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UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
MARCOS ANDRÉ DE MELO
PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL:
INSTRUÇÃO E JULGAMENTO
Palhoça
2015
MARCOS ANDRÉ DE MELO
PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL:
INSTRUÇÃO E JULGAMENTO
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito Ambiental a Distância da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito à obtenção do título de Especialista em Direito Ambiental.
Orientação: Profª. Danielle Maria Espezim dos Santos, MSc.
Palhoça
2015
MARCOS ANDRÉ DE MELO
PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL: INSTRUÇÃO E JULGAMENTO
Esta Monografia foi julgada adequada à obtenção do título de Especialista em Direito Ambiental e aprovado em sua forma final pelo Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito Ambiental a Distância, da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça, fevereiro de 2015.
_____________________________________________________
Professora orientadora: Danielle Maria Espezim dos Santos, Msc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
Este trabalho é dedicado as pessoas mais
importantes da minha vida, minha esposa Ana
Paula, minha filha Isadora, meus pais, Beto e
Helena, meus irmãos Marcelo e Caíque, que, cоm
muito carinho е apoio, ajudaram-me a cumprir
mais uma etapa da minha vida.
AGRADECIMENTOS
A todas as pessoas que de uma forma ou de outra me ajudaram na
minha formação profissional.
E a todos os colegas servidores do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis com quem convivi e trabalhei por
todos esses anos de instituição.
RESUMO
O objetivo do presente trabalho é apresentar e analisar os procedimentos para
apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, a imposição das sanções, a defesa, o sistema recursal e a cobrança de
multas no âmbito do IBAMA. O método de abordagem foi dedutivo e o tema foi
analisado primordialmente seguindo a legislação administrativa e ambiental vigente
estabelecido pelo órgão ambiental federal. Um breve resumo da fiscalização
ambiental federal e a história dos órgãos de proteção ambiental. Os princípios
administrativos serão mostrados do ponto de vista da Administração Pública,
concomitantemente com os interesses da preservação do meio ambiente. O
regramento do processo administrativo ambiental é esmiuçado e mostrado de forma
clara e didática, procurando apresentar todas as fases processuais, como a
autuação, a defesa, a instrução, com as provas a serem analisadas, as alegações
finais, e, por fim, o julgamento, que merecerá uma análise mais aprofundada de
todos os fundamentos e elementos necessários para um devido julgamento do
processo administrativo.
Palavras-chave: Direito Ambiental. Processo Administrativo. Infração Administrativa
Ambiental.
ABSTRACT
The aim of this paper is to present and analyze the procedures for verification of
administrative violations by conduct and activities harmful to the environment , the
imposition of sanctions , the defense, the appeal system and the recovery of fines
under the IBAMA. The method of approach was deductive and the subject was
analyzed primarily following the current administrative and environmental law
established by the federal environmental agency. A brief summary of federal
environmental enforcement and the history of the environmental protection agency.
The administrative principles will be shown from the perspective of public
administration, concomitantly with the interests of preserving the environment . The
establishment of rules of environmental administrative process is bruised and shown
a clear and didactic way, trying to present all the procedural steps , such as
assessment, advocacy, education, with the evidence to be analyzed , the closing
arguments , and, finally , the trial, which deserve further analysis of all the reasons
and elements necessary for a proper judgment of the administrative process.
Keywords: Environmental Law. Administrative Procedure. Environmental
Administrative Infringement.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.............................................................................................. 09
2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO PROCESSO
ADMINISTRATIVO AMBIENTAL............................................................................ 12
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE........................................................... 12
2.2 PRINCÍPIO DA FINALIDADE............................................................. 14
2.3 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO............................................................ 14
2.4 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE..................................................... 15
2.5 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.......................................... 16
2.6 PRINCÍPIO DA MORALIDADE.......................................................... 16
2.7 PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA...................................................... 18
2.8 PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO................................................... 19
2.9 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA.......................................... 19
2.10 PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO............................................ 20
2.11 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA.............................................................. 21
2.12 REGRAS GERAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.................. 22
3 INSTRUÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL............... 23
3.1 BREVES CONSIDERAÇÕES............................................................ 23
3.2 INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL.................................... 25
3.3 DA AUTUAÇÃO................................................................................. 26
3.4 DA DEFESA....................................................................................... 27
3.5 DAS PROVAS.................................................................................... 27
3.6 DA CONTROVÉRSIA JURÍDICA....................................................... 32
3.7 DAS ALEGAÇÕES FINAIS................................................................ 32
4 JULGAMENTO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL .......... 33
4.1 AUTORIDADE COMPETENTE.......................................................... 33
4.2 DESPACHOS..................................................................................... 37
4.3 DECISÕES INTERLOCUTÓRIAS...................................................... 37
4.4 VALORAÇÃO DA MULTA ADMINISTRATIVA.................................. 38
4.5 PRESCRIÇÃO.................................................................................... 41
4.6 DECISÃO TERMINATIVA : JULGAMENTO...................................... 42
4.7 RECURSOS....................................................................................... 44
5 CONCLUSÃO............................................................................................... 46
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................... 48
9
1 INTRODUÇÃO
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser
defendido e protegido pelo Poder Público e pela coletividade, para as presentes e futuras
gerações. Desta forma, foram estabelecidas várias normas para efetivação desse
princípio constitucional, cabendo aos entes federativos, através do Poder de Polícia
Ambiental sua execução.
O processo administrativo ambiental brasileiro é de competência do
órgão ambiental federal, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Renováveis
(IBAMA), criado pela Lei Federal nº 7.735 de 22 de fevereiro de 1989, com o objetivo de
executar a gestão integrada do meio ambiente. Assim, o IBAMA surgiu da fusão de quatro
órgãos que trabalhavam na área ambiental, mas de forma independente. Eram eles, a
Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministério do Interior;
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) e Superintendência da Pesca,
ligados ao Ministério da Agricultura; e a Superintendência da Borracha (SUDHEVEA),
ligado ao Ministério da Indústria e Comércio.
A evolução das normatizações para chegarmos ao processo
administrativo ambiental foi lenta e gradual. A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
trata da Política Nacional do Meio Ambiente, já previa sanções administrativas, como
multas, suspensão de atividade e restrições de direitos. As normatizações sobre os
procedimentos eram feitas através de portarias do órgão ambiental, faltando as
tipificações necessárias para as devidas autuações.
O legislador elaborou a Lei de Crimes Ambientais, Lei Federal n. 9605, de
12 de fevereiro de 1998, para inibir ações ou omissões que causassem degradação
ambiental. Além de tipificar os crimes ambientais, esta lei criou a infração administrativa,
que é “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção,
proteção e recuperação do meio ambiente”. Além disso, em 1999, adveio a Lei Federal nº
9.784, que estabeleceu as normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito
federal. Verifica-se que antes disso, as autuações tinham fundamentações legais
precárias o que acarretava inúmeras anulações de autos de infração na esfera judicial.
10
Precisava-se de uma regulamentação específica em matéria
administrativa ambiental, foi, então, editado o Decreto Federal nº 3.179, de 21 de
setembro de 1999, tipificando os ilícitos administrativos ambientais e cominando as
sanções a serem aplicadas. Foi também, a primeira norma legal a trazer o procedimento
administrativo ambiental federal.
A gestão ambiental brasileira vem evoluindo desde a década de noventa,
a fiscalização e o licenciamento ambiental ficaram mais atuantes, foram criadas dezenas
de unidades de conservação, além do que inúmeras leis surgiram para estabelecer as
competências dos órgãos ambientais. Dessa forma, foi necessário nos dizeres de
Trennepohl:
Um avanço e aperfeiçoamento das normas sancionatórias na área
ambiental, em sintonia com a crescente preocupação da sociedade com a
preservação do meio ambiente, bem como uma regulamentação
importante no processo administrativo de apuração das irregularidades.
(TRENNEPOHL, 2013, p. 41).
Assim, foi editado o Decreto Federal nº 6.514, de 22 de junho de 2008,
revogando o decreto anterior que já não atendia os anseios para a proteção ambiental.
Neste trabalho, optou-se por seguir as regulamentações e procedimentos
do órgão ambiental federal, não levando em conta nenhuma norma estadual ou municipal.
Para a apresentação dos princípios administrativos tratamos apenas
daqueles elencados na norma que trata do processo administrativo federal e dispõem
sobre a apuração das infrações administrativas ambientais.
Obviamente que a Administração deverá respeitar também todos os
outros princípios administrativos na legislação, mas para não fugir do tema proposto e
alongar-se nos princípios administrativos, trataremos dos seguintes princípios: legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Em seguida, para apresentar o processo administrativo ambiental, foi
dividido em duas fases: Instrução e Julgamento.
O Processo Administrativo Ambiental e seu rito processual, análise dos
procedimentos para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente, a imposição das sanções, a defesa, o sistema recursal e a
11
cobrança de multas no âmbito do IBAMA, conforme Decreto 6514/2008 e Instrução
Normativa 10/2012.
O capítulo da instrução do processo está subdivido em autuação, defesa,
manifestações técnicas, provas e alegações finais. Já o julgamento tratará da
competência da autoridade julgadora, de seus atos administrativos, como os despachos,
decisões interlocutórias e a própria decisão terminativa, o julgamento. Por fim, será
explicado quais são os elementos necessários para o recurso hierárquico, além de
mostrar outras possibilidades no processo administrativo.
Outro ponto importante é a valoração da multa administrativa, que deverá
ser tratada pela autoridade julgadora de modo diferente do agente autuante. A
preocupação da fiscalização ambiental é a de fazer cessar o dano ambiental, e um dos
meios possíveis é o da descapitalização da pessoa física ou jurídica que está cometendo
infrações administrativas ambientais em função de suas atividades estarem em desacordo
com a legislação. Assim, para cessar a atividade, a fiscalização ambiental procederá de
forma incisiva, quer dizer, embargará a área ou atividade, apreenderá animais, produtos e
subprodutos da fauna e flora e instrumentos, equipamentos ou veículos utilizados na
infração. A autoridade julgadora caberá verificar, primeiramente, se todos os
procedimentos da fiscalização ambiental seguiram as normas e princípios vigentes na
legislação brasileira.
