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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA SEGUNDA DIVISO DE AUDITORIA

Fls.: 243

Proc.: 13.507/14

_______ Rubrica

AUDITORIA INTEGRADA

Sistema de Registro de Frequncia dos Servidores

da Secretaria de Sade do Distrito Federal

Fonte: Controle de ponto no Hospital de Base | RICARDOMARQUES/METRO BRASI LIA

Braslia, 2015

e-DOC E8366E11Proc 13507/2014

https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/ ?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaDocumento&filter[edoc]=E8366E11https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaProcessoTCDF&filter[nrproc]=13507&filter[anoproc]=2014


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Proc.: 13.507/14

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Sinopse

Notcias da mdia informam que, desde 2011, quando foi criada a

Corregedoria da Sade da SES, foram instalados 1,6 mil procedimentos

administrativos para apurar irregularidades na Rede Pblica de Sade. Deste total,

338 tratam de faltas injustificadas ou descumprimento de carga horria dos

servidores.

No mesmo sentido, fiscalizaes efetuadas pelo Tribunal apontam

irregularidades no controle de frequncia de servidores, no atesto de folhas de

pontos, na troca de plantes informais, na concesso de horas extras, dentre outras.

Por sua vez, a SES iniciou trabalhos para sensibilizao dos servidores no

sentido de disponibilizar populao do Distrito Federal informaes relativas s

escalas dirias dos profissionais de sade em seus postos de trabalho.

Aliada necessidade de transparncia das informaes das escalas de

servio, a SES promoveu a implantao do controle eletrnico de frequncia no

sentido de mitigar as irregularidades e fortalecer a obteno de dados gerenciais

para o planejamento da fora de trabalho do rgo.

Portanto, a fiscalizao realizada teve como escopo avaliar o Contrato n

221/11, firmado entre a SES e a empresa Task Sistema de Computao S/A, e a

implantao do Sistema de Registro de Frequncia (SISREF) na rede pblica de

sade, em ateno determinao Plenria contida no item IV da Deciso n

5.976/2013.

O que o Tribunal buscou avaliar?

Para alcanar o objetivo de avaliar a implantao do Sistema de Registro

de Frequncia (SISREF) foram propostas quatro questes de auditoria, que

representam os objetivos especficos do trabalho:

Questo 1: A contratao observou os ditames legais?

Questo 2: A implantao do SISREF ocorreu em toda a Rede Pblica de Sade e na forma e nos prazos pactuados?

Questo 3: O SISREF permite o controle efetivo da frequncia e contribui para reduzir a ausncia injustificada de servidores?

Questo 4: H compatibilidade entre os registros do SISREF e a Folha de Pagamento?

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O que o Tribunal encontrou?

A contratao do Sistema de Registro Eletrnico de Frequncia (SISREF)

no observou aos ditames legais, em especial s Instrues Normativas

SLTI/MPOG n 02/08 e 04/08, aplicveis ao Distrito Federal por fora do Decreto

distrital n 32.218/10. Constatou-se irregularidade no planejamento, consumada pela

inexistncia de anlise de viabilidade da contratao e de elaborao de plano de

sustentao, e, tambm, incompatibilidade entre as demandas da SES e a Ata de

Registro de Preos (ARP) do Ministrio da Sade, alm de direcionamento. No se

comprovou a vantajosidade da adeso ARP, uma vez que h indcios de que os

preos contratados encontram-se superiores aos parmetros de mercado.

A implantao do SISREF no obedeceu forma e aos prazos pactuados

no Contrato n 221/11. Apesar de previstos no ajuste, no foi elaborado projeto

executivo, sem contar que 33 catracas foram adquiridas mas no esto em

funcionamento e coletores biomtricos no foram instalados. Constatou-se que o

controle de frequncia tem sido efetuado por meio de coletores biomtricos

instalados em apenas 80% das unidades inicialmente previstas no Projeto Bsico.

Ressalta-se que esse quantitativo atende apenas 57% das unidades da Rede

Pblica de Sade do DF. Foram evidenciados, tambm, inmeros casos de danos

aos equipamentos de leitura biomtrica.

O SISREF contribui para o controle efetivo de frequncia e a reduo de

ausncias injustificadas, pois exige o registro eletrnico dos horrios de entrada e

sada dos servidores e a validao pela chefia imediata dos relatrios de frequncia

individuais dos servidores. No entanto, foram observados pontos de vulnerabilidade

que necessitam ser sanados para garantir a efetiva consolidao do Sistema.

Verificou-se irregularidades em validaes de registros de frequncia de

servidores que apontavam a ocorrncia de atrasos, faltas injustificadas ou falta

de marcao de ponto. Constatou-se, tambm, que existem incompatibilidades

entre as escalas de servios de mdicos constantes no SISREF e no stio da SES,

indicando que aquele no consegue fornecer informaes para o adequado

gerenciamento das escalas de servios. Ademais, existe vulnerabilidade do

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mecanismo de controle de frequncia, uma vez que h evidncias de que servidores

efetuam registro de ponto em unidades distintas da lotao original, sem que ocorra

a adequada validao pela chefia imediata. Adicionalmente, o sistema no emite

relatrios gerenciais que garantam transparncia s informaes e tampouco inibe o

registro de situaes vedadas em normativos.

Por fim, constatou-se incompatibilidade entre os registros do SISREF e a

Folha de Pagamento da SES. De acordo com o SIGRH, apenas 1,36% das faltas

injustificadas registradas no Sistema, referentes a junho de 2014, foi descontada nos

salrios dos servidores no perodo de julho a setembro desse exerccio. Portanto, h

necessidade de adoo de procedimentos mais cleres com vistas efetivao dos

descontos financeiros nos contracheques dos servidores, em decorrncia de

ausncias injustificadas.

Quais foram as proposies formuladas pela equipe de auditoria?

Entre as proposies formuladas Secretaria de Estado de Sade,

destacam-se a adoo de medidas corretivas e de fortalecimento dos mecanismos

de controle interno, dentre elas:

observncia s Instrues Normativas da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento quando das contrataes de bens e

servios de Tecnologia da Informao, aplicadas ao Distrito Federal por fora do

Decreto n. 34.637/2013, bem como ao Parecer n 878/2013-PROCAD/PG, com

especial ateno para todas as etapas do planejamento da contratao especificadas

na IN SLTI/MPOG n 04/2010, inclusive no tocante s adeses s atas de registro de

preos, de forma a evitar, dentre outras, a deficincia no planejamento, a

incompatibilidade entre a demanda e a contratao e o direcionamento da

contratao.

implantao de pontos de controle no processo de contratao pblica para que as adeses a Atas de Registros de Preos sejam precedidas de verificao do

atendimento aos requisitos legais, a exemplo dos prescritos no Decreto n.

34.509/2013, bem como no Parecer n. 878/2013 PROCAD/PGDF, em especial, no

tocante realizao de ampla pesquisa de preos praticados na Administrao

Pblica;

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concluso da implantao do sistema de controle eletrnico de frequncia dos servidores;

adoo de procedimentos visando maior celeridade na apurao de responsabilidades pelas depredaes dos equipamentos de controle eletrnico de

frequncia;

destinao s catracas adquiridas pelo Contrato n 221/2011-SES, ainda sem utilizao, evitando a depreciao dos equipamentos;

adoo de medidas de preveno depredao dos equipamentos de controle de frequncia dos servidores, a exemplo de campanhas de sensibilizao que

demonstrem as vantagens e benefcios do sistema.

realizao de ajustes no SISREF no sentido de promover restries automticas de ocorrncias incompatveis com os normativos da SES; de impossibilitar que o servidor

efetue validaes em sua prpria matrcula; de permitir a elaborao de relatrios

gerenciais necessrios ao controle e ao monitoramento de inconsistncias nos

registros de frequncia;

apurao das ausncias injustificadas e restituio aos cofres pblicos das percepes irregulares;

adoo de medidas que permitam assegurar a atualizao e a compatibilidade entre as escalas previstas no stio eletrnico da Secretaria, nos hospitais e no SISREF;

restrio no SISREF de registros de frequncia em unidades diversas da lotao de origem do servidor, desprovidos de Ordem de Servio que autorize a atividade

externa; e

adoo de procedimentos mais cleres com vistas efetivao dos descontos financeiros nos contracheques dos servidores, em decorrncia de ausncias

injustificadas.

Prope-se, ainda, determinar Secretaria de Estado de Planejamento

que regulamente os procedimentos a serem observados pelos rgos e entidades

integrantes da administrao pblica distrital para a realizao de pesquisa de

preos visando aquisio de bens e contratao de servios, em analogia ao

disposto na Instruo Normativa SLTI/MPOG n 05/2014.

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Quais os benefcios esperados com a atuao do Tribunal?

