uma anÁlise do tamanho e da composiÇÃo do gasto … · centralização, num único indicador, de...

“Macroeconomia para o

desenvolvimento: crescimento, emprego e

estabilidade”

UMA ANÁLISE DO TAMANHO E DA COMPOSIÇÃO DO GASTO PÚBLICO BRASILEIRO NO PERÍODO PÓS‐REAL

Capítulo 7

Capítulo 8

ALTERNATIVAS DA POLÍTICA FISCAL: UMA VISÃO ABRANGENTE DA SUSTENTABILIDADE FISCAL

Parte IV

Política Fiscal



estabilidade”

Interpretação dominante

o Estado brasileiro se agigantou, tendo criado uma carga tributária excessivamente elevada e gastos desproporcionalmente altos com oconsumo da máquina pública.

Tal agigantamento seria uma das causas de nosso baixo crescimento.



estabilidade”

Objetivo do capítulo

Fazer uma “radiografia” dos gastos:

União

Estados e DF

Municípios

As conclusões invalidam a visão dominante



estabilidade”

1) Custeio estável

Despesa de custeio estável no período: 1994‐2008

Manteve‐se inferior a 7% do PIB em média



estabilidade”

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008Fonte: O autor, a partir de dados das Contas Nacionais - IBGE

Gráfico 3 - Consumo Intermediário (aproximado) das Adms. Públicas (em % do PIB)



estabilidade”

2) Funcionalismo estável

Despesa com funcionalismo estável no período analisado.

Em torno de 5% do PIB no caso da União e 5,8% do PIB nos estados



estabilidade”

Tabela 1.1 – Gastos das adms. públicas brasileiras com o funcionalismo (em % do PIB) União Estados Municípios Capitais de Estados Ativos Inativos Total Ativos Inativos Total Ativos Inativos Total 1996 2,9 2,1 4,9 ND ND 5,3 ND ND ND 1997 2,8 1,9 4,7 ND ND 5,0 ND ND ND 1998 2,8 2,1 4,9 ND ND 5,6 ND ND 0,77 1999 2,5 2,2 4,6 ND ND 5,8 ND ND 0,78 2000 2,8 2,1 4,9 3,9 1,9 5,8 ND ND 0,83 2001 2,9 2,3 5,1 3,9 1,8 5,7 ND ND 0,83 2002 2,9 2,1 5,0 4,0 2,0 6,0 0,68 0,21 0,89 2003 2,5 2,2 4,7 3,8 1,9 5,7 0,70 0,21 0,90 2004 2,5 2,1 4,6 3,8 1,8 5,6 0,68 0,20 0,88 2005 2,4 2,0 4,4 3,8 1,9 5,7 0,71 0,18 0,88 2006 2,9 2,0 4,9 4,0 1,8 5,8 0,75 0,20 0,95 2007 2,8 2,0 4,8 3,8 1,9 5,7 0,70 0,20 0,90 2008 2,9 2,1 5,0 3,9 1,9 5,8 0,74 0,22 0,96 Fontes: União (Sistema Gerador de Séries de Tempo do Banco Central, séries 7567, 7568 e 7569), Estados (Execução Orçamentária dos Estados, STN), Municípios (FINBRA,vários anos, STN)



estabilidade”

3) Investimento público baixo

O investimento realizado pela União manteve‐se em baixo patamar durante o período observado.

Entretanto, o investimento público tem sido subavaliado nas análises correntes: estados e municípios e, sobretudo, empresas estatais têm ampliado de forma significativa sua participação no investimento total do governo desde 2004.



estabilidade”

1.4

1.6

1.8

2.0

2.2

2.4

2.6

2.8Dados do IBGE (barras mais escuras)não disponíveis para 2004, 2007 e 2008

Fontes: IBGE e GOBETTI (2009)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Gráfico 4 - Formação Bruta de Capital Fixo das Administrações Públicas

% d

o P

IB

Dados de Gobetti, 2009 (barras mais claras)disponíveis para todos os anos.

20032004

2005

2006

2007

2008



estabilidade”

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

99 00 01 02 03 04 05 06 07 08

Gráfico 5 - Investimentos das Empresas Estatais Federais (em % do PIB)

Dados em vermelho são do IBGEDados em azul são do DEST-MPOG



estabilidade”

4) Despesa com juros alta

Conta de juros tem se mantido muito alta – em comparação internacional, uma das mais altas do mundo em termos de participação no PIB.

Apesar de ligeiramente decrescente desde 2006, ao ritmo de 0,5% do PIB ao ano, foi, em 2008, da ordem de 5,6% do PIB ‐mais do que o dobro do que é gasto pela França (cuja dívida líquida é de tamanho comparável à brasileira)



estabilidade”

4

5

6

7

8

9

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Gráfico 6 - A "Conta de Juros" das Adms. Públicas (em % do PIB)

Fonte: Banco Central do Brasil



estabilidade”

5) Transferências crescentes

Os gastos públicos que, de fato, cresceram de forma expressiva, foram as transferências de assistência e previdência social.

