G a b r ie l A . A l m o n d

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G . Bin g h a m P o w e l l , J r .

uinaTèoriade Política

(ComparadaSegunda edição

Tradução deNarceu de Almeida F ilho

Revisão técnica do

Professor Eurico de L ima F igueiredo

Z A H A R E D I T O R E S rio de janeiro

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Por uma Teoria de DesenvolvimentoPolítico

O conceito e a idéia de desenvolvimento foram utilizados ao longo de todo este estudo. Em nossa abordagem de estrutura política, a diferenciação de papeis c a independência de sub­sistemas são empregadas como medidas do desenvolvimento, enquanto em nosso tratamento de cultura e socialização políticas é o conceito de seculárização que se torna a medida. Do mesmo modo, na abordagem dos processos de conversão política, os temas de diferenciação, independência estrutural e secularização serviram para distinguir as variedades de maneira em que essas funções são desempenhadas. Em nosso enfoque das capa- bilidades dos sistemas políticos, argumentamos que determina­dos níveis e padrões de desempenho do sistema estão associados a níveis de diferenciação estrutural, independência e seculariza­ção. Finalmente, nossa classificação dos sistemas políticos, na qual as variáveis de diferenciação estrutural, independência e secularização estão relacionadas a outros aspectos do funciona­mento de classes específicas de sistemas políticos — suas carac­terísticas de conversão, capacidades e padrões de manutenção do sistema —• é feita a partir do ponto de vista do desenvolvi­mento.

Neste estudo, consequentemente, um “nível de desenvolvi­mento”, que é especificado em termos de diferenciação, inde­pendência e secularização, é utilizado como um ponto de partida para descrição, explanação e predição. O difícil problema da ge­neralização e da predição é uma preocupação particular, por duas razões. Primeiro, estamos moral e eticamente preocupados com os problemas de desenvolvimento político e mudança polí­tica no mundo contemporâneo, porque são obscuras e perturba­doras as perspectivas da democracia e do bem-estar humano. Encaramos como desafios a nós, como cidadãos e como cientis­tas políticos, os confusos e quase sempre ameaçadores eventos dos últimos 20 anos, assim como a busca de soluções para os pfoblemas de instabilidade e guerra interna. São uma parte do

desafio para que todas as Ciências Sociais ajudem os homens a descrever, explicar e predizer os fatos da vida social para que possam lidar de modo racional com seus problemas.

Mas, independentemente dessas preocupações, há uma se­gunda razão para que voltemos à difícil tarefa da generalização e da predição. Acreditamos que o teste definitivo da força de umá teoria científica é sua capabüidade de generalizar e pre­dizer. A menos que uma teoria indique relacionamentos entre variáveis de um modo que permita a elaboração de predições sobre as consequências da interação das mesmas, fica difícil estabelecer se a teoria é válida oü não, se deve ser abandonada, revisada ou aceita. O avanço do conhecimento é obtido através do teste e da reformulação de teorias. Podemos julgar as teorias de Karl Marx, por exemplo, em relação às predições que ele fez sobre o futuro das ciasses e dos conflitos. Se sua insistência era que os eventos econômicos modelariam a forma da intera­ção política tornou-se parcialmente aceita, é verdade também que suas predições sobre a natureza da luta de classes nos países desenvolvidos mostraram-se errôneas. Um aspecto importante dá contribuição de Marx está em que ele fez predições que esti­mularam alguns dos maiores sociólogos de nossa era a se devo­tarem à reformulação de sua análise para levar em conta novas informações.

Em resumo, demos ênfase ao desenvolvimento político por­que acreditamos que essa abordagem nos permite lançar bases para a predição, assim como para a descrição e explicação. As forças da transformação tecnológica e da expansão cultural estão levando sistemas políticos a certas direções, as quais parecem suficientemente claras e em condições de ser analisadas com relação ao aumento dos níveis de desenvolvimento. A aborda­gem do desenvolvimento igualmente nos permite classificar os sistemas políticos de acordo com um dos mais poderosos „con­juntos de restrições e limitações que modelam seu futuro ■— seu passado político. Os processos de mudança política são extre­mamente complexos e baseiam-se num enorme número de fato­res que sofrem interação mútua. Apesar disso, a fé na predi­ção, e, de fato, em qualquer espécie de explicação razoavelmente curta, apóia-se no fatõ de que qualquer sistema é o herdeiro de seu passado. O modo pelo qual um sistema enfrentou certos tipos de problemas e a natureza de suas características atuais, que estão marcadas por aqueles esforços, limitam e restringem as alternativas à sua frente. Ê claro que a história não determina o futuro, mas pode limitar ou excluir certas alternativas.

Suponhamos que estamos tentando predizer a carreira futu­ra de um jovem diplomado de uma escola secundária. À base

POR UMA TEORIA DE DESENVOLVIMENTO POLÍTICO 185

de uns poucos fatos, podemos fazer certas predições definidas sobre os limites e restrições que compõem suas possibilidades. Se no estudo de matemática ele não passou da álgebra elemen­tar, por exemplo, podemos predizer com bastante segurança que (a) é muito baixa a probabilidade de uma carreira em ciências, matemática ou engenharia, e (b) se ele escolher uma dessas carreiras, precisará adotar umà estratégia de ação que lhe permita adquirir o necessário conhecimento adicional. Sabemos igualmennte que, se colocado diante de certos tipos de proble­mas, será incapaz de resolvê-los.

Do mesmo modo, se conhecemos um importante conjun­to de variáveis entre um grande número de características dos sistemas políticos, e se dispomos de generalizações igualmente poderosas spbre os limites ou potenciais implícitos nessas variá­veis, podemos fazer predições sólidas sobre mudanças políticas. Assim, sabemos que o dirigente de um império tradicional sim­plesmente não pode atingir algumas das metas do sistema que seriam possíveis a um ditador totalitário. E podemos predizer algumas das mudanças fundamentais que seriam necessárias se o império tradicional quisesse alcançar tais metas. Como vere­mos, sistemas em diferentes níveis de diferenciação e seculari- zação, ou em diferentes níveis Üe independência de subsistema, encontram conjuntos substancialmente diferentes de limitações, pressões e potencialidades. Nossa classificação contém elementos de predição e generalização, assim corno uma base para uma teo­ria do desenvolvimento mais refinada — aquela que especifica os relacionamentos entre fatores mais complexos do sistema e do ambiente — em cuja direção deve avançar a Ciência Políti­ca. Entretanto, antes de estender essa análise ao problema da predição da mudança e do desenvolvimento político, devemos discutir o papel de uma abordagem do desenvolvimento na des­crição, comparação e explicação das características dos siste­mas políticos.

Análise Descritiva e uma Abordagem do Desenvol­vimento: Sistemas Primitivos, e T radicionais

No capítulo 9, descrevemos exemplos de vários tipos de siste­mas primitivos e tradicionais. Na comparação dc tais sistemas, a ênfase nos níveis de desenvolvimento leva-nos aos diferentes graus de diferenciação estrutural e secularização cultural. Estes,

' por sua vez, são relacionados aos diferentes tipos de processos de conversão, capabilidades do sistema e processos de manutenção e adaptação do sistema.

