universidade federal de mato grosso ufmt faculdade …
TRANSCRIPT
0
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO –
UFMT
FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO AGROAMBIENTAL E
SUSTENTABILIDADE
FERNANDO VALENTIM ALVAREZ
DESCENTRALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO
INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO EFETIVA DO MEIO AMBIENTE
Cuiabá
2016
1
FERNANDO VALENTIM ALVAREZ
DESCENTRALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO
INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO EFETIVA DO MEIO AMBIENTE
Trabalho apresentado ao Curso de Especialização em Direito Agroambiental e Sustentabilidade do Programa de Pós-Graduação “Lato-Sensu” da Universidade Federal do Estado de Mato Grosso.
Orientadora: Professora Doutora Alessandra Panizi Souza
Cuiabá
2016
2
FERNANDO VALENTIM ALVAREZ
DESCENTRALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO
INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO EFETIVA DO MEIO AMBIENTE
Monografia defendida e aprovada em março de
2016 pela Banca Examinadora constituída pelos
professores:
____________________________________________
Orientadora Professora Doutora Alessandra Panizi Souza
Presidente
___________________________________
Professor Ms.
Membro da Banca
___________________________________
Professor Ms.
Membro da Banca
3
DEDICATÓRIA
À nossa mãe terra!
4
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus, por tudo.
A minha família, pelo amor e apoio, em especial a minha esposa
Lara, companheira de todas as horas.
A minha orientadora, Doutora Alessandra Panizi Souza, por me
ajudar na elaboração deste trabalho.
A todos que contribuíram para minha conquista.
Muito obrigado!!
5
“Não é fácil encontrar a felicidade dentro de nós,
e impossível encontrá-la em outro lugar”.
(Sébastien-Roch Chamfort)
RESUMO
O presente trabalho aborda a importância do licenciamento ambiental descentralizado, ou seja, elaborado pelos órgãos ambientais municipais, cujo fator determinante se deu com o advento da Lei Complementar nº 140/2011. É cediço, até por corolário legal, que qualquer empreendimento ou atividade que cause algum impacto ambiental deve se submeter a um prévio licenciamento ambiental. Assim, a depender do tipo de empreendimento ou atividade, bem como da capacidade degradadora destes, haverá um órgão ou entidade do SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente) competente para presidir o licenciamento ambiental. A nossa Constituição Federal, nos incisos III, VI e VII do art. 23, determina que é competência comum da União, Estados e Municípios a proteção, de uma maneira geral, do meio ambiente. De modo a definir com detalhe o mandamento constitucional acima mencionado surge a Lei Complementar Federal nº 140 de 08 de Dezembro de 2011, que fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum, relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora. Assim, a referida Lei Complementar nº 140/2011 nada mais fez do que determinar, dentre outras questões, como seria a forma de descentralizar o licenciamento ambiental, justamente para possibilitar uma efetiva proteção ao meio ambiente. Desse modo, o presente trabalho aborda este tema, com foco na realidade do Estado de Mato Grosso, com a devida acuidade, no intuito de ressaltar que só descentralizando o licenciamento ambiental, pode-se alcançar uma proteção efetiva do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Palavras-chave: Meio Ambiente. Licenciamento Ambiental. Descentralização. Competência. Lei Complementar n. 140/2011.
ABSTRACT
This paper discusses the importance of decentralized environmental licensing, ie, prepared by local environmental agencies, whose decisive factor was the advent of Complementary Law n. 140/2011. It's musty, even by law corollary that any project or activity that causes an environmental impact should undergo a prior environmental licensing. Thus, depending on the type of project or activity, and the degrading ability of these, there will be an organ or entity SISNAMA (National Environmental System) competent to preside over the environmental licensing. Our Federal Constitution, in sections III, VI and VII of art. 23, states that it is common competence of the Union, states and municipalities protection, in general, the environment. In order to define in detail the above mentioned constitutional law arises Complementary Law Federal n. 140 of 08 December 2011 laying down detailed rules for cooperation between the Union, the states, the Federal District and the municipalities in administrative proceedings arising from the exercise the common responsibility concerning the protection of outstanding natural landscapes, protecting the environment, combating pollution in any of its forms and the preservation of forests, fauna and flora. As such, the Complementary Law n. 140/2011 did nothing more than to determine, among other issues, as would be the way of decentralizing environmental licensing, precisely to allow an effective environmental protection. Thus, this paper addresses this issue, focusing on the reality of the State of Mato Grosso, with due accuracy, in order to emphasize that only decentralizing environmental licensing, can achieve effective protection of ecologically balanced environment. Keywords: Environment. Environmental licensing. Decentralization. Competence. Complementary Law n. 140/2011.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................... 9
CAPÍTULO I ................................................................................................. 12
LICENCIAMENTO AMBIENTAL .................................................................. 12
1.1 Conceito e Histórico Normativo .............................................................. 12
1.2 Natureza Jurídica da Licença Ambiental ................................................ 16
1.3 Licenciamento Ambiental no Estado de Mato Grosso ............................ 19
CAPÍTULO II ................................................................................................ 29
DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL ................................... 29
CAPÍTULO III ............................................................................................... 37
COMPETÊNCIA PARA LICENCIAR COM O ADVENTO DA LEI
COMPLEMENTAR Nº 140/2011 .................................................................. 37
3.1 Efeitos da Lei Complementar nº 140/2011 no Estado de Mato Grosso . 47
CONSIDERAÇÕES FINAIS ......................................................................... 51
REFERÊNCIAS ............................................................................................ 53
9
INTRODUÇÃO
Inicialmente, cumpre-nos ressaltar que, segundo o 1º art. da
Constituição Federal, o Estado Brasileiro é organizado sob a forma
federativa, cuja divisão política interna revela-se em três níveis, a saber:
União, Estados-membros e Municípios, cabendo a todos a proteção do meio
ambiente, conforme estatui o art. 23, incisos VI e VII da Constituição
Federal.1
O referido artigo concede à União, Estados, Municípios e ao Distrito
Federal competência comum, pela qual os entes integrantes da federação
atuam em cooperação administrativa recíproca, visando alcançar os
objetivos descritos pela própria Constituição.
Nesse sentido, após 20 anos de discussão, foi editada a Lei
Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 20112, fixando normas,
segundo seu próprio preâmbulo, para a cooperação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas
decorrentes do exercício da competência comum, relativas à proteção das
paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à
poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da
fauna e da flora.
Um dos mais aclamados doutrinadores do Direito Ambiental no
Brasil, Dr. Paulo de Bessa Antunes, assevera que a Lei Complementar nº
140/2011 buscou disciplinar a articulação entre os órgãos do SISNAMA,
mediante a criação de instrumentos de cooperação, objetivando o
_____________ 1 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil , de 5 de outubro de 1988. Artigo 23. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: http://www2.planalto.gov.br/. Acesso 16 fev 2016.
2 BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei n
o 6.938, de 31 de agosto de 1981. Brasília: Presidência da República, 2011.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm. Acesso: 10 mar 2016.
10
aprimoramento de um sistema ambiental que apresenta evidentes
dificuldades de articulação entre eles.3
A Lei Complementar nº 140/2011 é o cerne legislativo que permeia e
define a forma como deve se proceder com a descentralização do
licenciamento ambiental.
Nesse prisma, interessante registrar o conceito de licenciamento
ambiental, que segundo o art. 1º da Resolução CONAMA nº 237/97, é o
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente verifica
a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou
potencialmente poluidores ou que, sob qualquer forma, possam causar
degradação ambiental.4
A discussão das questões referentes à centralização versus
descentralização da política ambiental brasileira – entendida como a
transferência de poder à instância mais próxima do usuário – é fruto de
intenso processo de desenvolvimento da sociedade brasileira, que atingiu
um amadurecimento refletido em uma constituição avançada sob o ponto de
vista de meio ambiente, porém com grandes desafios para sua
implementação.5
A descentralização, entendida como a transferência de poder a
instâncias mais próximas do usuário, é um objetivo e uma estratégia de
atuação.
O presente trabalho ressalta a importância da descentralização do
licenciamento ambiental e analisa se, de fato, a Lei Complementar em
questão teria contemplado disposições claras e suficientes para melhor
organizar o exercício do poder de polícia no que toca à tutela do meio
ambiente pelos vários órgãos integrantes do SISNAMA6; especificamente,
_____________ 3 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2012, p. 137.
4 BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA. Resolução n. 237/97. Art. 1º. Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html. Acesso: 10 mar 2016.
5 SCARDUA, Fernando Paiva. Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil. Brasília: UnB/CDS, 2003. p. 65.
6 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 1981. Institui o SISNAMA. Sistema
11
no que diz respeito ao processo de licenciamento ambiental, permitindo um
controle mais eficiente e eficaz por parte dos entes federativos, levando-se
em conta um federalismo de colaboração, de modo que sejam minimizados
os conflitos em sede administrativa e judicial, que constantemente permeiam
o licenciamento ambiental.
Outrossim, a presente monografia também trata da descentralização
do licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, objetivando trazer o
tema a realidade local.
Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm. Acesso: 03 fev 2016.
12
CAPÍTULO I
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Um dos temas centrais do presente trabalho, o licenciamento
ambiental, se mostra como um dos principais instrumentos da Política
Nacional de Meio Ambiente, como trataremos a seguir.
1.1 Conceito e Histórico Normativo
A introdução, no Brasil, de uma Política de Proteção Ambiental deu-
se, fundamentalmente, por meio da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de
1981. Essa Política se assenta sobre alguns pilares básicos, concebidos
como peças fundamentais na busca do equilíbrio ecológico, de um lado, e na
manutenção – e até incremento da atividade econômica, de outro.7
Dessa forma, foi justamente no artigo 9º, inciso IV da referida Lei nº
6938/81, que o licenciamento ambiental fora definido como instrumento da
política ambiental nacional, posto que no artigo 10º houve a imposição legal
relativa a obrigação de se realizar o licenciamento em casos de atividades e
estabelecimentos/empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores.
“Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.”
8
A PNMA vem disciplinada pela Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981
e foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. É a referência mais
importante na proteção ambiental. Ela dá efetividade ao artigo Constitucional
225. O Direito que está preceituado neste artigo é referente ao meio
ambiente equilibrado simultaneamente ao dever de responsabilidade,
_____________ 7 FINK, Roberto Daniel. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. 2ed. São Paulo, 2002, p. 10.
8 BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Op. cit., p. 01.
13
quando uma atividade gerar dano ambiental. Portanto, esse dispositivo
Constitucional, regulador do meio ambiente, determina o não uso
indiscriminado de determinado bem, quando sua utilização colocar em risco
o equilíbrio ambiental.9
A referida imposição legal de se realizar o licenciamento ambiental
posteriormente fora levado a cabo pelas normas que tratam de crimes e
infrações administrativas contra o meio ambiente - Lei Federal nº 9.605 de
12 de fevereiro de 1998 e Decreto Federal nº 6.514 de 22 de julho de 2008,
que trataram a ausência de licenciamento ambiental de
empreendimentos/atividades potencialmente poluidoras tanto como infração
ambiental, como crime.
Diz a Lei n. 9.605/1998:
“Lei Federal nº 9605/98 - Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes: Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.”
10
E assim determina o Decreto Federal n. 6.514/2008:
“Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes: (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008). Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).”
11
_____________ 9 MIRANDA, Melce Rodrigues. Política Nacional de Meio Ambiente e seus efeitos.
Disponível em
http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=75
00#_edn1. Acessado em 18 de março de 2016.
10 BRASIL. Lei nº 9605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LIM/LIM601.html>. Acesso em 10 mar 2016.
11 BRASIL. n. 6.514, de 22 de julho de 2008. Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso: 15 mar 2016.
14
Ainda sob a ótica normativa, é essencial a menção a Resolução
CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) nº 237 de 19 de dezembro
de 1997, que define o licenciamento ambiental no art. 1º, inciso I:
“Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”
12
Dando continuidade ao histórico normativo, no ano de 2011 surge a
Lei Complementar nº 140 de 08 de dezembro de 2011, que inclusive será
tratada em tópico apartado dado tamanha importância para o presente
trabalho, de modo que tal Lei também traz seu conceito de licenciamento
ambiental, porém de modo mais simplista, no inciso I do art. 2º:
“Art. 2o Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental; (...).”
