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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CINCIAS CONTBEIS E ATUARIAIS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIAS CONTBEIS
JARDSON EDSON GUEDES DA SILVA ALMEIDA
GASTO PBLICO E SUA INFLUNCIA NO NDICE DE DESEMPENHO DO
SISTEMA NICO DE SADE DOS MUNICPIOS PERNAMBUCANOS
RECIFE PE
2016
JARDSON EDSON GUEDES DA SILVA ALMEIDA
GASTO PBLICO E SUA INFLUNCIA NO NDICE DE DESEMPENHO DO
SISTEMA NICO DE SADE DOS MUNICPIOS PERNAMBUCANOS
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Cincias Contbeis da
Universidade Federal de Pernambuco UFPE,
como requisito para a obteno do ttulo de
Mestre em Cincias Contbeis.
Orientador: Prof. Dr. Marco Tullio de Castro
Vasconcelos.
Coorientador: Prof. Ph.D. Luiz Carlos
Miranda.
RECIFE PE
2016
Catalogao na Fonte
Bibliotecria ngela de Ftima Correia Simes, CRB4-773
A447g Almeida, Jardson Edson Guedes da Silva
Gasto pblico e sua influncia no ndice de Desempenho do Sistema
nico de Sade dos municpios pernambucanos / Jardson Edson Guedes da
Silva Almeida, 2016.
110 folhas : il. 30 cm.
Orientador: Prof. Dr. Marco Tullio de Castro Vasconcelos e
Coorientador Prof. Luiz Carlos Miranda, Ph.D.
Dissertao (Mestrado em Cincias Contbeis) Universidade Federal
de Pernambuco, CCSA, 2016.
Inclui referncias e anexos.
1. Despesa pblica Poltica governamental. 2. Administrao pblica.
3. Sade pblica - Administrao. 4. Administrao municipal. I.
Vasconcelos, Marco Tullio (Orientador). II. Miranda, Luiz Carlos
(Coorientador). III. Ttulo.
657.6 CDD (22.ed.) UFPE (CSA 2016 0031)
Programa de Ps-Graduao
em Cincias Contbeis
Coordenao
UFPE - Centro de Cincias Sociais Aplicadas Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais
Av. dos Funcionrios, s/n, 1 Andar, Sala E-6.1, Cidade Universitria, CEP 50.740-580, Recife PE
(81) 2126-8911 [email protected] - www.controladoria.ufpe.br
GASTO PBLICO E SUA INFLUNCIA NO NDICE
DE DESEMPENHO DO SISTEMA NICO DE SADE
DOS MUNICPIOS PERNAMBUCANOS
Jardson Edson Guedes da Silva Almeida
Dissertao submetida ao Corpo Docente do Programa de Ps-Graduao em Cincias
Contbeis da Universidade Federal de Pernambuco e aprovada em 29 de fevereiro de 2016.
Banca Examinadora:
Orientador/ Presidente: Marco Tullio de Castro Vasconcelos (Dr.)
Examinador Interno: Aldemar de Arajo Santos (Dr.)
Examinador Externo: Adriana Fernandes de Vasconcelos (Dra.)
Aos meus pais, Joo Batista e Antonina
Guedes, com o mesmo amor e carinho que
sempre me dedicaram.
minha esposa, Janaina, pela pacincia e
contnuo incentivo e carinho.
Ao meu filho, Jlio Csar, que, mesmo em sua
inocncia, me transmitiu sabedoria e foras
durante esta jornada.
Aos meus irmos, Jackson e Jefferson, que
sempre me apoiaram, mesmo nos momentos
mais difceis.
Dedico.
AGRADECIMENTOS
Neste momento, o mnimo que posso fazer agradecer a todos aqueles que, de alguma forma,
contriburam para que eu conseguisse chegar a mais esta conquista. Vocs foram essenciais
neste rduo, longo, porm feliz caminhar.
Dissertao concluda, finalmente! Digo isso porque se, para todos, o mestrado se resume a
dois anos, para mim significou quatro anos, devido desistncia no primeiro binio e
aprovao em uma nova seleo.
Agradeo a Deus por ter me concedido o dom da vida e por ter me proporcionado tudo o que
foi necessrio para a concretizao deste sonho. Nos momentos mais difceis, foi a Ti que
entreguei todas as coisas e fui contemplado com fora e coragem para continuar lutando e
superando desafio a desafio.
Grato minha famlia. A Janaina, que, durante estes quatro anos de inmeras viagens, de
ausncias constantes e de um nvel de estresse sem igual, soube ser forte, encontrando sempre
uma palavra de fora, de incentivo, que me faziam no desistir, embora essa fosse a vontade
em muitos momentos. O seu amor, cuidado e carinho por mim me fizeram seguir para que,
juntos, chegssemos a este momento de comemorao. Ao meu filho, Jlio Csar, que, apesar
de to pequeno, com o seu sorriso inocente, me encorajava a seguir em frente, mesmo quando
era necessrio ficar distante devido s aulas. Papai esteve distante de ti, no deu a ateno que
voc merecia no incio de sua vida, mas era para o bem do nosso futuro. Vencemos juntos.
Vocs foram fundamentais nesta difcil jornada.
Grato a meus pais, Joo Batista e Antonina, que me deram a base educacional nos meus
primeiros anos de vida, que nunca me deixaram faltar o melhor em termos de escolas e
materiais didticos, bem como de suporte familiar para que tenha crescido pessoal e
intelectualmente. Tudo o que hoje sou, conquistei, serei e ainda conquistarei, devo tudo a
vocs. Obrigado por tudo.
Agradeo aos meus irmos, Jackson e Jefferson, pelas palavras de carinho e de conforto nos
momentos em que eu mais precisei, principalmente quando do meu retorno ao mestrado.
Vocs foram essenciais para esta volta ao mestrado e concluso deste projeto.
preciso, tambm, ser grato a toda a equipe de funcionrios da Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE), pela contribuio, de forma direta ou indireta, na realizao deste
sonho.
Reconheo a importncia do companheirismo dos colegas de turma em 2012 (Clayton Julio,
Edna Melo, Lavoisiene Lima, Leandro Lopes, Marco Granha e Regiane Cunha). Destaco,
ainda, dentre estes, os moradores e os frequentadores assduos da famosa batcaverna
(Francisco Carlos Filho, Karenn Patrcia, Jos Augusto Monteiro, Lucivaldo Loureno e
Paulo Csar), por toda a cumplicidade durante o mestrado. Agradeo, tambm, aos colegas
Ivo Alves, Mrcio Balduchi, Rodrigo Lins e Valria Regina, pelos bons momentos vividos no
tempo em que conosco conviveram.
Da mesma forma, agradeo a receptividade e apoio de todos os colegas da turma de 2014 do
Mestrado em Cincias Contbeis (Aline Rbia, Cosmo, Dayvison Spndola, Douglas
Almeida, Gustavo, Flix Jnior, Marina Fidelis, Priscila, Vanessa, Lvia Carrascoso, David,
Nadielli, Marco Tlio, Eddie Raoni). Vocs foram fundamentais para que eu chegasse ao final
desta jornada.
Que esta amizade construda base de sofrimento na sala de estudo do mestrado, na
batcaverna e nas prprias salas de aulas ou nas lanchonetes, nos poucos momentos de
descontrao, permanea entre ns por muitos anos.
Agradeo especialmente a Lavoisiene Lima. Uma amiga para todas as horas! Companheira de
viagens e de mestrado em 2012. Sofremos muito juntos e nos arriscamos mais ainda nas
viagens dirias Caruaru-Recife-Caruaru pelo menos trs vezes por semana. Meu muito
obrigado pela sua amizade e carinho de sempre!
Agradecer aos meus colegas de trabalho, Snia e Henrique, por terem dado o suporte
necessrio quando de minhas ausncias para frequentar as aulas do mestrado. Sem o apoio e
compreenso de vocs, este sonho no teria se realizado.
Agradeo aos amigos professores, que me incentivaram a investir nesta carreira acadmica e
me deram o suporte, sempre que necessrio, para a conquista de mais este ttulo. A vocs,
meu muito obrigado: Ismael Barreto, Josimar Cordeiro, Tadeu Sande, Pablo, Cssio, Paulo
Nilo, Gustavo Galvo, Rafael.
Sou grato aos professores do programa, que dividiram seus saberes ao longo deste percurso. A
TODOS vocs, meu MUITO OBRIGADO.
Reconheo e agradeo especialmente ao Prof. Dr. Marco Tullio de Castro Vasconcelos, que
aceitou assumir a orientao de meu trabalho e me ajudou a conduzi-lo a este final. Sou grato
por ter compartilhado sua experincia e conhecimentos e, mais ainda, por sua confiana nas
duas oportunidades em que estive no mestrado!
Ao Prof. Ph.D Luiz Carlos Miranda, pela contribuio excepcional que prestou na construo
desta pesquisa, com toda sua experincia e conhecimento, de modo sempre afvel e
motivador! Agradeo muito sua pacincia e resposta sempre pronta aos questionamentos
apresentados.
Agradeo a todos os professores do Programa de Ps-Graduao da UFPE, que tanto me
ensinaram nestes quatro anos, especialmente ao Dr. Aldemar de Arajo Santos, Ph.D Cludio
Wanderley, Dr. Jeronymo Libonati; Ph.D Juliana Meira, Ph.D Luiz Carlos Miranda e Dr.
Raimundo Nonato, destacando, dentre tais professores, o Dr. Marco Tlio e a Dra. Umbelina
Lagioia, por todo o apoio nos momentos mais difceis enfrentados por mim nesta jornada.
Agradeo aos integrantes da Secretaria do Mestrado, em especial a Sebastio Luciano da
Silva, por toda sua ateno e disponibilidade em nos ajudar sempre que necessrio.
Agradeo aos amigos dos quais tanto me distanciei durante o mestrado, pela pacincia e
apoio, mesmo nos meus momentos de ausncia.
Agradeo aos professores do Centro Universitrio Tiradentes (Unit), em especial aos meus
amigos Alexandra Vieira e Anderson Barros, pelo incentivo constante e pela troca de
experincias durante este perodo trabalhando juntos.
Um obrigado especial ao funcionrio da Prefeitura Municipal de Inhapi, Aritson, especialista
em sade pblica, que foi decisivo nas explicaes sobre o IDSUS.
