teoria geral do processo administrativo....
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ARSÊNIO RODRIGUES FILHO
TEORIA GERAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. COM ÊNFASE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
CURITIBA 2014
ARSÊNIO RODRIGUES FILHO
TEORIA GERAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. COM ÊNFASE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
Artigo científico apresentado à disciplina de Metodologia da Pesquisa Científica como requisito parcial para a conclusão do Curso de Pós-Graduação Lato Sensu – Especialização em Direito Militar Contemporâneo do Núcleo de Pesquisa em Segurança Pública e Privada da Universidade Tuiuti do Paraná. Orientador: Prof. Esp. Marcos Dutra Rodrigues.
CURITIBA
2014
TEORIA GERAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. COM ÊNFASE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
RODRIGUES FILHO, Arsênio1 DUTRA RODRIGUES, Marcos2
RESUMO
Este estudo trata-se de uma pesquisa científica desenvolvida mediante estrita observância da metodologia de pesquisa científica, trata-se de um artigo científico original, de variáveis qualitativas cujo Tema é a Teoria Geral do Processo Administrativo com ênfase no Processo Administrativo Disciplinar Militar. O processo administrativo, o legislativo e o judicial possuem semelhanças, tendo por finalidade e objetivo instrumentalizar a dinâmica das atividades do Estado, limitando o uso do poder, obstando o abuso e a ilegalidade. No âmbito do direito administrativo disciplinar os princípios apresentam-se com maior intensidade, com destaque à ampla defesa e o contraditório, uma vez que evidente o risco de modificação do status dos acusados. O processo administrativo disciplinar militar, em razão dos princípios da hierarquia e disciplina militar, tende a ser mais rigoroso, tanto em relação aos objetivos das Instituições Militares, na preservação da harmonia e ordem da institucional, assim como no âmbito da preservação dos direitos e garantias individuais. A principal característica do processo administrativo disciplinar situa-se na independência das esferas civil, penal e administrativa, admitindo-se a possibilidade da tríplice responsabilidade em razão de atos ilícitos praticados pelos acusados, de qualquer modo, é importante observar-se que a sentença penal absolutória que nega a existência do fato e a autoria resulta em efeitos anulatórios da decisão administrativa.
Palavras-chafe: Processo Administrativo Disciplinar Militar. Hierarquia Militar. Disciplina Militar. Princípios. Ampla Defesa e Contraditório. 1 RODRIGUES FILHO, Arsênio. Capitão do Quadro de Oficiais Policiais Militares da Polícia Militar do Paraná. Comandante da 1ª. Cia. de Polícia Rodoviária. Bacharel em Segurança Pública/APMG/1994. Bacharel em Direito/UNIPAR/2002. Especialista em Segurança Pública, Cidadania e Direitos/UNIOESTE/2007. Especialista em Segurança Pública com Complementação em Magistério Superior/2012. Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais/APMG/2013. Vinte e nove anos de serviços prestados na PMPR, desenvolvendo atividades na área de Justiça e Disciplina, Assessoria Jurídica, Atuações na área de Licitações e Contratos Públicos, Convênios. 2 DUTRA RODRIBUES, Marcos. Major do Quadro de Oficiais da Polícia Militar do Paraná. Subcomandante do Batalhão de Polícia Rodoviária. Bacharel em Direito/PUC/2000. Bacharel em Segurança Pública/APMG/1991. Especialista em Administração com ênfase em Segurança Pública/FACEAR/2012. Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais/APMG/1995. Curso Intensivo de Trânsito/APMG/1999. Curso de Polícia Judiciária Militar/APMG/2005. Medalha Policial Militar de Bronze. Medalha Policial Militar de Prata. Medalha Heróis da Rádio-patrulha. Medalha Bravos da Lapa. Medalha do Mérito Ambiental. Medalha do Sesquicentenário da PMPR. Medalha Colégio da Policia Militar. Tendo desenvolvido atividades de Chefe dos Setores de Inteligência, de Pessoal, de Planejamento no âmbito de diversas Unidades da PMPR. Chefe do Centro de Operações do Centro de Operações Policiais Militares. Chefe do Setor de Contratos e Convênios da 1ª Seção do Estado Maior da PMPR. Chefe do Setor de Auditoria da Diretoria de Finanças. Secretário do Fundo de Saúde da PMPR. Adjunto do Chefe do Estado-Maior da PMPR. Adjunto do Chefe do Estado-Maior da PMPR. Juiz Militar, membro do Conselho Permanente da Justiça Militar. Promoções: Aspirante a Oficial/1991; 2°. Ten. QOPM/1993. 1°. Ten. QOPM/1995; Capitão QOPM/2003. Major QOPM/2010.
GENERAL THEORY OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE. ADMINISTRATIVE PROCEDURE DISCIPLINARY MILITARY
ABSTRACT This study it is a scientific research carried out under strict observance of the scientific research methodology, it is an original scientific paper, qualitative variables whose theme is the General Theory of Business Process with emphasis on Administrative Disciplinary Process Military. The administrative process, the legislative and the judicial have similarities; with the purpose and objective equip the dynamics of state activities, limiting the use of power, hindering the abuse and wrongdoing. In the disciplinary administrative law principles present with greater intensity, highlighting the wide defense and the contradictory, since the obvious risk of the accused status modification. The military disciplinary administrative process, due to the principles of hierarchy and military discipline, tends to be more rigorous, both in relation to the objectives of the military institutions, the preservation of harmony and institutional order, as well as in protecting the rights and guarantees individual. The main feature of administrative disciplinary process lies in the independence of civil, criminal and administrative spheres, admitting the possibility of triple liability due to wrongful acts committed by the accused in any event, it is important to note that the criminal judgment acquittal which denies the existence of the fact and the authorship results in null effects of the administrative decision. Keywords: Administrative Disciplinary Process Military. Discipline. Military hierarchy. Military Principles. Wide Defense and adversarial.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 4 2 REFERENCIAL DE LITERATURA ........................................................................ 6 2.1 CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO ..... 6
2.2 FINALIDADES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO .......................................... 9 2.3 PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO ........................................... 11 2.4 FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO .................................................... 15 2.5 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ............................................... 17 2.6 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR ................................ 18 2.7 TRÍPLICE RESPONSABILIDADE E TRANSGRESSÃO MILITAR .................... 19
3 METODOLOGIA .................................................................................................. 22 3.1 ANÁLISE E DISCUSSÃO DE DADOS .............................................................. 22
4 CONCLUSÃO ...................................................................................................... 23 4.1 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................. 25 REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 26
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1 INTRODUÇÃO O presente trabalho trata-se de uma pesquisa científica que trata do tema da
teoria geral do processo e tem por finalidade específica demonstrar a autonomia e
independência do processo administrativo em relação à sanção de natureza civil e
penal, dando-se ênfase à característica do processo disciplinar militar.
O trabalho divide-se em Referencial de Literatura, Metodologia e Conclusão.