Espera-se, com a adoo das medidas propostas pelo Tribunal, que a

SES aperfeioe o processo de contratao pblica de bens e servios de tecnologia

da informao e que implante mecanismos de controle internos para que o

procedimento de adeso Ata de Registro de Preos observe legislao de

regncia, em especial, no tocante comprovao da vantajosidade da contratao e

adequao da Ata s necessidades do rgo.

Quanto ao SISREF, espera-se assegurar que ocorram ajustes na

plataforma informatizada e a completa implantao do sistema, de modo a garantir a

efetividade do controle e do monitoramento da frequncia dos servidores,

assegurando o cumprimento da jornada de trabalho por todos os profissionais de

sade e a maior transparncia das informaes relativas s escalas dirias dos

profissionais de sade em seus postos de trabalho. Ao final, tais medidas resultaro

na melhoria da qualidade do atendimento aos usurios da Rede Pblica de Sade

do DF.

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RELATRIO FINAL DE AUDITORIA

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RESUMO

A presente auditoria integrada foi realizada no mbito da Secretaria de Estado de Sade do Distrito Federal, com o objetivo de avaliar a implantao do Sistema de Registro de Frequncia (SISREF) e a legalidade e economicidade da contratao. Foram aplicadas as seguintes tcnicas de auditoria: entrevista, exame de documentos originais, visita in loco, observao direta, correlao das informaes obtidas e aplicao de check list. Os trabalhos desenvolvidos resultaram nos seguintes achados: (i) falhas de planejamento da contratao; (ii) ausncia de comprovao da vantajosidade da contratao; (iii) a implantao do SISREF no obedeceu s formas e aos prazos pactuados e no contemplou toda a rede de sade do DF; (iv) irregularidades nas validaes de registros de ponto de servidores; (v) incompatibilidade entre as escalas de servios dos mdicos e os registros no FORPONTO; (vi) vulnerabilidade dos mecanismos de controle de frequncia; (vii) incompatibilidade entre os registros do SISREF e a Folha de Pagamento.

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Lista de Siglas

ARP Ata de Registro de Preos

ADMC Administrao Central da Secretaria de Sade (Sede)

COMPP Centro de Orientao Mdico Psicopedaggica

ESF Equipes de Estratgia de Sade da Famlia

e-TCDF Sistema de Acompanhamento Processual do TCDF

FORACESSO Software de controle de acesso

FORPONTO Software de controle de frequncia

FUNAP Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso

FUNASA Fundao Nacional de Sade

HAB Hospital de Apoio de Braslia

HBDF Hospital de Base do Distrito Federal

HMIB Hospital Materno Infantil de Braslia

HRAN Hospital Regional da Asa Norte

HRC Hospital Regional da Ceilndia

HRGU Hospital Regional do Guar

HRP Hospital Regional de Planaltina

HRPA Hospital Regional do Parano

HRT Hospital Regional de Taguatinga

HSVP Hospital So Vicente de Paulo

ISM Instituto de Sade Mental

LACEN-DF Laboratrio Central de Sade Pblica do DF

MS Ministrio da Sade

NFTI Ncleo de Fiscalizao de Tecnologia da Informao/TCDF

PGDF Procuradoria Geral do Distrito Federal

PROCAD Procuradoria Administrativa/PGDF

SES Secretaria de Estado de Sade

SIGGO Sistema Integrado de Gesto Governamental

SIGRH Sistema Integrado de Gesto de Recursos Humanos

SISREF Sistema de Registro Eletrnico de Frequncia

SUGETES Subsecretaria de Gesto do Trabalho e da Educao em Sade

SUGEPS Subsecretaria de Gesto de Pessoas

UBS Unidades Bsicas de Sade

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Sumrio

1. INTRODUO .................................................................................................... 253

1.1. Apresentao ................................................................................................... 253

1.2. Identificao do Objeto ..................................................................................... 253

1.3. Contextualizao .............................................................................................. 255

1.4. Objetivos .......................................................................................................... 256

1.4.1. Objetivo Geral ............................................................................................... 256

1.4.2. Objetivos Especficos .................................................................................... 256

1.5. Escopo ............................................................................................................. 257

1.6. Montante Fiscalizado ....................................................................................... 257

1.7. Metodologia ...................................................................................................... 257

1.8. Critrios de Auditoria ........................................................................................ 258

1.9. Avaliao do Controle Interno .......................................................................... 259

2. RESULTADOS DA AUDITORIA .......................................................................... 260 2.1. Questo 1 - A contratao observou os ditames legais? ................................. 260 2.1.1. Achado 01: Falhas de planejamento da contratao .................................... 261 2.1.2. Achado 02: Ausncia de comprovao da vantajosidade da contratao .... 268 2.2. Questo 2 A implantao do SISREF ocorreu em toda a Rede Pblica de Sade e na forma e nos prazos pactuados? ........................................................... 277 2.2.1. Achado 03: A implantao do SISREF no obedeceu forma e aos prazos pactuados, alm de no atender todas as unidades da rede de sade .................. 277 2.3. Questo 3 O SISREF permite o controle efetivo da frequncia e contribui para reduzir ausncias injustificadas de servidores? ...................................................... 286 2.3.1. Achado 04: Irregularidades nas validaes de registros de frequncia de servidores ............................................................................................................. 287 2.3.2. Achado 05: Incompatibilidade entre as escalas de servios dos mdicos e os registros do FORPONTO ........................................................................................ 304 2.3.3. Achado 06: Vulnerabilidade do mecanismo de controle de frequncia. ........ 308 2.4. Questo 4 H compatibilidade entre os registros do SISREF e a Folha de Pagamento (SIGRH)? ............................................................................................. 315 2.4.1. Achado 07: Incompatibilidade entre os registros do SISREF e a Folha de Pagamento (SIGRH) ............................................................................................... 315

3. Concluso ........................................................................................................... 320

4. Proposies ......................................................................................................... 321

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1. INTRODUO

1.1. Apresentao

Trata-se de auditoria integrada realizada na Secretaria de Estado de

Sade do Distrito Federal - SES, em cumprimento ao item IV da Deciso n

5.976/2013 (processo n 4.102/08).

2. A execuo da presente auditoria compreendeu o perodo de 04/08/2014

a 19/09/2014, includo neste prazo a elaborao do presente relatrio.

1.2. Identificao do Objeto

3. O objeto da auditoria alcanou o exame da legalidade e da

economicidade do Contrato n. 221/2011 firmado entre a SES e a empresa TASK

SISTEMAS DE COMPUTAO S.A. e a avaliao da implantao do Sistema de Registro

de Frequncia SISREF na rede pblica de sade do Distrito Federal.

4. O Contrato n. 221/2011 foi assinado em 30/12/2011, no valor total

estimado de R$ 6.362.170,64 (seis milhes, trezentos e sessenta e dois mil, cento e

setenta reais e sessenta e quatro centavos), com vigncia prevista para 12 (doze)

meses. O ajuste resultou da adeso da SES Ata de Registro de Preos do

Ministrio da Sade n. 189/2010, conforme consta do Processo SES n.

060.011.360/2011.

5. A SES um rgo de direo superior, cuja estrutura foi aprovada pelo

Decreto n 22.129, de 30/04/2001 e alterada pelos Decretos n. 28.011, de

30/05/2007, n. 32.104, de 24/08/2010, n. 33.384, de 05/12/2011, n. 34.155, de

21/02/2013.

6. A Secretaria assumiu a misso de "Garantir ao cidado acesso universal

sade mediante ateno integral e humanizada". Para assegurar esse direito, o Sistema

de Sade do Distrito Federal est composto por 15 hospitais e 152 Unidades

Bsicas de Sade (UBS). Entre as UBS, 66 Centros de Sade, entre tradicionais e

convertidos para a ESF (Equipes de Estratgia de Sade da Famlia), 40 Postos de

Sade urbanos e rurais, 41 Unidades Bsicas de Sade alugadas, cedidas e em

comodatos e 5 Clnicas de Sade da Famlia.

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7. O Relatrio de Atividades da SES de 2012 apresenta a seguinte estrutura

para a fora de trabalho disponvel:

Quadro 01: Fora de Trabalho SES

Fonte: Relatrio de Atividades de 2012

8. O Quadro a seguir apresenta os principais gestores da SES vinculados ao

objeto da Fiscalizao, a partir de 2011, quando foram adotados os procedimentos

para a adeso Ata de Registro de Preos que deu origem ao Contrato n. 221/11,

que trata do controle eletrnico de acesso e de frequncia dos servidores.