Especial agradecimento ao professor Adhemar Ranciaro Neto, que contribuiu no to difcil
momento de tabulao e anlise dos dados. Sem suas explicaes, jamais teria conseguido
finalizar este trabalho.
Por fim, agradecer aos avaliadores desta dissertao, Professora Adriana Fernandes e
Professor Aldemar de Arajo, pelas valiosas contribuies ao trabalho.
A todos que contriburam de alguma forma neste longo caminhar, OBRIGADO por vocs me
ajudarem a chegar at aqui!
Na vida, no vale tanto o que
temos, nem tanto importa o que
somos. Vale o que realizamos com
aquilo que possumos e, acima de
tudo, importa o que fazemos de
ns!
(Chico Xavier)
RESUMO
O presente estudo teve como objetivo analisar os gastos pblicos e a sua influncia sobre o
ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (IDSUS) nos municpios pernambucanos.
Para o alcance de seu objetivo, o estudo utilizou-se de pesquisa descritiva, com abordagem
quantitativa, realizada por meio de pesquisa documental. Quanto sua abordagem, a pesquisa
caracteriza-se, tambm, como de natureza quantitativa, fazendo uso de tcnicas estatsticas
tanto na coleta quanto no tratamento de dados. O trabalho teve como objeto de estudo os
municpios pernambucanos pertencentes ao grupo homogneo (GH) 6 do IDSUS, composto
de 136 municpios, no entanto, apenas 128 compuseram a amostra, haja vista 8 deles no
dispuserem de informaes na base de dados pesquisada. Coletaram-se as informaes
relativas aos gastos sociais dos municpios pernambucanos na base de dados pblica Finanas
do Brasil (FINBRA), disponibilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Coletaram-
se dados correspondentes aos gastos pblicos durante os anos de 2008 e 2011.
Transformaram-se as informaes de gastos pblicos municipais em variveis per capita com
a diviso pela populao do municpio. Em seguida, atualizaram-se os valores per capita pelo
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). Para obteno dos resultados,
utilizou-se de regresso linear com dados em painel. Utilizaram-se seis construes que
mesclam as variveis presentes no estudo com base no modelo de efeitos aleatrios, no
modelo de efeitos fixos e no modelo dos mnimos quadrados ordinrios agrupados. O estudo
teve como varivel dependente o IDSUS e como variveis explicativas o gasto com sade per
capita (GSAU), gasto com preveno per capita (GPREV), gasto com assistncia hospitalar
per capita (GASSISTH), outras despesas com sade per capita (GODS), gastos com
educao per capita (GED), gastos com infraestrutura urbana per capita (GINFRA), gastos
com saneamento bsico per capita (GSAN) e gastos com agricultura per capita (GAGR).
Aps a aplicao dos modelos de regresso, optou-se pelo mtodo de efeitos fixos, ficando
identificado que apenas a varivel gasto com preveno relacionada sade tem impacto
positivo sobre o IDSUS.
Palavras-chave: Gasto pblico. IDSUS. Municpios.
ABSTRACT
This study aimed to analyze public spending and its influence on the Performance Index of
the Unified Health System (IDSUS) in Pernambuco municipalities. In order to achieve its
objective, the study used a descriptive research, with a quantitative approach, conducted
through documentary research. As for its approach, the research is also characterized as
quantitative, using statistical techniques both in collection and processing of data. The study
had as studying object Pernambuco municipalities belonging to homogeneous group (GH) 6
of IDSUS, composed of 136 municipalities, however, only 128 were included in the sample,
considering 8 of them do not hold information in searched database. Information regarding
social spending of Pernambuco municipalities were collected from public database Finances
of Brazil (FINBRA), available from National Treasury Secretariat (STN). Data corresponding
to public spending during the years 2008 and 2011 were collected. Information of municipal
expenditures were transformed into variables per capita with the division by municipalitys
population. Then values per capita were updated by General Price Index Internal
Availability (IGP-DI). To obtain the results, linear regression with panel data was used. It was
used six constructions that mix the variables in the study based on random effects model,
fixed effects model and pooled ordinary least squares model. The study had as dependent
variable IDSUS and as explanatory variables spending on health per capita (GSAU) spending
on prevention per capita (GPREV) spending on hospital care per capita (GASSISTH), other
expenditure on health per capita (GODS), spending on education per capita (GED), spending
on urban infrastructure per capita (GINFRA), spending on basic sanitation per capita (GSAN)
and spending on agriculture per capita (GAGR). After applying the regression models, it was
chosen the fixed effects method, getting identified that only the variable spending on
prevention related to health impacts positively on the IDSUS.
Keywords: Public Spending. IDSUS. Municipalities.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Distribuio percentual dos gastos em sade 1995 a 2011 .................................. 30
Figura 2 Composio do IDSUS ........................................................................................... 38
Figura 3 Forma de clculo do IDSUS ................................................................................... 39
Figura 4 IDSUS por estado brasileiro 2011........................................................................ 40
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Modelo de avaliao do IDSUS ............................................................................ 36
Quadro 2 Indicadores adotados para compor o IDSUS ......................................................... 37
Quadro 3 ndices que compem o IDSUS ............................................................................. 38
Quadro 4 Municpios pertencentes ao GH 6 ......................................................................... 51
Quadro 5 Municpios que apresentaram valor nulo nos componentes de gastos analisados 59
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Classificao dos municpios pernambucanos em grupos homogneos ................. 41
Tabela 2 Municpios por grupos homogneos ....................................................................... 50
Tabela 3 Maiores gastos per capita sade .......................................................................... 52
Tabela 4 Maiores gastos per capita educao .................................................................... 52
Tabela 5 Maiores gastos per capita infraestrutura ............................................................. 53
Tabela 6 Maiores gastos per capita saneamento bsico ..................................................... 54
Tabela 7 Maiores gastos per capita agricultura .................................................................. 54
Tabela 8 Gastos pblicos (per capita) por funo 2010 ..................................................... 55
Tabela 9 Gastos pblicos (per capita) por funo 2011 ..................................................... 55
Tabela 10 Maiores e menores notas IDSUS GH 6 2010 ................................................. 57
Tabela 11 Maiores e menores notas IDSUS GH 6 2011 ................................................. 58
Tabela 12 Estatsticas descritivas .......................................................................................... 58
Tabela 13 Estatsticas descritivas para o ano de 2010 ........................................................... 60
Tabela 14 Estatsticas descritivas para o ano de 2011 ........................................................... 60
Tabela 15 Estimador de MQO ............................................................................................... 61
Tabela 16 Estimador de efeitos fixos .................................................................................... 63
Tabela 17 Estimador de efeitos aleatrios ............................................................................. 65
LISTA DE SIGLAS
CNI Confederao Nacional da Indstria
DEMAS Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS
EA Efeitos Aleatrios
EF Efeitos Fixos
FGV Fundao Getlio Vargas
FINBRA Finanas do Brasil
GAGR Gastos com Agricultura per Capita
GASSISTH Gasto com Assistncia Hospitalar Per Capita
GED Gastos com Educao per Capita
GH Grupo Homogneo
GINFRA Gastos com Infraestrutura Urbana Per Capita
GODS Outras Despesas em Sade per Capita
GPREV Gasto com Preveno per Capita
GSAN Gastos com Saneamento Bsico per Capita
GSAU Gasto em Sade per Capita
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICS ndice de Condies de Sade
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDSE ndice de Desenvolvimento Socioeconmico
IDSUS ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade
IESSM ndice de Estrutura do Sistema de Sade do Municpio
IGP-DI ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MAC Mdia e Alta Complexidade
MQO Mnimos Quadrados Ordinrios
OMS Organizao Mundial de Sade
PCA Anlise de Componentes Principais
PIB Produto Interno Bruto
PMAQ Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica
PNASS Programa Nacional de Avaliao de Servios de Sade
RIPSA Rede Interagencial de Informaes para a Sade
SAMU Servio de Atendimento Mvel de Urgncia
SIOPS Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema nico de Sade
TCU Tribunal de Contas da Unio
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UPA Unidade de Pronto Atendimento
SUMRIO
1 INTRODUO ........................................................................................................ 17
1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA .................................................................. 20
1.2 OBJETIVOS ............................................................................................................... 24
1.2.1 Objetivo geral ........................................................................................................... 24
1.2.2 Objetivos especficos................................................................................................. 25
1.3 JUSTIFICATIVA ....................................................................................................... 25
1.4 DELIMITAO DO ESTUDO ................................................................................. 26
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ............................................................................... 27
2 REFERENCIAL TERICO ................................................................................... 28
2.1 GASTOS PBLICOS E DESENVOLVIMENTO SOCIAL ..................................... 28
2.2 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS ............................................................ 30
2.3 AVALIAO DO SISTEMA NICO DE SADE ................................................. 33
2.3.1 ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (IDSUS) ............................... 35
3 METODOLOGIA .................................................................................................... 41
3.1 MUNICPIOS ESCOLHIDOS COMO CENRIO DE INVESTIGAO E
ESTUDO .................................................................................................................... 41
3.2 DESCRIO DAS VARIVEIS .............................................................................. 42
3.3 PROCEDIMENTO DE COLETA, DESENVOLVIMENTO E ANLISE DOS
DADOS ...................................................................................................................... 44
3.3.1 Modelos empricos .................................................................................................... 45
3.3.1.1 Modelo de efeitos aleatrios ....................................................................................... 46
3.3.1.2 Modelo de efeitos fixos .............................................................................................. 47
3.3.1.3 Mnimos quadrados ordinrios agrupados ................................................................. 47
4 ANLISE DOS RESULTADOS ............................................................................. 50
4.1 CLASSIFICAO DOS MUNICPIOS PERNAMBUCANOS SEGUNDO
GRUPOS HOMOGNEOS DO IDSUS .................................................................... 50
4.2 ESTATSTICAS DESCRITIVAS ............................................................................. 52
4.2.1 Classificao dos municpios com maiores gastos per capita por rea ................ 52
4.2.2 Maiores e menores notas dos municpios pernambucanos no IDSUS ................. 57
4.3 RESULTADOS DOS MODELOS DE REGRESSO .............................................. 61
4.3.1 Estimao por mnimos quadrados ordinrios (MQO) ........................................ 61
4.3.2 Mtodo de estimao: efeitos fixos (EF) ................................................................. 63
4.3.3 Mtodo de estimao: efeitos aleatrios (EA) ........................................................ 65
4.3.4 Consideraes sobre as estimativas e modelo escolhido ....................................... 67
5 CONSIDERAES FINAIS................................................................................... 68
REFERNCIAS ....................................................................................................... 70
ANEXO...................................................................................................................... 77
17
1 INTRODUO
Ao longo dos anos, a questo do desenvolvimento dos municpios brasileiros tem
despertado interesse em estudiosos da rea de contabilidade, principalmente no que diz respeito
relao entre gastos pblicos e o desenvolvimento socioeconmico. Os mesmos tem buscado
verificar se h relao entre essas duas variveis, a fim de que se possam melhorar os
planejamentos governamentais e, consequentemente, os investimentos pblicos.
