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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ - UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURIDICAS POLÍTICAS E SOCIAS
MESTRADO PROFISSIONALIZANTE EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ANÁLISE SÓCIO POLÍTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO -
Município de Blumenau no período de 1997 a 2003.
Mestranda: Marilete de Souza
Orientador: Dr. Valério Igor P. Victorino
Itajaí(SC), novembro de 2003.
2
ANÁLISE SÓCIO POLÍTICA DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Município de Blumenau no período de 1997 a 2003.
Marilete de Souza
Dissertação apresentada para o Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, com requisitos para obtenção do grau “Mestre em Políticas Públicas”.
3
BANCA EXAMINADORA
___________________________________
Dr. Valério Igor P. Victorino
Orientador, UNIVALI
___________________________________
Dr. Julian Borba
Membro, UNIVALI.
___________________________________
Dra. Mariani Balland Christovão
4
Aos meus Pais em memorian.
Manoel João de Souza e Virgínia
Zulmira de Souza
5
AGRADECIMENTOS
Primeiramente quero agradecer ao meu Orientador Valério Igor, por toda
a sua paciência e por ele ser o maior apoiador deste meu trabalho, dedico a ele todo o
meu orgulho em ser sua aluna.
Ao Professor Julian Borba, por ser um elo de meu trabalho e por sua
compreensão neste tema de pesquisa.
Ao Vereador e Empresário Humberto Jorge Sackl, que foi o incentivador
do mestrado de políticas públicas o maior de todos os meus agradecimentos.
A todos os que me ajudaram, professores e funcionários do mestrado,
da Prefeitura, Vereadores, peças importantes para a construção de minha pesquisa.
Aos vários amigos que tiveram o discernimento de me apoiar quando
muito quis desistir, em especial a Jussara Alves ao Vereador Jean Jackson Kulmann e,
em especial, a Claúdia Perrone.
Ao meu marido, Valmir Hostin, por sua importância em minha vida, sua
paciência e carinho e amor em todos os períodos de dificuldades e desânimo de minha
vida.
E a toda a minha Família, por dar tanto carinho e compreensão.
6
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
Tabela 1 – Resultado das eleições municipais de Blumenau,03 de outubro de
1996................................................................................................................38
Tabela 2 – Resultado das eleições municipais de Blumenau, 03 de outubro
de 2000...........................................................................................................39
Gráfico 1 – Comparativo das eleições de 1996- 2000...................................40
Mapa 1 - Distribuição das regiões do Orçamento Participativo.....................46
Tabela 3 – Indíce provisório de dsitribuição de recursos orçamentários........48
Tabela 4 – Carências e Serviços do OP Blumenu..........................................50
Tabela 5 – Estrutura e Funcionamento do OP de Blumenau.........................51
Tabela 6 – Critérios de Proporcionalidade dos delegados segundo a
participação.....................................................................................................53
Tabela 7 – Número de pessoas envolvidas na 3º etapa do OP 97-2003.......60
Gráfico 2 – Numero de participantes no OP em 2000 por região..................60
Tabela 8 – Demontrativo de participantes nas reuniões do OP 97-2003.......61
Gráfico 3 – Resultado eleições de delegados de 2000 e 2002......................64
Tabela 9 - Distribuição de recursos para a área de Saúde do OP 1997-
2003................................................................................................................65
Tabela 10 – Distribuição de recursos para a área de pavimentação e
drenagem do OP de 1997-2003......................................................................66
Tabela 11 - Distribuição de recursos para a área de educação e cultura do
OP 1997-2003.................................................................................................67
Tabela 12 – Distribuição de Investimentos.....................................................68
Gráfico 4 – Distribuição dos recursos aprovados em 1997 – 2003 ...............69
Grafico 5 – Situação física do OP de 1997-2003 ..........................................70
Gráfico 6 – Situação física do OP de 1998 ...................................................71
Gráfico 7 – Situação fisica do OP de 2000....................................................72
Gráfico 8 - Situação física do OP de 2001....................................................73
Gráfico 9 - Situação física do OP de 2003....................................................73
7
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1 – Lei de criação da Superintendência do OP
ANEXO 2 – Organograma da Prefeitura Municipal
ANEXO 3 - Relatório da Obras do OP de Blumenau
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ÍNDICE GERAL
1. Introdução ...............................................................................................11
2. Orçamento Participativo como Instrumento de Democratização da
Administração Pública................................................................................ 16
2.1 Participação Popular............................................................................. 19
2.2 Planejamento Municipal, Orçamento Público e OP.............................. 22
3. Orçamento Participativo de Porto Alegre........................................... 27
3.1 As dificuldades do Orçamento Participativo de Porto Alegre.............. 28
4. Forças Políticas No Brasil................................................................... 31
4.1 Contexto das eleições de 1996 e 2000 em Blumenau........................... 34
5. Orçamento Participativo no Município de Blumenau.......................... 43
5.1 Instância de deliberação do Orçamento Partcipativo............................. 44
5.1.2 Assembléias Populares ...................................................................... 46
5.1.3 CRDs – Coordenadoria Regionais de Delegados do OP/ BNU......... 47
5.1.4 Conselho Municipal do Orçamento Participativo............................... 48
6. Funcionamento do OP em Blumenau de 1997 a 2003...................... 57
6.1 Distribuição dos recursos por setor ..................................................... 58
6.2. Situação Física do OP 1997 a 2003..................................................... 62
6.3 Posicionamento do Legislativo no OP .............................................. 65
7. Conclusão ........................................................................................... 68
8. Referências Bibliográfica.................................................................... 72
Anexos ....................................................................................................... 72
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RESUMO
Este trabalho objetiva a compreensão de como se definem as políticas
públicas no Orçamento Participativo na gestão democrática em nível local de um
Governo Popular.
Para a realização desta análise optou-se por um estudo de caso no
município de Blumenau, no governo do Partido dos trabalhadores (PT) no período de
1997 a 2003, quando foi implantado o programa o Orçamento Participativo.
A pesquisa demonstra como se constituiem o grau de participação
social no OP do governo municipal e se o mesmo responde com a socialização das
políticas públicas e na distribuição dos recursos, destacando que: (1) o trabalho de
governo municipal é o de garantir o respeito dos princípios fundamentais como:
governabilidade, eficiência, eficácia, transparência, comunicação e integração entre os
setores públicos e a sociedade. (2) no planejamento e na distribuição dos recursos
públicos os grupos comunitários tem papel importante para a conformação das políticas
públicas e no uso do poder na tomada de descisões pois é a presença desses atores a
nível local é que se da a origem da experiência do orçamento Participativo.
Palavras-chaves: Democracia, orçamento público, participação popular e Orçamento Participativo.
10
ABSTRACT
This work objectifies the understanding of as they are defined the public
politics in the Orçamento Participativo in the democratic administration in local level of a
Popular Government.
For the accomplishment of this analysis he/she/it opted for a case study
in the municipal district of Blumenau, in the government of the workers' Party (PT) in the
period from 1997 to 2003, when the program was implanted the Orçamento
Participativo.
The research demonstrates as if constituiem the degree of social
participation in the municipal government's OP and if the same answers with the
socialização of the public politics and in the distribution of the resources, highlighting
that: (1) municipal government's work is it of guaranteeing the respect of the
fundamental beginnings as: governabilidade, efficiency, effectiveness, transparency,
communication and integration between the public sections and the society. (2) in the
planning and in the distribution of the public resources the community groups have
important paper for the conformação of the public politics and in the use of the power in
the descisões taking because it belongs the presence to those actors at local level it is
that if of the the origin of the experience of the budget Participativo.
Word-keys: Democracy, public budget, popular participation and Orçamento
Participativo
11
1. Introdução
Amparada em ampla literatura de co-gestão do “Orçamento Público”
municipal, podemos afirmar que os anos 80 foram o marco da adoção de práticas
diferenciadas de gestão orçamentária, onde a participação popular no processo de
destinação dos recursos públicos das prefeituras reflete uma maior eficácia e eficiência
como efeito positivo à transparência das decisões e dos gastos públicos, um
verdadeiro elo entre o cidadão e o poder público, consolidando a prática de uma
gestão democrática.
Segundo Pozzobon1:
O orçamento público no Brasil foi durante muito tempo elaborado a partir de uma visão estritamente técnico-administrativa sem qualquer consulta ou participação popular.
Nos anos 80 ocorreu uma ampliação das estruturas burocráticas do
Estado, um intenso processo de democratização e descentralização administrativa,
ampliando a proposta de participação popular, que é marcada por uma profunda crise
estrutural, principalmente a crise econômica, que implica disputa de recursos escassos.
1 POZZOBON, Maria Regina . Cidadania com igualdade plena: um caminho em construção na Cidade de Porto Alegre.Em http://www.portoweb.com.br/ong/cidade/bibliotaca.htm.
12
Segundo Borba (1998, p:04)2:
O espaço local de governo, que historicamente foi o lócus de maior expressão do poder e das práticas patrimonialistas no Brasil, foi também de onde surgiram as primeiras tentativas de estabelecimento de novas relações entre o Estado e a Sociedade, que buscavam romper com a cultura política vigente.
Para alguns autores, os anos 80 foram marcados por uma completa
cooptação, mas é a partir da década de 90 que a proliferação das formas participativas
vem alterar o modelo de gestão administrativa.
Nos últimos anos, uma nova forma de conceber a gestão pública passou
a ser discutida por vários setores organizados da população do Brasil. Esses setores
reivindicaram uma maior democratização nos processos de decisão que afetassem as
vidas em comunidade. Dessa forma, começou a crescer a idéia de que o processo de
elaboração do orçamento público deveria contemplar uma efetiva participação popular
nas discussões e definições das políticas públicas, assim como as prioridades na
aplicação dos recursos necessários para implementação de tais políticas.
Para uma melhor compreensão dessa forma de governar as cidades,
buscamos as várias noções que cabem no tema da participação, que são
fundamentais para se delimitar o conceito de controle social. No que se refere à
Participação, entendida como fenômeno político, deve-se se pressupor uma real
2 BORBA, Julian. A Burocracia Estatal Frente a Reforma do Estado em Gestões Democrático-Populares. O caso da Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre 1989. Maio de 1998.p:04.
13
ampliação da estrutura do poder da gestão pública, em direção a uma forma de
governar onde os cidadãos atuem como sujeitos políticos capazes de orientar e
fiscalizar a ação do Estado.
Segundo a interpretação de Regina Maria Pozzobon3:
O “Orçamento Participativo”, enquanto processo, efetivou esta nova pratica da gestão da coisa pública. Esse espaço público de decisão estabeleceu – a partir da discussão dos investimentos municipais – uma espécie de “contrato social”, onde os direitos e a cidadania são elementos centrais para atingir um objetivo coletivo: a busca constante do término das exclusões e desigualdades, com a inversão de prioridades através do atendimento preferencial de demandas sociais das camadas mais pobres.
Apesar dessa prática ter sido promissora como o modelo de gestão
participativa de Porto Alegre que foi palco dos discursos políticos e para a realidade
brasileira o Orçamento Participativo também tem sido objeto de polêmica,
principalmente por observar que ha registros de experiências tão visíveis, mais menos
duradouras como Lages, causando uma imensa curiosidade sobre o alastramento de
sua adoção.
De acordo com Sérgio Baierler5:
O Orçamento Participativo é um processo de múltiplas dimensões: produto da prática social e tem como conflito um dos seus elementos constitutivos. Conflito que atravessa todo
3 POZZOBON, Maria Regina . Cidadania com igualdade plena: um caminho em construção na Cidade de Porto Alegre.Em http://www.portoweb.com.br/ong/cidade/bibliotaca.htm. 5 BAIERLE, Sérgio . Experiência do Orçamento Participativo: oásis no deserto neoliberal? Em http://www. Portoweb.com.Br/ong/cidade/biblioteca.htm.
14
ambiente no qual opera (associações comunitárias e corporativas; Conselhos populares, espaço de co-gestão; outros conselhos existentes na cidade, governo; burocracia do governo, sobretudo no âmbito do planejamento, partidos que compõem a Frente Popular, partidos de oposição, meios de comunicação, etc.). Envolve história, vontade política, espaço próprio, um ciclo de participação e implica justiça social, em cidadania, e embrião de uma nova cultura política.