Quadro 02: Principais Gestores da SES

Identificao do gestor Cargo/Funo Perodo

Joo Batista de Souza Secretrio de Estado 01/01/2015 a (em exerccio)

Rafael de Aguiar Barbosa Secretrio de Estado 01/01/2011 a 03/04/2014

Elias Fernando Miziara Secretrio de Estado 28/04/2014 a 21/08/2014

Jos Bonifcio Carreira Alvim Secretrio de Estado 21/08/2014 a 30/10/2014

Marlia Coelho Cunha Secretria de Estado 30/10/2014 a 01/01/2015

Elias Fernando Miziara Secretrio Adjunto 04/01/2011 a 21/08/2014 Jos Bonifcio Carreira Alvim Secretrio Adjunto 02/07/2014 a 30/10/2014 Cristhiane Pinheiro Teixeira C. Aguiar Secretria Adjunta 30/10/2014 a 29/01/2015

Jos Rubens Iglsias Secretrio Adjunto 29/01/2015 a (em exerccio) Henrique Voigt Figueiredo Chefe da UAG 03/01/2011 a 27/09/2011 Mauro Jorge de Sousa Reis Chefe da UAG 27/09/2011 a 14/02/2012

Valter Rodrigues de Souza Chefe da UAG 14/02/2012 a 31/05/2012 Jos de Moraes Falco Chefe da UAG 01/06/2012 a 10/12/2013 Tulio Roriz Fernandes Subsecretrio Adm. Geral 03/01/2014 a 06/11/2014 Valter Rodrigues de Souza Subsecretrio Adm. Geral 07/11/2014 a 11/12/2014

Vanusa Lopes Ferreira Hermeto Subsecretrio Adm. Geral 02/01/2015 a 29/01/2015

Jos Menezes Neto Subsecretrio Adm. Geral 29/01/2015 a (em exerccio)

Maria Natividade Gomes S.Teixeira Santana

Subsecretaria de Gesto do Trabalho e da Educao em Sade

18/01/2011 a 30/12/2014

Luiz Eduardo Fontenelle de Vasconcelos

Subsecretaria de Gesto do Trabalho e da Educao em Sade

29/01/2015 a (em exerccio)

Fonte: Fonte: Sistema de Acompanhamento Processual (e-TCDF) e DODF

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1.3. Contextualizao

9. A auditoria tratada nestes autos foi autorizada pelo Tribunal por meio do

item IV da Deciso n. 5.976/13 (processo n. 4.102/08), nos seguintes termos: (...) IV determinar (...) a constituio de autos apartados com vista ao acompanhamento da implantao do Sistema de Registro de Frequncia SISREF e da legalidade e economicidade do Contrato n 221/2011, firmado com a empresa TASK SISTEMAS DE COMPUTAO, ficando desde logo a Unidade Tcnica autorizada a realizar inspeo e/ou auditoria na Secretaria de Estado de Sade e onde mais se fizer necessrio; (grifou-se)

10. Fiscalizaes efetuadas por Unidade Tcnica desta Corte de Contas

apontam para a necessidade de aperfeioamento do controle de frequncia de

servidores da SES.

11. No Processo n. 43.350/05 tratou-se, alm de falhas em procedimento

licitatrio, de indcios de servidores atuando como scios-gerentes ou

administradores de empresas privadas e de incompatibilidade de carga horria de

servidores que possuam vnculos empregatcios diversos.

12. Nos autos de n. 4.102/2008, o Ministrio Pblico junto ao Tribunal

(MPjTCDF) encaminhou a Representao n. 09/2013, que trata de irregularidades

como atestos irreais de folhas de ponto, irregularidade em trocas de plantes,

excessivo gasto com horas extras e descumprimento de carga horria

13. A Secretaria de Transparncia e Controle do DF (STC) encaminhou ao

Tribunal o Relatrio n. 01/2011 que trata de auditoria de pessoal ativo realizada na

SES. De acordo com a Fiscalizao foram encontradas irregularidades relativas ao

pagamento de VPNI e concesso de horas extras. O assunto est sendo

acompanhado por meio do Processo n. 3.787/2012. De acordo com a Deciso n.

3558/2013, o Tribunal determinou SES a regularizao das pendncias apontadas.

14. Ademais, o descumprimento de carga horria tem sido objeto de vrias

matrias jornalsticas. Desde 2011, quando foi criada a Corregedoria de Sade da

SES, foram instalados 1,6 mil procedimentos administrativos para apurar

irregularidades na rede. Deste total, 338 tratam de faltas injustificadas ou

descumprimento de carga horria. De acordo com o ento Corregedor de Sade,

Maurcio de Melo1:

1 Fonte: http://www.tribunadetaguatinga.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=5394:onde-esta-o-medico&catid=34:noticias&Itemid=64. Consulta em 18/07/2014.

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Os maus funcionrios no so uma regra no sistema de sade pblico do DF, mas eles, com certeza, existem e atrapalham o funcionamento da mquina

15. Ainda segundo a Corregedoria de Sade, o ponto eletrnico traz vantagens

para quem trabalha direito, alm de beneficiar a populao, (...) aqueles que trabalham

alm do horrio podem ser beneficiados com folgas ou pagamento de horas-extras.

Concluiu o ex-Corregedor da SES que, quando o controle era efetuado por meio de

folha de ponto, foram encontrados flagrantes de descumprimento de carga horria:

(...) trs funcionrios de um posto de sade do Gama - dois deles, mdicos - que foram flagrados trabalhando em um hospital particular durante o horrio de expediente.

16. No entanto, problemas tambm foram denunciados quando da

implantao do SISREF. H reclamaes de servidores quanto aos registros

incorretos de entrada e de sada no Sistema. Segundo os servidores, o

funcionamento irregular do Sistema tem implicado em descontos indevidos nos

contracheques. Por outro lado, de acordo com gestores da SES, est ocorrendo a

delapidao dos pontos eletrnicos por um grupo de servidores.

1.4. Objetivos

1.4.1. Objetivo Geral

17. A presente auditoria tem o objetivo geral de examinar a legalidade e a

economicidade do Contrato n. 221/11, firmado entre a SES e a empresa TASK

SISTEMAS DE COMPUTAO S.A., e a implantao do Sistema de Registro de

Frequncia SISREF na rede pblica de sade do Distrito Federal.

1.4.2. Objetivos Especficos

18. Os objetivos especficos foram definidos na forma de Questes de

Auditoria, conforme consta da Matriz de Planejamento (fls. 16/19).

Questo 1 A contratao observou os ditames legais?

Questo 2 A implantao do SISREF ocorreu em toda a Rede Pblica de Sade e na forma e nos prazos pactuados?

Questo 3 O SISREF permite o controle efetivo da frequncia e contribui para reduzir a ausncia injustificada de servidores?

Questo 4 H compatibilidade entre os registros do SISREF e a Folha de Pagamento?

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1.5. Escopo

19. O escopo desta Fiscalizao abrange todas as unidades da Secretaria

que dispem do SISREF instalado e em operao, os relatrios gerenciais e de

controle de frequncia, o funcionamento do SISREF, alm da aplicao das

Questes de Auditoria ao Contrato n. 221/2011 firmado entre a SES e a empresa

TASK SISTEMAS DE COMPUTAO S.A.

20. Considerando que o contrato foi assinado em 30/12/2011, o escopo

contemplar os exerccios de 2012 a 2014.

1.6. Montante Fiscalizado

21. Segundo o SIGGO, somente ocorreram pagamentos no exerccio de 2012

(R$5.470.150,63), referentes a notas de empenhos emitidas em 2011 e 2012

(R$7.284.190,63), conforme consta do Quadro a seguir:

Quadro 03: Montante empenhado Exerccio NE Valor (R$)

2011 2011NE07225 3.137.750,63 2011 2011NE07227 3.224.420,00 2012 2012NE04333 892.020,00 2012 2012NE08903 30.000,00

Total (R$) 7.284.190,63 Fonte: Sistema Integrado de Administrao Contbil SIGGO. Consulta em 21/07/2014.

1.7. Metodologia

22. Inicialmente efetuou-se a anlise da legalidade dos procedimentos

adotados pela SES para a adeso ARP do Ministrio da Sade, a exemplo dos

requisitos que constam do Parecer PGDF n. 1191/2009, em vigor poca dos

fatos. Com relao aos preos parmetros adotados, os autos foram encaminhados

para manifestao do NFTI/TCDF, em razo da especificidade dos softwares e

equipamentos adquiridos.

23. A equipe da auditoria participou, como ouvinte, da primeira reunio

realizada com as comisses responsveis pelo monitoramento da implantao do

SISREF. Essa participao teve como objetivo verificar as principais dificuldades

setoriais e as medidas adotadas para permitir o efetivo acompanhamento do

Sistema.