O nvel de desenvolvimento econmico de um municpio influenciado tanto pela
quantidade de recursos pblicos disponveis quanto pela sua forma de aplicao. De acordo
com o que preceitua Borges (2010), tal desenvolvimento surge de uma associao entre o
crescimento da economia e a melhoria nas condies de vida da populao, sobretudo em
virtude de investimentos em servios como educao, habitao, sade, entre outros.
Por sua vez, Ranis e Stewart (2005) afirmam que a ao dos governos por meio do
gasto pblico um fator que conecta o crescimento econmico ao desenvolvimento humano,
mediante a criao de condies sustentveis de crescimento mtuo (SURI et al., 2011).
Corroborando com esse pensamento, Cndido Junior (2001) defende que a
preocupao com os efeitos dos gastos pblicos na economia recorrente, notadamente seus
impactos sobre o crescimento econmico.
Nesse sentido, sem desconsiderar outras reas to ou mais importantes, a rea de sade
tem um papel importante na tentativa de proporcionar bem-estar aos indivduos. O setor
possui enorme demanda por parte da populao, principalmente por meio do Sistema nico
de Sade (SUS). Em virtude disso, o governo necessita realizar investimentos contnuos e
sucessivos, por meio de polticas pblicas, que atendam aos anseios da coletividade.
Os gastos pblicos em sade fazem parte do conjunto de aes necessrias para que se
possa garantir o acesso dos cidados aos direitos sociais previstos na Constituio Federal de
1988. A busca pela melhoria da qualidade de vida da populao, mediante a correta
aplicao dos recursos pblicos em servios que incentivem o desenvolvimento social e
econmico, a finalidade maior da gesto pblica (SOUSA et al., 2012, p. 2). Dessa forma,
to importante quanto a quantidade de recursos pblicos a serem aplicados em sade a sua
forma de aplicao pelos entes pblicos.
O gasto pblico, quando realizado de forma ineficiente e desnecessria, pode causar
problemas sociedade. Torna-se essencial o desenvolvimento de polticas pblicas que visem
mais transparncia, eficincia, economicidade e equidade em relao aos gastos pblicos
(BAPTISTELLI, 2009).
18
Na busca por uma maior satisfao da opinio pblica, bem como para cumprir com os
requisitos legais de publicidade, transparncia e eficcia, dentre outros, os gestores pblicos
tm ampliado seus interesses em assegurar que os escassos recursos disponveis sejam usados
de forma eficiente. Tal comportamento tomou impulso a partir da entrada em vigor da Lei
Complementar n 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que estabelece normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal (BRASIL, 2000b).
Embora se tenha havido uma maior preocupao a partir desse dispositivo legal, no
se pode afirmar que apenas em virtude dele existiu preocupao com a gesto fiscal, j que na
Carta Constitucional de 1988 estavam previstas mudanas de ordem normativo-social que
impactaram diretamente as polticas pblicas, como as decorrentes das mudanas no pacto
federativo, nos princpios de proteo social e nas regras da administrao pblica (LIMA;
MACHADO; GERASI, 2011). Portanto, referida lei veio a corroborar com o que j estava
previsto na Carta Magna, contribuindo substancialmente com o desenvolvimento de polticas
pblicas no Brasil.
Essas medidas legais visam dar maior segurana jurdica em relao destinao de
recursos pblicos para determinadas reas, como a sade, por exemplo.
No caso dos municpios brasileiros, especificamente, os legisladores tiveram a
preocupao de, por exemplo, determinar a aplicao de recursos mnimos em sade por parte
dos gestores municipais. Conforme o que preceitua o artigo 212 da Carta Magna de 1988, em
se tratando de aplicao de recursos pblicos na esfera municipal, os municpios no devem
aplicar menos de 25% na rea de educao, do total de suas receitas lquidas de impostos e
transferncias. J em relao sade, conforme dispe o 2 do artigo 77 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, os municpios devem aplicar nunca menos de 15%
de suas receitas lquidas de impostos nessa rea (BRASIL, 1988, 2000a).
Com a fixao de percentual mnimo de aplicao de recursos na rea de sade por
parte dos gestores municipais, fica evidente um aumento no volume de gastos disposio
daquele setor, no entanto, resta identificar se isso tem provocado aumento de bem-estar da
populao, bem como em aumento da eficincia na aplicao desses recursos.
Scarpin e Slomski (2007) afirmam que os gestores devem gerir as finanas pblicas de
modo que os gastos possam fazer uma maximizao do desenvolvimento, eliminando os
fatores negativos externos, bem como em relao aos bens pblicos. Apenas dessa forma os
interesses da populao estariam sendo alcanados.
19
Diante desse cenrio, passam a ser necessrias avaliaes em relao aos recursos
pblicos, haja vista, no necessariamente, aumento nos gastos pblicos significar aumento de
servios prestados pelo governo (GIAMBIAGI; ALM, 2008).
Corroborando com esse pensamento, Mendes (2006) defende que a reduo e uma
maior eficincia do gasto pblico so algumas das condies necessrias para que o Brasil
possa atingir taxas mais elevadas de crescimento econmico, assim como menos desigualdade
social, mais oportunidades de trabalho, menos violncia e uma vida mais longa e
recompensadora para a populao.
Muito se fala em aplicao dos recursos pblicos, porm, levando-se em considerao
o aspecto da eficincia desses gastos, necessita-se avaliar os planejamentos realizados, bem
como a sua execuo em relao aos objetivos e metas previamente estabelecidos.
Para se chegar aos nveis ideais de eficincia do gasto na gesto de polticas pblicas,
deve-se considerar a avaliao uma etapa to relevante quanto a formulao, o planejamento e
a prpria execuo das aes propostas (SANTANA, 2013).
Na rea de sade, por ser complexa e demandar grande quantidade de servios a serem
ofertados pelo ente pblico, deve-se dispensar uma ateno especial nesse processo de
avaliao (LAVOR, 2012), principalmente em se tratando de investimentos pblicos no SUS.
Diante do desafio de atender a tamanha demanda, o governo necessita desenvolver
instrumentos de avaliao para verificao dos resultados e cumprimento do planejamento
governamental. Dentre esses instrumentos, destacam-se avaliaes de desempenho e
avaliaes econmicas em sade (BRASIL, 2007).
Nesse contexto, encontra-se o ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade
(IDSUS), indicador que apresenta o cumprimento das diretrizes propostas na criao do SUS
e mede a distncia entre o SUS real e o ideal (REIS; OLIVEIRA; SELLERA, 2012).
Para anlise deste ndice, em se tratando de um pas com dimenses continentais, o
Ministrio da Sade dividiu os municpios brasileiros em seis Grupos Homogneos (GH), nos
quais so classificados as cidades segundo a estrutura de sade disponvel populao.
Como foco deste estudo, busca-se analisar as relaes entre a aplicao de recursos
pblicos nos municpios pernambucanos, analisando se ela impacta o IDSUS em cada uma
desses municpios.
Para tanto, foram escolhidos os municpios pernambucanos pertencentes ao GH 6
tomando como base os gastos realizados pelos mesmos em sade, educao, infra-estrutura
urbana, saneamento bsico e agricultura.
20
1.1 CARACTERIZAO DO PROBLEMA
Diversas so as fontes de receitas dos municpios e, do mesmo modo, suas
destinaes. Neste sentido, cumpre ressaltar que a legislao em vigor determina a forma de
aplicao de alguns recursos, bem como o percentual de aplicao em relao s receitas. o
que acontece com a aplicao de recursos em sade e educao, por exemplo.
O legislador foi prudente quando da obrigatoriedade de investimentos pblicos em
algumas reas especficas. Tal preocupao objetiva atender s necessidades da populao e
minimizar os problemas sociais por ela enfrentados. Esses investimentos impactam no
desenvolvimento local e regional em graus diferentes para os diversos municpios brasileiros.
Em se tratando de sade pblica, esta assumiu, ao longo dos anos, papel social de
destaque, passando-se a buscar no apenas a soluo de problemas, mas principalmente um
aumento nas aplicaes de recursos destinados a esse setor (BACHA; SCHWARTZMAN, 2011).
A partir da promulgao da Lei n 8.080/1990, que regulamenta a organizao e o
funcionamento do SUS, determinou-se que, entre outros, os servios obedeam aos princpios
da universalidade de acesso, igualdade da assistncia sade e participao da populao nas
decises (BRASIL, 1990).
Desde ento, percebe-se uma ampliao dos servios de sade e a obrigatoriedade de
aplicao de recursos mnimos nesse setor, que trouxeram melhorias nessa rea, refletindo no
desenvolvimento municipal. Porm, apesar dos avanos, ainda existem lacunas a serem
solucionadas, principalmente em relao quantidade de recursos disponveis e sua respectiva
aplicao. Spence e Lewis (2009) mencionam que recursos financeiros insuficientes podem
influenciar no processo de desenvolvimento, mas concomitantemente a esse fator preciso
considerar a forma como esses recursos so investidos.
Corroborando com esse pensamento, Quamrul, Lester e Weil (2008) e Acemoglu e
Johnson (2006) preceituam que a melhor maneira de se verificar os avanos na sade,
crescimento econmico e qualidade de vida ainda no o gasto pblico no setor sade.
Segundo os autores, as polticas pblicas s melhoram a sade quando as instituies que as
executam as fazem de forma eficiente. Dessa maneira, o crescimento s estaria sendo afetado
positivamente quando os recursos, mesmo que escassos, fossem adequadamente aplicados, ao
contrrio dos recursos abundantes utilizados de forma ineficiente (JACK; LEWIS, 2009).