186 UMA teoria de política comparada

A classificação contém algumas generalizações sobre dife­rentes características do sistema. Assim, se começamos com nos­so primeiro tipo de sistemas políticos intermitentes, podemos distinguir os bandos primitivos dos demais de acordo com a es­pecialização dos papéis políticos e o instrumentalismo ou racio- nalismo de suas culturas. Para uma teoria de desenvolvimento político, é de certa importância fazer-se essas distinções. Siste­mas políticos desse tipo ainda são encontrados em algumas das novas nações, e é importante compreender suas características se desejamos explicar seus problemas de absorção por sistemas maiores e mais complexos.

À medida que passamos dessa categoria chamada primiti­va para a tradicional, damos um grande salto na escala de dife­renciação e secularização. Anteriormente, dissemos que a tran­sição dos sistemas políticos primitivos para os sistemas tradicio­nais baseia-se numa invenção política, a do funcionarismo* dife­renciado. O conceito de “invenção” é apropriado, nesse con­texto, somente em parte. Historiadores e sociólogos mostram que uma das características dos sistemas políticos patrimoniais é que o funcionarismo representa uma extensão dos papéis ençontrados no sistema patriarcal mais simples. O que parece ter acontecido, em muitos casos, é que um clã ou tribo ocupou uma área, cons­tituiu-se em grupo dirigente e subordinou a si os agrupamentos sociais nativos.

A formação de reinos patrimoniais parece ter envolvido, fre- qüentemente, a pressão de um sistema político sobre outro. Ge­ralmente, os reis patrimoniais procuraram conquistar, unificar e obter recursos. A fim de alcançar esses objetivos, tiveram de recrutar e treinar funcionários leais e dotados de talentos espe­ciais e de lealdade. A criação de tais funcionários tem sido asso­ciada, usuaalmente, a uma crescente capacidade de regular o comportamento e forçar obediência aos objetivos do grupo diri­gente. E isso, por sua vez, tem sido associado a um aumento dos recursos humanos e materiais que o sistema político foi capaz de extrair de sua sociedade e do ambiente internacional.

POR DMA TEORIA DE DESENVOLVIMENTO POLÍTICO 187

* Em inglês officialdom, que pode ser traduzido por funcio­nalismo. Evitamos o uso deste último termo, entretanto, porque pode levar a confusões com a palavra “funcionaíismo”, que é, comu- mente, entre os cientistas sociais, utilizada para designar a abordagem estrutural-funcionalista. O neologismo “funcionarismo” proposto aqui, entretanto, deve ser visto como meramente tentativo. Â medida que teo­rias como a de Almond forem ganhando maior divulgação entre nós, termos como “funcionarismo” poderão, ou não, ser consagrados pe­lo uso através de tradutores, revisores técnicos, cientistas sociais e de­mais estudiosos. (N. do fi. T.)

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Desse modo, podemos dizer que o reino patrimonial repre­senta um nível mais alto de desenvolvimento político do que os bandos primitivos. O “nível” mais alto de desenvolvimento refe­re-se a diferenças na diferenciação estrutural e na secularização, as quais se relacionam com diferenças nos padrões de conversão, nos níveis de capabilidade política do sistema e nos processos de socialização e recrutamento.

No nível mais alto seguinte, o império burocrático pode ser comparado ao reino patrimonial em termos estruturais e culturais. Estruturalmente, observamos que o funcionarismo se separa da casa do governante, desenvolvendo-se departamentos e escritórios burocráticos que dispõem de certa base indepen­dente, de certa independência do controle e dà supervisão ime­diata do governante. Dessa maneira, se o governante morre; o governo pode continuar, em certo sentido. Paralelamente a esse desenvolvimento em direção a um tipo mais racional de orga­nização burocrática, ocorre uma penetração mais efetiva do con­junto da sociedade e uma centralização mais eficiente do con­trole. O desenvolvimento de uma burocracia relativamente inde­pendente cria um processo político mais complexo, com o sur­gimento de conflitos a respeito de metas políticas, assim como entre setores da burocracia e o governante e sua corte. Outras partes estruturais no processo político do império burocrático são as persistentes elites aristocráticas e familiares, que costu­mam resistir à centralização, à regulamentação e à extração.

Em consequência, os processos de conversão política do império burocrático são muito mais complicados, geralmente, do que os do reino patrimonial. Em certos casos, os órgãos ad- judicativos tornam-se diferenciados e adquirem alguma indepen­dência do governante e da burocracia, como na Inglaterra dos Tudor, A maior escala e diferença das partes do império buro­crático podem produzir uma diferenciação estrutural mais cla­ra entre os órgãos de elaboração e os de execução política. Al­guns desses impérios burocráticos, em outras palavras, come­çam a mostrar as características de “separação de poderes”.

Culturalmente, à medida que o sistema político diferencia- se de outros sistemas sociais, os governantes começam a desen­volver metas seculares e um sentido racional sobre a relação en­tre meios e fins e sobre a importância de um conjunto de fins em comparação com outros. A decisão de normas começa a ser encarada como um processo de fixação de metas, e a execução das normas é dirigida para a consecução dessas metas e políti­cas. A necessidade de contadoria e responsabilidade reflete-se na criação de dispositivos de arquivamento e de órgãos de inspe­ção de vários tipos; e reflete-se também na difusão de escolha

UMA TEÓRIA DE POLÍTICA COMPARADA

189POR UMA TEORIA DE DESENVOLVIMENTO POLÍTICO

racional, cálculo e controle. Mudanças correspondentes verifi­cam-se na cultura política de massa. Desse modo, começamos a ver o desenvolvimento da “competência do súdito“ nos impé­rios burocráticos em que as estruturas de decisão e de adjudi­cação de normas tornam-se diferenciadas.

Juntamente com as mudanças culturais e estruturais, veri­fica-se um aumento das capabilidades extrativa, reguladora e simbólica desses sistemas políticos. As capabilidades distributi­va e responsiva dos sistemas diferem bastante de um caso para outro, como vimos nas descrições do império inca e da monar­quia Tudor.

Há bastante evidência histórica de que os impérios buro­cráticos parecem ter-se originado de reinos patrimoniais, siste­mas feudais ou cidades-Estado. No panorama europeu, é pos­sível que o padrão tenha envolvido um desafio ou ameaça do ambiente internacional, com um conseqüente esforço para re­duzir o particularismo feudal a fim de aumentar as capabilida­des no centro, ou — revertendo-se o processo — uma oportu­nidade de expansão no ambiente internacional, que conduziu a uma redução do particularismo feudal a fim de tirar proveito da situação. Os fluxos de pressões internacionais e de recepções da elite sofrem interação mútua.

Conseqüentemente, parece que as causas imediatas princi­pais da mudança política forám inputs do sistema internacional (por exemplo, ameaças do ambiente internacional) ou diretri­zes centralizadoras lançadas pelas elites políticas. As mudanças estruturais mais importantes que têm sido associadas aos cres­centes níveis de desenvolvimento político envolvem a burocrati- zação, assim como, em certos casos, a diferenciação de estrutu­ras de adjudicação e de decisão de normas. As principais trans­formações nas capabilidades tomam a forma de aumentos das capabilidades extrativa, reguladora e simbólica.

