Agosto de 2018

DÉCIMO CICLO DE PALESTRAS – PROCESSO REGULATÓRIO

Aspectos modelares de comportamento regulatório da Agência

Nacional de Aviação Civil

Gustavo Carneiro de Albuquerque

Procurador-Geral

Procuradoria Federal junto à Agência Nacional de Aviação Civil

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA - UNB

Roteiro

1. Contexto de criação da ANAC;

2. Aspectos singulares do setor aéreo;

3. Teorias e instrumentos da regulação;

4. Qualidade normativa na ANAC;

5. Estudo de caso 1: Concessão de Aeroportos

6. Estudo de caso 2: Bagagem

Contexto de criação da ANAC

Contexto internacional e brasileiro

Agencificação é o processo de proliferação de agências reguladorasautônomas. Trata-se de um fenômeno de alcance internacional e nacional

➢ Uma pesquisa realizada nos países da América Latina e OCDE (2017),abrangendo 16 setores, revelou que:

• até ‘80 foram criadas menos de 5 agências/ano;

• ‘90 a 2002 mais de 20 agencias/ano *chegando a 30/ano no período de1996 a 2001;

• agências foram criadas em 73% dos países

Envolvimento das Agências Reguladoras de Infraestrutura no Processo de Políticas Públicas (OCDE 2016-2017)

Agências reguladoras no Brasil e no Mundo

• 70 agências reguladoras nos Estados Unidos

• 15 no Canadá

• 11 na Argentina

• 9 na Dinamarca

• 8 no Reino Unido, Austrália e Espanha

• 7 na Holanda

• 6 na Alemanha, Suíça e China

• 5 no Chile e Suécia

• 4 na França

✓ Brasil: 11 Agências Reguladoras no Governo Federal e 31 Agências Estaduais

AGÊNCIA de “terceira” GERAÇÃO

❑ Primeira GERAÇÃO – (1996 a 1999) - Concentradas nocontrole de serviços públicos e utilidades (e.g. ANATEL,ANEEL) ANP: regulação do setor de petróleo, gás ebiocombustíveis.

❑ Segunda GERAÇÃO – (2000 a 2004): característicafundamental a desvinculação do processo de “privatização”.Foco em solucionar falhas de mercado. Diversificação deatividade e campos de atuação, exercendo a regulaçãonormativa e o fomento, e parte do poder concedente emalguns casos. Ex: ANS, ANA, Anvisa, ANTT, Antaq e Ancine;

❑ Terceira GERAÇÃO - (2005 - 2017): Pluripotenciárias ouPlenipotenciárias. Desempenharem simultaneamente todasas atividades típicas da administração (poder de polícia,fomento e tarefas de poder concedente. Ex: ANAC e ANM

Lei nº 11.182/2005:

Art. 1º Fica criada a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC,

entidade integrante da Administração Pública Federal indireta,

submetida a regime autárquico especial, vinculada ao Ministério

da Defesa, com prazo de duração indeterminado.

Art. 2º Compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos

das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e

Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e

de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.

Decreto nº 5.731/2006:

Art. 1º A Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC, autarquia

sob regime especial, criada pela Lei no 11.182, de 27 de

setembro de 2005, com independência administrativa,

autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e

mandato fixo de seus dirigentes, com sede e foro no Distrito

Federal, vinculada ao Ministério da Defesa*, tem por finalidade

regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de

infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.

Aspectos singulares do setor aéreo

➢ Forte influência das normas internacionais. ICAO (InternationalCivil Aviation Organization) - agência especializada das NaçõesUnidas criada em 1944 com 191 países-membros. Sua sedepermanente fica na cidade de Montreal – Canadá

➢ Quadro institucional em transição. MD/ANAC/SAC/MTPA

➢ Fator segurança (safety / security)

➢ Permanente evolução tecnológica (ex. RPAS - O termo Sistemade Aeronave Remotamente Pilotada – RPAS é usado para se referir aoconjunto representado pela RPA e demais equipamentos necessáriospara a sua operação como, por exemplo, estação de pilotagemremota, enlace de comando e controle, equipamentos paralançamento e recuperação, etc.