O conceito de participação popular e democracia é o desafio teórico
deste trabalho, realizado através de uma análise como se define as políticas públicas
gestão democrática em nível local e de um Governo Popular, que tem como um de
seus maiores parceiros na administração municipal o programa Orçamento
Participativo.
Para realização desta análise sócio política optamos por um estudo de
caso no município de Blumenau, onde pudemos buscar respostas sobre a
administração popular do Prefeito Décio Nery de Lima, que administra o governo
municipal em sua segunda gestão, numa das maiores vitórias política do PT (Partido
dos Trabalhadores) registrada no município, tendo como plataforma de governo o
modelo de gestão participativa. Assim procuramos nos resultados da pesquisa se há
eficácia e eficiência das políticas públicas e o grau de participação social e política do
Orçamento Participativo.
A hipótese central é de que o Orçamento Participativo no Município de
Blumenau é fortemente condicionado por fatores políticos e sociais, tema no qual torna
necessário verificar: a) se há eficiência do Orçamento Participativo na gestão
15
democrática em Blumenau; b) se orçamento participativo reflete a socialização das
políticas públicas.
Segundo o raciocínio de Giacomini6(1993,p 152):
“[...] a eficiência e a legitimidade na gestão de políticas públicas são alcançadas através da participação popular”.
Optei por um estudo de caso no município de Blumenau, no período de
1997 a 2003, que consistirá numa pesquisa bibliográfica e documental.
A coleta de dados foi feita através das seguintes fontes:
(1) Primárias – Obtivemos entrevistas com diferentes atores envolvidos no processo.
Para a análise foram realizadas entrevistas com: Coordenação do Orçamento
Participativo; Secretaria de Obras; Câmara de Vereadores; Gabinete do Prefeito e
utilizamos as nove regiões: associações de moradores e delegados do OP,
vereadores, funcionários da Superintendência do OP, o Vice-Prefeito.
(2) Secundária – (a) documentos administrativos, balancetes, folders, encartes. (b)
jornais locais e nacionais dos sete anos de governo popular. (c) livros, artigos, trabalhos
acadêmicos sobre o tema, tecnocracia, burocracia, orçamento participativo,
6 GIACOMONI,James. A comunidade como instância executora do planejamento: o caso do “Orçamento Participativo” de Porto Alegre:UFRGS,1993.152p.
16
administração popular, Orçamento Público, dicionário político. (d) Leis e Decretos
Municipais.
A questão principal da pesquisa é analisar a eficiência do Orçamento
Participativo no município de Blumenau, como também observar se OP modifica a
forma de distribuição de recursos de forma igualitária para a comunidade.
O Capítulo dois tem como objetivo fazer uma descrição conceitual
sobre Orçamento Participativo, a democratização e a institucionalização do Orçamento
Participativo da década de 70 até a presente data.
O Capítulo três é dedicado à descrição histórica sobre o Orçamento
Participativo de Porto Alegre, experiências essa que contribuiu para a formulação do
processo do OP de Blumenau. Além disso, é uma das experiências mais bem
sucedidas no contexto nacional.
O Capítulo quatro procura enfatizar o processo político no contexto do
Orçamento Participativo. O Capítulo define toda a transformação política e social
oriunda das forças políticas regionais, incluindo a administração anterior da gestão do
Partido dos Trabalhadores (PT) no município .
O Capitulo cinco é dedicado à descrição do modo de funcionamento do
OP de Blumenau. Descrição da realização de obras e serviços, avaliando os possíveis
impactos que o OP tem realizado pela administração municipal.
17
O capítulo seis procurou-se fazer enfatizar a participação popular e o
modo como o Executivo responde às necessidades das políticas públicas locais.
No capítulo sete a conclusão detalhda do trabalho de pesquisa,
reativando a questão da participação popular e como se da este processo no OP.
18
2. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE DEMOCRATIZAÇÃO
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
O primeiro orçamento, em sua forma mais simples, segundo grande
parte dos autores voltados para a área pública, tem seu primeiro registro datado em
1215, com o disposto em uma carta outorgada pelo Rei João Sem Terra, por causa da
pressão exercida pelos barões feudais.
Entretanto, antes mesmo da carta, já existiam formas rudimentares de
orçamentação, conforme Silva7(1973):
“[...] a idéia de controle de recursos públicos era prevista já em 1300 a.C., quando eram reguladas as funções da justiça e arrecadação dos dízimos”.
No Brasil, somente em 1808 o início de um processo de orçamentação
começou a despertar a atenção dos gestores públicos. Foram criados então o “Erário
Régio” e também o Conselho da Fazenda, para controlar o patrimônio real e os fundos
públicos. A partir daí, tivemos diversas constituições e outras leis complementares que
trataram dos assuntos públicos. A mais importante delas é a Lei 3420/648, tratando os
recursos públicos de forma pormenorizada, representando um avanço da época e
estando vigente até hoje.
7 SILVA, José Afonso da. Orçamento-Programa no Brasil. São Paulo. Revista dos Tribunais, 1973. 8 Lei 4320 de 17 de março de 1964
19
Os grandes avanços alcançados, segundo Ferreira9(2000,p.06):
[...] Referem-se, principalmente, à padronização dos orçamentos e balanços em todas as esferas; federal, estadual e municipal, facilitando sua elaboração. Suas exigências são contempladas com a Constituição de 1988, que estabeleceu a necessidade de planejamento de médio e longo prazo, através da criação de instrumentos como Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA). Juntos esses três representam o planejamento dos administradores públicos e a forma como ocorrerá a aplicação dos recursos.
Os procedimentos que resultam na elaboração da proposta
orçamentária invariavelmente não contam muito com o interesse da população, seja
pelo seu teor técnico, seja pelas próprias falhas do procedimento, que muitas vezes
fazem das leis orçamentárias instrumento eleitoreiro para a distribuição de recursos
apaziguados dos Poderes Legislativo e Executivo.
Segundo Santos10(2002,p.23):
No período atual do sistema político brasileiro, a Nova República, o poder municipal reside em duas instâncias eleitas separadamente: o Prefeito, que é a instância executiva, e a Câmara de Vereadores, que é a instância legislativa. De acordo com a Constituição de 1988, à Câmara de Vereadores está cometida a competência para aprovar o orçamento.
9 FERREIRA, Denize de Queiroz. Orçamento Participativo: Instrumento de Democratização da Administração Pública. Graduação em Ciências Contábeis da UFMG.2000 p: 06. 10 SANTOS, Boaventura de Souza. Democracia e participação: o caso do orçamento participativo de Porto Alegre.Porto: Editora Afrontamento Ltda.2002.p:23.
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De acordo com James Giacomoni(1994)11, o processo orçamentário
público compreende quatro fases: a) elaboração do projeto de Lei orçamentária anual
(LOA); b) discussão, votação e aprovação da Lei orçamentária; c) execução do
orçamento; e d) controle e avaliação da execução orçamentária. As etapas (a) e (c)
desenvolvem-se no âmbito do Poder Executivo, e as etapas (b) e (d) dependem, em
grande parte, do Poder Legislativo.
Para Aliomar Baleeiro (apud Sanches)12:
[...] o orçamento no regime democrático é o ato em que o Poder Legislativo autoriza a execução do planejamento feito pelo Poder Executivo, onde constam as despesas necessárias para o funcionamento dos serviços públicos (despesas de custeio) e também do cumprimento das políticas públicas estabelecidas, bem como a arrecadação das receitas legalmente instituídas.
É através da discussão orçamentária que o Legislativo fica à margem do
processo decisório sobre a maior parte das realizações e é nesse processo que ocorre
a coalizão político-partidária do Executivo, onde se tem a oportunidade de influenciar as
definições administrativas sobre obras e serviços.
Segundo Sanches(1997)13, sendo um planejamento que envolve os
recursos públicos, o orçamento passa a ter então várias instrumentalidades, tendo
11 GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 5º edição.,1994. 12 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro, Forense, 15º ed. 1997. 13 SANCHES, Osvaldo M. Dicionário de Planejamento e áreas afins. Brasília. Ed. Prisma, 1997.
21
assumido o “caráter de instrumento múltiplo, isto é, político, econômico, programático
(de planejamento), gerencial (administração e controle) e financeiro”.
Planejamento é a elaboração, por etapas, com bases técnicas, de
planos e programas com objetivos definidos, planificação. Assim, o ato de planejar
torna-se essencial para as pessoas jurídicas, sendo a sua eficiência e aplicabilidade
fatores primordiais para o seu bom desempenho.
Além de instrumento de gestão, quando começa a ser realizado, o
Orçamento torna-se também uma forma de exercer o controle de aplicação de gastos
públicos. A avaliação dos resultados geralmente é feita a posteori. Ela obriga a
administração a definir claramente seus objetivos e metas. Uma possível mudança
desse processo seria a concepção e o estabelecimento de um “contrato de gestão”
entre os diversos órgãos da Administração Pública, tendo como base metas qualitativas
e quantitativas definidas a priori e avaliadas no curso de sua aplicação.
Atualmente, o país está passando por um processo de mudanças na
área pública, onde a eficácia e a transparência na gestão dos recursos públicos,
ganham ampla visibilidade perante o eleitorado. Desse modo alternativo a gestão
orçamentária de infringir a democratização e a transparência via participação popular
adquire relevância empírica e crônica de análise.
22
2.1 A PARTICIPAÇÃO POPULAR
O processo de elaboração do orçamento público municipal pode ser
aperfeiçoado com a participação do cidadão nas discussões e definições das demanda.
É o que acontece com as práticas orçamentárias modernas, que introduziram inovações
nas formas de organizar, elaborar e apresentar o orçamento público, objetivando
responder às realidades políticas.
A efetivação da participação popular é o grande desafio da
democratização da gestão municipal através da participação na formulação e
implementação de políticas públicas, o que implica reverter uma tradição histórica de
apropriação privada dos espaços públicos pelas elites que detêm o poder econômico.
No Plano do poder municipal, a privatização dos espaços públicos
sempre se revestiu de práticas clientelistas, autoritárias ou populistas, que impregnaram
a máquina administrativa e moldaram a relação da população com as prefeituras.
Romper com essa cultura requer transformar a administração municipal
em espaço de representação dos diversos interesses da sociedade local, criando novas
regras de convivência política. Para tanto é preciso conquistar ampla adesão à
participação direta na gestão, abrindo canais e gerando processo participativo onde se
reconheçam as diferenças, demandas e direitos setores sociais e legitimando a disputa
entre eles.
23
Nesse sentido, a participação popular, mais do que um meio de legitimar
as ações de governo, ela impulsiona o processo de radicalização da democracia. É,
portanto, inerente a todas as experiências de relação entre as prefeituras municipais e
a sociedade local.
A abertura de canais de participação, mais do que a formalidade deve
contar com a forte determinação e vontade política do governo deve deflagrar a
construção de uma cultura política que faça avançar a consciência de cidadania e traga
resultados concretos para a melhoria de qualidade de vida a população.
Segundo Pires(1999,p.19)14, essa participação popular na elaboração
do orçamento pode ser analisada em diversos municípios brasileiros, a começar pela
experiência em 1970, Lages (SC) (MDB) e Boa Esperança (ES), que, entre 1978-82,
sobre governos de diferentes partidos, procuraram estabelecer um diálogo entre a
prefeitura e a população, sendo o marco da gestão administrativa descentralizada, e
posteriormente na década de 80 com Porto Alegre, que implantou o “Orçamento
Participativo”.
Essas experiências ocorreram num momento em que a oposição ao
regime militar se acentua no movimento das Diretas-já (1985) e com a conclusão dos
trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte (1988). É nas eleições de 1988 que o
Partido dos Trabalhadores (PT) registra seu maior número de administrações
14 PIRES, Valdemir. O orçamento participativo: o que é, para que serve. Como se faz.Piracicaba: ed. Do autor, 1999.p:19
24
municipais brasileiras (36), imprimindo um novo modo de gestão com a participação
popular na elaboração do orçamento.
A adoção deste tipo de prática não é exclusiva de administrações de orientação semelhante àquele partido. As prefeituras de Yokohama e Portland, entre outras, de orientação ideológica diversa, têm-se valido com sucesso da participação dos cidadãos na elaboração dos orçamentos municipais. (RIBEIRO e SIMON,1993,p.29)15:
Segundo Ribeiro e Simon16, nas raízes das dificuldades para a adoção
de inovações como o orçamento participativo, estão as exigências de caráter
organizacional e administrativo, entre elas principalmente a institucionalização do
processo. Há grandes chances de os esforços serem perdidos por ocasião da troca de
governo.