Por essa dualidade entre quantidade versus aplicao de recursos, bem como pelos
resultados obtidos por meio dessa aplicao, os servios pblicos so frequentemente objeto
de questionamento em relao sua eficincia, chegando at a se questionar a capacidade
21
produtiva e de atendimento aos anseios das pessoas beneficiadas pelos servios realizados
(MWITA, 2000). De uma forma geral, tem-se a viso de que maiores gastos, teoricamente
deveriam provocar melhores resultados.
Porm, no necessariamente o aumento dos gastos em sade significa resultados
positivos em termos de desenvolvimento. Embora com aplicao de elevadas quantias na rea
de sade, muitos pases no conseguem obter resultados positivos diretamente proporcionais
ao aumento nos valores investidos (GARBER; SKINNER, 2008).
Segundo matria publicada na revista The Economist, no Brasil, os recursos pblicos
aplicados sade tm sido mal alocados, resultando em ineficincia e desigualdade na
prestao de servios populao (HEALTH, 2011). Ainda conforme o referido peridico, o
Brasil tem investido consideravelmente no setor sade, no entanto, 60% do total de despesa
com sade no pas ainda oriunda da iniciativa privada.
Esses valores aplicados em sade podem refletir na qualidade da assistncia prestada. O
impacto causado por eles influencia desde a qualidade da infraestrutura disponvel, em situaes
especficas, tais como a quantidade de leitos e mdicos disponveis; ou, ainda, a questo do
servio de atendimento prestado populao, entre outros (NARAYAN, 2006). Talvez por isso
a frequente preocupao governamental em melhorar os investimentos em sade no Brasil.
O governo tem se esforado para criar mecanismos que possibilitem uma maior
aplicao de recursos pblicos em sade. O problema que nem sempre isso tem provocado
efeitos positivos no sistema de sade brasileiro.
Aumentando-se os investimentos pblicos, eleva-se, tambm, a preocupao com a
avaliao deles e dos resultados por eles gerados. Apesar de um desempenho mediano,
quando comparado com outros pases de mesmo nvel de desenvolvimento econmico, ainda
so frequentes, no Brasil, as enormes filas para atendimento, por exemplo, resultado do
excesso de demanda e pessoas.
Mesmo para aqueles que conseguem atendimento, as condies so, muitas vezes,
precrias (PONTES et al., 2009; SILVA et al., 2011). Os prprios usurios do SUS avaliam
de forma negativa a qualidade dos servios de sade no pas, segundo a Confederao
Nacional da Indstria (CNI, 2012).
A ineficincia da sade pblica brasileira evidenciada em levantamento realizado
pela Bloomberg em 2014, que mediu a eficincia dos servios de sade em 51 pases, no qual
o Brasil ficou classificado em penltimo lugar na classificao (CORREIA, 2014).
importante destacar que, alm da varivel gasto pblico, outros fatores podem
influenciar o nvel de desempenho de uma determinada regio com um sistema de sade, haja
22
vista eles poderem impactar diretamente no processo de produo do servio e,
consequentemente, nos resultados. Como exemplos, cita-se o acesso a gua potvel e
saneamento, educao das mulheres e distribuio de recursos, entre outros (LA FORGIA;
COUTTOLENC, 2009). No entanto, a sade tem importncia considervel nesse processo.
Em estudo da Organizao Mundial da Sade (OMS, 2011), chegou-se concluso
que a sade contribui para outras prioridades sociais, como a educao, o bem-estar, o
aumento da produtividade e o desenvolvimento econmico.
No entanto, quando se fala em avaliar a questo da rea de sade, no se pode faz-la
apenas em relao aos ndices a ela relacionados. Como j citado, outros fatores podem
contribuir para alteraes em seu desempenho. Portanto, importante que se analisem,
tambm, os principais determinantes socioeconmicos que possam vir a afetar os sistemas de
sade. Segundo Wilkinson e Marmot (2003 apud OMS, 2011), a sade e seus determinantes
se alimentam e se beneficiam mutuamente.
Na literatura, possvel encontrar trabalhos que evidenciem essa interao entre o
desempenho da sade e as condies socioeconmicas. Rosen (1980 apud BUSS;
PELLEGRINI FILHO, 2007) ressaltam que as condies econmicas e sociais exercem um
relevante efeito sobre a sade, e que tais relaes devem ser submetidas pesquisa cientfica.
Por sua vez, Lopes, Toyoshima e Gomes (2009) afirmam que a anlise de polticas
pblicas em sade abrangem no apenas gastos diretos nesse item, mas tambm com educao,
saneamento bsico e demais servios que melhorem a qualidade de vida da populao.
Considerando-se o contedo supramencionado, fica evidente que to importante
quanto o planejamento e a aplicao das polticas pblicas a avaliao delas. Dessa forma,
conforme Figueiredo e Figueiredo (1986), a finalidade de realizar avaliao de eficincia
justamente confrontar a adequao dos meios e recursos utilizados aos resultados obtidos,
tendo em vista os objetivos e metas propostos pela poltica.
Corroborando com esse pensamento, Arretche (2001) considera de suma importncia a
avaliao de eficincia para o planejamento e gesto das polticas pblicas. Segundo o autor, a
avaliao reside na possibilidade de dar ao gasto pblico melhor alocao e uso mais racional.
A preocupao do gestor em relao forma de aplicao de recursos pblicos e
principalmente em relao sua eficincia se deve ao fato de que os recursos so escassos,
enquanto as demandas da sociedade por servios pblicos de sade so ilimitadas.
Na administrao pblica brasileira, essa escassez de recursos merece ateno especial
em virtude de sua extenso territorial, haja vista serem necessrias aes singulares em cada
um dos municpios. Essas aes so responsveis por proporcionar populao melhorias nos
23
atendimentos, aumento no nmero de leitos e de mdicos, maior abrangncia das equipes de
sada da famlia, entre outros. O desenvolvimento insatisfatrio da sade uma barreira para
o crescimento do pas, em virtude da relevncia econmica desse segmento de gastos sociais
(BRASIL, 2008).
Em entrevista revista Conjuntura Econmica, o mdico e ex-ministro da Sade Adib
Jatene afirma que [...] para melhorarmos a qualidade da sade pblica brasileira preciso,
pelo menos, dobrar os recursos. Na mesma edio do peridico, em reportagem especial com
o tema Sade: em busca de tratamento, o economista de sade Bernard Couttolenc destaca
que em termos de sade, o Brasil gasta mais do que muitos pases que conseguem resultados
melhores, o que significa dizer que poderamos melhorar nosso desempenho com o nvel de
gasto atual (LAQUINTO, 2012, p. 19).
Porm, a principal situao a ser analisada a forma de aplicao desses recursos.
Alexandre Marinho, analista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), diz, na
mesma reportagem acima mencionada, que fazer investimento eficiente, bem feito, em sade
no Brasil um excelente negcio sob o ponto de vista social. Daria um retorno muito elevado
para a sociedade [...]. (LAQUINTO, 2012, p. 23).
Para Musgrave e Musgrave (1980, p. 639), a questo da eficincia na utilizao dos
recursos econmicos assume importncia crtica em pases em desenvolvimento, onde os
recursos so particularmente escassos.
Por sua vez, Clarke e Islam (2003), em uma pesquisa desenvolvida na Austrlia e na
Tailndia, mostraram que no pas subdesenvolvido o crescimento econmico e a qualidade na
sade so lineares, porm no encontram o mesmo resultado no pas desenvolvido, pois o
nvel dos servios oferecidos e prestados na sade j alto.
J Ribeiro (2008) realizou estudo no qual avaliou o desempenho dos gastos pblicos
para uma amostra de pases da Amrica Latina no perodo de 1998 a 2002. De acordo com os
resultados da pesquisa, o Brasil, em se tratando de avaliao dos servios pblicos,
apresentou-se na mdia dos demais pases. Porm, quando se trata de eficincia do gasto
pblico, o pas est bem abaixo da mdia geral dos demais participantes da amostra. Costa
Rica, Uruguai e Chile obtiveram os melhores resultados tanto no desempenho dos servios
como na eficincia do gasto governamental.
Souza e Scatena (2010) destacam que o volume financeiro destinado para a
manuteno de servios de sade no Brasil crescente e bastante elevado. Porm, apesar
disso, a percepo da qualidade mantm-se em nveis questionveis. Os autores sugerem a
24
criao de polticas especficas capazes de melhorar a qualidade dos servios de sade, aliado
ao emprego racional dos recursos pblicos.
J conforme La Forgia e Couttolenc (2009), o Brasil tem obtido resultados na rea da
sade e no setor hospitalar muito abaixo do esperado, levando os formuladores de polticas de
sade a admitirem que os recursos no esto sendo bem aplicados. Para eles, s existem duas
sadas para tal situao: aumentar o montante de recursos (invivel, devido limitao de
recursos) ou aumentar a eficincia do sistema.
Diante de todo o exposto, fica evidente a necessidade de discusso sobre o tema, haja
vista sua relevncia, atualidade e, principalmente, pelo nmero ainda reduzido de pesquisas
relacionadas ao assunto. A contabilidade pblica se insere neste contexto pois capaz de
disponibilizar informaes a serem utilizadas pelos gestores pblicos tanto na elaborao de
polticas pblicas, quanto na sua execuo e controle.
A contabilidade pblica capaz de fornecer informaes teis tanto para o
planejamento governamental quanto para o acompanhamento das polticas pblicas
desenvolvidas pelos entes governamentais.
Essa relao entre gasto pblico e o desempenho do SUS motivou a realizao da
presente pesquisa. Desse modo, os municpios precisam no apenas aplicar recursos em sade
ou em outras reas que possam vir a afet-la, mas tambm conseguir maior eficincia e
eficcia na aplicao deles, proporcionando melhoria na qualidade de vida da populao, bem
como desenvolvimento local e regional.
Diante do exposto, o estudo tem como objetivo responder seguinte pergunta: Os
gastos pblicos influenciam o ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade dos
municpios pernambucanos?
A partir dessa questo, emerge a pesquisa defendida neste estudo e, por meio da
anlise dos gastos dos municpios pernambucanos em reas especficas, pode-se analisar a
relao desses gastos com o IDSUS.
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
O objetivo principal deste estudo analisar se os gastos pblicos influenciam o ndice
de Desempenho do Sistema nico de Sade dos municpios pernambucanos.