13
Outrossim, existem diversas outras leis especiais que tratam do
licenciamento ambiental de atividades específicas, entretanto nos atemos
aos conceitos gerais de licenciamento, ante ao foco deste trabalho.
Outrossim, existem diversas outras leis especiais que tratam do
licenciamento ambiental de atividades específicas, entretanto nos atemos
aos conceitos gerais de licenciamento, ante ao foco deste trabalho.
Em relação a doutrina, Edis Milaré conceitua licenciamento
ambiental da seguinte forma:
_____________ 12
BRASIL. Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. Resolução Conama n. 237/97. Publicado em 19 dez 1997. Disponível: http://www.mma.gov.br/conama. Acesso: 22 fev 2016.
13 BRASIL. LC n. 140/2011. Op. cit., p. 01.
15
“ação típica e indelegável do Poder Executivo, o licenciamento constituiu importante instrumento de gestão do ambiente, na medida em que, por meio dele, a Administração Pública exerce o necessário controle sobre as atividades humanas que interferem nas condições ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação do equilíbrio ecológico.”
14
Para Paulo de Bessa Antunes, o licenciamento ambiental é,
juntamente com a fiscalização, a principal manifestação do poder de polícia
exercido pelo Estado sobre as atividades utilizadoras de recursos
ambientais.15
Já Guilherme José Purvin ensina que
“o licenciamento ambiental é, portanto, ao lado do zoneamento ambiental, dos espaços territoriais especialmente protegidos e da avaliação de impactos ambientais, um dentre os diversos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente”.
16
Em resumo, o licenciamento ambiental não se limita a um simples
ato, mas sim, a uma série de atos encadeados com vistas à verificação de
que certa atividade está dentro dos padrões ambientais permitidos17.
Em linhas gerais, tem-se que o licenciamento ambiental, como todo
processo administrativo, pode ser enxergado como “uma sucessão itinerária
e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final
e conclusivo consistente numa licença”.18
Por corolário lógico, o licenciamento ambiental culmina na expedição
de uma licença ambiental, que a seu turno, espelha o
“ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizados dos recursos ambientais
_____________ 15
MILARÉ, Edis. Op. cit., p. 534. 15
ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p. 146. 16
PURVIN, Guilherme José de Figueiredo. Curso de Direito Ambiental. 5ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 219.
17 ALONSO, Hamilton Junior. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. 2ed. São Paulo, 2002, p. 3.
18 BANDEIRA, Celso Antonio de Melo. Curso de Direito Administrativo. 5ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 499.
16
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental”.
19
Assim, registrados os conceitos legais e doutrinários do
licenciamento ambiental, resta claro que o mesmo se perfaz em um
procedimento presidido pelo Poder Público, onde são praticados vários atos
ordenados cuja conclusão final permite ou não a instalação e operação de
um empreendimento ou atividade, seguindo as regras de preservação e
proteção do meio ambiente.
Logo, ultrapassados a parte conceitual e histórico normativa do
licenciamento ambiental, trataremos agora da natureza jurídica da licença
ambiental, tendo em vista a mesma ser, como vimos, o ato principal e
conclusivo de todo o processo administrativo ambiental.
1.2 Natureza Jurídica da Licença Ambiental
Discute-se na doutrina qual é a natureza jurídica da licença
ambiental, enquanto ato que encerra um procedimento administrativo.
A natureza jurídica das licenças é questão convertida entre
doutrinadores, quando se cuida de seu enquadramento como ato vinculado
ou discricionário, em especial no que toca à licença ambiental, sendo o seu
deslinde fundamental para que seja traçado o limite de atuação do poder de
polícia estatal.20
Maria Sylvia Di Pietro, ao analisar o poder de polícia, indica que
esse pode ser tanto discricionário, quando há uma margem de liberdade
para atuação do Poder Público, conforme se apresenta na maioria dos
casos, quanto vinculado, nas situações em que a Lei já delimita o campo da
Administração Pública, fornecendo como o grande exemplo de ato
administrativo vinculado a licença ambiental. Destaca a autora, entretanto,
que tal distinção doutrinária não é estanque, cabendo enquadramento do
_____________ 19
Brasil. Art. 1º, II, da Resolução CONAMA nº 237/1997. Op. cit., p. 01. 20
NASCIMENTO, Silvia Helena Nogueira. Competência para o Licenciamento Ambiental na Lei Complementar nº 140/2011. São Paulo: Atlas, 2015, p. 40.
17
poder de polícia em face do que for estabelecido pela norma legal em cada
caso.21
É interessante colacionar que no âmbito do próprio Direito
Administrativo, há na doutrina quem reconheça o caráter híbrido de
determinados atos administrativos para os quais não caberia um
enquadramento único e rígido, seja como vinculado, seja como
discricionário, apresentando-se mais adequada uma análise de
preponderância, ou seja, da margem de atuação conferida pela Lei ao
administrador. Nesse sentido, ensina Odete Medauar:
“A doutrina contemporânea vem afirmando que, no geral, no cotidiano das atividades administrativas, são poucas as situações de vinculação pura e de discricionariedade pura, daí ser insustentável a oposição rígida entre poder vinculado, ou poder discricionário. Melhor parece levar em conta o aspecto predominante do exercício do poder, mencionando-se decisão ou medida que predomina o poder vinculado ou o poder discricionário.”
22
Cumpre examinar, portanto, se a licença ambiental também se
encaixaria na regra geral do que se pode denominar Direito Administrativo
tradicional, como ato administrativo tipicamente vinculado, ou se as normas
que compõem o Direito Ambiental teriam lhe conferido uma natureza jurídica
distinta ou mesmo híbrida.
O doutrinador Marcelo Dawalibi, ao discorrer sobre o poder de
polícia em matéria ambiental, defende que a discussão acerca da natureza
discricionária ou vinculante jamais poderia incidir sobre o exercício de tal
poder, uma vez que constitui um poder-dever da Administração Pública, que
se encontra obrigada, portanto, a exercê-lo nos exatos termos e limites
impostos pela Lei, ou seja, de modo vinculado.23
Por outro lado, temos o ensinamento de Paulo Affonso Leme
Machado, que afasta o caráter vinculante que incide sobre as licenças
administrativas quando se trata especificamente da licença expedida no
âmbito do processo de licenciamento ambiental:
_____________ 21
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 119. 22
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 119.
23 DAWALIBI, Marcelo. O poder de polícia em matéria ambiental. São Paulo: Forense Universitária, 2004, p. 99.
18
“Não há na licença ambiental o caráter de ato administrativo definitivo; e portanto, com tranquilidade, pode-se afirmar que o conceito de licença, tal como o conhecemos no Direito Administrativo brasileiro, não está presente na expressão licença ambiental.”
24
Para Edis Milaré, a resposta à questão está em não se conferir à
licença ambiental o regramento tradicional das licenças regidas pelo Direito
Administrativo, em razão dos princípios específicos aplicáveis ao que ele
prefere denominar de Direito do Ambiente:
“Em síntese, a licença ambiental, apesar de ter prazo de validade estipulado, goza de caráter de estabilidade, logo, não poderá ser suspensa ou revogada por simples discricionariedade, muito menos por arbitrariedade do administrador público.”
25
Assim, a discussão acerca da natureza jurídica da licença ambiental
deve levar em conta, inicialmente, que a sua emissão será fruto de um
processo de licenciamento, constituído de um procedimento que encerra
tanto atos vinculados quanto discricionários por parte do Poder Público.
Aplica-se, portanto, ao licenciamento ambiental, de modo impecável,
a lição de Marçal Justen Filho, ao reconhecer que a atividade administrativa
comporta no âmbito do procedimento margens de discricionariedade e de
vinculação:
“Toda atividade administrativa comporta margens de discricionariedade e de vinculação. Assim sendo, é inquestionável que o procedimento acabará conjugando a realização de ambas as espécies de competências. No entanto, haverá hipóteses em que a margem de autonomia do exercente da função administrativa será mais ampla. Em outros casos, o procedimento será voltado a apuração de ocorrência efetiva de certo fato, sem margem de liberdade para algum tipo de avaliação pessoal do agente.”
26
Em face de todo o exposto, razão parece assistir à corrente de
doutrinadores que confere à licença ambiental a natureza jurídica de ato
_____________ 24
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 323.
25 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 785.
26 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013, p. 343.
19
vinculado específico, dotado de certa discricionariedade de ordem
estritamente técnica, uma vez que a ela estarão vinculadas as ações de
comando e controle do Poder Público, mas que por razões de interesse
público devidamente fundamentado poderá, nos limites impostos pela
legislação, determinar a sua modificação, ou mesmo revogação,
independentemente da possibilidade de sua anulação por vício de
ilegalidade anterior a sua expedição.
Destarte, registrada a divergência doutrinária quanto a natureza
jurídica da licença ambiental, passemos agora a analisar a realidade do
licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso.
1.3 Licenciamento Ambiental no Estado de Mato Grosso
Conforme vimos no tópico anterior, em nível nacional, o
licenciamento ambiental enquanto obrigação legal teve inicio com a Lei da
Política Nacional de Meio Ambiente – Lei Federal nº 6938/81, e depois fora
aperfeiçoado, de uma maneira geral, pela regulamentação da Resolução
CONAMA nº 237/1997.
Como o presente trabalho tem uma proposta de regionalizar o tema
trazido em baila, é essencial então que falemos sobre o Licenciamento
Ambiental, sob o aspecto normativo e prático, aqui no Estado de Mato
Grosso.
Primeiramente, é interessante constar que vigora no Estado de Mato
Grosso o Código Ambiental Estadual, Lei Complementar nº 38 de 21 de
novembro de 1995, o qual determina nos artigos 17 e 18:
“Art. 17. O licenciamento ambiental tem como objetivo disciplinar a implantação e funcionamento das atividades que utilizem recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente.”
27
_____________ 27
MATO GROSSO. Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995. Dispõe sobre o Código Estadual do Meio Ambiente e dá outras providências. Art. 3, VII. Código Estadual do Meio Ambiente. Disponível em: http://app1.sefaz.mt.gov.br/ sistema/legislacao/LeiComplEstadual.nsf/9e97251be30935ed03256727003d2d92/589a53ac84391cc4042567c100689c20?OpenDocument. Acesso: 12 mar 2016.
20
Importante destacar que o citado Código Ambiental Matogrossense
sofrera forte alteração com a Lei Complementar nº 232/2005, que alterou
desde a estrutura do sistema de meio ambiente (art. 2º do Código Ambiental
– LC 38/95), até a criação do FEMAM (Fundo Estadual do Meio Ambiente),
passando pelo procedimento para o licenciamento (art. 19 do mesmo
diploma), definições sobre APP (art. 58), dentre outros.28
Outrosssim, a Doutora Alessandra Panizi Souza, doutrinadora
estabelecida no Estado de Mato Grosso, pontua brilhantemente sobre o
licenciamento ambiental neste estado:
“Aspecto relevante a destacar, é a diferença do licenciamento ambiental da Resolução CONAMA 237/1997 para o Código Estadual de Meio Ambiente, nesse último além da LP, LI e LO existe a LAU – Licença Ambiental Única e a LOP – Licença de Operação Provisória, que são concedidas respectivamente quando nos termos do regulamento, autorizando a exploração florestal, desmatamento, atividades agrícolas e pecuária; e na forma do regulamento, estabelecendo as condições de realização ou operação de empreendimento, atividades, pesquisas e serviços de caráter temporário ou para execução de obras que não caracterizem instalações permanentes. Caso o empreendimento, atividade, pesquisa, serviço ou obra de caráter temporário, passe a configurar situação permanente, será exigido o licenciamento ambiental ou correspondente.”