A Comparação de Sistemas Políticos Modernos

Quando falamos de nível de desenvolvimento político, na ver­dade estamos abordando três variáveis inter-relacionadas — di­ferenciação de papéis, independência de subsistemas e secula- rização. Esses processos de mudança têm uma tendência para variar em conjunto. Assim, se num sistema político desenvolve- se um novo subsistema de papéis, há uma tendência para uma cultura política mais instrumental ou racional; mas a relação entre diferenciação de papéis e secularização não é direta e imu­tável. Se um sistema político introduz o direito de voto, a po­pulação adulta ou uma parte dela torna-se “eleitora”, em eerto

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sentido. Mas todo mundo conhece a situação em que eleitores votam de acordo com padrões tradicionais, como o fazem os membros de tribos, habitantes de vilas ou arrendatários contro­lados por um chefe tribal, um chefe de vila ou um proprietário de terras. Na verdade, essa distância entre mudança estrutural e mudança cultural é uma das características distintivas da classe dos sistemas pré-mobilizados referidos no capítulo 10. Eles introduziram alguns dos papéis formais dos sistemas po­líticos modernos, mas as orientações destes continuam a ser tradicionais.

De modo semelhante, a diferenciação estrutural — o de­senvolvimento de novos papéis c subsistemas — está relaciona­da ao aumento da independência dc subsistemas, mas nesse caso também a relação não é necessária e invariável. É desnecessá­rio dizer que não pode haver independência de subsistemas sem diferenciação de papéis; e uma vez estabelecido um novo con­junto de papéis, há pressões para o desempenho independente desses papéis. Mas é igualmente claro que sistemas relativa­mente diferenciados e secularizados, como os totalitários, utili­zam suas grandes capabilidades de organização para manter a um mínimo a independência de subsistemas e, dessa maneira, penetrar e regular mais efetivamente suas sociedades.

Comparando-se os tipos de sistemas políticos discutidos nos capítulos 9 e 10 de acordo com graus de diferenciação e secu­larização (por um lado) e de independência de subsistema (por outro), dois pontos se destacam, Primeiro, no caso de sistemas políticos relativamente pouco diferenciados, a independência de subsistemas tem um significado bastante diferente do que no caso dos sistemas modernos. Naqueles sistemas, as subunidades não são componentes especializados de um todo relativamente integrado, mas tendem a ser sistemas quase autônomos em si mesmos. O segundo ponto é que, enquanto nos sistemas demo­cráticos modernos a independência de subsistemas aumenta com a diferenciação estrutural e a secularização, ela diminui nos sis­temas totalitários. Nesse sentido, a crescente diferenciação es­trutural parece forçar uma escolha mais e mais evidente entre relações autoritárias e democráticas de sistema e subsistema. Comparando as características de sistemas políticos modernos ou de atas classes, encontramos padrões de desempenho e ca­pacidade associados a estas poderosas variáveis: nível de dife­renciação e secularização e autonomia de subsistemas. Existem, naturalmente, outros fatores importantes que modelam ás carac­terísticas de qualquer sistema político, tais como o nível de de­senvolvimento econômico, que por si mesmo é intimamente as­sociado à diferenciação estrutural. Mas se pode fazer uma com­

UMA TEORIA DE POLÍTICA COMPARADA

paração dos próprios sistemas políticos independentemente des­te c dc outros fatores ambientais, por mais importantes quesejam.

A decisão de classificar sistemas em termos do nível de di­ferenciação e seeularização e do grau de independência de sub­sistemas baseia-se na utilidade e na importância da classificação para comparações. Ê possível, obviamente, comparar quaisquer sistemas políticos com o emprego dos conceitos funcionais que vimos discutindo neste livro: capabilidades, desempenho de funções de processos e desempenho de socialização e recruta­mento. Entretanto, estruturando a comparação em torno de três variáveis de. desenvolvimento, é possível comparar sistemas que se assemelham com respeito a um conjunto de característi­cas principais, mas que são diferentes em outro. Assim, os cien­tistas políticos têm reconhecido, em geral, que os Estados Uni­dos e a União Soviética assemelham-se mais em certos aspec­tos importantes do que os Estados Unidos e o México. Em ou­tros aspectos, ocorre o oposto. A capabilidade de extrair recur­sos do ambiente assemelha-se mais nos sistemas altamente dife­renciados dos Estados Unidos e da Rússia, mas a relativa aber­tura do fluxo de informação e viagem dos Estados Unidos e do México contrastam com aquela do sistema totalitário muito mais “fechado”.

A utilidade do enfoque apresentado aqui é que ele possi­bilita comparar sistematicamente as características associadas a um tipo de sistema com aquelas associadas a outro. Ilustrare­mos esse enfoque da análise comparativa com um brve resumo do seguinte: (1) comparação das características associadas aos sistemas democráticos em diferentes níveis de desenvolvimento; (2) comparação das características associadas aos sistemas au­toritários em diferentes níveis de desenvolvimento; (3) compa- paração das características associadas às formas democrática e autoritária mais altamente desenvolvidas; (4) comparação das características de sistemas pré-mobilizados com as de siste­mas ni ais mobilizados.

1) Umá comparação das três variedades de sistemas polí­ticos democráticos de nossò esquema de classificação, segundo o nível de desenvolvimento político, apresenta algumas ques­tões. Os sistemas políticos aonde há elevada independência de subsistemas representam um nível mais alto de diferenciação e seeularização, comparados com aqueles classificados como tipos de independência limitada e baixa. Em termos de capabilidade, os que têm elevada independência de subsistemas possuem ca­pabilidade relativamente flexível e contínua (isto é, têm a capa­bilidade tanto <le se adaptar aos seus ambientes quanto de mol-

POR UMA TEORIA DE DESENVOLVIMENTO POLlTICO 191

192 UMA TEORIA DE POLÍTICA COMPARADA

dá-los), enquanto os que se caracterizam por limitada indepen­dência de subsistemas costumam ter um padrão irregular de ca­pabilidade. Finalmente, sc comparamos sistemas democráticos caracterizados por baixa independência de subsistemas, como o mexicano, com sistemas de elevada independência de subsiste­mas, como o norte-americano, diríamos que a baixa indepen­dência de subsistemas é acompanhada de supressão da capabi- lidade responsiva e do aumento da capabilidade reguladora. Em outras palavras, tais sistemas reduzem a capabilidade de res­posta a seus ambientes a fim de aumentar a capabilidade de moldá-los e alterá-los.

