simpósio de geografia da udesc -...

Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) Florianópolis, Santa Catarina

XIV SIMGeo Simpósio de Geografia da UDESC

2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, PLANEJAMENTO LOCAL

E REGIONAL

A METROPOLIZAÇÃO COMO PERSPECTIVA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UM DEBATE NECESSÁRIO

Reschilian, Paulo Romano1 Vieira, Ionice Gonçalves 2

Resumo O processo de metropolização, especialmente nos países em desenvolvimento tem se asseverado nas ultimas quatro décadas. Nesse contexto, tendo em vista o modelo de desenvolvimento protagonizado no Brasil pela efetiva inserção do Estado na definição de estratégias de desenvolvimento e inclusão, fundamentados na organização do território em escala nacional, regional e urbana, observamos uma tendência ao surgimento de novas regiões metropolitanas no país. Em 9 de janeiro de 2012, foi aprovada por meio da lei complementar estadual 1166, a criação da RM Vale do Paraíba e Litoral Norte, SP. A avaliação do processo histórico de ocupação e organização do território regional, dos planos realizados e da implantação de políticas públicas, há pelo menos quatro décadas, sugerem pensar que a questão se coloca mais para a lógica do modelo de desenvolvimento do que para soluções que possam ser originadas pelos arranjos da engenharia institucional ou de políticas públicas. Palavras-chave: macrometrópole, metrópole, regionalização, planejamento regional, Vale do Paraíba.

Abstract The process of metropolization, especially in developing countries, has been stated in the last four decades. In this context, in view of the development model adopted in Brazil for the effective integration of the State in defining development strategies and inclusion, based on the organization of the territory at a national, regional end urban scale, we observes a trend to the emergence of new metropolitan areas in the country. On January 9, 2012, was approved a complementary State Law, n 1166, that established RM Vale do Paraiba and Litoral Norte, SP. The evaluation of the historical process of occupation and regional territorial organization, plans already made and the implementation of public policies for at least four decades, suggest that the issue is more to the logic of the development model than solutions that can be originated by institutional arrangements engineering or public policy. Keywords: mega metropolises, metropolitan, regionalization, regional planning, Vale do Paraíba.

1 Doutor em Arquitetura e Urbanismo: Estruturas Ambientais Urbanas _FAUUSP, professor na Faculdade de Engenharias, Arquitetura e Urbanismo e coordenador/pesquisador do Programa de Doutorado em Planejamento Urbano e Regional da Universidade do Vale do Paraíba, SP; professor de Planejamento Urbano e Regional da Universidade de Taubaté, SP. E-mail: [email protected] 2 Mestranda em Planejamento Urbano e Regional da Universidade do Vale do Paraíba, SP e-mail. [email protected]



Introdução

O processo de metropolização, especialmente nos países em desenvolvimento tem

se asseverado nas ultimas quatro décadas. A despeito da tendência da urbanização

contemporânea ser marcada pelas inflexões da dinâmica da economia mundial que

reconfigura novos cenários de reorganização da base produtiva, e, ao mesmo tempo indicar

níveis de concentração de atividades elevados, as expressões do planejamento regional tem

encontrado perspectivas em diversos países como China, França, Índia, Itália, México e o

Brasil, entre outros.

Estudos realizados pelo CEDEPLAR - Centro de Desenvolvimento e

Planejamento Regional, da Universidade Federal de Minas Gerais, bem como pelo IPEA –

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e do Observatório das Metrópoles, IPPUR,

Universidade Federal do Rio de Janeiro demonstram a dinâmica, limites e perspectivas da

natureza dos arranjos metropolitanos contemporâneos, colocando-se em questão o processo de

institucionalização de regiões metropolitanas no Brasil.

Além disso, segundo Ribeiro (2011),

“Nos países que têm mais dinamismo, as metrópoles são as cabeças, o território desse dinamismo, contrariamente do que se acreditou no passado não muito longínquo: que a revolução tecnológica, comunicações e transporte iriam inevitavelmente levar a uma obsolescência das metrópoles.” (RIBEIRO, 2011, p.29)

Nesse contexto, tendo em vista o modelo de desenvolvimento protagonizado no

Brasil pela efetiva inserção do Estado na definição de estratégias de desenvolvimento e

inclusão, fundamentados na organização do território em escala nacional, regional e urbana,

observamos uma tendência ao surgimento de novas regiões metropolitanas no país. Tal

circunstância também é verificável quando ocorre o lançamento do PAC – Programa de

Aceleração do Crescimento, em 2007, sendo uma de suas prioridades o investimento em

infra-estrutura, em áreas como saneamento, habitação, transporte, energia e recursos hídricos,

entre outros.