Deve-se ressaltar que a palavra processo terá o mesmo significado de
procedimento, ou seja, o objetivo será de apresentar todas as fases e procedimentos do
processo de apuração das infrações administrativas ambientais, da autuação até a fase
recursal.
12
2 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO PROCESSO
ADMINISTRATIVO AMBIENTAL
Os princípios servem para integrar o ordenamento jurídico como fonte de
interpretação e norma a que todos os sujeitos são obrigados a respeitar. Eles procuram
suprir as lacunas existentes nos regramentos da Administração Pública, uma vez que,
seria impossível todo um sistema baseado apenas em regras, pois elas teriam que
extremamente minuciosas e exaustivas, tendo que solucionar todos os casos concretos.
Os princípios da Administração Pública, somado aos seus regramentos,
constituem os fundamentos da ação administrativa, ou seja, devem reger todos os passos
do processo administrativo. Segundo Marinela (2014, p. 25), princípios são
“mandamentos de otimização, normas que ordenam a melhor aplicação possível, dentro
das possibilidades jurídicas e reais existentes”.
No decorrer deste capítulo passaremos a explicitar os princípios
administrativos existentes na nossa legislação, necessários para o processo
administrativo ambiental.
Nosso legislador regulou o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, com a Lei Federal n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. O
artigo segundo lista os princípios inerentes a administração pública que devem ser
obedecidos, sendo que repetiu no âmbito do processo administrativo ambiental em seu
artigo 95 do Decreto n. 6.514, de 22 de julho de 2008.
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade surgiu com o Estado Democrático de Direito, é a
base para resolução de todos os conflitos existentes, qual seja, a dicotomia entre a
atuação dos particulares e a atuação do Poder Público. Segundo Bandeira de Mello
(2009, p. 99-100), é o “princípio basilar do regime jurídico-administrativo”.
Segue a definição de Hely Lopes Meirelles sobre a legalidade:
A legalidade, como princípio da administração, significa que o
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administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
(MEIRELLES, 1996, p. 92).
Assim temos que, na atividade particular tudo o que não está proibido é
permitido; na Administração Pública tudo o que não está permitido é proibido. O
administrador deve seguir rigidamente o que está descrito na lei, devendo sempre
fundamentar seus atos, conforme legislação inerente ao caso concreto. A Administração
Pública não pode agir contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem), só
podendo agir nos estritos limites da lei (secundum legem).
Os dispositivos legais que mencionam este princípio são: artigo 5º, II e
XXXIX e artigo 37 da Constituição Federal de 1988; artigo 2º da Lei Federal n. 9.784/1999
e artigo 95 do Decreto Federal n. 6.514/2008.
O princípio da legalidade objetiva é tido como o de maior importância no
Direito Administrativo, pois é o que assegura que somente os atos que estão postos na lei
serão formalmente executados pela Administração, segundo Gasparini, citado por Rangel
(2012), “só permite a instauração do processo administrativo com base na lei e para
preservá-la”.
O desrespeito a este princípio constitucional poderá acarretar a
invalidação de todos os atos administrativos decorrentes desse fato. Como o próprio
nome sugere, esse princípio diz respeito à obediência à lei. Encontramos muitas variantes
dele expressas na nossa Constituição.
O mais importante é o dito princípio genérico, constitucional, que vale
para todos. É encontrado no inciso II, do artigo 5º da Constituição Federal (BRASIL), que
diz que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei”. Ou seja, o popular: poderá fazer tudo que não seja proibido pela lei.
Outra variante desse princípio é o que orienta o Direito Penal, e está no
mesmo artigo 5º, em seu inciso XXXIX. Nesse ponto, só haverá conduta criminosa se a
mesma estiver prevista em lei, ou seja, portaria ou instrução normativa por si só não
podem fundamentar infração administrativa ambiental.
O que é legal quer dizer que a pessoa pode fazer de tudo, exceto o que
lei proíbe, já a Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza, estando
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engessada, na ausência de tal previsão.
Cabe ressaltar, conforme Marinela (2014, p. 31), que este princípio não
exclui o poder discricionário da Administração Pública, no qual, dependendo do caso, o
administrador poderá agir de acordo com a conveniência e a oportunidade do interesse
público, seu juízo de valor e a sua liberdade.
2.2 PRINCÍPIO DA FINALIDADE
Primeiramente, conforme Meirelles (1996, p. 104), consideraremos que o
princípio da finalidade nada mais é do que o princípio da impessoalidade, “o qual impõe
ao administrador público, que só pratique o ato para seu fim legal, cujo qual é aquele que
a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato impessoal’’.
O administrador possui apenas um objetivo, que é atender o fim público,
deixando de lado questões pessoais, ou seja, que ele persiga o objetivo legal presente na
norma.
O administrador deve orientar-se por critérios objetivos, não fazer
distinções com base em razões pessoais. Toda atividade da Administração Pública deve
ser praticada tendo em vista a finalidade pública. A impessoalidade estabelece que a
Administração Pública não deva conter a marca pessoal do administrador, ou seja, os
atos públicos não são praticados pelo servidor, e sim pela Administração a que ele
pertence.
2.3 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO
A motivação é elemento essencial do ato administrativo, assim sendo,
obrigatório no processo administrativo. Desta forma, toda decisão da Administração
Pública deve estar fundamentada pelas razões de fato e de direito que levaram a ela1.
A sua importância dependerá se o ato for vinculado ou discricionário,
contudo conforme doutrina majoritária e o posicionamento do Superior Tribunal de
Justiça, sendo ato vinculado é requisito necessário à formação do ato administrativo.
1 Artigo 2º, Parágrafo Único da Lei Federal n. 9.784, de 1999. “Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (…) VII – indicação dos pressupostos de fato e direito que determinarem a decisão.”
15
Mostrando ainda sua importância para o processo administrativo, o
princípio da motivação está expresso no artigo 50 e seus parágrafos da Lei Federal n.
9.784/99:
“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agrave deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativo;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir
em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte
integrante do ato.
§ 2º Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado
meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que
não prejudique direito ou garantia dos interessados.
§ 3º A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de
decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.”
Assim, a motivação deve servir para o exame da legalidade, da finalidade
e da moralidade administrativa. Além de ser um desdobramento da expressa garantia da
informação.
2.4 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE
Este é um princípio voltado para o controle dos atos discricionários, ele
representa um limite para a discricionariedade do julgador, exigindo uma relação de
pertinência entre oportunidade e conveniência e a finalidade.
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Assim, as decisões deverão ser adequadamente fundamentadas,
devendo guardar proporção entre os meios e o fim a que se destina. Não se estará indo
contra a vontade da lei, mas buscando a melhor maneira de ver a utilidade pública
concretizada.
O princípio da razoabilidade está implícito no artigo 2º, parágrafo único,
inciso VI da Lei Federal n. 9.784, de 1999: “adequação entre meios e fins, vedada a
imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente
necessárias ao atendimento do interesse público”.
A razoabilidade importa decidir de maneira lógica, sensata e com
congruência, em fim, obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional.
Desobedecendo a este princípio, os atos praticados serão ilegais e
ilegítimos, pois ofenderão o princípio da finalidade, podendo ser corrigido pelo Poder
Judiciário. Cabe ressaltar que o Judiciário não interferirá na oportunidade e conveniência
da administração, mas no desrespeito a um princípio legal, e consequentemente, no
princípio constitucional da legalidade.
2.5 PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE
Princípio que exige “equilíbrio entre os meio que se utiliza a Administração
Pública e os fins que ela tem que alcançar” (Marinela, 2014, p. 57), sempre tendo em vista
o caso concreto. É a proporção entre o sacrifício de alguns e a vantagem que será obtida
por toda a sociedade.
O princípio da proporcionalidade, conforme Alexandre Burmann (2013, p.
35), “indica que a Administração Pública tenha critérios de ponderabilidade e de equilíbrio
entre o ato praticado, a finalidade perseguida e as consequências do ato”.
Assim, no caso concreto a autoridade administrativa não poderá tomar
medidas que ultrapassem a intensidade e extensão do dano causado, nem para mais,
nem para menos, não podendo exceder os limites da discricionariedade.
2.6 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
O administrador não deve estar pautado apenas no cumprimento formal
da lei, e, sim cumprir substancialmente, procurando incansavelmente o melhor resultado
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para a administração, em consequência para a sociedade. O administrador, ao agir,
deverá decidir não só entre o legal e o ilegal, o conveniente e o inconveniente, o oportuno
e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.
Os ensinamentos de Meirelles nos dizem que:
A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade
de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, caput). Não se
trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum,
mas sim de uma moral jurídica, entendida como 'conjunto de regras de
conduta tiradas da disciplina interior da Administração'. Desenvolvendo a
sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser
humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir
o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar
o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente
entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente,
o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto.
Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que
obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria
instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já
proclamavam os romanos – 'non omne quod licet honestum est'. A moral
comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a
moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta
interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de
sua ação: o bem comum.(MEIRELLES, 1996, p. 83)
Tambellini (2013) cita o entendimento expresso do Supremo Tribunal
Federal: “A atividade estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência,
está necessariamente subordinada a observância de parâmetros ético jurídicos que se
refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa”. Cabe
aqui citar o ditado romano: non omne quod licet honestum est2.
O princípio da moralidade, conforme Marinela (2014, p. 39), é diferente da
moralidade comum, esta, “preocupa-se com a distinção entre o bem e o mal”, já o
princípio constitucional, “é composta não só por correções de atitudes, mas também por
2 Traduzindo, “nem tudo o que é lícito, é honesto” (Disponível em: <http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/pt/d/non-omne-quod-licet-honestum-est/non-omne-quod-licet-honestum-est.htm>. Acesso em 06 dez. 2014.
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regras de boa administração, pela ideia de função administrativa, interesse do povo e do
bem comum”.
Nossa Carta Magna faz menção em diversas oportunidades a esse
princípio. Uma delas, prevista no art. 5º, LXXIII, trata da ação popular contra ato lesivo à
moralidade administrativa. Em outra, o constituinte determinou a punição mais rigorosa da
imoralidade qualificada pela improbidade (art. 37, § 4º). Há ainda o art. 14, § 9º, onde se
visa proteger a probidade e moralidade no exercício de mandato, e o art. 85, V, que
considera a improbidade administrativa como crime de responsabilidade.