Formulação da Política de Aviação Civil e Fomento

Secretaria de Aviação Civil

SAC/PR

(MTPAC)

Regulação, Certificação e Fiscalização (Fomento)

Agência Nacional de Aviação Civil

ANAC

Executores: Indústria, Empresas Aéreas, Exploradores de infraestrutura

aeroportuária, prestadores de serviços, pessoal da aviação civil.

EMBRAER (indústria), INFRAERO, Empresas, Concessionárias

Controle Do Espaço Aéreo e Prevenção e Investigação de

Acidentes

DECEA e CENIPA

AVIAÇÃO CIVIL

Fonte: ANAC

O que faz os diversos países apresentarem trajetórias de desenvolvimento tão diferentes?

Daron Acemoglu & James Robinson

Instituições são as regras dojogo de uma sociedade

Instituições:- Cumprem o papel de reduzir as incertezas;- Possibilitam a ação coordenada;- Estruturam os incentivos;

Douglass North

sociedades cujas instituições econômicasfacilitam e encorajam acumulação de fatores,inovação e alocação eficiente de recursosprosperaram mais do que outras que nãopossuem o mesmo desenho de incentivos

a qualidade do arcabouço institucional impactará no volume de inlongo vestimentos realizados ao da história de um país [...], resultando em maior

ou menor crescimento econômico.

Ranking Doing Business – Banco Mundial

série de relatórios anuais que investigam as regulamentações

que melhoram o ambiente de negócios, assim como as

regulamentações que o restringem em 185 países.

Posição do Brasil em 2015-16: 123º

Global Competitiveness Index – World Economic Forum

Um índice que avalia fundamentos micro e macroeconômicos

que geram impactos sobre a produtividade e a

competitividade nacional em 148 países.

Posição do Brasil em 2015-16: 75º

Falhas de Mercado (assimetria de informações, externalidades, problemas concorrenciais, bens públicos)

Por que regular?

Satisfazer a grupos de interesse...

Alfred Kahn

Whenever competition is feasible, it is, for all itsimperfections, superior to regulation as a meansof serving the public interest.

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por

fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes

princípios: (...)

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,

independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.

Constituição Federal

Falhas de Mercado (assimetria de informações, externalidades, problemas concorrenciais, bens públicos)

Por que regular?

Assimetria de informações: • Desconhecimento da segurança do operador• Desconhecimento do tipo de serviço prestado pelo operador• Desconhecimento da robustez e segurança do projeto e da fabricação da aeronave

Externalidades:• Aeronaves (ou VANTs) podem cair na cabeça das pessoas• Ruídos aeronáuticos incomodam vizinhança no entorno aeroportuário• Emissões de CO2 contribuem para o aumento da temperatura global

Problemas concorrenciais:• Monopólio natural: a maioria das cidades/regiões não comporta mais de um aeroporto• Barreiras à entrada: custos afundados (irrecuperáveis) e institucionais (Estado) dificultam entrada

de concorrentes no mercado, favorecendo empresas incumbentes

Bens públicos:• Consumo do bem sem o respectivo pagamento: conexão, franquia de bagagem etc.

Teoria

Normativa da

Regulação

(TNR)

Por que regular?

Satisfazer a grupos de interesse...

