor de Jus-tiça do MPE-SC, realizado em 2016 pela própria instituição, tendo sido considerada incorreta a seguinte afirmação: “Sinônimo de função de governo para a doutrina brasileira, a função admi-nistrativa consiste primordialmente na defesa dos interesses públicos, atendendo às necessida-des da população, inclusive mediante intervenção na economia”. Como vimos, a função de go-verno não é sinônimo da função administrativa, sendo a primeira responsável, de modo geral, por fixar as políticas públicas, enquanto a segunda é encarregada de executar tais políticas.

O conceito de forma de governo está relacionado com a maneira como se dá a ins-tituição e a transmissão do poder na sociedade e como se dá a relação entre governo e gover-nados. As duas formas clássicas de governo são: a monarquia e a república. A monarquia é caracterizada pela hereditariedade e vitaliciedade, com ausência de prestação de contas (ir-responsabilidade do monarca). Já a República é caracterizada pela elegibilidade dos represen-tantes do povo, pela temporariedade dos mandatos dos governantes e pelo dever de prestar contas (reponsabilidade dos governantes).

O sistema de governo diz respeito à forma como se relacionam o Poder Executivo e o Poder Legislativo no desempenho das funções governamentais, surgindo dois distintos siste-mas: o parlamentarismo e o presidencialismo.

No parlamentarismo predomina a colaboração entre os Poderes Executivo e Legis-lativo. Nesse sistema, o Poder Executivo é dividido em Chefia de Estado, exercida pelo Presi-dente da República ou Monarca, e Chefia de Governo, exercida pelo Primeiro-Ministro ou pelo Presidente do Conselho de Ministros. O primeiro-Ministro é em regra indicado pelo Presidente da República, mas sua permanência no cargo depende da confiança do Parlamento (Órgão Le-gislativo). Nesse contexto, se o Parlamento retirar a confiança no governo, o Primeiro-Ministro cairá, dando lugar à formação de um novo governo. Por outro lado, se o governo entender que o Parlamento não possui mais a confiança do povo, pode optar por dissolvê-lo, convocando elei-ções extraordinárias para a formação de um novo parlamento que possa lhe dar sustentação.

No presidencialismo, o Presidente da República exerce as funções de chefe de Estado e de chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, não dependendo da confiança do Poder Legis-lativo para sua investidura, nem para o exercício do cargo. Por sua vez, o Legislativo não está sujeito a dissolução pelo Executivo, vez que seus membros são eleitos para um período certo de tempo.

A propósito, no Brasil adota-se a forma republicana de governo e o sistema presiden-cialista.

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2. SENTIDOS DA EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO

Em seu sentido subjetivo, a expressão administração pública designa os entes que exercem as funções administrativas, abrangendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções, ou seja, o enfoque é nos sujeitos que integram a estrutura admi-nistrativa do Estado.

A administração pública, segundo nosso ordenamento jurídico, compreende os en-tes políticos (União, Estados, distrito Federal e Municípios), que integram a chamada adminis-tração direta, e as entidades que tais entes criarem para integrar sua administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e con-sórcios públicos).

Cabe ainda lembrar que temos administração pública formal em todos os entes fe-derados e em todos os Poderes do Estado. Embora a quase totalidade da administração pública seja concentrada no Poder Executivo, os Poderes Legislativo e Judiciário contêm, em sua estru-tura, órgãos administrativos. 2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL

Em sentido objetivo, a administração pública é caracterizada pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seu agentes e órgãos. Enquanto no sentido subjetivo da expressão o enfoque era em quem exercia a atividade, no sentido objetivo o que interessa é a atividade realizada, o que é exercido.

A administração pública em sentido objetivo apresenta as seguintes características: a) é uma atividade concreta: transforma previsões abstratas e gerais da lei em realidades pal-páveis no mundo dos fatos; b) é vinculada à consecução direta (atividades-fim) ou indireta (ati-vidades-meio) do interesse público; c) o seu regime jurídico é predominantemente de direito público, mas também pode ser de direito privado, derrogado parcialmente por regras de direito público.

Dada a dependência existente entre a definição do termo administração pública e do que é considerado atividade administrativa do Estado, cumpre listar algumas atuações esta-tais enquadradas como exercício de função administrativa da administração pública: a) Polícia administrativa: é a atividade da administração que limita o exercício de um direito individual, visando a garantir a consecução de um interesse público; b) Intervenção: engloba as atuações estatais visando a interferir no setor privado; c) Fomento: consiste em incentivar setores da ini-ciativa privada que desemprenhem atividades que o governo considere convenientes de acordo com as políticas públicas que formulou; d) Serviço público: atividade realizada pela adminis-

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tração pública ou por particulares dela delegatários, por meio da qual são atendidas necessida-des ou disponibilizadas utilidades ou comodidades aos administrados, visando à consecução do bem comum.

2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO

Em sentido amplo, sob o enfoque subjetivo, a administração pública compreende tanto os órgãos constitucionais de governo, responsáveis pelas formulações de políticas pú-blicas e por dirigir e comandar a Administração, quanto os órgãos administrativos subordina-dos, responsáveis por executar os planos governamentais. Já em sentido estrito, sob o enfoque subjetivo, a administração pública abrange apenas os órgãos administrativos subordinados.

Já sob o aspecto objetivo, em sentido amplo, a administração pública consiste na formulação de políticas públicas (função de governo), enquanto em sentido estrito, sob o pon-to de vista objetivo o termo refere-se exclusivamente a atividades de execução dos planos go-vernamentais.