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível. É sanção de natureza civil. Diz respeito também à moralidade, à
honestidade, no trato da coisa pública.
Pode-se chegar assim, a conclusão de que cumprida a moralidade
administrativa teremos um bom administrador.
2.7 PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA
O princípio da ampla defesa representa mais um princípio consequente do
devido processo legal. Ele deve garantir à parte o direito de se defender, independente de
ela usar ou não o prazo concedido para a defesa, assim todo cidadão deve ter o direito de
alegar e provar o que alega, podendo se valer de todos os meios e recursos para a busca
da verdade real. No processo administrativo busca-se a verdade dos fatos e não apenas o
que consta nos autos.
Podemos dizer também, que a ampla defesa é desdobramento do
princípio de acesso à justiça, sendo que sempre se deve dar a parte o prazo para
apresentação da defesa, sob pena de nulidade de todos os atos posteriores.
Segundo Marinela (2014, p. 52), para correta aplicação da ampla defesa,
devem ser seguidos as seguintes regras: caráter prévio da defesa (a parte deve saber
como e do que se defender), todos os procedimentos anteriores a defesa devem ter sido
executados e disponibilizados; direito à informação geral decorrente do contraditório
(acesso ao processo e direito a cópias); direito de solicitar produção de provas; defesa
técnica (realizada pelo representante legal da parte); direito de interpor recurso
administrativo.
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2.8 PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO
O princípio do contraditório é uma das principais consequências do devido
processo legal. A Administração Pública sempre será obrigada a dar ciência da existência
de processo e de seu conteúdo ao interessado.
Podemos dizer que é princípio coirmão do princípio da ampla defesa.
A parte deverá ser ouvida sempre que houver manifestação anterior da
Administração, por isso deve constar nos autos as tentativas de notificação do
interessado e a devida comprovação da cientificação.
Temos aqui a dialética processual, que, conforme Raquel Carvalho, citada
por Marinela (2014, p. 51), “exige não apenas a oitiva, mas o efetivo diálogo entre as
partes da relação jurídico-administrativa”. A Administração traz a informação (tese) e a
outra parte a reação (antítese), possibilitando a autoridade julgadora a construção da
síntese e um julgamento imparcial.
2.9 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA
O princípio da segurança jurídica (art. 5º, caput e seu inciso XXXVI, da
Constituição Federal) impõe que as relações jurídicas sejam validamente consolidadas,
se fruto de coisa julgada, ato jurídico perfeito ou direito adquirido, não sejam mexidas,
modificadas no sentido de revogá-las ou mudar-lhes os efeitos já consolidados. Impede-
se, ou pelo menos, se reduz, as possibilidades de mudança nas decisões administrativas
sem a devida fundamentação, devendo assegurar uma relação jurídica estável, sem
mudanças ao bel prazer do agente público.
Conforme Marinela (2014, p. 68-69), “tem como objetivo evitar alterações
que instabilizem a vida em sociedade, evitando que as corriqueiras mudanças na
legislação causem prejuízos irremediáveis a sociedade”. Assim, pode acontecer que
mesmo um ato ilegal, pode ser mantido para que não haja nenhum prejuízo a sociedade,
estabilizando os efeitos da segurança jurídica.
Os institutos da decadência e da prescrição são decorrentes deste
princípio, fazendo com que a Administração tenha que agir de ofício.
Busca-se, também, evitar as constantes mudanças de interpretações da
lei feitas pela Administração, sem causa justificada, causando prejuízos a terceiros de
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boa-fé. Porém, muitas vezes é menos prejudicial manter um ato eivado de algum pequeno
vício formal, convalidando-o e aproveitando seus efeitos jurídicos, do que invalidá-lo.
Importante ressaltar que, havendo ilegalidade, os atos deverão ser anulados
retroativamente, pois atos nulos não geram direitos.
Vê-se positivado tal princípio na Lei nº 9.784/99, em seu artigo 2º,
parágrafo único, XIII:
Art. 2º (...) Parágrafo único. Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de: XIII – interpretação da norma
administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a
que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação.
Conclui-se, que qualquer mudança interpretativa da norma, não pode
prejudicar casos já resolvidos que beneficiarem o administrado.
2.10 PRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO
Este é outro princípio basilar da Administração Pública, no qual o
interesse da coletividade sobrepõe-se sobre o interesse do particular, o que não significa
que os direitos deste não serão respeitados, mas que a Administração terá uma posição
privilegiada, com prerrogativa e obrigações, em face dos administrados.
Havendo confronto entre os interesses, há de prevalecer o coletivo. É o
que ocorre nos casos de desapropriação por utilidade pública, por exemplo. Determinado
imóvel deve ser utilizado para a construção de uma via pública. O interesse do
proprietário se conflita com o da coletividade que necessita dessa via. Seguindo esse
princípio e a lei, haverá sim a desapropriação, com a consequente indenização para o
particular.
Por fim, ressalte-se que o interesse público é indisponível. Assim, os
poderes atribuídos à Administração Pública são caracterizados pelo poder-dever, sem a
possibilidade de deixarem de ser exercidos, não podendo agir também apenas para
satisfazer interesses ou conveniências do aparelho estatal ou de seus agentes
governamentais.
Em termos práticos, havendo a possibilidade de duas soluções possíveis,
a decisão decorrente do processo deve ser aquela que melhor consagrar o interesse
público.
21
Assim, conforme Meirelles (1996, p. 81), “os fins da Administração
consubstanciam-se na defesa do interesse público, assim entendidas aquelas vantagens
licitamente almejadas por toda a comunidade, ou por uma parte expressiva de seus
membros”. O contrário disso pode configurar desvio de finalidade.
2.11 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Introduzido na Constituição Federal de 1988, pela Emenda Constitucional
nº 19/98, no qual fez algumas mudanças constitucionais, sendo chamada de emenda da
reforma administrativa, dando nova redação ao artigo 37. Já constava também, na Lei nº
8.987/95, previsão da necessidade de eficiência no serviço público.
O jurista Alexandre Moraes (1999, p. 30) conceitua o princípio da
eficiência como:
“o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a
persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências
de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem
burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos
recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se
maior rentabilidade social". (MORAES, 1999, P. 30).
O foco da Administração deve estar voltado também para sua
organização, estrutura e disciplina, evitando a manutenção de órgãos/entidades
subutilizados, ou que não atendam às necessidades da população. A atividade
administrativa quando na tomada de uma decisão, deve analisar os critérios políticos,
econômicos e técnicos.
Não basta mais aos agentes públicos desempenharem sua função
apenas respeitando o princípio da legalidade, eles devem agir com presteza, perfeição e
rendimento funcional, buscando a redução do desperdício e gerando maior produtividade
e economicidade. Além de obter melhor resultado com o uso racional dos meios.
Atualmente, algumas medidas como a avaliação de desempenho dos servidores, redução
de despesas com a máquina administrativa, são ações que visam uma maior eficiência.
Outro aspecto relevante que se chega é o de que os processos
administrativos devem assegurar uma duração razoável, além de que se garanta os meio
para celeridade de sua tramitação.
22
2.12 REGRAS GERAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
O processo administrativo ambiental, conforme explicitado anteriormente,
será orientado pelos onze princípios citados acima, e, além disso, deve seguir as regras
do parágrafo único, do artigo segundo da Lei Federal nº 9.784, de 1999:
“Art. 2º: Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio; XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei; XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados; XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.”
Destaco aqui a importância dos servidores públicos, sua qualificação e
uma constante atualização de seus conhecimentos, sendo de total responsabilidade da
Administração Pública o cuidado com seus recursos humanos.
23
3 INSTRUÇÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL
A instrução no processo administrativo ambiental, como será explicado a
seguir, será presidido por uma autoridade julgadora. Esta autoridade estará adstrito a
legislação em vigor, devendo respeitar a legislação vigente, os princípios administrativos,
bem como, todas as normas regulamentadoras, como portarias, instruções normativas,
orientações jurídicas e pareceres normativos.
Neste capítulo será apresentada a abertura do processo administrativo,
com a autuação, a defesa do autuado, a produção de provas, a controvérsia jurídica, as
alegações finais, bem como uma sucinta explicação sobre a fiscalização ambiental.
3.1 BREVES CONSIDERAÇÕES
A área ambiental tem a peculiaridade de ser multidisciplinar, necessitando
de técnicos especializados em várias áreas, como biologia, geologia, agronomia, química,
oceanografia, engenharias florestal, civil, ambiental, entre outros, o que impõem aos
órgãos responsáveis pela apuração das infrações administrativas a responsabilidade de
ter uma equipe altamente especializada na matéria, para que possa cumprir efetivamente
o que determina a legislação vigente.
Como já mencionado, o Decreto Federal nº 6514/2008 veio substituir o
Decreto nº 3179/99, dispondo sobre as infrações e sanções administrativas ao meio
ambiente, estabelecendo o processo administrativo federal para apuração destas
infrações.
Processo administrativo é todo procedimento da Administração Pública
para registrar seus atos, controlar as condutas de seus agentes e solucionar as
controvérsias com seus administrados. Conforme Gasparini, citado por Porfírio Filho:
Processo administrativo, em sentido prático, amplo, é o conjunto de
medidas jurídicas e materiais praticadas com certa ordem cronologia,
necessárias ao registro dos atos da Administração Pública, ao controle do
comportamento dos administrados e de seus servidores, a compatibilizar,
no exercício do poder de polícia, os interesses público e privado, a punir
seus servidores e terceiros, a resolver controvérsias administrativas e a
outorgar direitos a terceiros. (Porfírio Filho, 2010).
24
O Poder de Polícia Ambiental, segundo Paulo Affonso Leme Machado:
É a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em
razão de interesse público concernente à saúde da população, à
conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes
de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas
atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza. (MACHADO
(2014, p. 384).
Uma vez que a responsabilidade de instrução e julgamento é do próprio
órgão autuante, faz-se necessária a transparência e publicidade de seus atos, devendo
ficar claro todo o regramento processual administrativo.