Embora já se encontrem diversos estudos sobre essa nova forma
participativa, muito se tem relatado sobre experiências concretas, mas pouco se tem
concluído sobre as diversas experiências já vividas.
A implantação desse processo orçamentário participativo depende de
muitos fatores, entre eles: a) a cultura política da sociedade envolvida; b) os dirigentes
comunitários na mobilização; e c) a metodologia utilizada.
15 RIBEIRO , Carlos A. C. & SIMON, Walter T. Práticas Orçamentárias Participativas: um Estudo de Caso de Prefeituras Paulistas. In.Ver. Adm. Púb..RJ. 27(1) 28-46 – Jan/Mar 1993, p.29. 16 RIBEIRO, Carlos A. C. & SIMON, Walter T. Práticas Orçamentárias Participativas: um Estudo de Caso de Prefeituras Paulistas. Texto para discussão nº 16. FGV. EAESP. Departamento de Economia.1993.
25
Segundo Bastos (1997 p.166)17:
A metodologia utilizada pelos diversos municípios é semelhante, mas
possuem diversas peculiaridades próprias de cada região “(...) há municipalidades que
agrupam as discussões por regiões geográficas e outras por critérios setoriais
(educação, saúde etc.), constatando-se maior eficiência na participação agrupada por
assunto”.
Segundo Giacomoni(1996,p.193)18, Celso Daniel, ex-prefeito de Santo
André (SP), responsável pela condução de uma experiência de Orçamento Participativo
no período de 1989-92, considera que o sucesso do processo depende,
fundamentalmente, da capacidade de organização da comunidade. Quanto maior o
número de instituições representativas dos segmentos sociais que participem das
decisões sobre a programação e do controle e o acompanhamento orçamentário, maior
será a garantia de que o compartilhamento orçamentário da capacidade decisória com
a comunidade é efetivamente legitimo.
O orçamento participativo surge, no Brasil, como um método inovador no
gerenciamento dos recursos públicos municipais, e a defesa da descentralização e
ampliação do poder local e dos mecanismos de participação da sociedade civil nas
decisões do governo ganharam um espaço ineditamente significativo.
17 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Finaceiro Tributário. São Paulo: 1998.pg:103. 18 GIACOMONI. James. O “Orçamento Participativo” da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. In Gestão Contemporânea, Cidades Estratégicas e Organizações Locais. Organizadora: Tania Fischer.FGV, 1996. Capítulo 7,p.193.
26
Constata-se que as decisões tomadas pela participação popular ficam
sempre na dependência do Poder Executivo, sendo que o mecanismo do orçamento
participativo é o total aperfeiçoamento do orçamento-programa, trazendo a
possibilidade do controle dos gastos públicos. Segundo Burg (1999).19
A participação da população na gestão pública exige a implantação de uma rigorosa reforma na gestão municipal. No caso do Orçamento Participativo, parece fundamental resgatar a idéia de planejamento. Não o planejamento tecnocrata de gabinete, cujos resultados têm sido a produção de planos e projetos que não saem do papel, mas sim a implantação de processos de planejamento estratégico, concebidos como plano de governo.
Assim, o Orçamento Participativo demonstra a possibilidade de uma
concepção intermediária entre a posição weberiana de acesso exclusivo dos técnicos
às arenas de tomada de decisão e a concepção defendida pelas visões participativas
da democracia no aumento da participação no próprio processo administrativo.
19BURG, Antônio Pires. Orçamento Participativo na Administração Pública. Monografia do curso de especialização em Contabilidade Geral e Auditoria – UNIPLAC. 1999..
27
2.2 PLANEJAMENTO MUNICIPAL
O orçamento constitui, a partir do ponto de vista institucional, de acordo
com Silberscneider(1993)20, a síntese do compromisso de contribuições da sociedade e
de realizações do governo, tal como contrato firmado entre governo e sociedade que
reflete, em termos monetários, o que o governo faz pelo povo e que o povo contribui
para o governo.
Segundo Souza(2002).21
“O orçamento público, hoje em dia, é um dos instrumentos mais importantes e corriqueiros de gestão dos negócios de uma coletividade politicamente organizada”.
A peça orçamentária é um dos maiores instrumentos de controle político
sobre o Executivo, sustentado pelo advento da racionalização administrativa,
possibilitando através da consolidação da administração enquanto ciência no início do
século XX, o surgimento da metodologia do orçamento-programa. Essa metodologia
pode ser definida através do processo de fixação das despesas públicas a partir da
identificação das necessidades públicas segundo níveis de prioridade e estruturas
apropriadas de classificação de programação.
20 SILBERSCHNEIDER, W. Democracia e Participação Política: o Partido dos Trabalhadores e o Conselho Municipal de orçamento na Administração Chico Ferramenta (1989-1992). BH: Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da UFMG, 1993. Dissertação de Mestrado em Sociologia. 21 SANTOS, Boaventura de Souza. Democracia e Participação: O caso do orçamento participativo de Porto Alegre. Porto: Editora Afrontamento Ltda. 2002.
28
Enquanto que na metodologia da orçamentação tradicional o orçamento
é dissociado do planejamento e da programação, no orçamento-programa o processo
orçamentário é um elo entre o planejamento e as funções executivas do Estado. A
alocação dos recursos tem em vista a realização de metas, e as decisões
orçamentárias levam em conta análises de diversas alternativas.
Podemos dizer que o “Orçamento-Programa” consegue articular
aspectos ligados tanto à dimensão da gestão quanto à do planejamento. É interessante
esclarecer que quando pensamos em planejamento e gestão estamos tratando de
atividades marcadamente diferentes, que podem vir a ser confundidas, mas não se
substituem. Gestão pode ser entendida como a administração dos recursos e dos
problemas. Por sua vez, planejamento é a preparação para os anos posteriores voltada
para evitar ou minimizar problemas e explorar potencialidades.
Podemos dizer que a elaboração anual do orçamento constitui o
momento em que o poder público local, tendo em vista suas funções e competências,
define os programas e atividades que irá empreender. De certa forma, o orçamento
municipal expressa a forma como a administração pretende lidar com as suas funções e
competências, que podem ser verificadas na Constituição e na Lei Orgânica Municipal.
Tal reflexão em relação à forma de atuação constitui, sem dúvida, uma atividade de
planejamento.
29
Segundo Azevedo(1994).22
O Planejamento Municipal tem a função de pensar a cidade a curto, médio e longo prazo, e compatibilizar as políticas setoriais e as intervenções pontuais com os objetivos estabelecidos. Caberia ao planejamento a tarefa de realizar estudos e pesquisas prospectivas que forneçam subsídios para a formulação de políticas, bem como para análises do seu impacto sobre a estrutura urbana.
Um outro fato que demonstra a existência da forte relação entre o
orçamento e planejamento no âmbito municipal é o Estatuto das Cidades. Tal estatuto
constitui a lei complementar que regulamenta o artº 182 e o artº 183 da Constituição,
estabelecendo as diretrizes gerais da política urbana no país. Nele, o inciso III do artº 4
destaca não apenas o orçamento anual, mas também a gestão orçamentária
participativa, como instrumento de planejamento municipal.
22 AZEVEDO, Sérgio de. AVRITZER, Leonardo. A política do orçamento participativo: nova forma de relacionamento entre o estado e sociedade civil. Trabalho apresentado no XVIII Encontro Anual da ANPOCS, 1994b.
30
3. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE.
Apesar de muitos associarem o surgimento do Orçamento Participativo à
experiência de Porto Alegre (RS), a mais ousada e consolidada, cujo início data de
1989, outras iniciativas já haviam sido empreendidas no Brasil no Final dos anos 70.
Ainda durante o regime militar, registraram-se experimentos em Lages (SC), Vila Velha
(ES) e Pelotas (RS) que tiveram pouca visibilidade e vidas curtas dadas as condições
restritivas do contexto político do momento .
De acordo com Somarriba & Dulc(1996)23:
Estas experiências de orçamento participativo, somadas a outras iniciativas de incorporação da participação popular na gestão pública que também ocorreram no período do regime autoritário, constituíram o primeiro momento das formas de democracia local no Brasil.
Mas uma compreensão mais apurada da gênese e do desenvolvimento
desta proposta não pode prescindir de uma retrospectiva histórica, embora ela não seja
fácil de ser feita, dada a carência de informações e a descontinuidade de muitas
experiências de que se tem conhecimento. Porém poucas gozaram ou gozam dessa
longevidade do caso de Porto Alegre, por isso a mais conhecida.
23 SOMARRIBA, Maria das Mercês G. & DULCI, Otávio. Democratizando o Poder Local: O Orçamento Participativo em Belo Horizonte, 1996.
31
Segundo Ferreira(2000)24, Porto Alegre tem sido tomada como marco
importante nas experiências de democratização da gestão municipal na América Latina.
Em um cenário político institucional instável como o que temos em nosso continente,
aliado a uma longa tradição tecno-burocrática centralizadora, não há dúvida de que a
experiência se tornou um farol para aqueles que estão preocupados em reverter a
tradição e devolver a coisa pública à discussão pública. Corre-se o risco, no entanto,
de, ao fazer o justo elogio do processo de Porto Alegre, tornar opacas as dificuldades e
obstáculos envolvidos em uma experiência historicamente inovadora e que não poderia
estar livre das contradições de sua época.
Iniciou-se seu processo gradual de fortalecimento das entidades
representativas de bairros, que, com o passar dos anos, formaram uma espécie de
coalizão, que reuniu associações de zonas urbanas e de bairros. O ápice desse
movimento de fortalecimento das lideranças comunitárias foi, sem dúvida, a fundação
da associação moradores de Porto Alegre – UAMPA, formada pela influência partidária
do PDT (Partido Democrático Trabalhista) e PT (Partido dos Trabalhadores) ainda
recentes no cenário político nacional.
No ano de 1989, com a força ascendente na política gaúcha, o PT
(Partido dos Trabalhadores), chega à prefeitura com Olívio Dutra, apoiado pelas
associações comunitárias.
24 FERREIRA, Denize de Queiroz. Orçamento Participativo: Instrumento de Democratização da Administração Pública. Graduação em Ciências Contábeis da UFMG. 2000.
32
Nesse Sentido são importantes as observações de Celso
Bastos(1998)25:
Em Porto Alegre o Orçamento Participativo é a prática adotada desde 1989, e, a partir daí, vem aperfeiçoando um modelo de escolha de prioridades de investimentos em que a administração municipal compartilha as decisões com a comunidade.O interessante é que não só ocorre uma grande transformação nos gastos públicos e na transparência da administração pública; mais profunda ainda é a transformação que sofre a população que realmente torna-se um modelo de cidadania.
De acordo com James Giacomoni(1992,p.152)26:
[...] as definições sobre a realização de obras e serviços no âmbito municipal, em particular as melhorias locais que possuem especial significado para os moradores e bairros, tradicionalmente se dão na arena política limitada, onde pesam as opiniões do prefeito, de secretários e diretores da área respectiva, dos vereadores e de algumas poucas lideranças próximas.
Segundo Avritzer27, “a experiência democrática de Porto Alegre é uma
das mais conhecidas em todo o mundo, aclamado por ter possibilitado uma gestão
eficaz e extremamente democrática dos recursos urbanos”. Sendo assim escolhida
pelas Nações Unidas como uma das quarenta inovações em Istambul, em junho de
1996.
25 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Finaceiro Tributário. São Paulo: Saraiva.1998. 26 GIACOMONI, James. A comunidade como instância executora do planejamento: o caso do “Orçamento Participativo” de Porto Alegre. Porto Alegre: UFRGS, 1993.152p 27 AVRITZER, Leonardo. Modelos de deliberação democrática: uma análise do orçamento participativo: www.http Portoweb.com.Br/ong/cidade/biblioteca.htm
33
De acordo co James Giacomoni(1993,p.155)28:
A prefeitura municipal de Porto Alegre (RS), ao longo das gestões do prefeito Olívio Dutra (1989-92) e de seu sucessor, Tarso Genro, vem aperfeiçoando um modelo de escolha de escolha de prioridades de investimentos em que a administração municipal compartilha as decisões, como uma nova instância política: o poder comunitário.
O Orçamento Participativo de Porto Alegre tem por base a discussão
com a comunidade, seja de forma direta ou através de delegados e conselheiros. Hoje
o processo de debates é dividido por dois critérios principais: o regional e o temático.
