uma anÁlise das decisÕes do tribunal de contas...

Universidade de Brasília (UnB)

Faculdade de Administração, Contabilidade, Economia e

Gestão de Políticas Públicas (FACE)

Departamento de Ciências Contábeis e Atuariais (CCA)

Bacharelado em Ciências Contábeis

Ana Lídia Carneiro Almeida

UMA ANÁLISE DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO E SUAS

IMPLICAÇÕES

Brasília, DF

2017

Professora Doutora Márcia Abrahão Moura

Reitor da Universidade de Brasília

Professor Doutor Enrique Huelva Untembäumen

Vice-Reitor da Universidade de Brasília

Professor Doutor Roberto de Góes Ellery Júnior

Diretor da Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade

e Gestão de Políticas Públicas

Professor Doutor José Antônio de França

Chefe do Departamento de Ciências Contábeis e Atuariais

Professor Doutor Paulo Augusto Pettenuzzo de Britto

Coordenador de Graduação do curso de Ciências Contábeis – Diurno



IMPLICAÇÕES

Trabalho de Conclusão de Curso

(Monografia) apresentado ao Departamento

de Ciências Contábeis e Atuariais da

Universidade de Brasília como requisito

parcial à conclusão da disciplina Pesquisa em

Ciências Contábeis e consequente obtenção

do grau de Bacharel em Ciências Contábeis.

Orientador: Prof. Msc. Lucas Oliveira Gomes

Ferreira

Brasília

2017

Almeida, Ana Lídia Carneiro

Uma análise das decisões do Tribunal de Contas da União e suas

implicações/ Ana Lídia Carneiro Almeida - 37p.

Monografia (Graduação) - Universidade de Brasília, 2017

1.Controle Externo 2. TCU 3. Cobrança Executiva.

I. Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Gestão de

Políticas Públicas da UnB. II. Uma análise das decisões do Tribunal de

Contas da União e suas implicações.



IMPLICAÇÕES

Trabalho de Conclusão de Curso (Monografia)

apresentado ao Departamento de Ciências

Contábeis e Atuariais da Universidade de Brasília

como requisito parcial à conclusão da disciplina

Pesquisa em Ciências Contábeis e consequente

obtenção do grau de Bacharel em Ciências

Contábeis

____________________________________________

Professor Mestre Lucas Oliveira Gomes Ferreira

Orientador

Brasília, 21 de maio de 2017

A Deus.

A Maria.

A minha família.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus por caminhar comigo todos os dias, permitindo que eu sinta concretamente

sua presença em cada momento. A Maria, por sua intercessão e seu carinho materno. “Eu sou

todo teu, e tudo o que é meu te pertence.”

Agradeço aos meus pais, Manoel e Vleuda, pelo amor de todos os dias, doação, cuidado,

educação, proteção e por acreditarem tanto em mim e aos meus irmãos, Ana Paula e Rafael,

por me apoiarem com todo o amor.

Ao Tiago, que tem sido um dos meus maiores incentivadores, sempre compreensivo e sempre

me lembrando do quão capaz eu sou de realizar todos os meus sonhos.

Aos meus amigos por compartilharem comigo as risadas, lágrimas, o lado ouvinte, as

(péssimas) piadas, os (péssimos) apelidos, os momentos e a certeza de uma amizade real.

Ao Lucas, meu orientador, que me acompanhou durante grande parte da minha graduação,

por me ensinar tanto, por sua paciência, seus conselhos, amizade e exemplo.

Ao Departamento de Ciências Contábeis, aos meus professores que tanto agregaram a minha

formação e à Universidade de Brasília, onde vivi momentos de desafios e realizações.

Por fim, sou muito grata a todos que, direta ou indiretamente, contribuíram para a realização

deste trabalho.

RESUMO

O Tribunal de Contas da União (TCU) possui como uma de suas atribuições a função

sancionadora, que possibilita a aplicação de multa e débito àqueles que tiveram contas

julgadas irregulares. Trabalhos anteriores abordaram o alto percentual de inadimplemento dos

devedores frente ao que lhes foi aplicado. Isso significa que as decisões do tribunal, cuja

eficácia é de título executivo, não estão sendo satisfatoriamente cumpridas. Caso não sejam

cumpridas, o montante referente as multas e débitos comporão a Dívida Ativa não Tributária.

O trabalho realizou o estudo acerca do recolhimento administrativo no âmbito do TCU,

comparando-o com o que fora aplicado por acórdãos e verificando a efetividade desse

recolhimento. Foi avaliado também o tempo médio entre a decisão e o recolhimento, bem

como quanto desses processos que implicaram em multa e débito tiveram redução de valor,

tendo em vista a relação entre os valores das cobranças e da dívida ativa não tributária. Como

metodologia, foram adotadas planilhas com dados brutos, dados do Siafi e portal do TCU,

comparando informações entre os sistemas. Através dos resultados, notou-se que o percentual

do valor imputado através de cobrança executiva que é recolhido administrativamente é baixo.

Verificou-se também que muitas decisões necessitam de encaminhamento aos órgãos

executores para dar seguimento ao processo, não tendo o TCU o costume de reduzir multa

anteriormente imposta. Conclui-se que a efetividade do TCU no recolhimento administrativo

é baixa, o que pode afetar sua função sancionadora e, posteriormente, o montante da dívida

ativa.

Palavras-chave: Controle Externo. TCU. Cobrança Executiva. Multa. Débito.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Fluxo do processo de multa e débito do TCU......................................... 15

Figura 2 Fluxo da formação de Cbex.................................................................... 24

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Definição do Cofre Credor...................................................................... 19

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Recolhimento referente a débito e multa e sua variação........................... 20

Tabela 2 Valores da DAU e ajuste para perda provável em 2016 e 2015 em $trilhões 23

Tabela 3 Montante da DAU não tributária e multa e débito do TCU em R$ milhões. 26

Tabela 4 Processos formalizados no TCU e enviados aos órgãos executores........... 27

Tabela 5 Análise horizontal dos processos.................................................................. 28

Tabela 6 Valores de Cbex e recolhimento administrativo em R$ milhões................. 29

Tabela 7 Tempo médio entre recolhimento e aplicação............................................. 30

Tabela 8 Levantamento referente à quantidade de acórdãos...................................... 31

Tabela 9 Relação redução de valor/acordão de multa e débito.................................. 32

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AGU Advocacia Geral da União