É importante ressaltar que o processo administrativo deverá seguir
rigidamente os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Podemos citar, igualmente importantes, os princípios da
probidade, do contraditório e da ampla defesa, da razoabilidade e da proporcionalidade, e
o da razoável duração do processo.
A Lei Complementar n. 140/2011 fixou normas, atribuindo a cada ente
da federação as competências em matéria ambiental. Cabe ressaltar que a constituição
federal define como competência do Poder Público e da coletividade, a proteção ao meio
ambiente. Assim, independente das divisões de competência, para a fiscalização todos
são competentes, não podendo o Município, Estado ou União, se abster em proteger o
meio ambiente.
Destaca-se aqui que as normas do processo administrativo ambiental não
vislumbraram a possibilidade do rito sumário, dispondo apenas do rito comum para
instrução e julgamento, devendo constar todas as fases processuais. Normas anteriores e
correlatas previam o rito sumário, que é dispositivo perfeitamente legal e possível para ser
aplicado no direito ambiental administrativo. Cite-se como exemplo nos casos em que o
autuado pagou ou parcelou a multa administrativa sem apresentar defesa prévia, neste
caso, a autoridade julgadora poderia imediatamente fazer o julgamento, não necessitando
de produção de provas ou alegações finais.
25
3.2 INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
A Infração Administrativa Ambiental é, conforme o artigo segundo, toda
ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e
recuperação do meio ambiente. As sanções aplicadas são, desde a simples advertência e
multas simples ou diária, até as restritivas, como as apreensões, de veículos, produtos ou
animais, embargos de área ou da atividade e destruição de produtos ou demolição de
uma obra3.
O Decreto Federal n. 6514/2008 veio substituir o Decreto n. 3179/99,
dispondo sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelecendo
o processo administrativo federal para apuração destas infrações que são afetas ao Poder
de Polícia Ambiental.
Os órgãos públicos integrantes do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio
Ambiente) através dos seus agentes de fiscalização detêm a competência para fiscalizar
em matéria ambiental. São os sujeitos que iniciarão o processo administrativo ambiental,
lavrando o devido auto de infração e seus acessórios (termo de apreensão, termo de
embargo), oportunizando ao autuado a apresentação de defesa no prazo de vinte dias.
A Lei Complementar n. 140/2011 fixou normas, atribuindo a cada ente da
federação as competências em matéria ambiental. Cabe ressaltar que a constituição
federal define como competência do Poder Público e da coletividade, a proteção ao meio
ambiente. Assim, independente das divisões de competência, para a fiscalização todos
são competentes, não podendo o Município, Estado ou União, se abster em proteger o
meio ambiente.
O Decreto Federal n. 6.514/2008 trouxe as tipificações das infrações
administrativas ambientais baseadas na Lei n. 9.605/98, que separou em Infrações
cometidas contra o Meio Ambiente, subdividida em infrações contra a fauna, contra a flora
e as relativas à poluição, Infrações Contra o Ordenamento Urbano e o Patrimônio
Cultural, Infrações Administrativas contra a Administração Ambiental. A inovação está no
surgimento das infrações cometidas nas unidades de conservação.
3 Art. 70 da Lei nº 9.605, de 1998.
26
3.3 DA AUTUAÇÃO
O agente autuante capaz que constatar conduta que tipifica infração
administrativa ao meio ambiente, deverá lavrar auto de infração contra pessoa física ou
jurídica, devidamente identificada, através de relatório de fiscalização, laudo de
constatação e/ou laudo técnico ambiental.
O auto de infração ambiental (AIA) inicia o processo administrativo
ambiental, devendo o agente autuante cientificar o infrator da lavratura da mesma,
devendo informar ao mesmo do prazo para defesa.
Os órgãos ambientais possuem os formulários próprios do auto de
infração que seguem as exigências legais, devendo conter a identificação do autuado e o
endereço correto. O auto de infração deverá constar, nos dizeres de Trennepohl (2013, p.
362), “a descrição clara e objetiva das infrações administrativas constatadas devendo
permitir ao autuado entender exatamente a irregularidade que lhe está sendo imputada,
permitindo o exercício da ampla defesa”. É importante que já se estabeleça o nexo causal
entre a ação ou omissão e o dano ambiental ocorrido.
A responsabilidade pela cientificação é do agente autuante, sendo que
para garantia da ampla defesa e do contraditório, deve-se, primeiramente intimar
pessoalmente o infrator da lavratura do auto de infração, ou seu representante legal, com
procuração devidamente assinada. Na impossibilidade do agente autuante entregar
pessoalmente o auto, este deverá pesquisar o domicílio do autuado, devendo enviar por
carta registrada com aviso de recebimento. Outra possibilidade é a intimação por edital,
que será feita somente quando o infrator autuado estiver em local incerto, não sabido ou
se, após diligências não for encontrado em seu endereço. Cabe aqui ressaltar que apenas
tentativas de notificação pelo correio, com informações de não procurado ou endereço
insuficiente não são diligências legais para afirmar que o autuado está em local incerto ou
não sabido. Assim, o agente autuante deve informar através do relatório que após três
diligências, pelo menos, não conseguiu encontrar o autuado.4
A recusa do autuado em receber o auto de infração, deverá ser seguida
de certificação pelo agente autuante do ocorrido na presença de duas testemunhas.5
4 Art. 96, § 1º do Decreto 6.514 de 2008. 5 Art. 96, § 2º do Decreto 6.514 de 2008.
27
3.4 DA DEFESA
O momento mais importante para o autuado é a apresentação da sua
defesa, pois é neste momento que deverá apresentar sua manifestação sobre todos os
fatos anteriores a autuação, devendo requerer provas ou até mesmo requerer mais
prazos para que possa ter garantido o direito à ampla defesa.
O prazo para sua apresentação, contados da cientificação da autuação,
será de 20 (vinte) dias. Ressalte-se aqui que no processo administrativo a contagem não
se inicia da juntada do documento, e sim, da ciência da autuação no formulário do auto de
infração ou no aviso de recebimento.
A defesa “deverá ser formulada por escrito e conter os fatos e
fundamentos jurídicos que contrariem o imputado no auto de infração e termos que o
acompanham, bem como a especificação das provas que pretende produzir a seu favor,
devidamente justificadas, como perícia, oitiva de testemunhas dentre outros.”6 Quaisquer
outros documentos juntados após o prazo de defesa não deverão ser conhecidos.
Cabe aqui uma análise sobre documentos não juntados por terem sido
apresentados fora do prazo. Deve a autoridade julgadora verificar se esses documentos
trazem algum fato novo ou modificam substancialmente a autuação, assim poderá de
ofício decidir por novas diligências para elucidação dos fatos e a busca da verdade real.
Burmann (2013, p. 64) traz algumas alegações que deverão estar na
defesa, sob pena de não serem mais conhecidos, como os eventuais excludentes de
responsabilidade que cercam o fato, como a culpa exclusiva de terceiro, caso fortuito ou
força maior. Também é o momento de requerer a conversão da multa em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.
Outro fato importante que pode prejudicar o autuado é a não
apresentação da defesa no prazo legal, por representante não legitimado ou perante
órgão ou entidade incompetente.
3.5 DAS PROVAS
No processo administrativo o agente autuante competente goza da
6 Art. 115, do Decreto 6.514 de 2008.
28
presunção de veracidade e legalidade. Curt Trennepohl7 conforme Hely Lopes Meirelles,
ensina que a presunção é decorrente do princípio da legalidade, garantindo celeridade e
segurança jurídica para a Administração Pública.
A responsabilidade para provar os fatos alegados na defesa é do próprio
autuado, sendo que o momento para requerer as provas está oportunizado apenas na
apresentação da defesa e deverá conter as justificativas para seus pedidos. A autoridade
julgadora poderá, mediante decisão fundamentada, descartá-las se forem impertinentes,
desnecessárias ou protelatórias.
Como já mencionado anteriormente, as alegações da defesa devem ser
apresentadas com as devidas provas já juntadas, como prova documental e laudo
técnico. Não sendo possível a apresentação das provas no prazo da defesa, o autuado
deve requerer prazo para apresentá-las, trazendo as justificativas para relevância e
pertinência das provas requeridas.
As contraprovas que servirão para o contraditório da defesa, quanto aos
relatórios de fiscalização, termo de constatação ou laudo técnico, devem ser juntadas no
prazo de defesa ou requeridas para apresentação posterior, devendo correr por sua
expensas.
É possível pedido de inquirição de testemunhas, mas estas devem vir no
prazo de defesa, com os devidos motivos e questionamentos a serem esclarecidos pela
testemunha, sobre pena de indeferimento.
A norma deixa claro que não basta ao autuado solicitar simples
arrolamento de testemunha ou solicitar vistoria técnica, é necessário que justifique a
influência da mesma no caso, no tocante a materialidade ou autoria da infração ou indique
os elementos que devam ser avaliados na vistoria. Assim, pedido genérico: “Protesta
provar o alegado por todos os meios de prova em direito admitidos, especialmente
perícia, depoimento pessoal do autuado, testemunhas e novos documentos, se for o
caso”, sem nenhuma especificação ou justificativa serão desconsiderados, não havendo
nenhum cerceamento de defesa.
Importante ato para esclarecimento dos fatos no processo administrativo
ambiental, é a contradita do agente autuante, que são “as informações e esclarecimentos
7 “Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espécie, nascem com a presunção de legitimidade, independente de norma legal que a estabeleça. Já a presunção de veracidade, inerente à de legitimidade, refere-se aos fatos alegados e afirmados pela Administração para a prática do ato, os quais são tidos e havidos como verdadeiro até prova em contrário.” ( TRENEPOHL, 2013, p. 402).
29
prestados pelo agente autuante necessários à elucidação dos fatos que originaram o auto
de infração, ou das razões alegadas pelo autuado”8. É neste momento que o agente
autuante poderá opinar pelo acolhimento parcial ou total da defesa.
A autoridade julgadora deverá analisar a pertinência de requisitar provas
para sua convicção, como a solicitação de parecer técnico ou a contradita do agente
autuante, especificando os questionamentos que devam ser respondidos.
Os tipos de provas são todos aqueles permitidos em direito, como
documental; testemunhal; pericial (perícias/manifestações técnicas).
