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Universidade de CoimbraFaculdade de Direito
Licenciatura em Administração Pública – 5.ºAno
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,CIÊNCIA, SOCIEDADE E
INTEGRAÇÃO EUROPEIA:
Estrutura Comum de Avaliaçãodas Administrações Públicas
da União Europeia(Common AssessmentFramework – CAF)
A Comissão Europeia apoia medidas para estudos sobre integração Europeia em
todo o mundo. Com elas, pretende-se uma resposta à necessidade de conhecimentos
sobre a integração Europeia e preparar a nova geração de especialistas Europeus nesta
matéria. A Acção Jean Monnet é uma iniciativa da Comissão Europeia que visa
promover o conhecimento em integração Europeia. Por todo o mundo, nas
Universidades, o seu objectivo consiste em dar uma grande visibilidade a vários níveis
(internacional e nacional), para os recursos científicos e actividades académicas no
âmbito da integração Europeia e desenvolvimentos da União Europeia.
Neste contexto, o Prémio Jean Monnet Administração Pública foi instituído na
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, com o apoio da Comissão Europeia,
sendo atribuído ao melhor trabalho realizado no âmbito da Licenciatura em
Administração Pública por alunos dos últimos dois anos de curso de Administração
Pública da FDUC ou por ex-alunos do mesmo curso que o tenham concluído há menos
de um ano.
De entre os temas predefinidos para candidatura ao Prémio, o tema seleccionado
foi o seguinte: “Administração Pública, ciência, sociedade e integração Europeia” e,
dentro dele a “Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União
Europeia (Common Assessment Framework – CAF).
A relação existente entre a Administração Pública, a ciência, a sociedade e a
integração Europeia, em geral, e mais especificamente, o contexto em que surge a
Estrutura Comum de Avaliação (em português assim designada) – CAF, é muito
importante e, é esse contexto que a seguir é objecto de análise.
De facto, a complexidade e interdependência das questões socioeconómicas têm
resultado na abordagem de questões, a vários níveis, de forma cooperativa entre países,
com vista a resolver problemas comuns. Além disso, a inabilidade para lidar com
questões que transcendem os Estados/Nações, ou a necessidade de reforçar a sua
capacidade para intervir na arena internacional tem sido apontada como a principal
causa para a integração regional, através de tratados formais, como é o caso da União
Europeia. Na verdade, o projecto da União Europeia está a ser construído à volta de
políticas comuns, que cada Estado membro deve adoptar e implementar.
As pressões de reforma provenientes da arena internacional, como por
exemplo, o processo de integração Europeia, estão a tornar-se cada vez mais fortes e a
desafiar a forma como as Administração Públicas funcionam. Na Europa Ocidental, a
construção Europeia tornou-se um desafio para a Administração de todos os países
1
membros. O processo de integração Europeia foi uma fonte importante de mudança das
Administrações nacionais, como resultado da livre circulação de pessoas, bens, capitais
e serviços, com particular importância no caso português.
Os actuais esforços de modernização na Administração Pública remetem para
uma crescente preocupação com a satisfação das necessidades explícitas e implícitas
dos cidadãos. No âmbito da qualidade e modernização da Administração Pública
portuguesa, a Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União
Europeia – Common Assessment Framework (CAF) surge como um modelo de
diagnóstico organizacional que desencadeará mudanças organizacionais, no sentido da
melhoria contínua e da prestação de um melhor serviço público.
A temática da avaliação do desempenho, designadamente, a avaliação dos
organismos e serviços públicos, é de interesse inquestionável, bastante actual,
controversa, reveste-se de alguma complexidade, suscita interesse. São várias as
questões possíveis de colocar nesta matéria, de entre elas: Avaliar os serviços públicos,
porquê? Para quê? Com base em que sistema de avaliação? Qual o contexto em que
surge? Avaliar em que momentos? Com que periodicidade? Qual o processo a seguir?
Qual o método de avaliação? Qual o impacto na sociedade? Quais os reflexos da
avaliação?
I. Qualidade e eficiência dos Serviços PúblicosFace às exigências das sociedades modernas e à afirmação de novos valores
sociais, um pouco por todo o mundo, verificam-se alterações no âmbito das funções do
Estado e uma maior preocupação com a defesa dos direitos dos cidadãos e das suas
necessidades face à Administração Pública. Neste sentido, tem sido uma preocupação
dos Governos, o reforço das relações entre a Administração e a sociedade,
aprofundando a cultura de serviço público, orientada para os cidadãos e para uma gestão
pública eficaz, pautada pela eficácia, eficiência e qualidade da Administração.
Nos anos cinquenta começou a ser introduzido o conceito de Qualidade,
entendido como, o conjunto de propriedades e características dum produto ou serviço
que lhe confere aptidão para satisfazer necessidades explícitas e implícitas dos clientes.
Na década de oitenta, começou a ser estendido às Administrações Públicas mundiais. Os
cidadãos (pessoas singulares e colectivas) assumem aqui um papel de grande destaque,
enquanto contribuintes do Estado e destinatários de todos os serviços e bens prestados e
fornecidos, respectivamente, pela Administração, sendo-lhes legítimo exigir que o seu
2
dinheiro seja empregue da melhor forma, nomeadamente, através de prestações de
qualidade da sua Administração. Compete-lhes, portanto, avaliar a performance da
Administração, exigindo sempre que possível, níveis de qualidade e eficiência
adequados.
A Administração Pública é uma importante organização produtiva, que
influencia a vários níveis toda a economia. Ela estabelece, de facto, diversificadas
relações com os agentes económicos, é prestadora de serviços e fornecedora de bens em
várias áreas, tais como, a saúde, a justiça, a as obras públicas, a segurança social, o
ambiente, a segurança, entre outras. Neste sentido, urge que a nossa Administração
Pública faça uma aproximação ao movimento mundial da qualidade. A Qualidade nos
Serviços Públicos é, sem dúvida, a opção mais adequada para transformar a nossa
Administração Pública tradicional e tudo aquilo que a pode caracterizar, numa
Administração Pública prestadora de Serviços orientados para o cidadão, próximos
deste e da Sociedade em que se insere.
A Qualidade é “uma das mais recentes e acentuadas preocupações éticas da
Administração Pública. A gestão da qualidade surge como resposta à interrogação da
Administração como instituição eficaz, como organização prestadora de serviços a
cidadãos que esperam do conjunto das organizações públicas respostas para as suas
necessidades.”1A introdução da qualidade na A.P. portuguesa teve como origem uma
Carta para a Qualidade dos Serviços Públicos, dirigida aos vários organismos e serviços
da A.P., em 28 de Outubro de 1993, pelo Primeiro-Ministro do XII Governo
Constitucional. No entanto, já em 1992, tinha sido publicado um Caderno entitulado
“Administração Pública e Qualidade”, pelo Secretariado para a Modernização
Administrativa, cujo objectivo era explicitar o sentido da qualidade em Serviços
Públicos.
Na verdade, a questão dos serviços prestados pela nossa Administração Pública,
ou que deveriam ser prestados gerarem directamente contraprestações pecuniárias
específicas dos seus utentes (cidadãos), e ainda o facto de, associado a estes serviços,
(ainda que não tenham sido da melhor forma prestados), não existir um risco de estes
serem rejeitados pelos seus utentes, não existem grandes incentivos para o investimento
na qualidade. No entanto, não podemos esquecer que a Administração Pública é paga
com os impostos de todos os cidadãos, logo não é gratuita, não tendo, por isso, os
1 VILLORIA, MANUEL, Modernización Administrativa y Gobierno Postburocrático, «in» La Nueva Administracion Pública, p.98.
3
cidadãos que se conformar com o mau funcionamento, mas sim exigir níveis de
qualidade, eficácia e eficiência, comparáveis aos do Sector Privado, ainda que, sem
esquecer, as especificidades, inerentes ao Sector Público.