O Referencial de Literatura, Capítulo I, divide-se em seis Subcapítulos. O
primeiro, Conceito e natureza Jurídica do Processo Administrativo, apresenta os
principais aspectos relacionados à natureza jurídica e o conceito de processo
administrativo, buscando demonstrar a sua semelhança com os demais tipos de
processo – judicial e legislativo. No segundo subcapítulo, apresentam-se as
finalidades do processo administrativo, sendo importantes todos os aspectos, mas,
especialmente, a perspectiva de atendimento ao interesse público. Abordam-se no
terceiro subcapítulo os princípios e subprincípios do processo administrativo,
elementos de relevante importância, uma vez que nos princípios encontram-se
aspectos que trazem fundamento para o desenvolvimento do processo, e
proporcionam uma decisão justa pela autoridade competente. No quarto subcapítulo
são abordados os aspectos relacionados às fases do processo administrativo. No
quinto subcapítulo demonstram-se as principais características do processo
administrativo disciplinar. O sexto subcapítulo apresenta as peculiaridades e
perspectivas do processo administrativo disciplinar militar, fortemente alicerçado nos
princípios da hierarquia e da disciplina militares. O sétimo subcapítulo enfatiza a
tríplice responsabilidade sob o prisma da transgressão disciplinar.
O segundo Capítulo, a Metodologia, demonstra o processo de
desenvolvimento desta pesquisa, assim como os elementos estruturantes da
pesquisa, como os objetivos gerais e específicos, a pergunta de pesquisa, e a
hipótese. Neste capítulo demonstram-se, ainda, a análise e discussão de dados.
O terceiro Capítulo, a Conclusão, demonstra os resultados da pesquisa e a
dinâmica da relação entre o processo administrativo e demais normas. Em razão
deste estudo, observou-se a possibilidade de aprofundamento de pesquisas
acadêmicas em razão da complexidade e importância do Tema de Pesquisa,
decorrente da pragmática do direito administrativo, do processo administrativo e,
principalmente, no que é afeto ao processo administrativo disciplinar militar.
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2 REFERENCIAL DE LITERATURA 2.1 CONCEITO E NATUREZA JURÍDICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Grinover et all (2012) a respeito da Teoria Geral do Processo explicam que a
noção preliminar de processo exige, para tanto, ter o domínio sobre os conceitos de
direito substantivo e de direito adjetivo, o primeiro, trata-se da qualificação do direito,
da materialização, a segunda, corresponde ao caráter instrumental, de qualquer
forma, tanto uma quanto a outra possuem uma relação muito próxima, pois tem a
finalidade de permitir a sucessão de atos para que seja possível dizer o direito:
Pelo prisma da atividade jurisdicional, que se desenvolve no processo, percebe-se que as normas jurídicas materiais constituem o critério de julgar, de modo que, não sendo observadas, dão lugar ao error in iudicando; as processuais constituem o critério de proceder, de maneira que, uma vez obedecidas, ensejam a ocorrência do error in procedento (GRINOVER et all, 2012, p. 99).
Diante destas premissas apresentadas, observe-se que a aplicação errada da
norma material resulta em erro, uma vez que ocorre prejuízo do próprio direito
pretendido pelas partes, aspecto igual ocorre com a norma processual, esta, quando
não observada, resulta em prejuízos às partes, uma vez que impossibilita a estas o
exercício da ampla defesa e do contraditório, ou seja, o vício de forma, que decorre
d inobservância das normas adjetivas, ao final de um processo, resulta, igualmente,
em prejuízos às partes. Observe-se que, de qualquer modo, tanto o processo judicial
como o processo administrativo possuem semelhanças, tendo por finalidade comum,
o alcance da justiça, destarte, no primeiro, destaca-se a característica trilateral, onde
o juiz julga imparcialmente, no segundo, ocorre uma atuação da Administração como
parte, ou seja, o processo administrativo é bilateral, contudo, isso não obsta que
sejam obedecidos os princípios gerais que regem o direito processual.
Diante desta dinâmica, Grinover et all (2012), propõe uma análise mais
aprofundada do objeto da norma processual e da norma material:
A norma jurídica qualifica-se por seu objeto e não por sua localização neste ou naquele corpo de leis. O objeto das normas processuais é a disciplina do modo processual a resolver os conflitos e controvérsias mediante a atribuição ao juiz dos poderes necessários para resolvê-los e, às partes, de faculdades e poderes destinados à eficiente defesa de seus direitos, além
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da correlativa sujeição à autoridade exercida pelo juiz (GRINOVER et all, 2012, p. 99).
Diante desta visão doutrinária apresentada pelos autores, pode-se evitar que
o operador do direito confunda a natureza jurídica das normas, ou seja, é na
essência da norma que se encontra o objetivo desta, se de caráter instrumental ou
material, deste modo, nada impede que possam ocorrer normas híbridas, que
estabelecem normas de caráter material e instrumental, estas regulam
procedimentos, aquelas, definem e tipificam condutas.
Segundo Di Pietro (2009), o próprio vocábulo processo demonstra sua
característica principal, ou seja, uma forma ou instrumento, por meio do qual é
alcançado um objetivo. As funções do Estado desenvolvem-se por meio de
processos, por isso temos o processo jurisdicional, legislativo e o administrativo,
todos estes submetidos aos princípios que decorrem da Constituição, das leis e dos
princípios gerais do Direito, destacando-se que: “todos eles obedecem, pelo menos,
aos princípios da competência, da predominância do interesse público sobre o
particular, o que permite falar na existência de uma teoria geral do processo” (DI
PIETRO, 2009, p. 620). Para a autora, processo trata-se de um instrumento
indispensável para o exercício da função administrativa, o qual não pode ser
confundido com o vocábulo procedimento, pois este, por sua vez, trata-se de um
conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática dos atos
administrativos.
Edwayne e Arduin (2004), a respeito do conceito de processo, trazem que:
processo deriva do latim processum, supino de procedere, embora sua derivação se apresente em sentido equivalente a procedimento, pois que exprime, também, ação de proceder ou prosseguir; na linguagem jurídica outra é sua significação, em distinção a procedimento. Processo, pois, exprime a ordem ou a sequência das coisas, para que cada uma delas venha a seu devido tempo, até atingir um determinado fim. O procedimento, por sua vez, é a exteriorização do processo (EDWAYNE & ARDUIN, 2004, p. 36).
Diante destes aspectos apontados pelos autores logo de plano percebe-se
que etimologicamente os vocábulos procedimento e processo não correspondem à
mesma coisa, este, por ser abstrato, exprime um senso de ordem, de seqüência de
atos, aquele deriva deste, por isso a íntima relação, porém, procedimento trata-se da
exteriorização do processo.
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Um aspecto de relevante importância é tratar-se da divisão básica dos
processos, judiciais e extrajudiciais. Segundo Edwayne e Arduin (2009):
Basicamente, os processos dividem-se em judiciais e extrajudiciais. São processos judiciais: o penal e o cível. Aquele tendente à aplicação do direito material no caso concreto, cujo fim é a repressão estatal através de imposição de pena criminal, e este tendente a por fim na lide entre particulares, ou entre estes e o Estado. São extrajudiciais os processos desenvolvidos no âmbito da Administração Pública, onde o contencioso seja de natureza administrativa e não judicial. Dentre os processos extrajudiciais, podemos citar: o processo legislativo e o processo administrativo (EDWAYNE & ARDUIN, 2004, p. 37).