Bacen Banco Central do Brasil

BGU Balanço Geral da União

Cbex Cobrança Executiva

CNJ Conselho Nacional de Justiça

CF/88 Constituição Federal de 1988

CVM Comissão de Valores Mobiliários

DAU Dívida Ativa da União

EFS Entidades Superiores Fiscalizadoras

LEF Lei de Execução Fiscal

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

NBC TSP Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao Setor

PGF Procuradoria-Geral Federal

PGFN Procuradora Geral da Fazenda Nacional

PGU Procuradoria-Geral da União

Siafi Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal

STF Superior Tribunal Federal

SUSEP Superintendência de Seguros Privados

TCU Tribunal de Contas da União Público

TN Tesouro Nacional

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 12

2. REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................ 14

2.1 Contextualização .............................................................................................. 14

2.2 A Cobrança Executiva no TCU ........................................................................... 17

3. METODOLOGIA ................................................................................................. 23

3.1 Formação da Cobrança Executiva (Cbex) ....................................................... 23

3.2 Procedimentos Metodológicos ......................................................................... 24

4 RESULTADOS E ANÁLISES ............................................................................. 25

4.1 Análise da DAU não Tributária e Cobrança Executiva do TCU ..................... 25

4.2. Avalição do recolhimento administrativo no TCU .............................................. 26

4.2.1 Processos formalizados no TCU e remetidos aos órgãos executores............. 26

4.2.2. Análise do recolhimento administrativo em valores ..................................... 28

4.2.3 Análise do tempo médio do recolhimento administrativo ............................. 29

4.3. Análise dos acórdãos referentes a multa e débito e sua redução de valor ......... 30

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................... 32

12

1. INTRODUÇÃO

No Brasil, existem órgãos empenhados na fiscalização dos gastos públicos e

preservação do patrimônio público a fim de tornar a gestão mais efetiva. Um órgão de

destaque nessa missão é o Tribunal de Contas da União (TCU) cuja decisão possui eficácia de

título executivo, sendo líquida e certa a cobrança de multa e débito (FERNANDES, 2002). O

TCU possui como uma de suas atribuições a função sancionadora, possibilitando a imputação

de débito e multa aos seus responsáveis, em caso de irregularidade de contas.

A partir do acórdão do qual surge a decisão resultante em débito e multa aos devedores

é formado o processo de Cobrança Executiva, sendo este encaminhado aos respectivos órgãos

responsáveis pela cobrança da dívida. Após esse encaminhamento, se não acontecer o

recolhimento, o crédito a receber se torna parte do montante da dívida ativa não tributária

(CASTRO JÚNIOR, 2013). O problema relacionado a esse processo é o fato de o Brasil,

atualmente, não ter informações precisas sobre o recolhimento originado da cobrança

executiva. Ou seja, não existem muitas informações acerca do quanto de débito e multa

originados das decisões do tribunal estão retornando aos cofres públicos (CALDAS, 2009).

Esse fato pode impactar a efetividade do setor do órgão responsável por esse controle,

atrelado também a execução da função sancionadora do TCU.

Se analisada essa situação pela ótica financeira, os gestores públicos não possuem

conhecimento sobre a taxa de retorno em relação a essas cobranças, uma vez que não sabem a

relação entre a quantidade de recurso recuperado (ou perdido) e a quantidade de recurso

investida no processo. Pode-se afirmar, dessa forma, que não há uma avaliação de

desempenho eficiente do sistema de cobrança para se ter conhecimento acerca da vantagem

do procedimento frente ao recurso investido.

Relacionando com a ótica privada, observa-se que a concretização de estratégias

organizacionais está entrelaçada com uma gestão adequada de objetivos institucionais. Dessa

forma, a mensuração em relação aos investimentos realizados torna-se necessária. Esse

mesmo pensamento pode ser aplicado ao setor público, uma vez que, para ter uma prestação

de serviço efetiva, é necessária uma avaliação da gestão de programas e ações voltadas à

população.

Com o objetivo de contribuir com o aprimoramento do processo de cobrança

executiva, e consequentemente, para a efetividade da atuação do órgão, o trabalho avaliou a

13

relevância dos valores aplicados de débito e multa na Dívida Ativa da União (DAU) não

tributária, uma vez que esses valores irão compor o montante da DAU caso não sejam

quitados (CASTRO JÚNIOR, 2003). O trabalho também fez uma comparação entre o valor

imputado através de acórdãos do Tribunal de Contas da União e o que foi efetivamente

recolhido através de pagamento espontâneo, construindo uma análise relacionada aos

processos formalizados no TCU e àqueles remetido aos órgãos executores. Avaliaram-se,

também, os valores relativos ao quanto foi imputado por cobrança executiva e quanto foi

recolhido administrativamente. Além disso, sabendo que o período entre o trânsito em julgado

da decisão e o período de recolhimento pode variar consideravelmente de acordo com o

respectivo ente público responsável, o trabalho busca mensurar o tempo médio entre o

acórdão do tribunal e o recolhimento administrativo, a fim de verificar se o retorno do recurso

aos cofres públicos é feito de forma tempestiva. Em seguida, foi realizada uma análise da

quantidade de decisões relativas a débito e multa que culminaram em redução do valor da

multa através de pedido de reexame ou reconsideração.

Este trabalho, ao avaliar aspectos relacionados à função sancionadora do TCU e o

gerenciamento das decisões que culminam em multa e débito, procurou incentivar outras

pesquisas sobre o desenvolvimento de sistemas capazes de gerar informações mais concretas

acerca da inadimplência de devedores e seu impacto no processo de tomada de contas.

Sabendo que o órgão possui relevância na área de responsabilização (accountability), sua

atuação é relevante para a execução fiel do orçamento público. A Norma Brasileira de

Contabilidade Aplicada ao Setor Público (NBC TSP) - Estrutura Conceitual (CFC, 2016)

destaca a importância do orçamento público no planejamento eficaz da administração pública.

Ao estabelecer o cidadão como principal usuário externo da informação, a norma destaca a

importância da prestação de contas e transparência, reforçando indiretamente o papel do TCU.

Com isso, este trabalho torna-se relevante para a contabilidade por avaliar a efetividade de

uma das funções da Corte de Contas, cuja atuação é fundamental no controle externo da

Administração Pública, relacionando a pesquisa também a aspectos de prestação de contas e

transparência nos gastos públicos.

14

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 Contextualização

O TCU, sendo um órgão com competência para aplicar multa e débito aos responsáveis

por recursos públicos, auxilia no cumprimento fiel do orçamento público, que, de acordo com

a NBC TSP Estrutura Conceitual, é parte necessária do planejamento eficaz. No Relatório de

Cobrança Executiva de 2015 foi apontado o baixo percentual de recolhimento, ainda no

âmbito do TCU, dos valores referentes a multas e débitos originados dos acórdãos. Pela baixa

efetividade desse recolhimento administrativo, é necessário o encaminhamento dessas

decisões a órgãos executores responsáveis por darem seguimento à cobrança (BRASIL,

2015). Com isso, as decisões originadas do Tribunal passam a depender do funcionamento e

eficiência de órgãos externos à sua estrutura. Caso os valores referentes a multa e débito não

sejam resgatados em tempo hábil, esses créditos irão compor a dívida ativa não tributária da

União, sendo de responsabilidade da Procuradora Geral da Fazenda Nacional (PGFN).

Figura 1 - Fluxo do processo de multa e débito do TCU

Fonte: Elaboração própria.

A Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art.70, ao tratar sobre a fiscalização

contábil, financeira e orçamentária da União e das entidades da administração direta e

Imputação de

débito e multa

por acórdão do

TCU

Ocorreu

recolhimento

administrativo

Não ocorreu

recolhimento

administrativo

Encerra-se o

processo

Autuação

da

Cobrança

Executiva

Encaminhamento

ao órgão

executor

PGFN

(DAU não

tributária)

15

indireta, afirma que essa será realizada pelo Congresso Nacional, através do controle externo,

e pelo controle interno de cada Poder. Controle externo, sob a ótica jurídica, consiste na

fiscalização exercida pelo Poder Legislativo sobre a administração direta e indireta dos

demais Poderes, notadamente no tocante aos atos administrativos e atos de gestão de bens e

valores públicos (SILVA, 2007).

A CF, em seguida, em seu art.71, atribui ao TCU o auxílio ao Poder Legislativo para o

exercício desse controle, elencando em seguida suas principais atribuições como julgar contas

de administradores e responsáveis por bens e recursos públicos, além de aplicar aos

responsáveis as sanções previstas em lei e multa proporcional ao dano causado.

Speck (2002) afirma que, com o crescimento do aparelho estatal, tornou-se

indispensável à existência de um órgão que auxiliasse a desempenhar a função do controle

externo sobre a administração. Na visão de Matias-Pereira (2010), as entidades superiores

fiscalizadoras (EFS), responsáveis por auxiliar no controle externo da Administração Pública,

deveriam assessorar o governo a evitar desperdícios de recursos públicos. Sua função dividia-

se em duas vertentes: aumentar a eficiência das políticas públicas e evitar irregularidades e

desvios.

Apesar de as EFS, em sua maioria, estarem vinculadas a um poder da administração –

seja ele o Legislativo, como o caso do Brasil ou Poder Judiciário -, para que essa fiscalização

seja desempenhada de forma eficiente e atinja todos os órgãos, essas entidades, como

autoridades fiscalizadoras máximas, devem atuar com certo grau de independência no

controle das contas públicas, de forma a auxiliar os demais Poderes e a própria população, no

controle da legalidade e economicidade dos atos administrativos (TORRES, 2012).

A depender da organização política do país, dois sistemas de controle externo podem

ser adotados: Tribunais de Contas e os de Controladorias ou Auditorias Gerais. Lima (2015)

destaca que as principais diferenças entre esses sistemas estão relacionadas com o poder

coercitivo das decisões e a forma de organização dos órgãos.

Os Tribunais de Contas ou Conselho de Contas são órgãos colegiados cuja função

fiscalizadora permite aplicação de multas, débitos e sanções de forma coercitiva. O sistema de

Auditorias Gerais, por sua vez, possui como características marcantes seu caráter opinativo e

consultivo, sem poder coercitivo em suas decisões. Além disso, são órgãos singulares, em que

suas opiniões são manifestadas de forma singular e monocrática.

No Brasil, o sistema de controle adotado é o de Tribunais de Contas, sendo o Tribunal

de Contas da União (TCU) o órgão responsável por auxiliar o Poder Legislativo no exercício

do controle externo na Administração Pública (DI PIETRO, 2007).

16

Lima (2015), ao tratar sobre as funções dos tribunais de contas, segue uma

classificação com nove grupos:

Fiscalizadora: Relaciona-se à realização de auditorias e diligências, envolvida

com aspectos investigatórios e avaliação de programas.

Opinativa: Contribuição do TCU na gestão da administração pública ao emitir

parecer prévio sobre as contas do Presidente da República e chefe dos poderes,

sem caráter vinculativo.

Julgadora: TCU é responsável por julgar as contas dos responsáveis por bens e

recursos públicos, além daqueles responsáveis por prejuízo ao erário.

Corretiva: Com grande importância para o aprimoramento da gestão de

recursos públicos, essa função refere-se a recomendações aos órgãos e fixação

de prazos para seguirem providências. Além disso, o TCU pode sustar atos

irregulares e adotar medidas cautelares.

Consultiva: O TCU abre consulta para assunto de sua competência e parecer

sobre regularidade de despesas.

Informativa: Função relacionada com prestar informação acerca dos trabalhos

realizados e dados advindos de outros órgãos da Administração Pública.

Ouvidora: Como ouvidor, o TCU recebe denúncias e representações feitas por

conta de irregularidades.

Normativa: Expedir atos e instruções normativas sobre suas atribuições e sobre

a organização dos processos de sua competência.

Sancionadora: Em uma de suas funções mais importantes, o tribunal tem

competência para decretar indisponibilidade de bens, aplicar multa, imputar

débito, declarar inidoneidade para licitar, entre outras funções.

Todas essas ações têm estreita relação com o dever de tornar mais efetivo o controle

dos recursos públicos cuja gestão depende de administradores e servidores públicos, além de

também dar suporte ao cumprimento ao dever de auxílio que o TCU exerce em relação ao

controle externo, assim afirma Coelho (2010). Para ser eficaz, o controle deve ser realizado

em tempo oportuno, e se houver necessidade, seguido de sanções (CASSARRO, 1997).

Quanto às sanções, a CF/88, em seu art. 71, inciso VIII, atribui competência ao

Tribunal de Contas da União para “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de

despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras

cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”. Além desse inciso, a CF/88 traz

17

também em seu artigo 71, § 2º, que “as decisões do Tribunal (TCU) de que resulte imputação

de débito ou multa terão eficácia de título executivo”. Como complemento, a Lei Orgânica do

TCU (Lei 8.443/1992,) em seu artigo 23, inciso III, alínea “b”, dispõe que, no caso de haver

contas irregulares, a possível condenação constituirá título executivo bastante para a cobrança

judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo

responsável.

O texto constitucional concedeu ao tribunal competências muito além do declaratório

de irregularidades, principalmente ao atribuir ao tribunal o poder de constituir título executivo

sem a prévia necessidade de ações de conhecimento (VELOSO, 2007). Fernandes (2002)

conceitua título executivo “como instrumento por meio do qual se obtém a certeza necessária

para que se possa proceder à execução forçada, não sendo necessária coisa outra para a

execução, além do inadimplemento do devedor”.

As decisões proferidas pelos tribunais de contas resultam em um ato jurídico

equivalente a uma sentença, uma vez que declara a regularidade ou irregularidade da ação do

agente na aplicação dos recursos públicos. Apesar de haver entendimento em sentido diverso,

considera-se que as decisões proferidas pela Corte de Contas são títulos executivos

extrajudiciais, não podendo ser judiciais, já que o tribunal não pertence ao judiciário

(FERNANDES, 2008).

No âmbito do Tribunal, no momento da notificação do devedor para pagamento do

débito e multa, uma vez que não ocorreu o recolhimento administrativo perante a Corte de

Contas, forma-se a cobrança executiva para dar seguimento à decisão do tribunal.