Iniciativas como a realização, em 2008, do Seminário Internacional sobre o

Estudo da Dimensão Territorial do Planejamento realizado pelo Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão atestam o nível de preocupações com um novo cenário de

desenvolvimento alicerçado nos arranjos territoriais como aglutinadores das ações das

políticas públicas, das oportunidades de negócios e do equilíbrio regional em escala nacional.

Para tanto, produziram-se estudos, análises e prospecções para uma “nova regionalização do



Brasil”, cujo cenário de conclusão de alcance de metas é o ano de 2027 (seguindo os planos

plurianuais qüinqüenais). Do ponto de vista conceitual parte do princípio de um Brasil

policêntrico e de regiões de polarização ou descentralização concentrada, fundamentadas,

entre outras, nos desdobramentos possíveis da Teoria do Lugar Central, desenvolvida por

Christäller (1966).

Os recorrentes e recentes estudos do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica

Aplicada tem avaliado o quadro da metropolização no Brasil, e, dentre tais análises destaca-se

a compreensão na qual,

“... o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), no âmbito da Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), desenvolve um projeto intitulado Estratégias de Desenvolvimento Regional, Políticas Públicas Negociadas e Novas Institucionalidades. Neste projeto parte-se do suposto de que o momento é único para a reversão das desigualdades regionais por meio de um conjunto de ações cujo eixo central é o adensamento das estruturas produtivas regionais.” (CARLEIAL; CRUZ, 2012, p.9-10)

O contexto global, nacional, regional

A configuração das denominadas metrópoles mundiais ou cidades globais

demonstra a forma pela qual se materializam no território as expressões da economia mundial

na contemporaneidade, sejam elas dotadas de qualidade de vida, infra-estrutura urbana,

garantia de melhor acessibilidade e mobilidade, sejam elas em crescente processo de

precarização como se observa em países como a Índia e no continente africano.

A despeito da tendência crescente de urbanização em escala global, a perspectiva

da concentração populacional em centros ou áreas metropolitanas parece desenhar um cenário

mundial de incremento aos problemas ambientais urbanos nos países pobres ou em

desenvolvimento. A seqüência de imagens demonstra a evolução da população das

metrópoles no planeta de 1975 até 2010, com projeção estimada até 2025.

FIGURA 1 Distribuição das metrópoles no mundo 1975 - 2025



Fonte: EMPLASA: Fórum Nacional de Entidades Metropolitanas, 2011

O processo de desenvolvimento metropolitano no Brasil não é recente. Ele ganhou

corpo institucional no Brasil, durante o governo militar (1964-1985) e teve ao longo do

tempo, períodos de inflexão, notadamente com a crise do planejamento no período de

afirmação da economia global, tentativa de atrofia dos estados nacionais derivada do consenso

de Washington, e do modelo de Estado derivado da Constituição Federal de 1988 que tornou

os municípios entes federativos com autonomia, porém sem capacidade de sustentação

econômico-financeira. A denominada tendência municipalista e a municipalização de

políticas públicas de caráter universal trouxeram ganhos e dificuldades para a integração e

gestão compartilhada em muitos casos, especialmente no processo de organização do

território por meio de planos diretores. Deve-se considerar que há experiências e estudos em

diversos países, inclusive no Brasil que contém inúmeras críticas não só aos critérios de

criação de regiões metropolitanas e quanto ao resultado de sua criação.

Ao lado do crescimento das cidades acima de 100 mil habitantes segue o

crescimento das “cidades milionárias” destacada por Santos. “As cidades milionárias, que

eram duas em 1960 (São Paulo e Rio de Janeiro) são cinco em 1970, dez em 1980 e doze em

1991” (SANTOS, 2005, p. 83), e o IBGE em 2009 destacou que elas eram um total de 25.

Santos continua a destacar a importâncias dos números se comparados a outro momento,

“Esses números ganham maior significação se lembrarmos que, em 1872, a soma da população das dez maiores cidades brasileiras não chegavam a um milhão de habitantes, reunidos apena em 815 729... Esta é a nova realidade da macrourbanização ou da metropolização”, (grifo nosso) (SANTOS, 2005 p. 83).



