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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
Jaqueline de Fátima Cordeiro
A PROPAGANDA INSTITUCIONAL NO PERÍODO ELEITORAL E
O INSTITUTO DA REELEIÇÃO
CURITIBA
2011
A PROPAGANDA INSTITUCIONAL NO PERÍODO ELEITORAL E
O INSTITUTO DA REELEIÇÃO
CURITIBA
2011
Jaqueline de Fátima Cordeiro
A PROPAGANDA INSTITUCIONAL NO PERÍODO ELEITORAL E
O INSTITUTO DA REELEIÇÃO
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para a obtenção do Título de Bacharel em Direito. Orientadora: Profª. Thais Santi Cardoso da Silva
CURITIBA
2011
TERMO DE APROVAÇÃO
Jaqueline de Fátima Cordeiro
A PROPAGANDA INSTITUCIONAL NO PERÍODO ELEITORAL E
O INSTITUTO DA REELEIÇÃO
Esta monografia foi julgada e aprovada para obtenção do título de Bacharel em Direito no Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, _____ de ____________ de 2011.
__________________________________ Professor Doutor Eduardo de Oliveira Leite
Coordenador do Núcleo de Monografias do Curso de Direito Universidade Tuiuti do Paraná
Orientadora: ________________________________ Profª. Thais Santi Cardoso da Silva Universidade Tuiuti do Paraná
________________________________ Prof. Universidade Tuiuti do Paraná
________________________________ Prof. Universidade Tuiuti do Paraná
DEDICATÓRIA
Em especial aos meus avós, que por toda vida foram só dedicação. A minha vó Terezinha, que me ensinou a sonhar, a rezar e a ter esperança. Ao meu vô Nelson, pelo exemplo de caráter e retidão. Aos meus pais Nilton e Reni, a quem devo mais que a simples existência. Aos meus irmãos Ewerton e Luana com os quais compartilhei grande parte desse caminho. As minhas amigas Barbara Garcia e Cristiane Losso que foram companhia, apoio e auxilio. A Dra. Maria Adriana Pereira, brilhante advogada, excelente pessoa e amiga.
AGRADECIMENTO
A professora Thais Santi Cardoso da Silva que com seu exemplo me inspirou e com seu conhecimento e competência me auxiliou na condução do processo de elaboração deste trabalho.
“Áquela de quem roubei o tempo devolvo o tempo feito palavras. Áqueles de quem furtei a presença retorno frases e penhoro amores.” Olivar Coneglian “A política é a arte de captar em proveito próprio a paixão dos outros.” Henri Montherlant
RESUMO
A propaganda institucional regulada pelo art. 37 § 1º da Constituição Federal tem caráter educativo, informativo ou de orientação social, sendo vedada a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. Dessa forma, o art. 73, inc. VI, b da Lei 9.504/97 estabeleceu a vedação da veiculação da propaganda institucional no período que antecede o pleito eleitoral, visando garantir a igualdade entre os postulantes a cargos eletivos, bem como a legitimidade do pleito. O presente trabalho visa demonstrar a relação entre a propagada institucional e o instituto da reeleição, destacando a importância das normas que regulam a sua vedação no período que antecede o pleito e as conseqüências jurídicas do seu descumprimento, considerando a proteção dos princípios elencados no art. 37, caput da Constituição Federal. Palavras-chave: Direito Eleitoral; propaganda institucional; reeleição
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 11 1 DIREITO ELEITORAL ................................................................................... 13 1.1 CONCEITO ................................................................................................. 13 1.2 CONTEÚDO DO DIREITO ELEITORAL ..................................................... 13 1.3 FUNÇÕES DO DIREITO ELEITORAL E DA JUSTIÇA ELEITORAL ......... 14 1.4 FONTES DO DIREITO ELEITORAL .......................................................... 15 1.5 PRINCÍPIOS DO DIREITO ELEITORAL .................................................... 17 2 PROPAGANDA ............................................................................................. 21 2.1 CONCEITO ................................................................................................. 21 2.2 HISTÓRICO DA PROPAGANDA POLÍTICA .............................................. 22 2.3 MARKETING NA POLÍTICA BRASILEIRA ................................................. 26 2.4 A RELAÇÃO DA PROPAGANDA COM A POLÍTICA ................................ 27 3 ESPÉCIES DE PROPAGANDA ................................................................... 32 3.1 PROPAGANDA POLÍTICA ........................................................................ 32 3.1.1 Propaganda Eleitoral ............................................................................... 33 3.1.2 Propaganda Partidária ............................................................................ 35 3.1.3 Propaganda Institucional ......................................................................... 37 3.1.4 Propaganda Intrapartidária ...................................................................... 39 3.2 PROPAGANDA INSTITUCIONAL E OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................................... 40 4 AS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS NAS CAMPANHAS ELEITORAIS E A PROPAGANDA INSTITUCIONAL ............. 46 4.1 OS AGENTES PÚBLICOS E AOS A ELE EQUIPARADOS ...................... 46 4.2 AS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS NO PERÍODO ELEITORAL ..................................................................................................... 48 4.2.1 Ceder ou usar bens móveis ou imóveis da Administração Pública ......... 50 4.2.2 Excesso ou uso de materiais e serviços custeados pelo Governo ......... 51 4.2.3 Ceder serviço público ou empregado público durante o horário eleitoral de expediente ........................................................................................................ 51 4.2.4 Fazer ou permitir uso promocional de distribuição gratuita e bens e serviços de caráter social ................................................................................. 52 4.2.5 Nomeação, contratação, demissão e outros ........................................... 52 4.2.6 Realizar transferência voluntária de recursos ......................................... 53 4.2.7 Pronunciamento em cadeia de rádio e televisão ..................................... 53 4.3 A VEDAÇÃO DA VEICULAÇÃO DA PROPAGANDA INSTITUCIONAL NO PERÍODO QUE ANTECEDE O PLEITO .......................................................... 54 5 O INSTITUTO DA REELEIÇÃO ................................................................... 58 5.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS ..................................................................... 58 5.2 AS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS E O INSTITUTO DA REELEIÇÃO ............................................................................................... 59 5.3 A RELAÇÃO ENTRE O CANDIDATO A REELEIÇÃO E A VEDAÇÃO DA PROPAGANDA INSTITUCIONAL .................................................................... 61 5.4 AS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DO DESCUMPRIMENTO DO ART. 73, VI, B DA LEI 9.504/97 ...................................................................................... 64
5.4.1 A constitucionalidade da sanção prevista para veiculação da propaganda institucional no período eleitoral ....................................................................... 66 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 71 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................ 73
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INTRODUÇÃO
Propaganda é o meio específico utilizado para divulgação de
informações sobre um produto, marca ou política, visando influenciar
determinado público alvo, seja o consumidor no caso da propaganda comercial
ou o “cidadão” no caso da propaganda política.
A propaganda política esta voltada para a polis1, aí compreendido tudo
o que se refere à cidade, ao Estado e ao modo de governá-lo. A propaganda
enquanto mecanismo político consiste em “providenciar para que uma idéia
conquiste adeptos, tentando impor uma doutrina ao povo inteiro” (KERSHAW,
1998).
Dessa forma, tendo a propaganda política, mais especificamente a
propaganda institucional relevante papel nos processos eleitorais, pretende o
presente estudo abordar os aspectos jurídicos da sua vedação durante o
período que antecede o pleito, atribuindo principal enfoque ao instituto da
reeleição.
Destarte, o art. 73, VI, b da Lei 9.504/97 trata-se de norma de suma
importância para a preservação da igualdade na disputa entre os postulantes a
cargo eletivo, considerando que os desvios de finalidade da propaganda
institucional corrompem a legitimidade do pleito eleitoral, caracterizando
verdadeira violência psíquica ao eleitor.
1 A pólis - plural: poleis - era o modelo das antigas cidades gregas, desde o período arcaico até o período clássico, vindo a perder importância durante o domínio romano. Devido às suas características, o termo pode ser usado como sinônimo de cidade. As polei, definindo um modo de vida urbano que seria a base da civilização ocidental, mostraram-se um elemento fundamental na constituição da cultura grega, a ponto de se dizer que o homem é um "animal político". (http://www.dicionarioinformal.com.br/definicao.php?palavra=p%F3lis&id=5626)
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O desfio da propaganda institucional compromete sobremaneira os
princípios da Administração Publica elencados no art. 37, caput da Constituição
Federal, sobretudo se a conduta vedada for praticada por candidato a
reeleição.
Pretende-se, dessa forma, estabelecer uma relação entre a vedação da
propaganda institucional no período eleitoral, os princípios constitucionais da
Administração Pública (art. 37, caput da CF) e o instituto da reeleição, visando
demonstrar o desequilíbrio provocado pelo desvio da finalidade esculpida no
art. 37, § 1º da Constituição Federal, bem como as conseqüências jurídicas daí
decorrentes.
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1 DIREITO ELEITORAL
1.1 CONCEITO
O Direito Eleitoral é um ramo do Direito Público que disciplina os
sistemas eleitorais e sua legislação.
O autor Djalma Pinto define o Direito Eleitoral:
O Direito Eleitoral é o ramo do Direito Público que disciplina a criação dos partidos, o ingresso do cidadão no corpo eleitoral para a fruição dos direitos políticos, o registro das candidaturas, a propaganda política, a votação em referendo, em plebiscito, o processo eletivo e a investidura do mandato. (2010, p. 12).
O art. 22, inciso I da Constituição Federal atribui à União competência
exclusiva para legislar sobre Direito Eleitoral, considerando que a uniformidade
das regras eleitorais é essencial para a garantia da segurança da votação e
para lisura do pleito eleitoral.
O Direito Eleitoral é um conjunto sistemático de normas e
procedimentos que organizam e disciplinam a participação do povo na
formação do governo, de modo a estabelecer a precisa adequação entre a
vontade do eleitor e a atividade governamental.
1.2 CONTEÚDO DO DIREITO ELEITORAL
O Direito Eleitoral é disciplinado pelas normas que regulam a
aquisição, o exercício e a perda dos direitos políticos, bem como a criação dos
partidos políticos e o acesso ao poder pelo voto (eleições).
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Segundo o magistério de Djalma Pinto as normas que disciplinam o
Direito Eleitoral encontram-se reguladas nos seguintes dispositivos legais:
Na Constituição Federal, na Lei Complementar nº. 64, de 18 de maio de 1990, com as alterações da Lei Complementar nº. 155/10 no CE – Lei nº. 4737 de 15 de julho de 1965, na Lei nº. 4.410, de 24 de setembro de 1964, que instituiu prioridade para os feitos eleitorais, Lei nº. 6.091, de 15 de agosto de 1974, dispondo sobre o fornecimento gratuito de transporte, em dia de eleição, a eleitores residentes nas zonas rurais; na Lei nº 6.999, de 7 de junho de 1982, autorizando a requisição de servidores públicos pela Justiça Eleitoral, na Lei Eleitoral, na Lei dos Partidos Políticos, nº. 9.096, de 19 de setembro de 1995, na Lei nº. 9.054, de 30 de setembro de 1997, que disciplina as eleições ao Brasil, com as alterações das Leis nº. 11.300/06 e 12.034/09, em diversas outras leis ordinárias e nas Resoluções expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral, no exercício de seu poder normativo previsto no parágrafo único do art. 1º e no art. 23, IX, do Código Eleitoral. (2010, p.14).
Assim a fonte principal do Direito Eleitoral é a Constituição Federal,
seguida das leis (exclusivamente federais), resoluções do TSE e estatutos dos
partidos políticos. Destarte, regula a Constituição Federal no seu art. 22, inciso
I2 quanto à competência exclusiva da União para legislar em matéria eleitoral,
podendo esta ser delegada por meio de lei complementar, segundo prevê o §
único do referido dispositivo legal.
1.3 FUNÇÕES DO DIREITO ELEITORAL E DA JUSTIÇA ELEITORAL
O Direito Eleitoral visa disciplinar a escolha pelo povo daqueles que
deverão ocupar cargos eletivos, regulando, portanto, a disputa eleitoral a fim de
garantir a soberania popular exercida através do voto.
2 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
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As normas eleitorais devem ser analisadas e interpretadas visando o
interesse da população, na escolha dos melhores representantes políticos.