2.2 Cobrança Executiva no TCU

O Manual de Cobrança Executiva do TCU (2008), ao tratar sobre o recolhimento da

dívida, define para quais cofres deveriam ser destinados os recursos, dependendo do órgão ou

entidade responsável. Haverá recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional (TN) quando o

débito for em favor de órgãos da administração direta ou entidades representadas

judicialmente pela Procuradoria-Geral da União (PGU) e quando for valores referentes a

multas administrativas aplicadas a qualquer responsável, sendo o órgão gestor, nesse caso, o

TCU. Caso a situação se referir a entidades da administração indireta (autarquias e

fundações), deve-se recolher o valor aos cofres dessas respectivas entidades, sendo o órgão

gestor a Procuradoria-Geral Federal (PGF). Quando se tratar de débito em favor do Banco

18

Central do Brasil (Bacen), o recurso será recolhido ao seu cofre e o órgão executor será a

Procuradoria-Geral do Banco Central (NASCIMENTO, 2012; CALDAS, 2011).

Quadro 1 – Definição do Cofre Credor

Dívida Órgão

Gestor

Órgão

Executor

Cofre

Credor

Multa Administrativa TCU Procuradoria-Geral da

União (PGU/AGU)

Tesouro

Nacional

Débito em favor de órgãos da

administração direta ou entidades

representadas judicialmente pela PGU

PGU/AGU

Procuradoria-Geral da

União (PGU/AGU)

Tesouro

Nacional

Débito em favor de a entidades da

administração indireta

(autarquias e fundações)

PGF/AGU

Procuradoria-Geral

Federal (PGF/AGU)

Respectivas

entidades

Fonte: Elaboração própria a partir do Manual de Cobrança Executiva (2008)

Apesar de prever a eficácia de título executivo das decisões proferidas pelo TCU, a

Constituição não definiu qual seria o órgão responsável por essas execuções. A fim de

esclarecer o assunto, o STF se posicionou, afirmando que não seria o tribunal responsável por

executar as cobranças advindas de seus acórdãos.

Por conta do princípio da descentralização, a Advocacia Geral da União (AGU) criou

na PGU uma Coordenadoria de Ações de Recomposição do Patrimônio da União, para

recuperar perdas sofridas pela União e promover a execução de títulos judiciais e

extrajudiciais. Portanto, é da própria natureza da AGU, a representação judicial e extrajudicial

da União e de sua administração indireta, nesse último caso, por meio da Procuradoria-Geral

Federal, outro órgão vinculado à AGU (CALDAS, 2009).

Outro ponto relevante a ressaltar é a aplicabilidade do art.81 da Lei 8.443/92, Lei

Orgânica do TCU. Nele afirma-se a competência do procurador-geral junto ao TCU em

promover junto à AGU a cobrança judicial da dívida e medida necessárias ao arresto dos bens

dos responsáveis julgados em débito.

Miolo (2003) afirma que, apesar do grande rol de competências fixadas pela

Constituição e pelo seu fortalecimento como órgão de controle da administração pública, a

Corte de Contas não foi dotada de poder para levar a termo suas decisões. Isso se reflete em

19

números, estando o índice de recuperação de débito e multas aplicados pelo TCU em torno de

1% (MAFRA, 2013).

Pesquisas anteriores, ao analisarem a efetividade das decisões do TCU, afirmam que,

diferentemente do que ocorre nas decisões judiciais, o índice de adimplemento é

consideravelmente baixo (MIOLA, 2003; MAFRA, 2013, CLARAMUNT, 2009;

NASCIMENTO, 2012).

Nascimento (2012), ao relatar a dificuldade do tribunal em recuperar o que foi

aplicado por suas decisões, cita o Acórdão-TCU nº 3025/2010 – Plenário em que se exploram

os principais motivos que levam o inadimplemento do órgão. O texto do acórdão traz a

ausência ou deficiência nos sistemas informatizados e a falta de servidores habilitados como

obstáculo para tornar o trabalho de recuperação dos recursos mais efetiva.

Em relação ao recolhimento aos cofres do TN, o Relatório de Cobrança Executiva do

ano de 2015 descreve os valores recolhidos nos anos de 2013, 2014 e 2015.

Tabela 1 – Recolhimento referente a débito e multa e sua variação.

Ano Débito (R$) Multa (R$) Total (R$) Variação em relação

ao ano anterior

2013 4.718.068,97 2.400.514,37 7.118.583,34 -56,58%

2014 9.028.912,66 2.526.193,64 11.555.106,30 +62,32%

2015 37.836.060,78 7.821.630,87 45.657.691,65 +295,13%

Fonte: Relatório de Cobrança Executiva (2015).

Pela análise da tabela, verifica-se aumento expressivo dos recolhimentos

administrativos dos débitos imputados pelo TCU, tendo como resultado um acréscimo de

295,13% do que foi recolhido no ano de 2014. Além desse aumento expressivo, o percentual

recuperado administrativamente, se comparado com o valor do débito/multa imputados para o

mesmo período, também aumentou (BRASIL, 2015).

Ainda que haja um aumento considerável desses valores se comparados com os anos

anteriores, se analisado o percentual do que foi efetivamente recuperado em meio ao que foi

aplicado através dos acórdãos, nota-se um valor ainda baixo.

Outro fato a ser destacado é que nos Relatórios de Cobrança Executiva

disponibilizados pelo Tribunal não é demonstrado de forma detalhada a origem dos valores

relatados e como foi feita a comparação entre o que foi aplicado através das decisões e o que

foi recolhido através de ressarcimento administrativo perante o TCU. Além disso, não foram

20

encontrados estudos que demonstrem o tempo médio entre a decisão da Corte de Contas e o

ressarcimento dos recursos.

Se não existe o conhecimento acerca do desempenho do sistema de recolhimento

administrativo ocasionado pelas decisões do tribunal, não há como se afirmar se o processo

está sendo efetivo. Para Suzuki (2009), com a avaliação de desempenho de determinado

processo pode-se melhorar a gestão de programas, dos serviços públicos e das políticas

públicas.

Para ter uma prestação de serviço efetiva, é necessária uma avaliação da gestão de

programas e ações voltadas à população e, consequentemente, avaliar o retorno financeiro

dessas ações (OLIVEIRA, 2011).

Como já exposto, a decisão do TCU tem eficácia de título executivo e por esse motivo,

não é necessária a sua inscrição em dívida ativa para que seja promovida a cobrança.

Reconhecida sua eficácia e sua característica de título executivo extrajudicial, cabe agora

definir o rito adotado para a cobrança da dívida. Sobre o assunto, Castro Júnior (2013, p.4)

afirma:

“A simples classificação como título executivo extrajudicial não é

suficiente, tampouco meramente acadêmica, na medida em que, a

depender do rito adotado, poderá haver maior ou menor efetividade na

recuperação dos valores condenatórios, já que a admissão de um ou outro

rito propicia, dentre outros aspectos, diferentes mecanismos de defesa por

parte do executado.”

Os títulos executivos extrajudiciais se subdividem em títulos executivos comuns e

fiscais, sendo esta última classificação voltada especificamente para a cobrança da Dívida

Ativa da União (DAU). Em relação aos títulos do TCU, a jurisprudência caminha no sentido

de admitir a execução fiscal como o mecanismo hábil para efetivar essas decisões, como

demonstra os agravos de instrumentos editados pelo Superior Tribunal Federal (STF) que

tratam do assunto (Castro Junior, 2013). Como não há impedimentos acerca do

reconhecimento das multas e débitos imputados pelo TCU como parte da dívida ativa, torna-

se claro que a escolha por adotar o rito da cobrança da DAU para a cobrança de decisões do

órgão é correta.