Capítulo 3 – REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

1. CONCEITO

Regime jurídico, de forma genérica, diz respeito a um conjunto de normas jurídicas que se organizam sob uma lógica de coerência e unidade. Norma jurídica é gênero do qual são espécies regras e princípios.

Antes de adentrar no conceito do regime jurídico-administrativo, é importante esta-belecer as principais diferenças entre estas espécies de normas jurídicas. Em síntese:

NORMAS JURÍDICASPRINCÍPIOS REGRAS

Quanto ao grau de abstração: pos-suem caráter mais abstrato, indican-do as finalidades a serem alcançadas;

Quanto ao grau de abstração: pos-suem caráter menos abstrato, com co-mandos direcionados a regular situa-ção determinada;

Colisão de princípios: ponderação de interesses, graduando-se a aplicação dos princípios envolvidos;

Colisão de regras: raciocínio excluden-te com base nos critérios hierárquico, cronológico e da especialidade;

Força normativa (coercitiva) e vincu-lante

Força normativa (coercitiva) e vincu-lante

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Explicando melhor, quanto à colisão entre princípios, usa-se a técnica da pondera-ção de interesses, que irá determinar qual dos princípios em jogo deverá prevalecer em cada caso concreto. Assim, não existem princípios absolutos, todos devem coexistir de maneira não hierarquizada, e se em determinado caso o princípio A preponderou sobre o princípio B, este continua a desfrutar de sua força normativa no ordenamento jurídico, podendo, em outro caso, inclusive, prevalecer sobre aquele preponderante na primeira situação.

Já na colisão de regras, utiliza-se os critérios mencionados na tabela, que são apli-cados da seguinte maneira: a) critério hierárquico: a regra hierarquicamente superior prevalece sobre a inferior; b) critério cronológico: a regra posterior prevalece sobre a anterior; c) critério da especificidade: a regra especial prevalece sobre a geral.

Por fim, quanto a referida distinção, cabe enaltecer, porém, que ambas as espécies de normas jurídicas são dotadas de força normativa, sendo vinculantes, até mesmo os princí-pios são vinculantes a todos, não sendo meras recomendações.

Continuando a análise do conceito de regime jurídico-administrativo, tal expressão designa o sentido restrito da expressão “Regime Jurídico da Administração” por designar tão somente o regime jurídico de direito público aplicado à Administração.

O regime jurídico da administração é expressão genérica que abrange os regimes ju-rídicos de direito público e de direito privado aplicados à Administração. Cabe à Constituição Federal e às leis estipularem a predominância de um ou outro regime em cada situação, mas sabe-se que mesmo quando a administração se submete ao direito privado ela ainda possui certos privilégios e submete-se a certas restrições.

Regime jurídico-administrativo se refere ao conjunto de normas jurídicas que pecu-liarizam e individualizam a atuação da administração pública quando comparada com a atua-ção dos particulares em geral. Assim, existem poderes especiais passíveis de serem exercidos pela administração pública, contrabalanceados pela imposição de restrições especiais à atua-ção dessa mesma administração, não existentes – nem os poderes nem as restrições – nas re-lações de direito privado. Tais prerrogativas e restrições existem para auxiliar a administração pública perseguir o fim público a que se destina.

Nesse diapasão, a supremacia do interesse público justifica a concessão de prerroga-tivas, enquanto a indisponibilidade de tal interesse impõe a estipulação de restrições à atuação administrativa. Daí surgem os princípios basilares do regime jurídico administrativo: o princípio da supremacia do interesse público e o princípio da indisponibilidade do interesse público.

Existe classificação doutrinária dividindo o interesse público em duas categorias: o interesse público primário e o interesse público secundário. O primário seria relacionado à satisfação das necessidades coletivas (justiça, segurança, bem comum do grupo social etc.),

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perseguido pelo exercício das atividades-fim do Poder Público. Já o interesse secundário cor-responde ao interesse individual do próprio Estado, relacionando-se à manutenção das recei-tas públicas e à defesa do patrimônio público, operacionalizadas mediante exercício de ativida-des-meio do Poder Público.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello, os interesses públicos secundários não podem ser enquadrados como verdadeiros interesses públicos, mas tão somente interesses individuais do Estado, similares (sob o prisma extrajurídico) aos interesses de qualquer outro sujeito.

2. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.1 SUBPRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

No que concerne ao direito administrativo, existem dois princípios basilares, como já indicado, que ajudam na compreensão dos demais princípios e normas integrantes desse ramo do direito, são eles o princípio da supremacia do interesse público e o princípio da indisponi-bilidade do interesse público, fundamentais na compreensão do regime jurídico-administrati-vo.

O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, ou princípio da fi-nalidade pública, apesar de não estar expresso na CRFB/88, manifesta-se diversos institutos constitucionais, como por exemplo a desapropriação e requisição da propriedade particular (CF, art. 5º, XXIV e XXV).

Tal princípio deve ser observado não só no momento da elaboração das normas, mas também no momento da execução de tais normas pela administração pública, vinculando a autoridade pública no exercício da função administrativa.

O poder conferido ao Estado para a consecução do interesse público é, em verda-de, um poder-dever que deve ser exercido pela nos limites estabelecidos em lei. Caso um ato administrativo seja praticado sem finalidade pública incorrerá em vício de desvio de poder/de finalidade, devendo ser anulado.