29
Nesse ponto, merece destaque a vanguarda com que o Estado de
Mato Grosso tratou o licenciamento ambiental, cujas definições não foram só
sob o enfoque normativo, mas também prático. Senão vejamos:
“Partindo do pressuposto da obrigatoriedade da exigência da LAU, a SEMA (Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso) implantou o Sistema de Controle Ambiental em Propriedades Rurais. Dessa forma, o proprietário para obter a LAU entregará a SEMA um CD-Rom com o georreferenciamento da propriedade a ser licenciada, juntamente com a imagem que indique a delimitação da área a ser explorada, a reserva legal e as áreas de preservação permanente. Sobrepondo o mapa recebido com imagens de satélite, o órgão pode verificar se o proprietário desmatou acima do percentual permitido pela Lei. Os dados são reunidos e atualizados pelo Sistema de Informações Geográficas (SIG), desenvolvido pelo órgão e que representa um verdadeiro espelho da zona rural do Estado. Essa forma de controle vem
_____________ 28
MATO GROSSO. Lei Complementar nº 232, de 21 de dezembro de 2005. Altera o Código Estadual do Meio Ambiente, e dá outras providências. Cuiabá: SEFAZ, 2005. Disponível em: http://app1.sefaz.mt.gov.br/Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81 bed2760c6b84256710004d3940/1746903069ddd4ef042572e900754d9c?OpenDocument. Acesso: 09 mar 2016.
29 PANIZI, Alessandra Souza. Direito Ambiental. Cuiabá/MT: Janina, 2007, p. 86.
21
chamando a atenção do Brasil e de outras partes do mundo, uma vez que simplifica e reduz custos do trabalho de fiscalização. Ele conjuga instrumentos tradicionais de fiscalização, licenciamento e monitoramento, apoiados pela tecnologia de informação.”
30
Interessante citar também, o Decreto Estadual Mato-Grossense nº
343 de 24 de dezembro de 2008, que criou o Programa Mato-Grossense de
Regularização Ambiental, denominado MT Legal, de modo que o referido
Decreto instituiu o CAR (Cadastro Ambiental Rural), sendo que é mister
ressaltar que fora esta normativa que deu origem ao CAR Nacional.
Outrossim, naturalmente as leis ambientais do estado de Mato
Grosso sofreram consideráveis alterações em virtude das Leis Federais que
foram surgindo sobre o mesmo tema. Desse modo, com o advento do atual
Código Florestal (Lei Federal nº 12.651 de 25 de maio de 201231) fora criado
o SICAR – Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural, regulamentado
pelo Decreto Federal nº 7.830 de 17 de outubro de 201232.
Com a criação deste novo sistema, pelo Decreto Federal acima
mencionado, parâmetros também novos foram estabelecidos no que pertine
ao licenciamento ambiental de propriedades rurais em todo Brasil, cujo CAR
– Cadastro Ambiental Rural aponta como o principal documento
regularizador.33
_____________ 30
Idem, p. 87. 31
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis n
os 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de
1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos
4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória n
o 2.166-67, de 24 de
agosto de 2001; e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12651.htm. Acesso: 22 jan 2016.
32 BRASIL. Decreto Federal nº 7.830 de 17 de outubro de 2012. SICAR – Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural. Art. 1
o Este Decreto dispõe sobre o Sistema de
Cadastro Ambiental Rural - SICAR, sobre o Cadastro Ambiental Rural - CAR, e estabelece normas de caráter geral aos Programas de Regularização Ambiental - PRA, de que trata a Lei n
o 12.651, de 25 de maio de 2012. Art. 5
o O Cadastro Ambiental Rural - CAR deverá
contemplar os dados do proprietário, possuidor rural ou responsável direto pelo imóvel rural, a respectiva planta georreferenciada do perímetro do imóvel, das áreas de interesse social e das áreas de utilidade pública, com a informação da localização dos remanescentes de vegetação nativa, das Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e da localização das Reservas Legais. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7830.htm> Acesso: 09 mar 2016.
33 “Art. 6
o. A inscrição no CAR, obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, tem
natureza declaratória e permanente, e conterá informações sobre o imóvel rural, conforme o disposto no art. 21. § 1
o As informações são de responsabilidade do declarante, que
incorrerá em sanções penais e administrativas, sem prejuízo de outras previstas na
22
Nesse sentido, de acordo com o SICAR, uma vez emitido o recibo
do CAR, o próximo passo seria a regularização do passivo ambiental, PRA –
Programa Regularização Ambiental - Reserva Legal e Área de Preservação
Permanente34.
Dessa forma, obedecendo as normativas federais mencionadas
acima, a SEMA/MT – Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato
Grosso publicou a Portaria nº 441 de 23 de setembro de 2014 (DOE nº
26.380), a qual determinou que os processos de licenciamento ambiental em
trâmite migrassem para o novo sistema nacional – SICAR, posto que, em
razão de tal fato deu-se os primeiros passos para extinção da antiga LAU
(Licença Ambiental Única) e do CAR Estadual.35
legislação, quando total ou parcialmente falsas, enganosas ou omissas. § 2o A inscrição
no CAR deverá ser requerida no prazo de 1 (um) ano contado da sua implantação, preferencialmente junto ao órgão ambiental municipal ou estadual competente do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA. § 3
o As informações serão atualizadas
periodicamente ou sempre que houver alteração de natureza dominial ou possessória. § 4
o A atualização ou alteração dos dados inseridos no CAR só poderão ser efetuadas pelo
proprietário ou possuidor rural ou representante legalmente constituído.” Idem, p. 01. 34
“Art. 9o Serão instituídos, no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal,
Programas de Regularização Ambiental - PRAs, que compreenderão o conjunto de ações ou iniciativas a serem desenvolvidas por proprietários e posseiros rurais com o objetivo de adequar e promover a regularização ambiental com vistas ao cumprimento do disposto no Capítulo XIII da Lei no 12.651, de 2012. Parágrafo único. São instrumentos do Programa de Regularização Ambiental: I - o Cadastro Ambiental Rural - CAR, conforme disposto no caput do art. 5
o; II - o termo de compromisso; III - o Projeto de Recomposição de Áreas
Degradadas e Alteradas; e, IV - as Cotas de Reserva Ambiental - CRA, quando couber.” Idem, p. 01.
35
MATO GROSSO. SEMA/MT – Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso. Portaria nº 441 de 23 de setembro de 2014. Cuiabá: DOE nº 26.380, 2014. “Art. 3º. O Sistema de Cadastro Ambiental Rural – SICAR será implantado no Estado de Mato Grosso em quatro etapas:
I - primeira etapa - disponibilização no site da SEMA do módulo de cadastro do SICAR off-line a partir do dia 26 de setembro de 2014, possibilitando aos proprietários e possuidores rurais que ainda não fizeram inscrição no CAR, darem início a elaboração de seu cadastro; II – segunda etapa – implantação do receptor estadual, que constitui um banco de dados do SICAR para subsidiar a integração entre a regularização e o licenciamento ambiental das atividades; III – terceira etapa – realização da migração dos dados de Cadastro Ambiental Rural – CAR e Licença Ambiental Única – LAU da base de dados do SIMLAM para o SICAR; IV – quarta etapa – disponibilização do envio dos cadastros produzidos no módulo de cadastro do SICAR, a partir do dia 06 de outubro de 2014.
Art. 4º O Sistema de Atendimento Eletrônico ao Cidadão (e-SAC) não receberá mais protocolo de processos de Cadastro Ambiental Rural – CAR, de Atualização Cadastral - AC e de Licença Ambiental Única – LAU que vise a regularização ambiental, a partir do dia 25 de setembro de 2014, objetivando a realização da migração dos dados cadastrais e
23
Assim, de acordo com §1º do art. 10 mencionada Portaria nº
441/2014, ficou estabelecido que o produtor rural deverá formalizar novo
requerimento de licenciamento ambiental, para fins de atividade
agropecuária junto a SUIMIS (Superintendência de Infraestrutura,
Mineração, Indústria e Serviços), divisão interna da SEMA/MT (Secretaria de
Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso):
“Art. 10, § 1º. Os processos que não atenderem os requisitos previstos no caput serão indeferidos e arquivados definitivamente, devendo o interessado ser notificado sobre o arquivamento e da necessidade de formalizar novo requerimento de LAU para fins de licenciamento de atividade agropecuária junto a Superintendência de Infraestrutura, Mineração, Indústria e Serviços – SUIMIS.”
36
É notório e devemos registrar que a Portaria n. 441/2014 trouxe mais
uma mudança significativa no cenário pertinente ao licenciamento ambiental
no Estado de Mato Grosso, posto que tal normativa sedimentou de uma vez
por todas o procedimento para expedição do CAR, que agora tem validade
perante todos os órgãos ambientais da Federação e não só perante as
instituições de meio ambiente estaduais, como antigamente era praticado
em processos administrativos.37
Ademais, dando continuidade ao histórico, em 18 de agosto de
2015, o Estado de Mato Grosso publicou o Decreto nº 230/2015, o qual
instituiu a APF – Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade
Rural, de modo a permitir a atividade rural até a conclusão e definição, pela
SEMA/MT (Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso), do
procedimento para expedição da licença ambiental definitiva.38
geoespaciais relativos à regularização ambiental dos imóveis rurais contidos na base de dados do SIMLAM para o Sistema de Cadastro Ambiental Rural – SICAR, cabendo a Superintendência de Relacionamento e Atendimento ao Cidadão – SURAC prestar maiores informações.”
36 Idem, p. 01.
37 PANIZI, Alessandra. Doutora em Ciências Jurídicas. Portaria n. 441/2014. Palestra ministrada na sede da FIEMT (Federação das Indústrias de Mato Grosso) em 14/10/2015. Cuiabá: FIEMT, 2015.
38 BRASIL, Estado de Mato Grosso. Decreto Estadual nº 230 de 18 de agosto de 2015. Instituiu a APF – Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade Rural. Cuiabá: DOE nº 26.600, 2015. “Art. 1º Fica instituída a Autorização Provisória de Funcionamento
24
Ocorre que, na parte preliminar do mencionado Decreto Estadual nº
230/2015, onde se justifica a norma mediante “considerandos”, se explica
que houve vencimento do contrato que o Estado de Mato Grosso detinha
com a empresa responsável pelo desenvolvimento e manutenção do
Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental –
SIMLAM/MT.39
O vencimento do contrato acima mencionado se deu quando o
SIMLAM/MT ainda não havia integrado seus dados às informações
dispostas em ordem nacional, no Sistema de Cadastro Ambiental – SICAR,
o que impediu o estabelecimento definitivo de um procedimento para
regularização das atividades rurais.40
Assim, o Estado de Mato Grosso não detinha sistema e
procedimentos definidos para a regularização das atividades rurais,
entretanto, por Lei deveria haver um meio para tanto, posto que é neste
cenário que surge a APF – Autorização Provisória de Funcionamento.41
de Atividade Rural - APF, no âmbito da Licença Ambiental Única, para autorizar o exercício da atividade de agricultura e pecuária extensiva e semi-extensiva até 31 de agosto de 2017, desde que observados os seguintes procedimentos: I - inscrição do imóvel rural no Cadastro Ambiental Rural - CAR; II - preenchimento do requerimento padrão da APF, disponibilizado na página virtual da Secretaria de Estado de Meio Ambiente; III - assinatura do Termo de Compromisso Ambiental - TCA pelo proprietário, possuidor de imóvel rural ou representante legal, desde que este esteja munido de procuração pública com poderes específicos para o ato. Parágrafo único. São de inteira responsabilidade do requerente as declarações e dados apresentados no Cadastro Ambiental Rural, Requerimento Padrão da APF e no Termo de Compromisso Ambiental, podendo responder administrativa, civil e penalmente em caso de falsidade ou fraude.”
39 MATO GROSSO. Estado de Mato Grosso. Decreto Estadual nº 230/2015. . Op. cit., p. 01. “CONSIDERANDO o vencimento do contrato com a empresa responsável pelo desenvolvimento e manutenção do Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental - SIMLAM-MT; (...).”
40 BRASIL, Estado de Mato Grosso. Decreto Estadual nº 230/2015. Op. cit., p. 01. “CONSIDERANDO que, por estar em fase de desenvolvimento, não houve a integração das informações disponibilizadas entre o Sistema de Cadastro Ambiental - SICAR e o antigo Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento Ambiental - SIMLAM-MT; (...).”