Segundo o Observatório das Metrópoles, em um artigo “As Metrópoles no Censo 2010: novas tendências?” no Brasil atualmente ainda continua, tendência de crescimento metropolitano, comparando os dados dos censos de 1991, 2000 e 2010, observam as 15 maiores metrópoles e,

“Desde 1991 as 15 metrópoles têm aumentado sua participação no total da população brasileira. Neste ano as metrópoles representavam 34,9% da população do país. Esse percentual aumentou para 36% em 2000 e 36,2% em 2010. Algumas metrópoles, porém, tem perdido participação na população do país, como são os casos de São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife. No entanto, a maioria delas mantém sua participação ou tem o percentual de participação alargado. Municípios com população entre 100 mil e 500 mil habitantes e cidades municípios com população acima de 500 mil também aumentam sua participação no total da população brasileira. O primeiro conjunto passa de 15%, em 1991, para 15,9% em 2010. Enquanto o segundo conjunto passa de 5% para 5,6% nesse mesmo período” (Observatório das Metrópoles 2011, p. 6).

Observa-se também que embora as escalas metropolitanas sejam diferentes, e, em

diferentes países, a tendência de polarização das metrópoles e sua perspectiva de serem pólos

catalisadores e difusores da dinâmica econômica no contexto da globalização se mantém e até

indica crescimento.

Para Ribeiro (2011, p.31) “as regiões metropolitanas nos trazem ainda uma

questão muito mais geral, referente à incompatibilidade crescente entre a geografia do estado

nacional, tal como ele foi construído ao longo dos séculos, e a nova territorialidade da

economia.”

A questão do que se pode denominar de “geografia do capital” e que sugere

concepções e organizações de caráter regional e/ou metropolitano é analisada por Smith

(1988) ao afirmar que

[...] O capital herda um mundo geográfico [...] À medida que a paisagem fica sob o domínio do capital (e se torna cada vez mais funcional para ele) [...], estes padrões são agrupados em uma hierarquia cada vez mais sistemática de escalas espaciais. “(apud VAINER, 2011, p.97)

Especialmente nas regiões metropolitanas e de aglomerados urbanos, bem como

em regiões onde há ocorrência ou tendência à conurbação e questões relativas ao ambiente, ao

transporte, a distribuição de equipamentos de saúde e educação, aos problemas ambientais e

recursos naturais, entre outros, será preciso pensar como poderão ser estabelecidas formas de

gestão que possam abranger a escala regional e até nacional, na medida em que, pelas próprias

diretrizes do Estatuto da Cidade e da criação de um Ministério das Cidades, percebe-se que

não há diretrizes de planejamento em escala nacional e regional, mas sim num conceito de

planejamento que entende a cidade como pólo catalisador dos problemas e perspectivas para



as questões sócio-ambientais existentes, ainda que haja recomendações para que os

municípios se articulem no processo de construção dos planos diretores.

A redemocratização do país na década de 1980 e a conseqüente aprovação da

Constituição Brasileira de 1988 podem ser consideradas um marco referencial para os

desdobramentos que se verificam na contemporaneidade da problemática ambiental urbana e

regional e para a gestão do território.

A organização do Estado brasileiro ao configurar a existência de três entes

federativos – a união, os estado e o município, este último percebido como instância política e

de gestão na qual a dinâmica sócio-territorial é efetivada na compreensão de que “a cidade é o

país” ou “mora-se na cidade“, oportunizou, seja na perspectiva do planejamento e gestão, seja

na implantação do aparato jurídico-normativo, a ocorrência de conflitos de competência, tanto

na esfera legal quanto política, administrativa e de gestão. Ainda que nas diretrizes

constitucionais, na legislação ambiental e nos instrumentos de política urbana verifique-se a

premissa da integração, das ações intersetoriais, a compreensão e abrangência de escala, na

verificação das conseqüências e resultantes de inúmeras ações e práticas de gestão observam-

se descompassos, contradições, sobreposições, omissões e limites à implementação de

políticas e programas.