A desburocratização, descentralização e aproximação da nossa Administração
Pública aos cidadãos, isto é, uma nova estruturação da máquina do Estado, que tem sido
levada a cabo nos últimos anos, é um imperativo que decorre da nossa Constituição da
República Portuguesa e de uma série de legislação que tem sido aprovada. Importa,
desde logo, que essa aproximação da Administração aos cidadãos envolva um
conhecimento mútuo aprofundado: sendo incrementadas e encorajadas a participação e
a audição dos utentes dos serviços. Segundo António Aníbal, “sem desertar da vertente
económica e do campo social, parece ser tendência do Estado moderno moderar a sua
presença e endereçar à sociedade as tarefas que esta poderá exercer com maior
agilidade”2. Os Programas dos últimos Governos têm dado alguma ênfase à necessidade
de uma modernização da Administração Pública, mais especificamente, à melhoria
da qualidade dos produtos e serviços prestados aos cidadãos. Neste sentido, tem sido
levado a cabo, um processo de modernização administrativa, com vista a colocar a
nossa Administração ao serviço do desenvolvimento do nosso País, ao nível das
necessidades da nossa sociedade em geral e dos cidadãos e agentes económicos em
particular. Com ela pretende-se aproximar a Administração dos utentes, a prestação de
melhores serviços, a desburocratização dos procedimentos e, por consequência, o
aumento da qualidade da gestão e funcionamento da máquina do Estado.
A criação do Sistema de Qualidade em Serviços Públicos (SQSP) é feita pelo
Decreto-Lei n.º166-A/99, de 13 de Maio. Nos termos do art.3.º deste diploma, a
qualidade em serviços públicos é uma filosofia de gestão que permite alcançar uma
maior eficácia e eficiência dos serviços, a desburocratização e simplificação de
processos e procedimentos e a satisfação das necessidades explícitas e implícitas dos
cidadãos.
No âmbito da Reforma da Administração Pública portuguesa, iniciada em 2003,
são de salientar dois dos seus eixos prioritários: a cultura de serviço e o Governo
Electrónico. A cultura de serviço visa a promoção de qualidade e de aproximação da
Administração ao cidadão descentralizando os centros de decisão, simplificando
procedimentos e assegurando transparência. Quanto ao Governo Electrónico, trata-se de 2 ANSELMO ANÍBAL, ANTÓNIO, “O funcionário público: protagonista e agente da cidadania activa”, Seminário a face oculta da governança: Cidadania, Administração Pública e Sociedade, Lisboa, INA, 2003, p.187.
4
um processo suportado no desenvolvimento das tecnologias de informação, que coloca
o cidadão e as empresas no centro das atenções, melhora a qualidade e a comodidade
dos serviços e reforça os meios de participação activa no exercício da cidadania, e
ainda, aumenta a eficiência, reduz custos e contribui para a modernização do Estado.
Ele visa colocar o Sector Público entre os melhores prestadores de serviços do país,
caracterizados pela sua qualidade e eficiência, suportados por soluções tecnológicas
racionalizadas.
II. A Avaliação de Serviços PúblicosA Avaliação dos Serviços Públicos é considerada um elemento nuclear para a
modernização administrativa, actuando, neste sentido, como meio de garantir a
salvaguarda dos legítimos direitos dos cidadãos, bem como da satisfação das suas
necessidades e expectativas.
A avaliação pode ser entendida como uma ajuda ou apoio no processo de tomada
de decisões, estando-lhe, portanto, inerente o confronto entre os fins estabelecidos, os
meios (recursos) utilizados e os recursos obtidos, a identificação dos pontos críticos –
fortes e fracos e das mudanças/acções a empreender (medidas correctivas). Mais
especificamente, a avaliação é uma actividade com potencial para desempenhar um
certo número de funções importantes, de entre elas3: modificar e aperfeiçoar as
políticas, programas ou projectos públicos; melhorar a resposta dos serviços públicos
aos seus utilizadores (centrando-se nas necessidades e satisfação dos destinatários);
fundamentar determinadas decisões; aperfeiçoar as decisões de distribuição de recursos;
evidenciar a responsabilidade perante a comunidade; gerar conhecimento; reforçar a
autoridade e os poderes de supervisão; gerar trabalho interessante e bem remunerado;
desviar ou obstruir pressões externas no sentido da acção imediata; legitimar a
Administração como actividade “moderna”.
Ora, em Portugal, e mais propriamente nos organismos e serviços da nossa
Administração Pública, por um lado, não existe uma cultura de avaliação dos mesmos,
nem se conhecem experiências muito relevantes nesta matéria; por outro lado, existem
algumas especificidades na nossa Administração Pública que devem ser consideradas e
ponderadas no processo de avaliação, conferindo-lhe alguma singularidade e
complexidade acrescidas. Com efeito, quando está em questão a possível aplicação de
um modelo de avaliação dos serviços públicos, há que ter em consideração o contexto
3 POLLITT, CHRISTOPHER, “Papéis alternativos para a avaliação no processo de reforma da gestão pública”, I Encontro INA, 1998.
5
em que o mesmo se vai inserir. De entre todas as especificidades que caracterizam uma
organização pública, encontram-se, o seu sistema de finalidades e valores; a sua
envolvente externa; a estrutura interna e o modo de funcionamento; os recursos que
utilizam; a natureza da actividade que desenvolvem; o processo de avaliação da
qualidade; a medição dos resultados e a indispensável transparência e rigor em toda a
sua gestão.
Mas, apesar de algumas especificidades, da diversidade e do vasto âmbito de
actuação dos organismos e serviços públicos, a sua avaliação é necessária, desejável e
possível. Ela apresenta-se como um importante contributo para a melhoria da qualidade
do funcionamento das organizações públicas e uma maior responsabilização dos seus
órgãos de gestão e dos seus dirigentes. Segundo Manuel Gameiro, a eficácia das
organizações mede-se pela sua capacidade de satisfação dos fins para que foi criada, ou
seja, ao definir-se a missão de um organismo a que, para o efeito, se afectam recursos
apropriados, gera-se ipso facto, a expectativa de que o produto final do esforço cumpra
a missão que o determinou. Na sua óptica, esta forma de perspectivar a avaliação de
resultados é completamente aplicável aos serviços públicos. Com efeito, a
Administração Pública, como instrumento de realização de fins do Estado, está ao
serviço da sociedade, que constitui o seu meio envolvente e cujas necessidades lhe
compete satisfazer. Satisfá-las, basicamente, através da regulação e da prestação de
serviços. Cada um dos actos reguladores e cada um dos serviços prestados, eles próprios
também regulados, constituem a essência do produto final da actividade administrativa
pública4.
Acontece que, “durante anos, os caminhos do direito e da avaliação, dos juristas
e dos avaliadores, não só pareceram destinados a não se cruzarem como, nos países
onde a cultura administrativa dominante tem por matriz o direito público e os juristas
constituem parte significativa da elite burocrática, a avaliação conheceu um
desenvolvimento relativamente lento.”5
No entanto, o interesse pela temática da avaliação tem sido crescente. Na
verdade, em vários países tem-se assistido, nos últimos anos, à constituição de várias
organizações, designadamente, a Canadian Evaluation Association; a European
Evaluation Society e a American Evaluation Association.
4 GAMEIRO, MANUEL, “A Avaliação na Administração Pública: actores e papéis”, I Encontro INA, 1998.5 GOMES, J.A., “A perspectiva jurídica na avaliação de políticas públicas”, I Encontro INA, 1998.