Segundo os autores, o processo é composto de atos, os quais devem
observar os requisitos de validade, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade:
competência, finalidade, forma, motivo e fundamento.
Odete Medauar (2009), em seus estudos, orienta que os atos administrativos,
em geral, podem ser editados de imediato ou sucederem-se por meio de um
conjunto de procedimentos, que ao final exprimem a decisão da Administração,
assim, o qual tem por finalidade exprimir um ato administrativo decisório, punitivo ou
não:
nem todos os atos administrativos são editados de imediato pelos agentes administrativos. Em muitos casos, o ordenamento impõe à precedência de uma série encadeada de fases, cujo momento final é a edição de um ato administrativo. Assim, alguns atos são emitidos como resultado de um processo administrativo (MEDAUAR, 2009, p. 165).
A autora explica que diante desta perspectiva podem ser observadas, ainda,
outras características, dentre elas, a semelhança do processo administrativo com o
processo jurisdicional, em razão de possuírem núcleos de elementos comuns. Seis
características são de extrema importância, sendo elas: a dinâmica do
desenvolvimento processual; a soma dos atos que compõe o processo; a sucessão
de atos necessários e obrigatórios; a figura jurídica do processo que é distinta da
figura do ato; a teleologia vinculada dos atos em relação ao ato final; a ação
preordenada de pessoas para o alcance dos atos; os sujeitos do processo.
Segundo Medauar (2009), estes aspectos devem ser compreendidos do
seguinte modo:
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a partir desse núcleo comum, irradiam-se pontos de diversidade entre os tipos de processo, em grande parte decorrentes das características da função a que se ligam e do ato final a que tendem. Portanto, á peculiaridades no processo administrativo que distinguem do processo jurisdicional e do processo legislativo (MEDAUAR, 2009, p. 166).
Observadas as características do processo administrativo percebe-se
claramente que este não se confunde com procedimento. Procedimento trata-se de
um determinado conjunto de ações encadeadas dentro do processo. Processo, por
sua vez, compreende o conjunto destas ações e procedimentos e tem por finalidade
o alcance de um objetivo da Administração, sua principal característica é o
contraditório. É por meio do processo que a Administração alcança os seus fins e é
por meio dos atos e procedimentos que desenvolve suas atividades, neste sentido
Medauar (2009): “procedimento distingue de processo porque, basicamente,
significa a sucessão encadeada de atos [...] processo implica, sobretudo, atuação
dos sujeitos sob prisma contraditório” (MEDAUAR, 2009, p. 167).
A respeito do processo administrativo, salutar a percepção de que ele
corresponde a um meio pelo qual a Administração realiza suas atividades. Sob um
prisma moderno processo administrativo não se resume simplesmente ao respeito
dos princípios da legalidade e garantia dos direitos do indivíduo, mas,
diferentemente, seus objetivos são mais amplos, como ensina Medauar (2009): “as
várias finalidades apresentam-se cumulativas sem se excluírem, embora sejam
expostas de modo separado, por exigências de sistematização científica”
(MEDAUAR, 2009, p. 167).
2.2 FINALIDADES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Segundo Di Pietro (2009), a finalidade do processo coincide com a seguinte
perspectiva: “como uma série de atos coordenados para realização dos fins estatais”
(DI PIETRO, 2009, p. 619). Diante dessa informação, é possível afirmar que o
processo objetiva o alcance dos objetivos e finalidades da Administração Pública,
servindo-se como instrumento de atuação, bem como, de mecanismo de controle da
atividade estatal, uma vez que garante os direitos da sociedade frente à atuação do
Estado, por isso diz-se que os atos administrativos encontram-se sob controle do
poder jurisdicional. Perceber-se que na distinção entre a função administrativa e
jurisdicional situa-se uma das principais finalidades do processo, a garantia:
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não pode a Administração proferir decisões com força de coisa julgada, pois ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo ou ninguém pode ser juiz em causa própria [...] é essa precisamente a distinção fundamental entre a função administrativa e a função jurisdicional (DI PIETRO, 2009, p. 619).
Aprofundando o estudo das finalidades do processo administrativo, Medauar
(2009) esclarece que:
Garantia [...] no esquema processual o cidadão não encontra ante si uma Administração livre, e sim uma Administração disciplinada na sua atuação. Melhor conteúdo das decisões [...] os interessados são ouvidos, apresentam argumentos e provas, oferecem informações. Legitimação do poder [...] se o poder foi exercido de acordo com as finalidades para as quais foi atribuído. Correto desempenho da função [...] obriga a consideração dos interesses e direitos co-presentes em certa situação. Justiça na Administração [...] o processo administrativo direciona-se à realização da justiça. Aproximação entre Administração e cidadãos [...] rompe-se, com isso, a idéia de Administração contraposta à sociedade. Sistematização de atuações administrativas [...] organização racional da edição de muitos atos administrativos. Facilitar o controle da Administração [...] facilitam o controle da sociedade, do Poder Judiciário e de todos os outros entres que fiscalizam a Administração (MEDAUAR, 2009, p. 169).
Para a autora, deve-se compreender que esta nova percepção da doutrina
não se contrapõe nem exclui a antiga visão, mas complementa a percepção de
processo administrativo, em síntese, trata-se de meio utilizado para o atendimento
das necessidades da Administração, direta ou indiretamente. Indiretamente, a
Administração atende as necessidades da sociedade, e, diretamente, a
Administração submete os administrados às leis e regulamentos, ou seja, se por um
lado o processo administrativo é recurso da Administração para o desempenho de
suas atividades, do outro, é também instrumento de garantias da sociedade, uma
vez que possibilita a esta apresentar seus argumentos e demonstrar a legitimidade
de seus direitos.
O processo administrativo é também direito e garantia fundamental, como
ensina Medauar (2009), contudo, é importante observar que
nem sempre, na teoria e na prática, se torna possível a separação nítida entre direitos e garantias [ ] uma vez que estas possuem conotação instrumental [ ] apresenta-se precipuamente como garantia, porque se destina a tutelar direitos [...] sob o ângulo do cidadão trata-se de direito instrumental [...] enfocado também como garantia de direitos difusos (MEDAUAR, 2009, p. 170).
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O processo administrativo apresenta duas perspectivas básicas. A primeira,
como instrumento de pacificação de litígios, quando dois ou mais administrados
encontram-se em situações controversas entre si, e, em razão da matéria, a solução
é de responsabilidade da administração. A segunda, em relação aos acusados no
âmbito administrativo. Em qualquer das situações a Administração, em razão dos
princípios que regem a sua atividade, deve observar o respeito integral dos direitos e
garantias, a ampla defesa e o contraditório, o devido processo legal administrativo.