Ressalta-se, que pela natureza dos marcos citados acima, há uma universalidade

de modelos ou parâmetros pensados para o território nacional que muitas vezes encontram

limites operacionais, políticos e de gestão quando colocados diante das especificidades ou

particularidades regionais e locais. Ressalta-se que as particularidades da cultura política

brasileira no que tange à implementação de políticas públicas cuja aplicabilidade depende da

possibilidade de se firmarem pactos sócio-territoriais-ambientais, encontram nos

desequilíbrios regionais e locais limites e obstáculos muitas vezes de difícil superação quando

se buscam parâmetros e indicadores de desenvolvimento socioeconômico e ambiental pelos

órgãos governamentais. Tal contexto é verificável tanto nos municípios do eixo Rio de

Janeiro - São Paulo, quanto do litoral norte paulista decorrente da desigualdade

socioambiental existente que se revela na produção de assentamentos precários, na ocupação

de área de proteção ambiental ou imprópria para a ocupação, pela ausência de saneamento,

poluição de rios, das praias e do mar.

Deve-se considerar também a dimensão demográfica e populacional, uma vez que

há uma tendência de concentração nas regiões metropolitanas

Segundo Pochmann (2011),



“quase metade da população reside nas chamadas regiões metropolitanas. Dois terços dos brasileiros que moram em cidades, residem no espaço metropolitano, sendo que esses espaços congregam apenas a 10% do total de municípios do país. A cada ano, um milhão e cem mil novos brasileiros são incorporados nas regiões metropolitanas. Somente estes números expressam a relevância da discussão das regiões metropolitanas, seja do ponto de vista econômico, social e político” (POCHMANN, 2011, p.21)

Segundo publicação do Ipea (2013) que analisa os 40 anos de Regiões Metropolitanas no Brasil, analisando as 15 Regiões metropolitanas mais importantes do país constatou-se que

“as principais RMs do país mostram um quadro de institucionalização frágil. ... se se considerar que essas quinze RMs são as mais importantes e significativas do país, surpreende a constatação de que 60% delas não se encontram ainda consolidadas, do ponto de vista institucional, e que mais de um quarto destas RMs, na verdade, possui sistemas de gestão não consolidados” (Ipea2013 p. 24).

A questão que se apresenta na contemporaneidade é de como o Estado tem

construído políticas e ações na tentativa de promover uma lógica de sustentabilidade urbana e

regional ao relacionar planejamento, aplicação de instrumentos urbanísticos, habitação e

infra-estrutura. Seja no plano federal quanto no estadual, em São Paulo, ainda se manifestam

as tendências de realizar empreendimentos habitacionais que suscitam perspectivas de

expansão horizontal e periférica.

A macrometrópole paulista e a constituição da metrópole

O Estado de São Paulo era constituído por três regiões metropolitanas até o ano de

2011, a saber, regiões metropolitanas de São Paulo, Campinas e Baixada Santista, criando-se

em 2012, a Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte.

Esse mosaico metropolitano pode ser observado como um processo que se

delineava, há pelo menos quatro décadas, quando da realização de planos e estudos regionais

realizados pela Secretaria de Economia e Planejamento na década de 1970. Pode-se destacar o

estudo Macro-Eixo Paulista (1975-1978) no qual se procurou analisar e apontar diretrizes de

planejamento e desenvolvimento para a região do Vale do Paraíba (incluindo-se litoral norte e

Serra da Mantiqueira) inserida no contexto da descentralização sugerida no II PND – Plano

Nacional de Desenvolvimento.

A denominação desse macro-eixo que identificava o eixo Rio de Janeiro - São

Paulo e o Vale do Paraíba nele inserido já indicava um caminho de organização do território

associado ao cenário metropolitano. Na década seguinte a realização do MAVALE (1988-

1991) – Macrozoneamento do Vale do Paraíba, Litoral Norte e Serra da Mantiqueira –

realizado em parceria com o INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais e o CODIVAP



– Consórcio Integrado de Desenvolvimento do Vale do Paraíba, Litoral Norte e Serra da

Mantiqueira procurou enunciar parâmetros de planejamento regional fundamentados num

conceito de zoneamento ecológico econômico.