A Lei de Execução Fiscal (LEF) responsável por ditar os ritos de execuções fiscais,

expõe em seu art.1º que a execução judicial para cobrança da DAU, dos Estados, do Distrito

Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será assim regida por seus artigos. Em seu

21

texto, a lei também afirma que qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída às entidades de

que trata o artigo 1º será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.

Acerca da Dívida Ativa, a Lei nº 4.320/64, em seu art.39 a conceitua como um crédito

da Fazenda decorrente de receitas não recebidas no prazo anteriormente estabelecido, sendo

somente registrada após a apuração de sua liquidez e certeza por autoridade competente.

Refere-se, assim, à inadimplência de receitas, cujos devedores são qualquer pessoa em débito

com a Administração Pública.

Assim como existe PGF e PGU ligadas à AGU competentes para gerir as dívidas

advindas de multa e débito imputados pelo TCU, existe também um órgão vinculado à AGU

responsável por gerir a cobrança da Dívida Ativa da União (DAU): A Procuradoria-Geral da

Fazenda Nacional – PGFN. Esse órgão integra a estrutura administrativa do Ministério da

Fazenda (PGFN, 2013).

Giacomoni (2010) afirma que apesar da expressão “dívida” – que nos remete a um

passivo – trata-se, neste caso, de “resíduos ativos ou restos a receber”. Além do valor do

principal, a receita da Dívida Ativa abrange também a atualização

monetária, à multa e juros de mora e encargos. Deste modo, ao valor do principal deverão ser

acrescidos a atualização monetária, multa e juros de mora e encargos, sendo a sua baixa

realizada apenas quando houver o recebimento, abatimentos, anistias, cancelamento

administrativo ou judicial da inscrição (SEVERO e LIMA, 2016)

A PGFN, responsável pela cobrança desse crédito deverá manter um controle

adequado onde possa identificar o valor original a ser cobrado, a quem se deve cobrar e a

documentação original que suporta a cobrança (IPEA, 2012). De acordo com Oliveira (2013,

p. 12):

“a não cobrança da dívida ativa, além de implicar no não ingresso

de receita pública ao Erário, acaba por estimular o surgimento de

novos inadimplentes, em decorrência, especialmente, da inércia do

Poder Público, que acaba por gerar a impressão da impunidade”

Sobre o processo de cobrança da DAU e os índices de inadimplemento, o IPEA

divulgou um estudo no ano de 2012 apontando ineficiência no processo de cobrança por parte

da PGFN. Segundo a nota técnica, a procuradoria leva quase dez anos – nove anos e nove

meses, acima da média de oito anos e dois meses das outras entidades - para recuperar um

crédito e gasta quase 70% a mais do que a média de outros agentes responsáveis por

recolhimento no governo, sendo assim o órgão menos eficiente na cobrança de débito. Além

22

disso, o estudo também afirma que a PGFN consegue recuperar apenas uma em cada quatro

ações. O texto alerta que o principal motivo da baixa na DAU é a prescrição, apontada em

37% dos casos. Importante ressaltar que o estudo foi desenvolvido com o Conselho Nacional

de Justiça (CNJ), entre novembro de 2009 e fevereiro de 2011.

O Balanço Geral da União (BGU) de 2016, que traz as demonstrações consolidadas da

União, revelou que o valor da DAU chegou a 1,831 trilhões, com aumento de 15% em relação

ao ano anterior, que demonstrava um valor de 1,586 trilhões. Em relação ao ajuste para

perdas prováveis na DAU, o valor apresentado foi de 1,494 trilhões.

Tabela 2 – Valores da DAU e ajuste para perda provável em 2016 e 2015 em $ trilhões

2016 2015

Dívida Ativa da União 1,831 1,586

(-) Ajuste para perda provável 1,494 1,359

Total 0,337 0,227

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do BGU (2016).

Analisando os valores, tem-se que no ano de 2016, o ajuste referente à perda provável

equivale a 81,5% do valor da Dívida Ativa. Além de ser um alto valor para perda, os

processos adotados pela PGFN não estão sendo eficazes no processo de cobrança dessa dívida

(IPEA, 2012), intensificando o alto índice de inadimplemento da DAU.

Pensando nisso, a procuradoria lançou o Programa de Regularização Tributária com o

objetivo de aumentar o percentual de devedores de possuem suas dívidas quitadas junto a

União (PGFN, 2017). Essa é uma das medidas adotadas pela procuradoria a fim de tornar

mais eficiente o processo de cobrança da dívida ativa e dar impulso à economia (PGFN,

2017).

Com os valores apresentados referentes ao recolhimento administrativo das multas e

débitos aplicados pelo TCU – que posteriormente, comporão a DAU – e os valores referentes

à recuperação do montante da dívida ativa, percebe-se a dificuldade da Administração Pública

Federal em gerir os créditos a receber e tomar medidas para que esse recolhimento seja eficaz.

23

3. METODOLOGIA

Este trabalho foi realizado através de uma pesquisa documental exploratória, buscando

uma relação de causa e identificando fatores determinantes, como destacado por Raupp e

Beuren (2012).

3.1 Formação da Cobrança Executiva (Cbex)

Ao tratar do recolhimento do débito e da multa administrativa, o Manual de

Cobrança Executiva (2008) traz os passos necessários para a formação da cobrança, caso não

aconteça o recolhimento tempestivo da quantia aplicada como multa ou débito. Após a

notificação do devedor responsável, não havendo recurso com efeito suspensivo referente à

decisão do Tribunal, o próximo passo é avaliar no Sistema Integrado de Administração

Financeira do Governo Federal (Siafi) se houve o recolhimento da forma correta ao respectivo

cofre. O responsável possui o prazo de quinze dias, contados de sua ciência do Acórdão para

quitar sua dívida. Em caso de quitação, segue-se as instruções para seu reconhecimento, de

acordo com o regimento interno do Tribunal. Se não houver quitação, atua-se a Cobrança

Executiva, para, posteriormente, ser enviada aos órgãos executores responsáveis. Os

principais órgãos executores de Cobrança Executiva do TCU são a PGR/AGU e PGU/AGU.

Figura 2 – Fluxo da formação de Cbex


Edição

Acórdão

Notificação de

responsável

Avaliar se

houve

recolhimento

Autuação da

Cobrança

Executiva

Cbex

encaminhada ao

órgão executor

Não

Sim

Encerra-se o

processo

24

3.2 Procedimentos Metodológicos

A fim de verificar o cumprimento da decisão do tribunal, foram coletados dados do

Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), responsável pelo

registro, acompanhamento e controle da execução financeira do governo. Estes dados estão

relacionados com o montante de recursos recolhido em 2015 a partir das decisões que

culminaram em multa e débito.