6
Algumas iniciativas têm vindo a ser tomadas, no nosso País, nos últimos anos,
de entre as quais, a avaliação das Universidades Públicas. No âmbito da Gestão pela
Qualidade Total, têm vindo também a ser realizadas autoavaliações de empresas, em
Portugal, relacionadas com o Prémio de Excelência – Sistema Português da Qualidade
(PEX-SPQ).
Para além destas iniciativas, torna-se necessário e de grande importância, alargar
o processo de avaliação a todos os organismos e serviços públicos, no sentido de que
sejam conhecidos os custos e os resultados da sua actividade. No âmbito da
Administração Pública, importa, portanto, analisar as condições de desenvolvimento de
uma verdadeira e consistente prática de avaliação dos serviços públicos, tendo em
consideração todas as experiências de avaliação que até então tenham sido realizadas.
A Administração Pública deve ser avaliada para ser modernizada. O que se
pretende no fundo é que os bens produzidos e os serviços prestados sejam de melhor
qualidade.
III. Estrutura Comum de Avaliação (CAF)
Auto-avaliação das Organizações PúblicasA Estrutura Comum de Avaliação (CAF) é uma ferramenta de apoio à
implementação dos conceitos de Gestão da Qualidade na Administração Pública. A
CAF é um modelo de auto-avaliação, criado com base nos critérios do Modelo de
Excelência da EFQM (European Foundation for Quality Management), para as
organizações públicas da União Europeia (UE) conhecerem e melhorarem o seu
desempenho organizacional. Trata-se de uma ferramenta de gestão especificamente
criada com vista à introdução da qualidade nas organizações públicas.
A CAF é utilizada em toda a Europa como estrutura comum para a avaliação da
qualidade das Administrações Públicas e para as assistir na busca da excelência.
“Comum” significa que as mesmas estruturas e sistemas são empregues pelas
organizações de serviço público dos diferentes países, que se encontram em situações
socio-económicas diferentes e têm culturas administrativas diferentes. “Estrutura”
indica que esta consiste num conjunto de princípios de qualidade agrupados de uma
maneira lógica e coerente, englobando todas as características de funcionamento de uma
organização, no sentido de se confrontar com a realidade de uma organização eficaz e
de poder estabelecer um diagnóstico preciso do seu estado de saúde. Esta “avaliação”
7
deve conduzir às diligências nos domínios identificados como tendo necessidade de
melhorias.
3.1 Origens da CAFNas reuniões informais dos Directores-Gerais das Administrações Públicas
Europeias, durante a Presidência Austríaca da UE, na segunda metade de 1998, foi
discutida a possibilidade de desenvolver uma estrutura comum Europeia para auto-
avaliação organizacional no Sector Público. Esta estrutura deveria obedecer às seguintes
características: ferramenta simples, gratuita, que permitisse ajudar as Administrações
Públicas da UE a compreender e utilizar técnicas modernas de gestão da qualidade,
servisse como ponto de partida para melhoria contínua no caminho da excelência e que
possibilitasse fazer comparações com organizações similares na Europa.
A CAF foi desenvolvida por um grupo director, criado pelo Directores-Gerais, o
Innovative Public Services Group (IPSG), constituído por peritos nacionais, no sentido
de organizar a cooperação entre os 16 membros (os 15 e a Comissão) e ainda com
funções de supervisão do desenvolvimento dos trabalhos, levados a cabo pelo CAF
Working Group, na concepção e avaliação do modelo CAF.
A Estrutura Comum de Avaliação (CAF) resulta da cooperação desenvolvida
entre os Ministros da União Europeia responsáveis pela Administração Pública e da
cooperação de sucessivas Presidências da União Europeia. São elas: o Reino Unido e a
Áustria em 1998; a Alemanha e a Finlândia em 1999 e Portugal em 2000. A CAF
resultou ainda da colaboração conjunta entre a EFQM, a Academia Speyer, e o EIPA.6
Foram feitas algumas experiências piloto em organizações públicas, durante as
Presidências Finlandesa e Portuguesa.
No sentido de modernizar e desenvolver as Administrações Públicas da União
Europeia, têm vindo a ser realizadas Conferências da Qualidade ao nível europeu. Em
Maio de 2000, durante a 1ª Conferência da Qualidade para as Administrações Públicas
da UE –“Partilhar as melhores práticas”, foi apresentada a versão final da CAF. Em
2002 foi feita uma avaliação ao modelo, com base na experiência desenvolvida nos
Estados membros que aplicaram a CAF entre 2000/2001. A partir daí surgiu uma nova
versão CAF – CAF 2002, já com algumas alterações feitas, foi apresentada na 2ª
Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da UE, em Outubro de 2002.
6 Academia Speyer – Instituto Alemão de Ciências da Administração. EIPA – European Institute for Public Administration.
8
Alguns eventos e Conferências para a Qualidade das Administrações Públicas (UE)
merecem destaque:
A Cimeira de Haia, em 1997 e a declaração para a competitividade e qualidade
das economias europeias;
A Reunião de Londres em 1998, dos Ministros responsáveis pelas
Administrações Públicas da União Europeia e a criação do Quality Steering
Group;
A Cimeira de Lisboa, em 2000, e o reconhecimento da Qualidade e
competitividade à luz da Sociedade do Conhecimento;
A 1ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia, em Lisboa, Maio de 2000 e a aprovação da CAF;
A 2ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia, em Copenhaga – Dinamarca, Outubro de 2002, sobre o tema –
“Inovação, mudança e parcerias”;
A 3ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia, em Roterdão, Setembro de 2004. Nesta conferência, cada Estado-
Membro apresentou 3 “Boas Práticas Nacionais” (Workshops), havendo ainda
lugar à apresentação de sessões temáticas (Master Classes), Fóruns de discussão
(Agoras) e Sessões Plenárias. Nesta 3ª Conferência houve oportunidade para a
recolha de testemunhos de sucesso dos Serviços Públicos Europeus,
considerados fontes de aprendizagem para os serviços que pretendam
desenvolver projectos de melhoria.7 Os grandes objectivos da 3CQ eram:
partilhar as Melhores Práticas; transferência de instrumentos de conhecimento;
construir e facilitar redes de trabalho na União Europeia.
A 4ª Conferência para a Qualidade das Administrações Públicas da União
Europeia realizar-se-á em Tampere, na Finlândia (de 27 a 29 de Setembro de
2006) onde será apresentada a nova versão CAF 2006. O tema principal da 4ª
Conferência é: “Building Sustainable Quality”. O programa da Conferência8é
constituído por quatro subtemas considerados como elementos-chave do tema
principal os quais formam a estrutura para as Sessões e Agoras: Estratégia;
Performance; Cidadão; Conhecimento. Todos os Países Membros e parceiros de
outras organizações cooperativas nomearam os seus respectivos casos de
7
8 Para ver o Programa da Conferência, consultar o site: www.4qconference.org/
9
“melhores práticas” através da utilização dos seus próprios processos e métodos
de selecção independentes. No caso de Portugal, foram seleccionados:
A Bolsa de Emprego Público (BEP);
O Programa de Compras Electrónicas;
O Sistema “Empresa na hora”.
Figura 1 – Principais momentos da História da CAF
Fonte: DGAP, “Seminário CAF: Metodologia de auto-avaliação para a melhoria dos serviços públicos”, Universidade do Porto, 3 de Nov. de 2005.