Segundo Medauar (2009), é importante observar que o devido processo legal
“originariamente vinculou-se ao processo penal, sobretudo para possibilitar o direito
de defesa. Depois se estendeu ao processo civil. A doutrina pátria recentemente
posiciona-se favoravelmente à vigência da cláusula no âmbito da Administração”
(MEDUAR, 2009, p. 171).
2.3 PRINCÍPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Segundo Di Pietro (2009), os princípios norteadores do processo
administrativo são: a publicidade; a oficialidade; obediência à forma e aos
procedimentos; gratuidade; contraditório e ampla defesa; atipicidade; pluralidade de
instâncias; economia processual; participação popular.
A respeito destes princípios, é importante trazer à tona as seguintes
explicações:
a publicidade [...] por ser pública a atividade da Administração, os processos que ela desenvolve devem estar abertos ao acesso dos interessados (DI PIETRO, 2009, p. 624).
A publicidade trata-se de preceito de ordem constitucional, e serve para dar
maior transparência aos atos praticados pela Administração Pública, uma vez que
esta faz uso dos recursos financeiros do contribuinte para o atendimento das
necessidades da sociedade.
a oficialidade [...] assegura a possibilidade de instauração do processo por iniciativa da Administração, independentemente de provocação do administrado e ainda a possibilidade de impulsionar o processo, adotando todas as medidas necessárias a sua adequada instrução (DI PIETRO, 2009, p. 625).
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Os processos administrativos não dependem de provocação da qualquer das
partes, podem partir de iniciativas da própria Administração, assim como o
andamento do processo, uma vez que o processo administrativo difere do
jurisdicional, pois naquele a Administração atua como parte interessada, e neste, o
judiciário atua imparcialmente, por isso diz-se que no processo administrativo ocorre
a bilateralidade, e no processo jurisdicional, a trilateralidade.
obediência à forma e aos procedimentos [...] a necessidade de maior formalismo existe nos processos que envolvem interesses particulares [...] confrontam-se, de um lado, o interesse público, a exigir formas mais simples e rápidas para a solução dos processos, e, de outro, o interesse particular, que requer formas mais rígidas, para evitar o arbítrio e a ofensa a seus direitos individuais (DI PIETRO, 2009, p. 626).
A obediência à forma e aos procedimentos assevera a estrita observância da
Lei, uma vez que o processo administrativo envolve interesses públicos e
particulares, de qualquer modo, não é exigido formalismo amplo, mas sim o
formalismo necessário, que permita o alcance de uma decisão justa e equânime,
respeitando-se os direitos e garantias da pessoa humana.
gratuidade [...] sendo a Administração Pública uma das partes do processo administrativo, não se justifica a mesma onerosidade que existe no processo judicial [...] a menos que haja lei específica cobrança de determinados atos, a regra é a da gratuidade dos atos processuais (DI PIETRO, 2009, p. 627).
A gratuidade decorre da característica bilateral do processo administrativo,
uma vez que a Administração atua na condição de parte ou interessado, deste
modo, não é justificada a onerosidade que ocorre no processo jurisdicional, contudo,
em determinadas situações, desde que haja previsão legal, admitem-se a cobrança
de valores.
ampla defesa e contraditório [...] o princípio do contraditório é inerente ao direito de defesa, é decorrente da bilateralidade do processo: quando uma das partes alega alguma coisa, há que ser ouvida a outra, dando-lhe oportunidade de resposta ((DI PIETRO, 2009, p. 627-628).
A ampla defesa e o contraditório são direitos e garantias fundamentais
expressos na Constituição de 1988, a qual assegura aos acusados em processo
judicial ou administrativo o direito a todos os meios lícitos para comprovar a sua
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inocência, deste modo, a defesa deve ser ampla, permitindo aos acusados o acesso
aos autos e a produção de prova, podendo, inclusive, contraditar as informações
apresentadas por outrem, demonstrando a legitimidade de suas ações ou a sua
inocência. A ampla defesa e o contraditório são, também, elementos que decorrem
da bilateralidade, pois, permite ao acusado ser ouvido sempre que houver
manifestação da parte contrária, oportunizando-lhe resposta.
Atipicidade [...] ao contrário do direito penal, em que a tipicidade é um dos princípios fundamentais, decorrente do postulado segundo o qual não há crime sem lei que o preveja, no direito administrativo prevalece a atipicidade, no sentido de que muitas infrações administrativas não são descritas com precisão na lei (DI PIETRO, 2009, p. 629).
A ausência de tipicidade no direito administrativo não corresponde à ausência
de qualquer previsão legal, mas, diferentemente, os tipos são mais flexíveis,
podendo ser enquadrada a conduta de um infrator genericamente, diferentemente
do que ocorre no direito penal, onde a conduta deve ser enquadrada de modo
expresso e específico existente na norma penal.
pluralidade de instâncias [...] decorre do poder de autotutela de que dispõe a Administração Pública e que lhe permite rever os próprios atos, quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos [...] o que se objetiva, com a possibilidade de reexame, é a preservação da legalidade administrativa [...] só não há pluralidade de instâncias quando a decisão já partiu da autoridade máxima, hipótese em que caberá apenas pedido de reconsideração; não sendo atendido, restará ao interessado procurar a via judicial (DI PIETRO, 2009, p. 630).
O princípio da pluralidade das instâncias decorre do princípio do duplo grau
de jurisdição, necessário ao reexame necessário da matéria. No âmbito
administrativo, a Administração Pública pode rever os seus atos, em função da
autotutela dos atos administrativos, podendo revogá-los por oportunidade e
conveniência ou anulá-los quando eivados de vício.
economia processual [...] processo é instrumento para aplicação da lei, de modo que as exigências a ele pertinentes devem ser adequadas e proporcionais ao fim que se pretende atingir [...] evitar formalismos excessivos, não essenciais a legalidade do procedimento que possam onerar inutilmente a Administração pública (DI PIETRO, 2009, p. 631).
A economia processual trata-se de um princípio de relevante importância, pois
reduz os gastos da administração com excessiva formalidade, e, do mesmo modo,
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admite o reaproveitamento dos atos e a convalidação, quando não importem em
prejuízo à Administração ou às partes interessadas.
No que é afeto à participação popular, entende-se que esta: “participação popular [...] é inerente à idéia de Estado Democrático de Direito (DI PIETRO, 2009,
p. 632)”. A Administração desenvolve suas atividades tendo por objetivo o
atendimento das necessidades da sociedade, portanto, seu objeto é de interesse
público, sendo de extrema relevância a participação popular.
Para Edwayne & Arduin (2004) são princípios do processo administrativo a
“legalidade objetiva, oficialidade, informalismo, verdade material e a garantia de
defesa” (EDWAYNE & ARDUIN, 2004, p. 38). A legalidade objetiva exige o
cumprimento integral das leis. A oficialidade corresponde à atribuição da
Administração em movimentar o processo independentemente de provocação do
particular. O princípio do informalismo requer a dispensa de formas rígidas, exigindo-
se apenas as formalidades estritamente necessárias. Em relação ao princípio da
verdade material, a Administração encontra-se autorizada a valer-se de qualquer
meio de prova produzida por meios legais, desde que trasladada ao processo e
submetida ao contraditório. A garantia de defesa corresponde ao direito do acusado
em produzir provas e acompanhar os atos de instrução, e, após a decisão, o direito
e utilizar-se dos recursos administrativos cabíveis.
