Administrao, n. 11. vol. IV, 1991-1., 95-105

UM MODELO DE MACRO ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA PARA MACAU Manuel Gameiro *

I

INTRODUO

1. A QUESTO DOS MODELOS Os modelos so construes abstractas. Percebe-se a forma. No se

identifica o objecto concreto. Carecem de adaptao realidade. Mas possvel traar os contornos de um modelo: as linhas mestras dentro de cujos limites se vai desenhar o que individualiza e d cara ao real.

A busca de um modelo para a Administrao Pblica de Macau no , certamente, um exerccio estranho ao que acima referi. Trata-se de esboar os contornos, uma forma, que sirva de enquadramento construo da estrutura dos servios, como parcelas integrantes de um todo homogneo e coerente.

Aqui, como noutros modelos, trata-se de identificar os princpios doutrinrios que ho-de servir de base ao desenho da estrutura. Esta questo fundamental, porque, em ltima anlise, aceitar os princpios significa aceitar o modelo.

A discusso volta dos princpios , normalmente, pacfica: situa-se ao nvel da racionalidade.

Questo diferente a da adaptao de uma realidade estrutural existente a um modelo previamente estabelecido. Ou, dito ao contrrio, a alterao da realidade existente sujeitando-a aos princpios do modelo. sabido como, nestas circunstncias, podem emergir complexos fenmenos de pendor predominantemente emotivo, se no houver, da parte dos destinatrios, uma prvia interiorizao do que o modelo tem de racional.

* Director do Servio de Administrao e Funo Pblica.

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Eis porque considero imprescindvel dedicar o tempo suficiente anlise e discusso da racionalidade dos princpios a que acima me referi.

2. TENDNCIAS RECENTES NA CONCEPO DAS ESTRUTURAS

Contrariamente s posies tericas defendidas pelas Escolas Clssica, Neo-clssica e Estruturalista, tem-se vindo a verificar uma tendncia crescente para as estruturas flexveis.

As solues padro perderam a importncia. Mas em momento algum se abdica da definio clara de quem manda, o que preciso fazer e quem responsvel pela execuo.

Quando nos situamos no sector privado, esta regra simples tida como suficiente, porque esto em jogo interesses e valores muito fortes que salvaguardam a eficcia e eficincia desejadas: o lucro, como condio de subsistncia da empresa; o prestgio do gestor; a promoo ou outros benefcios para o empregado, etc.

Mas na Administrao Pblica estes valores raramente so apelativos; por outro lado, a responsabilidade esvanece-se na cadeia da autoridade: h sempre algum mais acima a quem atribuda a responsabilidade pelo que acontece de mal; o emprego est, em princpio, assegurado, porque a Administrao no pode entrar em falncia; os responsveis, ao autorizarem despesas, no se posicionam, em regra, na perspectiva de qualquer ganho ou vantagem: desde que disponham de verba na rubrica respectiva do oramento e cumpram escrupulosamente os rituais contabilsticos do processamento e liquidao, tudo fica sancionado.

De tudo o que antecede parece decorrer a concluso de que a questo das estruturas flexveis no se projecta do mesmo modo na Empresa e na Administrao. Aqui, so mesmo necessrias algumas regras, uma certa normalizao, algum formalismo.

3. OBJECTO DA COMUNICAO Proponho-me, pois, em consonncia com as consideraes expendidas,

ensaiar os princpios enformadores de um modelo estrutural; em seguida, tentarei esboar os traos fundamentais de um modelo para a Administrao Pblica de Macau; finalmente, alinharei breves notas sobre os passos que poderiam ser dados para implementar (aqui, em sentido estrito: encher) o modelo.

II

PRINCPIOS ENFORMADORES DE UM MODELO ESTRUTURAL

Quando se trata de formular os princpios que devem presidir concepo de modelos estruturais, foroso comear por declarar que, para cada situao concreta, no existe um modelo nico possvel.