3.2 A CAF na Administração Pública PortuguesaEm Portugal, a aplicação da CAF integra-se no âmbito da Reforma da
Administração Pública, designadamente através do Sistema Integrado de Avaliação do
Desempenho (SIADAP), criado pela Lei n.º10/2004, de 22 de Março e Decreto
Regulamentar n.º19-A/2004 de 14 de Maio, o qual prevê para além da avaliação das
pessoas (funcionários), prevê a avaliação dos serviços e organismos públicos, através,
entre outros, da Auto-avaliação. O art.18.º, n.º 1, da Lei do SIADAP refere que “a
avaliação dos serviços e organismos pressupõe a informação sobre recursos humanos e
materiais afectos a cada unidade orgânica que o integra, bem como a apresentação de
resultados”.
A avaliação dos funcionários na encontra-se integrada no ciclo anual de gestão
dos serviços e organismos públicos. Este novo sistema de avaliação de desempenho das
pessoas (trabalhadores) é constituído por três componentes: os objectivos (de
responsabilidade individual e partilhada); as competências comportamentais e a atitude
10
pessoal. Os objectivos são contratualizados entre o avaliador e o avaliado e são fixados
em cascata, isto é, os serviços e organismos fixam os seus objectivos estratégicos
anualmente, que por sua vez, são desdobrados em objectivos operacionais para cada
uma das Unidades Orgânicas dos Serviços e Organismos, e a partir daí, são definidos os
objectivos para cada um dos funcionários.
Uma vez que se trata de um sistema integrado (SIADAP), a avaliação das
pessoas nas organizações públicas é articulada com a avaliação dos Serviços e
Organismos, através de mecanismos de auto-avaliação, de serviços de controlo e
auditoria (Inspecções Gerais e Sectoriais, Tribunal de Contas, Direcção Geral do
Orçamento) e de entidades externas.
Decorridos seis anos após a apresentação da CAF (Common Assessment
Framework/Estrutura Comum de Avaliação) em Lisboa, na 1ª Conferência da
Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, é manifesto o interesse de
todos os Estados Membros em promover e aprofundar a aplicação deste modelo de
auto-avaliação como ponto de partida para a melhoria contínua das organizações
públicas.9
Em Portugal, o processo de implementação da CAF tem sido feito a diferentes
ritmos. Entre o ano 2000 e o ano de 2002, a sua implementação esteve a cargo de dois
organismos diferentes: SMA (Secretariado para a Modernização Administrativa); IIAE
(Instituto para a Inovação na Administração do Estado). As iniciativas mais relevantes
neste período foram pontuais e sem uma estratégia de enquadramento na Reforma da
Administração Pública, segundo a Direcção Geral da Administração Pública. De entre
essas iniciativas, destaca-se a utilização da CAF nos critérios de selecção do “Concurso
de Qualidade em Serviços Públicos” (2000) – SMA; e o posterior acompanhamento
pelo IIAE de uma experiência piloto de aplicação da CAF. Em Outubro de 2002, foram
transferidas as atribuições neste domínio para a DGAP.
Neste momento, a Direcção Geral da Administração Pública10 (DGAP), no
âmbito da Inovação, modernização e qualidade, é responsável pela coordenação,
acompanhamento e avaliação das iniciativas de divulgação e implementação da CAF na
Administração Pública Portuguesa e é ainda, representante de Portugal no Innovative
Public Service Group (IPSG). Em sintonia com o movimento europeu da Qualidade, a
9 Melhoria contínua – Técnica de mudança organizacional que envolve toda a organização (colaboradores e dirigentes) no esforço de melhoria dos processos de trabalho tendo em vista a qualidade dos serviços, a economia de recursos e de tempo.10 A DGAP é um serviço executivo, integrado na Administração Directa do Estado.
11
DGAP, enquanto responsável pela promoção da Qualidade e Inovação na
Administração Pública, tem desenvolvido algumas iniciativas no sentido de promover a
utilização da CAF na nossa Administração Pública, como ferramenta de diagnóstico do
desempenho e Gestão da Qualidade.
A última versão da CAF foi apresentada na 2ª Conferência das Administrações
Públicas da União Europeia, em Copenhaga, nos dias 2,3 e 4 de Outubro de 2002. A
versão portuguesa existente foi traduzida pela DGAP11 e a versão em inglês, está
disponível no site do European Institute of Public Administration12.
A CAF foi desenhada para ser utilizada por toda a Administração Pública, pelos
vários sectores e pelos seus diversos níveis: central, regional e local.
3.3 O Modelo CAF – CaracterizaçãoEste modelo assenta na avaliação crítica desenvolvida por um grupo de pessoas
de um serviço, de constituição ad hoc, com base em critérios: os critérios dos meios e os
critérios dos resultados.
A CAF tem quatro objectivos principais:
Apreender as características essenciais das organizações públicas;
Servir como instrumento de melhoria do desempenho dos serviços e organismos
da Administração Pública;
Servir de “ponte” entre os vários modelos utilizados na Gestão da Qualidade
pelas Administrações Públicas da UE;
Facilitar a utilização do benchmarking13 entre organizações públicas.
A CAF permite:
Conhecer os pontos fortes e os pontos críticos (a melhorar) das organizações
públicas;
A revelação das percepções das pessoas em relação à sua própria organização, o
aumento da mobilização da mesma para a mudança;
Acrescentar mais-valias ao sentido de auto-responsabilização dos gestores
públicos;
Conhecer o nível de satisfação dos diferentes públicos que se relacionam com as
organizações públicas (cidadãos, fornecedores, sociedade civil);
11 Encontra-se disponível no site: www.dgap.gov.pt.12 Encontra-se disponível no site: www.eipa.nl. 13 Técnica ou processo sistemático de comparação de resultados e processos organizacionais entre duas ou mais organizações. Pode desenvolver-se dentro da mesma organização, entre alguns dos seus departamentos (benchmarking interno), ou entre diferentes organizações a nível nacional ou internacional.
12
Construir projectos de mudança sustentados, com base no conhecimento do
estado de saúde da organização;
A avaliação baseada em evidências;
A avaliação através de um conjunto de critérios aceites pelos países europeus;
A ligação entre os objectivos definidos e as estratégias delineadas;
A motivação das pessoas nas organizações públicas através do envolvimento
destas no processo de melhoria;
A identificação dos progressos e dos níveis de melhoria alcançados;
A promoção e a partilha de boas práticas entre diferentes departamentos de uma
organização (a nível interno) e com outras organizações (a nível externo).
Em síntese, a auto-avaliação através do modelo CAF, permite que a organização
pública que a aplique, aprenda a conhecer-se e tenha uma noção do seu desempenho.
Caso esta pretenda obter uma avaliação mais pormenorizada, deverá utilizar
modelos, tais como, o modelo Speyer e o modelo EFQM. A CAF é compatível com
estes modelos, podendo portanto, constituir o primeiro passo a tomar pela organização,
no sentido de implementar a gestão da qualidade na mesma.
Vantagens da CAF:
1. Modelo simples de aplicar;
2. Gratuito;
3. Mobiliza a organização para a Qualidade;
4. Cria indicadores de desempenho para utilização do benchmarking;
5. Conhecimento da evolução da organização, quando aplicado sistematicamente;
6. A possibilidade de aplicação, quer ao nível da macroestrutura (em toda a
organização), quer ao nível da microestrutura (departamento).
Pressupostos de aplicação da CAF:
1. Como qualquer processo de mudança, exige vontade e empenho da Direcção de
topo;
2. Implica a constituição de uma equipa de auto-avaliação, com formação sólida no
modelo e noutras metodologias da Qualidade: ISSO e TPS;
3. Pressupõe formação/sensibilização de todos os colaboradores no modelo, no
trabalho em equipa e nas áreas do comportamento organizacional (mudança,
inovação e clima organizacional);
4. Utiliza questionários, entrevistas e reuniões para aferir o estado de saúde da
organização.