Nesse sentido, o Direito Eleitoral tem por objeto a preservação da igualdade do
pleito e a normalidade do processo eleitoral, sob a ótica do princípio
Republicano.
Ao Direito Eleitoral compete garantir a lisura do processo eletivo,
impondo sanções aqueles que descumprirem a legislação eleitoral, visando
coibir as práticas condenadas pelo legislador.
A Justiça Eleitoral cuida do processo eleitoral, com o fim de assegurar
a soberania da vontade popular, possuindo uma composição diversificada,
formada por magistrados da Justiça Estadual designados pelo Tribunal
Regional Eleitoral.
Assim sendo, a Justiça Eleitoral exerce a função jurisdicional e
administrativa, considerando que tem por fim garantir a lisura do processo
eleitoral, evitando abusos e fraudes, preservando direitos e garantias legais e
comandando a organização das eleições, exercendo o poder de policia,
enquanto julga questões eleitorais.
1.4 FONTES DO DIREITO ELEITORAL
O Direito Eleitoral tem como fontes a lei, os Princípios de Direito, as
resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, a doutrina e a jurisprudência.
Nesse sentido preceitua o Lafayette:
Com as regras expressas subsistem as regras latentes, germens fecundos que o legislado, formulando o pensamento e a necessidade de seu tempo, depositou no texto da lei, sem uma consciência clara
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do assunto. A ciência e a prática arrancam aquelas regras dos veios em que permanecem ocultas, dando-lhes uma precisão luminosa, as reduzem a máximas definidas. Ainda mais, a combinação dos diversos elementos fornecidos pelos textos permite á ciência a formação de novas noções e de novas regras. (LEAL, 1982, p.117 citado por PINTO, 2010, p. 14).
No Direito Eleitoral, as resoluções editadas pelo TSE, possuem
importante papel, havendo inclusive entendimentos que sustentam que o
sistema brasileiro se assimilaria ao Common Law3 norte americano, no qual o
precedente vincula o julgador. (PINTO, 2010).
O autor Djalma Pinto enaltece ainda, que a inexistência de norma
expressa que determine a força vinculante dos procedentes judiciais
(resoluções), não altera o fato de na prática as decisões do Tribunal Superior
Eleitoral influenciarem quase que diretamente os juízes e os Tribunais
Regionais Eleitorais, sendo correto afirmar inclusive que a lei é produzida pela
Corte Eleitoral através das Resoluções editadas.
Segundo Djalma Pinto (2010), no Direito Eleitoral brasileiro, predomina
o sistema da Common Law, com algumas peculiaridades, considerando que a
inexistência de norma que discipline a força vinculante das resoluções do TSE
acarreta na conseqüente inexistência da obrigatoriedade na uniformização do
entendimento da Corte Eleitoral. Contudo, na prática os Tribunais Regionais
Eleitorais e os juízes, freqüentemente seguem os posicionamentos do Tribunal
Superior Eleitoral, manifestado através das resoluções.
Dessa forma, as fontes do Direito Eleitoral são as leis, os princípios, as
resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, a doutrina e a jurisprudência.
3 Common Law é uma estrutura mais utilizada por países de origem anglo-saxônica como Estados Unidos e Inglaterra. Uma simples diferença é que lá o Direito se baseia mais na Jurisprudência que no texto da lei. Jurisprudência, caso esteja em dúvida, trata-se do conjunto de interpretações das normas do direito proferidas pelo Poder Judiciário.
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1.5 PRINCÍPIOS DO DIREITO ELEITORAL
As normas jurídicas são constituídas de princípios e regras,
considerando que os primeiros admitem a ponderação, pela “otimização”, ora
prevalecendo determinado princípio, ora outro mais adequado para a
concretização do ideal de justiça. Enquanto, as regras jurídicas possuem
aplicação imediata e direta, sem qualquer possibilidade de ponderação.
(PINTO, 2010)
Nesse sentido, Djalma Pinto define os princípios da seguinte forma:
Os princípios são proposições normativas que, juntamente com as regras jurídicas, compõem o sistema normativo de determinado Estado. Expressam os valores, a cultura, as conquistas e aspirações do grupo social em determinada época. Garantem a harmonia do sistema normativo de um povo e a concretização do ideal de justiça, através da integração entre os valores tutelados em diferentes comandos normativos, fazendo-os prevalecer ou não, em cada caso concreto, para impedir a ocorrência de aberrações a pretexto da aplicação do Direito. (2010, p. 18).
O art. 287 do Código Eleitoral prevê expressamente “Aplicam-se aos
fatos incriminados nesta lei as regras gerais do Código Penal”, bem como não
afasta a aplicabilidade dos princípios gerais de Direito, quais sejam: igualdade,
contraditório (art. 5º, LV da CF), devido processo legal (art. 5º, LIV da CF),
identidade física do juiz, motivação dos atos (art. 93 da CF), publicidade, dentro
outros.
Primeiramente, cabe destacar o princípio norteador do Direito Eleitoral,
o qual encontra-se esculpido no art. 2º do Código Eleitoral4, que prevê que
“todo poder emano do povo”, ou seja o princípio do poder soberano, que por si
4 Art. 2º. Todo poder emana do povo e será exercido em seu nome, por mandatários escolhidos, direta e secretamente, dentre candidatos indicados por partidos políticos nacionais, ressalvada a eleição indireta nos casos previstos na Constituição e leis específicas.
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só se caracteriza como viga mestra do Direito Eleitoral, devendo servir de norte
e rumo aos aplicadores da legislação eleitoral. (ROLLO, 2002).
O princípio da igualdade do voto estabelece que todos os votos
possuem o mesmo valor, não havendo distinção entre o poder de
representação delegado em um voto ou em outro.
O princípio do sigilo do voto garante ao eleitorado a prerrogativa de
manter seu voto em sigilo, visando à lisura do pleito eleitoral.
Na esfera do Direito Penal, o principio da presunção da inocência,
estabelece que até o trânsito em julgado da decisão penal condenatória
ninguém será considerado culpado, o referido princípio vem sendo invocado no
Direito Eleitoral em detrimento da exigência constitucional de vida pregressa
compatível com a representação popular.
Do mencionado princípio da presunção da inocência, extraído do
Direito Penal, resulta o principio da não culpabilidade, igualmente invocado no
Direito Eleitoral.
Por outro lado, conforme prevê Djalma Pinto (2010), o princípio da
normalidade das eleições, previsto no art. 14, § 9º da Constituição Federal5
visa afastar o abuso de poder econômico e político e qualquer ação, que
objetive a conquista do sufrágio em detrimento do equilíbrio da disputa eleitoral.
O magistério do doutrinador Djalma Pinto (2010) ensina ainda que o
“principio da anuidade, proíbe a aplicação da lei que altera o processo eleitoral
5 Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...] § 9º. Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
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em eleição realizada até um ano da data de sua vigência”, conforme prevê o
art. 16 da Constituição Federal6.
No mesmo sentido, o principio da não efetivação de juízes nos tribunais
eleitorais, estabelece o limite de dois biênios de permanência dos magistrados
nos Tribunais eleitorais, considerando que a transitoriedade visa novamente
garantir a imparcialidade das decisões proferidas, conforme prevê o art. 121, §
2º da Constituição Federal7.
Destarte, o princípio da efetividade imediata das decisões eleitorais,
estabelece a eficácia imediata das decisões eleitorais proferidas, retirando,
portanto o efeito suspensivo dos recursos disponibilizados pelo Direito Eleitoral,
conforme estabelece o art. 257 do Código Eleitoral8.
O princípio da liberdade visa garantir o direito à propaganda seja livre,
desde que observado o princípio da legalidade, ou seja, a previsão legal para a
veiculação da propaganda política.
O princípio da responsabilidade estabelece que as propagandas
políticas veiculadas sejam de responsabilidade dos partidos políticos,
coligações e candidatos, nos termos do art. 17 da Lei 9.504/97.
O princípio da igualdade voltado à propaganda política objetiva o
equilíbrio do pleito eleitoral, no sentido que todos os candidatos devem ter
iguais oportunidades de propagação de suas idéias, por meio da publicidade.
6 Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. 7 Art. 121. Lei complementar disporá sobre a organização e competência dos tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais. [...] § 2º. Os juízes dos tribunais eleitorais, salvo motivo justificado, servirão por dois anos, no mínimo, e nunca por mais de dois biênios consecutivos, sendo os substitutos escolhidos na mesma ocasião e pelo mesmo processo, em número igual para cada categoria. 8 Art. 257. Os recursos eleitorais não terão efeito suspensivo.
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Bem como, o princípio do controle judicial da propaganda consiste na
máxima de que compete à Justiça Eleitoral, exclusivamente, a aplicação de
regras jurídicas sobre a propaganda, inclusive com o uso do poder de polícia.
A propagada institucional, tema do presente estudo, encontra-se
igualmente limitada aos princípios da Administração Pública, elencados no art.
37, caput da Constituição Federal, quais sejam: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
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2 PROPAGANDA
2.1 CONCEITO
Dentre as inúmeras definições de propaganda, a mesma pode ser
definida como “a manipulação planejada comunicação visando, pela
persuasão, promover comportamentos em benefício do anunciante que a
utiliza.” (SAMPAIO, 1999).
Destarte, cabe a propaganda informar e despertar o interesse no
destinatário, em benefício do anunciante, ou propagandista.
Robert Leduc cita a famosa e clássica história do cego da ponte de
Brooklyn para explicar a importância da propaganda, vejamos:
Em uma manhã de primavera, um pedestre, ao atravessar aquela ponte, pára diante de um mendigo que em vão estendia seu chapéu a indiferença geral. Num cartaz, esta a inscrição: “cego de nascença”. Emocionado por este espetáculo, dá sua esmola e, sem nada dizer, vira o cartaz e nele rabisca algumas palavras. Depois se afasta. Voltando no dia seguinte, encontra o mendigo transformado e encantado, que lhe pergunta por que, de repente, seu chapéu se enchera daquela maneira, “É simples”, responde o homem, “eu apenas virei seu cartaz e nele escrevi – “É primavera e eu não a vejo.” (1977, p. 32).
O referido autor acrescenta ainda, que a definição por ele dada é
menos brilhante e filosófica, conceituando a propaganda enquanto: “conjunto
dos meios destinados a informar o publico e a convencê-lo a comprar um
produto ou um serviço.”
Bem como, visando elucidar o conceito de propaganda o autor Rafael
Sampaio traz em sua obra três definições de termos da língua inglesa que
explicam a propaganda em seus diferentes aspectos, senão vejamos:
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Advertising: Anuncio comercial, propaganda que visa divulgar e promover o consumo de bens (mercadorias e serviços); assim como a propaganda dito de utilidade pública, que objetiva promover comportamentos e ações comunitariamente úteis (não sujar as ruas, respeitar as leis de transito, doar dinheiro ou objetos para as obras de caridade, não tomar drogas e etc.). Publicity: Informação disseminada editorialmente (através de jornal, revista, rádio, TV, cinema ou outro meio de comunicação público) com o objetivo de divulgar informações sobre pessoas, empresas, produtos, entidades, idéias, eventos etc., sem que para isso o anunciante pague pelo espaço ou tempo utilizado na divulgação da informação. Propaganda: Propaganda de caráter político, religioso ou ideológico, que tem como objetivo disseminar idéias dessa natureza. (1999, p. 25).
Pois bem, no Brasil esses três conceitos fundem-se nos termos
“propaganda” e “publicidade”. Por sua vez, a propaganda desdobra-se em
diversos tipos, quais sejam: a propaganda política, a propaganda comercial,
propaganda de utilidade pública, propaganda editorial e etc.
Dessa forma, considerando que o presente trabalho versa sobre a
vedação da propaganda institucional no período eleitoral, cabe analisar
especificadamente a propaganda política, enquanto gênero, do qual deriva a
propaganda institucional.
2.2 HISTÓRICO DA PROPAGANDA POLÍTICA
A propaganda política ganhou maiores proporções no século XX, e
tornou-se um dos fenômenos dominantes da primeira metade do século, sem a
qual o movimento comunista e o fascismo não teriam tomado as proporções
conhecidas. (SANT’ANNA, 1990).