Os estudos recentes inclusive já apontam para a possibilidade de constituição de

RUG’s Regiões Urbanas Globais, nas quais a recém-criada RM Vale, assenta-se no eixo

macro-metropolitano (Rio de Janeiro - São Paulo)

Nesse cenário, a concepção da gestão territorial empreendida pelo atual governo

de São Paulo (2011-2014) é expressa nas palavras do então secretário do Desenvolvimento

Metropolitano Edson Aparecido ao dizer:

“podemos caracterizar aquela que poderia ser a maior megalópole da América do sul se considerarmos um vértice na cidade de Santos, outro na cidade de Campinas, um terceiro na cidade de Juiz de Fora em Minas Gerais, e finalmente Campos, no Rio de Janeiro. Este quadrilátero representa 1% do território nacional e nele é gerado cerca de 35% do PIB do país com uma renda per capita bem superior à da média do país. Portanto, são essas regiões que nos apresentam os grandes desafios de planejamento, de investimento e de articulação.” (APARECIDO, E. 2011, p. 64)

Observa-se na imagem apresentada na audiência pública para a apresentação do

estudo sobre a criação da RM Vale a lógica da inserção do território regional no plano escalar

global.

FIGURA 2 Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte e a Localização Estratégica no Território Nacional

Fonte: Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte – EMPLASA – Audiência Pública – São José dos Campos – 23 / setembro / 2011

A concepção na esfera do Estado é a institucionalização de regiões metropolitanas

e de outros arranjos regionais entendendo no modelo de desenvolvimento proposto uma

diretriz de regionalização como referencial para a formulação das políticas públicas,

associado ao processo orçamentário no estado. Além disso, o discurso da Secretaria de

Desenvolvimento Metropolitano tem enfatizado que tais arranjos e institucionalizações podem

garantir a efetivação de instrumentos de planejamento necessários ao desenvolvimento.



As imagens seguintes ilustram a tendência enunciada seja nos documentos seja

nas apresentações públicas realizadas na esfera da secretaria e do governo estadual por meio

de seus organismos. As figuras 3 e 4 revelam, respectivamente, por meio da exposição de uma

logística no plano do Estado, a perspectiva de organização do território e seus

desdobramentos e impactos sobre o território especialmente no litoral norte, quando se somam

os investimentos estratégicos do pré-sal e gasoduto, bem como ampliação do porto de São

Sebastião e a duplicação de trecho da Rodovia dos Tamoios que liga o Vale do Paraíba ao

litoral norte do Estado de São Paulo.

FIGURA 3 Macrometrópole: Infra-estrutura Viária e Aeroportuária

Fonte. Secretaria do Desenvolvimento Metropolitano, 2012

FIGURA 4 A Macrometrópole Paulista

Fonte:http://www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/2012

Nesse novo cenário, o Estado de São Paulo constitui-se de unidades regionais

metropolitanas ou aglomerados urbanos, que congregam 179 municípios e sua área

corresponde a 20,6% do território paulista. É uma região, denominada macrometrópole



paulista que gera mais de 27% do PIB nacional – ou quase 84% do PIB paulista. Abriga cerca

de 31 milhões de pessoas, ou seja, cerca de, 74% da população paulista. Configura-se pelas

regiões metropolitanas da Baixada Santista, de Campinas, de São Paulo e do Vale do Paraíba

e do Litoral Norte – considerado pela Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano “um eixo

fundamental de integração de São Paulo com o Rio de Janeiro”.

A Região Metropolitana: contexto e perspectivas

Derivada de um debate iniciado, de maneira propositiva, há pelo menos uma

década, com a apresentação do projeto de lei complementar 12/2001, a criação da RM do

Vale do Paraíba e Litoral Norte foi aprovada por meio da lei complementar estadual 1166, de

9 de janeiro de 2012.

Porém, a avaliação do processo histórico de ocupação e organização do território

regional, dos planos realizados e da implantação de políticas públicas, há pelo menos quatro

décadas, sugerem pensar que a questão se coloca mais para a lógica do modelo de

desenvolvimento do que para soluções que possam ser originadas pelos arranjos da

engenharia institucional.

Dessa forma, entendemos a necessidade de debater, difundir e produzir

conhecimentos relativos à temática em questão. E nesse contexto caberão algumas reflexões:

se o Estado tem papel efetivo no ordenamento territorial no Brasil, por que não conseguimos

diminuir os desequilíbrios regionais? Por que a perspectivas de regionalização e planejamento

regional emerge no país depois de algumas décadas? De que forma a criação de Regiões

Metropolitanas poderão de fato alavancar desenvolvimento sustentável e superar as

desigualdades socioambientais? De que forma o processo de participação da sociedade será de

fato contemplado nesse processo?