25
1.2.2 Objetivos especficos
Com o intuito de atender ao objetivo central, tm-se os seguintes objetivos especficos:
a) Relacionar os municpios pernambucanos classificados em grupos homogneos
segundo o IDSUS;
b) Identificar o comportamento dos gastos pblicos per capita em sade, educao,
infraestrutura, saneamento e agricultura nos municpios pernambucanos constantes
na amostra deste estudo;
c) Verificar o desempenho dos municpios pernambucanos em relao ao IDSUS.
d) Calcular o IDSUS para os municpios pernambucanos para o ano de 2016 segundo
metodologia do Ministrio da Sade.
1.3 JUSTIFICATIVA
As pesquisas na rea de contabilidade pblica ainda so bastante incipientes. A
escolha pelo setor pblico justificada pela sua importncia e pelo que representa para o
desenvolvimento de um pas e, ainda, por todas as recentes mudanas na legislao contbil e
financeira s quais as entidades pblicas esto sujeitas.
Apesar dessa incipincia, pesquisadores tm se preocupado em investigar assuntos
relativos aplicao de recursos pblicos e o seu papel no desenvolvimento regional. Como
exemplo, pode-se citar os trabalhos de Rezende, Slomski e Corrar (2005), Mazon (2012),
Barbosa e Sousa (2012), Andrade e Teixeira (2012) e Sousa (2014).
Rezende, Slomski e Corrar (2005) procuraram diagnosticar e analisar as variveis
condicionantes entre as polticas pblicas e o nvel de desenvolvimento humano (IDH) dos
municpios do estado de So Paulo. Os referidos pesquisadores constataram que o
relacionamento entre investimento pblico e IDH no apresentam relacionamento linear.
Ainda nesse mesmo aspecto, averiguaram que os municpios que realizaram maiores
investimentos, necessariamente, no esto no cluster dos que possuem melhores IDH.
Por sua vez, Mazon (2012) investigou os investimentos efetivados no setor pblico de
sade no perodo de 2002 a 2010 nos municpios que compem a 25 Regio de Sade de
Santa Catarina, identificando os reflexos desses investimentos sobre o desenvolvimento
regional. Como resultados, constatou-se que, apesar de investir percentuais de sua receita em
sade superior s mdias do estado, a regio estudada no acompanha a mesma reduo no
que se refere aos coeficientes de mortalidade geral. Outro aspecto constatado na anlise do
26
gasto total per capita do SUS que o crescimento no IDH no perodo de 1991 a 2000 foi
maior nos municpios que obtiveram maior despesa total com sade entre 2002 e 2010, no
entanto, a regio permanece com IDH inferior mdia do estado.
Andrade e Teixeira (2012) avaliaram a influncia dos gastos sociais na formao do
Produto Interno Bruto (PIB) dos municpios do estado de Minas Gerais, utilizando
indicadores agrupados e individualizados para cada tipo de gasto, com defasagem de 3 anos
em relao ao PIB, mediante regresso com dados em painel. Os resultados encontrados no
permitiram concluir que os gastos sociais exercem influncia significativa na formao do
PIB dos municpios mineiros, com exceo da varivel sade.
J Barbosa e Sousa (2012) buscaram identificar as variveis socioeconmicas que
influenciam o IDSUS nos municpios cearenses analisados. Os resultados mostraram que as
despesas municipais per capita com sade, educao, infraestrutura e agricultura
apresentaram elasticidades positivas em relao ao IDSUS dos municpios cearenses,
indicando que tais municpios em anlise devem investir mais recursos nesses itens
mencionados para obterem um melhor desempenho no IDSUS.
Mais recentemente, Souza (2014) buscou identificar as influncias das alteraes
ocorridas nas estruturas de composio dos gastos pblicos dos governos estaduais do Brasil
sobre o desenvolvimento humano local. Os resultados, de modo geral, confirmam a tese do
estudo, de que as alteraes nas estruturas dos gastos pblicos promovidas pela Constituio
Federal de 1988 tiveram influncia positiva sobre o desenvolvimento humano, entretanto, a
magnitude dessa influncia considerada modesta, frente s alteraes na estrutura de
composio dos gastos.
Diante dos estudos apontados, percebe-se que nenhum deles buscou investigar se
existe relao entre gastos pblicos e o IDSUS nos municpios pernambucanos.
1.4 DELIMITAO DO ESTUDO
O presente trabalho teve como objeto de pesquisa os municpios do estado de
Pernambuco. A escolha do referido estado deve-se no apenas pela localizao do mestrado
acadmico em Cincias Contbeis da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), mas
principalmente pela relevncia do estado no cenrio econmico nacional e, ainda, pelas suas
peculiaridades em relao a alguns indicadores relacionados sade pblica.
27
O estado de Pernambuco gerou em 2011 um PIB de 104 bilhes de reais, o que
significa 2,52% do total nacional, colocando o estado em 10 lugar no ranking dos maiores
PIBs do pas (BRASIL, 2013).
Neste trabalho, utilizaram-se os valores dos gastos pblicos dos municpios
pernambucanos com sade, educao, infraestrutura, saneamento bsico e agricultura durante
os anos de 2008 a 2011, bem como os valores correspondentes ao IDSUS referentes aos anos
de 2010 e 2011. O foco do trabalho foi analisar se esses gastos influenciam nos resultados
obtidos pelos referidos municpios em relao ao IDSUS.
O modelo estatstico utilizado para anlise dos dados coletados foi o modelo de anlise
de dados em painis.
importante destacar que est fora do escopo desta anlise ranquear os municpios em
virtude do seu gasto pblico e/ou eficincia.
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO
Esta dissertao apresenta-se dividida em cinco captulos, alm das referncias,
apndice e anexo. No captulo 1 apresenta-se a introduo, contemplando, ainda, a
caracterizao do problema, os objetivos da pesquisa, sua justificativa, delimitao e este
tpico de apresentao de estrutura. O captulo 2 aborda o referencial terico, o qual se divide
em 3 subcaptulos, que abordam gastos pblicos e desenvolvimento social, avaliao de
polticas pblicas e avaliao do SUS. No captulo 3 apresenta-se a metodologia utilizada na
pesquisa. No captulo 4 apresentam-se os resultados da pesquisa. E, por fim, no captulo 5,
apresenta-se a concluso e limitaes do estudo, alm de sugestes para futuras pesquisas.
28
2 REFERENCIAL TERICO
O referencial terico desta dissertao est dividido em trs tpicos. O primeiro aborda
os gastos pblicos e o desenvolvimento social. O segundo apresenta contedo relacionado
avaliao de polticas pblicas. E, por fim, o ltimo tpico tratado na reviso da literatura
apresenta consideraes sobre avaliao do SUS, tendo como subtpico o IDSUS.
2.1 GASTOS PBLICOS E DESENVOLVIMENTO SOCIAL
O Brasil sofre, desde o incio de sua histria republicana, com a existncia de
disparidades inter e intrarregionais, baseadas em dimenses econmicas e at sociais
(SOUZA, 1998).
Na busca por tentar minimizar essas disparidades, faz-se necessria a atuao estatal.
Os resultados das aes dos governos na economia ou na sociedade so desenhados e
materializados por meio de polticas pblicas (SCARTASCINI; STEIN; TOMMASI, 2009)
que proporcionem atendimento s necessidades da populao, bem como desenvolvimento
econmico e social.
Nesse sentido, os gestores governamentais, usam as necessidades coletivas como base
para a elaborao e implementao de polticas pblicas (MANHANI, 2004).
Myrdal (1968) defende que o Estado o rgo promotor do desenvolvimento, porm
deve agir de forma coordenada para a consecuo desse objetivo, preocupando-se com um
desenvolvimento socioeconmico igualitrio.
Os investimentos ocorrem nos mais diversos segmentos da sociedade. Entre eles,
destaca-se a rea da sade, prevista constitucionalmente como direito de todos e dever do
Estado (BRASIL, 1988).
Na rea de sade, o administrador pblico precisa ir alm de apenas gerir os recursos
sobre sua tutela, j que, ao contrrio da empresa privada, seus objetivos no visam obteno
de lucros, mas qualidade de vida da populao (SLOMSKI, 1999).
Devem-se elaborar polticas pblicas de desenvolvimento que levem em considerao
as ideias de Myrdal (1968) e Hirschman (1977). Segundo eles, o Estado deve assumir o papel
de planejador nas mais diferentes reas, desde as econmicas at as complementares (sade,
educao etc.). Alm de planejar o gasto pblico, deve se preocupar, tambm, com a
qualidade desse gasto.
29
Embora tenham-se conseguido avanos ao longo dos anos, Souza (2006) declara que
ainda no foi possvel se chegar a um denominador comum no sentido de desenvolver
polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e, ao mesmo tempo,
promover a incluso social de grande parte da populao.
Sendo assim, os gestores devem avaliar o resultado das aes ou investimentos
pblicos e os impactos por eles causados no desenvolvimento humano e social dos indivduos.
Por meio do gasto pblico o governo desempenha a sua ferramenta principal de
atuao, mediante a escolha do que ser oferecido sociedade, ou seja, servios pblicos
bsicos ou investimentos (RIANI, 1997).
No Brasil, desde a Constituio de 1988, aderiu-se ao federalismo fiscal, segundo o
qual os entes federativos possuem receitas prprias, por meio da cobrana de tributos de suas
competncias, mas tambm obrigaes em virtude dessas receitas. uma forma de diviso
das tarefas para maximizar a eficincia do gasto pblico (MENDES, 2004).
Fica evidente a preocupao do gestor pblico com o desenvolvimento social, a partir
da anlise do oramento por ele apresentado ao Legislativo. A partir de tal instrumento de
planejamento, possvel verificar quais so as reas prioritrias para a aplicao dos recursos
pblicos.
Em se tratando especificamente do gasto pblico com sade, no Brasil, o sistema
pluralista em relao s fontes de financiamento e de modalidades de ateno sade. O SUS
de acesso universal, gratuito e financiado exclusivamente com recursos pblicos (impostos e
contribuies sociais) (RIBEIRO; PIOLA; SERVO, 2007).
O Brasil, segundo estimativas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), tinha um dispndio total (pblico e privado) em sade equivalente a 8,8% do PIB.
Percentual baixo, se comparado aos Estados Unidos (15,7%), porm bastante prximo em
relao a outros pases, como Reino Unido (8,4%), Espanha (8,5%) e Austrlia (8,9%), os
quais tambm possuem sistemas de sade universais (OMS, 2010).