O TCU tem disponível em seu site todas as decisões proferidas pelo tribunal de acordo

com seu respectivo ano, sendo possível a pesquisa dos acórdãos através do número do

processo, número do acórdão, ano e nome do relator. Utilizando essa ferramenta, juntamente

com dados fornecidos por ouvidoria, foram identificados os processos que originaram a

decisão de cobrança da dívida responsável pelo recolhimento registrado no Siafi. Após essa

análise, realizou-se o mapeamento da data do acórdão registrada no portal do tribunal e a data

de recolhimento registrada pelo Siafi. Comparando ambas, podemos encontrar o tempo médio

entre a decisão e o recolhimento.

Para avaliar a relevância dos valores referentes a multa e débito na DA não tributária,

foram coletados dados dos relatórios de atividades do TCU, dos relatórios de cobrança

executiva e do Balanço Geral da União e foi feita a comparação entre esses valores.

Para finalizar a pesquisa, através do portal do TCU e dos dados fornecidos pelos

Relatórios, fez-se um levantamento de quantos acórdãos que culminaram em débito e multa

tiveram redução de valor durante a tramitação do processo entre os anos de 2010 e 2015,

identificando o percentual de decisões relacionadas a sanções que posteriormente obteve

redução do valor da multa aplicada.

Ao realizar o estudo, foram encontradas limitações para a coleta e análise de dados. O

TCU não possui um sistema que possibilite relacionar a decisão que origina multa e o

recolhimento administrativo registrado no Siafi, não possuindo também conhecimento acerca

de quantas decisões foram cumpridas após a aplicação de multa e débito. Há limitação na

consistência dos dados, uma vez que a pesquisa dependeu do registro do Siafi e não há um

sistema no próprio tribunal que identifique o recolhimento administrativo feito ao órgão. Para

tratar do tempo médio de recolhimento, a pesquisa avaliou somente os recolhimentos do

período de 2015 uma vez que, por conta da limitação dos sistemas, não é possível uma coleta

de dados automática referente às decisões. Foi necessário buscar informações em separado de

cada decisão do tribunal e a complexidade do trabalho não possibilitou uma maior análise

referente às decisões já que demandaria um longo período de tempo.

25

4 RESULTADOS E ANÁLISES

4.1 Análise da DAU não Tributária e Cobrança Executiva do TCU

A tabela 3 traz uma comparação entre os créditos a receber da dívida ativa não

tributária e da cobrança executiva originada no tribunal a fim de demonstrar o impacto das

decisões do tribunal no montante da dívida ativa, uma vez que, caso não haja recolhimento

das multas e débitos, esses valores serão destinados à DAU não tributária.

Tabela 3 – Montante da DAU não tributária e multa e débito do TCU

em R$ milhões. Ano DA não tributária Multas e débito (TCU) %

2009 5.119 1.234 24,10%

2010 5.717 1.470 25,70%

2011 7.319 1.458 19,90%

2012 8.733 1.313 15,03%

2013 17.646 1.103 6,25%

2014 48.507 2.079 4,27%

2015 56.085 6.661 11,87%

2016 62.557 2.461 3,93% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do TCU e BGU.

Ao analisar as informações da Tabela 3, notou-se que os maiores percentuais de

representatividade de multa e débito na DAU não tributária são aqueles referentes aos

primeiros anos analisados. Comparando o primeiro ano de 2009 com o último ano de 2016, há

uma diferença de 20,17% de representatividade da multa e débito na DAU não tributária. No

ano de 2009, o valor de débito e multa correspondia a 24,10% da DAU não tributária,

enquanto em 2016, esse percentual caiu para 3,93%. Isso mostra que a falta de recolhimento

administrativo e o encaminhamento desses processos à DAU afetaria de forma mais

significativa os primeiros anos da amostra selecionada. Ainda assim, não é possível afirmar

que nos últimos anos as decisões do TCU não têm potencial de impacto nas contas da dívida.

O estoque da dívida ativa não tributária é composto por vários órgãos que possuem a função

de aplicar multa por conta de fiscalizações realizadas. Verificando o detalhamento desse

montante nas notas explicativas do BGU, percebe-se que órgãos como o Bacen, as agências

reguladores, IBAMA, Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Superintendência de Seguros

Privados (SUSEP) e tanto outros fazem parte do estoque da DAU não tributária. Entretanto,

26

ainda que existam outros órgãos com parte na DA não tributária, avaliando a quantidade

desses que a compõem, o tribunal se mostra importante no processo de formação da DAU não

tributária.

4.2. Avalição do recolhimento administrativo no TCU

4.2.1 Processos formalizados no TCU e remetidos aos órgãos executores

A Tabela 4 apresenta a quantidade de processos de cobrança executiva autuados no

âmbito do TCU, os processos remetidos pelo TCU aos órgãos executores responsáveis pela

cobrança e em seguida, o percentual referente a esse encaminhamento, tendo como período

avaliado aquele entre os anos de 2010 e 2015.

Tabela 4 - Processos formalizados pelo TCU e processos remetidos aos órgãos executores

Ano Processos formalizados Remetidos aos órgãos executores %

2010 2559 2438 95,27%

2011 2630 2542 96,65%

2012 2456 2328 94,78%

2013 2198 902 41,03%

2014 2850 2848 99,92%

2015 3371 3515 104,27% Fonte: Elaboração própria a partir de dados dos relatórios de Atividade do TCU.

Importante ressaltar a porcentagem do ano de 2015, uma vez que a quantidade de

processos remetidos aos órgãos executores foi maior que aquela referente aos processos

formalizados no mesmo ano. Isso ocorreu possivelmente por conta da remessa de processos

autuados nos anos anteriores que ainda não haviam sido encaminhados aos respectivos órgãos

executores para o seguimento da cobrança, conforme explicação no Relatório da Cobrança

Executiva de 2015.

Outro fato importante a se destacar é a diferença na quantidade de processos remetidos

no ano de 2013. Ao contrário dos outros anos, que apresentam percentuais acima dos 90% dos

processos formalizados que foram remetidos aos órgãos executores, o ano de 2013 apresentou

o valor de 41%. Ao analisar os relatórios de cobrança executiva e de atividades do TCU

desse mesmo ano, constatou-se que o motivo dessa variação se deve ao fato de que, em 2013,

houve a necessidade de adequação do demonstrativo de débito por força do Acórdão nº

27

1.603/2011-Plenário posteriormente modificado pelo Acórdão nº 1.247/2012 - Plenário. Com

isso, a área responsável pelo encaminhamento dos processos sofreu impacto em seu

desempenho por necessidade de se adequar às exigências. Isso pode ser considerado também

como um dos motivos que levaram ao alto percentual de 104% de processos remetidos em

2015, pois por ter menor encaminhamento em 2013, o setor procurou regularizar os valores

em 2015.

Através da análise dos valores apresentados, percebe-se que um número elevado de

processos não tem fim no domínio do TCU, necessitando, dessa forma, do encaminhamento a

outros órgãos que devem dar seguimento ao procedimento de cobrança. Percebe-se que a

decisão do tribunal, para ter eficácia, é dependente da atuação de outros setores fora de sua

estrutura, o que pode comprometer a autonomia do setor responsável pela cobrança executiva

dentro do próprio TCU.