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Em termos tcnicos, vrias hipteses podem e devem ser equacionadas e, no raro, possvel apresentar argumentao vlida para defesa de mais do que uma.

Parece, pois, dever concluir-se que a concepo de uma determinada estrutura, devendo assentar em bases tcnicas slidas, no afasta, contudo, o carcter voluntarista da soluo. A eficcia do funcionamento de uma estrutura depende, com frequncia, mais do gnio do gestor, do que da perfeio tcnica da soluo adoptada. A experincia demonstra, com efeito, que estruturas consideradas tecnicamente deficientes so, contudo, eficazes, a julgar pelos resultados que alcanam. -se tentado a concluir, assim, que quem se escuda na estrutura para justificar deficincias de funcionamento pode estar a esconder, ainda que inconsciente-mente, deficincias de outro tipo: capacidade de liderana, de motivao, de planificao, de avaliao, de deciso, etc.

No caso de Macau, a problemtica da concepo de um modelo estrutural tem as condicionantes prprias de um territrio cuja Administrao se encontra em processo de transio para o exerccio da soberania plena da Repblica Popular da China (RPC), depois de 20 de Dezembro de 1999.

Esta circunstncia torna imperativa a preocupao de conceber um modelo estrutural para Macau que facilite as relaes futuras da RAEM (Regio Administrativa Especial de Macau) com o Governo Central da RPC.

No momento actual, o conhecimento disponvel entre nos sobre a estrutura e os mecanismos de funcionamento da RPC no ainda suficiente para nos poder orientar de forma vlida na construo de um modelo que assegure aquela compatibilidade. Como concluso, foroso aceitar que qualquer modelo construdo hoje tem de ser necessariamente provisrio.

, no entanto, possvel e desejvel ensaiar alguns passos na racionalizao do sistema actual. Falar de racionalizao do sistema no significa necessariamente modific-lo. Significa, sim, desenvol-ver uma reflexo que ponha em evidncia os defeitos se os houver e as virtudes que certamente existem. Se, ponderados estes elementos, se concluir que a situao , aqui e agora, a desejvel, teremos, mesmo assim, racionalizado o sistema, na medida em que ele fica, a partir desse momento, justificado com uma fundamentao da qual se tomou conscincia. Ponto que se salvaguardem alguns princpios fundamentais. A eles nos vamos ater nos prximos pargrafos.

A questo fundamental do desenho de uma estrutura consiste em adoptar as decises adequadas para que, em cada momento, sejam claros e publicamente conhecidos os elementos essenciais em qualquer estrutura:

a) Os fins ou objectivos para que foi criada a Organizao;

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b) As actividades a desenvolver para que aqueles objectivos sejam alcanados;

c) Quem responsvel pela execuo das actividades previs tas;

d) Quem tem o poder e a responsabilidade de mandar, orientar e decidir;

e) Perante quem respondem os agentes que integram a Organizao.

Interessa, pois, caracterizar cada um destes elementos no que Administrao Pblica concerne.

A nica razo de ser que justifica a existncia das Administra-es Pblicas consiste na realizao dos fins ou valores polticos ltimos do Estado: a Justia, a Educao e Cultura, a Segurana, o Bem-Estar Econmico e o Bem-Estar Social. Estas so tidas como as suas funes bsicas. As actividades que prossigam directamente aqueles valores so actividades operativas ou substantivas. Con-tudo, no esgotam o universo do trabalho da Administrao. H actividades de apoio que, no tendo por objecto directo e imediato os fins ltimos da Administrao, so, contudo, imprescindveis.

Trata-se das actividades instrumentais e tcnico-conceptivas que tm um peso considervel no conjunto da aco administrativa.

Questo importante a da caracterizao daquelas actividades da Administrao. Isto : como desempenha a Administrao o seu papel na prossecuo dos fins do Estado.