As provas especificadas na defesa deverão ser produzidas pelo autuado,
às suas expensas, no prazo concedido, salvo nas hipóteses em que se encontrem em
poder do órgão responsável pela autuação ou de terceiros9.
Laudo técnico é o documento conclusivo elaborado com a finalidade de
registrar o entendimento técnico sobre determinado fato, fundamentado em
conhecimentos ou técnicas específicos, e que consiste em elemento probatório e
embasamento para decisões e medidas adotadas pela fiscalização ambiental.
O momento de requerer é por ocasião da defesa, não podendo ser
apresentado pedido genérico e sem justificativa.
A juntada de manifestação pode ser a qualquer momento, pelo princípio
do direito de petição, mas não necessariamente serão conhecidos pela Autoridade
Julgadora, devendo haver justificativa para a entrega fora dos prazos legais.
Produzida prova deferida, a parte será intimada para falar no prazo das
alegações finais.
A revelia também põe fim à instrução (art. 57, § 10º, 59 e 63, I e IV da
Instrução Normativa nº 10, de 2012).
A manifestação técnica ou parecer instrutório somente será feito por
solicitação (determinação) da autoridade julgadora. O julgamento do recurso pela
Autoridade Julgadora de segunda instância no âmbito da Sede poderá ser precedido de
manifestação técnica, por solicitação do julgador, sendo que a elaboração de
manifestação técnica deverá se circunscrever à matéria impugnada no recurso, baseada
em quesitos elaborados pela Autoridade Julgadora ou relativamente a algum vício formal
ou material existente no Auto de Infração.
8 Art. 119 do Decreto 6.514 de 2008. 9 Art. 81 da Instrução Normativa nº 10, de 2012.
30
A prova documental pode ser juntada aos autos antes de encerrada a
instrução, que ocorre com a lavratura da manifestação técnica10, que gera intimação para
Alegações Finais. A revelia também encerra a instrução11 (art. 63, I – IN 10).
Quando os documentos estiverem na posse da própria Administração ou
de terceiros, a Autoridade Julgadora oficiará solicitando cópia dos documentos.
A prova testemunhal será deferida quando for necessária para verificar:
a) autoria; ou b) materialidade da infração.
“Art. 85. IN 10/2012: A solicitação de oitiva de testemunhas deverá indicar
claramente a sua contribuição para infirmar a materialidade ou autoria do
ilícito, devendo ser indeferida quando não forem apresentadas razões
consistentes...”
A audiência para oitiva do autuado, de testemunhas ou de técnicos é
permitida, devendo seguir o contido no Decreto Federal nº 4.334, de 12 de agosto de
2002:
“(...) Art. 3o As audiências de que trata este Decreto terão sempre caráter
oficial, ainda que realizadas fora do local de trabalho, devendo o agente
público:
I - estar acompanhado nas audiências de pelo menos um outro servidor
público ou militar; e
II - manter registro específico das audiências, com a relação das pessoas
presentes e os assuntos tratados.(...)”
Somente serão realizadas perícias a pedido do interessado quando este
apresentar laudo técnico contraditando a autuação. Caso contrário, considerar-se-á a
presunção de legalidade e legitimidade do agente federal autuante consubstanciada no
auto de infração (63, II e 57, 10º da IN 10). O princípio da verdade real autoriza perícia de
ofício.
As espécies de perícias estão descritas no Art. 420, do Código de
Processo Civil:
“Art. 420. A prova pericial consiste em exame, vistoria ou avaliação.
Parágrafo único. O juiz indeferirá a perícia quando:
I - a prova do fato não depender do conhecimento especial de técnico; II -
for desnecessária em vista de outras provas produzidas; III - a verificação
10 Art. 77 da Instrução Normativa nº 10, de 2012. 11 Art. 63 da Instrução Normativa nº 10, de 2012.
31
for impraticável.”
Após iniciado o processo, deve o interessado ser cientificado com no
mínimo três dias de antecedência para garantia de ampla defesa e contraditório, contendo
a data, hora e local da realização (art. 41, da Lei 9.784/99).
O autuado tem o Direito de manifestar-se (e contraditar) sobre o laudo ou
documentos, no prazo das alegações finais. Se em segunda instância, abre-se prazo de
dez dias para manifestação sobre o laudo ou dados levantados na diligência.
O conceito de perícia oficial preceituado por Nunes (1994) apud Araújo
(1998):
“(...) é o exame realizado por técnico, ou pessoa de comprovada aptidão e
idoneidade profissional, para verificar e esclarecer um fato, ou estado ou a
estimação da coisa que é objeto de litígio ou processo, que com um deles
tenha relação ou dependência, a fim de concretizar uma prova ou oferecer
o elemento que necessita o julgador.” (ARAÚJO, 1998, p. 174).
Já o Parecer é opinião ou juízo emitido por pessoa especializada em
determinado assunto. O órgão ambiental federal traz em seu Guia para elaboração dos
atos administrativos do Ibama,o conceito de parecer como a:
“Manifestação das áreas técnicas sobre assunto submetido à sua
apreciação, com a finalidade de subsidiar o processo decisório. Tem
caráter meramente opinativo, favorável ou não ao assunto analisado,
podendo ainda ser conclusivo ou não.” IBAMA, 2012, p. 205.
No processo administrativo as perícias podem ser realizadas por qualquer
servidor de nível superior com conhecimento na área e que seja designado para tal (Art.
6º, par. 3º e 4º; 48, par. 3º; 59, par. 3º da Instrução Normativa nº 10 de 2012).
No Processo Administrativo Ambiental a preferência é que seja feita por
Analistas Ambientais conforme art. 4º, da Lei 10.410/2002:
“(...) Art. 4º São atribuições dos ocupantes do cargo de Analista Ambiental o
planejamento ambiental, organizacional e estratégico afetos à execução das
políticas nacionais de meio ambiente formuladas no âmbito da União, em
especial as que se relacionem com as seguintes atividades:
I – regulação, controle, fiscalização, licenciamento e auditoria ambiental; II –
monitoramento ambiental; III – gestão, proteção e controle da qualidade
ambiental(...)”.
32
3.6 CONTROVÉRSIA JURÍDICA
Antes do Decreto Federal nº 6.514, de 2008, o órgão da Procuradoria-
Geral Federal, a Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA é quem detinha a
obrigação para se manifestar em todos os processos administrativos originados por auto
de infração, sendo que seus pareceres jurídicos eram vinculantes para decisão da
autoridade julgadora.12
O decreto atual inovou, retirando a obrigatoriedade de parecer jurídico nos
processos administrativos ambientais, restringindo a atuação nos casos em que houver
controvérsia jurídica. Assim, repassou-se aos próprios servidores do órgão ambiental a
competência para instrução e julgamento, que detém os conhecimentos técnicos
específicos para verificar se houve ou não violação às normas ambientais.
Assim, resta esclarecer o que seria controvérsia jurídica no âmbito do
processo administrativo ambiental, não sendo apenas a definição de que é uma questão
que demanda conhecimento em direito para dirimi-la. Deste modo, a Procuradoria Federal
Especializada junto ao IBAMA consolidou o entendimento através da Orientação Jurídica
Normativa nº 36/2012, trazendo o seguinte conceito:
Daí pode-se concluir que estará configurada controvérsia jurídica, em
processos administrativos punitivos, quando houver divergência quanto à
qualificação jurídica de eventos fenomênicos (mundo dos fatos) ou fatos ou
atos jurídicos, sejam eles de direito material ou processual. (PFE/IBAMA,
2012)
3.7 ALEGAÇÕES FINAIS
Outra inovação do novo Decreto foi a previsão de alegações finais para
defesa, após o encerramento da instrução processual. Ou seja, encerrada a instrução, o
autuado tem o direito de apresentar alegações finais antes do julgamento, no prazo de 10
(dez) dias.
O problema que surge é que a notificação para abertura de prazo foi
12 Instrução Normativa nº 08, de 2003. Regulamentava o processo administrativo ambiental no âmbito do órgão ambiental federal, conforme o Decreto nº 3179/99.
33
previsto a publicação de edital de alegações finais na sede administrativa do órgão
ambiental competente e no sítio da rede mundial de computadores do mesmo órgão.
Desse modo, deverá o autuado estar sempre atento a essas publicações
para que não perca o prazo para a manifestação.
Poderia se alegar quebra do princípio da ampla defesa e do contraditório,
ocorre que, como esta manifestação da defesa não está prevista na lei do processo
administrativo, não há obrigatoriedade de ser uma notificação pessoal ou por meio de
carta registrada, assim, é muito comum a não apresentação das alegações finais.
Essa manifestação seria um adendo da defesa, pois serviria para
apresentar algum fato novo, que não pôde ser apresentado na defesa prévia.
Por outro lado, para se respeitar o princípio do contraditório, se for
produzida alguma prova após a autuação, o mais correto seria notificar o autuado
pessoalmente ou pelos correios, abrindo prazo para nova manifestação.
4 JULGAMENTO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL
A instrução tendo sido finalizada, o processo administrativo está apto ao
julgamento pela autoridade julgadora. Neste capítulo, mostrar-se-á todos os possíveis
atos a serem praticados por esta autoridade, desde de um mero despacho, decisões
interlocutórias, até o julgamento final.
4.1 AUTORIDADE JULGADORA
O órgão ambiental federal atribuía a competência para julgamento dos
processos administrativos ambientais as autoridades máximas de seus órgãos. Nos
estados cabia ao superintendente estadual julgar em primeira instância, ficando a cargo
do presidente do órgão os julgamentos em segunda instância.13 A norma previa ainda
uma terceira instância, para o Ministro do Meio Ambiente, e uma quarta instância para o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Percebeu-se que essa quantidade elevada de instâncias causava
morosidade ao processo administrativo, pois a norma estava indo muito além do princípio
13 Instrução Normativa nº 07, de 25 de abril de 2002 e Instrução Normativa nº 08, de 18 de sua setembro 2003.
34
do duplo grau de jurisdição, pois os processos poderiam ser julgados até quatro vezes,
sendo o único critério de admissão, os valores das multas, sendo acima de R$ 50.000,00
(cinquenta mil reais) para o Presidente do IBAMA e R$ 100.000,00 (cem mil reais) ao
Ministro do Meio Ambiente. O recurso ao CONAMA estava previsto na Lei Federal nº
6.938, de 31 de agosto de 198114, que determinava que ao CONAMA competia julgar em
última instância as multas ambientais. Interessante destacar que tal dispositivo só foi
revogado com a Lei Federal nº 11.941, de 27 de maio de 2009.15 Essa revogação foi uma
das medidas adotadas para aperfeiçoar o processo administrativo ambiental.