2) Se nos voltamos para os sistemas autoritários e os com­paramos segundo o tipo d e ' capabilidade associada à diferen­ciação, diríamos que tanto os sistemas autoritários conservado­res quanto os autoritários em fase de modernização têm capa­bilidades responsivas limitadas, mas que se distinguem segundo os níveis dos grupos ou classes de suas sociedades aos quais são responsivos. Os regimes autoritários conservadores são respon- sivos, de modo limitado, às demandas de grupos de interesses tradicionais ou conservadores, como a Igreja, proprietários de terras e, talvez, certos setores das elites empresariais. Nos sis­temas autoritários em fase de modernização, há uma capabili­dade limitada de resposta aos elementos mais modernos da so­ciedade, como oficiais do exército treinados no Ocidente, ele­mentos tecnicamente treinados da burocracia e, talvez, certos elementos da economia moderna tais como empresários, admi­nistradores c técnicos.

Os regimes totalitários distinguem-se de outros sistemas au­toritários pelo nível inferior de suas capabilidade responsivas e o nível superior de suas capabilidades reguladora, extrativa e simbólica. Juntamente com isso, há uma mais completa diferen­ciação estrutural e penetração da sociedade. As diferenças entre totalitarismos conservador e radical estão no nível da capabili­dade responsiva e no efeito das capabilidades reguladora, extra­tiva e distributiva. Se tomamos como exemplos a Rússia Sovié­tica e a Alemanha nazista, fica claro que havia certa capabili­dade limitada de resposta na segunda às demandas originárias dos etementos financeiros e conservadores. Do mesmo modo, o efeito da repressão e dos padrões de distribuição favorecia os elementos financeiros e conservadores. O totalitarismo soviéti­co, por outro lado, é mais universalmente diferenciado e pene­trante.

3) Voltando-nos para uma comparação geral de formas democráticas e autoritárias, podemos ilustrar nossa abordagem com o exame de duas variedades extremas — os sistemas demo­

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cráticos com elevada independência de subsistemas, como a de­mocracia inglesa ou norte-americana, e o totalitarismo radical nos moldes soviéticos.

A comparação estrutural desses sistemas políticos leva-nos às conclusões que se seguem. Um sistema totalitário tem, pelo menos no nome, todas as estruturas e subsistemas de papéis que existem num sistema democrático. Mas, ao invés de ser in­dependente, a interação dessas substruturas políticas é contro­lada, Hm termos de conversão ou processos, o fluxo de recep­ções originárias da sociedade é suprimido ou regulado estrita­mente, Conseqüentemente, não podemos falar de grupos de in­teresse, meíos de comunicação e partidos políticos como se constituíssem uma infra-estrutura política independente. Os mes­mos devem ser considerados mais como estruturas de mobili­zação que contribuem para as capacidades reguladora, extrativa e simbólica do que como subestruturas que criam a base de uma capabilidade responsiva.

A comparação das culturas políticas sugere algumas con­clusões. A cultura dominante e legítima é ideológica em suas características intelectuais. Há limites à avaliação e análise ra­cionais. A ideologia fixa, como absolutos, certos fins e trata o Partido Comunista como o único intérprete de fins e o único seletor de meios. Conseqüentemente, a tomada de decisões ten­de a ser relativamente rígida em comparação com o processo mais aberto de balancear e combinar fins e meios, característi­co dos processos políticos localizados em democracias comple- tamente diferenciadas e secularízadas. Embora tenha certa­mente havido um declínio da ideologia na versão soviética do sistema totalitário, particularmente nos últimos anos, a forma ideológica de avaliação e análise políticas ainda goza de gran­de influência. Ainda que haja também certos elementos ideo­logicamente inflexíveis no processo político democrático, a ver­são de democracia com elevada independência de subsistemas apresenta uma forma mais aberta e secular de processo político.

A comparação de padrões de desempenho político indica que o padrão de capabilidade das democracias mais desenvol­vidas é mais versátil e adaptativo. Isso significa que todos os ti­pos de capabilidade são desenvolvidos tanto na fase de recep­ção quanto na de emissão do processo político. O sistema políti­co pode responder ou adaptar-se às demandas que lhe são apre­sentadas por seu próprio ambiente social ou pelo ambiente inter­nacional, e ao mesmo tempo pode enfrentar e mudar seu am­biente social e internacional.

4) Destacamos uma classe de sistemas contemporAlMOl • os denominamos de sistemas políticos “pré-raobilizados”. ALodi

194 UMA TEORIA DE POLÍTICA COMPARADA

que, na forma, possam parecer sis lemas democráticos ou auto­ritários, na verdade estão somente nos estágios iniciais dos pro­cessos de diferenciação e secularização. As possíveis estruturas políticas e culturais modernas que possuem estão geralmente concentradas em certos níveis das cidades. Tais estruturas e cul­turas ainda não penetraram e transformaram efetivamente as estruturas e culturas tradicionais e primitivas. Além disso, os níveis de capabilidade sâo, em geral, tão mais baixos que os de outros sistemas de nossa classificação que foi necessário desta­car dos demais esses sistemas pré-mobilizados. Quando alguém chama de “democrático” ou “autoritário” a um sistema políti­co nesse estágio de desenvolvimento, não se está referindo a um sistema político em funcionamento, e sim ao que poderia ser encarado como um lugar no início de um processo de desen­volvimento, processo esse que pode mudar rapidamente e sem muito aviso prévio.

Problemas de Desenvolvimento de Sistemas:O "Porquê” do Desenvolvimento

Agora que mostramos como as características estruturais e cul­turais de um sistema político estão associadas às suas caracte­rísticas de processo e desempenho, voltamo-nos para o proble­ma da explicação, ou seja, a questão de por que um sistema se desenvolveu segundo linhas particulares. No capítulo 2, falamos de problemas de desenvolvimento de sistemas e sobre como a ma­neira em que os mesmos são experimentados afeta a diferen­ciação e secularização de um sistema político, assim como seu grau de independência de subsistemas. Sugerimos uma classifi­cação em quatro partes: construção de Estado, construção de na­ção, participação e distribuição. Por construção de Estado, re­ferimo-nos ao problema de unificação e controle; por constru­ção de nação, ao problema de identidade e lealdade de grupos; por participação, ao envolvimento de membros da sociedade nos processos de tomada de decisões do sistema; e por distribuição, ao problema da distribuição de bens, serviços e outros valores pelo sistema político.

Os sistemas políticos primitivos que discutimos abordam os problemas de desenvolvimento do sistema, gèralmente de mo­do disperso e intermitente. Os sistemas tradicionais distinguem-se dos primitivos pelo fato de terem enfrentado problemas de cons­trução de Estado ou nação através de uma ameaça do ambiente internacional ou da ascensão de elites dotadas de objetivos expan- sionistas. Esses sistemas se caracterizam por estruturas regula­dora e extrativa especializadas e por uma capabilidade simbó­

POR UMA TEORIA DÊ DESENVOLVIMENTO POLÍTICO 195

lica destinada a criar lealdade entre seus membros e identida­des com o conjunto do sistema político. Nesses sistemas políti­cos mais diferenciados e secularizados, os problemas de partici­pação no sistema político e de distribuição de seus bens conti­nuam a ser manejados de modo disperso e intermitente por es­truturas não-diferenciadas.