41 BRASIL, Estado de Mato Grosso. Decreto Estadual nº 230/2015. Op. cit., p. 01. “CONSIDERANDO que é dever do órgão ambiental estadual promover a regularização da situação ambiental dos imóveis rurais no âmbito do Estado de Mato Grosso; CONSIDERANDO que a regularização ambiental do imóvel rural é condição para o desembargo de áreas de reserva legal, preservação permanente e de uso restrito, bem como para a concessão de autorização de supressão de vegetação nativa, na modalidade de corte raso; CONSIDERANDO a existência de vários processos de licenciamento para a atividade agrícola e pecuária protocolados na Secretaria de Estado de Meio Ambiente -
25
Tal Autorização Provisória de Funcionamento fora criado para
atender o anseio do produtor rural que não conseguia, ante a fase de
transição sistemática da SEMA/MT, obter a licença ambiental de sua
atividade. Posto que, essa autorização perfez interessante passo na busca
pela regularização ambiental da atividade rural mato-grossense.42
Em seguida, concluindo o histórico normativo do licenciamento
ambiental no Estado de Mato Grosso, em 29 de setembro de 2015 a
SEMA/MT publicou a Instrução Normativa n° 11 que disciplina os
procedimentos administrativos destinados à aprovação do Cadastro
Ambiental Rural, que tratou tecnicamente como será a análise e validação
da ARL (Área de Reserva Legal), APP (Área de Preservação Permanente) e
SEMA e que aguardam normatização, definição de fluxos e desenvolvimento de sistema, para análise, aprovação e expedição da correspondente licença; CONSIDERANDO que a licença ambiental é requisito para o exercício e desembargo das atividades de agricultura, pecuária e de desmate em área passível sem a devida autorização do órgão ambiental estadual até 22 de julho de 2008; CONSIDERANDO a impossibilidade de a Secretaria de Estado de Meio Ambiente - SEMA, pelas razões acima mencionadas, proceder, neste momento, a regularização ambiental dos passivos existentes nas áreas de reserva legal, preservação permanente e de uso restrito, bem como de proceder ao licenciamento das atividades de agricultura e pecuária; CONSIDERANDO o advento da Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que, por se tratar de norma geral, tem o poder de revogar tacitamente as normas que com ela sejam incompatíveis, a exemplo da Seção I do Capítulo II da Lei Complementar Estadual nº 343, de 24 de dezembro de 2008, que regulamenta o Cadastro Ambiental Rural do Programa de Regularização Ambiental do Estado de Mato Grosso - MT LEGAL; (...).”
42 TAQUES, Pedro. Governador do Estado de Mato Grosso em entrevista disponível em <http://www3.mt.gov.br/editorias/meio-ambiente/governador-lanca-apf-rural-e-destaca-seguranca-juridica/151051> Acessado em 12/03/2016, às 9:24 hs: O governador Pedro Taques destacou que este era mais um compromisso de campanha que sua equipe de governo se empenhou para cumprir.
“Nós temos viajado por todo o interior e sabemos que o cidadão necessita de segurança jurídica para trabalhar e cuidar da sua família. Ninguém quer transgredir as leis, inclusive ambientais. Mais do que investir em instrumentos de comando e controle, fazemos questão de oferecer condições de o nosso povo produzir dentro da legalidade, alavancando o crescimento do Estado”, afirmou o governador. Taques frisou a importância do empenho da equipe técnica da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema), a partir da postura proativa da secretária Ana Luiza Peterlini, que para construir a APF Rural dialogou e recebeu contribuições de várias instituições, entre elas, Ministério Público Estadual (MPE) e Federal (MPF), superintendência do Ibama de Mato Grosso e de Brasília, Ministério do Meio Ambiente (MMA), Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso (Famato), outras associações de produtores e também dos deputados estaduais. “Foi uma construção a várias mãos que visa beneficiar produtores de diversos segmentos, especialmente aqueles que estão nos assentamentos rurais e precisam do apoio do governo para se regularizar”.
26
de áreas consolidadas dispostas nas propriedades rurais sujeitas ao
cadastro.43
E por fim, vale mencionar a mais recente norma aplicada ao tema,
qual seja, o Decreto Estadual nº 420 de 05 de fevereiro de 2016, que dispõe
sobre o CAR e também sobre o PRA (Plano de Regularização Ambiental) no
âmbito do Estado de Mato Grosso, sendo interessante citar o § 2º do art.5º.
Senão vejamos:
“§ 2º Após a inscrição no CAR, o SICAR emitirá recibo com código alfanumérico, garantindo o cumprimento do disposto no § 2º do art. 14 e no § 3º do art. 29, ambos da Lei Federal nº 12.651, de 25 de maio de 2012, e se constitui em instrumento suficiente para atender ao disposto no art. 78-A da referida Lei, bem como atestará que o imóvel rural se encontra em processo de regularização ambiental junto a SEMA.”
44
Logo, se denota que o referido Decreto, de nº 420/2016 citado,
importa em outra importante norma, que não só consolidou o CAR como
também tratou da forma como o PRA (Plano de Regularização Ambiental)
será efetivado no Estado de Mato Grosso, configurando assim mais uma
medida importante na modernização do licenciamento ambiental e mais
importante, consolidando os procedimentos aqui aplicados no licenciamento
com os padrões estabelecidos pelas normas federais ambientais,
principalmente o Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012) e o Decreto
Federal nº 7.830/2012 que regulamentou, em nível federal, o CAR (Cadastro
Ambiental Rural) e o PRA (Plano de Regularização Ambiental).
Noutro giro, pedimos vênia para um ligeiro aparte nesse ponto, é
que o mencionado Decreto Federal nº 420/2016, em seu art. 47, revela
como se dará a compensação de déficit de área de reserva legal,
procedimento essencial a regularização de uma propriedade rural; ocorre
que, o referido dispositivo permite que a compensação que envolva imóveis
_____________ 43
MATO GROSSO. SEMA/MT. Instrução Normativa n° 11 de 29 de setembro de 2015. Disponível em: http://www.sema.mt.gov.br/. Acesso: 22 fev 2016.
44 BRASIL, Estado de Mato Grosso. SEMA/MT. Decreto Estadual nº 420 de 05 de fevereiro de 2016. Cuiabá: DOE nº 26.713, 2016. Art. 2º, §5º. Dispõe sobre o CAR e também sobre o PRA (Plano de Regularização Ambiental) no âmbito do Estado de Mato Grosso. Disponível em: http://www.sema.mt.gov.br/. Acesso: 09 mar 2016.
27
fora do Estado de Mato Grosso só serão permitidas quando se esgotarem as
áreas disponíveis neste Estado. Senão vejamos:
“Art. 47 Os imóveis rurais que possuírem déficit de Reserva Legal, somente poderão valer-se de compensação em imóveis localizados em outros Estados da Federação quando não houver mais áreas disponíveis para compensação no Estado de Mato Grosso, devidamente atestado pela SEMA, e após justificativa técnica apresentada pelo interessado e aprovada pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente- CONSEMA. Parágrafo único. No Estado de Mato Grosso será permitida a compensação de reserva legal de imóveis rurais localizados em outros Estados da Federação, desde que observados os critérios estabelecidos no art. 45 e que as áreas a serem utilizadas para compensação sejam identificadas como prioritárias pela União ou pelo Estado.”
45
Entretanto, o Código Florestal – Lei Federal nº 12.651/2012, quando
tratou de tal assunto – compensação de área de reserva legal, não fez
qualquer exigência relativo ao esgotamento de área em determinado estado
da federação46, para aprovar a compensação em áreas localizadas em
estados distintos, todavia, como se trata de tema extremamente novo, de
pouco mais de um mês apenas, ainda não temos doutrina nem
jurisprudência sobre a questão.
O fato é que fora necessário breve comentário sobre esse tema
(compensação de área de reserva legal em estados distintos da federação),
em virtude da grande polêmica causada por essa exigência trazida pelo
Decreto Estadual nº 420/2016, que certamente exerce grande influência no
licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, e por isso se fez
necessário o aparte.
Independente de qualquer polêmica é forçoso reconhecer que a
edição das várias normas estaduais sobre licenciamento ambiental, acima
_____________ 45
BRASIL. Decreto Federal nº 420/2016. Art. 47. Op. cit., p. 01. 46
BRASIL, Lei Federal nº 12. 651 de 25 de maio de 2012. Art. 66. O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em 22 de julho de 2008, área de Reserva Legal em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua situação, independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada ou conjuntamente: I - recompor a Reserva Legal; II - permitir a regeneração natural da vegetação na área de Reserva Legal; III - compensar a Reserva Legal. (...) § 6
o As áreas
a serem utilizadas para compensação na forma do § 5o deverão: I - ser equivalentes em
extensão à área da Reserva Legal a ser compensada; II - estar localizadas no mesmo bioma da área de Reserva Legal a ser compensada; III - se fora do Estado, estar localizadas em áreas identificadas como prioritárias pela União ou pelos Estados.
28
mencionadas, revela vontade política e administrativa, por parte do poder
público, de se ver o SICAR (Sistema de Cadastro Ambiental Rural) e o PRA
(Plano de Regularização Ambiental) sendo definitivamente efetivados no
Estado de Mato Grosso, que caminha no sentido de se definir um
licenciamento ambiental prático e efetivo que resguarde a natureza, sem
prejudicar o necessário avanço econômico, buscando assim o tão sonhado
desenvolvimento sustentável.
Destarte, esgotado por ora o capítulo sobre licenciamento ambiental,
tratemos agora do tema descentralização, próximo tópico deste trabalho, e
que melhor esclarecerá questões que envolvem a presente monografia.
29
CAPÍTULO II
DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL
Segundo o dicionário, entende-se por descentralização
“o sistema político e administrativo que enfatiza a dispersão da autoridade e das atribuições do poder central entre os setores que compõem a estrutura de determinado órgão”
47
Nesse sentido, e mais focado sob a ótica pública e política, leciona o
Professor Celso Antônio Bandeira de Mello que:
"Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, por pessoas distintas do Estado. (...) Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal."
48
Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos
serviços públicos, há que destacar os modelos de descentralização
adotados pela doutrina pátria. Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na
classificação das subespécies de descentralização.
Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela
professora, brilhante doutrinadora Maria Sylvia Zanela di Pietro. Em seu
curso, a professora Maria Sylvia divide a descentralização inicialmente em
política e administrativa. A descentralização política ocorre quando o ente
descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente
central. Tema que já foi abordado supra, a descentralização política decorre
diretamente da constituição (o fundamento de validade é o texto
constitucional) e independe da manifestação do ente central (União). Já a
descentralização administrativa ocorre quando o ente descentralizado
_____________ 47
DICIONÁRIO On Line. Descentralização. Disponível em: <https://www.google.com.br/search?q=descentraliza%C3%A7%C3%A3o&ie=utf-8&oe=utf-8&gws_rd=cr&ei=N3DkVtv9IMKTwgTf6KjYBg> Acessado em 12 mar 2016.
48 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direto Administrativo 10ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 96.
30
exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua
competência administrativa constitucional a um dos entes da federação, tais
como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, para a
consecução dos serviços públicos.49
Notem que o tema descentralização é bastante relacionado com a
questão atinente a competência legislativa, de modo que este último assunto
será alvo de tópico específico desta monografia, inclusive no próximo
capítulo deste trabalho.
A doutrina especializada50 assinala que os processos de
descentralização têm sido caracterizados, em vários países, como um
esforço de reforma administrativa do aparato estatal, que são determinados
por novas condições econômicas, políticas e sociais experimentadas pelo
capitalismo internacional em sua atual etapa de desenvolvimento. Neste
sentido, autores enfatizam dois paradigmas nos quais está assentada a
descentralização.
“O primeiro – hegemônico no plano político-ideológico e constante do receituário de organismos internacionais de promoção do desenvolvimento e de regulação econômico financeira – caminha no sentido da devolução, à sociedade organizada, de recursos e de mecanismo de coordenação e controle ainda nas mãos do Estado, que a passam a ser regulados preponderantemente pelo mercado. A descentralização resultante é considerada diferenciadora, seletiva e fragmentada. O segundo – que se mira em experiências bem sucedidas de países da comunidade européia – enfatiza a reestruturação política, econômico-social e espacial dos Estados nas ações, conduzida de forma dinâmica menos autárquica e mais cooperativa, com a esfera pública concentrando-se nas funções de planejamento estratégico, regulação articulada ao mercado e promoção do desenvolvimento social. A descentralização resultante assume caráter integrador e equalizador.”