Poder-se-ia resumir este desempenho a duas formas bsicas de actuao. Em primeiro lugar, atravs da funo reguladora, tendo em vista a salvaguarda dos interesses colectivos e a equidade de tratamento dos cidados; e, em segundo lugar, atravs da prestao de servios colectividade, quer se trate de servios essenciais, quer de servios resultantes da actividade reguladora. Finalmente, poder ainda exercer um papel promotor do desenvolvimento e, mesmo, um papel supletivo, quando a iniciativa privada no demonstra capacidade de resposta em reas consideradas essenciais.

A grande opo dos sistemas poltico-administrativos consiste na escolha entre o peso a dar iniciativa privada e ao carcter intervencionista da aco administrativa. O modelo que estamos tentando esboar privilegia a iniciativa privada, claramente, na rea dos meta-valores do Bem-Estar Econmico; preconiza o equilbrio, nos do Bem-Estar Social e Educao e Cultura; e acentuadamente intervencionista na prossecuo dos valores Segurana e Justia.

Para concluir estas consideraes em torno dos princpios doutrinrios que ho-de enformar o modelo estrutural em vista, resta finalmente caracterizar o regime de autoridade-responsabilidade da Administrao Pblica.

Nesta matria, a dependncia hierrquica claramente predo-minante, embora esteja tambm institucionalizada a dependncia

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funcional.A organizao do sistema de autoridade-responsabilidade ,assim,do tipo hierrquico-funcional.

Excepcionalmente, assiste-se ainda a solues de funciona-mento em matriz, frmula que se preconiza como desejvel e a incrementar, em determinadas situaes.

Ponderadas as virtualidades deste sistema, atentas as carac-tersticas prprias do funcionamento da Administrao, no parece haver razo para o alterar, pelo que os seus traos marcantes devero ser mantidos e integrar o modelo preconizado.

III CRITRIOS PARA O DESENHO DAS ESTRUTURAS No momento em que nos concentramos na situao concreta de

dar forma e projectar no campo de aco uma nova entidade organizacional ou pretendemos repensar uma organizao j existente a primeira de todas as preocupaes consiste na identificao das actividades a desenvolver para prosseguir os fins da Organizao em causa. Em seguida, caminhar-se- para a combinao racional dos diferentes elementos que integram a estrutura e que j acima foram referidos. A experincia acumulada em mltiplos tipos de organizaes aconselha a que neste esforo de conjugao dos elementos estruturais se tenham em conta critrios bsicos para salvaguarda de certos valores, cuja ausncia propicia fortes probabilidades de ocorrncia de disfunes de vria ordem no funcionamento da organizao.

Recordarei brevemente os critrios mais relevantes: a) Homogeneidade/afinidade de aco: afectar actividades

substancialmente dspares a uma subunidade desaconse- lhvel. Assim como desaconselhvel que actividades afins ou de idntica natureza estejam dispersas por subunidades diferentes;

b) Economia do trabalho: trata-se de evitar a sobreposio de competncias, no s por razes que tm que ver com os custos que resultam da duplicao do trabalho, mas tambm para evitar situaes de conflito de competncias e os potenciais atritos que da podem surgir;

c) Exaustividade: todas as actividades a desenvolver devem estar afectas responsabilidade de algum ou de alguma subunidade. No pode haver vazios de competncias nas organizaes racionais;

d) Unidade de coordenao: cada conjunto de subunidades com afinidade de aco deve ter uma coordenao directa comum, tendo em vista a compatibilizao dos recursos e a harmonizao dos esforos e dos resultados;

e) Economia dos recursos humanos e materiais: conhecida que a tendncia para o crescimento das estruturas (lei de

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Parkinson), aconselhvel limitar as subunidades (horizontais e verticais) ao mnimo indispensvel. Por outro lado, os recursos comuns organizao, quer do tipo instrumental, quer do tipo tcnico, podero ter uma utilizao mais racional se tiverem uma gesto comum;

f) Economia das ligaes: quanto maior for a rede das subunidades, maior a morosidade do processo de tomada de deciso. A cadeia de informaes e pareceres que se gera ao longo da escala hierrquica, desde o ponto onde nasce a questo a decidir at ao ponto onde a deciso deve ser tomada, deve, assim, ser reduzida ao mnimo, para aliviar e tornar mais clere o processo decisrio.