24. Utilizou-se como procedimento o cruzamento entre os registros do

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SISREF e os dados do SIGRH com o intuito de verificar a compatibilidade entre os

sistemas. Os registros foram obtidos no SISREF por meio de amostra aleatria

composta por unidades de sade em que o Sistema foi implantado. Nesta fase, o

procedimento teve a contribuio do Auditor de Controle Externo VILCEMAR

FERNANDES MAIA FILHO, da Secretaria de Fiscalizao de Pessoal.

25. Os Papis de Trabalho utilizados neste Relatrio esto associados ao

Sistema de Acompanhamento Processual do TCDF (e-TCDF).

26. Visitas in loco foram utilizadas com o objetivo de verificar a efetividade da

implantao e da operao do SISREF. O escopo das visitas alcanou a observao

da estrutura fsica, dos pontos de acesso e de monitoramento e do efetivo

funcionamento dos equipamentos.

27. Para fundamentar as evidncias tratadas nestes autos, consideraram-se

informaes e relatrios obtidos das unidades tcnicas da SES, os resultados das

visitas efetuadas in loco e as principais normas relacionadas ao escopo da

fiscalizao (Quadro 04).

Quadro 04: Legislao e normas aplicveis Norma Objeto

Decreto n. 28.814/2008 Altera a estrutura administrativa da SES. Dispe sobre o Regimento Interno da Unidade de Administrao Geral.

Portaria SES n. 116/2005 Delega competncias ao Secretrio Adjunto. Portaria SES n. 40/2001 Aprova o Regimento Interno da SES. Decreto n. 34.155/2013 Altera a estrutura administrativa da SES. Decreto n. 34.213/2013 Aprova o Regimento Interno da SES. Portaria SES n. 145/2011 Dispe sobre os horrios de funcionamento da SES. Portaria SES n. 31/2012 Fixa critrios complementares implementao da Portaria n. 145/2011. Portaria SES n. 228/2013 Altera a Portaria n. 145/2011. Deciso TCDF n. 1.806/2006 Resposta Consulta sobre adeso a Ata de Registro de Preos. Decreto Federal n. 3.931/2001 Regulamenta o Sistema de Registro de Preos Revogado pelo Decreto

Federal n. 7.892/2013. Decreto Distrital n. 22.950/2002 Recepciona o Decreto Federal n. 3.931/2001 Revogado pelo Decreto n.

34.509/2013. Parecer n. 1191/2009 - PGDF Dispe sobre adeso a Ata de Registro de Preos IN SES n. 04/2011 Aprova o Regulamento para adeso a ARP no mbito da SES. Decreto n 34.509/13 Regulamenta o Sistema de Registro de Preos no mbito do Distrito Federal Decreto n 32.218/10 Dispe sobre a contratao de bens e servios de Tecnologia da Informao

no mbito da Administrao Direta e Indireta do DF (revogado pelo Decreto n 34.637/13)

Fonte: SINJ/DF

1.8. Critrios de Auditoria

28. Os critrios utilizados na presente auditoria foram extrados nos

normativos que regulamentam o SISREF, na Lei de Licitaes e, ainda, nos

princpios de administrao pblica gerencial no tocante ao controle e

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Proc.: 13.507/14

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monitoramento de processos de trabalho, conforme definidos na Matriz de

Planejamento.

1.9. Avaliao do Controle Interno

29. Com o objetivo de orientar a extenso dos testes a serem realizados

durante a Fiscalizao procedeu-se Avaliao do Controle Interno.

30. Para aferir o Risco Inerente, decorrente da prpria natureza do objeto

auditado, consideraram-se as seguintes variveis: gravidade2 , urgncia3 ,

tendncia4 , complexidade5 , relevncia6 e materialidade7 , relativas ao

jurisdicionado e matria a ser auditada, conforme tabela abaixo:

Quadro 05: Aferio do Risco Inerente

Fonte: PT02, e-TCDF

31. Em relao ao total da despesa autorizada no mbito da SES em 2012

(R$2.958.478.699,79)8, pode-se constatar a baixssima materialidade do objeto

auditado (R$7.284.190,63)9, atingindo o percentual de 0,25%. Comparando-se os

gastos com o Sistema em relao s despesas classificadas no Programa de

Trabalho 10122600785170052 Manuteno de Servios Administrativos Gerais

(R$28.198.959,15), esse percentual atinge 25,83%.

2 Representa o impacto, a mdio e longo prazo, do problema analisado caso ele venha a acontecer sobre aspectos, tais como: tarefas, pessoas, resultados, processos, organizaes, entre outros. 3 Representa o prazo, o tempo disponvel ou necessrio para resolver um determinado problema analisado. Quanto maior a urgncia, menor ser o tempo disponvel para resolver esse problema. Deve ser avaliada tendo em vista a necessidade de se propor solues a fim melhorar a gesto da/do referida matria/rgo. 4 Representa o potencial de crescimento do problema e a probabilidade deste se agravar. Recomenda-se fazer a seguinte pergunta: Se esse problema no foi resolvido agora, ele vai piorar pouco a pouco ou vai piorar bruscamente?. 5 Pode-se medir a complexidade avaliando se os constituintes da matria so heterogneos, se h multiplicidade nas aes, interaes e acontecimentos e se h a presena de traos de confuso, acasos, caos, ambiguidades, e incertezas. 6 A relevncia deve ser avaliada, independentemente da materialidade do objeto de auditoria, a fim de buscar a importncia qualitativa das aes em estudo, quanto sua natureza, contexto de insero, fidelidade, integralidade das informaes. 7 A materialidade traduz a razo entre a despesa autorizada relativa (s) matria(s) auditada(s) e o total da despesa autorizada para o rgo no exerccio. 8 Total da Despesa Autorizada: 2011 (R$1.688.948.538,79); 2013 (R$3.189.105.677,74); 9 66% das despesas autorizadas na SEDF.

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Proc.: 13.507/14

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32. No entanto, a despesa em exame refere-se a procedimentos que

interferem diretamente no controle de frequncia do pessoal ativo da SES, cuja

despesa autorizada, em 201210, perodo em que incorreram os gastos com a

implantao do SISREF, atingiu o montante superior a um bilho de reais, sem

considerar os gastos contabilizados pelo Fundo Constitucional do DF.

Quadro 06: Materialidade do objeto auditado (Despesa Autorizada em 2012) Especificao da Despesa Despesa Autorizada (R$) Comparao com o Total Geral

Objeto Auditado (SISREF) 7.284.190,63 0,25% Administrao de Pessoal 1.005.760.452,00 34,24% Total Geral 2.958.478.699,79 - Fonte: Sistema Integrado de Administrao Contbil SIGGO. Consulta em 21/07/2014.

33. No que tange ao Risco de Controle foi realizada entrevista com o

responsvel pela Coordenao das Comisses Permanentes de Monitoramento do

Ponto Eletrnico, no mbito da Subsecretaria de Gesto do Trabalho e da Educao

em Sade. A partir das respostas obtidas, comps-se a Planilha de Avaliao do

Controle Interno (PT n 02, e-TCDF), cuja avaliao indicou o percentual de 36% para

o Risco de Controle, o que permite concluir pela existncia de um Adequado

sistema de controle interno, com relao atribuio de prevenir e detectar erros ou

irregularidades relevantes.

2. RESULTADOS DA AUDITORIA

2.1. Questo 1 - A contratao observou os ditames legais?

A contratao do Sistema de Registro Eletrnico de Frequncia (SISREF) no

observou os ditames legais, em especial s Instrues Normativas SLTI/MPOG, aplicveis

ao Distrito Federal por fora do Decreto n 32.218/10. Houve irregularidades no

planejamento da contratao, consumadas pela inexistncia de anlise de viabilidade da

contratao e de elaborao de plano de sustentao, pela incompatibilidade entre as

demandas da SES e a Ata de Registro de Preos do Ministrio da Sade e pelo

direcionamento do planejamento da contratao. Tambm no se comprovou a

vantajosidade da contratao, uma vez que h indcios de que os preos contratados

encontram-se superiores aos parmetros de mercado.

10 Total Despesa Autorizada com Pessoal: 2011 (R$829.671.750,63); 2013 (R$1.281.597.503,63)

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2.1.1. Achado 01: Falhas de planejamento da contratao

Critrio: Decretos n.s 32.218/10 e 34.637/13; Instrues Normativas SLTI/MPOG

ns 02/08, 04/08, 04/10; Parecer n. 1191/2009-PGDF e Instruo Normativa n.

04/2011SES;

Anlise e Evidncia:

34. A anlise do processo de aquisio do SiSREF aponta que houve

irregularidades no planejamento da contratao, em especial, no tocante aos

seguintes pontos: inexistncia de anlise de viabilidade da contratao e de

elaborao de plano de sustentao; incompatibilidade entre as demandas da SES e

a ARP do Ministrio da Sade e direcionamento do planejamento da contratao.