Princípio importante: regulação implica transferência de renda entre grupos (ex.: táxi vs. Uber)

Demanda por regulação – captura pelo regulado:• Grupos mais restritos e com interesses específicos tendem a se organizar de forma mais natural:

empresas em um mercado com muitas barreiras à entrada, categorias profissionais• Grupos mais amplos e com interesses difusos apresentam maior dificuldade de organização e

apresentação: passageiros, proprietários de aeronaves

Oferta de regulação – captura pelo governo:• Detentores de mandatos eletivos desejam maximizar a transferência de rendas para suas bases

eleitorais• Reguladores também possuem seus próprios interesses (empregabilidade, poder de influência)

Teoria

Positiva da

Regulação

(TPR)

Trade-off: TNR x TPR

✓ As falhas de mercado existem (e precisam ser mitigadas), mas o Estado érepresentado por pessoas que também possuem seus próprios interesses

✓ A resolução de algumas falhas de mercado implica a criação de outras:Ex.: Assimetria de informação sobre segurança do operador => regulador criaprocesso de certificação => maior ônus para empresas entrantes => maioresbarreiras à entrada => geração de problemas concorrenciais

✓ Qualquer intervenção regulatória implica, necessariamente, transferência de rendade um grupo conjunto de pessoas para outro

✓ Os grupos mais organizados podem se utilizar do argumento das falhas de mercadopara demandar regulações que lhe interessam (rent seeking)

REGULAR NÃO É TAREFA SIMPLES!

Qualidade Regulatória

Análise de impacto regulató-

rio

Decisões funda-

mentadas

Governança Regulatória

Participa-ção social

Transpa-rência

Diretoria Colegiada

Accountability do Regulador

Prestação de contas

ao Congresso

Diretrizes políticas

na administra-ção direta

Controle poder

judiciário

AGENDA REGULATÓRIA

Redução das falhas de

mercado

Não captura pelos grupos regulados Equilíbrio entre governo e

órgão regulador

Auto-regulação•livre mercado

•Ausência de intervenção

Intervenção branda

•Informação

•Atendimento de parâmetros mínimos

•Incentivo

•Eliminação de barreiras

Intervenção moderada

•Incentivos e obrigações fortes

•Ameaça de intervenção

•condicionamento do processo e/ou do resultado

Intervenção agressiva

•Certificação e homologação

•Fixação do preço e/ou quantidade e/ou qualidade

17

-Intervenção

+

Security

Aeródromos

Habilitações

Operações

Aeronave-gabilidade

Infraestrutura AeroportuáriaServiços Aéreos

ProteçãoAmbiental

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900 950 1000Faixa 1 Faixa 2 Faixa 3 Faixa 4 Faixa 5 Faixa 6 Faixa 7 Faixa 8 Faixa 9

2011 2016

EVOLUÇÃO DA MATURIDADE

• IN 81• Enforcement• PSOE• BAST• Gestão de Riscos• Plano Estratégico• PGA

• PAI• Agenda Regulatória• IN 107• AIR• Consultas Internas• IN de Participação Social• SEI! 100% 2018

• Transmissão das REDIR • Regionalização• Estruturação

Organizacional• Governança de

Informações• Dados Abertos

Diretrizes

Possibilitem a harmonia dos interesses que atuam no mercado

regulado, com vistas a:

realizar o direito estabelecido;

com o máximo de eficiência econômica; e

suportado pela melhor opção técnica possível.

Implementar políticas

públicas que:

Direito Dever

Benefício

Custo

Que padrão mínimo de prestação de serviço de transporte aéreo a sociedade

brasileira quer ter à sua disposição?

Quanto a sociedade brasileira estádisposta a pagar para ter a sua disposição

esse padrão mínimo?

Preocupação em não onerar indevidamente a sociedade

Evoluções da ANAC nos últimos anos:

→ Maior transparência e estabilidade regulatória

→ Melhor planejamento interno e priorização

→ Caminho da padronização de atividades e integração das

áreas técnicas

→ Início da criação da cultura de análise de impacto regulatório

QUALIDADE NORMATIVA

Formulário preliminar de AIR

(IN 61, jun/2012)

Projeto Prioritário Agenda Regulatória (2013; IN 74/2013)

Padronização da Elaboração de

Atos Normativos

(IN 107/2016)

Comitê de Qualidade

Regulatória

(2017)

IN de Participação Social

(2018)