IV

LINHAS FUNDAMENTAIS DE UM MODELO PARA A ADMINISTRAO PBLICA DE MACAU

As consideraes que venho expendendo, aliadas ao que julgo ser a realidade que e que se pretende para Macau, levam-me a admitir como ideias-fora para uma reflexo sobre o enquadramento estrutural da Administrao Pblica de Macau as linhas de orientao que a seguir caracterizarei. Elas devem, porm, ser entendidas como propostas de trabalho. Nesta matria j atrs ficou dito no h dogmas!

H, tambm, plena conscincia de que a soluo a encontrar carece de uma anlise alargada e aberta, permanentemente orientada por dois princpios fundamentais: a racionalidade das solues e a sua adequao realidade, atravs de um sistemtico esforo de projeco no campo de aco, a fim de imaginar e antever a aplicao prtica da soluo adoptada.

A componente emotiva no deveria ter lugar neste exerccio. Se o tiver, o risco de insucesso elevado.

Os traos fundamentais do modelo que proponho seriam, pois, os seguintes:

a) Reduo do carcter intervencionista da Administrao. Preconiza-se, neste campo, uma cuidada anlise das actividades que

poderiam ser privatizadas, ou que poderiam ser entregues a entidades privadas em regime de concesso ou, ainda, a constituio de empresas de capital misto.

Nos casos em que aquelas frmulas no sejam consideradas oportunas, poder, mesmo assim, considerar-se a soluo dos institutos pblicos, ponderando cuidadosamente as vantagens e inconvenientes da adopo de um regime de pessoal com base nas regras do direito privado.

Nesta mesma linha de pensamento se insere uma poltica de organizao de servios que sistematicamente privilegia o recurso

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capacidade de resposta das empresas instaladas, para a realizao de obras e projectos, em vez de apetrechar os servios pblicos com meios humanos e materiais, como se de empresas se tratasse.

A ser seguida uma poltica deste tipo, os servios pblicos poderiam (e deveriam), ento, concentrar os seus recursos em funes, predominantemente de planeamento, elaborao de cader-nos de encargos e lanamento de concursos para adjudicao de obras ou servios e a fiscalizao e controlo de execuo.

b) Agregao dos actuais servios pblicos em reas de coorde nao homogneas ou afins.

Esta linha de orientao passaria pela cuidada anlise das atribuies e competncias que esto hoje cometidas aos servios, por forma a repensar a sua distribuio e afectao a unidades e subunidades orgnicas convenientemente dimensionadas, sob o imprio dos critrios de homogeneidade, economia do trabalho e exaustividade acima caracterizados.

No se defende uma soluo baseada na simples criao de um nvel de coordenao acima dos servios actualmente existentes. Seria tornar a estrutura ainda mais pesada, na medida em que nos limitaramos a criar mais um nvel na estrutura que j existe.

Um trabalho deste tipo , sem dvida, um empreendimento de grande porte, reveste-se da delicadeza prpria das decises que afectam directamente as pessoas e tem de ser, por isso, um processo conduzido com prudncia e o mais participado possvel.

Algumas reflexes foram j ensaiadas neste campo. A julgar pelas concluses conhecidas a que se tem chegado nas diferentes sedes em que tais ensaios foram feitos, possvel estimar em cerca de 9 ou 10 as reas de coordenao a considerar.

Haver, provavelmente, servios que, pela natureza da sua actividade, no so agregveis nos conjuntos homogneos que se preconizam. Nestes casos, tais servios manter-se-iam na dependn-cia hierrquica ou tutelar do Governador, directamente ou atravs dos Secretrios-Adjuntos. Esta soluo assumiria, contudo, o carcter de excepo.

Nos exerccios a que acima me referi, os casos deste tipo resumir-se-iam a cerca de meia dzia.

c) Classificao das unidades orgnicas da macro-estrutura da Administrao em trs nveis.