Ao tratar dos princípios inerentes ao processo administrativo, determinados
autores os dividem em princípios gerais e específicos, outros em princípios e sub-
princípios, Meduar (2009) divide do seguinte modo: “especificamente para o
processo administrativo, a Constituição prevê o princípio do contraditório, da ampla
defesa e da razoável duração do processo. Os demais decorrem de formulação
doutrinária, jurisprudencial e legal” (MEDAUAR, 2009, p. 171).
A vista dos princípios do processo administrativo Medauar (2009) destaca
como essenciais:
Contraditório [...] significa a faculdade de manifestar o próprio ponto de vista ou argumentos próprios, ante fatos, documentos ou pontos de vista apresentados por outrem. Ampla defesa [...] tem o sentido de busca da preservação de algo que será afetado por atos, medidas, condutas, condutas, decisões, declarações, vindos de outrem. Razoável duração do processo [...] que a decisão seja tomada no menor tempo possível.
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Oficialidade [...] responsabilidade da Administração pelo andamento regular e contínuo do processo, independentemente de provocação dos sujeitos. Verdade material [...] decisões com base nos fatos tais como se apresentam na realidade, não se satisfazendo com a versão oferecida pelos sujeitos. Formalismo moderado [...] previsão de ritos e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa (MEDAUAR, 2009, p. 171-176)
Segundo a autora, alguns destes princípios exprimem outros princípios e
características do processo administrativo. Assim, pode-se afirmar que do princípio
do contraditório decorrem o princípio da informação geral, a ouvida dos sujeitos ou
audiência das partes, a motivação. Do princípio da ampla defesa decorre o caráter
prévio da defesa, o direito de recurso, o direito de defesa técnica, direito de ser
notificado, direito à produção de provas. O princípio da oficialidade relaciona-se com
a atuação abrangente da Administração, a obtenção de provas e de dados para
esclarecimento dos fatos, sendo importante observar que a inércia dos sujeitos não
ocasiona a paralisação do processo. O formalismo moderado não pode ser
confundido com ausência de formalidades – por esse motivo a doutrina tem
abandonado o termo informalismo – mas, diferentemente, deve a Administração
observar as formalidades necessárias e imprescindíveis à solução do processo,
especialmente no que é afeto à ampla defesa e o contraditório.
2.4 FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
O processo desenvolve-se por meio de fases, as quais que variam de acordo
com a doutrina, mas que em linhas gerais, pode ser compreendida sob três
aspectos: fase introdutória ou inicial, integrada por atos que desencadeiam o processo [...] fase preparatória, na qual se colhem todos os elementos de fato e de direito que possibilitem a tomada de decisão justa e aderente à realidade [...] fase decisória, que é o momento em que a autoridade competente fixa o teor do ato que emite a decisão e o formaliza (MEDAUA, 2009, p. 177).
Segundo Medauar (2009), no âmbito da Administração Pública Federal, o
processo administrativo é regulado pela Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999,
sendo aplicada no âmbito da Administração direta e indireta, como também, ao
Poder Legislativo e Judiciário. A referida lei visa à proteção dos administrados,
auxiliando a Administração a alcançar os seus objetivos.
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Para Edwayne e Arduin (2004), as fases do processo administrativo são:
instauração, instrução, defesa, relatório e julgamento. As fases são conceituadas
pelos autores da seguinte forma:
Instauração [...] apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que ensejam o processo. Instrução [...] é a fase de elucidação dos fatos, com a produção de provas da acusação no processo punitivo, ou de complementação das iniciais no processo de controle e de outorga. Defesa [...] é garantia constitucional de todo acusado, em processo judicial ou administrativo, e compreende a ciência da acusação, a vista dos autos na repartição, a oportunidade para oferecimento de contestação e provas, a inquirição e reperguntas de testemunhas, e a observação do devido processo legal. Relatório [...] é a síntese do apurado no processo, feita por quem o presidiu individualmente, ou pela comissão processante, com apreciação das provas, dos fatos apurados, do direito debatido, e proposta conclusiva para decisão da autoridade julgadora competente. Julgamento [...] é a decisão proferida pela autoridade ou órgão competente sobre o objeto do processo (EDWAYNE & ARDUIN, 2004, p. 39)
A instauração é a fase onde se dá o início do processo administrativo, onde
expõem-se todas as informações que motivaram o início do procedimento. A
instrução é a fase onde ocorrem a produção de provas, oitiva de testemunhas, em
síntese, é o momento onde são apuradas as informações iniciais tendo por
finalidade aperfeiçoar a verdade dos fatos. Durante a defesa as partes apresentam
seus argumentos e contraditam as informações trazidas aos autos do processo, ela
deve ser ampla, permitindo o acesso das partes às informações constantes nos
autos. No relatório o encarregado ou a comissão designada encarrega-se de expor
circunstanciadamente os fatos, emitindo parecer a respeito de tudo o que tenha sido
apurado. Na fase de julgamento a autoridade disciplinar encarrega-se de analisar
todas as informações que constam no processo, podendo concordar ou discordar do
parecer da comissão ou do encarregado, em qualquer das hipóteses, a decisão final
da autoridade competente deve ser fundamentada.
Neste mesmo diapasão Di Pietro (2009): “o processo desenvolve-se nas
seguintes fases: instauração, instrução, defesa, relatório e decisão” (DI PIETRO,
2009, p. 635). Segundo a autora, o processo tem início por meio de despacho da
autoridade competente, onde se determina a instauração de processo disciplinar por
meio de portaria. A autoridade age ex officio, com fundamento no princípio da
oficialidade, à partir do momento em que toma ciência de irregularidade cometida
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por servidor público. Quando inexistirem elementos suficientes para a instauração do
processo, pode a autoridade competente determinar a realização de sindicância.
2.5 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
Em linhas gerais, existem dois grandes grupos de processos administrativos,
aqueles onde existem controvérsias ou conflitos de interesses e aqueles
denominados de processos sancionadores ou punitivos, onde existem acusados.
Meduar (2009) divide da seguinte forma: processos de gestão; outorga; verificação
ou determinação; revisão. Segundo a autora, estes processos correspondem a atos
administrativos que concedem direitos ou restringem a atividade humana; incluídos,
também, aqueles atos necessários ao desenvolvimento das atividades da
Administração. Em relação aos atos punitivos ou sancionadores, são divididos em:
internos – processos disciplinares de servidores, de alunos de escolas públicas; e
externos – que visam aplicar sanções sobre administrados que não integram a
organização administrativa.