No entanto, salienta-se que o exercício dos privilégios da supremacia do interesse público sobre o privado somente se legitima se respeitados os direitos e garantias individuais, não existindo posição hierárquica privilegiada de tal princípio quando em conflito com os de-mais, devendo haver, como já mencionado, uma ponderação de interesses. Ademais, ele não se aplica às relações da Administração regidas pelo direito privado.

Continuando, o segundo princípio basilar do regime jurídico-administrativo é o prin-cípio da indisponibilidade do interesse público, que, também implícito na CRFB/88, dispõe ser a administração pública mera gestora de bens e interesses públicos, que em última análise per-

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tencem a ao povo, assim, não pode a administração pública abrir mão da busca da satisfação do interesse público. Para exemplificar a aplicação de tal princípio, temos que a Administração não pode alienar bens públicos enquanto estes estiverem destinados a uma finalidade pública específica, e mesmo não afetados a uma finalidade pública sua alienação depende de prévia autorização legislativa e da realização de licitação. Outro exemplo é a necessidade de realização de concurso público para a contratação de servidores públicos pelo Estado.

Insta salientar que algumas alterações legislativas parecem relativizar a aplicação do princípio da indisponibilidade do interesse público, são elas: 1) nos Juizados Especiais Fede-rais, os representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais estão autorizados a conciliar, transigir ou desistir (Lei. 10259/01, art. 10, parágrafo único); 2) o contrato de concessão de serviços públicos e o contrato de parcerias público-privadas poderão prever o emprego dos mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive a arbitragem, para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados a tais contrato (Lei 8987/95, art. 23-A e Lei 11.079/04, art. 11, III). No entanto, apesar da margem e discricionariedade conferida ao gestor público em tais dispositivos legais, não se tratam de exceções ao princípio mencionado, porque são hipóteses autorizadas por lei (que é produzida pelos representantes do povo, sendo estes os titulares da coisa pública), além de serem submetidos à necessidade de observância do in-teresse público.

Por fim, para Celso Antônio Bandeira de Mello, os princípios da legalidade, obriga-toriedade de desempenho e da continuidade do serviço público, do controle administrativo ou tutela, da igualdade dos administrados, da publicidade, da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses públicos e do controle judicial dos atos administrativos, aos quais a administração pública se submete, são uma consequência lógica do princípio da indisponibi-lidade do interesse público.

2.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPRESSOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Dentre tais os princípios fundamentais orientadores de toda a atividade da adminis-tração pública, ganham importância aqueles expressos no art. 37, caput, da CRFB/88.

O referido dispositivo prevê que “a administração pública direta e indireta de qual-quer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”. As princi-pais características de tais princípios são as seguintes:

• Princípio da legalidade

- Surgiu no Estado de Direito e vincula toda a atuação do Poder Público, seja adminis-trativa, legislativa ou jurisdicional;

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- Constitui-se numa das principais garantias protetivas dos direitos individuais;

- A administração somente pode agir quando autorizada por lei, dentro dos limites que a lei estabelecer e seguindo o procedimento que a lei exigir;

- Desdobra-se em:

Princípio da supremacia da lei- ou da primazia da lei ou da legalida-de em sentido negativo;- a administração pública não pode contrariar o disposto na lei;

Princípio da reserva legal- ou da legalidade em sentido positi-vo; - o ato administrativo só pode ser praticado segundo a lei (secundum legem);- condiciona a validade do ato admi-nistrativo à prévia autorização legal;

- O princípio da legalidade se aplica de maneira distinta aos particulares e à Adminis-tração;

No âmbito particular:CF, art. 5º, II: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”;

Na administração pública:Vinculação positiva: o agente público, no exercício de sua função, é subordi-nado aos exatos termos da lei, somen-te podendo praticar os atos que lhe forem legalmente autorizados;

- A administração pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direi-tos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados, pois para tanto ela precisa de lei;

- Mesmo nos atos administrativos discricionários, em que a lei confere certa margem de liberdade à autoridade pública, autorizando-a a avaliar a conveniência e oportunidade da prática do ato, a lei impõe limitações em alguns aspectos (competência, forma e finalidade);

- A legalidade também não é absoluta, admitindo ponderações com outros princí-pios;

- Não se exige autorização legal específica para a prática de atos administrativos, no entanto, deve-se ter cuidado com tal afirmativa sob pena de subversão do princípio da legalidade;

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- Bloco de legalidade: o ato administrativo deve estar em conformidade não apenas com a lei, mas também com o Direito. Assim, deve ser parâmetro para a atuação administração não só a lei em sentido estrito, mas o bloco de legalidade (CF, Constituições estaduais, tratados e convenções, decretos legislativos, princípios gerais de direito, preâmbulo da Constituição, etc.);

- São exceções ao princípio da legalidade: as medidas provisórias (CF, art. 62), o esta-do de defesa (CF, art. 136) e o estado de sítio (CF, art. 137). Em tais condições, ainda que se en-tenda que há exceção ao princípio da legalidade, por ser possível a edição de medida provisória com “força de lei” e a possibilidade de restrições de direitos e garantias fundamentais por atos do Poder Executivo (nos estados de defesa e de sítio), deve-se ter em mente que tais medidas são ou ratificadas ou autorizadas pelo Congresso Nacional, exigindo, também situações excep-cionais para sua ocorrência.