A lei definiria os critrios quantitativos e qualitativos a ter em conta para definir o nvel em que deveria ser classificado cada servio. A aplicao daqueles critrios e, por conseguinte, a classificao dos servios estaria a cargo de uma comisso nomeada pelo Governador.

Antev-se a possibilidade de considerar os seguintes nveis de direco com a caracterizao que se segue:

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Nvel I: Direco-Geral: Unidade de coordenao de reas mais vastas de actividade, na dependncia directa do Governador ou de um Secretrio-Adjunto, devendo ter, pelo menos, dois servios de nvel III dependentes de si.

Nvel II: Direco de Servios: Unidade de menor peso que a Direco-Geral, podendo depender ou do Governador ou de um Secretrio-Adjunto.

Nvel III: Servio (ou Direco): Em princpio, funcionaria como uma subunidade dependente da Direco-Geral, podendo, no entanto, a ttulo excepcional, depender tambm de um Secretrio-Adjunto ou do prprio Gover-nador.

d) Limitao do desenvolvimento vertical da estrutura (subuni- dades orgnicas) a trs dos seguintes nveis hierrquicos: departa mento, diviso, sector e seco.

No modelo preconizado, a dependncia poderia ligar-se a qualquer nvel hierrquico superior, com a ressalva de que o departamento no poderia estar na dependncia do nvel III de direco.

A definio do nvel das subunidades orgnicas obedeceria tambm aos critrios de esfera de controlo, de responsabilidade, de tecnicidade e de especializao exigidas.

e) Eliminao das dependncias em fila. A no ser nos casos em que a unidade ou subunidade de

superviso tenha, ela prpria, competncias de execuo no afectas subunidade nica dependente, esta no seria admitida.

f) Previso da possibilidade de criao da figura de chefia de projectos, sem correspondncia a subunidade orgnica na estrutura formal.

Esta medida destinar-se-ia a dar resposta mais flexvel necessidade de desenvolvimento de actividades configurveis como projectos, em reas de elevada tecnicidade ou de inovao tecnolgica, sem que, para tanto, se tenha de sobrecarregar a estrutura formal com subunidades.

g) Adopo do princpio da autonomia administrativa dos servios, como regra.

Os dirigentes ficariam, assim, com a faculdade de praticar actos administrativos definitivos e executrios dentro dos limites da sua esfera de competncias.

h) Incremento da capacidade gestionria dos dirigentes. Seria uma consequncia da medida preconizada no ponto

anterior. Pra tal, o estatuto do pessoal de direco e chefia consagraria de forma to pormenorizada quanto possvel as suas competncias prprias. bvio que tal medida implicaria o

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aumento da responsabilidade do pessoal dirigente e de chefia pelas decises que tomem, em consonncia com o aumento da autoridade que receberiam.

i) Institucionalizao de um sistema de auditoria de gesto n Administrao Pblica.

A lei definiria a entidade competente para desempenhar esta funo, bem como as circunstncias e os limites da sua actuao. Importa precisar que se trata de um mecanismo de auditoria de gesto e no de fiscalizao, de inspeco ou de controlo, funes que caberiam a outras sedes. A auditoria de gesto tem implcita a ideia de optimizao de recursos. Assim, o sistema preconizado teria uma funo de apoio aos servios na busca das formas mais adequadas, no s para o cumprimento das disposies legais em vigor respeitantes Administrao Pblica, como tambm para incrementar os nveis de eficcia e de eficincia.

j) Aceitao do princpio das solues excepcionais. modelo preconizado deveria conter em si os grmens de

certa flexibilidade, no sendo desejvel uma rigidez tal que afaste, partida, qualquer soluo fora dos limites do modelo. Por isso seria de consagrar a possibilidade de encontrar solues diversas das que viessem a ser estabelecidas como normas. Mas tais situaes estariam sujeitas a uma regra esta, sim, dogmtica: para serem aprovadas careceriam de proposta fundamentada e de parecer favorvel da entidade a quem fosse cometida a funo de auditoria de gesto acima referida.