Segundo Di Pietro (2009), o processo administrativo disciplinar é meio de
“apuração de ilícitos administrativos” (DI PIETRO, 2009, p. 634). Doutrinariamente
ele divide-se em processo administrativo disciplinar comum e sumário, neste último,
está compreendida a sindicância e a verdade sabida. O sistema de repressão
disciplinar é relativamente adotado pelo Brasil, trata-se de um sistema misto, ou,
também denominado de jurisdicionalização moderada, que pode ser definido da
seguinte forma: “intervém determinados órgãos, com função geralmente opinativa,
sendo a pena aplicada pelo superior hierárquico; além disso, mantém-se certo grau
de discricionariedade na verificação dos fatos e na escolha da pena aplicável” (DI
PIETRO, 2009, p. 634).
Em se tratando de processo disciplinar Di Pietro (2009) explica que é
importante que a portaria seja bem elaborada pelo encarregado ou comissão
processante, uma vez que esta é que irá revestir de legalidade os atos praticados
pelos responsáveis, assim como, garante aos acusados o exercício amplo da defesa
e do contraditório. A deficiência na portaria poderá resultar em nulidade processual:
A portaria bem elaborada é essencial à legalidade do processo, pois equivale à denúncia do processo penal e, se não contiver dados suficientes, poderá prejudicar a defesa; é indispensável que ela contenha todos os
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elementos que permitam aos servidores conhecer os ilícitos de que são acusados (DI PIETRO, 2009, p. 633).
Se o fato apurado também apresentar indícios de infração penal, deverá
comissão processante ou o encarregado comunicar a autoridade policial
competente, sem prejuízo da apuração do resíduo disciplinar uma vez que as
esferas são autônomas e independentes, não ocorrendo, deste modo, o bis in idem.
2.6 PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR
Hely Lopes Meirelles (2005), em relação aos militares, explica que:
O ingresso no serviço público militar dá-se, normalmente, por recrutamento e, excepcionalmente, por concurso, na forma regulamentar da respectiva Arma ou serviço. Os militares têm por base a hierarquia e disciplina, no que diferem dos servidores civis. A estrutura do serviço militar consiste em patentes (para os oficiais) e graduação (para os praças) (HELY LOPES MEIRELLES, 2005, p. 491-492).
É de extrema importância observar-se que as instituições militares diferem
das instituições civis. As organizações militares possuem características próprias,
regulamentos disciplinares específicos.
Estas instituições são alicerçadas nos princípios da disciplina e hierarquia
militares, o que exige a adoção de procedimentos e normas adequadas ao
cumprimento de suas missões, neste sentido Valla (2013): “a diferença, a bem da
verdade, está justamente na investidura militar como algo extraordinário e de muita
seriedade. Portanto, não pode estar ao alcance de pessoas despreparadas e
inconseqüentes” (VALLA, 2013, p. 116).
Salutar o entendimento de Valla (2013) ao demonstrar a importância do
regime disciplinar militar no âmbito das Polícias Militares: “um erro nessas escolhas
limita a capacidade dessas corporações, levando a resultados decepcionantes no
controle da criminalidade” (VALLA, 2013, p. 110).
Para o autor, a própria essência das instituições militares, a qual decorre da
investidura militar, exige uma perspectiva disciplinar e hierárquica mais rígida,
porque associada à estética militar, destarte, a própria Constituição de 1988
caracteriza as Polícias Militares como instituições auxiliares e reservas do Exército,
assemelhando-se em postos e graduações, até ao posto de Coronel, inclusive.
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2.7 TRÍPLICE RESPONSABILIDADE E TRANSGRESSÃO MILITAR
O processo administrativo é independente, embora possa ser submetido ao
poder jurisdicional para apreciação e análise da forma. Em razão de sua autonomia,
pode o servidor público, civil ou militar, ser submetido, em decorrência de um único
fato, a sanções administrativas, civis e penais, não resultando o fato em ofensa ao
princípio do bis in idem, vez que são esferas autônomas e independentes entre si.
Uma ação abusiva de um servidor público, civil ou militar, pode resultar em punição
disciplinar e concomitantemente, em sanção penal e ser condenado na esfera cível.
Neste diapasão Medauar (2009):
É possível que a mesma conduta configure infração administrativa, acarrete dano à Administração e seja tipificada como crime. Neste caso, o servidor arcará com as consequências da responsabilidade administrativa, civil e criminal, pois as três têm fundamento e natureza diversos. O mesmo se aplica na ocorrência de duas modalidades de infração (MEDAUAR, 2009, p. 309).
Neste mesmo diapasão Di Pietro (2009): “O servidor público sujeita-se à
responsabilidade civil, penal e administrativa decorrente do exercício do cargo,
emprego ou função. Por outras palavras, pode praticar atos ilícitos no âmbito civil,
penal e administrativo (DI PIETRO, 2009, p. 608).
O artigo 935, in verbis, da Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002, Código
Civil Brasileiro, traz que: “Art. 935. A responsabilidade civil é independente da
criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem
seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal”. O
legislador buscou obstar que a ação ex-delito pudesse ser estendida artificiosamente
pela parte, assim, decidido o fato e a autoria na esfera criminal, não poderá o juízo
civil aviltar a decisão, sendo conveniente observar que muitas decisões do juízo
criminal ocorrem no âmbito do Tribunal do Júri, o que seria uma afronta à própria
norma constitucional vigente.
Medauar (2009) explica que é possível que uma ação do servidor público, civil
ou militar, constitua um ilícito administrativo, penal e civil, ou que, nesta hipótese,
poderá o acusado ser responsabilizado nas três esferas sem que com isso ocorra o
bis in idem, destarte, o que a norma impede é que uma pessoa seja punida duas
vezes na mesma esfera por apenas um ato cometido. Embora sejam autônomas e
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independentes entre si, existem alguns efeitos da sentença penal que modificam ou
extinguem a punição aplicada na esfera administrativa e civil, como explica Medauar
(2009):
Não se pode mais questionar sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal [...] na hipótese de absolvição, se esta resultar de prova da inexistência do fato ou de prova da ausência de autoria, o servidor também será absolvido no processo disciplinar, por força do artigo 935, do Código Civil Brasileiro (MEDAUAR, 2009, p. 321).