(a) Inexistncia de anlise de viabilidade da contratao e de elaborao de

plano de sustentao

35. O Decreto n. 32.218/201011, aplicvel poca dos fatos em exame,

dispe que a contratao de bens e servios de Tecnologia da Informao no mbito

da Administrao Direta do Distrito Federal reger-se-, no que couber, pelo disposto

no Decreto Federal n. 7.174/201012 e na Instruo Normativa SLTI/MPOG n.

04/2008, posteriormente revogada pela IN SLTI/MP n 04/2010.

36. O art. 2 do Decreto n 7.174/2010 estabelece que a aquisio de bens e

servios da tecnologia da informao dever ser precedida da elaborao do

planejamento da contratao.

37. O art. 7 da IN SLTI/MPOG n. 04/20008 refora que as contrataes de

servios de tecnologia da informao devem ser precedidas de planejamento.

38. O art. 9 desse ltimo normativo define a fase de Planejamento da

Contratao apresentando as seguintes etapas: Anlise de Viabilidade da

11 Normativo revogado pelo Decreto Distrital n. 34.637/2013, que impe a observncia do Decreto Federal n 7.174/2010 e das Instrues Normativas SLTI/MPOG n.s 04/2010 e 02/2012 nos processos de contratao de servios dessa natureza. 12 Regulamenta a contratao de bens e servios de informtica e automao pela administrao pblica federal, direta ou indireta, pelas fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e pelas demais organizaes sob o controle direto ou indireto da Unio

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Proc.: 13.507/14

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Contratao; Plano de Sustentao, Estratgia da Contratao, Anlise de Riscos e

Termo de Referncia ou Projeto Bsico.

39. importante destacar que a IN SLTI/MP n 04/2010, recepcionada

recentemente pelo Decreto n 34.367/13, estabeleceu expressamente que

obrigatria a fase de planejamento da contratao para adeso ata de registro de

preos (art. 18).

40. A contratao em exame demonstrou falhas de Planejamento, na etapa

correspondente Anlise de Viabilidade, tendo em vista a ausncia de

cumprimento dos seguintes requisitos obrigatrios previstos nas INs SLTI/MPOG

n.s 04/2008 e 04/2010:

a. levantamento e anlise de outras solues disponveis no mercado

destinadas ao mesmo fim, em outro rgo ou entidade da Administrao

Pblica (IN SLTI/MPOG n. 04/2008, art. 10, III, a; IV, a; IN SLTI/MPOG n. 04/2010,

art. 11, I, b, c, II, );

b. anlise de solues existentes no Portal do Software Pblico Brasileiro

(http://www.softwarepublico.gov.br; IN SLTI/MPOG n. 04/2008, art. 10, IV-b; IN

SLTI/MPOG n. 04/2010, art. 11, II, b);

c. exame da capacidade e alternativas do mercado, inclusive a existncia de

software livre ou software pblico (IN SLTI/MPOG n. 04/2008, art. 10, IV, c; IN

SLTI/MPOG n. 04/2010, art. 11, II, c);

d. anlise e comparao entre os custos totais de propriedade das solues

identificadas, levando-se em conta os valores de aquisio dos ativos,

insumos, garantia e manuteno (IN SLTI/MPOG n. 04/2010, art. 11, III);

e. avaliao das necessidades de adequao do ambiente do rgo ou

entidade para viabilizar a execuo contratual: infraestrutura eltrica,

logstica, espao fsico, mobilirio (IN SLTI/MPOG n. 04/2010, art. 11, V);

f. necessidade de servios de manuteno preventiva, corretiva, evolutiva e

adaptativa (IN SLTI/MPOG n. 04/2008, art. 11, IV; IN SLTI/MPOG n. 04/2010, art. 12,

IV);

41. Ainda, falhas foram observadas quanto ausncia de Plano de

Sustentao13, com relao demonstrao da continuidade do fornecimento da

13 Plano de Sustentao: documento que contm as informaes necessrias para garantir a continuidade do

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soluo tecnolgica em eventual interrupo do contrato, e com referncia aos

procedimentos de manuteno dos equipamentos adquiridos (IN SLTI/MPOG n.

04/2010, art. 14).

42. A inobservncia dos requisitos previstos em cada uma das etapas do

Planejamento da Contratao resultou em falhas na implantao da tecnologia

adquirida, evidenciadas no transcorrer do presente relatrio: a) Inadequao da

infraestrutura necessria ao funcionamento do Sistema de acesso e de registro de

frequncia de servidores; b) Falta de contrato de manuteno dos equipamentos; c)

Possibilidade de dependncia da Secretaria de Sade junto empresa TASK tanto

com relao compra e manuteno de equipamentos quanto aos servios de

manuteno corretiva e evolutiva do Sistema.

(b) Incompatibilidade entre as demandas da SES e a ARP do Ministrio da

Sade

43. A contratao em exame tinha o objetivo de garantir a implantao de

uma soluo integrada de controle de ponto eletrnico e controle de acesso na SES

(PT 05, e-TCDF, pgs. 16).

44. Para tanto, a ARP n. 189/2010 do Ministrio da Sade, aderida pela

SES, contemplava os seguintes itens integrantes do sistema de controle e acesso de

frequncia:

Quadro 07: Itens da Ata de Registro de Preos Item Quantidade Valor (R$)

Software para controle de acesso (35.000) licenas. 01 1.162.500,00 Software para controle de frequncia (35.000) licenas. 01 1.169.900,00 Catraca com cofre 33 949.009,38 Leitora coletora de dados c/ Smart Card e sistema biomtrico 226 2.162.397,38 Carto de proximidade tipo I Smart Card 4 Kb 33.000 608.520,00 Carto PVC Adesivado 35.000 283.500,00 Conjunto biomtrico para cadastro de digitais 03 26.343,87 Total (R$) 6.362.170,63 Fonte: ARP 189/2010 Ministrio da Sade (PT5-1, pg. 42; PT05-2, pg. 13)

45. O exame dos quantitativos de equipamentos disponveis na ARP aponta

que esses seriam insuficientes para o controle de frequncia de servidores. De

acordo com a proposta da Subsecretaria de Gesto de Pessoas (Memorando n.

negcio durante e aps a implantao da Soluo de Tecnologia da Informao, bem como aps o encerramento do contrato.

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136/2011 GAB/SUGEPS/SES), haveria 957 possveis locais de implantao dos

pontos das diversas regionais da SES/DF. A relao encaminhada contemplava

359 locais de acessos nas unidades da rede pblica de sade, com previso de

instalao de 2 a 5 equipamentos em cada acesso, totalizando 957 equipamentos.

(PT 05, e-TCDF, pgs. 02/13).

46. No entanto, o nmero de equipamentos previstos na referida ARP era de,

no mximo, 259 (33 catracas de acesso tipo pedestal14 e 226 coletores de dados de

parede15 (PT05-1, e-TCDF, pg. 42).

47. Portanto, a demanda da SES por equipamentos apresentava-se

substancialmente superior aos quantitativos da Ata. Corrobora o quantitativo

insuficiente o fato de a SES ter iniciado novos procedimentos para aquisio tanto

de crachs (Processo n. 060.000.355/2014) quanto de outros equipamentos, para

atender as demandas das unidades da rede (Processo n. 060.014.039/13) (PT07, pg. 14).

48. Verifica-se, ainda, que, em que pese a relao de acessos encaminhados

pela SUGEP indicar a necessidade estimada de 957 equipamentos para leitura de

carto e biometria, o Projeto Bsico estabeleceu a necessidade de apenas 226

equipamentos, sem apresentar justificativas. Ressalta-se que este era o quantitativo

previsto na ARP/MS.

49. No obstante o vcio inicial na definio das necessidades, foi emitido

parecer tcnico aquiescendo com a contratao, nos seguintes termos:

Do ponto de vista tcnico, a referia ata em questo apresenta modelos e quantidades totalmente adequados demanda pretendida, atendendo plenamente o quesito equipamentos, softwares, requisitos de desempenho, e funcionalidades exigidos por esta Secretaria. Conforme consta no projeto bsico elaborado pela assessoria especial do Gabinete SES-DF.(sic) Alm disso, todos os equipamentos so compatveis com a rede e sistema de gerenciamentos j existentes, viabilizando a interoperabilidade entre os mesmos e consequentemente garantindo a preservao dos investimentos j realizados pela SES-DF. (grifou-se); (PT05, pg. 87).

14 Equipamentos conjugados com a leitora de carto e o sistema biomtrico. 15 Conjunto formado por leitoras de cartes e por sistema biomtrico.

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Proc.: 13.507/14

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50. Com base no referido Parecer, o Gabinete da Secretaria deu

encaminhamento aos autos para os procedimentos complementares adeso

ARP/MS (PT05-1, pg. 02).