13
Figura 2 – A estrutura da CAF14 (baseada no modelo da EFQM)
MEIOS RESULTADOS
As nove caixas identificam aqueles que são os principais aspectos a ter em conta numa
análise organizacional. Dentro de cada uma delas existe um critério. Os critérios
representam as dimensões da organização que devem ser consideradas durante a
avaliação que, por sua vez são constituídos por subcritérios15.
Os critérios dos Meios: referem-se ao que a organização faz; modo como a
organização desenvolve as suas actividades.
Os critérios dos Resultados: referem-se ao que a organização atinge; mede os
resultados que estão a ser alcançados pela organização.
Critérios dos Meios:
1. Liderança
Como os dirigentes desenvolvem e prosseguem a missão, a visão e os valores
necessários para sustentar, a longo prazo, o sucesso da organização e os implementam
através de acções e comportamentos adequados e estão pessoalmente comprometidos
14 DGAP (2003) Estrutura Comum de Avaliação (CAF): melhorar as organizações públicas através da auto-avaliação, Lisboa (versão portuguesa).15 Os subcritérios poderão ser consultados na versão Portuguesa da CAF.
14
Planeamento e Estratégia
Parcerias e Recursos
Liderança
Gestão dasPessoas
Resultadosorientados
para os cidadãos/cliente
s
Impactona
Sociedade
APRENDIZAGEM E INOVAÇÃO
Resultadosrelativos
às Pessoas
Gestãodos
Processose da
Mudança
Resultados
de
desempenho-
chave
em assegurar o desenvolvimento e a implementação do sistema de gestão da
organização.
2. Planeamento e estratégia
Como a organização implementa a sua missão a visão através de uma estratégia clara
orientada para todas as partes interessadas, e suportada por políticas, planos, metas,
objectivos e processos adequados.
3. Gestão das Pessoas
Como a organização gere, desenvolve e liberta o conhecimento e todo o potencial das
pessoas que a compõem, quer ao nível individual, de equipa ou ao nível da organização
nos eu conjunto, e como planeia essas actividades de forma a prosseguir a política e a
estratégia definidas e a garantir a eficácia operacional do seu pessoal.
4. Parcerias e Recursos
Como a organização planeia e gere as parcerias e os recursos internos de forma a
garantir a prossecução da política e da estratégia e o eficaz funcionamento dos
processos.
5. Gestão dos processos e da mudança
Como a organização concebe, gere e melhora ao seus processos de modo a apoiar e
inovar a política e a estratégia definidas, a garantir a plena satisfação e a gerar mais-
valias para os seus clientes e outras partes interessadas.
Critérios dos Resultados:
6. Resultados orientados para os cidadãos/clientes
Que resultados a organização atinge em relação à satisfação dos seus clientes internos e
externos.
7. Resultados relativos às pessoas
Que resultados a organização atinge em relação à satisfação das pessoas.
8. Impacto na sociedade
Que resultados a organização atinge na satisfação das necessidades e expectativas da
comunidade local, nacional ou internacional (conforme apropriado). Este critério inclui
a percepção em relação a questões como a qualidade de vida, a preservação do meio
ambiente e dos recursos globais e as medidas internas destinadas a avaliar a eficácia da
organização face à comunidade em que se insere. Inclui também as relações com as
autoridades administrativas competentes ou reguladoras da sua área de actividade.
9. Resultados de desempenho chave
15
Que resultados a organização atinge em relação ao desempenho planeado, quanto à sua
missão ou actividade principal, quanto a objectivos específicos e quanto à satisfação das
necessidades e expectativas de todos aqueles que têm interesse (financeiro ou outro) na
organização.
Quadro 2 – Avaliação dos Meios
Nenhuma evidência ou apenas evidência de uma iniciativa sem expressão = 0Iniciativa planeada – P (plan) = 1Iniciativa planeada e implementada – D (do) = 2Iniciativa planeada, implementada e avaliada – C (check) = 3Iniciativa planeada, implementada, avaliada e revista com base em dados retirados de acções de benchmarking e ajustada em conformidade – A (act) = 4Iniciativa planeada, implementada, avaliada e revista com base em dados retirados de acções de benchmarking e ajustada e integrada completamente na organização. = 5
Quadro 3 − Avaliação dos Resultados
Não há resultados avaliados = 0Os resultados-chave estão avaliados e demonstram uma tendência estável ou negativa
= 1Os resultados demonstram um progresso modesto
= 2Os resultados demonstram um progresso substancial
= 3São alcançados resultados excelentes e são feitas comparações com os resultados obtidos dentro da organização (benchmarking interno) = 4São alcançados resultados excelentes e são feitas comparações com os resultados obtidos dentro da organização, e com os resultados obtidos por outras organizações (benchmarking externo).
= 5
3.3.1 Fases da Auto-avaliaçãoI – Planeamento da Auto-avaliação
Apresentação da proposta de aplicação da CAF ao gestor do topo;
Reunião com gestores intermédios e de topo para constituição da equipa de
Auto-avaliação (Auto-avaliação);
Reunião da equipa de Auto-avaliação para homogeneizar os conhecimentos da
CAF entre os elementos da equipa, elaboração do cronograma de tarefas, divisão
de tarefas da Fase II e esclarecimento de dúvidas;
Reunião com a gestão de topo para apresentação do cronograma de tarefas;
II – Apresentação da CAF à organização
Apresentação da CAF aos gestores intermédios;
Apresentação da CAF aos colaboradores;
16
III – Preenchimento da grelha de Auto-avaliação
IV – Apresentação dos resultados da Auto-avaliação
Análise dos resultados;
Elaboração do relatório final;
Elaboração do plano de melhorias;
Apresentação dos resultados aos gestores intermédios;
Apresentação dos resultados aos colaboradores.
IV. Para além da Auto-avaliação4.1 O Plano de Melhorias
Com base nos resultados da auto-avaliação, segue-se a listagem das
oportunidades de melhoria para cada um dos nove critérios da CAF, no sentido de
elaborar um Plano de Melhorias.
A equipa de auto-avaliação poderá identificar a realização de questionários de
satisfação como uma acção de melhoria, aplicando-os a colaboradores e clientes
(cidadãos). Durante a fase de realização da auto-avaliação, a sua aplicação poderá
contribuir para o envolvimento das pessoas no processo de mudança e para uma
avaliação mais abrangente da organização.
4.2 O Benchmarking“Improving ourselves by learning from others.”
Uma das grandes virtualidades do modelo CAF é a criação de parâmetros de
comparação entre organizações públicas. O benchmarking é um instrumento de
diagnóstico que permite à organização pública comparar-se com as restantes e tomar
conhecimento das melhores práticas. A finalidade de acções de benchmarking é a de
encontrar melhores formas de fazer as coisas, com base nos resultados alcançados por
outras organizações.
Em termos práticos, a organização que se encontra a aplicar a CAF, poderá
utilizar os seus resultados, para efectuar comparações com os resultados de outras
organizações que também tenham aplicado o modelo CAF, em termos globais e por
critério.
Existem vários tipos de benchmarking. Estão referenciados na CAF os seguintes:
o benchmarking interno, externo e internacional. Qualquer um deles exige a
realização de um processo de auto-avaliação com base no modelo CAF.
17
A utilização da CAF, através do website do Instituto Europeu da Administração
Pública (EIPA), permite que uma organização preencha o formulário de avaliação,
disponível on-line, depois de ter realizado a auto-avaliação. Os resultados alcançados
pela organização permanecerão anónimos, mas a organização receberá como retorno, o
seu posicionamento em termos de perfil organizacional em comparação com a média de
outras organizações que têm utilizado a CAF, no mesmo país ou no mesmo sector de
actividade. Os resultados da auto-avaliação farão parte da base de dados europeia da
CAF, onde consta uma série de informação (sector de actividade, dimensão em termos
de pessoal, contactos das pessoas). Esta base de dados, através da disponibilização de
informação-chave, pode ajudar as organizações públicas a identificar os parceiros de
benchmarking mais adequados.