Ao abordar os sistemas políticos contemporâneos, po­demos focalizar seus atuais podrões de capabilidade e suas ca­racterísticas estruturais e culturais através do exame de como encontraram, experimentaram ou resolveram os quatro proble­mas de desenvolvimento do sistema. Suponhamos que comece­mos com o tipo estável de democracia, que descrevemos em nossa classificação, como possuidor de elevada independência de subsistemas e culturas políticas seculares unificadas. Toman­do a Grã-Bretanha como exemplo, observamos que a sua solu­ção do problema de construção de Estado teve aspectos únicos. O fato mais notável foi que a centralização do governo e o con­trole, no período Tudor, não chegaram à destruição das varie­dades de particularismo características da época precedente. Assim, os senhores feudais deixaram de ser governantes do que, na verdade, eram regiões independentes, mas continuavam a usufruir tanto de poder local quanto central. Através de suas atividades no processo de barganha parlamentar, dispunham de meios de resistir à autoridade central e de oportunidades de par­ticipação em suas decisões. De modo semelhante, a Igreja e os religiosos eram subordinados ao sistema polítiço sem serem com­pletamente absorvidos. As corporações municipais igualmente preservaram alguma independência. Um sistema judiciário inde­pendente, ao lado de uma advocacia legal e poderosa, gozava de certa independência e podia moderar o rigor e a arbitrariedade do controle central. No período Tudor, conseqüentemente, a Grã-Bretanha tornou-se um sistema acomodativo, um sistema de barganha dentro da estrutura de uma autoridade e controle centrais relativamente eficientes. Mas o pluralismo feudal per­sistiu e forneceu a base estrutural e cultural para o ulterior de­senvolvimento do pluralismo democrático.

Os problemas de identidade nacional e de construção de nação na Grã-Bretanha foram resolvidos gradualmente e ao lon­go de um período de vários séculos. Durante o período Tudor, o sentimento de separação étnica começou a se enfraquecer e a ser substituído por um sentido de cultura nacional. Embora a resistência tenha continuado a perturbar a política britânica, so­mente o problema irlandês persistiu e persiste como uma crise recorrente. A imigração tem sido de pequena escala na Gfl- Bretanha, mas é interessante notar que, em épocas de COnfUtO

196 UMA TEORIA DE POLÍTICA COMPARADA

cultural, o país é tão afetado como as nações onde tal proble­ma ocorre em grande escala. Hm outras palavras, não há magia no desenvolvimento político britânico, A continuidade e o gra- dualismo desse desenvolvimento são resultantes da carga rela­tivamente leve que os problemas de diferenças culturais e de pressões do sistema político internacional impuseram ao sis­tema. /

Embora o sistema político britânico tenha se envolvido ati­vamente na política internacional, o solo do país não é invadido há quase mil anos. Durante os séculos XVII, XVIII e XIX, ele pôde funcionar como um grande poder, às vezes um poder do­minante, pagando um preço menor do que os outros sistemas políticos. A capacidade da Grã-Bretanha de aceitar a perda de seu império e de conviver com um declínio significativo de sua posição internacional pode, em parte, ser explicada por sua longa e relativamente tranqüila experiência de unidade cultural nacional e de desempenho bem sucedido em política interna­cional. Nesse sentido, é convincente o argumento de que o sen­timento aparentemente profundo e estável de identidade nacio­nal dos britânicos está relacionado à sua experiência na cons­trução da nação.

Os problemas de participação no sistema político e de dis­tribuição de bem-estar social na Grã-Bretanha foram resolvi­dos no curso dos séculos XV111, XIX e XX. Seria incorreto di­zer que o país foi capaz de evitar completamente o fenômeno de demandas combinadas por democracia e bem-estar, o qual teve consequências tão infortunadas no desenvolvimento dos sis­temas políticos da Europa continental. As desordeiras multidões de Londres e das cidades industriais da Inglaterra, no fim do século XVIII e início do século XIX, faziam demandas por di­reitos econômicos e sociais, assim como por direitos políticos. Passo a passo, as elites britânicas cederam às demandas por par­ticipação e por bem-estar. Assim, o direito dc voto ampliou-se através do século XIX e começos do século XX. Grupos de in­teresses representando as demandas das classes trabalhadoras tornaram-se tanto legítimos quanto efetivos no curso do século XIX, e os partidos políticos responderam 'às demandas dessas classes mobilizadas.

Desse modo, embora se possa dizer que nos últimos sécu­los de sua história a Grã-Bretanha encontrou todos os quatro problemas de construção de Estado, construção de nação, parti­cipação e bem-estar, não encontrou ao mesmo tempo as crises agudas que se verificaram no continente europeu. Ainda que es­tejamos simplificando o processo histórico, podemos sugerir que

as crises de construção de Estado e nação foram solucionadas íundamentalmente no período do século XV ao século XVII. O problema da participação, em sua forma de crise, foi basica­mente resolvido no período que vai da Revolução Francesa, no último quarto do século XVIII, até meados do século XIX, en­quanto a crise do problema da distribuição ocorreu no final do século XIX e nos anos subseqüentes. O problema do bem-estar ainda constitui o desafio mais sério ao sistema político britâni­co, à medida que este busca uma distribuição mais efetiva da educação e das oportunidades.

Alguns dos aspectos peculiares do desenvolvimento polí­tico britânico podem ser vistos mais nitidamente quando con­trastados com um padrão radicalmente diferente, como o da Alemanha. Embora a construção do Estado germânico não se tenha completado senão na segunda metade do século XIX, seu padrão jã tinha sido estabelecido na Rússia nos séculos XVI e XVII. A construção do Estado na Prússia envolveu a absorção da nobreza feudal pela burocracia central e o exército, ao con­trário da Grã-Bretanha, onde ela se acomodou num processo de barganha parlamentar, Além disso, a penetração da autoridade central foi conduzida sob auspícios militares, numa época em que a Prússia engajava-se ativa e freqüentemente em guerras. Os agentes da centralização foram os oficias militares, que de­ram ao autoritarismo prussiano uma qualidade militar. O padrão de autoridade e subordinação no processo de construção do Es­tado na Prússia, consequentemente, parece ter sido mais com­pleto, mais destrutivo da liberdade individual e da independên­cia, tanto das elites quanto das massas, do que em outros paí­ses europeus.

Quando a Prússia e os outros estados germânicos ingressa­ram no século XIX, encontraram a onda de nacionalismo e as demandas por participação popular estimuladas pela Revolu­ção Francesa. A história da Alemanha nesse século poderia mui­to bem ser escrita em termos da interação entre os problemas simultâneos dc construção de Estado e nação e as demandas por participação e bem-estar. As demandas por participação políti­ca, especialmente as originárias das classes médias nos vários estados germânicos, foram absorvidas pelas demandas por uni­dade nacidnal O sistema respondeu, afinal, proporcionando po­der nacional e medidas eficazes de bem-estar social em troca da redução das demandas por participação.