Dispêndios se avolumaram com aposentadorias e pensões pagas aos trabalhadores do setor privado, com benefícios pagos aos idosos pobres, com o pagamento do seguro‐desemprego e com as despesas de programas assistenciais, como o Bolsa‐Família.



estabilidade”

O crescimento desses gastos foi, em grande medida, responsável pela redução da pobreza em níveis acelerados e pela desconcentração da renda pessoal dos brasileiros dos últimos sete anos.

A visão corrente:

“ou o Brasil acaba com a generosidade do seu sistema previdenciário, ou a generosidade do seu sistema previdenciário acaba com o Brasil.”

(GIAMBIAGI, F. Brasil: Raízes do Atraso. Rio de Janeiro: Campus, 2007.)



estabilidade”

11

12

13

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15

16Gráfico 7 - Transferências de Assistência e Previdência e Subsídios

1995 19961997

19981999 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007 2008

% d

o P

IB

Fonte: IBGE (até 2006) e estimativa do autor (em 2007 e 2008)



estabilidade”

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0Gráfico 8 - Benefícios Previdenciários (Regime Geral) + Seguro Desemprego

% d

o P

IB

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

1997

1998 1999 20002001

2002

20032004

2005

20062007

2008



estabilidade”

200

240

280

320

360

400

440

Fonte: O autor, a partir de dados mensais do IPEADATA

Gráfico 9 - Salário Mínimo Médio em R$ de fevereiro de 2009 (INPC)

199519961997

199819992000

20012002 20032004

2005

2006

20072008



estabilidade”

.53

.54

.55

.56

.57

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.62

19951996 199719981999

Dados nãoDisponíveis p/ 2000 e 2008

20012002

2003

20042005

20062007

Fonte: IPEADATA

Gráfico 10 - Ìndice de Gini (i.e. de Desigualdade) da Renda Pessoal dos Brasileiros



estabilidade”

O governo brasileiro gastou muito e mal? Algumas considerações a partir de comparações internacionais

Tabela 3.2 - Despesas Selecionadas das Administrações Públicas no Brasil e em Países Selecionados da OCDE (em % do PIB) País Valor

Adicionado do Governo em 2007

Consumo Intermediário do governo em 2007

TAPS em 2007

FBKF em 2007

DLSP em 2008

Juros Líquidos pagos em 2008

Alemanha 8,3 4,2 18,4 1,5 45,1 2,3 Bélgica 13,4 3,5 17,3 1,6 73,6 3,6 Brasil 12,9 7,1 15,4 1,9 38,8 5,6 Canadá 13,5 8,9 11,0 3,0 21,7 0,2 Coréia 9,4 3,8 3,6 4,9 -37,4 -1,5 Espanha 11,9 5,1 12,7 3,8 22,9 1,0 EUA 11,5 8,5 12,6 2,6 48,2 1,9 França 15,6 5,0 18,9 3,3 41,9 2,7 Grécia 13,1 5,1 17,4 3,0 72,7 4,1 Hungria 14,6 6,7 16,6 3,6 51,3 3,7 Irlanda 10,3 5,3 10,3 4,4 11,1 -0,3 Itália 13,0 5,2 18,1 2,3 89,7 4,9 Japão 9,3 3,3 12,2 3,1 84,3 0,8 Noruega 14,1 6,1 14,1 3,1 -125,3 -3,8 Polônia 12,5 6,0 14,8 4,2 20,2 1,9 Portugal 14,6 4,1 16,3 2,3 47,9 3,0 Reino Unido 11,9 11,7 13,4 1,8 33,6 2,0 Suécia 17,8 9,4 16,8 3,1 -13,8 0,5 Fontes: IBGE (Contas Nacionais Trimestrais), OCDE (“OECD General Government Accounts” e “OECD Economic Outlook, n.85” e aproximações dos autores.



estabilidade”

Tabela 3.3 - PIB per capita (ajustado pela paridade do poder de compra) e Gastos Públicos em Saúde e Educação (em % do PIB e per capita, ajustados pela PPC) no Brasil e em países selecionados da OCDE. País Gastos com

Saúde (% do PIB)

Gastos com Saúde (per capita, em US$ PPP)

Gastos com Educação (% do PIB)

Gastos com Educação (per capita, em US$ PPP)

PIB per capita (em US$ PPP)

Alemanha 6,3 2155 3,9 1334 34205 Bélgica 7,0 2475 5,8 2051 35363 Brasil 4,8 468 4,7 458 9747 Canadá 7,3 2819 7,2 2780 38614 Coréia 3,7 981 4,6 1220 26523 Espanha 5,7 1717 4,4 1325 30116 EUA 7,9 3616 6,3 2884 45778 França 7,2 2407 5,9 1972 33424 Grécia 4,9 1426 3,1 902 29098 Hungria 4,9 929 5,3 1005 18956 Irlanda 7,0 3039 4,6 1997 43414 Itália 6,8 2073 4,7 1433 30479 Japão 7,2 2417 3,9 1309 33573 Noruega 7,1 3689 5,5 2857 51953 Polônia 4,6 751 5,7 930 16323 Portugal 5,7 1242 5,8 1263 21784 Reino Unido 7,5 2670 6,2 2207 35601 Suécia 6,8 2495 6,9 2532 36696 Fontes: STN (Consolidação das Contas Públicas, 2000-2008), OCDE (“OECD General Government Accounts” e FMI (Anexo Estatístico do “World Economic Outlook”) e manipulações do autor.



estabilidade”

O que é sustentabilidade fiscal:

Visão dominante => orçamento equilibrado. O que implica, no debate atual, a condução da política fiscal com a diretiva de zerar o déficit nominal.