O OP de Porto Alegre é um processo quase permanente de intervenção
dos cidadãos nos negócios da cidade com interrupção apenas nos meses de janeiro e
fevereiro. A cidade é dividida em 16 setores por sua carência geográfica e social, para
os problemas local e municipal, sendo cinco os temas transversais: circulação e
transporte; desenvolvimento econômico e tributação; organização da cidade e
desenvolvimento urbano; saúde e assistência social; educação e lazer.
Em março e abril, as primeiras rodadas do OP são apresentadas. São
debatidas, na presença de autoridades municipais, o estado de desenvolvimento dos
trabalhos decididos no ano precedente e o plano de investimentos do ano em curso, e
eleitos os delegados do fórum setorial e temático, cujos mandatos são de um ano,
28 GIACOMONI, James. A comunidade como instância executora do planejamento: o caso do “Orçamento Participativo” de Porto Alegre. Porto Alegre: UFRGS, 1993.155p
34
renováveis por uma vez. Em seguida, a etapa intermediária, que se conclui em fins de
maio, onde a população se reúne de forma autônoma para decidir as prioridades e
hierarquizar suas demandas de obras e serviços.
Após a primeira rodada (que define as prioridades) e as reuniões
intermediárias organizadas pelos delegados eleitos (que aprimoram a proposta de
planejamento inicial), vem a segunda rodada de discussões. Ela tem importância
decisiva, já que dela sairão os dois resultados finais da fase do planejamento: o
relatório de prioridades eleitos pelos participantes e delegados, e os nomes que
comporão o Conselho do Orçamento Participativo (COP). Geralmente, a segunda
rodada ocorre durante 15 dias, entre os meses de julho e agosto.
Que de acordo com Avritzer(2000,p.575)29:
O orçamento participativo é uma política em nível local que responde às demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens públicos nas cidades brasileiras. Ele inclui atores sociais, membros de associações de bairro e cidadão comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas etapas: uma primeira na qual a participação dos interessados é direta e a segunda etapa, na qual a participação ocorre através da constituição de um conselho de delegados.
As demandas votadas nas 16 assembléias são processadas pela
Secretaria de Planejamento da Prefeitura (SEPLAN), enquanto o conselho do OP se
instala e acompanha a sessão de formação das finanças municipais. Esse conselho se 29 AVRITZER, Leonardo. Modelos de deliberação democrática: uma análise do orçamento participativo.Capitulo 11. Democratizar a Democracia. 2000,p.575.
35
pronuncia sobre o primeiro projeto orçamentário que se transforma, em setembro, em
proposta orçamentária elaborada pelo (SEPLAN). Essa proposta orçamentária é
enviada pelo Prefeito à Câmara de Vereadores em única obrigação legal a ser
respeitada pelo orçamento.
Segundo Pozzobon(2000)30, já no primeiro ano, o governo da
administração popular de Porto Alegre materializou essa idéia ao inserir em seu
programa de ação a participação popular para discutir os investimentos e gastos do
poder público. Esta participação se deu principalmente com abertura de um canal de
discusão e deliberação da população juntamente com os movimentos populares.
Para Fedozzi(2001)31, o Orçamento Participativo de Porto Alegre, como
ficou conhecida essa inovação, vem sendo reconhecido desde então como uma
experiência bem sucedida de participação popular e de governabilidade de gestão
pública e, como tal, vem alcançando uma ampla repercussão no cenário político
nacional e até internacional, sendo interpretado no discurso de diversos atores políticos
e sociais como uma estratégia para sua instituição de cidadania no Brasil.
30 POZZOBON, Maria Regina . Cidadania com igualdade plena: um caminho em construção na Cidade de Porto Alegre.2000. Em http://www.portoweb.com.br/ong/cidade/bibliotaca.htm 31 FEDOZZI, Luciano – Orçamento Participativo: Reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. 3º ed – Porto Alegre: Tomo: 2001. 248p,: il.
36
3.1 AS DIFICULDADES DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE.
Segundo Chaves32, nos 10 anos de Orçamento Participativo de POA
algumas falhas foram detectadas, entre elas os conflitos das alocações orçamentárias,
rivalidade entre as regiões e a baixa participação da classe média nas assembléias.
Além disso, ao analisar as demandas de 1989 até 2000, obtivemos resultados ilógicos,
que retratam um pensamento excessivamente pragmático dos participantes.
O autor chama a atenção, por exemplo, que as demandas nas áreas
sociais (saúde, educação, assistência social e geração de emprego e renda) não
consigam figurar entre as duas primeiras da cidade, após 10 anos de OP. Seria de se
esperar que, após o atendimento de grande parte das demandas de pavimentação e
saneamento, houvesse uma migração progressiva para as demandas de outro tipo.
Os participantes do OP sabem que as questões que envolvem ações
judiciais e aí incluem-se as questões fundiárias, demoram anos até a solução definitiva,
terminando por não priorizar essas demandas, uma vez que não poderão ser cumpridas
no exercício orçamentário anual.
Outro problema, ainda não solucionado, é o do aproveitamento das
rodadas do OP, principalmente a segunda. Boa parte do tempo disponível para as
32 CHAVES, João Freitas de Castro. Orçamento e Participação Popular no Modelo Porto –Alegrense: Breves Comentários. http.//www.apriori.com.Br/artigo/orçamento_participativo.shtml.
37
discussões é ocupada pela disputa entre chapas de conselheiros, transformando as
assembléias num espaço eleitoral por excelência. Essa priorização do aspecto político-
eleitoral, esvazia por muitas vezes, o debate final sobre as propostas.
38
4. FORÇAS POLÍTICAS NO BRASIL.
Segundo Pires(1999,p.20)33, O movimento Democrático (MDB) esteve à
frente das experiências de planejamento participativo na primeira fase do período que
vai de meados da década de 70 e meados da década de 80. Tanto nessa frente quanto
na frente municipal, em que também atuava incisivamente, esse partido buscava
praticar uma oposição centrada na luta pelo resgate dos direitos políticos da
democracia.
Enquanto o Governo Federal, nas mãos dos militares, centralizava e
formava uma casta de burocratas para tomar decisões, o segmento progressista do
MDB propunha e tentava praticar a descentralização e decidir juntamente com a
população das cidades que governava. Como o MDB era um partido nacional, com
fortes representações em nível federal e detentor de um grande número de prefeituras,
sua estratégia de luta era traçada tendo em vista o cenário nacional.
Para Fachin & Chanlat (apud Souza)34, as capitais brasileiras tiveram
sua primeira eleição popular para prefeito em 1985, seguida das de 1988 e 1992. O
PMDB, então como partido identificado como o de oposição ao regime militar, ganhou
33PIRES, Valdemir. Orçamento participativo: o que é, para que serve, como se faz. Piracicaba: Ed. do autor, 1999.p.20. 34 FACHIN, Roberto. CHANLAT, Alain. Governo Municipal na América Latina. Porto Alegre:Sulina/Editora da Universidade/UFRGS, 1998. pg: 35-39
39
19 das 23 prefeituras das capitais. Desde 1988, os partidos que podem ser rotulados
como progressistas têm experimentado um crescimento constante nas eleições para
prefeito, com a vitória de candidatos do PT, PDT e PSB. Nas eleições seguintes os
progressistas passam a comandar um quarto da população municipal e em 1992, o
PSDB, PT, PDT e PSB juntos elegeram 61% dos prefeitos das capitais, apesar de
apresentarem um fraco desempenho no país como um todo, onde PSDB, PT e PDT
possuem apenas 15% das prefeituras.
As eleições locais, assim como as políticas locais, se tornaram
laboratórios para os arranjos políticos promovidos pela redemocratização. Além do
mais, a esfera política local tem se mostrado mais aberta do que a estadual para
incorporar novos atores políticos sem vínculo com o regime militar. Portanto, os
resultados das eleições locais devem ser vistos a partir de uma perspectiva mais ampla
que a simples eleição de prefeitos e vereadores.
Segundo ainda Fachin & Chanlat apud Souza35:
Uma amostra do perfil dos prefeitos que passaram a governar as cidades do país após a redemocratização são diferentes daqueles prefeitos que governam os municípios durante o regime militar. Em primeiro lugar, a escolaridade dos prefeitos melhorou em 17%. Desses, em 1973, possuíam nível superior, enquanto que em 1989, esse número cresceu para 52%. Em segundo lugar, 63% dos prefeitos, em 1997, tinham experiência política anterior, enquanto que, em 1989, 52% estavam exercendo uma função coletiva pela primeira vez.
35 Fachin, Roberto Costa. Chanlat, Alain.Governo Municipal na América Latina/Roberto Costa Fachin e Alain Chanlat-Porto Alegre: Sulina/Editora da Universidade/UFRGS,1998.
40
Com essa história, o PT tinha motivo diferente do PMDB para defender a
participação popular. Para ele, essa participação não era apenas mais uma frente de
luta que se acrescentava às lutas operadas no campo estritamente institucional. Era
uma reivindicação de origem genética: O Partido dos Trabalhadores (PT) tem em seu
manifesto de fundação a declaração de que é instrumento de luta daqueles que até
então não haviam tido oportunidade senão de votar. E é nesse sentido que as
experiências lideradas pelo antigo MDB e depois PMDB se diferenciam das
experiências do PT.
Em síntese, a prática do planejamento participativo e sua vertente mais
específica, o Orçamento Participativo, serviram no Brasil recente a diferentes
estratégias de luta política. Nas mãos do MDB/PMDB foi instrumento de combate à
centralização e ao burocratismo, praticados pelos governos militares. Foi um dos
ingredientes de um movimento de caráter nacional focalizado na tentativa de superação
de um problema nacional – a ditadura militar. Nas mãos do PT, revelou-se uma arma de
combate de predomínio político das oligarquias locais.
41
4.1 CONTEXTO DAS ELEIÇÕES MUNICIPAIS 1996 E 2000 EM BLUMENAU.
O ano de 1996 foi marcado pelas eleições municipais, as quais
representavam a possibilidade de confirmação da aprovação da população de
Blumenau às transformações na gestão municipal realizadas pelo primeiro ano de
governo da administração popular.
Quando o candidato da oposição apresentava-se nas pesquisas durante
4 meses com mais de 50,44% dos votos e da preferência, em menos de quinze dias a
coligação da Frente Popular tem uma das vitórias mais inesperadas de todas as épocas
de Blumenau.
A história administrativa de Blumenau registra-se pelos governos de
centro-esquerda, e desde 1973, o MDB, atualmente PMDB, administrou o município
durante mais de 20 anos. Segundo ainda esses registros somente, em 1915 tivemos
um governo popular chamado Weiktaurer – popular.
Numa cidade tradicionalmente operária, onde o pólo têxtil é a maior
receita do município, no ano das eleições enfrentava a sua maior crise, onde o índice
de desemprego no ano de 1990 a 2000 registrou-se muito elevado. Blumenau, nas
eleições de 1996, estava em crise total, e inúmeras empresas atravessavam a falência,
alterando o modelo econômico, social e político do município.
42
Segundo o quadro abaixo podemos observar a vitória eleitoral do Partido
dos Trabalhadores,como também a sua composição na Câmara de Vereadores. No
princípio de governo, o Prefeito teve que trabalhar com a oposição, e dos 21
vereadores, apenas três eram da mesma sigla partidária; os outros 18 faziam parte dos
partidos que eram de oposição ao PT.(vide tabela abaixo)
Tabela 01 Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de Blumenau - 2003.
43
Com a reeleição do vitorioso Prefeito Décio Nery de Lima, em 2000, com
a coligação PT, PPS, PMN, PSB, PC do B, PDT e PTB, incluindo neste quadro político
uma maior coligação e com mais de 70 % dos votos, mostrando que a população era
favorável à permanência da administração popular, com uma nova realidade o
legislativo municipal registra 10 vereadores eleitos pela coligação Frente Popular. 06
vereadores do PT, 01 vereador do PPS, 02 vereadores do PTB, 01 vereador do
PDT.(vide tabela abaixo)
Tabela 02 Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de Blumenau.
44
Segundo alguns vereadores que estão na sua terceira ou quarta
legislatura descrevem, a vitória do PT (Partido dos Trabalhadores) no segundo pleito
refere-se aos planos de governo apresentados na campanha eleitoral com a proposta
Orçamento Participativo. (vide gráfico abaixo)
GRÁFICO 01 FONTE: Tribunal Eleitoral de Blumenau.