• Princípio da impessoalidade

Possui quatro significados distintos:

- Finalidade pública: os fins públicos, conforme estipula a lei, devem ser buscados independentemente da vontade pessoal de quem exerce a função pública. Os agentes públicos devem seguir a lei, impessoalmente, independentemente de duas convicções políticas ou ideo-lógicas. Se houver a edição de ato administrativo sem interesse público, tal ato vai ser eivado de vício de desvio de finalidade, podendo ser invalidado.

- Isonomia: diz respeito à igualdade que deve reverberar nas relações entre admi-nistração pública e os administrados, não podendo haver concessão de privilégios ou perse-guições, com um tratamento diferenciado a determinadas pessoas, sem que haja disposição legal autorizando. Consequência desse tratamento isonômico pode ser observada na regra que exige licitação prévia às contratações realizadas pelas Administração, bem como na vedação ao nepotismo (Súmula Vinculante nº 13) e no respeito à ordem cronológica para pagamento dos precatórios.

- Imputação ao órgão ou entidade administrativa dos atos praticados pelos seus servidores: em razão disso, deve ter em mente que as realizações estatais não são atribuídas ao servidor que as praticou, mas sim ao ente ou entidade em nome de quem foram produzidas.

- Proibição de utilização de propaganda oficial para promoção pessoal de agente públicos: o art. 37, §1º, da CRFB/88, dispõe que “a publicidade dos atos, programas, obras, ser-viços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orienta-ção social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. Assim, haja vista que a publicidade é custeada por recursos públicos, ela deve ter como único objetivo o caráter “educativo, informativo ou

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de orientação social”, como impõe a Constituição, não podendo ser utilizada para promover a figura pública do gestor.

• Princípio da moralidade

- Apesar de não haver um conceito determinado na Constituição ou em lei sobre o que é a moral administrativa, a jurisprudência e a doutrina relacionam o princípio da mora-lidade à obediência aos valores morais, aos bons costumes, às regras da boa administração, aos princípios da justiça e da equidade, à ideia comum de honestidade, à ética, à boa-fé e à lealdade.

- Deve ser observado, também, pelos particulares ao se relacionarem com a adminis-tração pública.

- A conduta moral pode gerar a invalidade do ato que a enseja, assim como ocorre com o ato ilegal, podendo ser decretada a invalidade do respectivo ato pela própria Administra-ção ou pelo Poder Judiciário, tendo em vista ser a moralidade um requisito de validade do ato administrativo.

- A Ação Popular é a medida de controle judicial da moralidade administrativa, que pode ser utilizada pelo cidadão, conforme art. 5º, LXXII, da CRFB/88.

- Existem duas formas qualificadas de imoralidade administrativa, que recebem es-pecial regulamentação e penalidades, são elas: a improbidade administrativa – que gera, além da retirada do ato do ordenamento jurídico, a responsabilização do agente que o praticou com uma série de penalidades – (disciplinada pelo art. 37, §4º, da CRFB/88 e pela Lei 8429/1992) e o crime de responsabilidade (previsto no art. 85, V, da CRFB/88), qualificando os atos do Presi-dente da República que atentam contra a probidade administrativa, os quais podem acarretar, inclusive, a perda do cargo (impeachment).

• Princípio da publicidade

- Objetiva propiciar transparência à atuação administrativa, possibilitando que tal atuação seja controlada por parte dos administrados e dos órgãos constitucionalmente respon-sáveis por esse controle.

- Decorre do princípio democrático, pois o povo, de quem emana o poder do Estado, tem o direito de ter conhecimento de toda a atuação administrativa, até para poder controlar o exercício da função administrativa por parte das autoridades constituídas.

- O art. 5º, XXXIII, da CRFB/88 traz a previsão do direito de todos receberem “dos ór-gãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que

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serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. Assim, concluímos que o sigilo é exceção à regra da publicidade e só pode ocorrer se justificado pela preponderância da segu-rança jurídica da sociedade e do Estado.

- Como todo princípio, o princípio da publicidade não é absoluto, admitindo a pre-valência de outros, a depender do caso concreto, como situações em que se vislumbre conflito entre a publicidade da atuação estatal e a vida privada, a honra ou a imagem das pessoas (CF, art. 5º, X).

- São consequências do princípio da publicidade os seguintes direitos:

Art. 5º, XXXIV, a, CFDireito de petição

São a todos assegurados, independentemente do pa-gamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

Art. 5º, XXXIV, b, CFDireito à obtenção de

certidões

São a todos assegurados, independentemente do pa-gamento de taxas: b) a obtenção de certidões em re-partições públicas, para defesa de direitos e esclare-cimento de situações de interesse pessoal;

Art. 37, §3º, II, CF O acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o dis-posto no art. 5º, X e XXXIII.

- São medidas judicias cabíveis para assegurar o respeito a tais regras: o habeas data (CF, art. 5º, LXXII), o mandado de segurança (CF, art. 5º, LXIX), ou as vis judiciais ordinárias.

- Lei de Acesso à Informação (ou Lei da Transparência Pública) – Lei 12.527/2011: es-tabelece normas gerais, de caráter nacional, disciplinando o acesso às informações previstas no inciso XXXIII, do art. 5º, no inciso II do §3º do art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição Federal.

- A publicidade pode advir da publicação do ato ou da simples comunicação do ato aos destinatários, a depender da existência de norma legal exigindo ou não a efetiva publica-ção. Se não houver a referida norma, não é obrigatória a publicação de atos que não gerem efei-tos externos à Administração, bastando, nestes casos, a comunicação aos devidos interessados.