O SUS tem diminudo, nos ltimos anos, seu foco na ateno hospitalar, buscando a
preveno, principalmente por meio da ateno bsica, com nfase na estratgia Sade da
Famlia (PIOLA et al., 2012).
A Figura 1 apresenta a distribuio percentual dos gastos em sade por agrupamentos
de programas/aes entre os anos de 1995 e 2011.
30
Figura 1 Distribuio percentual dos gastos em sade 1995 a 2011
Fonte: Piola et al. (2012, p. 46).
De acordo com a figura acima, percebe-se que a maior parte dos recursos aplicados em
sade dizem respeito aos programas de Mdia e Alta Complexidade (MAC). Na prtica, tem-
se ampliado os montantes aplicados em algumas reas especficas, como, por exemplo, as
Unidades de Pronto Atendimentos (UPAs) e o Servio de Atendimento Mvel de Urgncia
(SAMU), o que demonstra a preocupao do Ministrio da Sade em aumentar a ateno pr-
hospitalar, diminuindo a demanda por ateno hospitalar na tentativa de otimizar os servios
ofertados por esta.
Portanto, a quantidade de recursos, aliada forma de aplicao dos gastos pblicos
governamentais, so decisivas para o desenvolvimento social. Nesse sentido, os recursos
aplicados so parte integrante de planejamentos governamentais e, assim sendo, passaro por
avaliaes para que os objetivos e metas estabelecidos sejam confrontados com os resultados
alcanados.
2.2 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
A poltica pblica, de acordo com Peters (1986), o conjunto das atividades dos
governos que influenciam de alguma forma a vida dos cidados. J para Saraiva (2006), as
polticas pblicas so um fluxo de decises pblicas que objetivam manter o equilbrio social
ou, ainda, introduzir desequilbrios destinados a modificar uma realidade.
31
Principalmente nas ltimas dcadas, o Estado passou a trabalhar a avaliao de
polticas pblicas considerando-a como importante para as funes de planejamento e gesto
governamentais. Especificamente em sade, a avaliao se intensificou com a divulgao, a
partir de 2000, pela OMS, do anurio mundial de sade: The World Health Report (BRASIL,
2012).
Embora esteja diretamente relacionada mensurao de resultados, a avaliao de
polticas pblicas tambm possui aspectos qualitativos, haja vista que a deciso de aplicar
recursos pblicos a uma ao especfica pressupe atribuio de valor a ela. Dessa forma, a
avaliao deve verificar o cumprimento das metas pr-estabelecidas. Fernandes, Ribeiro e
Moreira (2011) preceituam que avaliar significa atribuir um juzo de valor sobre uma poltica,
apesar das vrias formas de se realizar um processo avaliativo.
Os governos tm intensificado seus esforos em relao avaliao de polticas
pblicas por eles implementadas. Essas aes esto relacionadas s questes de efetividade,
eficincia, accountability e desempenho da gesto pblica.
Silva (1999) defende que o principal motivo do interesse pela avaliao de atividades
de governo seria a preocupao com a efetividade, isto , com a aferio dos resultados
esperados e no esperados alcanados pela implementao dos programas.
Assim, as questes principais a serem respondidas pelos estudos de avaliao seriam:
Em que medida os objetivos propostos na formulao do programa so ou foram alcanados
na implementao? Como o programa funciona e quais os motivos que levam ou levaram a
atingir ou no os resultados? (SILVA, 1999, p. 38; SILVA; COSTA, 2002, p. 15)
Belloni, Magalhes e Souza (2003) afirmam que a poltica pblica uma ao
intencional do Estado junto sociedade envolvendo aplicao de recursos pblicos. Sendo
assim, deve haver sistemtica e periodicamente avaliaes com foco na relevncia e a
adequao s necessidades sociais da populao e que abordem aspectos como a eficincia, a
eficcia e a efetividade das aes. Portanto, pode-se dizer que avaliar confrontar os
resultados obtidos com os objetivos propostos e, caso sejam necessrias, devem-se tomar
medidas corretivas em tempo hbil.
Conforme Cohen e Franco (2004) e Cotta (1998), a avaliao pode ser: (a) externa,
realizada por pessoas de fora da instituio responsvel pelo programa, porm, geralmente, com
experincia nesse tipo de atividade; (b) interna, realizada dentro da instituio responsvel pelo
programa, com a colaborao dos seus participantes); (c) mista, mesclando a participao de
avaliadores internos e externos; e (d) participativa, contando com a participao dos
beneficirios das aes no planejamento, na programao, execuo e avaliao deles.
32
Ainda conforme os mesmos autores, pode-se classificar as avaliaes quanto
natureza, em: avaliaes formativas e avaliaes somativas. As primeiras esto relacionadas
formao do programa e so adotadas ainda durante a fase de implantao do programa,
estando mais voltadas para a anlise e produo de informao sobre as etapas de
implementao. Por sua vez, as somativas esto relacionadas anlise e produo de
informaes sobre etapas posteriores, sendo realizadas quando o programa est sendo
implementado h algum tempo ou aps a sua implementao, para verificar a sua efetividade
e fazer o julgamento do seu valor geral.
Pode-se, ainda, levar em considerao para se classificar a avaliao de polticas
pblicas o momento de sua realizao, sendo elas divididas, segundo Cohen e Franco (2004),
em: (a) avaliao ex ante, realizada no comeo de um programa, com a finalidade de dar suporte
deciso de implementar ou no o programa, e ordenar os vrios projetos segundo sua
eficincia para alcanar os objetivos determinados; e (b) avaliao ex post, realizada durante a
execuo de um programa ou ao seu final, quando as decises so baseadas nos resultados
alcanados. A avaliao ex post a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem tido
maior aplicao.
Por fim, ainda se utilizando das classificaes de Cohen e Franco (2004), levando-se
em considerao os tipos de problemas ou perguntas que as avaliaes respondem, as
avaliaes se classificam em: (a) avaliao de processos, realizada durante a implementao
do programa e diz respeito dimenso de gesto; e (b) avaliao de impactos ou resultados,
que tem objetivos mais ambiciosos, respondendo se o programa funcionou ou no.
Geralmente, para essas avaliaes, faz-se uso de indicadores sociais. De acordo com
Jannuzzi et al. (2009, p. 15), um indicador social utilizado para quantificar ou
operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico programtico. Os indicadores
sociais informam algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se
processando.
Ferreira (2007, p. 38) tambm aponta que o indicador social um instrumento
operacional para monitoramento da realidade social, para fins de formulao e reformulao
de polticas pblicas.
Para avaliao de polticas pblicas, utilizam-se vrios indicadores. No que tange aos
indicadores sociais, Jannuzzi et al. (2009) explica que podem se referir totalidade da
populao ou a grupos sociodemogrficos especficos, dependendo do interesse inicialmente
idealizado. Tais indicadores podem ser expressos em forma de taxas, propores, mdias,
ndices, distribuio por classe e tambm por cifras absolutas.
33
Na rea de sade, os principais indicadores esto relacionados a: morbidade referida,
morbidade hospitalar, mortalidade, atendimentos, recursos fsicos, recursos humanos, recursos
financeiros, doenas de notificao compulsria, conforme a Rede Interagencial de
Informaes para a Sade (RIPSA, 2008).
Cada um desses indicadores possui caractersticas especficas e finalidades prprias para
cada ente ou rgo que deles faa uso. Para avaliar as polticas de sade, importante levar em
considerao os produtos, outputs, pois, em essncia, o que o sistema pode ofertar aos
usurios, conforme previsto no The World Development Report 2004 (WORLD BANK, 2004).
No Brasil, por se tratar de um sistema de sade universal e de acesso gratuito,
necessrio que o seu desempenho seja avaliado, objetivando melhoria nos servios prestados
coletividade.
2.3 AVALIAO DO SISTEMA NICO DE SADE
Toda aplicao de recursos pblicos deve ser acompanhada por seus responsveis,
objetivando uma otimizao dos seus resultados.
Para Vaitsman, Rodrigues e Paes-Souza (2006, p. 22), a avaliao compreende estudos
que buscam analisar os processos e resultados de um programa ou poltica, a partir de indicadores
relacionados relevncia, eficincia, efetividade, resultados, impactos ou a sustentabilidade.
Busca sugerir mudanas para melhorias dos processos.
J para Barzelay (2002), avaliao uma atividade de pesquisa que, por meio da
anlise da efetividade ou no das intervenes sociais, visa soluo de questes relativas
determinada coletividade.
A base para qualquer processo de avaliao deve ser os objetivos preestabelecidos ou a
eficcia das aes a serem desenvolvidas pela organizao.
Dessa forma, um avaliador deve buscar, em seu trabalho, sugerir e implementar
pesquisas as quais sejam, ao final, capazes de emitir pareceres tcnicos sobre o processo que
envolve uma poltica pblica (BARZELAY, 2002; NORONHA, 2004).
A partir da avaliao que se podem sugerir melhorias futuras em relao ao que foi
analisado. Para Noronha (2004), os resultados de determinada poltica social podem ser
avaliados por meio de seus produtos ou dos seus impactos.
Paim (2005) afirma que, nas ltimas trs dcadas, diversas iniciativas para a avaliao
em sade no Brasil vm sendo desenvolvidas de forma progressiva. Ressalta, tambm, que no
incio dos anos 2000, o prprio Ministrio da Sade tem encomendado estudos voltados para
34
a perspectiva da avaliao, diferentemente do que acontecia anteriormente, quando o interesse
pela avaliao se restringia ao mbito acadmico. Tal mudana de comportamento comprova
uma crescente conscincia de responsabilizao pelos tcnicos e dirigentes daquele rgo.
Corroborando com o pensamento de Paim (2005), Figueir, Frias e Navarro (2010)
afirmam que, no campo das aes das polticas de sade, a avaliao vem ganhando uma
centralidade nas organizaes.
Para Garcia (2001), avaliar significa mais do que apenas medir, significa julgar a partir
de um referencial de valores. fazer um confronto entre a situao atual com a ideal,
identificando um possvel afastamento dos objetivos propostos, das metas a alcanar, de forma
que se possa realizar a correo de rumos, com economia de esforos (recursos) e de tempo.
Conforme afirmam Reis, Oliveira e Sellera (2012), bastante comum o uso de dados e
indicadores para anlises e divulgao da situao do SUS, porm as informaes geradas
pouco orientam para a tomada de deciso.