Estudo de Caso

1. Concessão dos Aeroportos

2. Condições Gerais de Transporte – Resolução 400 – e desregulamentação da Franquia Mínima

de Bagagem despachada

1773 aeródromos

privados

965 helipontos

677 aeródromos públicos

Fonte: Anac (06/05/2015)

2011NAT – Natal/RN

2012BSB – Brasília/DF

GRU – Guarulhos/SP

VCP – Campinas/SP

2014CNF – Confins/MG

GIG – Galeão/RJ

2017FLN – Florianópolis/SC

FOR – Fortaleza/CE

POA – Porto Alegre/RS

SSA – Salvador/BA

CONCESSÕES DE AEROPORTOSAtuais – 4 rodadas / 10 aeroportos

AeroportoPassageiros

2016 (share)

Data concessão Outorga total prevista

(valores aprox.)

Outorgas arrecadas até

2017 (R$)

Prazo concessão(em anos)

São Gonçalo do Amarante

2.316.349 (1%) 24/01/2012 170 mi corrigidos pela SELIC

604.563,21 28

Guarulhos 36.606.419 (19%)

11/07/2012 16 bi + 10/15% da receita bruta 4.963.284.913,53 20

Viracopos 9.325.252 (5%) 11/07/2012 3,4 bi + 5/7,5% da receita bruta

684.550.330,86

30

Brasília 17.923.100 (9%) 24/07/2012 4,5 bi (IPCA) + 2/4,5% da receita bruta 660.586.887,00 25

Galeão 16.100.101 (8%) 07/05/2014 19 bi + 5% da receita bruta2.030.550.687,15

25

Confins 9.637.071 (5%) 07/05/2014 1,8 bi + 5% da receita bruta96.655.466,72

30

Florianópolis 3.536.435 (2%) 31/08/2017 241 mi + 5% da receita bruta83.708.720,38

30

Salvador 7.526.358 (4%) 31/08/2017 1,59bi + 5% da receita bruta

663.920.420,82 30

Fortaleza 5.706.489 (3%) 29/08/2017 1,5 bi + 5% da receita bruta426.914.473,97

30

Porto Alegre 7.648.743 (4%) 29/08/2017 380 mi + 5% da receita bruta 291.820.883,35 25

59% dos passageiros

Principais aeroportos brasileiros em 2014

Fonte: INFRAERO

Fonte: EVTEA - Aeroporto Internacional do Galeão - ANAC

Receitas não-tarifárias como percentual das receitas totais

Concessões de Aeroportos – volume de investimentos

CONCESSÕES ASPECTOS POSITIVOS X ASPECTOS NEGATIVOS

✓Evolução do modelo regulatório 2010 – 2017

✓Investimentos privados nos aeroportos

✓Problemas societários relevantes

✓Demandas permanentes por “repactuação”

✓Recuperação judicial de Viracopos

✓Contratos com partes relacionadas

✓Não entrega de obras da Fase I-B

Estudo de Caso 2

BAGAGEM

Propósitos da desregulamentaçãoda franquia de bagagem despachada

✓ Estimular a concorrência

✓ Propiciar maior diferenciação de serviços e preços para melhor atender às diferentes expectativas, necessidades, preferências e disposição de pagamento dos passageiros

✓ Convergência para as melhores práticas regulatórias internacionais mais avançadas e os princípios da ICAO

✓ Ampliar a transparência nas relações de consumo

✓ Contribuir para a construção de um ambiente regulatório mais propício a novos modelos de negócios (low cost, por exemplo) e à entrada de novas empresas aéreas

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Tarifas Fixadas pelo EstadoControles de Oferta

Bandas Tarifárias Voos Domésticos

Port. 318 COMAER

Liberdade Tarifária Doméstica

Port. 248 Min. Fazenda

Criação da ANAC

Liberdade Tarifária

Liberdade Oferta de Voos

Lei 11.182

Liberdade Tarifária InternacionalAmérica do Sul

Res 16 ANAC

Liberdade Tarifária internacionalDemais destinos

Res 83 ANAC

Fim do registro prévio de tarifa promocional

Res 140 ANAC

Início Concessão de Aeroportos

Criação da Secretaria de Aviação Civil

Desregul. Franquia de Bagagem Despachada

Res 400 ANAC

Contexto regulatório

19892001

20052008

20092010

2011

...