Quando a República de Weimar (1919-1933) surgiu da derrota alemã na I Guerra Mundial, sua cultura política sofria de um senso de insegurança quante à identidade nacional e de um padrão de fragmentação no qual certos elementos dominan­

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tes estavam persistentemente em oposição à República. As ideo­logias dos vários partidos refletiam, de diferentes modos, as ex­periências do desenvolvimento do sistema alemão. À direita, o au­toritarismo conservador rejeitava, em graus distintos, as atitu­des e instituições participantes. No centro, os sociais-democra­tas combinavam as demandas por participação e bem-estar numa ideologia que duvidava da possibilidade de atendimento dessas demandas, a menos que houvesse uma revolução e transforma­ção socialista da sociedade. Os comunistas repudiavam com­pletamente o processo de barganha e procuravam destruir o sis­tema de Weimar. Os católicos ainda estavam marcados pelas cicatrizes da perseguição que haviam sofrido, no século XIX, na fase de construção da nação. Nessa paisagem, os nacionais-socia­listas (nazistas), um partido novo, construíram uma ideologia que respondia a todas essas demandas inatendidas por autorida­de, participação, bem-estar e poder nacional; e o caos político resultante da grande depressão econômica iniciada em 1929 deu- lhes a oportunidade de subir ao poder em 1933.

Desse modo, se comparamos os desenvolvimentos políticos da Grã-Bretanha e da Alemanha, vemos que esta última teve quatro sistemas políticos distintos nos últimos 100 anos — ne­nhum dos quais deu continuidade ao precedente — enquanto o sistema político britânico experimentou um processo contínuo e crescente de desenvolvimento nos três últimos séculos. Mes­mo hoje pode-se, legitimamente, questionar o grau-de suporte da população alemã ao sistema político da República de Bonn. Os fatos mostram que um panorama histórico de descontinui- dade e choque resultou numa cultura política em que faltam um compromisso e uma lealdade profundos e estáveis ao siste­ma, O sistema é aceito em termos instrumentais, desde que atenda às demandas que lhe são apresentadas, e não imponha sacrifícios pesados. As reservas psicológicas do sistema político britânico, por outro lado, parecem capazes o bastante para ab­sorver choques e crises, assim como sacrifícios, sem ameaça à estabilidade do sistema.

Um dos problemas centrais da emergente teoria de desen­volvimento político é o de relacionar aos padrões contempo­râneos de estrutura, cultura e desempenho os modos com que determinados sistemas políticos, ou classes de sistemas, encon­traram, experimentaram e resolveram os quatro problemas do desenvolvimento. Qualquer esforço sério para relacionar o de­sempenho contemporâneo à experiência passada deve levar em conta não somente a história passada, mas também a história viva que afeta a propensão dos sistemas políticos. Assim, por exemplo, se queremos relacionar a alimentação política na Fran­

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ça ao panorama histórico francês, devemos averiguar exata- mente qual tipo de alimentação — e com referência a quais ob­jetos políticos — encontramos entre os vários grupos de cidadãos franceses. O panorama histórico indica onde procurar e quais perguntas fazer. Em tais empreendimentos, são de importância particular os estudos de recrutamento e padrões de socialização, porque esses são os mecanismos que traduzem experiências pas­sadas e memórias em tendências comportamentais dentro da es­trutura do sistema político.

A Predição do Desenvolvimento Político

O que delineamos até agora deve ser considerado como exercí­cios preliminares que apontam para uma teoria de desenvolvi­mento político. Um dos exercícios exigiu que apresentássemos um modelo do sistema político — dos modos pelos quais pode­mos descrever e comparar o desempenho dos sistemas políticos etn seus ambientes (suas capabilidades), seus padrões de input- conversão-outputs (funções e estruturas de conversão) e seus processos de manutenção e adaptação do sistema (socialização e recrutamento). Um segundo exercício exigiu que classificás­semos e comparássemos os sistemas políticos de acordo com ca­racterísticas estruturais e culturais básicas de desenvolvimento com que se relacionam a diferentes níveis e padrões de desem­penho. E um terceiro exercício exigiu que relacionássemos esses tipos diversos de sistemas políticos à sua experiência histórica, com aquilo que denominamos provisoriamente de quatro proble­mas de desenvolvimento de sistema — construção de Estado e nação, participação e distribuição.

No desempenho desses exercícios, já ingressamos na área da generalização e da predição. A classificação de tipos de sis­temas políticos constitui, em parte, uma predição de que certas características de capabilidade, estrutura e função estarão asso­ciadas a níveis de desenvolvimento e independência.

Nas páginas iniciais deste capítulo, dissemos que provavel­mente seria um esforço arriscado a elaboração de uma teoria com a qual se pudesse prever a mudança política. O grande nú­mero de variáveis envolvidas e a dificuldade de se obter infor­mação adequada sobre as mesmas tornariam difícil chegar-se a uma teoria geral. É mais fácil trabalhar com pequenos subsis­temas, como o processo eleitoral, e supor que a maioria das va­riáveis maiores do sistema é constante. É por isso que uma boa parte do trabalho detalhado disponível foi feita em campos limitados, como o comportamento eleitoral ou a formação de atitudes. Mas permanece o fascínio do problema do desenvolvi-

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mento político, assim como de sua importância à luz dos valo­res contemporâneos. Além disso, como indicamos em nossa pre­dição das possibilidades de carreira futura do diplomado da escola secundária, se podemos encontrar algumas relações só­lidas entre variáveis fundamentais, estamos bem adiantados ru­mo à predição das limitações, potencialidades e pressões que moldam o futuro de um sistema político.

A utilidade de uma abordagem do desenvolvimento está em que;ela se apóia na designação inicial de várias dessas variá­veis fundamentais e implica diversas relações teorias básicas en­tre estas e as características do sistema. A esse respeito, a afir­mação teórica básica é a de que o desenvolvimento de níveis mais elevados de capabilidades do sistema depende do desenvol­vimento de maior diferenciação estrutural e secularização cul­tural.. Num sentido mais especificamente estrutural, prediz-se que capabilidades mais elevadas dependem do surgimento de or­ganizações burocráticas “racionais”. Em conseqüência, predize­mos que um sistema não pode desenvolver um alto nível inter­no de regulamentação, distribuição ou extração sem uma buro­cracia governamental que seja “moderna” de uma forma ou outra. Do mesmo modo, o desenvolvimento de algo como um sistema moderno de grupos de interesses ou de partidos parece ser necessário a um desenvolvimento elevado da capabüidade responsiva.

Esses poderosos relacionamentos derivam-se, em essência, da superioridade técnica proporcionada pelas organizações “moder­nas” à coordenação de atividades. É bem possível que haja li­mitações de teto a esse processo e às vantagens técnicas dessa forma de organização — tais limitações, claramente, têm grande significação para os que se interessam em predizer o desenvolvi­mento dos sistemas contemporâneos mais altamente diferencia­dos — mas a generalização é válida para urna ampla gama de capabilidades. Ela estabelece certas fronteiras e abre certas possibilidades à forma da mudança política em qualquer siste­ma político.