Relevante trazer um fato que sempre foi noticiado na mídia sobre a
percentagem ínfima que era arrecada pelo IBAMA em função de suas autuações. Notícias
trazidas pela Folha de São Paulo em 05 de abril de 2004:
“Ibama arrecada só 2% das multas aplicadas no país THIAGO GUIMARÃES DA AGÊNCIA FOLHA, EM BELO HORIZONTE Levantamento obtido pela Agência Folha mostra que o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) arrecadou apenas 2,12% das multas ambientais acima de R$ 10 mil aplicadas entre 1995 e 2003. De R$ 2,9 bilhões cobrados em 15.972 multas, o órgão federal recebeu R$ 62 milhões, referentes a 3.061 infrações. A ineficiência é atribuída pelo próprio Ibama a fatores como instâncias recursais, erros na aplicação das multas e falta de pessoal para acompanhar os processos. Só na esfera administrativa, é possível recorrer ao gerente-executivo do Ibama no Estado, ao presidente do órgão, ao Ministério do Meio Ambiente e ao Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente). Há ainda a possibilidade de contestação judicial. Auditoria do TCU (Tribunal de Contas da União) de 1998 definiu como "reduzida" a capacidade de arrecadação da autarquia e aponta os vários graus de recurso como responsáveis por isso. Erros de avaliação ou no preenchimento dos autos de infração também dificultam o recolhimento das multas. "Estamos buscando aumentar a qualidade no processo de autuação", disse o diretor de Administração e Finanças do Ibama, Edmundo Pereira. As multas ambientais vão de R$ 50 a R$ 50 milhões. Do total arrecadado, 10% vão para o Fundo Nacional do Meio Ambiente, e o resto vai para o Tesouro Nacional. Para José Carlos Carvalho, secretário do Meio Ambiente de Minas Gerais e ex-ministro da área no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), há multas desproporcionais aos danos, derrubadas com freqüência na Justiça. "São multas mais para satisfazer à opinião pública." O Ibama possui 181 procuradores em todo o país. Segundo a coordenadora de Contencioso Judicial do órgão, Marcela Maciel, o número é insuficiente, e multas contestadas acabam prescrevendo por falta de análise. Uma força-tarefa foi formada para despachar os
14 Art. 8º, III da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. 15 Art. 79, XIII, da Lei Federal nº 11.941, de 27 de maio de 2009.
35
processos pendentes. A auditoria do TCU também apontava erros de lançamento no sistema de arrecadação, que persistem até hoje. A maior multa ambiental em aberto foi aplicada a uma empresa do Pará, em 2000: R$ 171,8 milhões por comprar madeira ilegal. A gerência-executiva do Ibama no Estado, porém, disse que o valor lançado foi errado. O correto é R$ 1,718 milhão. Técnicos do Ibama ressaltam que infrações ambientais não são punidas apenas com multas. Há outras nove modalidades de sanções, como advertência, suspensão de atividades e apreensões. As multas podem também ser convertidas em serviços de preservação. Para isso, o infrator deve, entre outros, pagar 10% do valor e reconhecer, em termo de compromisso, o dano. O procedimento ainda é pouco usado. (São Paulo, 05 de abril de 2004).” 16
O Estado de São Paulo, em 11 de abril de 2011, veiculou a notícia de que
a arrecadação do IBAMA foi menos de 1% (um por cento) com relação a multas impostas
pelo órgão no período de 2005 e 2010.17
Assim, foi necessário tomar medidas para melhorar os procedimentos do
órgão ambiental, como a revogação do Decreto nº 3.179, de 1999, que possuía muitas
lacunas em seu texto para a tramitação do processo administrativo ambiental, e a sua
substituição pelo Decreto nº 6.514, de 2008, trazendo um novo rito processual, tendo
ainda sua regulamentação pela Instrução Normativa nº 14, de 15 de maio de 2009 que
aperfeiçoou todo o trâmite administrativo processual.
Essa instrução normativa trouxe várias inovações, dentre elas, vejo como
a mais relevante a de que a autoridade ambiental poderia delegar a servidor público de
nível superior a função de autoridade julgadora. Assim, o analista ambiental que detinha
todo o conhecimento em matéria ambiental, poderia aperfeiçoar os julgamentos dos
processos administrativos.
Importante ressaltar que antes dessa mudança, os julgamentos que eram
feitos anteriormente, eram baseados apenas no parecer jurídico que era vinculante ao ato
decisório, fazendo com que, muitas vezes, a autoridade julgadora nem mesmo fizesse
uma decisão terminativa, colocando apenas um “de acordo” no parecer jurídico.
A nova regulamentação trazida pela Instrução Normativa nº 10, de 07 de
dezembro de 2012, veio para dar continuidade ao aperfeiçoamento dos procedimentos do
processo administrativo.
16 Folha de São Paulo. Notícia veiculada em 05 de abril de 2004. <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff0504200412.htm>. Acesso em 08 de novembro de 2014. 17 Estado de São Paulo. Notícia veiculada em 11 de abril de 2011. <http://www.estadao.com.br/noticias/geral,relatorio-mostra-que-menos-de-1-das-multas-aplicadas-pelo-ibama-sao-pagas-imp-,704547>. Acesso em 08 de novembro de 2014.
36
Importante destacar que as dificuldades de arrecadar efetivamente as
multas do órgão ambiental, não é apenas um problema de efetividade das normas de
regulamentação, pode-se enumerar vários fatores, dentre eles:
a) As multas ambientais são de valores elevados, dificultando o
pagamento do débito pelos os autuados;
b) Antes mesmo do trânsito em julgado do processo administrativo, os
autuados judicializam a autuação, com pedidos de cancelamento da multa, ficando a
autuação administrativa a mercê de decisão judicial;
c) Diferente de outros órgãos sancionadores, a maioria das multas dos
órgãos ambientais são contra pessoa física, sendo que muitas vezes são “laranjas”,
dificultando os procedimentos administrativos;
d) A apuração das infrações ambientais são mais complexas, seu
julgamento pode precisar de uma instrução processual mais demorada, como a emissão
de laudos de equipes multidisciplinares, o que pode dificultar o tempo de julgamento.
Uma das soluções trazidas pela Instrução Normativa nº 10, de 2.012, foi a
de dividir as competências pelos valores das multas, ficando as maiores multas
centralizadas na sede do órgão ambiental. Assim, as Autoridades Julgadoras estão
classificadas:
Valor da Multa 1ª Instância 2ª Instância
Até R$ 100.000,00 Servidor Designado Superintendente ou Gerente Executivo
Acima de R$ 100.000,00 Inferior a R$ 500.000,00
Superintendente ou Gerente Executivo
Chefe da Divisão de Cobrança e Avaliação de Créditos de Multas Ambientais
Igual ou superior a R$ 500.000,00 e inferior a R$ 10.000.000,00
Chefe da Divisão de Cobrança e Avaliação de Créditos de Multas Ambientais
Coordenador-Geral de Cobrança e Controle de Créditos Administrativos
Igual ou superior a R$ 10.000.00,00
Coordenador-Geral de Cobrança e Controle de Créditos Administrativos
Presidente do IBAMA
Pode-se observar com essa classificação, que o julgamento da autuação
pode não ocorrer no local dos fatos, ou seja, multas iguais ou superiores a R$ 500.000,00
37
(quinhentos mil reais) serão julgadas na sede do órgão ambiental, longe do estado onde o
fato aconteceu. Surge então um possível prejuízo ao princípio da ampla defesa, pois
estando o processo longe do domicílio do autuado e do local dos fatos, este poderia ser
prejudicado.
4.2 DESPACHOS
Despacho é a manifestação proferida pela autoridade administrativa no
caso submetido à sua apreciação. Pode ser informativo (ordinatório ou de mero
expediente), mas pode ter conteúdo decisório favorável ou não à pretensão que lhe é
posta. Quando se tratar de despachos informativos, em geral envolverão conteúdo
apenas informativo ou de impulso processual, podendo estes serem praticados por
servidor encarregado da instrução. O Despacho deve ser exarado em folha separada,
para permitir o correto arquivamento dos autos.
Suas partes componentes, em regra, são:
a) Destinatário;
b) Título: denominação do documento;
c) Texto que expressa o teor da decisão, podendo ser muito sucinto
quando for de mero expediente;
d) Local e data;
e) Assinatura, nome e matrícula, além da função do servidor ou
autoridade que exara o despacho.
4.3 DECISÕES INTERLOCUTÓRIAS
Decisão Interlocutória é toda decisão proferida no curso do processo sem
esgotar a instância. Pode analisar parte do mérito, numa possível antecipação de tutela.
O Código de Processo Civil define decisão interlocutória como o ato pelo qual o juiz, no
curso do processo, resolve questão incidente.18
As possíveis situações em que a autoridade julgadora tomará decisão
interlocutória são:
18 Art. 162, § 2º do Código de Processo Civil.
38
a) Indeferimento de pedido de produção de provas sem justificativas para
tal, cabendo sua impugnação apenas por ocasião do recurso hierárquico;
b) Deferimento de provas, trazendo as especificações e os prazos para
apresentação;
c) Levantamento de embargo, nos casos em que o autuado traz aos autos
documentação que regularize a obra ou atividade;
d) Determinar a elaboração de parecer técnico instrutório ou de contradita
do agente autuante, sendo que o servidor terá o prazo de 10 (dez) dias para sua
apresentação;
e) Determinar intimação para manifestação sobre agravantes
relacionados a possível reincidência.
Outro ponto relevante é que o indeferimento da conversão de multa deve
ser feito apenas no julgamento terminativo, por ser decisão de mérito.
Destaque-se também que não cabe recurso imediato de decisão
interlocutória, devendo ser apresentada apenas por ocasião do recurso hierárquico.