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Destarte, Hitler e Lênin foram além de estrategistas e líderes, gênios da
propaganda, que efetivamente conheciam a importância do mecanismo de
propagação de ideais e mistificação de massas.
O principal disse Lenine é agitação e a propaganda, em todas as camadas do povo.” Hitler por sua vez declarou: “a propaganda permitiu-nos conservar o Poder, a propaganda nos possibilitará a conquista do mundo. (SANT’ANNA, 1990, p. 45).
Ainda segundo Sant’Anna (1990), a propaganda que é definida como a
propagação de princípios e teorias foi introduzida ainda pelo Papa Clemente VII
em 1957, quando fundou a Congregação da Propaganda, com o fim de
propagar a fé católica pelo mundo.
Atualmente, a definição apostólica encontra-se superada, dando
margem a outros conceitos, tais quais descreve Armando Sant’anna:
A propaganda é uma tentativa de influenciar a opinião e a conduta da sociedade, de tal modo que as personagens adotem uma opinião e uma conduta determinada. Ou ainda, a propaganda é a linguagem destinada á massa, ela emprega palavras ou outros símbolos veiculados pela televisão, pelo rádio, pela imprensa e pelo cinema. O escopo do propagandista é o de influir na atitude das massas no tocante a pontos submetidos ao impacto da propaganda, objetos da opinião. (1990, p. 47).
A propaganda, mais especificamente a propaganda política visa
movimentar os mecanismos psíquicos e inconscientes do eleitor, influenciando-
lhe quase que imperceptivelmente a convicções e os ideais políticos.
a) Propaganda do tipo leninista:
A respectiva propaganda apresenta duas expressões essenciais, quais
sejam a revelação política (denúncia) e a palavra de ordem. Na esteira, que a
palavra de ordem deve ser clara, breve e eufônica, visando demonstrar o
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objeto político do momento e o nível de consciência da massa, como por
exemplo “Todo poder aos Sovietes”.
A propaganda bolchevista destaca duas espécies de agentes
importantes na divulgação da publicidade, quais sejam: os propagandistas e os
agitadores. Assim, os primeiros exercem o papel de criar a propaganda,
enquanto os agitadores têm por objetivo divulgá-las em todos os meios.
Armando Sant’anna destaca ainda:
É incontestável que, sob sua forma moderna, a propaganda política foi inaugurada por Lenine e Trotsky. O primeiro lançado suas palavras de inovação sem precedentes ao dirigir-se pelo rádio ás massas, passando por cima dos governantes. (1990, p. 50).
A propaganda leninista tem como principal característica a diversidade
de sua imprensa, divulgada por todos os meios possíveis, tais quais imprensa,
rádio, teatro, cultura, cinema, jornais, conferencias, comícios e etc., a exemplo
do que se vê atualmente na publicidade política.
b) Propaganda do tipo Hitlerista:
Como salienta Armando Sant’ Anna (1990), a propaganda não fora
inventada por Hitler, mas sua contribuição é inegável, considerando que o
nazismo introduziu inúmeras técnicas e processos em matéria de propaganda.
Destarte, esquecendo a desastrosa repercussão dos ideais nazistas,
cabe salientar que o hitlerismo corrompeu a concepção leninista de
propaganda, considerando que as palavras de ordem, que apresentavam base
racional, agora eram utilizadas como gritos de guerra, de imprecações, de
ameaças, de vagas profecias e promessas, que somente surtem efeitos num
nível de exaltação em que a resposta é irrefletida, segundo entendimento de
Armando Sant’anna.
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A propaganda hitlerista constitui verdadeira artilharia psicológica, onde
o que se propaga não é a ideia, mas a palavra, considerando que as opiniões e
os atos são determinados pela impressão produzida nos sentidos, em
detrimento da reflexão profunda.
Armando Sant’anna (1990) cita uma frase do líder nazista Hitler
quando descobriu que aglomeração de pessoas provoca um caráter mais
sentimental e feminino na massa, ressaltando ainda “o povo, em grande
maioria, está disposição e num estado de espírito a tal ponto feminino, que as
suas opiniões e os seus atos são determinados muito mais pela impressão
produzida nos sentidos que pela reflexão pura.”.
Destarte, prova da predominância da imagem sobre o conteúdo da
mensagem a ser transmitida é o famoso rufar dos tambores e jogo de luzes
que anunciavam a chegada de Hitler ao Congresso de Nuremberg.
A propaganda nazista salienta, sobretudo o instinto de poder, bem
como o apela a grandeza e a motivação pelo terror, a exemplo da expressão
“pelo e para o Führer”. (KERSHAW, 1998).
Armando Sant’anna ressalta ainda:
Estimulado, o instinto de luta pode manifestar-se de duas maneiras antagônicas: uma negativa ou passiva exteriorizada pelo medo e pelas atitudes de depressão, de inibição; outra, positiva, que conduzia à exaltação e agressividade. A excitação pode levar ao êxtase, a um estado que, conforme indica o nome, decorre de uma saída para fora de si mesmo. (1990, p. 53).
Assim, muitos dos seguidores de Hitler, ou seja, muitos daqueles
influenciados pela propaganda política, não amavam nem odiavam o líder
nazista, eram apenas fascinados por ele, tornando-se verdadeiros fantoches
em suas mãos,
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2.3 MARKETING NA POLÍTICA BRASILEIRA
Primeiramente cabe definir as atividades de marketing segundo o
entendimento de Armando Sant’ Anna: “A execução das atividades de negócios
que encaminham o fluxo de mercadorias e serviços do produtor aos
consumidores fiscais, industriais e comerciais.” (1990, p. 16).
Define ainda Armando Sant’ Anna:
Marketing é o conjunto de atividades que são exercidas para criar e levar a mercadoria do produtor ao consumidor final. É a atividade total de comerciar. Estuda as tendências do mercado, as preferências do consumidor e a distribuição do produto. Marketing é alto que vem antes da mercadoria, compreende também a mercadoria e vai além da mercadoria. (1990, p.17).
Assim sendo, numa campanha eleitoral como num lançamento
comercial, deve-se analisar o candidato, tal qual um produto, e o eleitorado
como sendo o mercado consumidor. Por sua vez, para se “vender” um
candidato (produto), obervar-se-á a imagem do mesmo, ou seja, sua forma de
falar, de vestir, de se portar e etc., bem como a ideologia contida nas suas
propostas de campanha. Quanto ao mercado (eleitorado), é preciso considerar
os aspectos geográficos, econômicos e sociais que determinam ou influem em
determinada região.
Todavia, salienta-se que não se pode “vender” um candidato tal qual
qualquer produto, portanto uma das funções do marketing político é transmitir
ao consumidor uma emoção que imperceptivelmente influa em sua opinião.
Armando Sant’Anna ensina:
E um candidato não é uma coisa inanimada, sem vida sem caráter, como um produto qualquer. Levando-se em consideração esta peculiaridade, as táticas a serem adotadas são as mesmas de uma
27
campanha promocional comum, simplesmente transpondo do comércio para a política todo arsenal técnico disponível: as pesquisas e sua interpretação, a definição dos objetivos estratégicos e do publico alvo, a identificação dos tributos dos candidatos, avaliação dos fatores objetivos e subjetivos da campanha e a “criação” a partir desse conhecimento global. (1990, p. 68).
Gallup ressalta sobre a influencia da propaganda política da opinião do
eleitorado:
A tendência da maioria de acompanhar aquilo que os psicólogos chamam de “impressão de totalidade” deve ser interpretada como a tendência de seguir, não a opinião da nação em conjunto, mas do pequeno grupo intimo que representa o mundo bem delimitado do eleitor. Essa tendência de opinar com o grupo foi batizado pelos psicólogos com o nome de tipicalidade. Um individuo é típico quando se reúne naturalmente à opinião média do seu grupo; é atípico, ao contrário, quando rejeita essa opinião. (GALLUP citado por SANT’ANNA, 1990, p. 55).
A propaganda política é uma “violação psicológica” onde o partido
político equivale á fabrica, os diretores aos canais de distribuição, os cabos
eleitorais aos atacadistas e os eleitores os consumidores finais.
2.4 A RELAÇÃO DA PROPAGANDA COM A POLÍTICA
A Campanha eleitoral é o período no qual os partidos políticos e os
seus respectivos candidatos apresentam-se a população (eleitorado) visando à
captação de sufrágio (voto).
Dentre os diversos mecanismos utilizados para influenciar a vontade
dos eleitores, esta a propaganda política, compreendida como aquela
relacionada com o exercício do poder político ou destinada á sua conquista
(PINTO, 2010).
28
De acordo com as ponderações de Olivar Coneglian (2009), o
candidato a cargo eletivo escolhido em convenção, que dá inicio a campanha
eleitoral na busca de votos, deve computar primeiramente os votos certos,
aqueles adquiridos por amizade, conveniência, por coligação partidária e etc.,
sendo estes os votos prováveis, que não exigem maior preocupação ou
esforço. Bem como, o candidato deve ainda, ter em mente os votos perdidos,
aqueles que representam seu grau de reprovação, ou seja, aqueles que
inevitavelmente não serão captados.
Destarte, aberta a campanha eleitoral, o candidato a carga eletivo deve
se preocupar sobremaneira com os votos dos indecisos e dos que ainda não
escolheram seu representante, sendo estes os destinatários da propaganda
eleitoral, enquanto espécie da propaganda política.
Conforme os ensinamentos de Olivar Coneglian “A propaganda
eleitoral, símbolo pleno da democracia, é a arena onde ele vai travar a luta com
os adversários, e o campo onde vai semear suas esperanças para colher
votos.” (2009).
Diferentemente da publicidade, a propaganda visa transmitir o
conhecimento e influenciar a opinião do destinatário da informação, fazendo-o
aceitar o objeto da propaganda como bom e desejável.
Na política, a propaganda torna-se indispensável para a propagação de
ideologias e projetos, sem a qual seria impossível a vinculação da imagem de
determinado candidato em proporções semelhantes aquelas alcançadas com o
uso do mencionado mecanismo.
Conforme ensina Olivar Coneglian (2009) a propaganda política é
aquela que busca convencer o eleitor a respeito de determinada atitude,
29
conduta ou programa político, visando à captação de adeptos para
determinada ideologia, idéia, partido ou corrente. Enquanto a propaganda
eleitoral busca a conquista do eleitorado e de seu respectivo voto.
Segundo a obra de Fávila Ribeiro (1988) a propaganda eleitoral utiliza-
se de três fases técnicas, quais sejam: a estratégia ofensiva, o aguçamento a
reações instintivas e a indução a condicionamentos psicológicos.
Assim sendo, a estratégia ofensiva visa prejudicar a imagem do
candidato adversário, enquanto sua própria imagem é exaltada. No mesmo
sentido, que o aguçamento a reações instintivas tem por fim demonstrar que a
corrente política adversária pode ocasionar prejuízos à população com a sua
maneira de governar. Bem como, a indução a condicionamentos psicológicos
se refere à criação de palavras-venenos, palavras- virtudes e palavras-
testemunhas.
Olivar Coneglian (2009) faz uma explanação exemplificativa
interessante a cerca da influencia da propaganda nos rumos da política,
tecendo comentários sobre a campanha eleitoral do ano de 1994, disputa
presidencial entre os candidatos Luiz Inácio Lula da Silva e Fernando Henrique
Cardoso.
O autor ressalta que na respectiva corrida presidencial, o candidato
Luiz Inácio Lula da Silva detinha preferência do eleitorado de 42% e índice de
reprovação de 35%, sendo portando o provável vencedor das eleições
presidenciais, caso não houvesse um adversário que angariasse os votos
correspondentes ao seu índice de reprovação.
Na esteira, que o candidato Fernando Henrique Cardoso, ministro da
Fazenda do governo Itamar Franco, não apresentava um perfil de presidente
30
populista, não era bom orador, não tinha uma plataforma política de salvador
da pátria, não tinha uma ideologia de mudanças radicais, enfim era tão
somente um candidato com índice de reprovação baixíssimo e reputação
inquestionável, segundo entendimento de Olivar Coneglian (2009).