52% 48%63%
37%
0%
20%
40%
60%
80%
1996 2000
Eleições de 1996 e 2000
Decio Neri De Lima Outros
45
5. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO MUNICÍPIO DE BLUMENAU
A abertura das decisões governamentais à população, que transforma o
cidadão em co-autor das decisões políticas, também foi o caminho escolhido pela
Administração Municipal de Blumenau, cidade que atualmente tem em seu aspecto
físico uma superfície de 510 3 Km2, com área urbana de 192 Km2 e a área rural de
313,8 Km2 com a altitude de 21 metros acima do nível do mar, com a população de
261.868 habitantes, onde 241.987 habitantes são da área urbana, 19.881 habitantes da
área rural, com a população em idade ativa de 167.999 habitantes e uma população
economicamente ativa de 145.127 habitantes e que tem como arrecadação R$ 170
milhões anual.
O município tem como principais atividades econômicas a indústria, com
38.463 empregados, o comércio com 39.062 empregados e o turismo. Como principais
atividades se destacam a indústria têxtil, os setores de vestuário e alimentício e
metalurgia, com um PIB per Capita de R$ 13.619,00 e a Renda Per Capita em torno de
U$ 7.000,00.
Quanto ao aspecto social tem em média a expectativa de vida de 72
anos, habitantes em nível de pobreza de 79,7%, com uma taxa de natalidade de
19,25%/1000 hab. e a taxa de mortalidade infantil de 11,26% por 1000 nascidos vivos
( 1 ano).
46
Ao longo dos seus 230 anos, desde sua fundação, Blumenau passou
por várias administrações ou gestões municipais. Com exceção dos governos
anteriores, somente em 1996 uma nova gestão municipal veio romper com uma cultura
impregnada pela centralização, pelo fisiologismo e pela prática antidemocrática e
paternalista. As decisões acerca dos gastos do dinheiro público eram tomadas dentro
dos gabinetes e a população era sempre excluída, marginalizada, enfim, alijada do
processo de decisão sócio político em relação a esses gastos e aos destinos da cidade.
Na verdade, essa nova gestão veio romper com uma estratégia político-
administrativa que visava manter o povo subjugado através de práticas clientelistas,
adotadas como instrumento eleitoreiro. Somente às vésperas do pleito realizavam-se
doações e obras emergenciais para atender a interesses localizados. E foi mais ou
menos nessas bases que foram se atravessando séculos.
Segundo Santos(2002)36, o Brasil é uma sociedade com uma longa
tradição de política autoritária. A predominância de um modelo de dominação
oligárquico, patrimonialista e burocrático resultou numa formação de Estado, num
sistema político e numa cultura caracterizados pelos seguintes aspectos: a
marginalização política e social das classes populares, ou a sua integração através do
populismo e do clientelismo; a restrição da esfera pública e a sua privatização pelas
elites patrimoniais; a “artificialidade” do jogo democrático e da ideologia liberal,
originando uma imensa discrepância entre o país legal e o país real.
36 SANTOS, Boaventura de Souza. Democracia e Participação: O caso do orçamento participativo de Porto Alegre. Porto: Editora Afrontamento Ltda. 2002.
47
Segundo Rodrigues37:
A exclusão política e social onde a maioria da população, ao longo dos séculos, criou uma “cultura” visando consolidar um suposto conformismo e acomodação da maioria do povo, podendo ser representada nas seguintes idéias: “política é assim mesmo, fulano rouba, mas faz”, “os políticos são todos iguais”, entre outras.
Esse tipo de cultura ideológica levou, em 1996, a população de
Blumenau, a acabar com o continuísmo imutável, que era o processo político-
administrativo do município, elegendo para Prefeito da cidade um trabalhador
comprometido com a transformação social, representando uma frente de esquerda (PT,
PPS, PMN, PSB e PC do B) e um projeto político que alteraria completamente a
correlação de forças no município, segundo um governo em que a população
historicamente participa.
Com essa proposta o governo popular assume a cidade de Blumenau,
herdando um passado de tradição política, baseado em contra-valores, com o
paternalismo, o fisiologismo e a falta de participação popular nas tomadas de decisão,
o que permitia aos grupos dominantes se perpetuarem no poder mediante esses
instrumentos constante de miséria da maioria da população.
37 SANTOS, Boaventura de Souza. Democracia e Participação: O caso do orçamento participativo de Porto Alegre. Porto: Editora Afrontamento Ltda. 2002.
48
Os primeiros atos do Governo popular confirmaram sua intenção de
inverter prioridades, implementar uma gestão democrática, com a participação popular,
visando à radical transformação da cultura política, que imperava na relação entre
governo e sociedade.
A implementação do Orçamento Participativo na cidade de Blumenau
teve início em 1997. O OP é introduzido com objetivo de ampliar a abrangência da
participação popular do nível regional para a cidade como um todo, democratizando as
decisões sobre os investimentos estruturantes da cidade e gastos com políticas sociais.
Nesse sentido são importantes as observações de Andrade(1994)38:
No ano de 1997, a apresentação do Projeto Orçamento Participativo para a sociedade blumenauense se deu no teatro Carlos Gomes, no dia 28 de fevereiro. Naquela oportunidade foram convocadas pela prefeitura municipal todas as lideranças e entidades locais com a finalidade de desencadear um processo de debate sobre o projeto em questão.
Quanto à proposta metodológica do Orçamento Participativo, segundo
Andrade, o OP inicialmente foi composto por 5 integrantes e um coordenador, que
tinham as funções de coordenar todo o processo, articular e assistir as regiões, equipe
ligada diretamente ao gabinete do prefeito e que compõe a Superintendência do
Orçamento Participativo. Sua principal função seria elaborar o OP, de forma
38 ANDRADE, Edinara Terezinha. Os impactos do Orçamento Participativo nas Associações de Moradores em Blumenau, relatório final. FURB. 2001.
49
participativa, ouvido as comunidades através de assembléias e reuniões dos delegados
eleitos democraticamente.
Segundo o coordenador do OP, para a operacionalização deste, o
município de Blumenau foi dividido em nove (09) principais regiões, sendo que essa
divisão partiu de uma base geopolítica, considerando critérios, tais como: população
total, área geográfica, níveis de desenvolvimento social, aspectos culturais, organização
da população e capacidade de mobilização, facilidade de deslocamento e condições
estruturais da prefeitura. (vide Mapa abaixo)
50
MAPA
R. 1 � ��������� �������������������������������� ���! #"��%$%$&���' )('*&�# �$+�,�-�.�.0/1$��.�&�2�3.45�6 R. 2 7 8�95:';.<5=?>'@�ACB%D; E5A�F,G�9&H ACFB.I�A�F�>J�9LK�9 M�N#<'O.95B'PQN�K'N E.90IR<�:'9.N�9�HSB5GT9�H A�FU:'FWV�F�@�A�;&X R. 3 Y Z\[#]�^,_�`�acbd�^ e�^+f,_�`�a�b�d�^ e a Central. R. 4 g hQi#j�k&i#l ão Fresco, Vorstadt, Ponta Aguda, Centro e Rua Araranguá. R. 5 m nTo�p'q�o2rLs�s�pUr+tvu)w�o!x�y�z R. 6 { |~}&���.��}��L�-}��#�.}&�2}�����������#��}��.���������.}��%��}����������Q�#�.�,����}��&� R. 7 � ���'�#�)�1���\�#��� ���.¡.�5�£¢c��¤5¥�¦¨§'�ª©T�&��¥���\©��&� ¥C�¬«¦�������®&�5¯&°.���\��¯±¥���²�³��c¤.§�¦�²��µ´����¶�·� �5¥����
Itoupava Seca, Passo Manso. R. 8 ¸ ¹-º.»R¼�½¿¾1º�ÀcÁ�º'Â�½�ÃÅÄ\Á�½ÇÆ�È'ÉÇÊ�½�Ë5½%ÆÈ�Ì2º É&ÃWÍ~Î�Á�½Ï¹Ðº�Ì�Æ'º�ÃÅÄ\Á�½ÒÑÓº&Â.º&Ì�½�»ÕÔÖÉ.×�Ì!Ø)ÈÙºtransversais. R. 9 Ú ¹-º�»#¼�½ÛÑvÌ2½�Â�Æ'º�Ã&Ü-È'Ý�Ä�º Þ?Ø#Ì�ÈÃ�¾º�Þ?Ì�×�ß.È�»#Ø É.à à5È ão Pessoa, Jorge Lacerda e transversais.
51
Para que os recursos existentes destinados ao investimento não fossem
concentrados em apenas uma área, foi estabelecido um conjunto de áreas de
investimentos e de distribuição dos recursos existentes, garantindo uma equidade na
evolução dos índices sociais do município, que são: pavimentação e drenagem;
educação e cultura; saúde; saneamento básico; transporte coletivo; habitação e
urbanismo; iluminação pública, trabalho e renda; assistência social e meio ambiente,
esporte e lazer.
Numa das propostas do OP estaria a questão do plano de investimentos
fazendo-se necessário estabelecer critérios para a sua distribuição, entre eles a divisão
regional onde se receberiam percentuais por área conforme critérios e notas a serem
dividas e aprovadas pelo conselho Municipal. (vide tabela abaixo)
52
Tabela Nº 03
A distribuição dos recursos para cada região foi discutida e aprovada
pela Coordenação do Orçamento Participativo e leva em conta a carência dos serviços
e infra-estrutura urbana de cada região, população total; e prioridades temáticas
escolhidas pela região.
A cada critério são distribuídos pesos, distribuídos da seguinte forma:
1º - CARÊNCIA DOS SERVIÇOS, OU INFRA - ESTRUTURA BÁSICA – PESO 3
REGIÃO 1REGIÃO 2REGIÃO 3REGIÃO 4REGIÃO 5REGIÃO 6REGIÃO 7REGIÃO 8REGIÃO 9Fonte: IPPUB Censo Demográfico IBGE 2000
12355,0025129,0017833,00
0,360,46
19437,0021644,0042579,00
10811,0018281,00
0,410,61
9880,008880,00
12355,0010811,00
0,390,48
35339,00 0,61 12741,0023000,00 0,68 11583,00
COTA DERECURSOS (%)
45061,00 0,41 11533,00
ÍNDICE PROVISÓRIO DE DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOSPARA INVESTIMENTOS
REGIONAL(HAB)
POPULAÇÃO RENDA MÉDIA(S.M.)
De 41% a 60% De 61% a 80% De 81% a 100%
NOTA 3NOTA 4NOTA 5
De 11% a 20% NOTA 1 De 21% a 41% NOTA 2
PAVIMENTAÇÃO E DRENAGEM NOTA
Até 10% de carência NOTA 0
53
2º - POPULAÇÃO EM ÁREAS DE CARÊNCIA – PESO 2
3º - POPULAÇÃO TOTAL DA REGIÃO- PESO 1
4º - PRIORIDADES DA REGIÃO – PESO 2
5º EXTENSÃO TERRITORIAL – PESO 1
Fonte: Superintendência do OP/BNU
Somando as notas de todas as prioridades escolhidas pelas 09 (nove)
regiões, chega-se à principal prioridade, que será a que somar maior pontuação, tendo
como indicador de planejamento para distribuição dos recursos em obras e serviços. A
análise desses documentos é apresentada na plenária temática conforme a tabela .
De 3.001 até 4.000 NOTA 4
Acima de 4.000 NOTA 5
De 1.001 até 2.000 NOTA 2 De 2.001 até 3.000 NOTA 3
POPULAÇÃO E ÁREA CARÊNCIA NOTA Até 1.000 habitantes NOTA 1
Acima de 34.501 NOTA 5
De 21.501 até 28.000 NOTA 3 De 28.001 até 34.500 NOTA 4
Até 15.000 habitantes NOTA 1 De 15.001 até 21.500 NOTA 2
POPULAÇÃO TOTAL DA REGIÃO NOTA
Acima de 40,1 Km NOTA 5
Até 10 Km NOTA 1NOTA 2 De 10,1 Km a 20 Km
De 20,1 Km a 30 Km NOTA 3 De 30,1 Km a 4O Km NOTA 4
EXTENSÃO TERRITORIAL NOTA
Terceira Prioridade NOTA 3
Primeira Prioridade NOTA 5 Segunda Prioridade NOTA 4
PRIORIDADES DA REGIÃO NOTA
54
Tabela Nº 04 Fonte: Superintendência do OP/BNU.