4.4 VALORAÇÃO DA MULTA ADMINISTRATIVA
A multa administrativa ambiental é a principal sanção do órgão
fiscalizador ambiental. Podemos classificá-la em multa aberta e multa fechada. Multa
aberta “é a sanção pecuniária prevista em ato normativo em que se estabelece piso e teto
para o seu valor, sem indicação de um valor fixo” 19 . A multa fechada “é a sanção
pecuniária prevista em ato normativo com valor certo e determinado”20.
As multas ambientais terão um valor mínimo de R$ 50,00 (cinquenta
reais) e máximo de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais). Importante salientar
que as multas do Decreto Federal nº 6.514, de 2008, devem ser a regra para as
legislações estaduais e municipais, e só poderão ter valores diferentes se forem mais
restritivas que a legislação federal. Assim, a recomendação é para que os valores sejam
os mesmos se houver uma legislação estadual ou municipal, evitando tratamentos
diferenciados para condutas iguais.
A multa diária deve ser aplicada sempre que o cometimento da infração
se prolongar no tempo. Conforme Curt Trennepohl (2013, p. 110), ela somente deve ser
19 Art. 2º, X da Instrução Normativa nº 10, de 2012. 20 Art. 2º, XI da Instrução Normativa nº 10, de 2012.
39
aplicada “para os casos em que uma atividade está causando prejuízos e não é
interrompida quando isso é possível, como no caso de emissão de poluentes na água, de
fumaça no ar, ou no barramento de um curso d'água”. São casos em que se faz
necessária a conduta do autuado para fazer cessar o dano que vem ocorrendo.
A valoração da multa ambiental é calculada pelo agente autuante,
contudo esse valor não se vincula a decisão da autoridade julgadora, podendo em
decisão motivada alterar seu valor de ofício ou por requerimento do autuado. Podendo
manter, minorar ou majorar seu valor, respeitando os limites estabelecidos no decreto.
A regra é que o valor da multa seja fixado sempre pelo seu valor mínimo
quando não constarem do auto de infração ou dos autos do processo os motivos que
determinem a sua elevação acima do piso. Para indicação ou consolidação da multa
acima do limite mínimo deverá haver motivação no auto de infração, relatório de
fiscalização ou na decisão da autoridade julgadora.
O cálculo das multas abertas deve ser baseado na gravidade dos fatos,
com os motivos da conduta e suas consequências para a saúde pública e o meio
ambiente; deve levar em conta os antecedentes do infrator quanto as normas ambientais;
e a sua situação econômica21.
O órgão ambiental federal estabeleceu as formas objetivas para agravar
ou atenuar as multas ambientais. Assim, são circunstâncias atenuantes22: baixo grau de
instrução ou escolaridade do autuado; arrependimento eficaz do infrator, manifestado pela
espontânea reparação e contenção do dano, limitação significativa da degradação
ambiental causada ou apresentação de denúncia espontânea; comunicação prévia pelo
autuado do perigo iminente de degradação ambiental; colaboração com a fiscalização,
explicitada por não oferecimento de resistência, livre acesso a dependências, instalações
e locais de ocorrência da possível infração e pronta apresentação de documentos
solicitados.
A minoração de penalidade pecuniária por circunstâncias atenuantes é
incompatível com as infrações de multa fixa, pois sua aplicação resultará em multa com
valor abaixo do limite mínimo cominado para o caso.
As circunstâncias agravantes, quando não constituem ou qualificam a
infração, são aquelas em que o agente comete a infração: para obter vantagem
pecuniária; coagindo outrem para a execução material da infração; concorrendo para
21 Art. 4º do Decreto nº 6.514, de 2008. 22 Art. 21 da Instrução Normativa nº 10, de 2012.
40
danos à propriedade alheia; atingindo áreas sujeitas, por ato do Poder Público, a regime
especial de uso; em período de defeso à fauna; em épocas de seca ou inundações; com o
emprego de métodos cruéis no manejo de animais; mediante abuso do direito de licença,
permissão ou autorização ambiental; no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou
parcialmente, por verbas públicas ou beneficiada por incentivos fiscais; facilitada por
funcionário público no exercício de suas funções; no exercício de atividades econômicas
financiadas direta ou indiretamente por verbas públicas.
A majoração de penalidade pecuniária por circunstâncias agravantes é
incompatível com as infrações de multa fixa, pois sua aplicação resultará em multa com
valor acima do limite máximo cominado. Todavia, a reincidência, que falaremos a seguir,
que dobra ou triplica a multa é aplicável, incidindo por ocasião do julgamento.
Observamos aqui que não são aplicadas as circunstâncias atenuantes e
agravantes para as multas fechadas. Cito opinião divergente do procurador Federal
Carlos Bezerra (2011), que afirma ser possível atenuar ou majorar as multas fechadas,
com o fundamento “que não há qualquer quebra de legalidade com a aplicação das
circunstâncias agravantes e atenuantes previstas no §1º do art. 4º do Decreto nº
6.514/2008 para as multas fixadas a partir de referência calcada em unidade de medida
(multas 'fechadas'). O receio de que a aplicação das circunstâncias agravantes numa
multa que tenha sido estabelecida por critério de unidade de medida possa resultar em
sua nulidade, a nosso ver, é antijurídico. Se de ilegalidade se tratasse, o pior cenário seria
o da nulidade exclusiva do valor agravante e não da multa completa. Mas, repita-se uma
vez mais, tal procedimento é jurídico. É juridicamente idôneo, porque atende a
dispositivos expressos do Decreto nº 6.514/2008 (§1º do art. 4º) e da Constituição
Federal. Além disso, o comando constitucional de proteção ambiental (art. 225 da
Constituição) dirigido ao Poder Público e a própria necessidade de redução do
desmatamento exigem que os procedimentos de responsabilização ambiental se deem
com máxima efetividade, logicamente, sem nunca desbordar da estrita legalidade.
Acredita-se que a aplicação das circunstâncias agravantes nas multas fechadas é um
passo nesse sentido.”
A autoridade julgadora sempre poderá adequar o valor da multa quando a
legislação ambiental estabelecer multa aberta. Deverá justificar minuciosamente sua
minoração ou majoração
Outro dispositivo relevante que pode alterar o valor da multa é a
41
reincidência, que nada mais é que o cometimento de nova infração pelo mesmo infrator,
no período de cinco anos, contados da lavratura de auto de infração anterior devidamente
confirmado em julgamento. Foi dividida em reincidência específica, quando cometida uma
mesma infração, sua aplicação será em triplo ao valor da multa; e reincidência genérica,
quando for infração distinta, com aplicação em dobro.23
Se ambas as multas forem do Decreto nº 3.179/99, o prazo é de três anos
contados da lavratura do auto (do trânsito em julgado pode penalizar muito além do prazo
razoável). Ex. Condutas praticadas em 2000 e 2006, mas a primeira só transitou em
julgado em 2010, mesmo ano em que julgada a de 2006 caracterizará a reincidência,
mesmo após seis anos. Contudo, o Decreto não tem essa intenção, e provavelmente
esta interpretação da prescrição será questionada na justiça.
Qualquer outra circunstância, o prazo é de cinco anos para apuração da
reincidência, havendo necessidade que a primeira infração tenha sido confirmada em
julgamento de 1ª. Instância.
A interpretação do órgão ambiental para confirmar a reincidência não leva
em conta os conceitos de reincidência do Código Penal, assim, fica claro que é uma
interpretação de conveniência da Administração Pública.
4.5 PRESCRIÇÃO
A prescrição no processo administrativo ambiental é fundamentada no
princípio da segurança jurídica. Tem como objetivo, evitar que o processo se perpetue,
gerando instabilidade para o serviço público e indicando uma possível omissão ou má-fé
do servidor público. Está dividida em três tipos:
Prescrição da pretensão punitiva, no qual a administração pública tem
cinco anos para apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da
prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta
tiver cessado. A prescrição será interrompida na lavratura do auto de infração, em
qualquer ato inequívoco da administração que importe apuração do fato e pela decisão
condenatória recorrível.
Prescrição intercorrente, quando o processo administrativo ficar parado
por mais de três anos, sem qualquer movimentação ou despacho.
23 Art. 11 do Decreto nº 6.514, de 2008.
42
Prescrição da pretensão executória, depois de transitado o processo
administrativo ambiental, a administração pública terá cinco anos para a cobrança do
débito.
4.6 DECISÃO TERMINATIVA: JULGAMENTO
Encerrada a instrução, juntada as alegações finais, a autoridade julgadora
terá o prazo de trinta dias para julgar o auto de infração e aplicar suas penalidades.
Julgamento administrativo é toda manifestação da Administração Pública
que extingue um processo administrativo ou instância administrativa com ou sem a
resolução do mérito administrativo.
Poderá haver o julgamento sem resolução do mérito, ou seja, extinguirá o
processo, mas não analisa o mérito quando houver análise de prejudicial que inviabiliza a
continuidade do feito e da questão fática posta nos autos e envolve, em regra, nulidade do
auto de infração. Usar-se-á como parâmetro os dispositivos do artigo 267 do Código de
Processo Civil, assim, extinguir-se-á o processo:
a) quando se verificar a ausência de pressupostos de constituição e de
desenvolvimento válido e regular do processo; equivale a auto de infração em modelo
diverso ou lavrado por autoridade incompetente ou vício insanável (erro de tipo ou de
autoria);
b) quando ocorrer perempção, litispendência ou de coisa julgada; diz
respeito a auto de infração idêntico a outro anterior ou de outro Estado;
c) quando não concorrer qualquer das condições da ação, como a
possibilidade jurídica, a legitimidade das partes e o interesse processual; não é infração
ambiental;
d) quando a ação for considerada intransmissível por disposição legal;
morte do autuado antes do julgamento (art. 137, caput da Instrução Normativa nº 10, de
2.012).
Analisar o mérito, ou seja, análise da questão fática posta nos autos, que
envolve as seguintes decisões: manter ou cancelar o auto de infração; reconhecimento da
procedência da autuação; transação (Termo de Ajustamento de Conduta – Conversão da
Multa); pronunciar a decadência ou a prescrição; e, o autor renunciar ao direito sobre que
se funda o processo, por exemplo, pedir parcelamento.