O número de utilizadores da CAF nos países europeus já ultrapassa os 500, ou
seja, já existem potenciais parceiros que as organizações podem seleccionar para
aprender com boas práticas desenvolvidas por outras organizações. A utilização deste
modelo, a nível europeu, é tendencialmente crescente.
V. A EFQM (European Foundation for Quality Management)A EFQM é uma fundação sem fins lucrativos, fundada em 1988 pelos
Presidentes de 14 grandes companhias europeias, com o apoio da Comissão Europeia.
Ela é responsável pela gestão do esquema de reconhecimento europeu dos Níveis de
Excelência (Committed to Excellence, Recognised for Excellence e European Quality
Award), e desenvolve várias actividades na área da melhoria do desempenho
organizacional.
O lançamento desta poderosa rede de gestão (hoje com mais de 800 membros,
grandes, médias e pequenas empresas de mais de 38 países) resultou da necessidade de
desenvolver uma estrutura europeia para a melhoria da qualidade, na linha do Modelo
Malcolm Bridge, nos EUA, e do Prémio Deming, no Japão. Qualquer destes galardões
tinha demonstrado melhorar a qualidade dos serviços nas organizações que os
utilizavam.
5.1 O Modelo de Excelência da EFQMO modelo de Excelência EFQM, modelo de gestão empresarial, foi introduzido
em 1991 e destina-se a permitir a auto-avaliação da qualidade organizacional e constitui
18
a base de apreciação das candidaturas ao European Quality Award (EQA) – Prémio
Europeu da Qualidade. Com a criação deste modelo, a EFQM pretendeu ajudar a criar
organizações europeias fortes que pratiquem os princípios da Gestão pela Qualidade
Total (GQT) no modo como conduzem os seus negócios e no relacionamento que têm
com seus empregados, accionistas, clientes e com as comunidades onde operam. Muitas
empresas de âmbito mundial e local assumiram modelos de Excelência Empresarial, de
entre elas, a Nokia, a Fagor, a Texas Instruments, a TNT, a Rank Xerox, a Samsung, a
Vodafone, a DHL, a Microsoft.
O Modelo EFQM assenta nos conceitos fundamentais da Excelência: orientação
para os resultados; focalização no cliente; liderança e constância de propósitos; gestão
por processos e por factos; desenvolvimento e envolvimento das pessoas;
aprendizagem, melhoria e inovação contínuas; desenvolvimento de parcerias e
responsabilidade social corporativa.
A EFQM tem Organizações Parceiras Nacionais (NPO) em 25 países europeus.
Estes parceiros estão autorizados a funcionar como Agentes EFQM para disseminação
de informação, produtos e serviços relacionados com o modelo de excelência da EFQM.
O parceiro nacional da EFQM em Portugal é a Associação Portuguesa para a Qualidade
(APQ).
Atendendo às especificidades do Sector Público, a EFQM criou uma versão do
modelo de excelência adaptado ao Sector Público e voluntário. Neste sentido, formou
um Grupo de Melhoria do Desempenho do Sector Público – o Improving Public Sector
Performance Group – cuja missão é promover e apoiar a melhoria do desempenho
através da utilização dos conceitos de excelência nas organizações do Sector Público.
A EFQM concebeu um esquema de reconhecimento em etapas que permite às
organizações optar pelo nível mais adequado à sua realidade e progredir para níveis
mais exigentes. No topo encontra-se o Prémio Europeu da Qualidade (European
Quality Award – EQA). O esquema é constituído por três níveis aos quais as
organizações se podem candidatar, correspondendo a cinco oportunidades de
reconhecimento.
Os níveis de excelência são geridos a nível europeu pela EFQM, sendo
desenvolvidos ao nível nacional, pelo respectivo Parceiro Nacional (NPO). Em Portugal
é à APQ que cabe a responsabilidade pela gestão deste esquema de reconhecimento para
os níveis Committed to Excellence e Recognised for Excellence.
19
VI. Os Factores de Sucesso para Implementar a CAF6.1O perfil do Agente CAFA equipa de auto-avaliação desempenha um papel muito importante no processo de
transformação e adaptação da organização às novas realidades, dando início a todo um
processo de aprendizagem e mudança organizacional.
6.2 O papel da liderançaUma das condições de sucesso na implementação da CAF está relacionada com o
empenhamento do líder de topo em todo o processo e constitui uma valorização do
processo de auto-avaliação. De facto, um determinado grau de dedicação e esforço por
parte da liderança de topo e dos dirigentes de nível intermédio, adquirem extrema
importância na valorização da ferramenta CAF.
6.3 O processo de comunicação da equipa de auto-avaliaçãoA equipa de auto-avaliação deverá construir um plano de comunicação que tenha em
consideração, simultaneamente, a coerência e a pertinência entre os objectivos de cada
uma das fases de implementação da CAF e os suportes comunicacionais.
6.4 O envolvimentoA introdução da ferramenta CAF deverá, desde logo, envolver todos os que trabalham
na organização. Na verdade, será através da comunicação e da participação directa do
colaborador, que se incrementa o envolvimento e que, por sua vez, se contribui para o
aumento da eficácia organizacional.
VII. Análise SWOTFazendo uma análise SWOT da avaliação das organizações públicas com base
no modelo de Auto-avaliação CAF, ou seja, uma análise dos pontos fortes (forças), dos
pontos fracos (fraquezas), das oportunidades (vantagens potenciais) e das ameaças
(dificuldades potenciais) inerentes ao processo de implementação da CAF nas
organizações públicas, as conclusões são as que se seguem.
7.1 Forças Os cidadãos exigem qualidade na prestação dos serviços públicos;
A auto-avaliação através do modelo CAF: identifica oportunidades de melhoria;
introdução à gestão pela qualidade;
A adopção da CAF é um compromisso assumido ao nível dos Ministros das
Administrações Públicas da União Europeia.
20
7.2 Fraquezas Recursos materiais e humanos escassos para apoiar a implementação da CAF na
Administração Pública;
Apesar das iniciativas de qualidade em serviços públicos lançadas pelo
Secretariado para a Modernização Administrativa (SMA) – Anos 90 –
permanece incipiente uma cultura de qualidade na Administração Pública.
7.3 Oportunidades Vontade política para adoptar a CAF na auto-avaliação dos serviços públicos
(SIADAP);
A avaliação é entendida pelo Governo como um dos vectores do processo de
Reforma da Administração Pública;
7.4 Ameaças Processos de auto-avaliação enviesados e sem rigor que poderão conduzir ao
descrédito da CAF;
Planos de Melhorias “metidos na gaveta” – pode conduzir à frustração.
VIII. A Dinâmica da CAF na Administração Pública
portuguesa, inserida num contexto europeu8.1 Estudos Europeus de aplicação da CAF16
8.1.1 O 1.º EstudoNo segundo semestre de 2003, a Presidência Italiana, solicitou um estudo ao
EIPA, com o objectivo de analisar as experiências de aplicação da CAF ao nível
europeu e conhecer as estratégias adoptadas para a disseminação da ferramenta usadas
nos diferentes países. O estudo foi desenvolvido durante o segundo semestre de 200317,
intitulado “The use of the Common Assessment Framework in European Public
Administration” e os seus resultados foram divulgados durante o Evento Europeu sobre
a CAF “Self-Assessment and Beyond”, organizado pela Presidência Italiana, em
Novembro de 2003. O objecto deste estudo era: ajudar a desenvolver uma melhor
compreensão das condições nas quais a CAF pode ser uma ferramenta útil par a análise
e a melhoria das administrações públicas, além de compreendidas as questões ligadas ao
processo de auto-avaliação; identificar o papel das agências nacionais para a promoção
da CAF e formular as linhas directrizes para a promoção da CAF nos novos Estados 16 Estudos disponíveis nos websites: www.dgap.gov.pt e www.eipa.nl 17 Responsáveis pelo estudo: Dr. Christian Engel e Seán Fitzpatrick (EIPA).