A estrutura e funcionamento do Orçamento Participativo vêm sofrendo
grande mudança. O processo acontece em 04(quatro) etapas nas regiões do OP. Na
primeira, realiza-se o levantamento e reivindicação da população das demandas da
comunidade. A discussão das prioridades acontece na 2º etapa, diferenciada de cada
região. Na 3a acontece a eleição dos conselheiros e coordenador. Elegem-se 03 (três)
conselheiros, sendo que um, obrigatoriamente, deverá ser escolhido entre os atuais
conselheiros. Dessa maneira oportuniza-se a continuidade e a seqüência dos trabalhos
dos conselhos, sendo que o número de conselheiros deve chegar a 34 efetivos com um
mandato dos delegados e conselheiros de 2 anos.
* levantamento das demandas caráter da reunião * reivindicações da população * discussão * solicitações de interesse da populção * aprovação
* priorizaçaõ e definição das demandas caráter da reunião * definir prioridades de cada região * informativo
* preparatório
* eleição dos representantes do conselho caráter da reunião* eleição do coordenador de cada região * prepartório
* discussões preliminares
* reunião dos conselhos CMDP,CMS, caráter da reunião CMAS, CME, CMC, CMDS * deliberativo* apresentação da situação econômica * operativo* projeções orçamentárias
2ª Etapa - Em cada região
4ª Etapa - coordenação do O.P.
Carência Serviço1ª Etapa - Geral
3ª Etapa - Montagem dos conselhos
55
As rodadas das Assembléias ocorrem no ciclo anual OP. A primeira
rodada da Assembléia ocorre de março a abril, que tem como objetivo organizar as
Assembléias. De maio a junho, realização das Assembléias nas 09 regiões, a
instalação Conselho Regional e Delegados, eleição dos conselheiros e posse dos
conselheiros. De junho a julho discussão das áreas prioritárias. Agosto a setembro,
revisão das obras incluídas, ajustes técnicos e a elaboração do plano de investimentos.
Outubro a novembro, entrega do Orçamento à Câmara Municipal para apreciação e
acompanhamento do Orçamento, avaliação e metodologia do Orçamento Participativo.
(vide Tabela)
Tabela nº 05 Fonte: Superintendência do OP/BNU
FevereiroMarço/Abril retomada dos trabalhos C.R.D.s
Organização AssembléiasMaio/Junho Realização Assembléias nas 09 regiões
Instalação C.R.D.s - Eleição ConselheirosPosse dos Conselheiros
Junho/Julho Discussão da Áreas PrioritáriasJulho/AgostoAgosto/Setembro Revisão Obras Listadas - Ajustes Técnicos
Elaboração Plano de InvestimentosOutubro/Novembro Entrega do Orçamento à Câmara MunicipalCâmara MunicipalNovembro Acompanhamento do Orçamento na Cãmara MunicipalCâmara municipal
Avaliação e Metodologia do Orçamento ParticipativoDezembro Encerramento
Recesso até fevereiro
ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DA OP BLUMENAUCOP entra em recesso
56
5.1 INSTÂNCIA DE DELIBERAÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O Orçamento Participativo em Blumenau é formado por três tipos de
instâncias que realizam o processo de mediação entre o Executivo Municipal e os
Moradores da cidade. 1º - Unidades administrativas e órgãos internos ao Executivo
Municipal voltados para o gerenciamento e o processo técnico-político da discussão
orçamentária com os moradores. 2º- Instâncias comunitárias, autônomas em relação à
administração municipal, formadas principalmente por organizações de base regional
na cidade, que são os delegados eleitos pela comunidade; 3º- Instâncias institucionais
permanentes de participação comunitária, como o Conselho Municipal do Orçamento
Participativo – CMOP. Esse conselho é coordenado por um representante do poder
público (coordenador do OP) e conta com a participação de representantes
(conselheiros) eleitos entre os delegados da Região, (Andrade, 2001)38
5.1.2 Assembléias Populares
Assim, em cada uma das nove regiões administrativas a comissão
técnica do OP realiza uma Assembléia Popular, que tem como objetivo:
- apresentar a prestação de contas para a região;
- apresentar o novo plano de investimento;
- eleger os novos delegados do OP, na proporção de um delegado
para dez moradores presentes nas Assembléias.
38 ANDRADE, Edinara Terezinha. Os limites da democracia representativa: uma análise a partir das contribuições de Manin, Hirst e Bobbio. In Revista Dynamis, nº 25. Blumemau, Editora da FURB, 1998.
57
O OP teve muitas alterações na sua forma metodológica principalmente
na escolha de delegados. Atualmente o OP 2003 apresenta o seguinte critério: Até 100
participantes elege-se um delegado para cada 10 participantes; de 101 a 250
participantes , um por 20; de 251 a 400 participantes, um para cada 30; de 401 a 550,
um para cada 40; de 551 a 700 participantes , um por 50; de 701 a 850 participantes,
um para cada 60; de 851 a 1000 participantes, um para cada 70; mais de 1000
participantes, um para cada 80. (vide tabela Abaixo)
Tabela 06
É nas reuniões do OP que são eleitos, entre os delegados, os
representantes da região no Conselho Municipal do Orçamento Participativo
(CMOP),três conselheiros efetivos e um suplente (com mandato revogável, em caso de
falta: três consecutivas ou cinco alternadas, sem justificativa), para cada região. Entre
outras funções, elegem um coordenador regional que integrará o fórum de
eleitos
Fonte: Superintendência do OP/BNU.
Critério de Proporcionalidade de Delegados Segundo a Participação
01 por 1001 por 2001 por 30
Até 100101 a 250251 a 400
01 por 4001 por 5001 por 60
401 a 550551 a 700701 a 850
01 por 70
332851 a 1.000
Nº de delegadosProporção de delegados porNº de participantes nareunião participantes
10854
mais de 1.000 01 por 80 proporcional
58
coordenadores regionais. Multiplicam as discussões relativas do OP na sua região,
fiscalizam as suas ações do CMOP, a proposta de obras e serviços para a sua região a
serem incluídas na peça orçamentária, acompanham e fiscalizam a execução das obras
e serviços de sua região. Convocam representantes do poder público, sempre que se
fizer necessário, acompanham a votação do orçamento na câmara de vereadores.
As Assembléias acontecem no mês de abril, onde a divulgação é feita
pela equipe do OP, através dos meios de comunicação local (rádios, TVs, jornais,
escolas e comunidades, através de cartazes).
A dinâmica das Assembléias, segundo Andrade(2001)39:
1º - Assinatura da lista de presença conforme a população chega, com a
entrega de uma cartilha;
2º - pronunciamento dos membros da mesa;
3º - apresentação de um vídeo das obras realizadas para prestação de
contas;
4º - divulgação do número de participantes nas Assembléias;
5º - eleição para os novos delegados para compor a CRD ( assim que as
inscrições dos candidatos se encerram);
6º - contagem de votos
7º - divulgação dos delegados eleitos;
8º- encerramento.
39 ANDRADE, Edinara Terezinha. ANDRADE, Edinara Terezinha. Os impactos do Orçamento Participativo nas Associações de Moradores em Blumenau, relatório final. FURB. 2001.
59
5.1.3 CRDs – Coordenadoria Regionais de Delegados do OP/BNU
Outra instância de participação no OP são as coordenadorias Regionais
de Delegados – CRDs. Elas são compostas pelos delegados de cada região e entre as
suas funções esta a escolha dos representantes da região junto ao Conselho Municipal
do Orçamento Participativo, sendo: 02 conselheiros efetivos e um suplente com
mandato revogável; Escolhem também um dos delegados como coordenador da CRD.
Têm como principal função multiplicar as discussões relativas ao OP,
estimulando a participação popular e o surgimento de novas formas de organização e
consulta popular – fiscalizar as ações do CMOP; apresentar ao CMOP a proposta das
obras e serviços da sua região; acompanhar e fiscalizar a execução de obras e serviços
de sua região; convocar representantes do poder público sempre que se fizer
necessário; acompanhar a votação da peça orçamentária na Câmara de Vereadores;
eleger o Coordenador Regional que integrará o Fórum das Coordenadorias Regionais.
(Cartilha da Prefeitura, 2002)40
40 PREFEITURA MUNICIPAL DE BLUMENAU. Orçamento Participativo – A vontade do Povo vai mostrar a sua força. Blumenau. 2002.
60
5.1.4 Conselho Municipal do Orçamento Participativo
O CMOP é o órgão que constitui o grupo executivo operacional do OP,
formado pelo coordenador e pelos conselheiros de cada região, visando definir o
Orçamento e o Plano de Investimento para cada ano seguinte, tendo também como
função debater sobre a proposta orçamentária do município e aplicar critérios para a
distribuição, apreciar as propostas de governo para o plano de investimento, apresentar
o projeto de lei orçamentária juntamente com os representantes do governo para a
Câmara de Vereadores, acompanhar e fiscalizar a execução de obras do plano de
investimentos, compor a Comissão de Licitação da Prefeitura Municipal de Blumenau,
bem como as negociações salariais e convocar, quando necessário, o Fórum do OP a
assembléia e o conjunto dos delegados e conselheiros, redefinir a metodologia, se for
o caso , o regimento interno que deverá ser apreciado no início de cada ano, zelar pelo
regimento interno a cada exercício.
61
6. FUNCIONAMENTO DO OP EM BLUMENAU DE 1997 A 2003.
Nos primeiros anos de funcionamento do OP em Blumenau, a decisão
popular no processo de definição e priorização de obras regionais acabou por revelar
explicitamente a incapacidade gerencial dos órgãos executores da Prefeitura para atuar
de forma programada. As secretarias não estavam preparadas para esclarecer e expor
antecipadamente para a população critérios técnicos ligados a projetos nem para atuar
de forma transparente em relação aos custos dos empreendimentos, a efetividade na
condução dos processos licitatórios das obras.
Tais deficiências em relação aos planos de investimentos, juntamente
com as dificuldades encontradas segundo o Vice-Prefeito na questão do Orçamento
Participativo, envolvem diversos aspectos. Em primeiro lugar, Blumenau se baseou na
experiência de Porto Alegre , mas não se conseguiu implementá-la da mesma forma ,
não se chegou a todos os níveis que Porto Alegre tem. Por exemplo, na questão
setorial, aqui quase não se avançou, pois a grande dificuldade do OP é que, no caso
específico de Blumenau, foi dado um percentual muito pequeno da receita por diversas
circunstâncias e isso fez com que muito do que estava estimado não pôde ser realizado
para o ano seguinte. (Entrevista, em 14 de agosto de 2003).
Os resultados foram graves erros na estimativa de custos para
elaboração das obras e investimentos do OP. O erro nas estimativas dos dois primeiros
anos de OP chegou a representar quase 50%. No anos posteriore 1999, houve uma
62
considerável evolução na precisão de valores no plano de investimento, de forma a
reduzir os erros nas estimativas.
Sabendo que os grandes articuladores deste processo são as lideranças
comunitárias, mobilizando a comunidade para participar das discussões das
prioridades, é a eleição de delegados do OP, que se inicia a cada ano, que movimenta
esse espaço decisório. Quanto maior a capacidade de mobilização, maior será o
número de delegados das Regiões e maior seram as chances de concretizar as suas
demandas, de inclusão no Orçamento Participativo, garantidas as suas reivindicações e
aumentando a participação popular nesse processo.
Quanto à participação das associações de moradores, somente nos
últimos anos de gestão é que as associações vêm se organizando para formarem os
seus representantes (delegados), numa forma de manterem vivas as suas lideranças,
reforçando o papel do delegado para a inclusão de obras no OP. São eles que definem
as chances de cada uma das reivindicações serem aprovadas. Muito embora haja
sempre um acordo anterior, antes mesmo da eleição do delegado, geralmente este se
apóia através dos lideres comunitários. Estes, por sua vez, geralmente são os membros
das associações de moradores.
Não surpreende que os números da participação e o seu significado
sejam fatores de luta política. Não surpreende também que as forças políticas e sociais
que apóiam o OP procurem soluções para incrementar a participação. No pressuposto
de que mais participação é sempre melhor que menos participação. A verdade é que,
63
neste pressuposto, em si mesmo evidente, se esconde um dilema: como grupos sociais
diferentes se mobilizam para a participação por objetivos diferentes, com certo limite, só
é possível ampliar a participação na medida em que se restringir o âmbito de objetivos
competitivos, agora mais numerosos. Na impossibilidade de resolver este dilema, uma
solução que o minimiza consiste em estabelecer custos diferenciados de participação
através da multiplicação das formas de participação, umas mais intensas do que
outras.