- Quando for estabelecido por lei a necessidade de publicação, esta deve ocorrer na Imprensa Oficial, sendo assim considerada o “veículo oficial de divulgação da Administração Pública, sendo para a União o Diário Oficial da União, e, para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, o que for definido nas respectivas leis” (Lei 8.666/93, art. 6º, XIII).

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- Para Hely Lopes Meirelles, caso não haja órgão oficial, em conformidade com a Lei Orgânica do Município, é possível que a publicação oficial seja feita pela afixação dos atos e leis municipais na sede da Prefeitura ou da Câmara.

• Princípio da eficiência

- Foi inserido no texto constitucional por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998, quando o princípio da eficiência tornou-se expressamente previsto no art. 37, caput, da CRFB/88. Buscou-se, com isso, implementar um modelo de administração pública gerencial no Brasil.

- Possui fundamentação também na Lei 9.784/99, art. 2º, caput, lei esta que disciplina o processo administrativo em âmbito da administração pública federal.

- Significa que a função administrativa do Estado deve ser exercida com produtivida-de, qualidade, economicidade, celeridade, desburocratização, elevado rendimento funcional etc., sempre buscando a prestação de atividade administrativa de forma a satisfazer as necessi-dades da comunidade e de seus membros.

- Várias regras foram inseridas no ordenamento jurídico brasileiro com o intuito de torná-lo mais eficiente, tais como a exigência de que o servidor público passe por uma avalia-ção especial de desempenho para obter a estabilidade no respectivo cargo (CF, art. 41, §4º) e a possibilidade de órgãos e entidades da administração direta e indireta fixarem contrato de gestão que possua por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, am-pliando a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos participantes.

- Reitera-se que, como todos os princípios, o princípio da eficiência não é absoluto, devendo harmonizar-se com os demais. Em razão disso, não é possível que ele se sobreponha a qualquer outro, assim, o desempenho das atividades administrativas deve prezar pela eficiên-cia, mas entre outros aspectos, em conformidade com o princípio da legalidade.

COMO O ASSUNTO É COBRADO EM PROVAS:

Ano: 2012 / Banca: FCC / Órgão: DPE-SP / Prova: Defensor Público

Com relação aos princípios constitucionais da Administração Pública, está em con-formidade com a 

a) moralidade o ato administrativo praticado por agente público em favorecimento próprio, desde que revestido de legalidade.b) eficiência a prestação de serviço público que satisfaça em parte às necessidades dos administrados, desde que realizados com rapidez e prontidão.

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c) publicidade o sigilo imprescindível à segurança da sociedade e do Estado ou o indispensável à defesa da intimidade. d) impessoalidade a violação da ordem cronológica dos precatórios para o paga-mento dos créditos de natureza comum.e) legalidade a inobservância a quaisquer atos normativos que não sejam lei em sentido estrito e provindos de autoridades administrativas.

Gabarito: C.

IMPORTANTE!O princípio da eficiência pressupõe a plena satisfação do atendimento das neces-sidades dos administrados e não meramente a satisfação em parte, ainda que rea-lizado o atendimento com rapidez e prontidão.

Ano: 2012 / Banca: CESPE / Órgão: DPE-ES / Prova: Defensor Público

Julgue os itens a seguir, referentes aos princípios do direito administrativo.

Como o direito administrativo disciplina, além da atividade do Poder Executivo, as atividades administrativas do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, os princípios que regem a administração pública, previstos na CF, aplicam-se aos três poderes da República. 

Gabarito: CERTO.

Ano: 2013 / Banca: CESPE / Órgão: DPE-RR / Prova: Defensor Público

Considerando os princípios aplicáveis à administração pública e a jurisprudência do STF, assinale a opção correta.

a) Se um servidor administrativo estadual tiver um pedido administrativo negado pela administração pública, a admissibilidade de recurso administrativo que vier a ser oferecido por esse servidor estará condicionada ao depósito prévio da taxa recursal.b) O princípio da legalidade administrativa impõe que a administração pública fun-damente a sua atuação no direito, razão por que, para se realizar exame psicotéc-nico em concurso público, é necessária prévia autorização em ato normativo do chefe do Poder Executivo.c) Caso o presidente de autarquia estadual pretenda nomear seu sobrinho para o cargo de diretor administrativo dessa entidade, não haverá óbice jurídico para a nomeação, já que a vedação ao nepotismo depende da edição de lei formal.

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d) O princípio da publicidade exige que a administração pública dê ampla divulga-ção dos seus atos, inclusive fornecendo, gratuitamente, certidões para a defesa de direitos e o esclarecimento de situações de interesse pessoal quando solicitadas.e) O STF entende, com base no princípio da ampla defesa, que, em processo admi-nistrativo disciplinar, é obrigatório que a defesa técnica seja promovida por advo-gado.

Gabarito: D.

IMPORTANTE!

Súmula Vinculante 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. Súmula 686/STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.Súmula Vinculante 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade no-meante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confian-ça ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Fe-deral.Súmula Vinculante 5: A falta de defesa técnica por advogado no processo adminis-trativo disciplinar não ofende a Constituição.

Ano: 2014 / Banca: CESPE / Órgão: PGE-BA / Prova: Procurador do Estado

Acerca do regime jurídico-administrativo e dos princípios jurídicos que amparam a administração pública, julgue os itens seguintes.

O atendimento ao princípio da eficiência administrativa autoriza a atuação de ser-vidor público em desconformidade com a regra legal, desde que haja a comprova-ção do atingimento da eficácia na prestação do serviço público correspondente.