A fim de avaliar a evolução dos processos autuados no âmbito do tribunal, foi feita

uma análise horizontal dos valores referentes a esses processos entre os anos de 2010 e 2015,

o mesmo período de tempo avaliado anteriormente.

O mesmo procedimento foi feito em relação aos processos remetidos aos órgãos

executores. Isso facilitou a análise da evolução de ambos os montantes para concluir se o

aumento dos processos remetidos tem relação com o aumento dos processos formalizados no

âmbito do TCU, conforme Tabela 5.

Tabela 5 – Análise horizontal dos processos

Ano

Processos

formalizados AH%

Remetidos

aos órgãos executores AH%

2010 2559

2438

2011 2630 2,70% 2542 4,26%

2012 2456 -7,98% 2328 -8,41%

2013 2198 -11,08% 902 -61,25%

2014 2850 22,87% 2848 215,74%

2015 3371 15,45% 3515 23,42% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do TCU.

Pela análise horizontal, percebe-se que os processos remetidos aos órgãos executores,

apesar de não apresentarem os mesmos percentuais se comparados àqueles dos processos

formalizados, possuem o mesmo comportamento em relação ao aumento ou à diminuição dos

valores. No ano de 2011, ambos tiveram aumento em relação ao ano de 2010. Em seguida, os

28

anos de 2012 e 2013 apresentaram queda em seus valores, tendo havido diminuição nos

processos formalizados de 8% e 11% em 2012 e 2013, respectivamente. Os remetidos, por sua

vez, apresentaram queda de 8% e 61,2% nos mesmos anos, respectivamente. Sendo assim,

tanto os processos formalizados e os processos remetidos sofreram diminuição. Os anos de

2014 e 2015 apresentaram em ambos os casos um aumento, ainda que em proporções

diferentes.

4.2.2. Análise do recolhimento administrativo em valores

A tabela 6 apresenta os valores referentes ao que foi imputado por cobrança executiva

no TCU e o que foi recolhido administrativamente pelo órgão no mesmo período avaliado

anteriormente: entre os anos de 2010 e 2015.

Tabela 6 – Valores de cobrança executiva e recolhimento administrativo em R$ milhões.

Ano Imputados (Cbex) Recolhimento administrativo Percentual

2010 1.470 11,71 0,80%

2011 1.458 19,73 1,35%

2012 1.313 16,40 1,25%

2013 1.103 7,118 0,65%

2014 2.079 11,55 0,56%

2015 6.661 45,657 0,69% Fonte: Elaboração própria a partir de dados do TCU.

Ao avaliar o percentual do quanto foi recolhido administrativamente em relação ao

que foi imputado de débito e multa através de cobrança executiva, percebe-se a dificuldade de

reaver os créditos de direito da União. Nos seis anos analisados, todos apresentaram

percentuais próximos ou inferiores a 1%. O maior recolhimento administrativo realizado foi

no ano de 2015, com montante igual a R$ 45,65 milhões. Isso pode ser consequência do

aumento da quantidade de processos imputados no TCU, que chegou a R$ 6,6 bilhões. Apesar

de serem os maiores valores apresentados entre os anos analisados, o ano de 2015 não

apresentou o maior percentual de recolhimento em relação ao que foi imputado. Isso significa

que ainda que tenha acontecido um recolhimento maior no âmbito do TCU, esse valor não foi

expressivo se comparado com o valor total da cobrança executiva, chegando apenas a 0,69%.

Os valores apontados na comparação apresentada na Tabela 6 reflete a necessidade de

aprimoramento do processo de recolhimento administrativo para torná-lo mais eficaz. Isso

29

terá como consequência o aumento do montante a ser recolhido sem a necessidade de

encaminhamento de processos para outros órgãos executores, uma vez que a remessa a órgãos

estranhos ao tribunal, como a PGF/AGU, PGU/AGU e PGFN pode comprometer a

efetividade do recolhimento. Como exposto anteriormente, os créditos a receber da União que

são encaminhados para a PGFN, por exemplo, possuem um alto prazo para retorno aos cofres,

chegando a mais de nove anos o tempo médio para reaver essa dívida (IPEA, 2011).

4.2.3 Análise do tempo médio do recolhimento administrativo

O cálculo do tempo médio foi dividido entre pessoa física devedora e pessoa jurídica

devedora. Em relação à pessoa física, foram utilizados 138 recolhimentos diferentes, logo há

138 datas diferentes para se analisar. Para o cálculo referente à pessoa jurídica, foram

utilizadas 139 datas. Os valores constantes na Tabela 7 mostram o tempo médio referente a

cada pessoa:

Tabela 7 – Tempo médio entre recolhimento e aplicação

Devedor Quantidade de recolhimento Tempo médio

Pessoa física 138 191 dias

Pessoa Jurídica 139 934 dias

Física e Jurídica 277 565 dias


Pela análise dos dados, percebe-se que pessoa física (PF) demora, em média, seis

meses e meio para efetuar pagamento do que lhe foi imputado. Se voltarmos à análise das

pessoas jurídicas (PJ), temos que estas demoram, em média, dois anos e meio para efetuar o

pagamento. Se formos analisar conjuntamente pessoa física e jurídica, temos que as decisões

seriam cumpridas em um ano e meio, em média. Pode-se perceber, dessa forma, que as

decisões que tem PJ como destinatária impactam de forma mais significativa a tempestividade

dos recolhimentos, uma vez que o período de tempo é muito maior, comparando com PF.

Comparando esse resultado com o estudo do Instituto de Pesquisa Econômica

Aplicada (IPEA) (2011) que procurou avaliar o tempo médio de execução fiscal dos processos

promovidos pela PGFN e considerando que a avalição se baseia somente no tempo médio,

conclui-se que é mais eficiente investir no recolhimento administrativo no âmbito do TCU do

que encaminhar os processos de cobrança para outros órgãos de cobrança, como a PGFN.

30

Sabendo que o que não foi recolhido em tempo hábil pelo tribunal compõe o montante da

DAU não tributária da União, temos que muitas das multas e débitos advindos do TCU fazem

parte do montante cujo tempo médio de recolhimento é de mais de nove anos (IPEA, 2011), o

que não é eficiente se comparado com o tempo de recolhimento administrativo de um ano e

meio apurado no presente trabalho.

4.3. Análise dos acórdãos referentes a multa e débito e sua redução de valor

A tabela 8 traz uma comparação entre a quantidade de acórdãos que são expedidos

pelo TCU entre os anos de 2010 e 2015 e a quantidade dessas decisões que possuem relação

com a imputação de débitos e multa.

Tabela 8 – Levantamento referente à quantidade de acórdãos

Ano Total de acórdãos Multa/Débito Percentual

2015 4660 1943 41,70%

2014 5116 1871 36,57%

2013 4860 1366 28,11%

2012 5443 1419 26,07%

2011 5580 1800 32,26%

2010 5776 1835 31,77% Fonte: Elaboração própria.