51. Nesse contexto, cabe relembrar que as contrataes pblicas tm incio

na identificao das necessidades do rgo pblico, a partir da qual elaborado,

dentre outros documentos, o projeto bsico com as especificaes do produto ou

servio desejado.

52. Verifica-se, assim, que o procedimento adotado no atende aos requisitos

obrigatrios previstos no art. 15, inciso V16 da IN SLTI/MPOG 02/0817 e no item a18

do Parecer n. 1.191/09-PROCAD/PGDF19, em vigor poca20, que disciplina os

requisitos para a ARP. No mesmo sentido, consta a determinao objeto do art. 2,

inciso I da Instruo Normativa da SES n. 4/1121.

53. Por fim, constatou-se que o procedimento demonstra ausncia da anlise

de viabilidade da contratao prevista no art. 10 da IN SLTI/MPOG n 04/08 que

exige, dentre outros aspectos, o alinhamento em relao s necessidades de

negcio e requisitos tecnolgicos.

(c) Direcionamento do planejamento da contratao

54. O processo de contratao do SISREF contrariou o princpio da igualdade

e da impessoalidade, constantes do art. 3 da Lei n 8.666/93, ao direcionar a

aquisio para a ARP/MS.

16Art. 15. O Projeto Bsico ou Termo de Referncia dever conter: [...] V - a justificativa da relao entre a demanda e a quantidade de servio a ser contratada, acompanhada, no que couber, dos critrios de medio utilizados, documentos comprobatrios, fotografias e outros meios probatrios que se fizerem necessrios; 17 Aplicado subsidiariamente, por fora do art. 22 da IN SLTI/MPOG n 04/08. 18 a- verificao de adequao da demanda (bem ou servio) s especificaes constantes do edital e do respectivo termo de referncia a que est atrelada Ata de Registro de Preos. 19 Disponvel em

http://www.tc.df.gov.br/SINJ/ResultadoDePesquisa.aspx?busca=&tipoDeNorma=57000000&numero=1191&ano=2009&origem=&hierarquia=&tipo=campos (consulta em 10/11/14).

20 Revogado pelo Parecer n 878/13 PROCAD/PGDF, de carter normativo, conforme aprovao do Senhor Governador do DF (DODF de 20/03/14, pgs. 13/17).

21 Disponvel em http://www.tc.df.gov.br/SINJ/Arquivo.ashx?id_norma_consolidado=73362 (Consulta em 10/11/14).

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Proc.: 13.507/14

_______ Rubrica

55. O Projeto Bsico da contratao, em vez de limitar-se a especificar

caractersticas, quantidades, obrigaes, prazos, e outros requisitos desejados pela

Administrao, indicou como modalidade de licitao Adeso a Ata de Registro de

preos do Ministrio da Sade, Prego n 189/2010 Processo n 25000.050173/2010-80, com validade de 12 meses. (PT 05, e-TCDF, pgs. 15/61).

56. Em flagrante ofensa legislao e jurisprudncia, definiu-se no objetivo

geral do Projeto Bsico que a contratao deveria ocorrer mediante adeso

multicitada Ata, in verbis (PT 05, e-TCDF, pgs. 16):

O objetivo deste Projeto Bsico definir o conjunto de elementos para implantao de soluo integrada de controle de ponto eletrnico e controle de acesso na Secretaria de Sade do DF no intuito de prover a essa Secretaria de alternativas de segurana, visando proporcionar aos usurios a melhoria na preservao do patrimnio bem como da segurana de servidores, colaboradores e visitantes, mediante adeso ARP do prego de n 189/2010 do Ministrio da Sade.

57. Corroborando o vcio de direcionamento, verifica-se que a contratao

tinha como objetivo, alm do controle de frequncia, implantar controle de acesso

nas unidades, com o intuito de proporcionar maior segurana aos usurios e ao

patrimnio pblico. No entanto, dentre os equipamentos previstos na referida ata,

apenas a catraca teria essa funo, mas o quantitativo definido na ata, num total de

33 unidades, no atenderia s necessidades da Secretaria, exigindo no futuro uma

nova contratao, com o agravante a solucionar no tocante padronizao dos

equipamentos.

58. Por fim, verifica-se que o Projeto Bsico trata, na prtica, de reproduo

das especificaes constantes da ARP/MS n. 189/2010, tanto com relao s

descries tcnicas dos equipamentos quanto com referncia aos quantitativos dos

itens previstos na Ata (PT04, pgs. 47/79 ; PT05, pgs. 27/43). No demais lembrar que

cabe Administrao verificar se o objeto da Ata adequado s suas necessidades,

e no formular um projeto bsico que se adapte s caractersticas de uma ata

previamente assinada, sob pena de configurar simulao do ato jurdico.

59. Frisa-se, ainda, que o art. 2, inciso I, do Decreto n 7.174/2010 veda

especificaes que direcionem ou favoream a contratao de um fornecedor

especfico.

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Proc.: 13.507/14

_______ Rubrica

60. Em caso anlogo, o TCDF, por meio da Deciso n. 6.084/2010,

determinou a suspenso de pagamentos empresa contratada e autorizou

audincias dos servidores responsveis:

II - determinar s Secretarias de Estado de Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de Cultura e de Transportes que, com fulcro no art. 198 do RI/TCDF, cautelarmente, se abstenham de realizar pagamentos em decorrncia dos Contratos ns 003/2010-SEAPA/DF, 042/2010-SEC/DF e 008/2010-ST/DF, bem como Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia em relao ao ajuste objeto do Processo n 290.000.166/2010, at ulterior deliberao desta Corte de Contas, ante os indcios de direcionamento nos procedimentos de adeso e de inobservncia s Decises TCDF n 1806/06 e 2517/02; III - com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei Complementar n 1/94, determinar a audincia:

Causa

61. Deficincia no cumprimento das etapas necessrias ao Planejamento da

Contratao. Ausncia de Projeto Bsico especfico para atender demanda da

SES. Fragilidade dos mecanismos de controle interno quanto aos procedimentos de

contratao de servios de tecnologia da informao e a consequente omisso no

dever de superviso dos dirigentes.

Efeito

62. Implantao parcial de sistema informatizado de controle de frequncia.

Utilizao de controle manual nas unidades da Secretaria em que o Sistema no foi

implantando. Realizao de procedimentos licitatrios para aquisio de crachs

(Processo n. 060.000.355/2014) e para aquisio de novos coletores (Processo n.

060.014.039/2013), descaracterizando o objetivo da adeso, a exemplo da

vantagem operacional, da reduo da quantidade de procedimentos licitatrios e da

obteno de economia de escala. Favorecimento indevido empresa contratada.

Consideraes do Auditado

63. Em conformidade com o disposto no Captulo 6 do Manual de Auditoria do

TCDF, por meio do Despacho Singular n 12/2015 GC/PT e Ofcio n 917/2015-

GP, fls. 202 e 213, respectivamente, o Tribunal encaminhou SES/DF a verso

prvia do Relatrio de Auditoria, fls. 122/194. Todavia, a jurisdicionada deixou

transcorrer in albis o prazo previsto no art. 1 da Resoluo n 271/2014.

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Posicionamento da Equipe de Auditoria

64. Ante a ausncia de manifestao da SES sobre o presente Achado,

mantm-se inalterado o posicionamento da Equipe de Auditoria apresentado na

verso prvia do Relatrio de Auditoria.

Proposies

65. Sugere-se ao egrgio Plenrio determinar SES/DF que adote medidas

visando observncia das Instrues Normativas da Secretaria de Logstica e

Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento quando das contrataes

de bens e servios de Tecnologia da Informao, aplicadas ao Distrito Federal por

fora do Decreto n. 34.637/2013, bem como ao Parecer n 878/2013-PROCAD/PG,

com especial ateno para todas as etapas do planejamento da contratao

especificadas na IN SLTI/MPOG n 04/2010, inclusive no tocante s adeses s atas

de registro de preos, de forma a evitar, dentre outras, a deficincia no

planejamento, a incompatibilidade entre a demanda e a contratao e o

direcionamento da contratao.

Benefcios Esperados

66. Garantir a eficcia e legalidade das contrataes pblicas. Fortalecimento

dos mecanismos de controle interno de modo a evitar nova ocorrncia da

irregularidade.

2.1.2. Achado 02: Ausncia de comprovao da vantajosidade da contratao

Critrio: Lei n. 8.666/93 (art. 15, V); Decretos n.s 32.218/10, 34.509/13 e

34.637/13. Deciso TCDF n. 1806/06; Parecer n. 1191/09-PGDF22 (item e); IN

SLTI/MPOG 04/10.

Anlise e Evidncia:

67. Examinando o processo da contratao (Processo SES n. 060.011.360/2011),

verificou-se que, poca, no foi efetuada consulta a valores praticados em

contratos vigentes no mbito da Administrao Pblica.