O autor ainda pontua que enquanto, Luiz Inácio Lula da Silva, era o
candidato antipático da oposição, da ideologia radical, da estatização, das
criticas ao plano Real, que se tornará simpático a população. Enfim, Lula tinha
dois grandes adversários o PT e o próprio Lula.
Olivar Coneglian expõe ainda:
Fernando Henrique Cardoso recebeu os 35% de votos que representavam a rejeição de Lula. Os outros votos de que precisava, Fernando Henrique Cardoso não ganhou. Foi Lula que perdeu. (CONEGLIAN, 2009, p. 35).
O referido doutrinador continua ainda exemplificando, que nas eleições
presidências de 2002, a propaganda eleitoral influenciou sobremaneira o
resultado do pleito entre Luiz Inácio Lula da Silva e José Serra, considerando
que novamente se repetia a história contada em 1994, ou seja, Lula o
candidato da oposição e Serra o ilibado candidato da continuísmo.
(CONEGLIAN, 2009).
Todavia, a propaganda eleitoral petista fora histórica, o PT
aproveitando da fragilidade do governo da situação, propôs mudanças sob a
ótica da filosofia “paz e amor”, imagem atribuída ao candidato Lula, conforme
pondera Olivar Coneglian (2009).
Nota-se, portanto, que o candidato Luiz Inácio Lula da Silva era o
mesmo em ambas as eleições, contudo a propaganda em torno deste
candidato mudou a sua imagem perante a população, o que somado a
31
insatisfação popular com o governo de direita levou a esquerda petista a
presidência da República.
Destarte, a propaganda é o mecanismo capaz de influenciar o pleito,
transmitindo a mesma imagem por outro ângulo, a fim de influenciar a vontade
”livre e consciente” do eleitor.
32
3 ESPÉCIES DE PROPAGANDA
3.1 PROPAGANDA POLÍTICA
A propaganda política é aquela relacionada ao exercício do poder
político ou destinada a sua conquista, segunda preceitua Djalma Pinto (2010).
Propaganda, do latim propagare, significa propagação ou divulgação de
determinada informação, idéia, nome, etc.
Diferentemente da propaganda comercial que tem como destinatário o
consumidor, a propaganda política tem por destinatário a população, ou seja, o
eleitorado (PINTO, 2010). Nesse sentido, que a existência de competições
políticas consequentemente enseja na concomitância da propaganda,
considerando sua finalidade de disputar os homens, dividir-lhes as opiniões e
influenciar-lhes a vontade.
A propaganda é uma arte, jamais condensável em formulas,
considerando que suas técnicas trabalham com mecanismos psíquicos e
inconscientes do destinatário, motivo pelo qual é imprescindível a política que
esmera alcançar justamente a vontade inconsciente do eleitor. (SANT’ANNA,
1990).
Conforme preceitua Djalma Pinto (2010), a propaganda política é o
gênero do tal a propaganda eleitoral, a propaganda partidária e a propaganda
institucional são espécies.
Seguindo essa ordem de classificação o art. 36, caput da Lei 9.504/97
se refere à propaganda eleitoral:
33
Art. 36. A propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 5 de julho do ano da eleição.
Enquanto no mesmo dispositivo art. 36, § 2º da Lei 9.504/97 encontra-
se a previsão legal para propaganda partidária, senão vejamos:
§ 2º. No segundo semestre do ano da eleição, não será veiculada a propaganda partidária gratuita prevista em lei nem permitido qualquer tipo de propaganda política paga no rádio e na televisão.
E por fim, o art. 37, § 1º da Constituição Federal prevê quanto à
propaganda institucional:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 1º.A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Esse trabalho se destina ao estudo da propaganda política como um
todo, mas está voltado especificamente para a propaganda institucional, motivo
pelo qual serão tecidos conceitos superficiais acerca da propaganda eleitoral,
propaganda partidária e propaganda intrapartidária.
3.1.1 Propaganda Eleitoral
Segundo o entendimento de Olivar Coneglian (2009) a propaganda
eleitoral é aquela dirigida a conquista do sufrágio (voto) para determinada
disputa eleitoral.
Para Djalma Pinto a propaganda eleitoral pode ser entendida como:
34
A propaganda eleitoral é aquela feita por candidatos e partidos políticos, objetivando a captação de voto para investidura na representação popular. Está intimamente relacionada com o processo eletivo, visando a obter a simpatia do eleitor por ocasião da escolha de seus governantes. (2010, p. 254).
Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral entende
a propaganda eleitoral da seguinte maneira:
[...] Entende-se como ato de propaganda eleitoral aquele que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que apenas postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou razões que induzam a concluir que o beneficiário é o mais apto ao exercício de função pública. Sem tais características, poderá haver mera promoção pessoal, apta, em determinadas circunstâncias a configurar abuso de poder econômico, mas não propaganda eleitoral. [...].” (Ac. nº 16.183, de 17.2.2000, rel. Min. Eduardo Alckmin).
A propaganda eleitoral é fortemente controlada pela legislação eleitoral,
visando à preservação da igualdade no processo eletivo, motivo pelo qual a
partir de 1º de julho do ano da eleição, às emissoras de rádio e televisão são
impostas certas vedações.
Os veículos de comunicação (rádio e televisão) têm a sua atividade
controlada para preservar a igualdade do pleito, restando vedadas certas
condutas, senão vejamos:
a) Transmitir, ainda que sob a forma de entrevista jornalística, imagens de realização de pesquisa ou qualquer outro tipo de consulta popular de natureza eleitoral em que seja possível identificar o entrevistado ou em que haja manipulação de dados; b) Usar trucagem, montagem ou outro recurso de áudio, ou vídeo que, de qualquer forma, ridicularizem ou degradem candidato, partido, coligação o produzir ou veicular programa com esse efeito; c) Veicular propaganda ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, partido, coligação, a seus órgãos ou representantes; d) dar tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação; e) veicular ou divulgar filmes, novelas, minisséries ou qualquer programa com alusão ou critica a candidato ou partido político, mesmo que dissimuladamente, exceto programas jornalísticos ou debates políticos. f) divulgar nome de programa que se refira a candidato escolhido em convenção, ainda quando preexistente, inclusive se coincidente com o nome do candidato ou com a variação nominal por ele adotada.
35
Sendo o nome do programa o mesmo do candidato, fica proibida sua divulgação, sob pena do cancelamento do registro (art. 45 da Lei 9.504/97). (PINTO, 2010, p. 254).
Assim sendo, a propaganda eleitoral esta minuciosamente disciplinada
na legislação com o objetivo de preservar o mínimo de igualdade entre os
postulantes ao mandato.
3.1.2 Propaganda Partidária
A propaganda político-partidária busca discutir temas sociais,
programas ou metas do partido visando conquistar simpatizantes da ideologia
partidária.
Nas palavras Olivar Coneglian a propaganda político- partidária seria:
A propaganda político-partidária busca discutir temas sociais, programas ou metas do partido e tem o objetivo de conquistar simpatias para as cores partidárias ou para posições tomadas pelo partido em relação a questões sociais, políticas, filosóficas, econômicas trabalhistas. (2009, p. 171).
Olivar Coneglian (2009) entende ainda que a propaganda partidária é
livre, ou seja, os partidos políticos podem produzi-la a qualquer tempo, através
de qualquer meio de comunicação. Salientando, contudo a vedação da
transmissão da propaganda político-partidária paga, sendo esta expressamente
proibida, conforme previsto no art. 45, § 6º da Lei 9.096/959, com redação
incluída pela Lei nº 12.034/2009.
Djalma Pinto preceitua a propaganda partidária nos seguintes termos:
9 Art. 45. A propaganda partidária gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmissão por rádio e televisão será realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para, com exclusividade: [...] § 6o A propaganda partidária, no rádio e na televisão, fica restrita aos horários gratuitos disciplinados nesta Lei, com proibição de propaganda paga.
36
A propaganda partidária é aquela atribuída ao partido político para divulgação de seu programa, suas metas, buscar a adesão de novos filiados, criticar a atuação dos governantes e formular preposições para melhoria da condução do destino da população. É voltada para a conquista do poder, para continuação de seu exercício pela agremiação dominante ou contestação á ação dos dirigentes da Administração. A propaganda, na área política, tem por objetivo alcançar o comando do grupo social, ou seja, o núcleo de suas decisões – o poder político – que tem, entre suas atribuições, a produção de leis e a realização dos interesses coletivos. (2010, p. 272).
A propaganda partidária vinculada por meio de rádio e televisão tem
por objetivos principais: (a) difundir os programas partidários; (b) dar
conhecimento aos filiados quanto à execução de programas, eventos e
atividades congressuais; (c) demonstrar a posição do partido em relação a
assuntos político-partidários; (d) promover a participação política feminina,
observado o art. 45, incisos I a IV da Lei 9.096/9510, na redação dada pela Lei
12.034/09.
A propaganda partidária, tal qual a propaganda eleitoral constitui forma
exteriorização do direito de antena, sendo este compreendido como o acesso
obrigatório e gratuito, dos partidos e candidatos, as emissoras de rádio e
televisão, nos termos do art. 46 da Lei 9.096/9511.
A Lei 9.096/95 disciplina ainda as vedações a serem obedecidas pelos
programas que transmitem as propagandas partidárias, tais quais: (a) a
participação de pessoa filiada a partido político, que não aquele apresentador
do programa, ou seja visando inibir a autopromoção em atenção a igualdade do
10 Art. 45. [...] I - difundir os programas partidários; II - transmitir mensagens aos filiados sobre a execução do programa partidário, dos eventos com este relacionados e das atividades congressuais do partido; III - divulgar a posição do partido em relação a temas político-comunitários; IV - promover e difundir a participação política feminina, dedicando às mulheres o tempo que será fixado pelo órgão nacional de direção partidária, observado o mínimo de 10% (dez por cento). 11 Art. 46. As emissoras de rádio e de televisão ficam obrigadas a realizar, para os partidos políticos, na forma desta Lei, transmissões gratuitas em âmbito nacional e estadual, por iniciativa e sob a responsabilidade dos respectivos órgãos de direção.
37
pleito eleitoral; (b) a divulgação de propaganda relacionada a determinado
candidato e a defesa de interesses pessoais, considerando que tal publicidade
caracteriza-se como propagada eleitoral, e não partidária; (c) a utilização de
imagens ou cenas incorretas ou incompletas que distorçam os fatos ou a sua
comunicação, nos termos do art. 45, § 1º incisos I a III12.
A infração das normas disciplinadas acarretará na penalização do
respectivo partido político nos termos do art. 45, § 2º, incisos I e II da Lei dos
Partidos Políticos, conforme redação dada pela Lei 12.034/2009.
Dessa forma, a propaganda política difere da propaganda eleitoral no
sentido que a primeira é livre, enquanto a segunda somente pode ser
transmitida após o dia 5 de julho do ano das eleições.
A propaganda partidária difere da propaganda institucional, no sentido
que a primeira visa discutir temas sociais, programas e metas de determinado
partido, enquanto a segunda objetiva a publicidade dos atos, programas, obras
e serviços realizados ou a serem realizados pelos órgãos públicos, contendo,
portanto caráter informativo e não persuasivo.
3.1.3 Propaganda Institucional
A propaganda institucional é uma espécie derivada do gênero
propaganda política, a qual tem por finalidade levar informação a sociedade,
através da divulgação de atos, programas, obras e serviços realizados ou
12 Art. 45. [...] § 1º. Fica vedada, nos programas de que trata este Título: I - a participação de pessoa filiada a partido que não o responsável pelo programa; II - a divulgação de propaganda de candidatos a cargos eletivos e a defesa de interesses pessoais ou de outros partidos; III - a utilização de imagens ou cenas incorretas ou incompletas, efeitos ou quaisquer outros recursos que distorçam ou falseiem os fatos ou a sua comunicação.
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patrocinados pela administração pública, de maneira transparente e objetiva,
sem servir, contudo de instrumento de promoção pessoal de autoridade ou
servidores públicos, conforme prevê o art. 37 § 1º da Constituição Federal.
Ensina Djalma Pinto:
É aquela feita pelo Poder Publico para prestação de conta de suas atividades perante a população. Deve ter caráter educativo, orientando os cidadãos sobre assuntos de seu interesse, podendo ainda divulgar as realizações da Administração sem transformar-se em instrumento de promoção pessoal do governante. (2010, p. 277).