De acordo com o artigo 10 do Decreto n 7.530/2011, o Departamento de
Monitoramento e Avaliao do SUS (DEMAS), vinculado Secretaria Executiva do
Ministrio da Sade, possui, entre outros objetivos, desenvolver um sistema de avaliao para
a qualificao do SUS (BRASIL, 2011). Alm disso, referido departamento possui, entre
outras, as seguintes competncias:
Art. 10. Ao Departamento de Monitoramento e Avaliao do SUS compete:
I - coordenar a formulao e execuo da Poltica de Monitoramento e Avaliao do
SUS;
II - coordenar os processos de elaborao, negociao, implantao e implementao
de normas, instrumentos e mtodos necessrios ao fortalecimento das prticas de
monitoramento e avaliao do SUS;
III - articular e integrar as aes de monitoramento e avaliao executadas pelos
rgos e unidades do Ministrio da Sade;
IV - desenvolver metodologias e apoiar iniciativas que qualifiquem o processo de
monitoramento e avaliao do SUS;
V - viabilizar e coordenar a realizao de estudos e pesquisas visando produo do
conhecimento no campo do monitoramento e avaliao do SUS;
VI - desenvolver aes com rgos de controle interno e externo, com outros rgos
da Administrao Federal e com entidades das reas de informao e avaliao,
visando a ampliar a qualidade do monitoramento e avaliao do SUS;
VII - participar da coordenao do processo colegiado de monitoramento, avaliao
e gesto das informaes do SUS; e
VIII - sistematizar e disseminar informaes estratgicas para subsidiar a tomada de
deciso na gesto federal do SUS. (BRASIL, 2011)
Conforme Reis, Oliveira e Sellera (2012), o sistema de avaliao para qualificao do
SUS deve ser composto pelos seguintes componentes:
35
a) IDSUS: avalia o desempenho do SUS quanto ao cumprimento de seus princpios
(universalidade do acesso, integralidade da ateno e equidade) e das diretrizes
(regionalizao, hierarquizao, comando nico por esfera de gesto e
responsabilidade tripartite);
b) Programa Nacional de Avaliao de Servios de Sade (PNASS): avalia os servios de
sade do SUS, buscando a apreenso mais completa e abrangente possvel da realidade
deles, buscando avaliar estruturas, processos e resultados relacionados ao risco,
acesso e satisfao dos cidados diante dos servios e estabelecimentos em sade;
c) Pesquisas Nacionais de Avaliao do Acesso e de Satisfao dos Usurios: objetiva
realizar inquritos amostrais que avaliem o acesso, utilizao e satisfao do
usurio do SUS); e
d) Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica
(PMAQ): busca induzir a instituio a processos que ampliem a capacidade das
gestes federal, estaduais e municipais, alm das equipes de ateno bsica, em
ofertarem servios que assegurem maior acesso e qualidade, de acordo com as
necessidades concretas da populao.
Essas estratgias compem um complexo sistema de avaliao que tenta abranger as
principais diretrizes do SUS.
2.3.1 ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (IDSUS)
Diante da dificuldade de se avaliar um sistema de sade to complexo em um pas com
dimenses continentais, o Ministrio da Sade tem buscado criar indicadores que possam
possibilitar uma melhoria no desenvolvimento dos servios a serem prestados populao.
Entre tais indicadores, destaca-se o IDSUS. Composto por uma sntese de 24
indicadores com a finalidade de avaliar o desempenho do SUS, foi lanado em 1 de maro de
2012 e leva em considerao as informaes enviadas por todos os municpios brasileiros ao
Ministrio de Sade (MEDICI, 2012).
De acordo com Medici (2012), o IDSUS um indicador sntese, capaz de proporcionar
uma aferio de forma contextualizada do desempenho do SUS com relao ao acesso
(potencial ou obtido) e efetividade da ateno bsica, das atenes ambulatorial e hospitalar
e das urgncias e emergncias.
36
Devido heterogeneidade existente em relao s caractersticas dos municpios
brasileiros, o ndice no poderia reuni-los em um s grupo. Assim, o Ministrio da Sade
agrupou os municpios de forma homognea em seis grupos, de acordo com as suas
peculiaridades. Tais grupos, por possurem similaridade em suas caractersticas, permitem que
se possam fazer comparaes e anlises entre os municpios de cada um deles.
Segundo Nalon (2012), o Ministrio da Sade dividiu os 5.563 municpios brasileiros
nos seis grupos homogneos (GHs) levando em considerao os perfis socioeconmicos e de
estrutura de sade, ficando assim segregados: nos grupos GH 1 e GH 2 encontram-se os
municpios mais ricos, com estruturas de sade pblica mais complexa, totalizando 29 e 94
municpios, respectivamente; nos grupos GH 3 (632 municpios) e GH 4 (587 municpios) esto
os municpios com pouca estrutura de mdia e alta complexidade (MAC); e nos grupos GH 5 e
GH 6 esto os municpios menores, com pouco ou nenhum atendimento especializado,
somando 2.038 e 2.183 municpios, nesta ordem.
O modelo de avaliao do IDSUS apresentado no Quadro 1.
Quadro 1 Modelo de avaliao do IDSUS DIMENSES PARA CARACTERIZAR OS MUNICPIOS RESULTADOS
Determinantes da sade Indicadores
Municpios segundo
extratos homogneos
Condies de sade da populao Indicadores Estrutura do sistema de sade Indicadores Porte populacional
DESEMPENHO DO SUS EM CADA MUNICPIO
Indicadores de:
Acesso potencial ou obtido
Cobertura
Efetividade Resultados esperados
Nvel de ateno:
Ateno bsica ou primria
Ateno especializada realizada no
municpio e na referncia regional
Ateno ambulatorial geral e especializada
Ateno hospitalar geral e especializada
Urgncia e emergncia
Por rea:
Sade do adulto
Sade bucal
Sade da criana
Sade da mulher
FORMA COMO OS RESULTADOS SERO MOSTRADOS
Nota do desempenho geral do SUS no municpio, nas regies de sade, estados e Unio
Fonte: Brasil (2014, p. 13).
Conforme j citado anteriormente, segregaram-se os municpios por caractersticas
homogneas entre si, tais como semelhanas socioeconmicas, situao de sade, estrutura do
sistema de sade, entre outros. O referido modelo de avaliao objetiva:
[...] avaliar o desempenho do SUS quanto : universalidade do acesso, integralidade,
igualdade, resolubilidade e equidade da ateno, descentralizao com comando
nico por esfera de gesto, responsabilidade tripartite, regionalizao e
hierarquizao da rede de servios de sade (BRASIL, 2012).
37
Os indicadores utilizados para compor o IDSUS se dividiram em: (a) indicadores de
acesso potencial ou obtido, compostos por indicadores: de ateno bsica, de ateno
ambulatorial e hospitalar de mdia complexidade; e de ateno ambulatorial e hospitalar de
alta complexidade, referncia da mdia e alta urgncia e emergncia; (b) indicadores de
efetividade, composto por indicadores: de ateno bsica e de ateno ambulatorial e
hospitalar de mdia e alta complexidade e urgncia e emergncia, conforme Quadro 2:
Quadro 2 Indicadores adotados para compor o IDSUS INDICADORES DE ACESSO POTENCIAL OU OBTIDO
Ateno bsica
1. Cobertura populacional estimada pelas equipes bsicas de sade.
2. Cobertura populacional estimada pelas equipes bsicas de sade bucal.
3. Proporo de nascidos vivos de mes com 7 ou mais consultas de pr-natal.
Ateno ambulatorial e hospitalar de mdia complexidade
4. Razo de exames de mamografia realizados em mulheres de 50 a 69 e a populao da mesma faixa etria.
5. Razo de exames citopatolgicos do colo do tero em mulheres de 25 a 59 anos e a populao da mesma faixa etria.
6. Razo de procedimentos ambulatoriais selecionados de mdia complexidade e populao residente.
7. Razo de internaes clnico-cirrgicas de mdia complexidade e populao residente.
Ateno ambulatorial e hospitalar de alta complexidade, referncia da mdia e alta e urgncia e emergncia
8. Razo de procedimentos ambulatoriais de alta complexidade selecionados e populao residente.
9. Razo de internaes clnico-cirrgicas de alta complexidade e populao residente.
10. Proporo de procedimentos ambulatoriais de mdia complexidade para no residentes.
11. Proporo de internaes de mdia complexidade para no residentes.
12. Proporo de procedimentos ambulatoriais de alta complexidade realizados para no residentes.
13. Proporo de internaes de alta complexidade para no residentes.
14. Proporo de acesso hospitalar dos bitos por acidente.
INDICADORES DE EFETIVIDADE
Ateno bsica
15. Cobertura com a vacina tetravalente.
16. Taxa de Incidncia de Sfilis Congnita.
17. Proporo de cura de casos novos de tuberculose pulmonar bacilfera (TBC).
18. Proporo de cura dos casos novos de hansenase.
19. Proporo de internaes sensveis ateno bsica (ISAB).
20. Mdia da ao coletiva de escovao dental supervisionada.
21. Proporo de exodontia em relao aos procedimentos.
Ateno ambulatorial e hospitalar de mdia e alta complexidade e urgncia e emergncia
22. Proporo de parto normal.
23. Proporo de bitos em menores de 15 anos que usaram Unidades de Terapia Intensiva (UTIs).
24. Proporo de bitos nas internaes por infarto agudo do miocrdio (IAM).
Fonte: Brasil (2014, p. 15).
O Quadro 2 apresenta todos os indicadores utilizados para formulao do IDSUS. Para
cada um desses indicadores, o Ministrio da Sade definiu parmetros que foram
considerados no clculo de cada um dos 24 indicadores simples, para que se encontre a nota
obtida para cada indicador. A partir do mtodo de PCA, essas notas so trabalhadas,
atribuindo-lhes pesos, encontrando-se, assim, os indicadores compostos, tambm chamados
de ndices de acesso potencial ou acesso obtido e ndices de efetividade. Aos ndices por nvel
de ateno (A, B, C e D) so novamente atribudos pesos pelo PCA, resultando nos ndices de
38
acesso do SUS e de efetividade do SUS, que, por ltimo, tambm recebem pesos pelo PCA,
resultando no IDSUS, apresentado na Figura 2:
Figura 2 Composio do IDSUS
Fonte: Brasil (2014, p. 19).