2016

Outras iniciativas:Otimização dos processos de outorga, autorização de voos e alocação de slots, flexibilização dos acordos de serviços aéreos, regras em casos de atrasos e cancelamentos de voos, novas condições gerais de transporte aéreo ...

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Ganho de eficiência

40%

Desempenho do setorAproveitamento dos assentos em voos domésticos

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

+

2001 = 58%

2017 = 82%Fonte: ANAC/SAS/GEAC

Desempenho do setorQtde de empresas com participação

superior a 10% RPK doméstico em 2015

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Fonte: elaboração ANAC/SAS/GEAC com dados ICAO

PaísRPK

DomésticoPAX

DomésticoEmpresas

AéreasEmpresas RPK Dom >= 10%

Participação Somada Empresas >=10%

Estados Unidos 1 tri 698 mi 123 4 65,8

China 538 bi 381 mi 31 3 48,4

Brasil 94 bi 98 mi 14 3 89,6

Índia 77 bi 81 mi 13 4 83,9

Rússia 77 bi 39 mi 15 3 63,4

Japão 76 bi 89 mi 11 2 72,6

Austrália 67 bi 55 mi 6 3 86,1

Indonésia 63 bi 79 mi 9 3 82,4

Canadá 45 bi 27 mi 10 2 95,1

Turquia 39 bi 60 mi 9 3 83,2

Processo normativoResolução 400/2016

✓ Teoria de economia da regulação

✓ Experiência nacional e internacional

✓ Princípios emanados pela ICAO

✓ Reuniões com o setor regulado e entidades envolvidas

✓ Estudo do comportamento do passageiro, em termos de bagagem despachada

✓ Análise de Impacto Regulatório

✓ Participação social

2012

Início Processo Normativo

2013

Audiência Pública

MAR/2016

Audiência Pública

DEZ/2016

Publicação Res. 400/2016

5 anos de estudos regulatórios e

participação social

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Fundamentos da desregulamentaçãoda franquia de bagagem despachada

Diagnóstico

1. Não foi identificada falha de mercado que motivasse aintervenção do Estado: fixar franquia de bagagemdespachada

2. Apenas Venezuela, Rússia, China e México regulam bagagem

3. Prejuízo a concorrência

• O Estado fixava padrões de qualidade que excediam o nível escolhidopor passageiros bem informados

• Menor variedade de produtos e preços

Qual problema se pretendia resolver?

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Efeitos esperados no mercado

(+) Inovação

(+) Eficiência

(-) Custos

(-) Preços

(+) Inclusão Social

(+) Demanda

(+) Investimentos

(+) Oferta

Promoção da Concorrência

✓ Oferta de passagens semfranquia a preços maisacessíveis do que aquelascom franquia, quetambém continuam sendoofertadas

✓ Ganhos de eficiência porparte do passageiro e dasempresas aéreas

✓ Tarifas aéreas oscilamconforme inúmerascondições de mercado,entre elas a franquia debagagem despachada

Ganhos de eficiência devem se consolidar no

médio e longo prazo

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Acompanhamento e Avaliação

Review Clause

Art. 42. A Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos - SAS deverá submeter à Diretoria, após 5 (cinco) anos de vigência da presente Resolução, relatório sobre sua aplicação, eficácia e resultados, com a indicação de possíveis pontos para revisão.

Parágrafo único. A Diretoria deliberará pela aprovação do relatório e revisão da regulação.