A propaganda institucional encontra-se autorizada no art. 37 § 1° da
Constituição Federal, senão vejamos:
“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos.”
Destarte, visando diferenciar o marketing político da propaganda
institucional, que possui caráter meramente informativo, o autor Armando Sant’
Anna ensina:
É a propaganda utilizada como prestação de contas dos atos governamentais e da aplicação do dinheiro público. É mais ou menos utilizado, dependendo da cobertura noticiosa que a imprensa dá ás obras públicas. É a informação de inicio de programas, de conclusão de obras, de previsões orçamentárias. (1990, p. 71).
O autor destaca ainda sobre o objetivo da utilização de tal propaganda
institucional:
É utilizada nos casos em que o fornecimento da imagem do Governo deve interagir com a ação da população no sentido de obter maior cooperação e credibilidade, através do respaldo para a motivação popular em torno do programa de governo. (SANT’ANNA, 1990, p. 71).
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A propaganda institucional é um direito do povo e um dever do Estado,
considerando que no Estado Democrático de Direito o poder é exercido em
nome do povo, sendo, portanto imprescindível a transparência e a informação.
Assim a propaganda institucional deve ser veiculada com o objetivo de
divulgar de maneira, honesta, verídica e objetiva as obras e serviços
desenvolvidos pela Administração, com o fim de informar e dar conhecimento a
população, em detrimento da promoção pessoal do agente público.
3.1.4 Propaganda Intrapartidária
A propaganda intrapartidária encontra-se prevista no art. 36 § 1° da Lei
nº 9.504/97, o qual autoriza o pré-candidato a fazer propaganda interna (no
próprio partido) a fim de angariar votos dos filiados nas convenções de escolha
de candidatos, visando à indicação de seu nome como candidato do partido.
Senão vejamos:
Art. 36. A propaganda eleitoral somente é permitida após o dia 5 de julho do ano da eleição. § 1º Ao postulante a candidatura a cargo eletivo é permitida a realização, na quinzena anterior à escolha pelo partido, de propaganda intrapartidária com vista à indicação de seu nome, vedado o uso de rádio, televisão e outdoor.
Assim, a propaganda intrapartidária difere da propaganda institucional,
considerando que é dirigida tão somente a um grupo específico de eleitores,
com vista a uma “eleição interna”, em âmbito partidário.
40
3.2 PROPAGANDA INSTITUCIONAL E OS PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A propaganda institucional possui relação direta com os princípios
elencados no art. 37, caput da Constituição Federal, no sentido que a sua
veiculação enquanto instrumento que materializa o princípio da publicidade,
deve respeitar igualmente os demais princípios capitais, quais sejam:
legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.
a) O Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade previsto no art. 37 da Constituição Federal
conduz a formação da relação de legalidade entre os atos da Administração
Pública e o sistema jurídico (lei), (BACELLAR FILHO, 2003) sendo correlato a
propaganda institucional no sentido que a publicidade dos atos e obras da
Administração Pública é dever do Estado, conforme disciplina o art. 37, § 1º da
Constituição Federal.
Destarte, quando a Administração Pública veicula a propaganda
institucional está agindo em estrita observância ao princípio da legalidade, no
sentido que tal prática de informação a população possui previsão legal.
A propaganda institucional deve ser veiculada nos limites e com a
finalidade prevista em lei, considerando que as leis sobre propaganda devem
necessariamente ser federais.
Ainda quanto, a aplicabilidade do princípio da legalidade no campo da
propaganda Olivar Coneglian ressalta:
41
No campo da propaganda, o princípio da legalidade informa apenas que as leis sobre propaganda devem ser federais. Mas no aspecto da legalidade, pode haver propaganda não prevista em lei. E nesse caso, se determinado tipo de propaganda não possui regulamentação, nem se enquadra em qualquer dispositivo legal vigente, é propaganda lícita. (2009, p. 70).
Dessa forma, o princípio da legalidade no campo da propaganda diz
respeito à necessidade de lei federal para regular a matéria, salientando ainda
a possibilidade de propaganda sem regulamentação legal, quando esta não se
enquadrar na legislação vigente.
b) O Princípio da Impessoalidade
O principio da impessoalidade igualmente previsto no art. 37 da
Constituição Federal proíbe que o ato praticado pela Administração Pública
tenha qualquer sentido de individualismo, posicionando-o em conformidade
com o bem comum.
O autor Marçal Justen Filho citado por Romeu Felipe Bacellar Filho
define o princípio da impessoalidade da seguinte maneira:
O princípio da impessoalidade implica, para a Administração Pública, o dever de agir segundo regras objetivas e controláveis racionalmente. Desta forma, acentua-se a funcionalidade do agir administrativo e concretiza-se o princípio da igualdade. (JUSTEN FILHO, p, 31 citado por BACELLAR FILHO, 2003, p. 189).
Nesse campo, a veiculação da propaganda institucional com objetivo
de informar a população, sem a promoção pessoal do agente público cumpre o
objetivo do princípio da impessoalidade, considerando a função da
Administração Pública de gerir a res publica, encarregando-se de bens e
interesses pertencentes à coletividade, em detrimento dos interesses pessoais.
42
Ainda nesse sentido, Romeu Felipe Bacellar Filho traz em sua obra as
lições de Carmem Lúcia Antunes Rocha:
De um lado, o principio de impessoalidade traz o sentido de ausência de rosto do administrador público; de outro, significa a ausência de nome do administrado. A legalidade trouxe a visão da impessoalidade, pela qual se resultaria a igualdade jurídica aspirada. A lei, pelo caráter de generalidade ou referencia impessoal, retira do Estado a característica de espelho de alguém identificável e particularizado no grupo social. (ROCHA, p, 85 citada por BACELLAR FILHO, 2003, p. 189).
A propaganda institucional possui relação com o princípio da
impessoalidade, no sentido, que tem caráter informativo, de transmitir a
população determinada obra, serviço ou programa, sem o condão de
influenciar o eleitor, corrompendo-lhe a vontade.
c) Princípio da Moralidade
Primeiramente, cabe diferenciar a moralidade comum, da chamada
moralidade administrativa, considerando que enquanto a primeira é imposta ao
homem por uma conduta interna, a segunda imposta ao agente público “para
sua conduta externa, segundo as exigências da instituição a que serve, e a
finalidade de sua ação: o bem comum.” (BACELLAR FILHO, 2003, p, 192).
Assim, a idéia de moralidade administrativa introduz um conceito de
boa administração, de moral administrativa superior a moral comum esperada
de qualquer cidadão, portanto todo homem deve ser honesto e probo, o
administrador público necessita possuir tais qualidades, sob pena de não ser
merecedor do mandato que lhe fora outorgado.
Nesse sentido, voto do Ministro Celso de MELLO:
43
Não foi outro motivo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao analisar a extensão do princípio da moralidade – que domina e abrange todas as instâncias do poder – proclamou que esse postulado, enquanto valor constitucional revestido de caráter ético- jurídico, condiciona a legitimidade e a validade de quaisquer atos estatais: “A atividade estatal, que seja o domínio institucional de sua incidência, está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O principio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos governamentais. (Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº. 24458 – DF, Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 18.2.2003. Diário da Justiça da União, 21.2.2003).
A relação entre propaganda institucional e o princípio da moralidade
está no fato de que a veiculação da publicidade institucional deve ser feita pelo
agente público com a máxima moralidade, visando garantir a finalidade do
instituto, qual seja o bem comum.
Igualmente, a veiculação indevida da propaganda institucional
caracteriza ato de contrário a moral, ferindo portanto o princípio elencado no
art. 37 da Constituição Federal.
d) Princípio da Publicidade
A gestão administrativa é pública, sendo garantido a toda população o
controle da validade e eficácia dos atos administrativos, porque a coisa
administrativa é igualmente pública (res publica).
Todavia, cabe ressaltar a publicidade da titularidade do bem e a
publicidade de sua gestão. Assim sendo, a publicidade relaciona-se com a
divulgação da atividade administrativa, visando garantir a eficácia dos atos
44
administrativos, considerando que o acesso a informação é requisito de
validade do ato, conforme ensina o magistério de Romeu Felipe Bacellar Filho.
Nesse sentido acrescenta ainda o autor:
Por outro lado, sem que haja a necessária publicidade é impossível inferir se um ato administrativo é legal, se tem finalidade pública, ou se é atencioso aos princípios da moralidade e da impessoalidade. Sem a publicidade dos atos administrativos, o cidadão não tem chance de tomar conhecimento de sua existência, conteúdo e alcance. Enfim, impossibilitando-se o controle da Administração (BACELLAR FILHO, 2003).
Dessa forma, observa-se a publicidade é um direito da população, que
só por meio desta poderá observar se os atos administrativos estão sendo
praticados conforme preceitua os demais princípios contidos no art. 37, caput
da Constituição Federal, quais sejam legalidade, moralidade e impessoalidade.
A propaganda institucional prevista no art. 37, § 1º da Constituição
Federal instrumentaliza o respectivo princípio, no sentido que confere o dever
da Administração Pública em tornar público os atos, programas e obras
realizados, visando, sobretudo a informação da população.
Outrossim, certamente o espírito da lei, ou seja o objetivo do legislador
quando instituiu o respectivo princípio era de conceder ao povo a informação,
necessária ao controle das atividades administrativas, sendo que qualquer
desvio de finalidade caracteriza conduta vedada e sujeita a sanção.
e) Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência inserido pela Emenda Constitucional nº. 19 de
1998, nos princípios constitucionais da Administração Pública elencados no art.
45
37, caput da Constituição Federal. O art. 2º da Lei 9.784/99 também prevê o
referido princípio como indispensável no processo administrativo.
A eficiência deve ser entendida como a profissionalização do agente
público, ou seja aquele que possui preparo técnico para o desempenho do
cargo, emprego ou função pública, estando este sujeito a responsabilização
pela ineficiência, a ser apurada em processo administrativo disciplinar.
O princípio constitucional da eficiência informa as regras
constitucionais sobre a profissionalização e responsabilização do agente
público, restando igualmente atrelado aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade. (BACELLAR FILHO, 2003).
Por sua vez, o referido princípio da eficiência encontra-se relacionado
com a propaganda institucional no sentido que a divulgação dos atos
administrativos pode auxiliar na instrumentalização do princípio da eficiência,
considerando que se um agente político investido em cargo publico realizou
obras, serviços ou programas a propaganda institucional poderá dar
publicidade aos atos praticadas, informando a população da eficiência do
governo. Frise, a eficiência do governo, não do governante, devendo esta
permanecer subentendida, em respeito ao objeto da propaganda institucional.
46
4 AS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS NAS
CAMPANHAS ELEITORAIS E A PROPAGANDA INSTITUCIONAL
4.1 OS AGENTES PÚBLICOS E AOS A ELES EQUIPARADOS
A Lei 8.429/92, Lei da Improbidade Administrativa, em seu art. 2º,
conceitua o agente público da seguinte forma:
Art. 2°. Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
No mesmo sentido, que a Lei 9.504/97 (Lei das Eleições) em seu art.
73 § 1º define:
Reputa-se agente público, para os efeitos deste artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta, ou fundacional.
Celso Antonio Bandeira de Mello conceitua o agente público:
Essa expressão agentes públicos é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente. (2005, p. 226).
Ressalta ainda, que dois são os requisitos para caracterização da
condição de agente público, um de ordem objetiva, ou seja, a natureza estatal
da atividade desempenhada; outro de ordem subjetiva, quanto à investidura
nela. (2005, p. 227).
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Ainda para o autor, os agentes públicos podem ser divididos em três
grandes grupos, dentro nos quais são reconhecíveis subdivisões, quais sejam:
a) agentes políticos; b) servidores estatais, abrangendo servidores públicos e
servidores das pessoas governamentais de Direito Privado; e c) particulares
em atuação colaboradora com o Poder Público. (MELLO, 2005).
Outrossim, contrariamente ao magistério de Celso Antonio Bandeira de
Mello, Hely Lopes Meirelles classifica os agentes públicos em cinco espécies,
vejamos:
Os agentes públicos, gênero que acima conceituamos, repartem-se inicialmente em cinco espécies ou categorias bem diferenciadas, a saber: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados. (MEIRELLES, 2009, p. 76).