Analisar o contexto regional que configura os vetores da região é pensar que sua

organização territorial está intimamente ligada historicamente à organização da cadeia

produtiva e aos vetores de ocupação e desenvolvimento propiciados no meio físico, seja ele

natural (bacias hidrográficas, faixa litorânea e relevo), seja ele transformado pela construção

dos eixos rodoviários, de investimentos estatais e privados estratégicos e a conseqüente

configuração do território e dos assentamentos humanos, A região litorânea ao norte do estado

de São Paulo, situada, paralelamente, ao eixo das duas maiores metrópoles brasileiras,

constitui particular situação, uma vez, que os vetores de crescimento demográfico e

econômico e seus desdobramentos causados ao ambiente aproximam e particularizam



municípios por meio dos problemas urbanos e ambientais ao longo de pelo menos quatro

décadas. Outro elemento importante é a política de investimentos públicos e privados que

contribui para a configuração de disparidades regionais e a concentração de investimentos de

capital e formação de pólos catalisadores do crescimento populacional, com conseqüentes

problemas habitacionais urbanos e ambientais.

No dia 4 de novembro de 2011, o governador do Estado de São Paulo, Geraldo

Alckmin, encaminhou à Assembléia Legislativa o projeto de Lei que dispunha sobre a criação

da Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte. O recente processo que

dinamizou esse projeto insere-se na perspectiva política de São Paulo e outros estados

brasileiros de institucionalizar regiões metropolitanas segundo conceitos e formatos que lhes

permitem a Constituição Federal por meio das constituições estaduais. Nessa esfera estadual

estão sendo reestruturadas ou reorganizadas as regiões metropolitanas de Campinas, Santos e

São Paulo com o propósito anunciado de promover-se uma forma de gestão compartilhada do

Estado frente à problemática dos arranjos sócioespaciais resultantes do processo de

ordenamento do território e das possibilidades de gerar, ao menos no discurso, políticas de

integração regional e intermunicipal atinentes a tal condição de metropolização. Observou-se,

seja nas audiências públicas realizadas, seja na veiculação da mídia, que parecia haver grande

consenso, apesar das preocupações manifestas, de que esse é um caminho necessário para

alavancar o desenvolvimento regional e que o aparato jurídico-institucional proposto dará

sustentação e configurará o modelo de gestão e planejamento pretendido para alcançar tal

objetivo.

FIGURA 5 Capa da Revista Vale Paraibano de maio de 2012.

Fonte: http://www.valeparaibano.com.br/acervo-digital

No dia 9 de janeiro de 2012 foi aprovada a Lei Complementar 1166, criando a

Região Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte.

http://www.valeparaibano.com.br/acervo-digital



A problemática regional, a questão da escala e a tendência de tratamento

uniformizado ainda presente nas diretrizes de planejamento contemporâneo ao indicar

perspectivas do zoneamento em escala regional prevendo seu desdobramento na escala

municipal sugere algumas dificuldades na implementação de políticas de uso e ocupação do

solo. Tal contexto se verifica, fundamentalmente quando se analisa a dinâmica sócioespacial

da qual resulta a produção do habitat, que diante do padrão de organização do território no

Brasil. Isso porque, a questão da habitação social e de política fundiária, de tão complexa

solução revela-se uma questão de difícil solução, uma vez que a dinâmica da produção da

habitação insere-se na organização da esfera produtiva e da estrutura urbana e viária

estabelecida para dinamizar o funcionamento do sistema de relações produtivas.

A organização da RM aprovada prevê conforme se verifica na a criação de sub-

regiões por meio das quais se dará a gestão regional. Vale destacar, que o critério utilizado

para criar as sub-regiões foi o estabelecido pelas “regiões de governo” no âmbito do Estado de

São Paulo”, o que não leva em consideração “certo grau de homogeneidade geoeconômica e

organização polarizada” (PERROUX, 1949; BOUDEVILLE, 1969)

FIGURA 6 Divisão sub-regional da RM Vale

Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, 2012.

Considera-se ainda que o litoral norte paulista seja uma região estratégica no

modelo de desenvolvimento preconizado na esfera do governo de estado e do governo federal

o que implica em níveis e escalas de decisão e de ação que não se compatibilizam



necessariamente com as diretrizes de planejamento e gestão seja na esfera regional, seja na

esfera local, municipal.