Déficit nominal como meta enterra discussões como a da capacidade de promover uma distribuição interpessoal mais equitativa das rendas e apropriações de serviços públicos ao mesmo tempo em que põe de lado a discussão sobre a distribuição da carga tributária.

Muito pior, a estratégia do déficit nominal zerado reproduz, em escala ampliada, a centralização, num único indicador, de toda a política fiscal, que prevaleceu, e ainda prevalece, com a utilização do superávit primário.

Alternativas para a política fiscal



estabilidade”

Algumas tentativas para a flexibilização dos marcos dessa concepção fiscal foram tentadas durante os últimos anos:

• A mais relevante foi a do PPI, pela qual a taxa de retorno positiva dos projetos daria suporte à dedução dos gastos de investimento na contabilidade do déficit. Mais recentemente, optou‐se por retirar a Petrobras do conceito de déficit. Em ambos os casos, não se logrou construir a necessária credibilidade em torno dos critérios. Vale dizer, não há consenso “de mercado” sobre a pertinência da nova forma de contabilização.




estabilidade”

Sustentabilidade na visão dominante: mera avaliação de equilíbrio fiscal corrente.

O grande desafio envolve uma mudança na compreensão do mercado e dos agentes econômicos sobre o sentido de uma política fiscal sustentável, assim definida:

• instituições e estruturas suficientemente flexíveis para permitir ajustes de política fiscal coerentes com a condução de políticas macroeconômicas;

• conexão dinâmica com uma política macroeconômica voltada para o crescimento.




estabilidade”

•Abrangência: problemas ao fundir partes tão heterogêneas num conceito, com o objetivo de gerar um número síntese. Um novo critério seria o de exclusão das empresas estatais independentes das medidas de contabilidade pública. •Temporalidade: aferição do déficit corrente é uma medida limitada, dado que as flutuações econômicas interferem pesadamente no influxo de receitas e nas demandas sociais por maiores gastos. Alternativa: construção de indicadores de déficit estrutural.•Qualidade da política fiscal. Restrições a despesas e elevação de despesas podem ser realizadas em estratégias de ajustes rápidos de política, mas sua sustentabilidade no tempo pode ser altamente questionável. •Investimento. É preciso superar a perspectiva ideológica de redução do tamanho e das funções do Estado. Os investimentos devem ser avaliados por suas taxas de retorno e aí sim relacionados com os modelos de aferição do déficit.•Dívida. A visão de que a dívida pública é um entrave ao crescimento por si só não se sustenta. O endividamento público possui uma dinâmica calcada não nas necessidades de financiamento do setor público, mas num conjunto de fatores onde as relações financeiras e cambiais têm grande peso e onde a política monetária e a gestão de reservas internacionais não raro são muito mais importantes que a cobertura de déficits fiscais.

5 questões principais



estabilidade”

• Abrangeria o universo composto pelas administrações direta, autárquica e fundacional dos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), sem as empresas não dependentes

• Conceito relevante: resultado operacional, ou ainda o primário com ajuste estrutural e exclusão das receitas de petróleo (ex.:Noruega). 4 indicadores complementares:

a) Indicador estrutural, de forma a retirar o componente cíclico das receitas, dando uma visão de longo prazo da capacidade de equacionar as despesas correntes não financeiras.

b) Indicador de déficit primário (ou operacional) corrente, com o objetivo de aferir o déficit operacional sem os gastos com investimento.

c) Indicador de evolução do endividamento público. Seria preciso delimitar melhor a fronteira entre as políticas de controle de liquidez do Banco Central e o endividamento que decorre das necessidades de recursos por parte do governo.

d) Indicador de passivos contingentes, de forma a manter as diferentes esferas públicas permanentemente atentas à constituição de dívidas ou obrigações que, embora não representem desembolso de curto prazo, signifiquem ameaças àsolvência de longo prazo.

Uma nova abordagem de indicadores para o Setor Público



estabilidade”

• Recuperação da capacidade do Estado em executar políticas tributárias;

• Aprimoramento das estatísticas e indicadores que abra espaço para o investimento ;

• A política fiscal precisa estar conectada a uma nova arquitetura de política macroeconômica voltada para o desenvolvimento; na sua atualforma de inserção, está completamente submetida e determinada pelo desenho das políticas financeiras e de combate à inflação.

O que deve nortear a agenda fiscal

uma anÁlise do tamanho e da composiÇÃo do gasto … · centralização, num único indicador, de...

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