22 Revogado pelo Parecer n 878/13 PROCAD/PGDF, de carter normativo, conforme aprovao do

Senhor Governador do DF (DODF de 20/03/14, pgs. 13/17).

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68. A SES limitou-se a encaminhar e-mails para empresas supostamente

vinculadas ao objeto da aquisio (PT5-1, pgs. 11/34 e 44), elaborando a estimativa de

preos, conforme Tabela a seguir:

Tabela 01: Estimativa de Preos efetuada pela SES

Descrio Qtd FC TELECOM RAPIDONET SAFRAN MORPHO

MEDIANA ATA MS VALOR (R$)

Software para controle de frequncia (35.000)

1 2.325.830,00 2.989.900,00 2.500.000,00 2.500.000,00 1.169.900,00 1.169.900,00

Software para controle de acesso (35.000)

1 2.546.370,00 3.120.000,00 2.780.000,00 2.780.000,00 1.162.500,00 1.162.500,00

Leitora Coletora de Dados

226 14.278,00 18.800,00 15.380,00 15.380,00 9.568,13 2.162.397,38

Carto de Proximidade Tipo 1

33000 27,80 32,60 28,50 28,50 18,44 608.520,00

Catraca com Cofre

33 37.450,00 35.450,00 34.520,00 35.450,00 28.757,86 949.009,38

PVC Adesivado 35000 18,80 16,50 14,80 16,50 8,10 283.500,00

Conjunto Biomtrico

3 15.850,00 13.750,00 11.420,00 13.750,00 8.781,29 26.343,87

TOTAL (R$) 6.362.170,63

Fonte: PT5-1, pg. 44

69. Tal conduta descumpre as disposies do art. 15, V, e do art. 43, IV, da

Lei n. 8.666/93 que determina:

Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: (...)

V - balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e entidades da Administrao Pblica.

(...)

Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos...)

IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, (grifou-se)

70. O Decreto Federal n 3.931/0123, que vigorava poca, previa a

possibilidade de adeso ARP, desde que comprovada a vantagem.

71. De acordo com o entendimento firmado por meio do item II da Deciso

TCDF n 1.806/06, a adeso ata de registro de preos impe a realizao de

23 Recepcionado pelo Decreto Distrito n 22.950/02.

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ampla pesquisa de mercado, no mbito do DF, para comprovar a vantajosidade da

contratao.

72. Atualmente, essa obrigao tambm est prevista no Decreto n.

34.509/201324, art. 27, inciso V25.

73. Contraria, ainda, as disposies do art. 14, inciso VI, da IN SLTI/MPOG n

04/2008, que determina:

Art. 14. A Estratgia da Contratao, elaborada a partir da Anlise de Viabilidade da Contratao, compreende as seguintes tarefas: [...]

VI - elaborao, pela rea competente, com apoio da rea de Tecnologia da Informao, do oramento detalhado, fundamentado em pesquisa no mercado, a exemplo de: contrataes similares, valores oficiais de referncia, pesquisa junto a fornecedores ou tarifas pblicas;

74. Considerando as especificidades de softwares e hardwares envolvidos

nos equipamentos de controle de frequncia, os autos foram encaminhados ao

Ncleo de Fiscalizao de TI - NFTI, por meio da Informao n. 26/2014, para

manifestao acerca dos seguintes pontos (fls.34/35):

1) Softwares de controles de acesso e de frequncia

a) Evidncia: A SES aderiu aos itens Software para controle de acesso (35.000

licenas), no valor de R$1.162.500,00 e Software para controle de frequncia (35.000

licenas), no valor de R$1.169.900,00.

b) Questionamentos: (i) Considerando que h a possibilidade de variao do

quantitativo de servidores submetidos aos controles de acesso e frequncia, a cobrana

desse item no deveria ser um valor fixo para a instituio? (ii) O valor cobrado est

compatvel com o praticado no mercado?

2) Demais itens da Ata de Registro de Preos: (i) Catraca com cofre; (ii) Leitora

Coletora de dados c/carto smart card e sistema biomtrico; (iii) Carto de proximidade

tipo 1 - smart card 4Kb; (iv) PVC Adesivado; (v) Conjunto biomtrico para cadastro de

digitais.

a) Evidncia: Editais de Preges Eletrnicos lanados no mesmo perodo, referentes

a produtos de natureza similar, demonstram que h indcios de superfaturamento nos

preos contratados pela SES.

24 Regulamenta, no mbito do Distrito Federal, o Sistema de Registro de Preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666/1993, e d outras providncias.

25 Art. 27. Nos processos administrativos relativos a adeses a atas de registro de preos por rgos ou entidades do Governo do Distrito Federal devero constar: [...]

V comprovao da compatibilidade do preo com os praticados no mercado;

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b) Questionamentos: (i) Considerando as caractersticas de hardwares e softwares

envolvidos no funcionamento desses equipamentos, as descries dos itens que

constam dos referidos Editais so compatveis com as especificaes dos produtos

relacionados no Termo de Referncia da Ata de Registro de Preos do Ministrio da

Sade (Anexo I)? (ii) Os preos praticados no Contrato da SES so compatveis com os

parmetros de mercado?

75. A aquisio dos softwares de controle de acesso e de controle de

frequncia foi comprovada por meio da Nota Fiscal n. 7620, no valor total de R$

2.332.400,00 (PT5-2, pgs. 46).

76. De acordo com o NFTI (Nota Tcnica n. 61/2014, fls. 101/106):

no caso dos softwares para controle de acesso, essas variveis [quantidade de usurios, de bloqueios fsicos, de pontos de cadastramentos e de controladoras] so contabilizadas para mensurar o tamanho do rgo/empresa a ser administrado e, a partir desses requisitos, delimitar o valor do software por preo global, ou seja, no se contabiliza software de controle de acesso apenas por nmero de usurios..

77. No entanto, de acordo com a Nota Tcnica:

o software para controle de acesso, no obstante estar quantificado no item 3.2 do contrato 221/2011 em 35.000 licenas, foi definido como valor global (nmero ilimitado de licenas), no se sujeitando a alteraes monetrias caso seja extrapolado o nmero de licenas.

78. Quanto ao valor contratado para este item (software de controle de

acesso), a unidade especializada apontou indcios de superfaturamento no

percentual de 118,5% (fls. 103). Exps a unidade que:

em consulta ao stio Comprasnet, identificou-se que na contratao realizada pelo Ministrio Pblico da Unio MPU, com aquisio de licena de software para cinco mil usurios, o software utilizado foi FORACESSO26 pelo valor de R$ 76.000,00 (fls. 80 e 84). Comparando essas contrataes, o valor pactuado pelo MPU foi de R$ 15,20/usurio, enquanto o contrato da Secretaria registrou R$ 33,21/usurio, 118,5% maior que o valor do MPU.

79. Com referncia ao software de controle de frequncia, concluiu o

Ncleo de Fiscalizao que a modelagem de contratao definida no Contrato n.

221/2011 para o referido item (vinculando cada licena ao nmero de usurios) est

em conformidade com os modelos praticados no mercado. No entanto, com

26 O software adquirido pela SES para controle de acesso foi o FORACESSO desenvolvido pela mesma empresa vencedora do certame da ata de registro de preos que resultou no contrato firmado pela Secretaria.

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referncia ao preo praticado, apresentou-se parmetro que indica indcios de

superfaturamento de 270,6% (fls. 104). A Unidade especializada exps que:

16. Os rgos que realizaram contrataes com dimenses similares aos da SES foram o Tribunal de Contas da Unio e o Banco Central. [...]

18. Na lista de requisitos mnimos de cada edital, verifica-se especificaes muito distintas entre os editais, em razo das caractersticas institucionais de infraestrutura tecnolgica, de polticas de recursos humanos e de segurana da informao. [...]

20. No entanto, foi possvel identificar discrepncia no valor contratado quando da comparao de itens similares.

21. O software para controle de frequncia contratado pela SES denominado FORPONTO e foi desenvolvido pela empresa TASK.

22. Da pesquisa de valores de resultados de certames, identificou-se que a Casa da Moeda do Brasil CMB ampliou o quantitativo de licenas de usurios do FORPONTO, junto empresa TASK, de trs mil para cinco mil pelo valor de R$ 18.039,00 (fl. 85).

23. Portanto, o valor por usurio pactuado pela CMB foi de R$ 9,02, enquanto para a SES foi de R$ 33,43 270,6% superior empresa pblica federal. Novamente a contratao apresenta indcios de superfaturamento.

80. Com relao aos demais itens da ARP, informou o NFTI que so

equipamentos e produtos disponveis no mercado e com caractersticas fixas,

possibilitando comparao, tanto tcnica como monetria (fls. 105).