51
_____________ 49
ZANELA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 8ed. São Paulo: Atlas, 1997. p. 296.
50 SILVA, P.L.B. Descentralização de Políticas sociais: marco teórico e experiências internacional e brasileira. In: REIS VELLOSO, João Paulo Albuquerque; Roberto Cavalcanti de; KOOP, Joachim. (Coords). 1995. Políticas sociais no Brasil: Descentralização, eficiência e equidade. Rio de Janeiro: Inae/Ildes, 1995. p 236.
51 SILVA, P.L.B.; COSTA, V.L.C. Descentralização e crise da federação. In: AFFONSO, Rui de Brito Álvares; SILVA, Pedro Luiz Barros (Org). A federação em Perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP. 1995, p. 515.
31
O foco do presente trabalho é a descentralização de políticas
públicas ambientais, logo, é essencial que foquemos esse tema sob a ótica
política.
Falar de descentralização das políticas públicas brasileiras, nos
remete ao entendimento do quadro político-social vivenciado pelo Brasil nos
últimos 40 anos do século XX (1960-2000), mais precisamente, ao
entendimento de como se processou a formulação e transformação do novo
estado brasileiro, sua distribuição territorial (fragmentação), a estruturação
política (bipartidária– pluri ou multipartidária), financeira (centralizada –
descentralizada) e institucional (centralizada–desconcentrada).52
Os escritores Abrucio (em publicação de 1994) e Abrucio e Samuels
(artigo de 1997) verificaram que o avanço da descentralização de políticas
públicas no Brasil, se deu mais por necessidade do que por planejamento –
ocorreu sem uma coordenação e uma definição clara de responsabilidades,
sobretudo do nível estadual, sendo necessário um novo pacto federativo, em
termos de receitas e responsabilidades, para que as unidades federadas
possam realizar adequadamente as políticas públicas.53
Ao longo da história republicana, o Federalismo brasileiro passou
por diversos períodos de centralização e descentralização política e
financeira, com o decorrente impacto sobre as esferas estaduais de governo,
ao contrário do modelo americano, em que já existiam unidades territoriais
autônomas antes do surgimento da União. A Federação Brasileira nasce
como uma reação ao centralismo do império, sob a marca da
descentralização e da autonomia frente ao governo central. De uma forma
geral, podemos diferenciar seis períodos, marcados pelas grandes
transformações político-institucionais: o da primeira República (1889 a
1930); o do Estado Novo (1930-1945); o da restauração democrática (1945-
1964); o do regime militar (1964-1985) e o da Nova República
(institucionalizado plenamente com a constituição de 1988) e as eleições
diretas para a presidência da república em 1989, conforme ensina um dos
_____________ 52
SCARDUA, Fernando Paiva. Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil. Brasília: UnB/CDS, 2003, p. 65.
53 ABRUCIO, F.L.; SAMUELS, D. A nova política dos governadores. Revista Lua Nova. v. 40/41, p.137-166, 1997.
32
nossos maiores doutrinadores constitucionalista deste país, José Afonso da
Silva.54
Entretanto, a característica central da descentralização no Brasil é a
sua descoordenação. Ao contrário de outros países da América Latina, a
descentralização brasileira não foi obra do governo federal, mas dos estados
e, principalmente, dos municípios.55
Na análise do doutrinador político Golbery do Couto Silva56 sobre os
movimentos de centralização e descentralização no Brasil, durante os
períodos de colônia, império e república, pode-se notar a existência de um
movimento ondulatório com graus variados de centralização/
descentralização ao longo da história do país. Esse fato é associado a
fatores intrínsecos dos dois processos.
Mais recentemente, com a redemocratização ocorrendo primeiro nos
governos estaduais, com a eleição para governadores e prefeitos no início
dos anos 80, e somente depois chegando ao núcleo central do estado (em
1988, com a Constituinte e, em 1989, com a eleição direta para Presidente
da República), é que notamos o caráter descentralizador presente na
constituição de 1988.57
No tocante a descentralização da política ambiental, o Doutrinador
Souza de Carvalho profere crítica sobre como a Constituição Brasileira de
1988 a normatizou:
“A Constituição de 1988, reconhecidamente descentralizada em diversos aspectos, tratou o meio ambiente de forma paradoxal, descentralizando mais o seu controle e pouco a decisão sobre o uso dos recursos, na medida em que mantém a propriedade da União sobre as terras destinadas à preservação ambiental e os potenciais de energia hidráulica, incompatível, em parte, com a adoção da competência concorrente para a proteção das paisagens naturais notáveis e a preservação da floresta, fauna e flora. Outra competência concorrente agora determinada é a do acompanhamento e fiscalização das concessões de direitos de pesquisa e exploração dos recursos hídricos e minerais. Assim, a
_____________ 54
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 237.
55 ALMEIDA, M.H.T. Federalismo e Políticas sociais. In: AFFONSO, R.B.A. E SILVA, P.L.B. (ORG). Descentralização e Políticas Sociais. São Paulo: FUNDAP. 1996, p 376.
56 SILVA, Golbery do Couto. Conjuntura Política Nacional: o Poder Executivo & Geopolítico do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1981, p. 138.
57 SCARDUA, Fernando Paiva. Op. cit., p. 69.
33
constituição concedeu espaço para os estados membros, as práticas de controle e muito pouco para a tomada de decisões.
58
A Constituição de 1988, dessa forma, transferiu recursos da esfera
federal para as esferas estadual e municipal, porém sem uma efetiva
transferência de atribuições. Em decorrência deste fato, esperava-se que,
com a descentralização das políticas públicas, os estados e municípios
assumissem as atribuições de gestão das políticas públicas. Isto, entretanto,
não ocorreu porque os estados e municípios, apesar de terem recebido uma
parcela maior de recursos, não dispunham de meios para exercer tal papel
e, mesmo que tivessem, não tinham interesse em assumir algumas
atribuições que, apesar de constarem na constituição e em algumas leis que
foram recepcionadas por esta, não o fizeram, pois a União ainda atuava
nessas situações.59
Assim, apesar de a Constituição Federal de 1988 apresentar uma
característica inovadora ao contemplar uma tendência de democracia
participativa, em detrimento de uma democracia representativa, no sentido
de fortalecer o controle social e a descentralização, isto ainda não ocorreu
efetivamente.60
Ao longo dos anos, as ações das instituições federais encarregadas
da gestão e execução da política ambiental, experimentaram diferentes
graus de centralização e descentralização. No surgimento da Secretaria de
Meio Ambiente – SEMA, suas ações continham alto grau de
descentralização. Com a criação do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, este passou a centralizar todas
as ações, numa situação em que suas superintendências regionais
concorriam com os órgãos estaduais de meio ambiente. Mais recentemente,
no final da década de 90, é que o MMA (Ministério do Meio Ambiente) tem
forçado a descentralização das ações do IBAMA.61
_____________ 58
CARVALHO, C. Souza de, I.M.M. Reforma do estado, descentralização e desigualdades. Revista Lua Nova. v. 48, p.187-212, 2008.
59 SCARDUA, Fernando Paiva. Op. cit., p. 82.
60 Idem, p. 83.
61 SIVIERO, S.O. A política ambiental e o poder local: o caso do município de Campinas – SP. In: NEPAM. A questão ambiental, cenários de pesquisa: a experiência do ciclo de seminários do NEPAM. Campinas. UNICAMP/NEPAM. 1995. p. 253-277.
34
Como pode-se observar, a descentralização da gestão ambiental
brasileira vem ganhando impulso, principalmente, no final da década de 90,
quando muitos instrumentos de gestão de várias áreas temáticas têm sido
disciplinados pelo governo central. No âmbito estadual, dado o caráter
concorrente e suplementar da Constituição Federal de 1988, os avanços têm
apresentado graus diversos de implementação.62
A Política Nacional de Meio Ambiente difere das políticas de
educação e saúde, pois desde seu surgimento, já era prevista a
descentralização de suas ações. Somente com a constituição de 1988 e
após a realização da RIO 92, é que encontramos um ambiente político-
institucional propício para a descentralização das ações do governo central.
Tais ações ganham formato, ainda que de forma incipiente e desordenada,
por meio de Programas do Ministério do Meio Ambiente (Programa Nacional
do Meio Ambiente – PNMA I e II e Programa Piloto para a Proteção das
Florestas Tropicais do Brasil – PPG7). Em seu esboço estão previstas
algumas ações de fortalecimento institucional, capacitando inicialmente os
estados a assumirem algumas atribuições do governo central e,
posteriormente, alguns municípios. Porém, com o advento da Resolução
CONAMA nº 237/97 e a assinatura do pacto federativo entre a União e
alguns estados é que se inicia, de fato, o processo de descentralização das
atribuições da União para os estados, em algumas áreas temáticas.63
A Resolução CONAMA n° 237/97 prevê que, para o repasse das
atribuições, isto é, para que o município possa atuar no licenciamento e
fiscalização ambientais, naquelas atividades definidas como de impacto
local, eles deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com
caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros,
ou a sua disposição, profissional legalmente habilitado.64
_____________ 62
SCHEINOWITZ, A.S. A descentralização do estado: Bélgica, França, Itália, Estanha, Portugal, Dinamarca, Brasil, Estados Unidos. Brasília, DF: Livraria E editora Brasília Jurídica, 1993. P. 414.
63 SCARDUA, Fernando Paiva. Op. cit., p. 87.
64 BRASIL, Ministério do Meio Ambiente. CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente). Resolução CONAMA nº 237 de 19 de dezembro de 1997. “Art. 20. Os entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua disposição profissionais legalmente habilitados.” Op. cit., p. 01.
35
A descentralização federal para os estados envolve, por definição,
relações intergovernamentais, cujos governos estaduais têm a prerrogativa
de querer ou não aderir a programas federais que impliquem delegação de
competências. As estratégias envolvidas pelo governo federal para cooptar
os estados e municípios a aderirem aos mais diversos programas ambientais
descritos anteriormente, também são objeto de indagação. Os graus de
descentralização que eles provocaram junto ao s estados e municípios são
ainda desconhecidos, pois a maioria dos programas federais e estaduais, de
grande envergadura, teve início na década de 90, sendo difícil quantificar e
qualificar os seus resultados. Mesmo naqueles programas que já tiveram
sua avaliação final, não foram feitas avaliações dos graus de sucesso e
insucesso das políticas públicas empreendidas nesse campo. A
descentralização da questão ambiental ainda necessita de acordos
individuais entre União e Estados, via convênios, contratos, acordos de
cooperação ou pactos federativos. 65
Os pactos federativos baseados no princípio da subsidiaridade
procuram melhorar a qualidade dos serviços prestados para a população,
por meio de atuações regionais e locais. Para sua efetiva aplicação faltam
recursos humanos e financeiros, além do treinamento e capacitação das
unidades federadas. Outrossim, são poucos os estados que já assinaram o
pacto federativo com a União e, dentre esses, muitos se encontram em
situação irregular.66
Podemos observar que o avanço de tal prática ainda é incipiente por
várias razões: corporativismo dos funcionários dos órgãos federais
temerosos de perder o controle sobre determinadas matérias; desinteresse
de alguns estados em assumirem determinadas responsabilidades, dada a
ausência de recursos financeiros, materiais e humanos para tal fim; carência
por parte dos órgãos estaduais de recursos financeiros e recursos humanos
qualificados para assumirem a responsabilidade por tais tarefas; inexistência
de uma política federal clara e objetiva sobre o real papel da União na
questão ambiental. As carências e deficiências são reflexos de uma
ausência ou de uma incipiente vontade de descentralizar a política
_____________ 65
SCARDUA, Fernando Paiva. Op. cit., p. 85. 66
Idem, p. 86.
36
ambiental, que vem acarretando uma série de dificuldades, atrasos e
ausências de governo em vários pontos do território nacional.67
Dessa forma, pontuados estão os mais importantes esclarecimentos
sobre a descentralização da política ambiental no Brasil, de modo que agora
é necessário tratar da competência legal atinente a matéria em debate,
sendo este o próximo capítulo desta monografia.
_____________ 67
SCARDUA, Fernando Paiva. Op. cit., p. 87.