V

ALGUMAS REFLEXES PARA UMA METODOLOGIA Quando se tenta passar do discurso aco, adquire-se a plena

conscincia de que nesse salto que residem verdadeiramente as dificuldades.

Os modelos resultam de um exerccio intelectual que, com maior ou menor rigor, nos conduz a um resultado de natureza tambm intelectual. Pode discutir-se ou discordar-se dele. Mas a discusso situa-se no campo das ideias e , por natureza, pacfica. Contudo, a implementao dos modelos mobiliza recursos e, como no caso vertente, pode afectar o estatuto e as expectativas das pessoas. Admitir a possibilidade de que podem, por essa razo, desencadear-se mecanismos de reaco , no mnimo, prudente. E adoptar todos os cuidados e recursos tcnicos ao alcance para conseguir uma mudana consciente e consentida uma atitude de carcter obrigatrio.

Para alm do domnio dos fenmenos psicossociolgicos referidos, sempre presentes nos processos de mudana, possvel e desejvel identificar algumas etapas na passagem do modelo terico

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para o campo de aplicao. E a primeira de todas consiste na discusso das linhas mestras do modelo, por forma a alcanar um consenso to amplo quanto possvel.

O Colquio em que estamos a participar pode e deve ser considerado um primeiro passo deste processo de discusso.

Uma segunda etapa consistiria na consagrao, em diploma legal, do modelo que viesse a colher consenso.

O tipo de matria a tratar nesse diploma levar-me-ia a admitir que o seu articulado no se limitasse a regulamentar o modelo, mas que consagrasse tambm alguns conceitos doutrinrios. Refiro-me, por exemplo, tipificao da natureza jurdica dos servios e definio dos seus atributos, matrias nas quais os prprios especialistas nem sempre so unnimes. Penso, porm, que Macau teria toda a convenincia na consagrao de doutrina nestas matrias.

E a escolha de uma das opes doutrinrias disponveis no parece constituir grande risco!

Em seguida, teria de desenvolver-se todo o trabalho de anlise atrs referido, tendo em vista a eventual redistribuio das competncias dos servios e a concepo das grandes reas de coordenao tambm j mencionadas.

Trata-se de um trabalho complexo que teria de ser conduzido com a preocupao permanente de avaliar as vantagens e os inconvenientes das diferentes solues que fossem sendo concebi-das.

O passo seguinte seria o corolrio do anterior: a agregao dos servios nas grandes reas de coordenao concebidas e a sua consagrao atravs de diploma orgnico apropriado.

Antes do incio do processo referido no nmero anterior, deveria estar j decidida a criao do sistema de auditoria de gesto atrs mencionado e formalizados em diploma prprio os seus poderes, mbito e modo de actuao.

No sendo realista imaginar que as alteraes em questo se possam conseguir em curto espao de tempo antes, sendo certo que se vo prolongar provavelmente por largos meses o sistema de auditoria acima referido poderia desempenhar no processo um papel de pilotagem da mudana.

VI CONCLUSO

O empenhamento que pus na organizao das ideias que acabo de expor no corresponde, porventura, utilidade que o leitor pode nelas encontrar. Reivindico, porm, o mrito de me ter esforado por apresentar contributos vlidos que ajudam a dar resposta ao tema que nos trouxe aqui: A Administrao Pblica de Macau: Que Futuro?.

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Se me perguntarem qual o meu grau de convico e de certeza nas propostas que apresentei vossa considerao, dir-vos-ei que so propostas sinceras.

Mas tenho uma sensao de grande alvio quando penso que no sou dono da verdade universal e que, por isso mesmo, se tivesse de decidir sobre estas matrias, no gostaria de decidir sozinho. Convidar-vos-ia a participar neste processo.

Peo-vos, pois, que aceitem o convite.

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UM MODELO DE MACRO ESTRUTURA DA ADMINISTRAO PBLICA PARA MACAU