O Decreto n° 4346, de 26 de agosto de 2002, Regulamento Disciplinar do
Exército – RDE, em seu artigo 14, caput, traz esta mesma perspectiva:
Art. 14. Transgressão disciplinar é toda ação praticada pelo militar contrária aos preceitos estatuídos no ordenamento jurídico pátrio ofensiva à ética, aos deveres e às obrigações militares, mesmo na sua manifestação elementar e simples, ou, ainda, que afete a honra pessoal, o pundonor militar e o decoro da classe. § 1°. Quando a conduta praticada estiver tipificada em lei como crime ou contravenção penal, não se caracterizará transgressão disciplinar. § 2°. As responsabilidades nas esferas cível, criminal e administrativa são independentes entre si e podem ser apuradas concomitantemente. § 3°. As responsabilidades cível e administrativa do militar serão afastadas no caso de absolvição criminal, com sentença transitada em julgado, que negue a existência do fato ou da sua autoria. § 4°. No concurso de crime e transgressão disciplinar, quando forem da mesma natureza, esta é absorvida por aquele e aplica-se somente a pena relativa ao crime. § 5º. Na hipótese do § 4°, a autoridade competente para aplicar a pena disciplinar deve aguardar o pronunciamento da Justiça, para posterior avaliação da questão no âmbito administrativo. § 6°. Quando, por ocasião do julgamento do crime, este for descaracterizado para transgressão ou a denúncia for rejeitada, a falta cometida deverá ser apreciada, para efeito de punição, pela autoridade a que estiver subordinado o faltoso. § 7°. É vedada a aplicação de mais de uma penalidade por uma única transgressão disciplinar. § 8°. Quando a falta tiver sido cometida contra a pessoa do comandante da OM, será ela apreciada, para efeito de punição, pela autoridade a que estiver subordinado o ofendido. § 9°. São equivalentes, para efeito deste Regulamento, as expressões transgressão disciplinar e transgressão militar.
Observa-se que o caput do artigo demonstra a rigidez do conceito de
transgressão disciplinar, principalmente pelo uso dos vocábulos “elementar e
simples”, e a referência ao ordenamento jurídico, à ética, deveres e obrigações
militares, além da extensão dada pela norma, no que é afeto à honra pessoal, o
pundonor militar e o decoro da classe. No § 1°, a norma é taxativa conquanto à
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tipificação do que seja transgressão disciplinar. Diante desta perspectiva do § 1°
combinada com o § 9º, pode-se afirmar que o Regulamento Disciplinar do Exército
está para o Direito Penal Militar, assim como a Lei de Contravenções Penais está
para o Direito Penal, observe-se que, buscou o legislador, com base no princípio da
Lex especiale derrogat generale, demonstrar o caráter especial da norma disciplinar
militar. No § 2°, in verbis, observa-se a independência das esferas cível,
administrativa e criminal. À Luz do § 3°, observa-se que a sentença penal que
absolve o réu, negando a existência ou a autoria do fato, após o trânsito e julgado,
afasta a responsabilidade civil e administrativa do militar. O § 4°, estabelece o
princípio da absorção, ou seja, na hipótese de concurso entre crime e transgressão
disciplinar, quando da mesma natureza, a transgressão disciplinar é absorvida pelo
crime, aplicando-se, deste modo, apenas a pena relativa ao crime. De acordo com o
§ 5°, sempre que houver concurso material, entre crime militar e transgressão militar,
quando da mesma natureza, deverá a autoridade disciplinar competente aguardar o
pronunciamento da justiça para posterior avaliação do fato no âmbito administrativo,
o que não pode ser confundido com o trânsito em julgado ou sentença. O § 6°, não
se trata de uma recomendação, mas, diferentemente, trata-se de uma imposição da
Lei, obrigando a autoridade competente à instaurar processo administrativo
disciplinar militar quando, embora não seja hipótese de crime, evidente o resíduo
disciplinar a ser punido exclusivamente na esfera administrativa. Pode-se perceber
que o § 7° obsta que o militar seja punido duas vezes pelo mesmo fato na esfera
administrativa, evitando a ofensa do princípio do non bis in idem. O § 8º, assevera a
importância do julgamento com isenção na esfera administrativa e a equidade,
obstando que o Comandante de uma Organização Militar possa emitir decisão em
causa própria, o que, no mínimo poderia resultar em um julgamento parcial e
equivocado, abuso de autoridade ou prejudicar a própria defesa do acusado.
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3 METODOLOGIA
O presente estudo trata-se de uma pesquisa científica, o qual tem por
finalidade desenvolver um artigo científico, tendo sido desenvolvido através do
processo lógico-dedutivo – do geral para o particular – obedecidas as normas para
elaboração de pesquisa científica.
Trata-se de uma pesquisa científica de variáveis qualitativas, original, onde a
produção científica resultou de pesquisas bibliográficas e documentais, tendo sido
utilizadas obras e documentos afetos ao tema da pesquisa. O Tema de Pesquisa
estabelecido foi a teoria geral do processo administrativo. O objetivo geral da
pesquisa consiste na elaboração de uma estrutura de reconhecimento das variáveis
que incidem sobre o conceito de processo administrativo, e por objetivo específico, a
proposição das dimensões de análise do processo administrativo disciplinar, com
ênfase no processo administrativo disciplinar militar.
Partiu-se do seguinte questionamento: “o processo administrativo disciplinar é
autônomo e independente, admitindo-se a tríplice responsabilidade decorrente de
um único ato cometido pelo acusado, o que não importa em ofensa ao princípio do
bis in idem?”. A hipótese de pesquisa assevera que: “o processo disciplinar militar,
assim como os demais processos administrativos disciplinares em geral, também
admite a tríplice responsabilidade do militar autor de fato ofensivo à disciplina
militar”.
3.1 ANÁLISE E DISCUSSÃO DE DADOS
Pode o militar ou o servidor público ser responsabilizado nas esferas civil,
penal e administrativa, sem que com isso ocorra qualquer ofensa ao princípio do bis
in idem, uma vez que o objeto jurídico das normas é distinto e as esferas são
autônomas.
Processo e procedimento são institutos jurídicos distintos, o primeiro, possui
característica instrumental, é de natureza abstrata, o segundo, trata-se de um
conjunto de atos que integram o processo.
O processo administrativo disciplinar e o processo administrativo disciplinar
militar possuem semelhanças, dentre as quais, destaca-se neste último, a rigidez
que decorre dos princípios da hierarquia e da disciplina militar.
23
4 CONCLUSÃO
O processo administrativo, o processo legislativo e o processo judicial
possuem semelhanças, tendo princípios gerais e específicos. Em linhas gerais, o
processo trata-se de um instrumento para o alcance de um fim. No âmbito
administrativo, o processo tem por finalidade o atendimento de uma necessidade da
Administração, direta ou indiretamente. O processo legislativo visa o
estabelecimento de leis para que o Estado e a sociedade possam ter suas
necessidades atendidas. O processo judicial tem por finalidade a pacificação dos
litígios, tendo como principal característica a trilateralidade, na qual o juiz ocupa
posição imparcial, competindo à este dizer o direito.
Processo e procedimento são vocábulos que derivam do latim,
respectivamente, processum e procedere, embora possuam derivação equivalente,
pois decorrem de uma mesma raiz etimológica, não se confundem, pois processo
exprime uma sequência de coisas para o alcance de um determinado vim, e
procedimento, consequentemente, trata-se de um conjunto de atos, é, na realidade,
a forma de exteriorização do processo.
O processo administrativo tem por finalidade o alcance de um objetivo ou
finalidade da Administração, possui caráter instrumental, por isso é abstrato, do
mesmo modo, apresenta-se como mecanismo de controle da ação, uma vez que
impõe limites ao exercício dos poderes pelo Estado, estabelecendo direitos e
garantias aos administrados frente aos atos praticados pela Administração.