Gabarito: ERRADO.

Ano: 2014 /Banca: CESPE / Órgão: PGE-BA / Prova: Procurador do Estado

Acerca do regime jurídico-administrativo e dos princípios jurídicos que amparam a administração pública, julgue os itens seguintes.

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Suponha que o governador de determinado estado tenha atribuído o nome de Nel-son Mandela, ex-presidente da África do Sul, a escola pública estadual construída com recursos financeiros repassados mediante convênio com a União. Nesse caso, há violação do princípio da impessoalidade, dada a existência de proibição consti-tucional à publicidade de obras com nomes de autoridades públicas.

Gabarito: ERRADO.

Ano: 2012 / Banca: FCC / Órgão: MPE-AL/ Prova: Promotor de Justiça

No Direito Administrativo atual, o princípio da motivação dos atos administrativos vem ganhando enorme importância, como meio de controle da atividade estatal pelos cidadãos. Apesar disso, nos termos da legislação federal, independe de mo-tivação o ato administrativo que 

a) negue licença, requerida por particular, para o exercício de determinada ativi-dade. b) promova a anulação de outro ato administrativo.c) conceda a qualquer interessado o acesso a informações administrativas de inte-resse público não sujeitas a sigilo legal.d) promova a revogação de outro ato administrativo.e) determine a remoção ex officio de um servidor.

Gabarito: C.

Ano: 2012 / Banca: CESPE / Órgão: MPE-RR / Prova: Promotor de Justiça

Considerando o conceito de administração pública e os princípios que a regem, assinale a opção correta em conformidade com a doutrina e a jurisprudência. a) Em se tratando de processo administrativo disciplinar, não configura ofensa ao princípio da legalidade, consoante posicionamento do STJ, a instauração de co-missão processante provisória em hipótese para a qual esteja legalmente prevista apuração por comissão permanente.b) Embora a administração pública esteja submetida ao princípio da legalidade es-trita, o STJ admite que a administração pública institua sanção restritiva de direito ao administrado por meio de ato administrativo de hierarquia inferior à lei.c) Segundo jurisprudência do STJ, a administração, por estar submetida ao princí-pio da legalidade, não pode levar a termo interpretação extensiva ou restritiva de direitos, quando a lei assim não o dispuser de forma expressa.

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d) No direito brasileiro, não há previsão expressa dos princípios da segurança jurí-dica e da proteção à confiança.e) Segundo a doutrina, em sentido formal ou orgânico, a expressão administração pública, que abrange a natureza da atividade exercida pelos entes públicos, repre-senta a própria função administrativa. 

Gabarito: C.

Ano: 2015 / Banca: CESPE / Órgão: TJ-DFT / Prova: Juiz de Direito Substituto

I A administração pública não pode atuar com objetivo de prejudicar ou be-neficiar pessoas determinadas, nem os seus atos devem ser imputados aos funcionários que os praticam, mas ao órgão da administração pública.  II A administração deve agir de modo célere, com o melhor desempe-nho possível de suas atribuições, visando obter os melhores resultados. No direito administrativo, essas assertivas correspondem, respectivamente, aos princípios da

a) supremacia do interesse público sobre o individual e da proporcionalidade. b) legalidade e da eficiência.c) impessoalidade e da razoabilidade. d) impessoalidade e da eficiência.e) moralidade e da isonomia.

Gabarito: D.

Ano: 2014 / Banca: FCC / Órgão: TJ-AP / Prova: Juiz

Dentre os princípios que norteiam a produção de atos administrativos, está o prin-cípio da motivação. NÃO configura violação desse princípio a edição de ato admi-nistrativo imotivado que a) cesse a designação de servidor para exercício de função temporária.b) indefira requerimento de licença para exercício de atividade considerada ilegal pela Administração. c) indefira o gozo de férias pelo servidor público.d) anule ato administrativo flagrantemente inválido.e) exonere servidor durante o estágio probatório.

Gabarito: A.

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IMPORTANTE!

A designação de servidor para exercer uma “função temporária”, seja uma função de confiança, seja um cargo em comissão, constitui ato amplamente discricioná-rio, a cargo da mesma autoridade responsável pela nomeação.

2.3 OUTROS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS RECONHECIDOS

Existem princípios administrativos que, apesar de não constarem expressamente na Constituição Federal de 1988, são dela extraídos, sendo reconhecido pelo ordenamento jurídico pátrio vários princípios constitucionais implícitos, importantes ao estudo do direito administrativo.

Nesse tópico serão apresentadas as principais peculiaridades de cada princípio.

• Princípios da razoabilidade e da proporcionalidade

- São princípios gerais de direito, implícitos constitucionalmente, mas com previsão infraconstitucional em diversos dispositivos.

- Apesar da divergência doutrinária, que por vezes considera os princípios da razoa-bilidade e da proporcionalidade como sinônimos ou o segundo como subprincípio do primeiro, tomando a obra de Ricardo Alexandre e João de Deus (Direito Administrativo, 3ª.ed.), tem-se que a razoabilidade é a “aceitabilidade da conduta em face de padrões racionais de compor-tamento, que levem em conta o bom senso do homem médio e a finalidade para qual foi outor-gada a competência ao agente público”.

- O princípio da proporcionalidade trata da conduta dotada de equilíbrio, proporcio-nal ao fim a que se destina. A conduta proporcional é caracterizada pela:

a) adequação: o meio empregado deve ser compatível com o fim almejado; b) exigibilidade: deve haver necessidade da conduta praticada, não existindo meio

menos gravoso que se possa optar para alcançar o fim almejado;c) proporcionalidade em sentido estrito: as vantagens alcançadas com a conduta

devem superar as desvantagens.