Quanto à participação da comunidade nas etapas do OP, observou-se
que houve um crescimento no número de pessoas que participaram das etapas do OP,
conforme dados fornecidos pela coordenação do OP dos anos de 1998, 2000 e 2001.
Porém questiona-se os períodos 1997, 1999, 2002, cuja fonte não possui registro (vide
tabela abaixo).
Tabela nº 07 Fonte: Superintendência do OP/BNU.
Sabe-se que os setores populares mais carentes e menos organizados
têm dificuldades acrescidas em participar. A participação democrática é uma forma de
investimento político para o qual o capital político mínimo, o de ser formalmente
cidadão, não basta. Conforme gráfico abaixo pode-se observar que somente as regiões
mais organizadas e com maior possibilidade de informações e viabilidade estão
Números de pessoas envolvidas na 3ª etapa do OP 97, 98, 99, 2000, 2001.. 2003OP 97 OP 98 OP 99 OP 2000 OP 2001 OP 2003
Rodada 3ª 3ª 3ª 3ª 3ª 3ª Total de pessoas 2.600 8.256 12.142Fonte: Superintendencia do OP/BNU.
ANO DAS OPS
64
inseridos no processo do OP, as regiões mais carentes ficam por último.(Vide Gráfico
Abaixo)
Grafico 02 Fonte: Superintendência do OP/BNU.
A gestão eficaz das ações de participação é complexa, pois envolve
vários fatores: freqüência, organização e duração das reuniões; facilidade de acesso
aos locais de reunião; relação positiva entre o investimento na ação de participação e
seus resultados.
Participantes de 2000
Região 1
Região 2
Região 3
Região 4Região 5
Região 6
Região 7
Região 7
Região 8
Região 9
Região 1 Região 2 Região 3 Região 4 Região 5 Região 6 Região 7 Região 7 Região 8 Região 9
65
Tabela 08 Fonte: Superintendência OP/BNU.
Blumenau tem 162 associações de moradores, sendo 153 cadastradas
no município, que comprovam sua existência no Departamento de Movimento Social.
Segundo o Coordenador da Superintendência do OP, em 1996 o município tinha
apenas 83 associações de moradore registrando um crescimento, as comunidades
sentiram a necessidade de se organizar e eleger seus delegados, priorizando desta
forma as suas demandas comunitárias. O presidente da associação de moradores
deixa de ser apenas o presidente. Passa, em conjunto com outras pessoas da
diretoria, a ser representante da comunidade, porque, hoje, os membros da diretoria
dessas associações são os delegados e membros de comunidades inteiras são
delegados do OP. Nas reuniões dos CRTs e das coordenadorias regionais de
delegados, vão para lá auxiliar a associação e as diretorias para buscar aquilo que eles
tanto desejam dentro da comunidade, ou seja, houve um crescimento quantitativo e
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Região 1 *** *** *** 1600 *** 213 ***Região 2 *** *** *** 806 *** 1800 ***Região 3 *** *** *** 1150 *** 1600 ***Região 4 *** *** *** 880 *** 1240 ***Região 5 *** *** *** 860 *** 1470 ***Região 6 *** *** *** 330 *** 254 ***Região 7 *** *** *** 1200 *** 1240 ***Região 8 *** *** *** 580 *** 1270 ***Região 9 *** *** *** 580 *** 840 ***TODAS REGIÕES 8256 11920
REGIÕES ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS
DEMONSTRATIVO NÚMERO DE PARTICIPANTES NAS REUNIÕES DO OP
66
qualitativo na questão da participação da vida política do município. (Entrevista, em 22
de agosto de 2003).
Segundo Andrade(2001)41:
Através da observação participante, bem como da leitura de pesquisas
anteriores, pode-se constatar que as Associações de Moradores têm papel
preponderante em todo o processo do OP. Isto fica evidente no fato de que mesmos
antes dessa gestão do OP, já havia discussões nas reuniões e encontros das
Associações de Moradores sobre o que era Orçamento . Além do mais cabe a elas a
tarefa de mobilizar a população para a participação, não só das Assembléias
Populares, como também no modo de desenvolvimento do OP.
No OP existem pessoas chaves que movimentam a eleição de
delegados. Eleitos estes elegem mais cinco, mais 10, 20, 30, conforme a sua
capacidade de mobilização e politização e automaticamente têm função política e
objetivo comunitário. Muitos têm mais forteobjetivo comunitário, alguns tem mais forte o
objetivo político. O que move as eleições dos delegados é uma parcela de pessoas
que estão inseridas no contexto político municipal, que é geralmente o presidente da
associação de moradores, por iniciativa do governo que cede os ônibus gratuitamente,
41 ANDRADE, Edinara Terezinha. Os impactos do Orçamento Participativo nas Associações de Moradores em Blumenau, relatório final. FURB. 2001.
67
levando-os para a eleição logicamente esse presidente da associação vai eleger os 20
ou mais delegados para conseguir o posto de saúde ou outra obra. Só que aquele
presidente da associação de moradores já tem uma ligação política e com certeza, por
ser um programa iniciado em Blumenau pelo governo do PT, a grande parte das
pessoas que têm uma conotação de formação de delegados, normalmente esses tem
uma vinculação maior com o governo, porque o governo as procurou para fazer isso.
Deve ser destacado, assim como afirma o Vereador e ex-delegado do OP, que a
participação das associações de moradores é o ponto chave para a eleição dos
delegados, automaticamente a inclusão das obras no OP. (Entrevista, em 08 de agosto
de 2003).
A alteração da metodologia do OP que diz respeito à introdução da bi-
anualidade da Eleição dos delegados trouxe como conseqüência a melhoria na
capacidade de resposta quanto à realização dos empreendimentos. Mudança que
segundo o Superintendente do OP foi fundamental para que fosse possível
compatibilizar os prazos envolvidos em ações, como a licitação de projetos, a execução
das obras e a discussão das políticas setoriais.(Entrevista, em 22 de agosto de 2003).
Quanto à participação dos delegados nas OPs conforme gráfico abaixo,
houve um acréscimo na participação da população nas eleições de delegados, na
tentativa de alcançar seu objetivo, que é a inclusão de obras no OP.
68
Participação dos delegados do OP em 2000 a 2002.
Gráfico 03 Fonte: Superintendência do OP/BNU.
A transparência de alta intensidade exigida pela democracia participativa
tem ainda a ver com a capacidade e a qualidade do retorno à base por parte das
estruturas de delegação e de representação, ou seja, por parte dos fóruns de
delegados e dos conselheiros do CMOP. Essa é, sem dúvida, uma das dimensões da
qualidade da participação que terá de merecer uma atenção mais cuidadosa. O que
está em causa é saber se e em que medida a cultura política da participação induzida
pelo OP tem sido interiorizada pelo público do OP, tanto pelos cidadãos e suas
associações, como pelos delegados e conselheiros.
85
58
120
33
86
88
115
80
160
84
127
124
25
147
124
160
188
213
Região 9
Região 8
Região 7
Região 6
Região 5
Região 4
Região 3
Região 2
Região 1
20022000
69
Em relação a distribuição dos recursos está claro de que há um
decréscimo gradual dos valores. De acordo com a prefeitura a diminuição dos valores
destinados a obras, faz parte de um conjunto de ajuste.
Podemos observar que, na área de saúde conforme tabela abaixo de
1998, 2000, 2001 para 2003 há também um decréscimo de valores para investimento
nas obras do OP, como também segundo a superintendência do OP não houve
investimentos nos anos de 1999 devido aos valores superestimados no ano anterior
(1998) e 2002 poe estarem em atraso com as obras do OP dos referidos anos
anteriores.
Tabela 09
OP 1997 OP 1998 OP 1999 OP 2000 OP 2001 OP 2002 OP 2003(R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$)
Região 1 **** 184.080,00 **** 133.852,00 99.228,00 **** 136.000,00Região 2 **** 156.750,00 **** 127.105,00 74.484,00 **** 126.172,00Região 3 **** 177.300,00 **** 40.609,00 85.125,00 **** 105.324,00Região 4 **** 136.500,00 **** 48.362,00 86.608,00 **** 113.749,00Região 5 **** 163.650,00 **** 40.609,00 70.934,00 **** 88.472,00Região 6 **** 156.750,00 **** 22.335,00 53.200,00 **** 92.685,00Região 7 **** 204.600,00 **** 38.578,00 58.000,00 **** 113.750,00Região 8 **** 150.000,00 **** 30.000,00 74.484,00 **** 80.046,00Região 9 **** 170.400,00 **** 56.700,00 92.217,00 **** 75.833,00Total 1.500.030,00 538.150,00 694.280,00 **** 932.031,00Fonte: COPP - Cordenadoria de Participação Popular/Bnu
Distribuição de Investimentos para Área de Saúde no OrçamentoParticipativo 97/98/99/2000/2001/2002/2003
70
Quanto à tabela nº 10 (dez), na pavimentação e drenagem, também
houve um redução dos recursos estimados para as regiões de 1998, 2000, 2001 e 2003
( há um decréscimo em suas estimativas). No ano de 1999 e 2002 não há registros. O
OP, de acordo com a Superintendência, não funcionou naquele período.
Tabela 10
No que diz respeito à educação e cultura, houve uma redução também
em seus valores e na distribuição desses recursos de 1998, 2000, 2001, 2003, não
havendo estimativas também de valores nos anos de 1999 e 2002.
OP 1997 OP 1998 OP 1999 OP 2000 OP 2001 OP 2002 OP 2003(R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$)
Região 1 **** 534.240,00 **** 527.393,00 238.030,00 **** 236.125,00Região 2 **** 552.720,00 **** 262.277,00 301.769,00 **** 278.131,00Região 3 **** 499.929,00 **** 347.430,00 319.900,00 **** 235.500,00Região 4 **** 478.800,00 **** 536.584,00 226.871,00 **** 220.250,00Região 5 **** 423.780,00 **** 179.820,00 191.697,00 **** 168.300,00Região 6 **** 294.290,00 **** 302.578,00 150.628,00 **** 181.850,00Região 7 **** 423.780,00 **** 300.178,00 206.077,00 **** 225.200,00Região 8 **** 440.807,00 **** 358.290,00 152.275,00 **** 205.405,00Região 9 **** 589.260,00 **** 208.582,00 143.781,00 **** 274.379,00Total 4.237.597 3.023.132,00 1.931.028,00 2.025.140,00Fonte: COPP - Cordenadoria de Participação Popular/Bnu
Distribuição de Investimentos para Área de Pavimentação e Drenagem no Orçamento Participativo 97/98/99/2000/2001/2002/2003
71
Tabela 11
6.1 DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS POR SETOR
Em relação à distribuição dos recursos por setor, verifica-se que a
grande maioria concentrou-se na área de pavimentação e drenagem dos bairros mas
Educação, Cultura, Saúde, e outras áreas que na sua grande maioria são deixadas
para segundo plano e muitas dela nunca foram realizadas.(vide Tabela abaixo)
OP 1997 OP1998 OP 1999 OP 2000 OP 2001 OP 2002 OP 2003(R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$) (R$)
Região 1 **** 160.750,00 **** 74.805,00 183.255,00 185.000,00Região 2 **** 181.250,00 **** 181.250,00 183.755,00 213.727,00Região 3 **** 174.000,00 **** 56.333,00 227.000,00 210.000,00Região 4 **** 203.000,00 **** 18.000,00 206.551,00 193.912,00Região 5 **** 145.000,00 **** 214.454,00 115.380,00 146.938,00Região 6 **** 130.000,00 **** 135.749,00 160.296,00Região 7 **** 159.500,00 **** 242.006,00 234.292,00 187.012,00Região 8 **** 145.000,00 **** 36.000,00 166.106,00 215.869,00Região 9 **** 174.000,00 **** 222.805,00 149.325,00 180.333,00Total 1.473.000,00 1.045.653,00 1.600.913,00 1.693.087,00Fonte: COPP - Cordenadoria de Participação Popular/Bnu
Distribuição de Investimentos para Área de Educação e Cultura no OrçamentoParticipativo 97/98/99/2000/2001/2002/2003
72
Fonte: Superintendência do OP/BNU. Tabela 12
InvestimentoPavimentação e drenagem 1.900.000,00R$ Educação e Cultura 1.623.000,00R$ Saúde 910.000,00R$ Trabalho, Renda e Assistência 80.000,00R$ Habitação e Urbanismo 95.000,00R$ Meio Ambiente, Esporte e Lazer 210.000,00R$ Saneamento Básico 85.000,00R$ Iluminação Pública 49.000,00R$ Transporte 48.000,00R$
Áre
asDistribuição de Investimentos
73
Distribuição dos recursos aprovados
98/2000/2001/2003
Grafíco 04 Fonte: Superintendência do OP/BNU.