No entanto o próprio autor Hely Lopes Meirelles acentua a divergência
de entendimento quando a classificação dos agentes públicos ensinada pelas
obras de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e seu filho Celso Antonio
Bandeira de Mello, os quais explanaram muito bem a matéria em epígrafe.
(MEIRELLES, 2009).
Assim, considerando que o presente estudo versa quando a matérias
de Direito Eleitoral, se aterá exclusivamente aos agentes políticos, enquanto
espécie do gênero agente público.
a) agentes políticos:
O agente político é aquele investido na função política, em virtude de
mandato eletivo pessoal ou no desempenho de função auxiliar imediata, a
exemplo do Ministro de Estado. (JUSTEN FILHO, 2008).
Ensina Celso Antonio Bandeira de Mello:
48
Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da Republica, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos do Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estatais e os Vereadores. (2005, p. 239).
Bem como, Hely Lopes Meirelles define:
Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Têm normas especificas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que são privativos. (2009, p. 77).
Importante salientar que o vinculo existente entre o Estado e os
agentes políticos, não é de natureza profissional, mas de ordem política
(institucional, estatutária). No mesmo sentido, que a função não é qualificada
pela habilidade profissional do agente, mas por sua aptidão técnica. (MELLO,
2005).
Dessa feita, os direitos e deveres existentes entre o agente político e o
Estado, não se submete a previsão contratual, mas a previsão legal da
Constituição Federal e demais leis especiais.
4.2 AS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS NO PERÍODO
ELEITORAL
Primeiramente, cabe salientar que o presente estudo versa sobre a
vedação da propaganda institucional no período que antecede o pleito eleitoral,
49
portanto passará a analisar de forma superficial as demais previsões
enumeradas no art. 73 da Lei 9.504/97.
A Lei 9.504/97, conhecida como a Lei das Eleições estabeleceu regras
a serem obedecidas pelos agentes públicos durante o período da campanha
eleitoral e fora deste, desde que envolvam condutas tendentes a influenciar o
pleito.
O caput do art. 73 é bastante incisivo: “São proibidas aos agentes
públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a
igualdade entre candidatos nos pleitos eleitorais.”
No mesmo sentido, mas visando destinatário diverso o art. 41-A do
referido diploma legal prevê:
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqüenta mil Ufir, e cassação do registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18 de maio de 1990.
Assim, cabe ressaltar que o art. 73 enumera várias condutas que são
vedadas aos agentes públicos, enquanto o art. 41-A se destina aos candidatos
que não tem ligação com a administração pública. Todavia, ambos os
dispositivos visam preservar a lisura e legitimidade do pleito eleitoral,
protegendo a vontade imaculada do eleitor.
Destarte, o art. 73 da Lei 9.504/97 reza quanto às condutas vedadas
aos agentes públicos durante o período eleitoral, senão vejamos as proibições
contidas no referido dispositivo legal.
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4.2.1 Ceder ou usar bens móveis ou imóveis da Administração Pública
O inciso I do referido dispositivo proíbe a conduta de ceder ou usar,
bens móveis ou imóveis em benefício de candidato, partido político ou
coligação.
O referido inciso traz ainda a ressalva da realização de convenção
partidária, conforme autoriza o art. 8º § 2º da Lei 9.504/97, senão vejamos:
Art. 8º A escolha dos candidatos pelos partidos e a deliberação sobre coligações deverão ser feitas no período de 10 a 30 de junho do ano em que se realizarem as eleições, lavrando-se a respectiva ata em livro aberto e rubricado pela Justiça Eleitoral. § 2º Para a realização das convenções de escolha de candidatos, os partidos políticos poderão usar gratuitamente prédios públicos, responsabilizando-se por danos causados com a realização do evento.
Salienta-se ainda o entendimento do doutrinador Olivar Coneglian
quanto à referida vedação do inciso I:
Esse ponto é muito importante e merece uma observação profunda no caso de reeleição. Por exemplo, um governador em campanha de reeleição se desloca para o interior do Estado, para assinar convênios e participar de comícios. Estrategicamente, sua assessoria política mistura ato administrativo e ato de campanha. Por isso, para se deslocar, ele utiliza viaturas e funcionários do Estado. Está errado! A campanha deve estar desvinculada do ato administrativo, em termos de tempo e lugar. (2009, p. 95).
Dessa forma, subtrai-se do espírito da lei a tentativa de coibir o uso da
maquina pública para promoção pessoal, contudo a aplicabilidade do referido
dispositivo encontra-se prejudicada pela conduta de certos agentes públicos.
51
4.2.2 Excesso ou uso de materiais e serviços custeados pelo Governo
O inciso II do referido dispositivo legal prevê a proibição de se usar
materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que
excedam as prerrogativas consagradas nos regimentos e normas dos órgãos
que integram.
Nesse sentido, Olivar Coneglian pondera:
A norma contida nesse inciso parte do fato de que muitos agentes públicos detêm “cotas” de uso de materiais ou serviços dentro das respectivas repartições. Assim, o governador tem uma cota de correspondência, o senador pode usar a gráfica do Senado até o limite, o deputado pode utiliza-se, na Câmara ou na assembléia , dos serviços do correio etc. (2009, p. 96).
Assim sendo, assevera o referido autor que tal proibição caracteriza
verdade hipótese de autorização, eis que estabelece que desde que não
ultrapassadas as prerrogativas consagradas os agentes públicos
eventualmente estariam autorizados a fazer uso dos materiais e serviços da
Administração Pública.
4.2.3 Ceder servidor público ou empregado público durante o horário eleitoral
de expediente
O inciso III do dispositivo legal em analise proíbe a o ato de ceder
servidor público ou empregado público da administração direta ou indireta
federal, estadual ou municipal do Poder Executivo. Bem como, usar de seus
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serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou
coligação, durante o horário de expediente normal.
4.2.4 Fazer ou permitir uso promocional de distribuição gratuita e bens e
serviços de caráter social
O inciso IV veda expressamente: “fazer ou permitir uso promocional em
favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de
bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder
Público.”.
Dessa forma, Olivar Coneglian (2009) enumera alguns da imensa
gama de serviços sociais que o Poder Público distribui gratuitamente, senão
vejamos: a) Merenda escolar; b) Livros didáticos para as escolas publicas; c)
Cestas básicas; d) Campanha do leite; e) Vacinações; f) Distribuição de
material de construção, em épocas de calamidade; etc.
Cumpre esclarecer, contudo, que não há proibição da distribuição
desses bens e serviços, mesmo porque seria inviável tão vedação. O que se
proíbe é vantagem política obtida da distribuição desses bens e serviços.
4.2.5 Nomeação, contratação, demissão e outros
O inciso V do dispositivo em analise prevê:
[..] nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três
53
meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados: [...].
Na esteira, do inciso anterior, o presente inciso V visa garantir a lisura e
a legitimidade do pleito sem prejuízo ou benefício de determinados agentes
públicos.
4.2.6 Realizar transferência voluntária de recursos
O inciso VI “a” proíbe expressamente nos três meses que antecedem o
pleito eleitoral:
[...] realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
A referida previsão legal visa coibir o desvio de verba pública para fins
deturpados, a exemplo do financiamento de campanhas eleitorais,
estabelecimento de alianças políticas e etc.
4.2.7 Pronunciamento em cadeia de rádio e televisão
O inciso VI, letra “c” o referido art. 73 da Lei 9.504/97 veda:
Fazer pronunciamento em cadeia de radio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções do governo.
Olivar Coneglian ensina também que se trata de matéria nova no
cenário eleitoral, e visa justamente retirar do ar os governantes que sejam
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candidatos á reeleição ou que tenham interesse direto nas eleições.
(CONEGLIAN, 2009).
Dessa forma, a respectiva vedação visa inibir os agentes públicos de
fazer campanha eleitoral fora do “horário político”, como forma de garantir a
igualdade de oportunidades aos postulantes a cargos eletivos.
4.3 A VEDAÇÃO DA VEICULAÇÃO DA PROPAGANDA INSTITUCIONAL NO
PERÍODO QUE ANTECEDE O PLEITO
A propaganda institucional da União, dos Estados, Municípios e
respectivas entidades da administração indireta é vedada no período que
antecede o pleito eleitoral, quando os respectivos órgãos estejam com seus
cargos eletivos em disputa na eleição.
Assim sendo, resta vedada aos agentes públicos a veiculação da
propaganda institucional nos três meses que antecedem o pleito, salvo nos
casos de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça
Eleitoral, conforme preceitua o art. 73, VI, b e § 3º da Lei 9.504/97.
Senão vejamos o referido dispositivo legal que prevê a vedação da
propaganda institucional no período que antecede o pleito:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: [...] VI - nos três meses que antecedem o pleito: [...] b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral; [...] § 3º. As vedações do inciso VI do caput, alíneas b e c, aplicam-se apenas aos agentes públicos das esferas administrativas cujos cargos estejam em disputa na eleição.
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O dispositivo legal em analise prevê expressamente a proibição da
propaganda institucional, que conforme ensina o magistério de Olivar
Coneglian classifica-se como:
Proibição quanto ao tempo: a proibição da existência da propaganda institucional ocorre durante os três meses que antecedem o pleito. Passada a eleição, os atos ali contemplados podem voltar á pratica. Proibição quanto à abrangência da proibição (abrangência do conteúdo da mensagem): essa alínea “b” do inc.VI proíbe toda e qualquer propaganda institucional ou oficial. (2009, p. 100).
Entretanto, salienta-se que a propaganda de obras, atos e programas
de governo é vedada nos três meses que antecedem o pleito, se for veiculada
com o uso de recurso público. Assim, se não há recurso público, não
propaganda institucional, mas sim eleitoral.
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral traz ainda exemplo da
vedação da propaganda institucional como meio de promoção pessoal:
[...] 1. No caso vertente, o Tribunal de origem constatou a ocorrência de publicidade institucional realizada no período vedado, por meio da divulgação do símbolo e slogan da administração municipal em cortinas de escolas públicas, uniformes estudantis e placa de projeto social, o que atrai a incidência das sanções previstas no § 4º do art. 73 da Lei nº 9.504/97, quais sejam, suspensão do ato e multa. 2. Não há como reformar o acórdão sem reexaminar o acervo fático-probatório dos autos, providência inviável em sede de recurso especial. [...] (Ac. de 15.2.2011 no AgR-AI nº 164.508, rel. Min. Marcelo Ribeiro).
Dessa forma, é possível o candidato, ainda que à reeleição, distribuir
jornais, impressos, santinhos ou informáticos com todas as obras e projetos
sociais de sua gestão anterior, desde que:
a) Insira no impresso o CNPJ ou CPF do responsável pela confecção; b) Insira no impresso o nome o CNPJ do contratante (candidato ou partido); c) Facultativo: se for colocado o nome da coligação no impresso, devem constar todos os partidos que a integram, caso a eleição seja majoritária; se proporcional, somente o nome da coligação e o seu partido (art. 6º,§ 2º, da Lei nº. 9.505/97);
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d) Insira a tiragem; e) A publicidade seja custeada, única e exclusivamente, com recursos de campanha, bem como contabilizada na prestação de contas; f) Tenha apelo eleitoral; g) De preferência, haja a inscrição em todas as páginas do informativo da logomarca de campanha do candidato, não podendo haver frases, símbolos ou logos do órgão público que confundam de forma indevida a administração com a candidatura; h)Sendo candidato majoritário, conste o nome do vice, sendo candidato a Senador, do suplente. (CERQUEIRA, 2011, p. 591)
Destarte, resta claro que a conduta vedada pelo art. 73, inc. VI, b da
Lei 9.504/97 é aquela que tenta disfarçar a propagada institucional em
“propaganda extemporânea”, ou seja, a propaganda anterior a 06 de julho do
ano eleitoral. No mesmo sentido, que se veda a veiculação de propaganda
eleitoral camuflada de institucional e financiada com recursos públicos.