- Tem sido comum a utilização dos princípios da razoabilidade e da proporcionalida-de como fundamento na declaração, pelo STF, da inconstitucionalidade de diversas leis, que, apesar de não contrariarem dispositivo expresso da Constituição Federal de 1988, carecem de razoabilidade. Disso, deduz-se que tais princípios aplicam-se não só à função administrativa, mas também devem orientar a função legislativa do Estado.

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- Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade têm grande aplicabilidade no controle de atos administrativos discricionários, haja vista que em tais espécies de atos há maior liberdade da administração em regular direitos e garantias dos administrados ou im-por sanções administrativas, o que gera a possibilidade de atuações descabidas. Assim, tais princípios servem ao controle de legalidade dos atos discricionários, pois a atuação despro-porcional não é considerada dentro da conveniência e oportunidade da administração, sendo passível de anulação o ato eivado de ilegalidade ou abuso de poder.

• Princípio da motivação

- Exige que os atos da administração pública sejam devidamente fundamentados. Isso é importante para que seja possível o controle dos atos, pois não basta a publicidade da prática do ato, é preciso que se analise se o que determinou (se o ato é vinculado) ou autorizou (se o ato é discricionário) a prática do ato é lícito, existente e suficiente.

- Salienta-se que se tratando de ato administrativo discricionário, a existência de mo-tivo apenas autoriza a atuação administrativa, pois cabe a administração decidir ou não pela sua prática, dentro dos limites legais.

- Há distinção entre as expressões motivação e motivo. A motivação é a exposição de motivos, dos fundamentos que levaram à realização do ato administrativo. Os motivos, por sua vez, são situações de fato (aquelas que ocorrem no mundo real) ou de direito (hipótese prevista em lei) que autorizam ou determinam a prática do ato.

- Existe um rol (exemplificativo, segundo a doutrina) de situações que ensejam, ne-cessariamente, a motivação dos atos deles advindos, segundo o que dispõe o art. 50 da Lei 9.724/99, conforme segue:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;V - decidam recursos administrativos;VI - decorram de reexame de ofício;VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discre-pem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

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- CF, Art. 93, X e 129, §4º: exigem, expressamente, o dever de submissão ao princípio da motivação no caso das decisões administrativas dos Tribunais e do Ministério Público.

- Teoria dos motivos determinantes: será melhor desenvolvida no material dedica-do aos atos administrativos, mas em resumo, significa que os motivos que determinaram a prá-tica do ato deverão existir e serem verdadeiros, sob pena de invalidação do ato administrativo. Ressalta-se que mesmo quando não há exigência legal de motivação de determinado ato pela administração, se ela optar por expor os motivos, a validade do ato fica vinculado a tais moti-vos, por força da teoria dos motivos determinantes.

- Momento da motivação: prévio ou concomitante ao ato. Se posterior, o ato pode ser invalidado, cabendo a possibilidade de convalidação em situações específicas. Para Celso Antônio Bandeira de Mello: as situações específicas que ensejariam a convalidação de ato ad-ministrativo, ainda que tais atos tenham sido motivados posteriormente à sua prática, seriam a preexistência do motivo extemporâneo, a idoneidade para justificar o ato e a razão determi-nante da sua prática.

- Motivação aliunde: é possível que no momento de proferir determinada decisão, ao motivar a atuação administrativa, faça-se referência à motivação realizada por outro órgão, indicando, por exemplo, os motivos expostos em um parecer emitido anteriormente. Ou seja, a motivação é encontrada em outro lugar e não no mesmo documento em que está escrito o texto a que se refere o ato praticado. Claro que neste caso também se exige que os motivos presentes no documento referido sejam idôneos e lícitos para justificar o ato que fundamenta.

- O §1º do art. 50 da Lei 9.784/1999 dispõe que “a motivação deve ser explícita, clara

e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de ante-riores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato”.

• Princípio da autotutela

- A autotutela consiste no poder conferido à administração pública, dotada do dever de buscar sempre o fim público, de realizar de ofício o controle interno dos atos administrati-vos, que se dá mediante o controle de legalidade (para anular atos ilegais) ou pelo controle de mérito (para revogar atos inconvenientes ou inoportunos).

- Súmula 346, STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus pró-prios atos.

- Súmula 473, STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eiva-dos de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em

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todos os casos, a apreciação judicial.

- Lei 9.784/99, art. 53: A Administração deve anular seus próprios atos, quando ei-vados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

- Ressalta-se que o controle interno da administração pública pode ser exercido por iniciativa da própria administração (de ofício) ou pode vir de fora da administração. Diferen-temente do que ocorre com o controle exercido pelo Poder Judiciário, que sempre deve ser provocado. Ademais, enquanto a autotutela pode analisar a legalidade e o mérito do ato pra-ticado, o Judiciário analisa tão somente a legalidade do ato, não podendo adentrar no mérito administrativo.

- É possível que se pondere o princípio da autotutela em favor dos princípios da segu-rança jurídica e da boa-fé, a fim de evitar situações mais gravosas para a administração/admi-nistrados caso haja transcorrido longo prazo desde a prática do ato ilegal. Disso se extrai a regra do art. 54, caput, da Lei 9.784/99, que aduz: “o direito da Administração de anular os atos ad-ministrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. Também é possível haver a convalidação, pela administração, de ato que apresente defeito sanável, caso tal decisão não acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros (art. 55, Lei 9.784/99).