Destacam-se como princípios do processo administrativo a legalidade, a
publicidade, a oficialidade, a obediência, a forma, a gratuidade, o contraditório e a
ampla defesa, a atipicidade, a pluralidade de instâncias, a economia processual e a
participação popular, de qualquer modo, os princípios não são estanques, uma vez
que decorrem destes princípios gerais outros subprincípios, os quais, igualmente
importantes. Em relação ao processo administrativo disciplinar, os princípios de
maior relevância são a legalidade, a formalidade, o contraditório e a ampla defesa,
de qualquer modo, devem ser respeitados todos os demais princípios, sob pena de
vício, que acarreta em abuso ou nulidade.
O processo administrativo pode ser compreendido sob três aspectos, a fase
inicial, a fase preparatória e a fase decisória. Em relação ao processo administrativo
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disciplinar a doutrina estabelece as seguintes fases, as quais coincidem com os
aspectos mencionados, instauração, instrução, defesa, relatório, julgamento.
O processo administrativo disciplinar tem por finalidade apurar as
irregularidades cometidas pelo servidor, aplicando-se a sanção cabível, que alcança
o status disciplinar do responsável, por este motivo as normas disciplinares devem
obedecer a forma, garantindo-se aos acusados a ampla defesa e o contraditório.
O processo administrativo disciplinar militar, embora possua semelhança ao
processo administrativo disciplinar em geral, possui uma característica especial, a
rigidez disciplinar que decorre dos princípios basilares da instituição militar, a
hierarquia e a disciplina.
O processo administrativo disciplinar militar, possui as mesmas características
dos processos administrativos em geral, tendo como característica peculiar a
possibilidade de aplicar-se ao acusado sanção disciplinar que resulta em prejuízos à
liberdade individual, por este motivo tem entendido a doutrina e a jurisprudência que
no processo administrativo militar a forma deve ser obedecida rigorosamente,
assegurando-se aos acusados o acesso à ampla defesa e ao contraditório.
Diante do estudo, pode-se afirmar que existe autonomia e independência
entre as sanções aplicadas nas esferas cível, administrativa e disciplinar, uma vez
que o objeto jurídico e finalidade das normas são distintos, inexistindo, portanto,
qualquer ofensa ao princípio do non bis in idem.
Tal perspectiva pode ser observada no artigo 935, do Código Civil, e,
também, no artigo 14, do Regulamento Disciplinar do Exército, do mesmo modo, a
legislação penal especial prevê estes mesmos aspectos, como é o caso da Lei n°
4898, de 9 de dezembro de 1965, Crimes de Abuso de Autoridade, a qual prevê, em
seu artigo 6°, in verbis, que: “art. 6°. O abuso de autoridade sujeitará o seu autor à
sanção administrativa, civil e penal”.
Diante destas análises é importante observar, com fundamento em Di Pietro
(2009), que: “A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre do artigo 186
do Código Civil, que consagra a regra, aceita universalmente, segundo a qual todo
aquele que causa dano a outrem é obrigado a repará-lo” (DI PIETRO, 2009, p. 608).
Observe-se que o objeto jurídico protegido pela norma civil incide sobre bens
específicos, dentre os quais a obrigação de reparar o dano causado a outrem,
diferente do que ocorre com a norma penal: “o servidor responde penalmente
quando pratica crime ou contravenção. Existindo, no ilícito penal, os mesmos
25
elementos caracterizadores dos demais tipos de atos ilícitos, porém com algumas
peculiaridades” (DI PIETRO, 2009, p. 611). Logicamente a norma penal tem por
finalidade a proteção dos bens mais importantes, aqueles que logicamente devem
ser protegidos por normas que estabelecem sanções mais severas. Finalizando
estes aspectos, no que é afeto à responsabilidade administrativa, é importante frisar
que: “O servidor responde administrativamente pelos ilícitos administrativos definidos
na legislação estatutária e que apresentam os mesmos elementos básicos do ilícito
civil: ação ou omissão contrária à lei, culpa ou dolo e dano” (DI PIETRO, 2009, p.
610).
4.1 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do que foi estudado, é importante o aprofundamento do estudo em
relação ao que estabelece a Constituição da República Federativa do Brasil,
promulgada em 5 de outubro de 1988, em seu artigo, 142, § 2°, in verbis, no que é
afeto a impossibilidade do habeas corpus em relação às punições disciplinares: “§
2°. Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares militares”. Tal
perspectiva não pode ser analisada sob um prisma absoluto, uma vez que nenhuma
norma ou garantia constitucional é absoluta, mas relativa em si mesma, destarte,
atualmente os órgãos jurisdicionais tem admitido habeas corpus em relação às
punições disciplinares quando eivadas de vício formal, e, em algumas situações, o
judiciário tem adentrado até mesmo ao mérito, todavia, quando evidente o vício de
forma, ou seja, na atualidade o vício de forma é pressuposto para a análise do
mérito administrativo pelo judiciário. Percebe-se, deste modo, que embora seja a
Administração Pública independente em relação ao mérito administrativo, compete
ao Poder Judiciário o controle de legalidade dos atos administrativos, dentre eles o
próprio processo administrativo, onde se inclui o processo administrativo disciplinar e
o processo administrativo disciplinar militar, neste último caso, exceção da exceção.
Outro aspecto importante trata-se da competência da justiça comum no
julgamento do crime de abuso de autoridade cometido por militar em serviço, o fato
decorre da imposição constante na Lei n° 4898, de 9 de dezembro de 1965, Crimes
de Abuso de Autoridade. Aspecto semelhante ocorre na hipótese do crime de
homicídio doloso contra a vida de civil cometido por militar em serviço, cujo
julgamento, por força da norma constitucional, é de competência do Tribunal do Júri.
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REFERÊNCIAS ARDUIN, Edwayne A. Aureano. MANOEL, Élio de Oliveira. Direito Disciplinar Militar. Teoria, Prática e Doutrina. Curitiba: Comunicare, 2004. CINTRA, Antônio Carlos de Araújo. GRINOVER, Ada Pellegrini. DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2009. LEGISLAÇÃO. Federal. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988. Acesso em: 23 out. 2014. Disponível em: <www.planalto.pr.gov.br>. _______. Decreto n° 4346, de 26 de agosto de 2002. Regulamento Disciplinar do Exército. Acesso em: 23 out. 2014. Disponível em: <www.planalto.pr.gov.br>. _______. Lei n° 4898, de 9 de dezembro de 1965. Abuso de Autoridade. Acesso em: 23 out. 2014. Disponível em: <www.planalto.pr.gov.br>. _______. Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2992. Código Civil. Acesso em: 23 out. 2014. Disponível em: <www.planalto.pr.gov.br>. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 13. ed. rev. atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30 . ed. Rev. Atual. AZEVEDO, Eurico de Andrade. ALEIXO, Délcio Balestero. BURLE FILHO, José Emmanuel. São Paulo: Malheiros, 2005. VALLA, Wilson Odirley. Deontologia Policial Militar. Ética Profissional. 6. ed. rev. atual. Curitiba: Comunicare, 2013.