Duas generalizações adicionais que sugerimos podem for­mar a base de uma teoria de predição e explicação da mudança política. Uma delas é que os sistemas políticos encontrarão os quatro problemas de desenvolvimento de sistemas — constru­ção de nação, construção de Estado, participação e distribuição. Isso apresenta um desafio particular aos sistemas pré-mobiliza- dos do mundo contemporâneo. À medida que se expandem a comunicação e a tecnologia, os sistemas pré-mobilizados e os sistemas tradicionais e primitivos remanescentes deverão encon­trar problemas de desenvolvimento de sistemas numa forma

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cumulativa e premente. Uma vez que tais sistemas ainda não alcançaram o nível de diferenciação e de capabilidade para aten­der diretamente a essas demandas, as alternativas que lhes res­tam são severamente limitadas, independentemente da posição democrática ou autoritária adotada pelos líderes.

A generalização final relaciona independência de subsiste­mas à capabilidade responsiva. Tal relacionamento pode ser visto em sua forma mais clara nos sistemas mais diferenciados. Na análise dos sistemas totalitários altamente diferenciados, o papel das instituições burocráticas e canais de acesso, aplicação de regras e comunicação (capítulos 4 a 7) indica que o gigantesco complexo de organização burocracia-partido, característico des­sas sociedades, dominará e moldará a capabilidade de resposta do sistema. Isso implica que, independentemente dos desejos pessoais e dos compromissos ideológicos dos líderes políticos, será muito difícil a esses sistemas desenvolver uma ampla capa­bilidade responsiva. Podemos predizer que os sistemas dessa classe continuarão a ter uma escala limitada de capabilidade de resposta enquanto permanecerem baixa a independência de sub­sistemas e alta a diferenciação.

À base dessas três afirmações teóricas gerais, podemos se­guir diversas direções para a formulação de uma teoria cada vez mais específica de mudança política. Concluindo, entretanto, gostaríamos de sugerir uma direção particular mente promissora. Um problema básico da predição é a virtual impossibilidade de predizer as atitudes e orientações de um determinado líder ou de um pequeno grupo dirigente. As generalizações básicas apre­sentadas acima são elementos sólidos e válidos para predições, mas são àltamente inespecíficas, em parte porque operam inde­pendentemente das diretrizes das lideranças. £ claro que os pla­nos das lideranças realmente fazem uma grande diferença no desenvolvimento de muitos aspectos do sistema político. Um modo de abordar esse problema é encarar como programas de investimento político os vários cursos alternativos de ação da liderança, sejam eles planificados ou não. A teoria do desenvol­vimento pode então “predizer” os resultados para o sistema de vários programas alternativos, consideradas as presentes condi­ções do sistema e do ambiente. Um exemplo particularmente interessante e atual de uma área para a formulação de uma teoria de programas de investimento é a do problema corrente enfrentado pelos sistemas políticos pré-mobilizados.

A história parece ter feito aos líderes dessas nações desa­fios que vão além da proporção humana. Dezenas de milha­res de jovens da Ásia, África e América Latina estão agora freqüentando cursos de ensino no Ocidente, ou estão sendo edu­

cados em universidades asiáticas, africanas e latino-americanas, que proporcionam educação similar à das instituições européias e americanas. O sentido de história política e de problema histó­rico ao qual esses jovens são expostos é adequado ao Ocidente do século XX em fase de industrialização, de modernização e de democratização.

Os valores políticos com os quais entram em contato foram determinados pela ênfase dada nos países ocidentais à luta pela democratização e a difusão do bem-estar material e social. Na verdade, sua experiência educacional diz-lhes que a democracia e o bem-estar têm a mais alta prioridade na política e na admi­nistração pública. Mas quando regressam à terra natal, eles veri­ficam que, na maioria dos casos, suas sociedades não têm a mol­dura estrutural de Estado e nem as propriedades culturais das nações e que, de fato, não existe um sistema político funcional que possa ,ser democratizado. Eles estariam melhor preparados para suas tarefas se tivessem estudado uma teoria e história polí­tica que desse destaque à longa e dispendiosa batalha européia pelo desenvolvimento do Estado e da nação.

O tipo de educação em teoria política e história política que os intelectuais e líderes das novas nações recebem agora é quase uma garantia de confusão e desilusão. Eles formam uma imagem do Estado moderno e democrático que, nas atuais con­dições sociais e culturais de suas próprias sociedades, não pode ser alcançada em futuro imediato ou. próximo. Muito depressa, torna-se claro para eles que um Estado moderno de democracia e bem-estar não pode ser instituído de modo válido, e que não há um programa disponível de modernização e democratização que preserve para eles um certo senso de serem capazes de con­trolar ou influenciar o processo de desenvolvimento em direção àquelas metas.

O estudo da política comparativa tem uma contribuição importante a fazer nessa busca de uma compreensão mais efeti­va dos processos de mudança política e de diretrizes apropria­das e funcionais destinadas a afetar essa mudança. Não foi por acidente que o marxismo-leninismo estabeleceu-se naquelas par­tes da Europa que haviam ficado para trás no processo de desen­volvimento industrial e político dos séculos XVIII e XIX. Não foi por acidente que essa ideologia política' e os movimentos que a promoveram deram ênfase à hipertrofia do poder estatal como um meio de modernização social, Não é surpreendente que o marxismo-leninismo, ou mais particularmente seus exem­plos na União Soviética e na China, encontre eco entre as elites das novas nações. O marxismo-leninismo oferece às elites polí­ticas uma concepção do Estado reduzido à sua essência pura

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de poder e dá uma coloração ética a essa visão. O desafio aos líderes políticos democráticos é o de encontrar uma teoria e programa de desenvolvimento político que possa coloear o reã- lismo a serviço de uma abordagem mais humana, que possa extrair da experiência histórica humana e da imaginação e dos dotes lógicos'do homem alguma idéia sobre como iniciar o que, no caso, deverá ser uma longa e incerta viagem rumo aos objetivos de democracia e bem-estar.

£ bastante razoável encarar a construção de Estado, cons­trução de nação, participação e distribuição como problemas de planificação de desenvolvimento político, ou de investimento. A criação de um sistema político mais diferenciado, a partir de um sistema ou sistemas políticos menos diferenciados preexistentes, pode ser descrita em termos de necessidade — que espécie de burocracia se deve criar, quais tipos de estruturas de decisão de normas e de adjudicação, e quais gêneros de carga tais estru­turas devem ter condições de suportar. Do mesmo modo, é pos­sível descrever um programa de investimento na construção da nação, a fim de determinar quais recursos humanos e materiais seriam necessários para produzir identificação e compromisso com a nação e o sistema político, quais resistências poderiam ser encontradas e como distribuir inputs educacionais, propa- gandísticos e de organização, de maneira que contribuam para •a criação de uma cultura de identidade nacional. Seria possível tratar, em termos de investimento, o problema de introdução de uma estrutura e cultura de participação e bem-estar — antecipar os custos de introdução de uma infra-estrutura política efetiva, de provisão para a independência de suas partes e de desenvol­vimento de uma política administrativa de bem-estar e da estru­tura burocrática para executá-la.