- Quanto à revogação, a doutrina considera como atos irrevogáveis:

a) atos consumados, que exauriram seus efeitos: porque a revogação não retroage, gera efeitos prospectivos, e, no caso desses atos, não haveria qualquer utilidade/efeito.

b) atos vinculados: porque não há conveniência e oportunidade em sua prática;c) atos que geram direito adquirido: porque violaria o art. 5, XXXVI, CF;d) atos que integram procedimento administrativo: porque a cada novo ato há a pre-

clusão do ato anterior;e) atos enunciativos ou meramente declaratórios:

• Princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança e da boa-fé

- O princípio da segurança jurídica tem por finalidade “garantir a estabilidade das re-lações jurídicas consolidadas e a certeza das consequências jurídicas dos atos praticados pelos indivíduos nas suas relações sociais”.

- Possui diversos desdobramentos no ordenamento jurídico brasileiro. No âmbito ad-ministrativo existe, por exemplo, a vedação à interpretação retroativa de norma jurídica. Nesse sentido, o art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/99 dispõe que nos processos administrati-vos é “vedada aplicação retroativa de nova interpretação”.

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- O já citado art. 54 da Lei 9.784/99 também é consequência da segurança jurídica;

- O princípio da proteção à confiança (ou da proteção à confiança legítima) é um desdobramento do princípio da segurança jurídica, estando implícito no ordenamento jurídico brasileiro. Possui os seguintes efeitos concretos: 1) pagamento de valores indevidos a servido-res, de boa-fé, em razão de interpretação errônea de lei; 2) manutenção de atos praticados por funcionário de fato.

- O princípio da boa-fé desdobra-se na: i) boa-fé objetiva: nesse aspecto diz respeito à conduta leal e honesta, objetivamente considerada; ii) boa-fé subjetiva: refere-se ao fato de o sujeito que pratica a ação sabe que está agindo corretamente. Possui as mesmas consequên-cias práticas do princípio da proteção à confiança.

• Outros princípios

- Há diversos outros princípios que orientam o estudo do direito administrativo e a atuação estatal no desemprenho da função administrativa, tais como o princípio da continui-dade dos serviços públicos, da presunção de legitimidade ou de veracidade, da hierarquia etc., no entanto, eles serão desenvolvidos oportunamente, na abordagem de tópicos como atos ad-ministrativos, poderes e deveres da administração pública, licitações, etc.

COMO O ASSUNTO É COBRADO EM PROVAS:

Ano: 2010 / Banca: FCC / Órgão: DPE-SP / Prova: Defensor Público

A capacidade da Administração Pública de poder sanar os seus atos irregula-res ou de reexaminá-los à luz da conveniência e oportunidade, reconhecida nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, está em consonância direta com o princípio daa) moralidade.b) autoexecutoriedade. c) indisponibilidade do interesse público. d) segurança jurídica.e) autotutela.

Gabarito: E.

3. COMO O ASSUNTO É COBRADO PARA A CARREIRA

Os temas apresentados nos capítulos 1 e 2 possuem pouquíssima incidência em pro-vas de concursos das carreiras jurídicas, sendo o menos cobrado em direito administrativo.

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Já quanto o tema do capítulo 3 (Regime jurídico-administrativo) é de grande relevân-cia nas provas objetivas, principalmente na cobrança dos princípios constitucionais da admi-nistração pública e demais princípios importantes para o estudo do direito administrativo.

COMO O ASSUNTO É COBRADOS NAS QUESTÕES DISCURSIVAS PARA DEFENSORIA

DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL – DPE/CE – 2015 – FCC

No contexto do direito administrativo, defina e explique o princípio da confiança le-gítima, diferenciando-o do princípio da segurança jurídica e citando dois exemplos de sua apli-cação prática.

DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL – DPE/ES – 2012 – CESPE

É necessário constitucionalizar o direito administrativo, o que significa, então, atua-lizá-lo e leva-lo ao nível das instituições constitucionais. Trata-se de impregnar a atividade ad-ministrativa com o espírito de Constituições, de modo a propiciar a realização efetiva dos prin-cípios e valores nela consagrados. Se é fundamental consagrar uma Constituição democrática e norteada à realização de certos valores, isso não basta para produzir um Estado democrático ou a efetivação dos valores desejados. A transformação concreta da realidade social e a sua adequação ao modelo constitucional dependem primordialmente do desenvolvimento de ati-vidades administrativas efetivas. Tal enfoque acarreta a submissão da interpretação jurídica de todas as instituições do direito administrativo a uma compreensão fundada concreta e prag-maticamente nos valores constitucionais. (Marçal Justen Filho. O direito administrativo do es-petáculo. In. Alexandre Santos do Aragão e Floriano de Azevedo Marques Neto (coord.) Direito administrativo e seus novos paradigmas. Belo Horizonte. Fórum. 2008, p. 65-85). Com base no fragmento de texto apresentado acima, estabeleça a diferença entre o sentido tradicional do direito administrativo e o significado que ele adquire a partir de uma leitura constitucional. Ao elaborar seu texto, aborde, necessariamente, os seguintes aspectos: 1 – Princípio da suprema-cia do interesse público sobre o interesse privado; 2 – Princípio da legalidade administrativa; 3 – Discricionariedade e controle do mérito administrativo.