37
CAPÍTULO III
COMPETÊNCIA PARA LICENCIAR COM O ADVENTO DA LEI
COMPLEMENTAR Nº 140/2011
É sabido, como dito, que a federação se caracteriza pela distribuição
do exercício de diferentes atividades entre o Estado Central e os Estados
membros, o que podemos denominar de Repartição de Competências
Constitucionais68, que no modelo adotado pela Constituição Brasileira de
1988, essa distribuição alcança ainda, além da União e dos Estados-
membros, o Distrito Federal e os Municípios.
As normas constitucionais que interessam ao Direito Ambiental são
abundantes no texto constitucional de 1988, atribuindo competências
legislativas e administrativas privativas, comuns ou concorrentes aos
diversos entes territoriais, sem que o legislador constituinte tenha tido a
preocupação de delimitar com precisão onde começa e onde termina a
competência de cada um. Ademais, em certos dispositivos, a Constituição
atribui competência em matéria ambiental ao Poder Público ou à lei69, sem
especificar se se trata de competência federal, estadual, ou municipal.70
No que diz respeito à execução das competências comuns
elencadas nos incisos I a XII do art. 23 da Constituição, o parágrafo único do
dispositivo legal em referência contemplou a edição de leis complementares
para sua efetivação de forma harmoniosa e cooperativa entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.71
_____________ 68
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais: 1990, p. 259.
69 BRASIL. CF/88, art, 216, § 1º; art. 225 caput e §§ 1º, 2º e 4º. Op. cit., p. 01.
70 GRECO, Leonardo. Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais: 2011, p. 1262.
71 BRASIL. Constituição Federal. “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015); VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
38
O Ilustre Doutrinador Constitucionalista Celso Ribeiro Bastos
apresenta uma visão bastante crítica acerca da colaboração prevista na
redação original do parágrafo único do art. 23 da Carta Magna, para o
desempenho das competências comuns de caráter material, como se
verifica no trecho abaixo transcrito:
“(...) não vá o constituinte estadual se entusiasmar pensando que sobre todas essas tarefas poderá o Estado impor o cunho próprio da sua autonomia. Não! Isso porque, nos termos do parágrafo único, a lei complementar fixará normas para cooperação, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional. Vale dizer, mais uma vez se assiste ao predomínio da deslealdade. Dá-se com uma mão, retira-se com a outra. Mesmo no cumprimento dessas tarefas, os Estados não estarão imunes à obediência a uma legislação federal que, sob a generosa perspectiva de estabelecer uma cooperação, na verdade fixará normas de maneira impositiva para todas as unidades da federação.”
72
A Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, decorre da
citada norma constitucional. O objetivo dessa Lei é regulamentar as ações
administrativas a serem executadas pelos entes federativos, visando a
proteção e a conversação do meio ambiente, bem como a colaboração entre
eles para o desempenho das referidas competências comuns, relacionadas
nos incisos III, VI e VII do art. 23, como destaca a sua ementa:
“Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em
formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).” Op. cit., p. 01.
72 BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit. p. 263.
39
qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna, e da flora; e altera a Lei nº 6938, de 31 de agosto de 1981”.
73
Percebe-se que a referida Lei Complementar nº 140/2011 indica
como objetivo fundamental da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, no exercício das competências constitucionais comuns, voltadas
à proteção e conservação do meio ambiente, a harmonização de políticas e
ações administrativas, visando “evitar a sobreposição de atuação entre os
entes federativos, de modo a evitar conflitos de atribuições e garantir uma
administração eficiente.”74 Busca, ainda, assegurar a uniformidade na
aplicação da política ambiental para todo país, respeitadas as
particularidades regionais e locais, consoante art. 3º, IV, da mencionada Lei
Complementar.
Paulo Affonso Leme Machado bem destaca o objetivo maior a ser
alcançado por meio das normas que regram a colaboração entre os entes
federativos:
“Assim, as normas de cooperação ou de colaboração entre os entes federativos devem ter “em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. Desenvolvimento e bem estar precisam estar contrabalançados, isto é, nem mais para um, nem mais para o outro. Os dois conceitos devem ter realmente peso na vida do país, pois são objetivos fundamentais da República garantir o desenvolvimento nacional e promover o bem estar de todos.”
75
Dessa forma, encontram-se previstos na Lei Complementar nº
140/2011, 6 (seis) instrumentos de colaboração institucional de que poderão
valer-se os entes federados para a aplicação dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, entre os quais se insere o licenciamento
ambiental, com expressa menção, ainda, à regra constante do art. 241 da
Carta Magna, são eles: (i) consórcios públicos, (ii) Comissão Tripartite
Nacional, Comissões Tripartites Estaduais e Comissão Bipartite do Distrito
Federal, (iv) fundos públicos e privados e outros instrumentos econômicos;
(v) delegação de atribuições de um ente federativo a outro, respeitados os
_____________ 73
BRASIL, LCnº 140. Ementa. Op. cit., p. 01. 74
Idem, art. 3º, III. P. 01. 75
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 181-182.
40
requisitos previstos na Lei Complementar n. 140/2011; e (vi) delegação da
execução de ações administrativas de um ente federativo a outro;
respeitados os requisitos previstos na norma em questão.76
Os convênios e acordos de cooperação previstos na Lei pressupõem
para a sua formalização a existência de um interesse comum a ser
alcançado por meio da parceria e que os partícipes envolvidos detenham as
competências para o exercício das ações, objeto dos instrumentos
respectivos, uma vez que, segundo o princípio da legalidade, a
Administração somente poderá fazer aquilo que lhe for expressamente
autorizado por Lei.77
Quanto aos consórcios públicos, Maria Sylvia Zannela Di Pietro
esclarece que
“Doutrinariamente, consórcio administrativo é o acordo de vontades entre duas ou mais pessoas jurídicas públicas da mesma natureza e mesmo nível de governo ou entre entidades da administração indireta para a consecução de objetivos comuns”
78.
No que concerne à Comissão Tripartite Nacional e à Comissão
Tripartite Estadual, indicadas na Lei Complementar n. 140/2011 como
instrumento de colaboração entre os entes da Federação, assevera Paulo
Affonso Leme Machado:
“A Comissão Tripartite Nacional e a Comissão Tripartite Estadual – organismos instituídos pela Lei Complementar nº 140/2011, têm o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada e serão constituídas paritariamente por representantes dos Poderes Executivos da Federação, conforme os §§ 2º ao 5º, do art. 4º, da Lei Complementar nº 140 referida. A participação da sociedade civil não está prevista expressamente no texto legal. Destarte, o Poder Legislativo não integra as Comissões Tripartites”.
79
Ademais, encontra-se também prevista na Lei em questão, como já
destacado, a delegação de atribuições e de ações administrativas entre os
_____________ 76
BRASIL. LC n. 140. Art. 4º. Op. cit., p. 01. 77
NASCIMENTO, Silvia Helena Nogueira. Competência para o Licenciamento Ambiental na Lei Complementar nº 140/2011. São Paulo: Atlas, 2015, p. 118.
78 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 342.
79 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 190.
41
entes federativos, que, de acordo com Paulo de Bessa Antunes, deve
obedecer a dois requisitos para que possa ser efetivada: “(i) existência de
órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem
delegadas e (ii) disponha de conselho de meio ambiente.”80
Assim, uma vez atendidas tais condições, a delegação deverá ser
devidamente formalizada por meio de um convênio ou acordo de
cooperação técnica, consoante determinado pela Lei Complementar n.
140/2011, devendo ser observados, para tanto, os princípios constitucionais
da motivação dos atos administrativos e da publicidade, bem como as
normas que regem os citados instrumentos.81
A partir dos instrumentos de colaboração elencados no presente
trabalho, torna-se necessário uma análise das atuações subsidiária e
supletiva na Lei Complementar n. 140/2011.
Na atuação subsidiária a competência originalmente conferida a
determinado ente da Federação, no que diz respeito à condução do
licenciamento ambiental, permanece inalterada, inexistindo competência
delegada. Assim, haverá apenas a realização de ações por parte do ente
que atuará em colaboração, forma de subsídios técnicos, científicos,
materiais e até mesmo financeiros, para que o ente dotado da respectiva
competência possa exercê-la de modo mais ágil e eficiente. Não há que se
falar, por conseguinte nesta modalidade subsidiária, em deslocamento de
competência de um ente para o outro. A atuação subsidiária, portanto,
pressupõe um ato de vontade de mais de um ente da Federação, com o
objetivo de execução de ações de interesse comum voltadas à conservação
e proteção do meio ambiente.82
Assim, segundo o art. 16 do referido diploma legal, a atuação
subsidiária dos entes da Federação será efetivada por meio de apoio
_____________ 80
ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p. 141. 81
BRASIL, LC n. 140. “Art. 5o. O ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a
execução de ações administrativas a ele atribuídas nesta Lei Complementar, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente. Parágrafo único. Considera-se órgão ambiental capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas. Op. cit., p. 01.
82 NASCIMENTO, Silvia Helena Nogueira. Op. cit., p. 121.
42
técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de demais
formas de colaboração que possam ser adotadas. Tal apoio deve ser
solicitado pelo ente originariamente detentor da atribuição que lhe for
conferida pela Lei Complementar em comento, tratando-se de mera
faculdade de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, que deverão atuar nos limites de suas possibilidades materiais,
humanas e financeiras, levando-se em conta, para tanto, critérios de
conveniência e oportunidade.83
Noutro giro, além da atuação subsidiária, a Lei Complementar n.
140/2011 prevê uma atuação supletiva que envolve o exercício das ações
administrativas de licenciamento e autorização ambiental a cargo da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, consoante o disposto em seu art. 15,
que contempla a seguinte redação:
“Art. 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses: I - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação; II - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e III - inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.”
84
A atuação supletiva de que trata o dispositivo acima transcrito, ao
contrário da ação subsidiária, apresenta-se como uma imposição legal, a ela
estando vinculados todos os entes federativos sempre que presentes as
hipóteses tratadas pela referida norma. Não cabe assim, nenhuma escolha
ou ação amparada em critérios discricionários, de conveniência e
oportunidade para que a atuação supletiva seja instaurada. Portanto, sempre
que se contatar a ausência dos requisitos impostos pela Lei Complementar
_____________ 83
BRASIL. LC n. 140. “Art. 16. A ação administrativa subsidiária dos entes federativos dar-se-á por meio de apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem prejuízo de outras formas de cooperação. Parágrafo único. A ação subsidiária deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da atribuição nos termos desta Lei Complementar.” Op. cit., p. 01.
84 Idem, p. 01.
43
n. 140/2011 para que os entes federativos procedam ao licenciamento
ambiental, ou seja, existência de Conselho de Meio Ambiente e de corpo
técnico capacitado, restará instaurada a autuação supletiva de outro ente,
pelo simples fato já imposto pela referida norma.
Nesse sentido, a aferição da incapacidade técnica do órgão
ambiental responsável pela condução do licenciamento, a ensejar a
instauração da competência supletiva, é questão altamente complexa,
dotada de enorme subjetividade, que certamente poderá proporcionar
inúmeros conflitos tanto na esfera administrativa quanto na judicial. Por outro
lado, é irrefutável a carência de recursos humanos e materiais dos órgãos
dos órgãos ambientais de todos os entes da Federação, frente à demanda
contínua e sempre crescente a que se encontram submetidos, em face do
poder/dever de comando e controle, que envolve não apenas o
licenciamento, mas também a fiscalização ambiental.
Destaca-se que a Lei Complementar em debate não indica o
procedimento pelo qual a atuação supletiva será instaurada em tal hipótese
– matéria essa que deverá ser objeto de regulamentação específica a fim de
que possa ser adotada no âmbito dos vários entes federativos. Até lá,
certamente muita confusão poderá ser gerada, caso se pretenda interpretar
a norma no sentido de que caberia ao empreendedor solicitar a instauração
da atuação supletiva, sempre que entendesse pertinente, em face do
decurso do prazo para emissão ou negativa do seu pedido de licença
ambiental.85
Destarte, passemos agora a repartição de competência do
licenciamento ambiental na Lei Complementar n. 140/2011, de modo que a
distribuição na referida Lei, de forma geral, se deu da seguinte forma, cabe à
União: 1) exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for a ela
cometida; e 2) promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades: a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em
país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na
plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou
_____________ 85
NASCIMENTO, Silvia Helena Nogueira. Op. cit.,, p. 121.