Importante observar que a dinâmica de crescimento populacional no Vale do

Paraíba Paulista e da região de São José dos Campos nas ultimas quatro décadas apresenta

crescimento significativo o que implica em taxas de urbanização elevadas e problemas de

desigualdade sócioespacial que se asseveram a cada dia.

O quadro comparativo organizado com os dados das séries históricas obtidas junto

ao Censo na ultima década, permite observar os níveis de crescimento populacional seja da

mesorregião do Vale do Paraíba (13,5%) quanto da microrregião de São José dos Campos

(14,6%), acima da média brasileira (12,3%) e do Estado de São Paulo (11,3%). A situação

torna-se preocupante quando se observa inicialmente o município de São José dos Campos

com 16,3% de crescimento populacional nos últimos 10 anos e mais ainda quando se analisa o

crescimento dos municípios de São Sebastião e Caraguatatuba, com 27,2%, e, 27,8%,

respectivamente.

TABELA 1 Dados populacionais: quadro comparativo

1970 1980 1991 2000 2010

Brasil 93.134.846 119.011.052 146.825.475 169.799.170 190.732.694

Região Sudeste 39.850.764 51.737.148 62.740.401 72.412.411 80.353.724

Estado de São Paulo 17.770.975 25.042.074 31.588.925 37.032.403 41.252.160

Mesorregião do Vale do

Paraíba Paulista - SP - - 1.651.594 1.992.110 2.262.723

Microrregião de São José

dos Campos - SP - - 1.025.495 1.233.050 1.413.034

Caraguatatuba – SP 15.073 33.802 52.878 78.921 100.899

São José dos Campos – SP 148.332 287.513 442.370 539.313 627.544

São Sebastião – SP 12.016 18.997 33.890 58.038 73.833

Fonte IBGE: Censo 2010

Quando se analisa o crescimento populacional comparando os parâmetros acima,

mas tomando-se como referência o período 1980-2010, o contexto é de crescimento

significativo, pois, enquanto no Brasil o crescimento foi em torno de 60% e na região sudeste

55,3%, no município de São Jose dos Campos foi de 118%, e, nos municípios de São

Sebastião e Caraguatatuba verifica-se que triplicou a população.

Além disso, considerando-se critérios populacionais a RM Vale se destaca, a

partir de sua criação ao situar-se na décima primeira posição do ranking metropolitano

nacional como ilustra a tabela 2.



TABELA 2 Brasil – Regiões Metropolitanas, Regiões Integradas de Desenvolvimento e aglomerações Urbanas.

Evolução da População Residente: 2000-2010

Fonte: EMPLASA. Regiões Metropolitanas do Brasil, 2011.

Outro elemento importante a considerar a despeito dos estudos realizados no

âmbito da EMPLASA, de que se configura um policentrismo regional, as disparidades dos

níveis de desenvolvimento e dinâmica e econômica bem como o Produto Interno Bruto de

cada município, sugere análises mais profundas.

FIGURA 7 Produto Interno Bruto das sedes das sub-regiões da RM Vale

Fonte: Revista Vale Paraibano, maio de 2012.

Desafios, limites e perspectivas

A tendência do cenário global, na perspectiva da metropolização e urbanização

tem encontrado, também no Brasil, um contexto de recente aumento da criação de RMs, cuja

hipótese associa-se a uma percepção de que o Estado (no nível federal e estadual no caso de



São Paulo) identifica nos arranjos territoriais novas possibilidades de desenvolvimento e a

uma geografia do capital em sua lógica mundial.

Segundo dados do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, quase

metade da população brasileira (87,3 milhões de habitantes) mora em 8,6% dos municípios do

país, os quais integram as 48 regiões metropolitanas existentes hoje no Brasil. No entanto,

verifica-se que não existe uma normatização sobre quais os critérios para a criação de uma

região metropolitana. Isto porque, a Constituição Federal de 1988 delegou aos Estados a

prerrogativa de criar Regiões Metropolitanas, que a institua, por meio de decreto, indicando

quais municípios a integram

Cabe destacar como Klink (2010) que a “engenharia institucional” não se torna

suficiente para resolver questões relativas ao arranjo metropolitano e lograr o êxito esperado

como suporte do desenvolvimento regional.