6.2 SITUAÇÃO FÍSICA DO OP (1997 A 2003).
Durante os sete (07) anos de funcionamento do OP foram alocadas 720
obras (vide Gráfico Abaixo), sendo que foram executadas 241 . 448 ainda estão para
serem executadas ou em contratação de projeto e em execução/andamento. As obras
paralisadas e não iniciadas/ em redefinição somam 37. Pode-se dizer que, no total
desses períodos, o OP apresenta situação insatisfatória, principalmente se observada
essa situação ao longo dos anos.
No primeiro ano de funcionamento, o OP de Blumenau apresentou
grandes dificuldades no que diz respeito ao planejamento e execução. Algumas obras
18%
54%
28%Saúde
Pavimentação eDrenagemEducação e Cultura
74
que estão incluídas no OP de 1997 ainda não foram realizadas. Apesar das mudanças,
o cronograma das obras não foi respeitado, tanto por problemas financeiros, como por
simples erros na elaboração do Orçamento Participativo (muitas das obras foram
estimadas em baixos valores, muito aquém do valor real da obra para a sua
conclusão).
SITUAÇÃO FÍSICA DO OP DE 1997 A 2003.
Fonte: Superintendência do OP/BNU
448
37
720
241
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Obras AlocadasObras ExecutadasObras`a ExecutarObras em Execução
75
SITUAÇÃO FÍSICA DO OP DE 1998
Fonte: Superintendência OP/BNU.
Pelo fato de os planos de investimentos para 1997 e 1998 terem sido
superestimados, para 1999 não foi elaborado nenhum plano de investimento. Buscou-
se desta forma, finalizar, ou iniciar as obras que já haviam sido incluídas nas OPs
escolhidas pela população nos anos anteriores.
104
66
9
179
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Obras Alocadas
Obras Executadas
Obras à Executar
Obras em Execução
76
SITUAÇÃO FÍSICA DO OP DE 2000
Fonte: Superintendência do OP/BNU.
Para o ano de 2000, assim como para o ano de 2001, além dos 3% do
total do investimento do orçamento, foi destinada uma quantia de R$ 450.000,00 para a
conclusão das carências de saneamento básico.
Entretanto, para o ano de 2001, conforme gráfico abaixo, a quantia de
obras a ser investida pelo Orçamento Participativo foi um pouco mais reduzida, pois
4,85% do total de R$ 4.350.000,00 (Quatro milhões trezentos e cinqüenta mil) previstos
para investimentos foram aplicados no projeto novo de nome “século XXI”42.
áãâA assinatura do contrato com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
confirmando a liberação de R$ 19,7 milhões do governo federal para investimentos no sistema viário do município, alavanca as obras do projeto Blumenau Século 21. A contrapartida da Prefeitura Municipal de Blumenau é de R$ 13 milhões, totalizando R$ 33 milhões a serem investidos na melhoria da malha viária do município. São 67 obras previstas para serem executadas nos próximos três anos, incluindo melhorias na malha viária, na ligação dos bairros e no serviço de transporte coletivo. Dos recursos municipais, R$ 7 milhões já foram aplicados na construção do Terminal Urbano Fortaleza, das alças de acesso a ponte do Tamarindo e no asfaltamento das ruas Francisco Vahldieck, na Fortaleza, Estanislau Schaette, na Velha, Progresso, no Garcia, e Almirante Tamandaré, na Vila Nova, entre outras obras. O cronograma do projeto Blumenau Século 21 prevê a execução das obras no prazo de 36 meses, pois os recursos federais serão
158
84
63
11
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Obras Alocadas
Obras Executadas
Obras à Executar
Obras em Execução
77
SITUAÇÃO FÍSICA DO OP DE 2001.
Fonte: Superintendência do OP/BNU.
SITUAÇÃO FÍSICA DO OP EM 2003.
Fonte: Superintendência do OP/BNU.
liberados em etapas. Mas as primeiras ordens de serviço para utilização do financiamento do BNDES devem ser assinadas ainda em março.
4
151
6
161
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Obras Alocadas
Obras Executadas
Obras à Executar
Obras em Execução
26
185
11
222
0
50
100
150
200
250
Obras Alocadas
Obras Executadas
Obras à Executar
Obras em Execução
78
6.3 O LEGISLATIVO NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO.
De acordo com Pires(1999)43,dada a natureza essencialmente
representativa da democracia formal, a relação entre os mecanismos de participação
popular no orçamento público e o processo legislativo que tem por incumbência decidir
sobre ele e fiscalizar sua execução podem entrar em colisão, com prejuízo para ambos
e com tendência a enterrar o OP. Um dos mais freqüentes desafios tem sido solucionar
esse problema, sendo que a via mais fácil encontrada é a pressão ou a troca de
gentilezas entre o Executivo e Legislativo.
No início do processo a Administração Municipal sofreu várias críticas da
Câmara Municipal, dos 21 vereadores, apenas 3(três) vereadores eram do PT(Partido
dos Trabalhadores) os outros 18 (PMDB, PPB, PSDB, PFL, PTB) eram de Coligação
de oposição à Frente Popular, sendo duramente contrários a propostas da implantação
do de Orçamento Participativo.
Segundo Santos44, “ A representatividade e a qualidade da participação”.
Trata-se de um problema que ecoa outro bem mais amplo, o da relação entre
democracia participativa e democracia representativa. A tensão entre as duas formas
43 PIRES, Valdemir. Orçamento participativo: o que é, para que serve, como se faz. Piracicaba: Ed. Do autor, 1999. 44 SANTOS, Boaventura de Souza. Democracia e Participação: O caso do orçamento participativo de Porto Alegre. Porto: Editora Afrontamento Ltda. 2002.
79
de democracia parece constitutiva das democracias modernas, pois nem a prática
política nem a teoria política democrática têm sido capazes de formular outra relação
entre elas que não seja a relação de soma zero: a expansão de qualquer delas só pode
ser obtida à custa da restrição da outra.
Segundo este autor as emendas de subvenção causam um equivoco
administrativo e governamental, sendo um dos grandes mantenedores do paternalismo
e das políticas assistencialista.
O orçamento participativo trouxe, sem dúvida, alguma forma de buscar
a democratização das decisões de obras que seriam feitas no município. Através da
decisão de pessoas eleitas pela comunidade, discuti-se realmente o direcionamento de
quais obras devem ser feitas e seus valores e o orçamento participativo acaba sendo
uma forma de privilegiar através de obras , através de execuções de governo municipal
as pessoas que participam desse processo, automaticamente excluindo as pessoas
que não têm condições de participar das reuniões,tirando a responsabilidade do prefeito
, do administrador público em resolver as políticas públicas.(Entrevista, em 22 de
agosto de 2003).
O início foi marcado pela exclusão dos vereadores dentro de um projeto
equivocado, Eu sinto que a participação do vereador é importante em tudo, no que se
faz dentro Legislativo e no próprio Executivo. O OP foi feito no sentido de demasia. O
que quero dizer com isso foram prometidas muitas obras com poucos recursos.
prejudicando o projeto. (Entrevista, em 20 de agosto de 2003).
80
O Orçamento poderia ser uma peça muito mais importante de forma
participativa e democrática se de fato houvesse uma consistência, uma rigidez, uma
efetivação daquilo que é planejado, o que não ocorreu. Agora sobre o aspecto
pedagógico na participação e mobilização é uma proposta muito rica. Lógico que essa
proposta pode ser aperfeiçoada porque um poder público municipal já tem grande parte
do seu orçamento destinado pela Constituição pela Legislação. Aquilo que é verba ou
recursos para investimento já é pequeno e se você já tem projeto que não passa pelo
orçamento participativo , esse recurso de investimento especificamente para o OP se
torna menor ainda. ( Entrevista, em 22 de agosto de 2003).
81
7. CONCLUSÃO.
A análise do Orçamento Participativo de Blumenau, foi eleborada à luz
de um amparado teórico. Como demonstrado ao longo do trabalho, na dinâmica do
Orçamento Participativo e as suas alterações que este sofreu em relação à
metodologia e ao funcionamento, não alteraram muito os resultados. O não
atendimento das demandas e do cumprimento dos compromissos assumidos pela
Administração junto à população devem ser repensados, pois a dinâmica de
funcionamento do OP e das instituições que o compõem atuaram de forma a não
contemplar a cultura de planejamento transparente tão ilustrada pela plano de
Orçamento Participativo.
Retomando as indagações colocadas como orientadora da reflexão
central deste trabalho: “terá o OP modificado a forma de distribuição de recursos de
forma igualitária para a comunidade? O OP é um modelo eficiente de gestão de
políticas públicas”?
Seria ingênuo imaginar que um processo rico como esse em curso na
cidade de Blumenau se desenvolva sem tropeços, ambigüidades e contradições.
Sinteticamente, cumpre nos debruçarmos sobre os pontos em que esse processo
precisa ainda ser aperfeiçoado, bem como refletir sobre os riscos históricos desse
processo.
82
Temos claro que o Orçamento Participativo, enquanto instrumento de
democratização de gestão já se incorporou à cultura política da cidade e a mera
continuidade do mesmo, sem inovações que permeabilizem ainda mais a condução do
governo ao crivo da esfera pública não estatal que se construiu na cidade tende à
estagnação e à decadência. A principal tarefa política do atual governo é consolidar o
patrimônio político conquistado e dar um salto de qualidade na relação com a
sociedade civil, alcançando um novo patamar no processo governamental urbano.
A experiência do Orçamento Participativo não pode ser tomada como
fórmula, uma receita para todas as administrações municipais interessadas em
democratizar o Poder Local, pelo menos não como está sendo concebida em
Blumenau.
Podemos dizer que a autoria do Orçamento Participativo, portanto, é
tanto da administração popular quanto dos movimentos sociais. É falso atribuir todo
mérito de uma experiência tão importante apenas à Administração Municipal. Nesse
caso, a implementação da prática pública foi possível graças ao acúmulo anterior ao
movimento popular. O processo é uma via de dupla mão. Trata-se de uma política
contextualizada, historicamente situada, fortemente marcada por condições sociais no
município.
Outra questão a ser analisada é a relação estabelecida entre as
instâncias de democratização da gestão municipal tais como OP, como as instâncias
derivadas da Democracia Representativa e que são Poder instituído através das
83
eleições gerais periódicas. Essa relação, embora complementar deve ser manejada
com cuidado. Em alguns momentos, no inicio da gestão do PT em Blumenau houve
conflitos relativamente sérios. De um lado os vereadores tinham desconfiança do
processo do Orçamento Participativo, como se ele fosse um espaço de manobra e um
mecanismo de legitimação das propostas do Executivo; e de outro, os conselheiros do
OP e as associações participavam ativamente do processo.
A experiência de Blumenau ainda deve se aprofundar a fim de se
aperfeiçoar a prática democrática: a participação popular só pode se dar em condições
dignas e eficientes para a gestão de planejamento do desenvolvimento local, quando há
informação e formação adequada da população para inserir-se no processo das
condições de compreender, minimamente, o que está sendo discutido e decidido.
A população que participa dos Fóruns destinados a democratizar a
gestão não é, em nenhum aspecto, homogêneo. As arenas urbanas são marcadas
pelos conflitos de classe, de gênero, de gerações, de identidades, de lutas contra a
opressão étnica, etc. Esses conflitos se baseiam em relações de poder. Ignorar essas
relações de poder é reforçar a opressão.
Assim, a política pública implementada, aparentemente, sem uma
perspectiva de gênero, tem o efeito de reforçar as relações de dominação, injustiça e
exclusão. Quer queiram quer não, as políticas públicas sempre estarão incidindo
nessas relações, transformando-se e tornando-as mais igualitárias ou consagrando
injustiças.
84
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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