Neste sentido, tem se posicionado o Tribunal Superior Eleitoral:
Agravo regimental em recurso especial. Representação por abuso de poder. Propaganda institucional. Arts. 73, VI, b e 74 da Lei 9.504/97. Art. 37, §1º, da CF. I – O que o art.73, VI, b, da Lei nº. 9.504/97 veda a autorização de propaganda institucional nos três meses que antecedem ao pleito. O dispositivo não retroage para alcançar atos praticados antes desses três meses; II – A violação ao art. 37, §1º, c/c art. 74 da Lei 9.504/97, pela quebra do princípio da impessoalidade, possui contornos administrativos. Deve ser apurada em procedimento próprio, previsto na Lei nº. 8.429/92. Verificada a ocorrência da quebra deste princípio administrativo, é que se poderá apurar seus reflexos na disputa eleitoral. III – O art. 74 se aplica somente aos atos de promoção pessoal na publicidade oficial praticados em campanha eleitoral. Agravo improvido. (Acórdão nº. 2.768/2001 do TSE)
Ademais, cabe salientar que além da vedação da publicidade
institucional no período que antecede o pleito, existe uma limitação de gastos
com a propaganda institucional para cada unidade da federação, não sendo
permitido que os valores com a publicidade institucional excedam a media dos
gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do ultimo ano
imediatamente anterior a eleição. (PINTO, 2010).
57
Senão vejamos o dispositivo legal pertinente à limitação de gastos com
a veiculação da propaganda institucional:
Art. 73. [...] VII - realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição.
Quanto à limitação de gastos o doutrinador Djalma Pinto exemplifica:
Assim, se um Município teve como média dos gastos com publicidade, nos três anos anteriores ao pleito, R$ 600.000,00 e, no ano imediatamente anterior á eleição, gastou R$ 500.000,00, ao gastar, durante os meses de janeiro a julho do ano do pleito, R$ 700.000,00, restou configurada a infração prevista no dispositivo transcrito, devendo a veiculação da propaganda institucional ser imediatamente suspensa, sujeitando-se ao pagamento de multa no valor de cinco a cem UFIR (§ 4º, art. 73, Lei nº. 9.504/97). (2010, p. 278).
A vedação da propaganda institucional visa proteger os princípios
elencados no art. 37, caput da Constituição Federal, quais sejam: a legalidade,
a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, no mesmo sentido
que tem por objetivo garantir o equilíbrio do pleito eleitoral, preservando a
igualdade entre os postulantes a cargos eletivos, sobretudo no caso da
reeleição, enfoque principal do estudo em epígrafe.
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5 O INSTITUTO DA REELEIÇÃO
5.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS
A emenda constitucional nº 16/97 trouxe ao Ordenamento Jurídico
Brasileiro o instituto da reeleição dos ocupantes de cargos eletivos do Poder
Executivo, dando nova redação ao § 5º do art. 14 da Constituição Federal,
senão vejamos:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...] § 5º. O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
A elegibilidade que tem origem com o registro da candidatura é um
direito subjetivo de ser votado. Enquanto, a reelegibilidade é a elegibilidade
para o mesmo cargo anteriormente ocupado, por um período subseqüente.
(COSTA, 2002).
Contudo, cabe salientar que a elegibilidade por si só, não garante o
direito a reelegibilidade, sendo necessário o preenchimento dos requisitos
legais, ou seja, devem estar presentes os pressupostos de registrabilidade da
candidatura.
Nesse sentido, exemplifica o doutrinador Adriano Soares da Costa:
Se o presidente da República, exempli gratia, desejar novamente concorrer ao principal cargo do Governo Federal, deverá cumprir as condições de elegibilidade para pleitear o registro de sua candidatura: estar filiado a partido político, no prazo legal, sendo por ele indicado em convenção; possuir domicilio eleitoral regularmente constituído, em caso de transferência de circunscrição ou zona eleitoral; e estar em pleno exercício dos direitos políticos. As outras condições, todas elas, o Presidente da Republica obviamente já as possui, pela
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simples razão de já possuí-las ao tempo da primeira eleição para o mesmo cargo. (2009, p. 118).
Ademais, o registrado de recandidatura deve além de preencher os
requisitos de elegibilidade, não possuir condição de inelegível, sob pena de
estar submetido à hipótese constitucional ou infraconstitucional de
inelegibilidade, a exemplo da rejeição das contas relativas ao exercício do
cargo anteriormente ocupado.
No escopo Adriano Soares da Costa ensina:
Reelegível é o nacional registrado para concorrer novamente ao exercício do mesmo cargo para o qual havia sido eleito, ou para o qual chegou a ocupar por sucessão ou substituição. (2009, p.119).
Assim sendo, o instituto da reeleição incluído no Ordenamento Jurídico
Brasileiro por meio da Emenda Constitucional nº 16/97 visa garantir a
reelegibilidade que consiste no direito de postular novamente, em outra eleição,
a permanência no mesmo cargo por mais um período.
5.2 AS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS E O INSTITUTO
DA REELEIÇÃO
De acordo com o acima exposto, o instituto da reeleição fora incluído
no nosso Ordenamento Jurídico pela Emenda Constitucional nº 16/97, a qual
alterou a norma prevista no art. 14, § 5º da Carta Magna. Malgrado. Contudo,
tal evolução jurídica trouxe consigo a dúvida quando a forma de garantia da
igualdade do pleito eleitoral, ante a suposta condição de desigualdade dos
candidatos.
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Na esteira, que seria correto afirmar que a condição de candidato a
reeleição por si só pode caracterizar vantagem ao postulante de cargo eletivo,
considerando sua freqüente exposição na mídia, em detrimento do prazo para
campanha eleitoral a ser respeitado pelo candidato adverso.
Ademais, o candidato a reeleição que permanece no governo poderá
de forma licita fazer uso freqüente da propaganda institucional no período que
antecede a vedação de três meses anteriores ao pleito, sem desrespeitar a
proibição contida no art. 73, VI, b da Lei nº 9.504/97, mas obtendo irrefutável
vantagem sobre os demais candidatos que não foram sequer aprovados em
convenção.
Bem como, de forma aparentemente licita o futuro candidato a
reeleição poderá ainda fazer uso do chamado “poder da caneta”, considerando
que o governante possui diversos poderes que podem ser utilizados em
benefício da campanha eleitoral, a exemplo de contratos administrativos
firmados com possíveis futuros “colaboradores” da campanha.
Assim sendo, visando minimizar as desigualdades no processo eletivo
a Lei 9.504/97 estabeleceu no art. 73 certas limitações aos agentes públicos
durante o período eleitoral, dando origem, portanto mais especificamente a
vedação da propaganda institucional no período que antecede o pleito.
61
5.3 A RELAÇÃO ENTRE O CANDIDATO A REELEIÇÃO E A VEDAÇÃO DA
PROPAGADA INSTITUCIONAL
O detentor do poder possui um instrumento legal terrivelmente forte
para fazer propaganda, qual seja a propaganda institucional prevista no art. 37
§ 1º da Constituição Federal.
O autor Olivar Coneglian observa:
A questão é tão grande, tão valiosa, que os governos possuem um verdadeiro batalhão de jornalistas contratados ou nomeados, para dar publicidade aos atos oficiais. Além disso, em cada sede de Poder existem pessoas encarregadas com exclusividade da imagem do Governo, a tal ponto que o setor da chamada “comunicação social” ganha contornos de ministério dentro do Governo Federal, de secretaria nos governos estaduais e nos municípios das grandes cidades. No Governo Federal, além do serviço de comunicação social ao dispor da presidência da Republica, cada Ministério e cada empresa estatal possuem o seu próprio serviço de comunicação. (2009, p. 93).
A importância da publicidade institucional para os detentores do poder
é simples, considerando que o governante é um político. Assim, sua vida
pública, sua eleição, sua reeleição dependem da veiculação de sua imagem
ligada às obras por ele realizadas.
Assim, diante da inquestionável importância da publicidade institucional
o legislador estabeleceu certos limites a sua veiculação, com o objetivo de
garantir a lisura do pleito eleitoral e a igualdade entre os postulantes a cargos
eletivos.
Outrossim, a vedação da propaganda institucional visa sobremaneira
proteger os princípios elencados no art. 37, caput da Constituição Federal,
quais sejam: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a
eficiência.
62
A veiculação da publicidade institucional em desacordo com a sua
finalidade contraria o princípio da legalidade, considerando que a conduta do
agente público é igualmente contraria a lei, no que tange ao art. 37, §1º da
Constituição Federal e art. 73, inc. VI, b da Lei 9.504/97.
O desvio de finalidade da propaganda institucional caracteriza-se como
conduta imoral do agente público, considerando que a boa gestão da res
publica não permite a promoção pessoal com recursos públicos em detrimento
do bem social.
A propaganda institucional ilícita contraria principalmente o principio da
impessoalidade que preceitua que as obras, serviços e programas sociais
devem ser desvinculadas da imagem do agente político, considerando que
objetivo da propaganda institucional é a informação da população, não a sua
manipulação.
Nesse campo, José Jairo Gomes pondera:
Autoridades públicas não podem utilizar seus nomes, símbolos ou imagens para, no bojo de peça publicitária, custeada com dinheiro público, obter ou simplesmente pretender obter promoção pessoal, devendo a matéria veiculada pela mídia ter caráter eminentemente objetivo para que atinja sua finalidade constitucional de educar, informar ou orientar, e não sirva, simplesmente, como autêntico marketing eleitoral.((2008, p.307).
Nesse quadro, o descumprimento do art. 73, inc. VI, b da Lei 9.504/97
contraria igualmente o princípio da publicidade, no sentido que propaganda
esperada pelo art. 37, §1º da Constituição Federal tem caráter educativo,
informativo ou de orientação social, visando a prestação de contas da
Administração Pública com a população. Dessa forma, qualquer desvio de
finalidade, torna ineficaz a publicidade produzida, comprometendo o próprio
objetivo da propaganda institucional.
63
O princípio da eficiência por obvio também é desrespeitado pelo desvio
da propaganda institucional, considerando que se a conduta do agente público
não é legitima moral e impessoal, certamente também não fora praticada com
eficiência.
A manipulação da massa por meio da veiculação da propaganda
institucional no período eleitoral fere igualmente o princípio republicano,
considerando que se a res é público, e a republica tem por fundamentos a
eletividade, a temporalidade e alternância de pessoas no comando do Estado,
o agente público não pode fazer uso de recursos públicos para promoção
pessoal.
A despeito do descumprimento dos princípios constitucionais da
Administração Pública, é comum potenciais candidatos fazerem uso da
propaganda institucional, a fim de fertilizar o terreno para a futura propaganda
eleitoral, que será divulgada na seqüência da campanha.
José Jairo Gomes pondera:
Na verdade, tem-se assistido a verdadeiras propagandas eleitorais transvestidas de “institucionais”, pagas, portanto, pelo contribuinte. Promessas são feitas. Um cenário maravilhoso é desenhado. Um futuro feliz e promissor é colocado em perspectiva, ao alcance de todos. Isso, é claro, se o governante em questão sagrar-se vitorioso nas urnas e for mantido na cadeira que ocupa. Invariavelmente, afirmações de fatos que não correspondem à realidade são feitas sem o menor constrangimento e com muita pompa. Enfim, todo arsenal do marketing político é mobilizado para criar artificialmente na opinião pública quadros mentais favoráveis ao potencial candidato. (2008, p. 308).
A conduta única é suficiente para a sua caracterização do dano,
portanto, mesmo havendo ressarcimento das despesas, não ocorrerá a
descaracterização da conduta, conforme ensina Thales Tácito Cerqueira e
Camila A. Cerqueira (2011).
64
5.4 AS CONSEQÜÊNCIAS JURÍDICAS DO DESCUMPRIMENTO DO ART. 73
VI, B DA LEI 9.504/97
Os destinatários das sanções previstas para infração do disposto no
art. 73 VI, b da Lei 9.504/97 são os agentes públicos responsáveis pelas
condutas vedadas, os partidos políticos, coligações e candidatos beneficiados
pela violação da respectiva norma.
Senão vejamos:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: [...] § 8º. Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem.
No mesmo sentido, o § 4º do respectivo dispositivo estabelece que
primeira conseqüência para o descumprimento da previsão legal é a imediata
suspensão da conduta vedada, sujeitando os responsáveis à multa de cinco a
cem mil UFIR, senão vejamos: “O descumprimento do disposto neste artigo
acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e
sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR”.