Na verdade, tais exercícios na análise de estratégias de investimento político leva-nos ao ponto de onde podemos ten­tar formular uma “escolha racional” de modelo de desenvolvi­mento político. Para começar, teríamos de fazer uma análise do ponto de partida de um sistema político. Especificaríamos suas características estruturais, culturais e de conversão e suas capabilidades. A seguir, necessitaríamos especificar as proprie­dades do tipo de sistema político que desejamos introduzir. O problema de uma escolha racional implica predizer um pro­grama de investimento entre programas alternativos que teriam uma elevada probabilidade de nos conduzir do presente às dese­jadas características do sistema, com o mínimo de risco e custo.

O estudo do desenvolvimento histórico dos sistemas polí­ticos deve constituir uma contribuição importante a uma teoria de planificação do desenvolvimento político. À medida que exa­

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minamos os padrões de desenvolvimento de sistemas políticos históricos, torna-se mais precisa nossa habilidade de fazer predi­ções de “risco”, “custo” e “vantagem”. Consequentemente, se­ríamos capazes de dizer que, se seguimos um programa prus­siano de construção de Estado, envolvendo a destruição do plu­ralismo tradicional de uma sociedade, podemos ganhar certas vantagens imediatas na elevação das capabilidades extrativa e reguladora. Entretanto, aumentamos também os riscos e custos de investimento no desenvolvimento de uma capabilidade res- ponsiva em determinada época no futuro quando quisermos investir na democratização,

Muitas das novas nações investiram tudo ao mesmo tempo no desenvolvimento de todas as capabilidades, inclusive a res- ponsiva e a distributiva. Isso pode ser um empreendimento de alto risco e de poucos benefícios. Simplesmente não existem os recursos humanos e materiais para produzir esse tipo de solu­ção imediata dos problemas de construção de Estado e de na­ção, de participação e de distribuição. É necessário haver certo escalonamento, certo sistema de prioridades.

As lições das experiências históricas de outras nações que enfrentam problemas de desenvolvimento podem ser úteis para indicar as limitações impostas por certos tipos de circunstâncias e as consequências de se seguir determinadas espécies de estra­tégias. A experiência histórica britânica -indica as vantagens de se poder construir o Estado e a nação sem perder os caminhos da mudança estrutural e cultural contínua, que conduzam ao surgimento de uma infra-estrutura democrática e uma capabili­dade responsiva efetivas. Mas, como sugere a experiência dos países continentais europeus, as nações que precisam enfrentar os problemas de desenvolvimento do sistema de uma maneira cumulativa e intensa não podem dar-se ao luxo de seguir o modelo britânico. A experiência mexicana talvez seja um caso mais apropriado em nossa consideração dos programas de inves­timento (ver capítulo 10), Essa experiência — o uso ade­quado de respostas simbólicas e de limitadas respostas distri­butivas; a permanência de vários grupos de interesses represen­tando camponeses, operários e classe média, ao 'invés da des­truição de tais grupos; a coordenação da liderança de grupo; e o desenvolvimento gradual, porém contínuo, das capabilidades reguladora, extrativa, distributiva e simbólica — tornou pos­sível construir o Estado e a nação sem destruir a independência dos vários subsistemas políticos. Apesar disso, a análise dessa experiência deve ser cautelosa. Não podemos esquecer que o Mé­xico pagou um preço alto em vidas humanas durante sua revo­lução e que, pelos menos até recente mente, seus líderes julga­

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ram necessário suprimir grupos tradicionais como a Igreja e os proprietários de terras.

Os programas desenvolvimentistas que serão adequados aos novos sistemas políticos diferirão um do outro. Tais nações precisarão levar em conta seus diferentes pontos de partida, tanto do ponto de vista cultural quanto estrutural. O índice de investimento no desenvolvimento político terá de refletir as dife­renças de recursos, assim como da capacidade dessas sociedades e sistemas políticos em absorver eficientemente o investimento. Elites burocráticas, partidárias, de grupos de interesses e de comu­nicações não podem ser treinadas de um dia para o outro. Uma *lboa” teoria de desenvolvimento político deve capacitar-nos a predizer o resultado de programas alternativos de investimento para metas como a democracia, o bem-estar e a estabilidade. Embora ainda falte elaborar uma parte considerável de tal teo­ria de desenvolvimento político, pode-se sugerir alguns pontos que, certamente, serão incluídos em qualquer teoria que foca­lize essas metas particulares.

Primeiro, o programa de investimento dará ênfase ao esca­lonamento de esforços para a solução dos problemas de desen­volvimento do sistema. No primeiro estágio, a construção do Estado e da nação terãó prioridade sobre a participação e o bem-estar. Segundo, o padrão de investimento no desenvolvi­mento político deixará abertas as escolhas. O desenvolvimento das possibilidades reguladora e extrativa deve parar no ponto em que estiver ameaçando de destruição o pluralismo, devendo ainda evitar a supressão da barganha. Terceiro, nossa teoria de desenvolvimento político deve capacitar-nos não somente a elaborar amplos programas de investimento, mas também a fazer investimentos compensatórios para enfrentar as consequên­cias perturbadoras dos processos de modernização. Quarto, tal teoria de desenvolvimento político deve permitir-nos enfrentar as consequências, para o sistema político, de diferentes padrões de investimento em outros sistemas que não o político. Os inputs de demanda e suporte ao sistema político são afetados por dife­rentes planos de investimento em educação, industrialização, estrutura e organização familiar e no planejamento urbano e local. Precisamos ter condições de relacionar os programas não- políticos de desenvolvimento aos programas políticos. Em outras palavras, um programa de investimento político, para ser efetivo, deve levar em conta os programas de investimento que estão sendo executados em outros elementos da sociedade e no siste­ma político internacional,

Embora nossa imaginação e resolução possam paralisar- se diante de desafios como estes, somos compelidos a prosseguir

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no caminho de elaborar a lógica da administração pública em suas relações com o desenvolvimento político. A lógica nos dará a habilidade para lidar com a interação de diversas variáveis, assim como nos deixará conscientes das limitações estruturais que existem em qualquer ponto determinado de partida.do de­senvolvimento político. Tal lógica deve capacitar-nos a passar de uma orientação essencialmente ideológica sobre o problema do desenvolvimento político e da modernização a umà habili­dade para calcular os riscos, custos e benefícios de diferentes programas de desenvolvimento em termos seculares de “pro­babilidade”.

Chegamos aqui à questão que foi levantada pela primeira vez de modo sistemático pelos filósofos do Iluminismo na Euro­pa, no século XVIII, uma era que foi também denominada de Idade da Razão. Pode o homem empregar a razão para compre-, ender, moldar e desenvolver suas próprias instituições, par­ticularmente as que se relacionam com o poder e a força? Pode ele planificar o desenvolvimento político com o mínimo de custo humano e com riscos suportáveis? Pode encontrar soluções para os problemas de construção de Estado e de nação, nas áreas em desenvolvimento, sem retardar indefinidamente uma aborda­gem dos problemas de participação e bem-estar? O cientista político moderno não pode dãr-se o luxo de desempenhar o papel do filho desapontado do Iluminismo. Maduramente, ele deve desenvolver a Herança da Razão.