44
desenvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em
unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de
Proteção Ambiental (APA’s); e) localizados ou desenvolvidos em dois ou
mais Estados; f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento
ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no
preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei
Complementar 97/1999; g) destinados a pesquisar lavra, produzir, beneficiar,
transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou
que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações,
mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN); ou, h)
que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de
proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de
um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), e
considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade
ou empreendimento.86
Já aos Estados compete: 1) exercer o controle e fiscalizar as
atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar,
ambientalmente, a eles for cometida; 2) promover o licenciamento ambiental
de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º; e, 3)
promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos
localizados ou desenvolvidos em Unidades de Conservação instituídas pelo
Estado, exceto Áreas de Proteção Ambiental (APA’s).87
No tocante aos Municípios, a este compete: 1) exercer o controle e
fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou
autorizar, ambientalmente, lhes for cometida; e, 2) observadas as atribuições
dos demais entes federativos previstas na Lei Complementar n. 140/2011,
promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a)
que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da
_____________ 86
BRASIL. LC n. 140. Art. 7º. Op. cit., p. 01. 87
Idem, Art. 8º. P. 01.
45
atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelos
Municípios, excetos em Áreas de Proteção Ambiental (APA’s).88
A doutrina elenca algumas críticas a Lei Complementar n. 140/2011,
no tocante a efetividade de sua aplicação. Nesse sentido, Marli Deon Sette
assim se pronuncia:
“Em vários dispositivos verifica-se que há duplicidade ou até intervenção tríplice, a exemplo de matérias como “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, na forma da Lei” (mencionada competência é atribuída para a União, no art. 7º, XII; para os Estados no art. 8º, XII; e, para os Municípios, no art. 9º, XII. Neste, e outros casos similares, a Lei, por si só, não deixa transparente como evitar a sobreposição. Destarte, temos que a Lei não atinge, por si só, de forma plena, as finalidades contidas no art. 3º, qual seja, evitar a “sobreposição entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições”. Por isso, pensamos que deverá ser editada norma que delineie de maneira clara as condições ara o exercício desta competências dúplices e/ou tríplices.”
89
Outro ponto que mereceu crítica de nossa doutrina reside no fato de
que a Lei Complementar n. 140/2011 definiu a competência para licenciar
conforme tipologia estabelecida (art. 7º, XV, “h” e 9º, XIV, “a”), de modo que
o problema é que o estabelecimento da tipologia se dará por ato do Poder
Executivo e não do Poder Legislativo. Isso fere frontalmente dispositivos
constitucionais, como por exemplo, o art. 170, parágrafo único, da Carta
Magna que garante o livre exercício de atividade econômica, independente
de autorização do poder público, ressalvados os casos previstos em Lei.
Logo, como o Poder Legislativo não integra as Comissões Tripartite e
Bipartite, nem tampouco, os Conselhos90, não se pode reconhecer força à
definição da tipologia pelo Poder Executivo capaz de equivaler a Lei.91
_____________ 88
BRASIL, LC n. 140. Art. 9º. Op. cit., p. 01. 89
DEON SETTE, Marli Terezinha. Manual de Direito Ambiental. 2ed. Curitiba: Juruá, 2013, p.130-131.
90 BRASIL. LC n. 140. Art. 4º. § 2
o A Comissão Tripartite Nacional será formada,
paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos. § 3
o As Comissões Tripartites
Estaduais serão formadas, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos. § 4
o A Comissão Bipartite do
Distrito Federal será formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos
46
Falando sobre o mesmo assunto, Paulo Afonso Leme Machado
pontua que:
“Impossível seria a previsão de todos os casos de intervenção do poder estatal no futuro. Possíveis lacunas poderiam ser corrigidas pelo Poder Legislativo dos entes federados, através de emendas à Lei ora comentada, não sendo constitucional e nem necessária a abertura de uma válvula de escape do licenciamento ambiental, com tipos criados pelo Poder Executivo.”
92
Outrossim, ainda que a Lei Complementar n. 140/2011 tenha
repartido as competências de tal forma que existam órgãos específicos
responsáveis por cada uma das situações nela arroladas (arts. 7º a 10); o
mesmo doutrinador acima citado profere crítica quanto a este ponto, já que
não se pode afastar a competência comum dos entes federativos de
proporcionar uma maior proteção ao meio ambiente, senão vejamos:
“Excetuando as competências outorgadas pelos arts. 21, 25, 29, 29-A e 30, da Constituição, todas as atribuições de competência da Lei Complementar 140/2011, ficarão, em cada caso, sujeitas à livre adesão pelos entes federativos, que não podem ser constrangidos, sem violação constitucional, à abstenção do exercício da competência comum.”
93
Assim, independentemente das críticas proferidas pelos
doutrinadores à Lei Complementar nº 140/2011, é fato inegável os avanços
que a mesma trouxe, principalmente no que pertine a possibilidade de se
descentralizar o licenciamento ambiental. Dessa forma, passemos agora ao
efeitos desta normativa no Estado de Mato Grosso.
da União e do Distrito Federal, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos.” Op. cit. p. 01.
91 DEON SETTE, Marli Terezinha. Op. cit., p.132.
92 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Op. cit., p. 191.
93 Idem, p. 195.
47
3.1 Efeitos da Lei Complementar nº 140/2011 no Estado de Mato Grosso
O Estado de Mato Grosso, como não poderia deixar de ser, ante a
sua importância no cenário ambiental nacional, sofreu forte influência da
estudada Lei Complementar n. 140/2011, de modo que a descentralização
do licenciamento ambiental neste estado da federação é hoje uma realidade.
Atualmente, no Estado de Mato Grosso, 34 (trinta e quatro)
municípios exercem o licenciamento ambiental, nos limites de sua
competência, segundo dados da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de
Mato Grosso.94
A referida competência municipal se restringe a atividades que
causem ou possam causar impacto ambiental local, segundo definição do
art. 9, inciso XIV da Lei Complementar n. 140/2011.
A descentralização do licenciamento ambiental em Mato Grosso,
fora marcada pela regulamentação normativa, que tratou das atividades de
competência dos municípios e firmou procedimento para efetivação deste
mister, posto que, tal regulamentação se perfez na Resolução CONSEMA
(Conselho Estadual de Meio Ambiente) nº 85, publicada em 03 de outubro
de 2014.
Alguns dispositivos desta Resolução CONSEMA nº 85/2014 merece
destaque, senão vejamos:
“Art. 8º Os Municípios do Estado de Mato Grosso deverão informar à comissão referida no artigo anterior, o atendimento aos requisitos previstos no art. 4º desta Resolução, apresentando os documentos que demonstrem sua capacidade, no prazo máximo de 1 (um) ano a contar de 03/10/13. §1º Demonstrado o atendimento aos requisitos previstos no art. 4º desta Resolução, a Comissão de Municipalização do Licenciamento Ambiental comunicará ao Município que o órgão ambiental estadual deixará de licenciar, monitorar e fiscalizar as atividades e empreendimentos previstos no Anexo Único desta Resolução. §2º Não demonstrado o atendimento aos requisitos previstos no art. 4º desta Resolução, o Município deverá firmar Termo de Cooperação com validade de 2 (dois) anos, delegando ao Estado, sua competência para licenciar, monitorar e fiscalizar. §3º Não havendo delegação ou manifestação do Município no prazo previsto no caput, o Estado atuará em caráter supletivo,
_____________ 94
MATO GROSSO. Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso – SEMA/MT. Licenciamento ambiental. Disponível em http://www.sema.mt.gov.br/index.php? option=com_content&view=article&id=42&Itemid=86. Acesso em 18 mar 2016.
48
devendo o Órgão Ambiental Estadual comunicar o Ministério Público local. §4º O Município que demonstrar o preenchimento dos requisitos previstos no art. 4º desta Resolução e manifestar interesse em licenciar atividades que não constem no Anexo Único, poderá firmar convênio com Órgão Ambiental Estadual para delegação destas ações administrativas. §5º O Órgão Ambiental Estadual publicará no sítio eletrônico do órgão a lista atualizada dos Municípios habilitados para exercer o licenciamento, monitoramento e fiscalização, bem como do rol das atividades de sua competência.”
95
Conforme definição normativa acima exposta, caberão aos
municípios deste Estado comprovar que atendem aos requisitos legais para
exercer sua competência em licenciar, de modo que, se houver
impossibilidade técnica para tanto, os mesmo deverão delegar, por dois
anos apenas, ao Estado a competência para o licenciamento de atividades
de impacto local. Caso o município não delegue, e não manifeste a
competência, tal situação será levada ao Ministério Público para tomada de
medidas legais contra as autoridades públicas municipais inertes.
Interessante o modo como se firmou a descentralização do
licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, que regulamentou
normativamente essa situação de modo a deixar claro que a competência do
município para licenciar não é mera faculdade, mas sim obrigação legal, que
deve ser exercida, sob pena das autoridades municipais serem processadas
pelo Ministério Público, ante a inércia da administração pública municipal.
O Sr. Lourival Alves Vasconcelos, chefe da Coordenadoria de
Descentralização do Licenciamento Ambiental no Estado de Mato Grosso,
em entrevista concedida ao autor deste trabalho, a respeito do licenciamento
ambiental no Estado, pontua que:
“A participação do município no licenciamento ambiental foi preconizada primeiramente pela Resolução Conama nº 237/1997 e depois pela Lei Complementar Federal n° 140/2011 que preveem a transferência aos municípios do licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto tipicamente local, que em nosso Estado encontram-se listados no anexo único da Resolução Consema nº 85/2014. Quando a ampliação/modernização dos empreendimentos e atividades já licenciados pelo órgão municipal de meio ambiente
_____________ 95
MATO GROSSO. SEMA/MT. Resolução CONSEMA nº 85/2014 de 03 de outubro de 2014. Disponível em http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=com_content&view= article&id=42&Itemid=86. Acesso em 18 mar 2016.
49
implicarem em aumento do porte acima do listado no anexo único da Resolução Consema n° 85/2014, ou que causarem impactos ambientais que ultrapassem os limites territoriais, a competência do licenciamento ambiental será do órgão ambiental estadual. O Estado, mediante solicitação, poderá avocar o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades que, segundo seu entendimento, implicam impactos ambientais que ultrapassam os limites territoriais do município. Cabe observar que não se trata de delegação de competência aos municípios, pois estes são constitucionalmente competentes para o exercício desta atividade. Trata-se de um acordo visando estabelecer quais são as atividades de impacto local a fim de possibilitar o licenciamento pelo município sem que haja questionamento acerca de eventual conflito de competência com as atribuições de responsabilidade do Estado, conforme estabelecido na Resolução Conama nº 237/97. Portanto, considerando as colocações acima, submete-se à aprovação do Conselho Estadual do Meio Ambiente – Consema - a proposta de descentralização do licenciamento de atividades de impacto tipicamente local. Os empreendimentos e atividades de impacto local declarados no Anexo da Resolução Consema nº 85/2014 serão passíveis de licenciamento ambiental pelos municípios, no exercício da competência do órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União e do Estado, quando couber. Para o município executar o licenciamento de atividades de impacto local deverá demonstrar para a SEMA sua competência, de acordo com a Resolução Consema nº 85/2014.”
96
Outrossim, o mencionado chefe do departamento de
descentralização do licenciamento ambiental em Mato Grosso, adverte que a
falta de vontade política dos municípios, bem como a precária estrutura
financeira, física e pessoal, são os principais problemas enfrentados ao
longo da jornada que demanda a desconcentração do licenciamento.97
No tocante aos benefícios da descentralização, o Sr. Lourival
apontou os seguintes: evita sobreposição de competências; otimiza o uso
dos recursos públicos; aumenta eficácia do Controle Ambiental; simplifica e
agiliza o processo de Licenciamento Ambiental; internalização dos custos
ambientais; consolida e favorece a cooperação técnica entre os órgãos
Municipais e Estaduais de Meio Ambiente; e a diminuição da já esgotada
carga de processos de licenciamento perante o órgão estadual ambiental.98
_____________ 96
VASCONCELOS, Lourival Alves. Chefe da Coordenadoria de Descentralização do Licenciamento Ambiental no Estado de Mato Grosso, em entrevista exclusiva concedida ao autor deste trabalho em 16/03/2016, na sede da SEMA/MT, as 17 horas.