81. As comparaes efetuadas para os itens mais representativos, catraca e

coletor biomtrico, tambm permitiram concluir por indcios de superfaturamento,

conforme consta do Quadro a seguir (fls. 105):

Tabela02: Parmetros comparativos (NFTI)

82. Por fim, o NFTI, em razo dos indcios de superfaturamento de preos, e

de deficincia na pesquisa prvia de preos realizada pela SES, defende que as

partes contratantes (SES e TASK) motivem a composio dos valores contratados a

fim de afastar os indcios de superfaturamento.

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Causa

83. Fragilidade nos mecanismos de controle interno, com relao aos

procedimentos de pesquisas de preos27.

Efeito

84. Possibilidade de contratao de preos acima dos praticados no mercado.

Consideraes do Auditado

85. Em conformidade com o disposto no Captulo 6 do Manual de Auditoria do

TCDF, por meio do Despacho Singular n 12/2015 GC/PT e Ofcio n 917/2015-

GP, fls. 202 e 213, respectivamente, o Tribunal encaminhou SES/DF a verso

prvia do Relatrio de Auditoria, fls. 122/194. Todavia, a jurisdicionada deixou

transcorrer in albis o prazo previsto no art. 1 da Resoluo n 271/2014.

86. Em atendimento ao Ofcio n. 966/2015-GP (fl. 214), a empresa TASK

SISTEMAS DE COMPUTAO S/A manifestou-se acerca do Achado 02 do Relatrio

Prvio e solicitou o arquivamento dos autos (fls. 216/237).

87. Segundo a empresa, o fato de ter sido vencedora de processo licitatrio

no mbito do Ministrio da Sade desconstitui a existncia de superfaturamento:

a contratao ocorreu pela SES/DF que aderiu a um processo licitatrio prvio, ocorrido perante o Ministrio da Sade. L, no processo licitatrio, os preos

praticados pela Task foram validados como sendo os melhores. (...) Este

argumento, por si s, j rebate tambm a suspeita de superfaturamento.

88. Com relao ao indcio de superfaturamento de 118,5%, apontado pelo

Ncleo de Fiscalizao de Tecnologia da Informao, na aquisio de software

para controle de acesso, a justificante alega que o parmetro utilizado considerou

os preos da empresa RAPIDONET, que tem custos prprios, e que na licitao que

deu origem Ata de Registro de Preos aderida pela SES, referida empresa

27 No Governo Federal, a IN SLTI/MPOG n 5, de 27 de junho de 2014, regulamentou os procedimentos administrativos para a realizao da pesquisa de preos para a aquisio de bens e contratao de servios em geral.

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apresentou cotao superior da TASK. Concluiu ainda que seus custos de

manuteno da estrutura so superiores aos da empresa utilizada como parmetro,

em funo da significativa diferena na quantidade de licenas (Task: 35.000

usurios; Rapidonet: 5.000 usurios).

89. Quanto ao software de controle de frequncia, em que o NFTI apontou

indcios de superfaturamento de 270,6%, a TASK afirma que, em que pese o software

ser o mesmo e fornecido pela mesma empresa, a Task, os projetos so diferentes.

Acrescentou que tambm no estava embutido o custo de manuteno e implantao

inicial. (...) Ao passo que o contrato com a SES tem embutido, implantao, treinamento e

garantia 24 meses

90. Com referncia aos demais itens dispostos na Tabela 02 (fl. 245)28, em que

o NFTI aponta indcios de superfaturamento de 85,7%, a empresa alega que a

comparao da unidade tcnica considerou produtos e componentes diferentes.

Apresenta tabela com os itens que esto contidos no valor orado do produto

catraca com cofre.

Posicionamento da Equipe de Auditoria

91. O fato de a empresa TASK ter sido vencedora de licitao promovida pelo

Ministrio da Sade no chancela a compatibilidade dos preos com os praticados

no mercado. Conforme visto, nos termos do item II da Deciso TCDF n 1.806/06,

a adeso ata de registro de preos impe a realizao de ampla pesquisa de

mercado, no mbito do DF, para comprovar a vantajosidade da contratao.

Atualmente, essa obrigao tambm est prevista no Decreto n. 34.509/201329, art.

27, inciso V.

92. Quanto aos argumentos apresentados em relao aos indcios de

superfaturamento de 118,5% na aquisio de software para controle de acesso,

entende-se merecer acolhimento, tendo em vista que o acrscimo dos custos de

implantao (R$60.000,00) e de treinamento (R$26.100,00) ao parmetro adotado

(R$76.000,00), dividido pelo nmero de licenas (5.000) resulta no valor de R$32,42,

28 Catraca com Cofre e Leitora coletora de dados com carto smart card e sistema biomtrico. 29 Regulamenta, no mbito do Distrito Federal, o Sistema de Registro de Preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666/1993, e d outras providncias.

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por usurio, compatvel com o preo cobrado pela empresa TASK

(R$1.162.500/35000 = R$33,21); (fls. 84, 102/103).

93. Em vista dos mesmos argumentos, as justificativas para o

superfaturamento na aquisio do software de controle de frequncia podem ser

aceitas, pois o parmetro adotado no comporta os custos de manuteno e de

implantao inicial.

94. Com relao aos parmetros utilizados na Tabela 02 (fl. 245), entende-se

que so insuficientes para concluir pela existncia de superfaturamento, tendo em

vista que outros itens de custos podem estar agregados ao valor das cotaes

efetuadas, a exemplo de servios de configurao, instalao e manuteno.

95. No entanto, o quadro apresentado pela TASK evidencia incompatibilidade

com as descries das notas fiscais dos produtos adquiridos. De acordo com a

empresa, 01 (uma) unidade do item Leitor de Longo Alcance 3M, no valor de

R$26.314,86, e 15 (quinze) unidades do item Webcam Longitech Orbit AF, no valor

de R$27.503,70, compem o valor total de R$949.009,38, ou seja, foram diludos no

gasto com as 33 catracas (fl. 223). Nas notas fiscais, referentes aquisio das 33

catracas (R$949.009,38), conforme consta do Quadro 08 (fls. 154; PT5-2, pgs. 35/40, e-

TCDF), no h qualquer informao acerca desses itens.

96. Ademais, de acordo com o tpico 5.2.1 da Ata de Registro de Preos,

referidos itens no compem a descrio do produto catraca de acesso tipo pedestal

(PT04, pgs. 47/51, e-TCDF). Por se tratarem de itens especficos, que no so

empregados em cada uma das 33 catracas, entende-se que deveriam ter sido objeto

de notas fiscais prprias, o que no foi constatado nos autos nem nos documentos

recebidos do Almoxarifado Central da SES/DF (PT07, pgs. 21/41, e-TCDF). Portanto, h

necessidade de justificativas, pois h a possibilidade de referidos itens no terem

sido efetivamente adquiridos e terem majorado indevidamente o valor das catracas

que constam das respectivas notas fiscais (PT5-2, pgs. 35/40, e-TCDF).

97. Por fim, os argumentos da empresa so insuficientes para justificar o

arquivamento dos autos, conforme requerido. Ao contrrio, as alegaes corroboram

a necessidade de a SES/DF realizar prvia e ampla pesquisas para aquisio de

bens e contratao de servios.

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98. Ainda, considerando a ausncia de manifestao da SES/DF sobre o

presente Achado, mantm-se inalterado o posicionamento da Equipe de Auditoria

apresentado na verso prvia do Relatrio de Auditoria, acrescendo-se a

necessidade de justificavas para as incompatibilidades descritas nos 95/96.

Proposies

99. Ante o exposto, sugere-se ao egrgio Plenrio as seguintes proposies:

I. determinar SES que:

a. implemente pontos de controle no processo de contratao

pblica para que as adeses a Atas de Registros de Preos sejam

precedidas de verificao do atendimento aos requisitos legais, a

exemplo dos prescritos no Decreto n. 34.509/2013, bem como no

Parecer n. 878/2013 PROCAD/PGDF, em especial, no tocante

realizao de ampla pesquisa de preos praticados na

Administrao Pblica;

b. apure as incompatibilidades descritas nos 95/96 do Relatrio

Final de Auditoria e adote os procedimentos para a devida

regularizao;

II. determinar SES, ainda, que elabore e encaminhe ao Tribunal

plano de ao para implementao da determinao constante do

item I.a acima, contendo cronograma completo de aes, bem

como a sequncia de procedimentos que sero executados,

constando prazo e a unidade/setor responsvel pela

implementao;

III. determinar Secretaria de Estado de Planejamento que

regulamente os procedimentos a serem observados pelos rgos e

entidades integrantes da administrao pblica distrital para a

realizao de pesquisa de preos para a aquisio de bens e

contratao de servios, em analogia ao disposto na Instruo

Normativa SLTI/MPOG n 05/2014.

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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDIT

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