Resolução ANAC nº 400/2016

Compromisso público

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Efeitos já observáveis

✓ Passagens com franquia de bagagem despachada continuam sendo ofertadas

✓ Passagens sem franquia para despacho de bagagem são ofertadas a preços menores do que aquelas com franquia

✓ Contratação a qualquer tempo da franquia para despacho de bagagem

✓ O preço da franquia para despacho de bagagem pode ser menor quanto maior for antecedência da compra deste serviço em relação ao voo

✓ Diferencial competitivo para fidelização de clientes frequentes

IMPORTANTE!

Qualquer avaliação neste momento inicial de transição, em que os agentes econômicos ainda estão se adaptando ao novo ambiente regulatório, é

prematura e pode induzir a conclusões equivocadas e precipitadas.

MAR/2017

Início da vigência Resolução 400

exceto bagagem

29/ABR/2017

Início da vigência bagagem

JUN/2017

Azul (01), Gol (20) e Latam (24) iniciam ofertas sem franquia

SET/2017

Avianca (25) inicia ofertas sem franquia

Mais concorrência e opções para os

passageiros

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

O preço das passagens aéreasaumentou?

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

• Câmbio• Petróleo• Sazonalidade• Antecedência da compra da passagem em relação à data do voo• Promoções• Demanda• Oferta• Concorrência• Dia da semana do voo• Horário do voo• Distância entre a origem e o destino do passageiro• Condições contratuais de remarcação e reembolso da passagem• Aeroporto de origem / destino• Tarifa de embarque• Dia e horário da compra• Grandes eventos• Franquia de bagagem despachada etc etc etc

Fato

res

det

erm

inan

tes

do

s p

reço

s d

as p

assa

gen

s aé

reas

O preço das passagens aéreasaumentou?

1,8%

23,3%

15,8%

20,4%

6,8%

16,9%

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Var

iaçã

o %

Variação do subitem Passagem Aérea do IPCA, IBGEjunho a setembro do mesmo ano

Aumento noticiado

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

-7,3

6

-12

,29

-9,6

3

15

,48

-11

,81

6,8

9

5,7

5

-15

,16

21

,90

7,1

9

-10

,03

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Var

iaçã

o %

Variações mensais do subitem Passagem Aérea do IPCA, IBGEcomparação com mês imediatamente anterior

2012

2013

2014

2015

2016

2017

O preço das passagens aéreasaumentou?

Período noticiado

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

O preço das passagens aéreasaumentou?

Pontos de Atenção!

1. Nenhuma das instituições citadas nas reportagens, IBGE e FGV, fez qualquer avaliação de causa/efeito da desregulamentação da franquia de bagagem despachada e a variação recente (oscilação) dos indicadores de preços de passagens aéreas.

2. Os indicadores de preços de passagens periodicamente apurados e divulgados por IBGE/FGV foram utilizados para um propósito diferentedaqueles para os quais foram concebidos.

3. Não foi mencionado estudo técnico que fundamente a associação do comportamento recente (oscilação) dos indicadores de preços de passagens aéreas apurados por IBGE e FGV exclusivamente à desregulamentação da franquia de bagagem despachada.

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

O preço das passagens aéreasaumentou?

Pontos de Atenção!

4. Ignorou-se o efeito da sazonalidade e de outros fatores que afetam os preços das passagens aéreas, cujos dados evidenciam a sua oscilação histórica ao longo dos meses dentro de cada ano.

5. Ignorou-se que IBGE e FGV somam o preço de 1 bagagem despachada a todas as tarifas aéreas sem franquia, de maneira que não captam os preços de passagens sem franquia de bagagem.

6. Ignorou-se que a coleta de preços realizadas por IBGE e FGV para o período de junho a setembro de 2017 foi parcialmente realizada em período anterior ao início da oferta de passagens sem franquia de bagagem.

7. A ANAC não foi requerida a se manifestar previamente.

Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos

Obrigado!

Gustavo Carneiro de Albuquerque

Procurador-Geral da Agência Nacional de Aviação Civil

gustavo.albuquerque@anac.gov.br

gustavo.albuquerque@agu.gov.br

(61)3314-4408 ou (61)98139-9322