Os debates em torno da institucionalização de regiões metropolitanas no Brasil,

seja por meio de um Estatuto da Metrópole, seja pela identificação de uma autoridade

metropolitana ou novo ente federativo, tem na análise de Ravanelli (2011,) um contraponto.

“A idéia de um governo metropolitano ser uma forte estrutura administrativa, nunca no mesmo nível dos demais entes da federação, não acresceria nada ao país. Temos mecanismos suficientes para promover uma operação entre os três entes, seja ela de forma mais pragmática como foi apontada aqui, mais pontual, na gestão de determinados serviços, ou fosse ela mais robusta, por meio de um governo metropolitano. Mas, reforço, não necessariamente um ente da federação. O problema da região metropolitana é a falta de cooperação”. (RAVANELLI, P., 2011, p.70)

Nesse sentido, de acordo com a análise de Somek (2011),

“As regiões metropolitanas no Brasil ainda são tratadas de acordo com uma visão do governo federal dos anos 70. Embora no governo Lula o PAC tenha sido implantado, esta política não foi vinculada a uma política metropolitana. Uma política de desenvolvimento econômico não está sendo formulada, ancorada no território.” (SOMEK, 2011, p. 47)

Na reflexão de Maricato (2011) deve-se concentrar o enfoque das análises e das

ações, na percepção da ocorrência de uma crescente crise decorrente da segregação urbana e

ambiental, pois,

A relação legislação/mercado restrito/exclusão talvez se mostre mais evidente nas regiões metropolitanas. É nas áreas rejeitadas pelo mercado imobiliário privado e nas áreas públicas, situadas em regiões desvalorizadas, que a população trabalhadora pobre vai se instalar: beira de córregos, encostas dos morros, terrenos sujeitos a enchentes ou outros tipos de riscos, regiões poluídas, ou... áreas de proteção ambiental (onde a vigência de legislação de proteção e ausência de fiscalização definem a desvalorização). (MARICATO, 2011, p. 154)

Ressalta-se a necessidade de se refletir sobre aspectos de natureza política e

institucional tais como a ausência de mecanismos claramente definidos de gestão

metropolitana, diante de um cenário no qual se coloca a autonomia dos municípios como



entes federativos e da cultura política brasileira que tende a consolidar um comportamento de

prefeitos e vereadores cuja tendência é pensar nos interesses específicos de seus municípios.

Maricato (2011) ao tratar da questão enuncia que

“O patrimonialismo, a privatização da esfera pública, o clientelismo e a política do favor, além da herança escravocrata, do desprestígio do trabalho e da incorporação de avanços sem o abandono das formas atrasadas, ainda estão na base da metrópole brasileira que passa por transformações significativas – a partir das mudanças que levaram o país a se tornar um player de importância internacional –, mas sem modificar suas características de desigualdade profunda, como veremos adiante.” (MARICATO, 2011, p.7-8).

É possível perceber que há muito o que se discutir ainda sobre os critérios de

definição de uma região metropolitana, o Estatuto das Metrópoles que tramita no Congresso

Nacional, PL nº 3460/04, é um destes instrumentos que poderá favorecer critérios mais

coerentes com a realidade atual do país pois, ele

“... estabelece diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa...”.

No entanto, ressalta-se que já há mecanismos de integração loco-regional no

Estatuto da Cidade cuja responsabilidade dos governos estaduais parece não ter sido

praticada. Além disse coloca-se como desafio exercitar a função pública de interesse comum e

a governança interfederativa num quando de paroquialismo político e patrimonialismo tão

estruturais na relação estado-sociedade no Brasil.

Nessa breve tentativa de situar a questão metropolitana, verifica-se a tendência de

se associar planejamento e desenvolvimento, medida recorrente na história da tentativa de se

minimizar desequilíbrios e desigualdades regionais, seja no Brasil seja em outros países, tanto

no ocidente quanto no oriente. E que resultados efetivos se obtiveram? Na maioria dos países

e casos, avanços temporários ou parciais. E quais situações levam e levaram à dificuldade de

se alcançar eficiência, eficácia e efetividade nessas tentativas?

O modelo protagonizado na esfera do estado de São Paulo, ao qual se poderia

nominar de “estado metropolitano” suscita debates e revisões no plano conceitual, político e

ideológico em seu modelo de desenvolvimento proposto.



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