97 Idem.
98 Iidem.
50
Segundo a SEMA/MT (Secretaria de Meio Ambiente do Estado de
Mato Grosso), a descentralização do licenciamento ambiental fora calcada
nos seguintes objetivos: dar condições aos municípios para serem mais
ativos; planejamento e gestão da política ambiental municipal; controle dos
impactos ambientais (prevenção e precaução) locais; assegurar o
desenvolvimento socioeconômico sustentável e proteger todas as formas de
vida.99
Logo, o Estado de Mato Grosso ainda tem um longo caminho pela
frente no que pertine a descentralização do licenciamento ambiental,
entretanto, é elogiável o que fora feito até agora, obstáculos afeitos à falta de
estrutura é o maior inimigo a ser vencido, de modo que espera-se que todas
as dificuldades sejam superadas, tendo em vista que só descentralizando o
licenciamento ambiental é possível se chegar ao tão sonhado
desenvolvimento sustentável.
_____________ 99
MATO GROSSO. SEMA/MT. Op. cit., p. 01.
51
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os princípios e objetivos constantes da Política Nacional do Meio
Ambiente apresentam-se necessários à garantia de um desenvolvimento
sustentável, sendo o SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente)
essencial à proteção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, e ao
equilíbrio federativo, quando se trata da aplicação dos instrumentos de
comando e controle previstos pela Lei que criou tal sistema e política de
meio ambiente.
Entre os instrumentos de controle de caráter preventivo deve ser
destacado o licenciamento ambiental como um dos mais relevantes a
conjugar o desenvolvimento econômico e social à conservação e proteção
do meio ambiente, por meio da avaliação dos potenciais impactos
ambientais, cujo processo contempla um procedimento detalhado, realizado
em etapas, no qual deverá ser assegurada a necessária publicidade e a
participação da sociedade civil, e do qual poderá resultar na expedição de
licenças e autorizações ambientais.
Ocorre que desde a instituição do licenciamento ambiental, tal
instrumento não tem sido aplicado de forma tranquila, estando
reiteradamente ligado a conflitos que envolvem a competência dos entes
federativos para sua condução.
A Lei Complementar n. 140/2011, que veio regulamentar o parágrafo
único do art. 23 da Constituição, após uma longa espera, apresenta-se como
um relevante marco para a atuação dos entes federativos no exercício da
competência material comum, visando a implantação de uma tutela
ambiental de forma coesa e colaborativa, por intermédio da participação de
todos os entes da Federação no processo de licenciamento ambiental.
A despeito das críticas e dos possíveis conflitos levantados no
presente estudo, verifica-se, de fato, que a Lei Complementar n. 140/2011 é
recente para que já se tenha dados a respeito de suas implicações. A
doutrina ainda não sedimentou as polêmicas que envolvem a sua aplicação,
bem como não foi firmada jurisprudência a seu respeito, cabendo às áreas
consultivas dos órgãos ambientais a fixação de soluções para os problemas
52
de ordem prática apresentados pontualmente pela Administração, não
havendo, portanto, nesse momento, como apontar com exatidão quais
caminhos serão consolidados, tanto na esfera administrativa quanto pelo
Poder Judiciário na interpretação e implantação de suas disposições.
O fato é que só descentralizando o licenciamento ambiental é
possível assegurar com a efetividade a proteção do meio ambiente, sem
obstaculizar também os avanços econômicos e sociais, ou seja, em outras
palavras, temos que a descentralização do licenciamento é uma das chaves
para se abrir as portas do tão sonhado desenvolvimento sustentável.
53
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, F.L.; SAMUELS, D. A nova política dos governadores. Revista Lua Nova. v. 40/41, p.137-166, 1997.
ALMEIDA, M.H.T. Federalismo e Políticas sociais. In: AFFONSO, R.B.A. E SILVA, P.L.B. (ORG). Descentralização e Políticas Sociais. São Paulo: FUNDAP. 1996.
ALONSO, Hamilton Junior. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. 2ed. São Paulo, 2002.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. São Paulo: Atlas, 2012.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direto Administrativo 10ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
__________. Curso de Direito Administrativo. 5ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Revista dos Tribunais: 1990.
BRASIL, Estado de Mato Grosso. Decreto Estadual nº 230 de 18 de agosto de 2015. Instituiu a APF – Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade Rural. Cuiabá: DOE nº 26.600, 2015.
__________. Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. Resolução Conama n. 237/97. Publicado em 19 dez 1997. Disponível: http://www.mma.gov.br/conama. Acesso: 22 fev 2016.
__________. Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA. Resolução n. 237/97. Art. 1º. Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/ conama/res/res97/res23797.html. Acesso: 10 mar 2016.
__________. Constituição da República Federativa do Brasil , de 5 de outubro de 1988. Artigo 23. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: http://www2.planalto.gov.br/. Acesso 16 fev 2016.
__________. Decreto Federal nº 7.830 de 17 de outubro de 2012. SICAR – Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural. Art. 1o. Este Decreto dispõe sobre o Sistema de Cadastro Ambiental Rural - SICAR, sobre o Cadastro Ambiental Rural - CAR, e estabelece normas de caráter geral aos Programas de Regularização Ambiental - PRA, de que trata a Lei no 12.651, de 25 de maio de 2012. Art. 5o O Cadastro Ambiental Rural - CAR deverá contemplar os dados do proprietário, possuidor rural ou responsável direto pelo imóvel rural, a respectiva planta georreferenciada do perímetro do imóvel, das áreas de interesse social e das áreas de utilidade pública, com a informação da localização dos remanescentes de vegetação nativa, das
54
Áreas de Preservação Permanente, das Áreas de Uso Restrito, das áreas consolidadas e da localização das Reservas Legais. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7830. htm> Acesso: 09 mar 2016.
__________. Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Brasília: Presidência da República, 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm. Acesso: 10 mar 2016.
__________. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2012. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12651.htm. Acesso: 22 jan 2016.
__________. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 1981. Institui o SISNAMA. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm. Acesso: 03 fev 2016.
__________. Lei nº 9605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LIM/LIM601.html>. Acesso em 10 mar 2016.
__________. n. 6.514, de 22 de julho de 2008. Dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso: 15 mar 2016.
CARVALHO, C. Souza de, I.M.M. Reforma do estado, descentralização e desigualdades. Revista Lua Nova. v. 48, p.187-212, 2008.
DAWALIBI, Marcelo. O poder de polícia em matéria ambiental. São Paulo: Forense Universitária, 2004.
DEON SETTE, Marli Terezinha. Manual de Direito Ambiental. 2ed. Curitiba: Juruá, 2013.
55
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009.
DICIONÁRIO On Line. Descentralização. Disponível em: <https://www.google.com.br/search?q=descentraliza%C3%A7%C3%A3o&ie=utf-8&oe=utf-8&gws_rd=cr&ei=N3DkVtv9IMKTwgTf6KjYBg> Acessado em 12 mar 2016.
FINK, Roberto Daniel. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. 2ed. São Paulo, 2002.
GRECO, Leonardo. Direito Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais: 2011.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2013.
MATO GROSSO. Estado de Mato Grosso. Decreto Estadual nº 230 de 18 de agosto de 2015. Instituiu a APF – Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade Rural. Cuiabá: DOE nº 26.600, 2015.
__________. SEMA/MT. Decreto Estadual nº 420 de 05 de fevereiro de 2016. Cuiabá: DOE nº 26.713, 2016. Art. 2º, §5º. Dispõe sobre o CAR e também sobre o PRA (Plano de Regularização Ambiental) no âmbito do Estado de Mato Grosso. Disponível em: http://www.sema.mt.gov.br/. Acesso: 09 mar 2016.
__________. Lei Complementar nº 232, de 21 de dezembro de 2005. Altera o Código Estadual do Meio Ambiente, e dá outras providências. Cuiabá: SEFAZ, 2005. Disponível em: http://app1.sefaz.mt.gov.br/Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81 bed2760c6b84256710004d3940/1746903069ddd4ef042572e900754d9c?OpenDocument. Acesso: 09 mar 2016.
__________. Lei Complementar nº 38, de 21 de novembro de 1995. Dispõe sobre o Código Estadual do Meio Ambiente e dá outras providências. Art. 3, VII. Código Estadual do Meio Ambiente. Disponível em: http://app1.sefaz.mt.gov.br/sistema/legislacao/LeiComplEstadual.nsf/9e97251be30935ed03256727003d2d92/589a53ac84391cc4042567c100689c20?OpenDocument. Acesso: 12 mar 2016.
__________. Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso – SEMA/MT. Licenciamento ambiental. Disponível em http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=42&Itemid=86. Acesso em 18 mar 2016.
__________. SEMA/MT. Instrução Normativa n° 11 de 29 de setembro de 2015. Disponível em: http://www.sema.mt.gov.br/. Acesso: 22 fev 2016.
56
__________. SEMA/MT. Resolução CONSEMA nº 85/2014 de 03 de outubro de 2014. Disponível em http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=42&Itemid=86. Acesso em 18 mar 2016.
__________. SEMA/MT. Secretaria de Meio Ambiente do Estado de Mato Grosso. Portaria nº 441 de 23 de setembro de 2014. Cuiabá: DOE nº 26.380, 2014.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
NASCIMENTO, Silvia Helena Nogueira. Competência para o Licenciamento Ambiental na Lei Complementar nº 140/2011. São Paulo: Atlas, 2015.
PANIZI, Alessandra Souza. Direito Ambiental. Cuiabá: Janina, 2007.
__________. Portaria n. 441/2014. Palestra ministrada na sede da FIEMT (Federação das Indústrias de Mato Grosso) em 14/10/2015. Cuiabá: FIEMT, 2015.
PURVIN, Guilherme José de Figueiredo. Curso de Direito Ambiental. 5ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
SCARDUA, Fernando Paiva. Governabilidade e descentralização da gestão ambiental no Brasil. Brasília: UnB/CDS, 2003.
SCHEINOWITZ, A.S. A descentralização do estado: Bélgica, França, Itália, Estanha, Portugal, Dinamarca, Brasil, Estados Unidos. Brasília, DF: Livraria E editora Brasília Jurídica, 1993.
SILVA, Golbery do Couto. Conjuntura Política Nacional: o Poder Executivo & Geopolítico do Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1981.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
SILVA, P.L.B. Descentralização de Políticas sociais: marco teórico e experiências internacional e brasileira. In: REIS VELLOSO, João Paulo Albuquerque; Roberto Cavalcanti de; KOOP, Joachim. (Coords). 1995. Políticas sociais no Brasil: Descentralização, eficiência e equidade. Rio de Janeiro: Inae/Ildes, 1995.
SILVA, P.L.B.; COSTA, V.L.C. Descentralização e crise da federação. In: AFFONSO, Rui de Brito Álvares; SILVA, Pedro Luiz Barros (Org). A federação em Perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo: FUNDAP. 1995.
57
SIVIERO, S.O. A política ambiental e o poder local: o caso do município de Campinas – SP. In: NEPAM. A questão ambiental, cenários de pesquisa: a experiência do ciclo de seminários do NEPAM. Campinas. UNICAMP/NEPAM. 1995.
TAQUES, Pedro. Governador do Estado de Mato Grosso em entrevista. Disponível em <http://www3.mt.gov.br/editorias/meio-ambiente/governador-lanca-apf-rural-e-destaca-seguranca-juridica/151051> Acessado em 12 mar 2016.
VASCONCELOS, Lourival Alves. Chefe da Coordenadoria de Descentralização do Licenciamento Ambiental no Estado de Mato Grosso, em entrevista exclusiva concedida ao autor deste trabalho em 16/03/2016, na sede da SEMA/MT, as 17 horas.
WIKIPEDIA. Descentralização. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/ Descentraliza%C3%A7%C3%A3o;. Acessado em 12 mar 2016.
ZANELA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 8ed. São Paulo: Atlas, 1997.