Ademais, cabe salientar que a multa acima prevista será duplicada no
caso de conduta reincidente, nos termos no § 6º do referido dispositivo legal.
Nesse campo, o § 5º do dispositivo em análise, estabelece a pena de
cassação ao registro de candidatura ou do diploma do candidato beneficiado
pelas condutas previstas nos incisos do caput e § 10º do art. 73, vejamos:
[...] § 5º. Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no § 10, sem prejuízo do disposto no § 4º, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma.
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Bem como, art. 74 estabelece especificamente a veiculação da
propaganda institucional no período eleitoral a mesma sanção da cassação do
registro ou diploma, vejamos:
Art. 74. Configura abuso de autoridade, para os fins do disposto no art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, a infringência do disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, ficando o responsável, se candidato, sujeito ao cancelamento do registro ou do diploma.
Outrossim, o art. 78 estabelece que as sanções previstas no art. 73, §§
4º e 5º poderão ser aplicadas independentemente de outras penalidades
previstas em legislação diversa. In verbis: “A aplicação das sanções cominadas
no art. 73, §§ 4º e 5º, dar-se-á sem prejuízo de outras de caráter constitucional,
administrativo ou disciplinar fixadas pelas demais leis vigentes”.
O descumprimento das condutas enumeradas no art. 73, bem como
aquela prevista no inciso VI, b (vedação da propaganda institucional no período
que antecede o pleito) caracteriza-se como ato de improbidade administrativa,
conforme disciplina o § 7º do dispositivo em analise.
Por sua vez, o referido § 7º remete ao art. 11, inc. I, da Lei nº. 8.429/92
e art. 12, inc. III, senão vejamos:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: [...] III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
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intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Dessa forma, a violação das condutas previstas no art. 73 da Lei
9.504/97 caracteriza-se como ato de improbidade administrativa, conceituado
no art. 11 da Lei 8.429/92 sujeito as sanções cominadas no art. 12, inc. III, tais
quais o ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos, pagamento de multa baseada na remuneração do agente
público e proibição de contratar com a Administração Pública.
Assim sendo, evidenciado o descumprimento das condutas do art. 73
da Lei 9.504/97 o candidato beneficiado, agente público ou não ficará sujeito a
pena de cassação do registro ou diploma, conforme prevê arts. 73, §5º e 74 da
Lei das Eleições.
5.4.1 A constitucionalidade da sanção prevista para veiculação da propaganda
institucional no período eleitoral
A liberdade da propaganda é conseqüência direta da liberdade de
expressão, não sendo permitida a censura prévia (art. 53, Lei nº. 9.504/9713).
Todavia, essa liberdade não é absoluta:
Não há conflito entre a liberdade de expressão e o direito ao bom nome em caso de difamação, dado que não está coberto pelo âmbito normativo constitucional da liberdade de expressão o direito à difamação, calúnia ou injúria. (CANOTILHO; MOREIRA, 1991, p. 136).
Assim sendo, a veiculação da propaganda institucional é garantida pela
liberdade de propaganda e conseqüentemente pela liberdade de expressão.
13 Art. 53. Não serão admitidos cortes instantâneos ou qualquer tipo de censura prévia nos programas eleitorais gratuitos.
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Contudo, a sua vedação, prevista no art. 73, VI, b e § 3º da Lei 9.504/97 visa
proteger a legitimidade e a lisura do pleito eleitoral, igualmente importantes.
A conduta vedada pelo art. 73 VI, b e § 3º da Lei 9.504/97 arrola
atividades normais e corriqueiras da administração pública, tal qual a
veiculação de informações a população sobre obras, serviços e campanhas,
mas que são defesas no período que antecede o pleito.
O Tribunal Superior Eleitoral firmou entendimento no seguinte sentido:
(i) o tipo proibido no art. 73, VI, b, Lei n.º 9.504/97 engloba a vedação não apenas da autorização, como também da veiculação de qualquer publicidade institucional nos 3 (três) meses que antecedem o pleito eleitoral, salvo as exceções enunciadas no próprio dispositivo, (ii) para a configuração da infração, ademais, não se exige a prova de que a conduta tenha afetado (ainda que potencialmente) o resultado do pleito, ou efetivamente beneficiado determinado candidato ou, mesmo, prejudicado, (iii) também para a configuração da infração independe a prova de prévio conhecimento do candidato eventualmente beneficiado e, por fim, (iv) na aplicação da punição, não é necessário considerar dados concretos para fins de individualização da pena e dosimetria, incidindo, portanto, além da cessação da veiculação da propaganda, a sanção de multa e cassação do diploma ou registro independentemente do estudo de questões vinculadas à proporcionalidade da pena ou ao efetivo resultado da conduta.
Nesse sentido, tem-se visto a invocação de teses que sustentam
quanto à inconstitucionalidade formal da referida vedação, eis que tal proibição
constituiria hipótese de inelegibilidade, o que de acordo com o previsto no art.
14 § 9º da Constituição Federal somente poderia ser instituída por meio de Lei
Complementar.
Senão vejamos o previsto no referido dispositivo legal:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...] § 9º. Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o
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abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
Nesse campo, ressalta o magistério do autor Armando Antonio
Sobreiro Neto:
A previsão de medidas que imponham inelegibilidades ou que suspendam os direitos políticos, por força do disposto no §9º do art. 14 e art. 15, ambos da Constituição Federal, depende respectivamente, de previsão expressa em Lei Complementar e de perfeito enquadramento às hipóteses .delineadas na Carta Magna. No primeiro caso, que ora tem explicação, é flagrante a inconstitucionalidade, pois tanto o texto original da Lei Eleitoral quanto a alteração advinda da Lei 9.840/99 estabelecem sanções que tornam inelegível o candidato, suprimindo condição necessária para o concurso ao cargo eletivo (cassação do registro) e ou retirando, ainda no contexto de inelegibilidade (se ultrapassada a data da eleição), o instrumento que habilita o exercício do mandato político. Isso se dá porque o constituinte exigiu (CF/88, art. 14, §9º) que casos outros de inelegibilidade não previstos expressamente na Carta Magna deveriam ser estabelecidos somente através de LEI COMPLEMENTAR. (2004, p.194)
Contudo, a despeito da previsão constitucional da necessidade de Lei
Complementar para prever novas hipóteses de inelegibilidade, a Corte Eleitoral
firmou entendimento pela constitucionalidade formal do § 5º da Lei 9.504/97,
por ocasião do voto proferido pelo Ministro Fernando Neves, em sede de
Medida Cautelar nº 970, que analisava hipótese de sanção da cassação de
registro ou diploma prevista no art. 41-A da Lei nº. 9.504/97, senão vejamos:
Após meditar sobre o tema, conclui que, se não há declaração de inelegibilidade, a eficácia da decisão proferida pela Justiça Eleitoral não está condicionada ao seu transito em julgado, incide regra geral de que os recursos eleitorais não tem efeito suspensivo (Código Eleitoral, art. 257). Com efeito. A regra contida no referido art. 15 é clara: transitado em julgado a decisão que declarar a inelegibilidade do candidato, ser-lhe- á negado registro, ou cancelado, se já tiver sido feito, ou declarado nulo o diploma, se já é expedido. Ora, no caso em exame, não foi declarada a inelegibilidade, mas apenas cassado o seu registro, na forma do que dispõe o citado art. 41-A. Nesse caso, penso que o interesse a prevalecer é o de afastar imediatamente da disputa aquele, que, no curso da campanha eleitoral, incide no tipo captação de sufrágio vedada por lei.
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Destarte, do entendimento do Tribunal Superior Eleitoral conclui-se
pela constitucionalidade da penalidade imposta pelo § 5º do art. 73 da Lei
9.504/97, no sentido que há distinção entre aquele que no curso da campanha
eleitoral incide no tipo captação do sufrágio, e conseqüentemente tem contra si
sentença de cassação do registro e aquele que sofre processo de cassação do
registro, considerando que no primeiro caso não há sentença declaratória da
inelegibilidade do candidato.
Atualmente, cabe ainda salientar que a Lei nº. 135/2010, conhecida
como Lei do Ficha Limpa, estabeleceu no art. 1°, inc. I, “j” a pena de
inelegibilidade para os condenados pela prática das condutas vedadas aos
agentes públicos em campanhas eleitorais que impliquem cassação do registro
ou do diploma, ou seja dentre elas, a veiculação da propaganda institucional no
período eleitoral, prevista no art. 73, inc. VI, b da Lei nº. 9.504/97.
Senão vejamos, a nova redação da Lei n°. 64/90 dada pela Lei n°.
135/2010:
Art. 1º São inelegíveis: I - para qualquer cargo: j) os que forem condenados, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, por corrupção eleitoral, por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos em campanhas eleitorais que impliquem cassação do registro ou do diploma, pelo prazo de 8 (oito) anos a contar da eleição;
Assim sendo, não há mais que se discutir quanto a constitucionalidade
da sanção prevista para veiculação da propaganda institucional no período
eleitoral, considerando que com a edição da Lei nº. 135/2010 restou previsto
que as condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais,
dentre elas a veiculação da propaganda institucional, caracteriza de fato
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hipótese de inelegibilidade, regulamentada na respectiva Lei Complementar.
A sanção prevista pelo legislador é necessária para manter o equilíbrio
da disputa eleitoral visando garantir a difícil convivência do instituto da
reeleição no nosso sistema jurídico.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A propaganda institucional tem caráter educativo, informativo ou
orientação social, sendo vedada a promoção pessoal de autoridades ou
servidores públicos, conforme disciplina o art. 37, §1° da Constituição Federal.
Dessa forma, a propaganda institucional como espécie de propaganda
política desempenha um importante papel no deslinde do processo eleitoral,
sendo, portanto necessário a regulamentação legal de sua veiculação, sob
pena de se comprometer a lisura do pleito eleitoral.
Nesse sentido, a Lei nº. 9.504/97 conhecida como a Lei das Eleições
disciplina no art. 73, inc. VI, b, a proibição da veiculação da propaganda
institucional no período dos três meses que antecedem o pleito, visando
garantir a igualdade entre os postulantes a cargos eletivos e a legitimidade do
processo eleitoral.
Destarte, a vedação da propaganda institucional no período eleitoral
fere os princípios elencados no art. 37, caput da Constituição Federal,
sobretudo se relacionada ao instituto da reeleição, instituído pela Emenda
Constitucional 16/97, considerando sua capacidade quase que imperceptível
de influenciar a opinião do eleitorado, alterando substancialmente o resultado
das eleições.
A Constituição Federal (art. 37 § 1°) e a Lei 9.504/97 (art. 73, VI, b)
juntamente com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência são fontes do Direito Eleitoral responsáveis pela
regulamentação da propaganda institucional, visando a proteção do sufrágio
universal, enquanto mecanismo essencial ao exercício da democracia.
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Nesse campo, os destinatários da vedação da veiculação da
propaganda institucional no período eleitoral são os agentes públicos, assim
definidos pelo art. 2º da Lei 8.429/92 e art. 73, § 1° da Lei 9.504/97,
especialmente aqueles investidos em função pública em virtude de mandato
eletivo, ou seja, os agentes políticos.
Dessa forma, a violação das condutas previstas no art. 73, dentre elas
a veiculação da propaganda institucional no período eleitoral, caracteriza ato de
improbidade administrativa, sujeito as sanções previstas no art. 12, III da Lei
9.505/97, sendo responsabilizados os partidos políticos, coligações e
candidatos beneficiados pela violação da respectiva norma. Bem como, o
candidato beneficiado pela infração da norma, ficará sujeito a pena de
cassação do registro ou diploma, nos termos do § 5º do art. 73 e 74 da Lei das
Eleições, caracterizando hipótese de inelegibilidade conforme reafirma a art. 1°,
inc. I, “j” da Lei 135/2010.
Assim, estabelecesse uma relação entre a vedação da propaganda
institucional no período eleitoral, os princípios constitucionais da Administração
Pública (art. 37, caput da CF) e o instituto da reeleição, visando a proteção da
res publica, da legitimidade do processo eleitoral, do equilíbrio do pleito e da
igualdade entre os postulantes a cargos eletivos.
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