Avaliando os valores apresentados, em média, 23,15% das decisões do tribunal

referem-se à imputação de débito e multa. O ano que apontou maior percentual referente à

quantidade de acórdão sobre multa e débito foi 2015, com 42% do total de acórdãos

proferidos. Com base nas variadas funções desempenhadas pelo tribunal, da quantidade de

decisões que dependem de acórdãos expedidos pelo órgão e de suas amplas competências, a

função sancionadora tem grande peso no desempenho do TCU, sendo considerada de

destaque, uma vez que os percentuais apresentados são representativos. Isso reforça a

necessidade de se explorar a situação do tribunal quanto ao andamento desses processos.

Ainda que o TCU não tenha como função a execução propriamente dita dessas decisões, é

importante ressaltar que, considerando o quão significativa é a função sancionadora, cabe

maiores esforços para dar enfoque ao desenvolvimento dessa área.

A PGFN possui como uma de suas ações para regularização da situação da DAU o

programa de regularização tributária. Esse programa tem o objetivo de quitação de débitos da

PGFN ao propor melhores condições aos devedores. Analisando-se paralelamente as ações

31

referentes a esse programa, foram coletados dados referentes à quantidade total de acórdão do

TCU, a quantidade de acórdãos que possuem relação com multa e débito e quais dessas

decisões propostas foram modificadas a fim de reduzir o valor anteriormente proposto relativo

à multa e ao débito.

A Tabela 9 se refere à quantidade total de acórdão do TCU, a quantidade de acórdãos

que possuem relação com multa e débito e quais dessas decisões propostas foram modificadas

a fim de reduzir o valor anteriormente proposto relativo à multa e ao débito.

Tabela 9 – Relação redução de valor/acordão de multa e débito


Dessas decisões, o percentual de acórdãos destinados à redução do montante

anteriormente aplicado não chega a 1% do total de acórdãos que imputaram multa/débito,

sendo aproximadamente 0,75% em média. Com isso, nota-se a baixa probabilidade de

redução do valor anteriormente imputado aos devedores, apesar de existir possibilidade de

recurso e pedido de reexame. Isso mostra que o tribunal, apesar dos baixos percentuais de

recolhimento administrativo e dificuldade em reaver o crédito de direito, não possui o

costume de ser favorável à diminuição do valor anteriormente imputado.

Ano Multa/Débito Redução de valor %

2015 1943 23 1,18%

2014 1871 16 0,86%

2013 1366 10 0,73%

2012 1419 6 0,42%

2011 1800 12 0,67%

2010 1835 11 0,60%

32

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O TCU possui relevância no fortalecimento da transparência e responsabilização na

prestação de contas. Sua atuação no controle externo relacionada à fiscalização orçamentária e

financeira ajuda na fiel execução do orçamento público e no planejamento eficaz das ações na

Administração Pública. Com isso, é importante que o órgão tenha o controle sobre os

resultados referentes a sua função sancionadora e suas competências relacionadas ao controle

dos recursos públicos, uma vez que a falta de efetividade na sua atuação pode impactar a

atuação de outros órgãos, como PGF, PGU e PGFN, por ter que lidar com montantes

referentes aos valores imputados pelo TCU.

Este estudo teve por objetivo analisar informações acerca do recolhimento

administrativo advindo da aplicação de multa e débito pelo TCU. Após a análise dos dados e

amostras disponíveis, verificou-se que muitas decisões de cobrança executiva são remetidas

aos órgãos executores para que seja dado seguimento ao processo, podendo impactar

futuramente a DAU não tributária, caso não aconteça o recolhimento em tempo hábil. Pela

análise de informações disponíveis, verificou-se que existe um baixo percentual dos valores

imputados através de sanções que são recolhidos administrativamente, sendo em torno de 1%.

Essa constatação corrobora com a conclusão de diversos autores que procuraram avaliar o

retorno aos cofres públicos de multa e débito aplicados pelo TCU. Além disso, evidenciou-se

que o tempo médio entre a edição do acórdão e a data de recolhimento pode chegar a mais de

dois anos, a depender do devedor. Ainda que seja um tempo médio longo, se ele for

comparado com o tempo de execução da DAU de, em média, nove anos, pode-se considerar

mais vantajoso o recolhimento administrativo, uma vez que não haveria necessidade de

encaminhamento à DAU e o risco de não reaver a dívida diminuiria.

Outra constatação refere-se à quantidade de decisões que possuem redução de valor do

montante de multa e débito aplicado. Percebeu-se que não é comum o tribunal revogar valores

anteriormente aplicados, ainda que exista pedido de reexame por parte do devedor.

Além disso, percebeu-se a necessidade de inovação nos sistemas do TCU que

possibilitem a inter-relação entre a coleta, armazenamento, recuperação e uso dos dados a fim

de proporcionar eficiência gerencial no órgão e, principalmente, no setor de cobrança

executiva. A harmonização entre um banco de dados referente ao recolhimento efetuada pelo

TCU e outro referente aos acórdãos que culminaram em multa e débito facilitaria a análise do

33

cumprimento das decisões do tribunal, possibilitando avaliar sua eficácia e o percentual de

retorno frente ao que foi aplicado em um mesmo ano.

Ao analisar paralelamente a redução de valor das decisões do tribunal e as ações da

PGFN voltadas para a quitação de dívidas ao propor melhores condições de pagamento,

recomenda-se a pesquisas futuras estudo acerca do possível impacto que a redução de valor

das decisões causaria no recolhimento administrativo, analisando o possível aumento do seu

percentual. Recomenda-se também um estudo acerca da possibilidade de inovação dos

sistemas do TCU a fim de facilitar a análise dos resultados das cobranças executivas e das

decisões impugnadas. Além disso, outros trabalhos podem se focar em etapas diferentes do

procedimento de formação de Cbex, quando o processo vai além da esfera do TCU.

34

REFERÊNCIAS

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1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: Jul.

2016.

_______. Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980. Dispõe sobre a cobrança judicial

da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6830.html>. Acesso em: 12/05/2017

_______. Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/1992). Disponível em:

<HTTP://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8443.htm>. Acesso em: 10/07/16

_______. Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (Resolução

nº155/2002) Disponível em: <http://www.tcu.gov.br>. Acesso em: 10/07/16.

_______. Controladoria Geral da União, Prestação de Contas da Presidente da

República - Exercício de 2016. Disponível em: <

http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-dagestao-dos-

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2016.pdf>

_______. Controladoria Geral da União Prestação de Contas da Presidente da

República - Exercício de 2015. Disponível em: <

http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-dagestao-dos-

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_______. Controladoria-Geral da União. Relatório de Avaliação da Execução de

Programas de Governo nº 21: Apuração, Inscrição e Execução da Dívida Ativa da

União. Brasília, 2013. Disponível em <http://www.cgu.gov.br>. Acesso em 12 maio de

2017

_______. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN. Dívida Ativa – Cartilha

para os órgãos de origem. Brasília, 2013. Disponível em: <

http://www.pgfn.fazenda.gov.br/divida-ativa-da-uniao/cartilha-aos-orgaos-de-origem >

Acesso em 10 de maio de 2017.

_______. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN. Programa de

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