No Quadro 3, possvel identificar os indicadores utilizados para clculo do IDSUS
dos municpios brasileiros, com seus respectivos parmetros e pesos.
Quadro 3 ndices que compem o IDSUS ndices Indicadores Parmetros Pesos (PCA)
ndice de
Desenvolvimento
Socioeconmico
(IDSE)
PIB municipal per capita R$ 32 mil per
capita 54,93%
Proporo de famlias com Bolsa Famlia 0% 45,07%
ndice de Condies
de Sade (ICS) Taxa de mortalidade infantil
8 bitos por mil
nascidos vivos 100%
ndice de Estrutura
do Sistema de
Sade do Municpio
(IESSM)
Proporo de mdicos da ateno bsica e
profissionais da vigilncia em sade 0,39% 12,24%
Proporo de procedimentos ambulatoriais de
mdia complexidade realizados para residentes 0,64% 12,31%
Proporo de procedimentos ambulatoriais de
mdia complexidade realizados para no residentes 0,90% 9,29%
Proporo de procedimentos ambulatoriais de alta
complexidade realizados para residentes 0,85% 11,08%
Proporo de procedimentos ambulatoriais de alta
complexidade realizados para no residentes 1,17% 9,80%
Proporo de internaes de mdia complexidade
realizadas para residentes 0,37% 13,00%
Proporo de internaes de mdia complexidade
realizadas para no residentes 0,72% 11,47%
Proporo de internaes de alta complexidade
realizadas para residentes 0,94% 11,16%
Proporo de internaes de alta complexidade
realizadas para no residentes 1,14% 9,65%
Fonte: Brasil (2014, p. 23).
39
O IDSUS, conforme Brasil (2014), se mostra um importante subsdio para a
formulao e execuo de polticas pblicas de sade, pois pode subsidiar gestores
municipais, estaduais e federais a fortalecerem, em um compromisso compartilhado, seus
sistemas e a melhorarem a qualidade da ateno sade da populao.
Referido indicador tem caractersticas e finalidades semelhantes aos indicadores
utilizados na educao, por exemplo, para identificar os pontos fortes e fracos do sistema
(BRASIL, 2012).
Sendo assim, os propsitos do IDSUS so: a avaliao geral nos municpios, regies e
estados; a avaliao do acesso e da efetividade em todos os nveis de ateno; e o diagnstico
de deficincias para a realizao de melhorias (REIS; OLIVEIRA; SELLERA, 2012).
Resumidamente, esse indicador do SUS calculado da seguinte maneira (Figura 3):
Figura 3 Forma de clculo do IDSUS
Fonte: Nalon (2012).
Portanto, o IDSUS o resultado de esforos do Ministrio da Sade em criar
mecanismos de avaliao dos processos desenvolvidos na rea da sade brasileira para
posterior melhoria na aplicao de recursos e, consequentemente, dos servios colocados
disposio da comunidade.
Para o ano de 2011, publicaram-se as seguintes notas do IDSUS (Figura 4):
40
Figura 4 IDSUS por estado brasileiro 2011
Fonte: Pimentel (2012).
A nota do IDSUS para o Brasil foi, no mesmo ano, 5,47. Assim como publicado para
os estados brasileiros, o indicador tambm atribuiu nota a todos os municpios. Neste estudo,
analisaram-se apenas os dados dos municpios pertencentes ao GH 6 do IDSUS entre os 185
municpios pernambucanos, haja vista referido grupo ser composto pelos municpios com pior
estrutura de sade segundo o Ministrio da Sade.
41
3 METODOLOGIA
Este captulo procura descrever a metodologia utilizada na conduo da pesquisa
quantitativa. Para isso, apresenta-se as variveis do modelo, o mtodo de pesquisa utilizado,
bem como as caractersticas da base de dados utilizada.
3.1 MUNICPIOS ESCOLHIDOS COMO CENRIO DE INVESTIGAO E ESTUDO
A presente pesquisa teve como objeto de estudo os municpios pernambucanos.
Verificando-se a nota do IDSUS dos estados brasileiros, Pernambuco ficou apenas em 16
lugar, com nota 5,29, e se considerados apenas os estados nordestinos, ficou em 6 lugar. A
mdia brasileira foi de 5,47.
A segmentao dos municpios pernambucanos segundo os grupos homogneos
delimitados pelo Ministrio da Sade para o IDSUS est discriminada na Tabela 1:
Tabela 1 Classificao dos municpios pernambucanos em grupos homogneos Grupo IDSE ICS IESSM Quantidade de municpios
6 Baixo Baixo Sem estrutura MAC 136
5 Mdio Mdio Sem estrutura MAC 3
4 Baixo Baixo Pouca estrutura MAC 42
3 Mdio Mdio Pouca estrutura MAC 1
2 Alto Mdio Mdia estrutura MAC 2
1 Alto Mdio Muita estrutura MAC 1
TOTAL 185
Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados da pesquisa (2015).
Pelo apresentado, a grande maioria dos municpios pernambucanos esto classificados
no GH 6 segundo o IDSUS, representando 73,51% do total de 185 municpios existentes.
Diante da quantidade de municpios classificados no GH 6 e de sua importncia para a
formao da nota final do IDSUS do estado de Pernambuco, eles foram escolhidos como
amostra para esta pesquisa.
No entanto, em virtude de na base de dados da Finanas do Brasil (FINBRA) no
constar os valores correspondentes aos gastos pblicos com sade dos municpios de
Araoiaba, Brejo, Calumbi, Camocim de So Flix, Ferreiros, Ipubi, Primavera e Santa Cruz,
estes foram excludos da amostra, restando um total de 128 municpios.
Os dados utilizados nesta pesquisa correspondem aos valores anuais de componentes
de gastos pblicos realizados pelos municpios pernambucanos selecionados como amostra,
durante os anos de 2008 a 2011, bem como s observaes relativas ao IDSUS. Referido
42
indicador, publicado em 2012 com nota final correspondente a 2011, apurado com base nos
gastos pblicos com sade trienalmente, ou seja, a nota do ano de 2011 corresponde aos dados
dos gastos pblicos correspondentes aos anos de 2009 a 2011. Ressalta-se que se realizaram
duas observaes por municpio: a primeira delas considerando os dados correspondentes aos
anos de 2008 a 2010, e a outra levando em considerao os valores obtidos entre os anos de
2009 e 2011.
Realizou-se a coleta de dados referentes s variveis de gastos por meio de acesso
pgina especfica FINBRA Dados Contbeis dos Municpios1, vinculada Secretaria do
Tesouro Nacional (STN); em relao ao IDSUS, extraram-se as informaes em pgina
prpria vinculada ao Ministrio da Sade2.
3.2 DESCRIO DAS VARIVEIS
Partindo-se da premissa de que o aumento nos gastos pblicos provoca melhorias nos
resultados em relao a diversas reas, entre elas, a rea de sade, selecionou-se algumas para
a consecuo dos objetivos deste trabalho.
Para a realizao desta pesquisa, utilizou-se de varivel dependente (IDSUS) bem
como das variveis independentes: gasto com sade per capita (GSAU), gasto com preveno
per capita (GPREV), gasto com assistncia hospitalar per capita (GASSISTH), outras
despesas com sade per capita (GODS), gastos com educao per capita (GED), gastos com
infraestrutura urbana per capita (GINFRA), gastos com saneamento bsico per capita
(GSAN) e gastos com agricultura per capita (GAGR).
Objetivando uma melhor anlise das informaes em relao aos gastos pblicos dos
municpios pernambucanos objeto de estudo deste trabalho, optou-se por dividir as variveis a
serem analisadas em trs grupos distintos, a saber:
No G1, utilizaram-se as variveis relacionadas aos gastos pblicos municipais com
sade per capita. Tais variveis correspondem aos gastos totais com sade, divididas de
acordo com os seus trs componentes: gastos com preveno, gastos com assistncia
hospitalar e gastos com outras despesas envolvendo sade.
Consultaram-se os dados disponibilizados pela FINBRA/STN por despesas na funo
sade, segregadas em: ateno bsica, suporte profiltico, vigilncia sanitria, vigilncia
epidemiolgica e alimentao e nutrio, as quais compem o montante de gastos com
1 Disponvel em: . 2 Disponvel em: .
43
preveno. Os gastos com assistncia hospitalar esto discriminados em rubrica prpria no
mesmo demonstrativo, assim como os gastos com outras despesas na funo sade.
No G2, esto relacionadas as variveis referentes a gastos municipais per capita com
educao, infraestrutura, saneamento bsico e agricultura, tambm disponveis no stio da
FINBRA/STN em rubricas prprias, separadamente. A escolha destas variveis se d pelo
fato de acreditar que as mesmas podem provocar melhorias em relao sade da populao.
No G3, consideraram-se os dados relativos ao IDSUS em nvel municipal.
Conforme explicado na seo anterior, obtiveram-se os dados referentes s despesas
(G1 e G2) em base anual, enquanto que se obteve o IDSUS em base trienal.
A construo do IDSUS para os municpios obedeceu ao prescrito no stio do IDSUS.
Produziram-se observaes para o final do ano de 2010 (o processo de avaliao dos
indicadores de sade utilizou os dados correspondentes aos anos de 2008 a 2010) e para o
trmino de 2011 (o processo considerou a avaliao de dados dos anos de 2009 a 2011).
A nota final para cada um dos municpios da amostra correspondente ao ano de 2011
esto disponibilizados no site do Ministrio da Sade, na pgina do IDSUS. J para o ano de
2010, embora no divulgada a nota final, a referida pgina disponibiliza todos os dados e a
metodologia de clculo do indicador, o que possibilitou chegar s respectivas notas.
Para maior confiabilidade dos dados, os gastos per capita tiveram que ser adequados
mesma base do IDSUS, para que a evoluo da despesa anual no perodo acompanhasse o
comportamento temporal do processo de formao daquele indicador.
Assim, para cada elemento dos grupos G1 e G2, somaram-se os custos reais anuais
para cada municpio durante o perodo de composio do IDSUS (custos deflacionados pelo
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) divulgado pela Fundao Getlio
Vargas (FGV)) e, em seguida, dividiu-se o valor pela mdia aritmtica da populao (obtida
anualmente por meio das estimativas do IBGE). Como exemplo, podem-se apresentar as
instrues para a insero da varivel gastos com educao per capita n