21
membros. Além disso, visava obter informações susceptíveis de serem utilizadas para o
lançamento de projectos de benchmarking, entre as administrações europeias que
tenham utilizado a CAF.
Neste estudo, no sentido de oferecer um panorama da situação da CAF nos antigos
e novos Estados membros, os países foram classificados em cinco grupos, reflectindo
cada um, de forma aproximada, o apoio acordado na CAF, no momento preciso da
investigação. Neste sentido, Portugal, ficou classificado no Grupo 3, no Nível 2,
partilhando o patamar com países como: Estónia, Hungria, Itália, Eslováquia, Eslovénia,
entre outros, onde a utilização da CAF é recomendada e apoiada por actividades
correspondentes. Em termos de recursos humanos ou financeiros afectos à CAF,
Portugal encontra-se reunido no grupo de países (o segundo grupo) que afectou à CAF
uma quantidade limitada de recursos específicos. Quanto a actividades e estratégias
desenvolvidas e adoptadas para a promoção da CAF, em Portugal, destacam-se: a
aprendizagem electrónica; as redes e parcerias; projectos-piloto; prémios/concursos
sobre qualidade; questionários; linhas directrizes específicas e, fichas de trabalho.
Com base nas informações recolhidas para e até à elaboração do estudo, no que se
refere ao estado de aplicação da CAF, os resultados apurados revelam um número de
utilizações muito mais elevado (cerca de 500) que as registadas na base de dados do
EIPA18 (cerca de 200), foram distinguidos diferentes grupos de países – seis no total – e
Portugal encontra-se no Grupo 3, com seis a dez utilizações da CAF em toda a sua
Administração Pública.
8.1.2 O 2.º EstudoEm Novembro de 2005, ficou concluído um novo Estudo sobre a aplicação da
Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União Europeia
(CAF) e foram divulgadas apresentações/conclusões sobre o 2.º Evento europeu CAF,
que decorreu em Luxemburgo, a 1 – 2 de Junho de 2005. Este estudo ocorreu cerca de
um ano e meio depois do anterior e, foi solicitado ao EIPA pela Presidência
Luxemburguesa. Com a finalidade de poder inteirar-se da coerência da evolução da
utilização da CAF nos Estados membros e em muitos outros países desde Outono de
2003, o novo estudo alinha-se nos objectivos principais e na estrutura global do
precedente. Tal como se passou em 2003, foi preparado um questionário em
colaboração com os correspondentes CAF e aos membros do IPSG (Grupo dos Serviços 18 European Institute of Public Administration.
22
Públicos Inovadores), no sentido de recolher informações sobre a difusão da CAF em
cada país. No que diz respeito a actividades e iniciativas ligadas à CAF, segundo o que
este estudo conseguiu apurar, no âmbito do recurso a utensílios suplementares de ajuda
à difusão da CAF, Portugal produziu um manual de 235 páginas para apoiar a aplicação
da CAF. Além disso, concebeu, com o parceiro EFQM, um projecto-piloto que eleva a
aplicação da CAF ao primeiro nível de excelência do programa EFQM. Ao nível da
formação sobre a CAF, na maior parte dos países, esta está organizada ao nível do
Ministério (Bélgica, República Checa, Estónia, Grécia, França, Itália, Polónia, Portugal,
Eslovénia), por organizações responsáveis pela CAF (SKCC na Dinamarca) ou pelos
Institutos de Administração Pública (Hungria, Lituânia, Portugal, Espanha).
Em Maio de 2005, Portugal terminou a sua primeira edição de e-learning CAF
em proveito de 29 participantes. Os responsáveis por este projecto são: a DGAP e o
INA. O INA (Instituto Nacional de Administração) é um instituto público inserido na
Administração Indirecta do Estado, integrado na Ministério das Finanças e da
Administração Pública. O instituto é responsável pelo desenvolvimento do
conhecimento, inovação e processos de mudança no Sector Público português, através
do ensino, actividades de consulta e investigação. A formação consistiu num programa
de formação, com vista à atribuição do Diploma de Especialização CAF – DECAF –
combinando e-learning e sessões de participação pessoal e, visava preparar agentes CAF
e disseminar a ferramenta na Administração Pública portuguesa. Em cerca de 200 horas
de formação, os participantes possuíram um conhecimento aprofundado da CAF e
receberam um diploma (DECAF). Como razões apontadas no estudo europeu para a
existência desta formação especializada, encontra-se a integração da CAF, enquanto
modelo de auto-avaliação a ser utilizado no âmbito da avaliação dos serviços públicos e
organismos; o facto dos funcionários públicos não terem muitas competências em
matéria de Qualidade; e ainda o facto da estratégia da DGAP na disseminação da CAF
visar prover linhas de orientação para garantir uma satisfatória aplicação da CAF.
Em matéria de troca de experiências, o estudo revela que, a maioria dos
correspondentes reconhecem que as conferências sobre qualidade e prémios de
qualidade, continuam a desempenhar um papel importante na promoção de trocas de
experiências mas também, na difusão da CAF. Neste sentido, Portugal organizou um
concurso de boas práticas, em 2004, para as autoridades locais.
Quando se tratam de informações sobre a aplicação da CAF, é referenciada a plena
expansão da aplicação da CAF que, associada à troca de experiências e de boas práticas
23
(um dos objectivos-chave desta ferramenta), a recolha sistemática de informações sobre
a utilização da CAF está na ordem do dia, em vários países. Na verdade, actualmente
oito países possuem uma base de dados das aplicações CAF e quatro outros, Itália,
Lituânia, Portugal e Eslováquia, planeiam criar uma. No caso de Portugal, segundo este
estudo, foi aprovado um projecto de criação de um banco de dados numéricos de boas
práticas na Administração Pública, financiado pelo Fundo social Europeu. Esta base de
dados incluirá exemplos de êxitos em matéria de qualidade e inovação nos serviços
públicos, assim como, aplicações da CAF, caso estas sejam consideradas como boas
práticas. Está previsto o desenvolvimento desta base de dados em 2005/2006.
Este estudo classifica os países em apenas dois grupos quanto à aplicação da CAF.
Os países que contam mais de 30 aplicações podem ser considerados como tendo
estabelecido uma base sólida para a utilização da CAF, enquanto que aqueles que
registam menos de 30 aplicações adquiriram uma experiência base do modelo. No caso
de Portugal, segundo o apurado, regista mais de 30 aplicações e está inserido, portanto,
no primeiro grupo de países, juntamente com a Bélgica, a Dinamarca, a Finlândia, a
Itália, Áustria, República Checa, entre outros.
As ferramentas TQM (Total Quality Management) e CAF encontraram o seu lugar
na maior parte dos países europeus. Em 2003, EFQM, ISSO, BSC e CAF eram as
ferramentas de Gestão pela Qualidade Total mais largamente utilizadas na Europa em
geral, se forem excepcionadas as ferramentas nacionais específicas como VIC (Itália),
INK (Países Baixos) e o Modelo de Qualidade Sueco. A utilização da CAF está em
crescimento constante. No Outono de 2003, 22 países estimavam ter realizado cerca de
885 aplicações, ou seja, um aumento de 75%. Dezassete países estimaram em 990, as
potenciais aplicações suplementares para o fim de 2006, num total de 1875 aplicações
da CAF nos países europeus.