43
Estando o processo em termos para julgamento, a autoridade julgadora
proferirá decisão que será expressa quanto aos seguintes aspectos, sem prejuízo de
outros que venham a ser suscitado no processo e observado o disposto no § 2º: I -
constituição de autoria e materialidade; II - enquadramento legal; III - dosimetria das
penas aplicadas, tendo em vista os princípios da razoabilidade e proporcionalidade; IV -
manutenção ou cancelamento das medidas administrativas aplicadas nos termos do art.
101 do Decreto nº 6.514, de 2008 confirmando ou não as sanções não pecuniárias;
São requisitos de análise para o julgamento:
a) agravamento da multa, considerando o disposto no art. 11 do Decreto
nº 6.514, de 2008;
b) majoração ou minoração do valor da multa considerando a existência
de circunstâncias agravantes ou atenuantes e demais causas;
c) período de vigência de sanção restritiva de direito, caso aplicada;
d) valor da multa-dia e período de aplicação, em caso de multa diária.
e) representação ao CONAMA, nos termos do art. 8º, V, da Lei nº
6.938/1981, pela aplicação das penalidades previstas nos incisos IV e V do art. 20 do
Decreto nº 6.514, de 2008. § 2º O julgamento da sanção pecuniária poderá ser efetivado
individualmente pela autoridade julgadora caso opte por desmembrar a análise das
sanções não-pecuniárias, nas hipóteses em que estas demandarem maior dilação de
prazo para conclusão, devendo, neste caso, instruir novos autos com cópias dos termos e
documentos do processo principal.
A seguir, a estrutura do ato administrativo designado como decisão
terminativa ou julgamento:
I – Relatório: deve ser sucinto, básico, com descrição do auto de infração
ou Relatório de Fiscalização, além das principais ocorrências, como defesa, provas
requeridas e produzidas, alegações finais, etc.
II – Fundamentação:
a – Materialidade e b – Autoria – juntos e resumidos, fazendo menção
ao Auto de Infração e ao Relatório de Fiscalização; e o parecer ou perícia eventualmente
existente.
c – Tipicidade (enquadramento legal) – idem e se houver
questionamento aborda resumidamente, afastando ou acolhendo a autuação.
d – Dosimetria da pena – base aplicada pelo agente autuante – se
não for reduzir ou aumentar (adequar) também só fala genericamente (limite legal). Se
44
não houve impugnação.
e – Majoração da pena de multa (agravamento) – se houver.
f – Minoração da pena de multa (atenuantes) – se houver.
g – Adequação do valor da penalidade pecuniária – se houver.
h – Agravamento da multa sob a forma de reincidência – se houver.
i – Demais medidas administrativas:
i.1- Embargo – se houver, mantendo ou levantando.
i.2- Apreensão – destinação ou devolução.
i.3- Outros termos.
j – Pena restritiva de direito (vigência).
k – Multa diária (valor e período de aplicação).
l – Conversão de multa: suspensa, esperando regulamentação que
respeite a Lei de Licitações Públicas.
m – Parcelamento da penalidade pecuniária – aperfeiçoa o crédito e
se antes do julgamento não permite agravamento posterior (reincidência).
n – Recuperação do dano ambiental.
III – Dispositivo: mantém ou não a pena pecuniária – homologação do
auto de infração e demais sanções aplicadas inicialmente pela autoridade autuante.
IV – Providências complementares – destinação de bens, levantamento
de embargos, representação ao CONAMA (Art. 8º, V, Lei nº 6.938, de 1981) relativa às
penalidades dos incisos IV e V do artigo 20 do Decreto 6.514, de 2008), dentre outras.
Observamos que o julgamento da sanção pecuniária poderá ser efetivado
individualmente pela autoridade julgadora caso opte por desmembrar a análise das
sanções não-pecuniárias, nas hipóteses em que estas demandarem maior dilação de
prazo para conclusão, devendo, neste caso, instruir novos autos com cópias dos termos e
documentos do processo principal.
4.7 RECURSOS
Após o julgamento em primeira instância, ao autuado caberá apresentar
recurso administrativo no prazo de 20 (vinte) dias, sendo atendido, assim, o princípio da
ampla defesa.
O chamado recurso hierárquico deverá ser encaminhado a autoridade
julgadora que proferiu a primeira decisão, primeiramente para análise de pedido de
45
reconsideração, que terá um prazo de 05 (cinco) dias para reconsiderar ou manter a
decisão.
O pedido de reconsideração servirá para que a autoridade em primeira
instância tome conhecimento das alegações do recurso, para que possa contra-
argumentá-la e sanear eventuais deficiências, equívocos ou omissões. Não sendo
apresentado nenhum fato novo e sendo mantido o julgamento, remeter-se-á a autoridade
julgadora em segunda instância.
A autoridade julgadora poderá confirmar, modificar, anular ou revogar,
total ou parcialmente, a decisão recorrida, elaborando seu julgamento nos mesmos
moldes do julgamento de primeira instância.
O recurso de ofício será cabível, conforme normatização federal, nos
casos em que o julgamento em primeira instância reduza a sanção pecuniária em limite
superior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), implique cancelamento ou anulação do auto de
infração ou aplique atenuantes que reduza o valor da multa.
São requisitos para apresentação do recurso24:
a) indicação do órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
b) identificação do interessado ou de quem o represente;
c) indicação do número do auto de infração e número do processo
correspondente;
d) endereço do requerente, inclusive eletrônico ou indicação do local para
o recebimento de notificações, intimações e comunicações;
e) formulação do pedido, com exposição dos fatos e seus fundamentos;
f) data e assinatura do requerente, ou de seu representante legal.
O recurso não será conhecido quando interposto:
a) fora do prazo;
b) perante órgão incompetente;
c) por quem não seja legitimado;
d) depois de exaurida a instância administrativa;
e) quando não atendidos os requisitos de admissibilidade;
f) após a assinatura de Termo de Compromisso de Conversão de Multa
ou de Parcelamento do Débito.
Como já dito anteriormente, foi revogado a previsão de recurso de última
24 Art. 95 da Instrução Normativa nº 10, de 2012.
46
instância para o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.
Outro recurso possível, mesmo após o trânsito em julgado administrativo,
respeitando o princípio da legalidade e da verdade material, é a revisão do processo
administrativo, previsto no artigo 65 da Lei Federal nº 9.784, de 1999.
Segundo Marinela (2014, p. 1135), a revisão “pode ser apresentada a
qualquer tempo, a pedido ou de ofício pela Administração Pública, desde que presentes
fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da
sanção aplicada”. O julgamento da revisão não poderá resultar em agravamento da
sanção aplicada.
CONCLUSÃO
O presente trabalho procurou apresentar os elementos necessários para o
rito processual do processo administrativo ambiental. Viu-se que os regramentos
anteriores eram precários e passíveis de invalidação por não seguir o ordenamento
jurídico, ficando assim sujeito as anulações das autuações da fiscalização ambiental. O
decreto federal não pode ser substituído por normas infralegais, como portarias e
instruções normativas, pois não tem o objetivo de regulamentar lei federal.
Os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência devem ser respeitados e seguidos pelo processo administrativo
ambiental, sendo que não se pode determinar qual seja o mais importante, devendo ser
determinado no caso concreto, pois todos eles possuem determinado valor, dimensão de
peso, não tendo uma definição pronta de amplitude a ser seguida. Ou seja, o princípio a
ser aplicado dependerá do caso concreto, da ponderação dos interesses aplicáveis aos
fatos. O regramento instituído para o rito processual deve seguir todos os princípios
administrativos elencados, sob pena de caracterizar a ilegalidade da norma infralegal.
Visto que a fiscalização ambiental pode ser considerada um ato
administrativo extremamente complexo, com a necessidade de pluralidade de
conhecimentos e uma gama variada de técnicos para determinados assuntos, conclui-se
47
que um processo administrativo ambiental minucioso, cauteloso, sempre possibilitando o
contraditório e a ampla defesa, é necessário para se evitar uma possível anulação dos
atos administrativos pelo Poder Judiciário.
Deve-se ter o cuidado para que, buscando uma maior eficiência, de uma
maior rapidez no andamento dos processos, firam-se os outros princípios administrativos.
O equilíbrio deve imperar e a prioridade deve ser sempre a proteção ao meio ambiente.
A autoridade julgadora competente é o juiz do processo administrativo
ambiental, ele será responsável pela análise e julgamento de direito e de fato, buscando a
verdade real, não só constante dos autos, mas a identificação correta da conduta aplicada
pelo agente autuante e do autuado.
É de extrema relevância conter nos autos, além do relatório de
fiscalização do agente autuante, qualquer outro parecer, laudo ou informação que tenha
haver com o local dos fatos ou com o autuado. Devendo ainda que o autuado tenha
ciência de todas as provas produzidas pelo órgão ambiental.
A peça processual mais importante para o autuado é sua defesa prévia,
pois é nela que ele deve informar suas considerações dos fatos, solicitar todo tipo de
prova que tenha justificativa para produzi-la e, qualquer solicitação de prorrogação de
prazo deve ser feito no próprio prazo de defesa, do contrário, poderá ser considerada
intempestiva.
A contínua evolução dos regramentos referentes à apuração de infração
ambiental deve ser o objetivo principal das autoridades responsável pela proteção
ambiental.
As decisões interlocutórias devem ser claras e fundamentadas, sendo que
qualquer pedido de recurso dessa decisão deve ser feita no momento do recurso
hierárquico, após o julgamento em primeira instância.
A decisão do julgamento propriamente dito deve conter a análise da
defesa apresentada com os fundamentos para deferi-la ou indeferi-la, devendo conter os
motivos fáticos e jurídicos da decisão tomada. A penalidade aplicada deve estar prevista
no decreto competente, não podendo a autoridade inovar ou fazer uma interpretação
extensiva para aplicação de penalidades.
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Este trabalho serviu para mostrar o processo administrativo ambiental do
ponto de vista institucional, sendo que o próximo passo poderia ser pesquisar os casos
concretos e as decisões existentes nos tribunais superiores, mostrando a direção
jurisprudencial do Poder Judiciário.
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