Com base neste estudo, é possível concluir, que se verifica um aumento das
iniciativas e actividades nos Estados-Membros para promover a CAF (formação, linhas
de orientação, etc.); a CAF é mais usada, nos serviços da Administração Central e no
tipo de organismos de Administração descentralizada.
Quanto a projectos para o futuro, Portugal, no sentido de apoiar a Comunidade de
utilizadores CAF, decidiu criar o “correio CAF”, no site da DGAP e criar uma ficha de
trabalho electrónica para o processo de auto-avaliação que os utilizadores da CAF
deverão respeitar. Está ainda programado o desenvolvimento de um estudo sobre os
24
utilizadores da CAF, os projectos-piloto ou os estudos de casos sobre a colocação no
terreno da CAF, assim como, sobre a CAF por oposição a outros modelos de TQM.
8.2 A CAF – Situação actual e passos seguintesNo sentido de ajudar os organismos e serviços públicos na aplicação da CAF, a
DGAP disponibiliza no seu site19 um conjunto de documentos de apoio:
Versão Portuguesa da CAF (CAF 2002) – documento de referência com base no
qual é feita a avaliação;
Manual de Apoio para aplicação da CAF – Manual de apoio ao utilizador no
processo de avaliação e melhoria da organização, com base na CAF.
Outras informações, documentos, notícias, etc.
Neste momento, segundo informação disponibilizada pela DGAP, está em curso a
elaboração do 1º Estudo sobre a Aplicação da CAF em Portugal. Esse estudo tem
como objectivo conhecer o universo dos utilizadores da CAF na Administração Pública
portuguesa, bem como as estratégias de implementação e o impacto na qualidade dos
serviços. A recolha dos contactos dos utilizadores está a ser feita por intermédio das
Secretarias-Gerais dos Ministérios, dos Governos Regionais e das Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional.
Está disponível no Centro de Recursos CAF um questionário onde as
organizações são convidadas a comentar a sua experiência com a utilização da CAF e
sugerir melhorias na implementação e uso da ferramenta, servindo como contributos
para o desenvolvimento da nova versão CAF 2006.
Está em curso a edição de 2006 do Prémio de Serviço Público das Nações
Unidas que será atribuído em três categorias:
1. Melhoria da transparência, responsabilidade e capacidade de resposta do serviço
público;
2. Melhoria na prestação dos serviços;
3. Uso das tecnologias de informação e comunicação no Governo (e-Government).
Os candidatos serão seleccionados pelo Comité de Especialistas em Administração
Pública das Nações Unidas. Os vencedores do Prémio de 2006 recebem um certificado
de reconhecimento.
19 Website: www.dgap.gov.ptO Centro de Recursos CAF do EIPA disponibiliza uma Base de Dados, informação, registo de utilizadores, entre outras coisas (Website: www.eipa.nl)
.
25
A publicação “Trabalhos CAF – Melhores Resultados para Cidadãos Usando
CAF”, cuja iniciativa e edição é da Presidência Austríaca da União Europeia, no
primeiro semestre de 2006, trata-se de uma compilação sobre “casos de aplicação da
CAF que atingiram resultados notáveis em diversos países europeus”. Esta publicação
apresenta uma selecção entre os 900 utilizadores actuais da CAF nos diferentes países
da Europa, que obtiveram resultados notáveis graças à sua utilização. Propõe-se ainda
fornecer exemplos representativos da maneira como a CAF é utilizada na Europa.
Foram seleccionados 29 casos de aplicação em 15 países diferentes. As 29 descrições de
casos são o elemento central deste estudo. No caso português, a organização pública
escolhida foi o Instituto de Segurança Social. O objectivo do trabalho é, por um lado,
dar uma perspectiva das administrações públicas que atingem melhores resultados na
sua performance depois da aplicação da CAF, por outro lado, criar uma rede de
utilizadores do sistema e, por último, fornecer dados sobre casos de inovação no
processo. A compilação dos relatórios seleccionados será apresentada na IV
Conferência Europeia da Qualidade, em Tampere (Finlândia). A publicação será
também distribuída por todos os países da União Europeia e fará parte da base de dados
das boas práticas da administração no centro de investigação do EIPA.
Para concluir, na verdade, a CAF vê a sua utilização progredir no plano
Europeu e existe um desejo crescente de obter mais informações detalhadas respeitantes
à sua utilização e aos resultados obtidos. Através dos estudos realizados e das
publicações feitas, é possível concluir que a CAF funciona, conduzindo a melhorias
tangíveis nas organizações.
Neste sentido, as organizações, designadamente as organizações públicas, face
às constantes mudanças do exterior, deverão predispor-se a aprender novos conceitos e
novas práticas, procurando assim a melhoria contínua da sua actuação e dos serviços
que prestam. Além disso, a própria sociedade reivindica mudanças e, como tal, as
Administrações Públicas têm de evoluir. A Administração Pública, como instrumento
de realização dos fins do Estado, está ao serviço da sociedade, que constitui o seu meio
envolvente e cujas necessidades lhe compete satisfazer.
Uma Administração Pública de Qualidade será aquela que estiver apta a assumir
uma atitude de receptividade favorável face ao Cidadão, que encorajar as iniciativas da
sociedade, que assumir os requisitos exigidos pelos seus utentes/clientes, que facilitar o
progresso e o desenvolvimento, que usar cada vez mais métodos gestionários orientados
para resultados e que simplificar as relações com os agentes económicos geradores de
26
riqueza para o País. A Qualidade deve-se tornar, portanto, cada vez mais, o primeiro
objectivo estratégico de uma organização de serviço público.
A avaliação é um auxiliar valioso e, tem um papel irrefutável, neste contexto de
mudança e de afirmação de uma renovada Administração Pública, não apenas para o
gestor eficiente, mas potencialmente também para o cidadão vigilante, embora muitas
vezes esse papel seja menosprezado ou, até desprezado. A avaliação das organizações
públicas, sendo um meio de capital importância para a aprendizagem organizacional,
constitui condição necessária para a prestação de um melhor serviço público. Na
verdade, a eficácia de uma organização mede-se pela sua capacidade de satisfação dos
fins para que foi criada.
As Administrações Públicas Europeias devem fazer face às situações
problemáticas, comparáveis e comuns e, cujas preocupações de melhoria da eficiência,
da performance e da transparência são largamente partilhadas pelos diferentes Países
Membros.
Neste contexto, a CAF enquanto instrumento de cooperação europeu e,
ferramenta de gestão pela Qualidade Total, incita as organizações públicas a fornecer
melhores serviços, sob a forma de prestações cada vez mais homogéneas.
Faço votos que este texto seja um contributo para a divulgação e conhecimento
da CAF em Portugal, nomeadamente em toda a Administração Pública Portuguesa, em
especial, e para a sua crescente utilização pelas Administrações Públicas da União
Europeia, em geral.
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Decreto-Lei n.º135/99, de22 de Abril;
Lei n.º24/96, de 31 de Julho;
Lei n.º10/2004, de 22 de Março;
27
Portaria n.º355/97, de 28 de Maio;
Resolução do Conselho de Ministros n.º189/96;
Resolução n.º119/2003, de 2 de Outubro;
Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2004, de 21 de Abril;
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DGAP, Evento CAF – Universidade Católica, 29 de Março “O Modelo CAF na perspectiva do Sistema Integrado de Avaliação dos Serviços Públicos” [retirado do site: www.dgap.gov.pt/does_down/caf_qiq/evento29marco/programa01.htm];
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28
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