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Revista Legislativo Paranaense 1

2 Revista Legislativo Paranaense


ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ

ESCOLA DO LEGISLATIVODiretor: Dylliardi AlessiCoordenadora Administrativa: Francis Fontoura KaramCoordenadora Pedagógica: Roberta Picussa

DIRETORIA GERALDiretor: Roberto Costa Curta

DIRETORIA DE COMUNICAÇÃODiretora: Kátia Ferreira Chagas

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁPROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICAEduardo Soncini Miranda - doutorando Leonardo Caetano Rocha - doutorando

Dados internacionais de catalogação na publicaçãoBibliotecária responsável: Mara Rejane Vicente Teixeira

Revista do Legislativo Paranaense / Assembleia Legislativa doEstado do Paraná. - Ano 1, n. 1 (2017) – Curitiba, PR :Assembleia Legislativa do Estado do Paraná : Escola do Legislativo, 2017.

Anual. 1. Poder legislativo – Brasil – Periódicos. 2. Poderlegislativo – Paraná – Periódicos. I. Paraná. AssembleiaLegislativa.

CDD 328.81 CDU 328.81


Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná

18ª Legislatura - 3ª Sessão Legislativa

PresidenteAdemar Traiano (PSDB)

1º SecretárioPlauto Miró (DEM)

2º SecretárioJonas Guimarães (PSB)

1º Vice-PresidenteGuto Silva

2º Vice-PresidenteAndre Bueno (PSDB)

3º Vice-PresidenteGilberto Ribeiro (PRB)

3º SecretárioWilmar Reichembach (PSC)

4º SecretárioSchiavinato (PP)

5º SecretarioAdelino Ribeiro (PSL)


Sumário

Apresentação ................................................................................................. 7

As funções desempenhadas pelos websites parlamentares brasileiros e o papel dos programas educativos online ................................................... 9

Politização e participação política de jovens no Poder Legislativo: O Parlamento Jovem de Palmeira ................................................................ 26

Representatividade feminina: um retrato da situação das mulheres nas câmaras de vereadores de 50 municípios do Paraná ..................................... 41

A Questão da representação no Poder Legislativo: como definir o número de vereadores no Brasil? ................................................................. 57

Cinquenta anos de produção legislativa paranaense .................................. 71

A crise da representação política e a preponderância do Executivo: exame da dinâmica legislativa no Município de Curitiba ............................ 95

Há sentido na distinção entre decretos legislativos e resoluções nos Estados? ..................................................................................................... 115

Sobre os autores ......................................................................................... 133


Apresentação

Esta publicação reúne uma série de trabalhos sobre Poder Legislativo nas esferas federal, estadual e municipal, focalizando especialmente a Assembleia Legislativa do Paraná. Contempla temas extremamente atuais e pertinentes à democracia contemporânea, como representação feminina na política e uso de novas plataformas da web pelas assembleias legislativas, entre outros, oferecendo uma excelente leitura aos interessados em aprofundar o conhecimento sobre o Poder Legislativo no Brasil.

Inicia com trabalhos sobre funções extrínsecas do Poder Legislativo, que destacam o papel das tecnologias digitais para a interação do parlamento com os cidadãos. O primeiro artigo faz uma análise sobre as funções desempenhadas pelos websites das assembleias legislativas, com especial atenção à veiculação de ações educativas do Poder Legislativo. Ao mapear as boas práticas educativas encontradas nos websites avaliados, os autores revelaram ser possível visualizar uma tendência de melhoria da qualidade das funções legislativas e educativas. Tendência da qual a Assembleia Legislativa do Paraná é um dos exemplos.

Na linha de programas educativos promovidos pelo Legislativo, o segundo artigo traz a experiência do Parlamento Jovem da Câmara Municipal de Palmeira, no Paraná. O trabalho relata o funcionamento e os resultados de duas edições realizadas no município de apenas 33 mil habitantes. O diferencial é o fato de a Câmara selecionar estudantes do 7º ano do Ensino Fundamental até o 2º ano do Ensino Médio, e não apenas alunos da primeira fase do ensino básico, como ocorre em demais experiências descritas em outras câmaras municipais paranaenses.

Na sequência, o foco volta-se à questão da representação. O artigo seguinte apresenta uma reflexão sobre a ausência das mulheres como representantes políticas no parlamento. As autoras analisam o número de vereadoras nos 50 municípios mais populosos do Paraná e avaliam se o número de representantes mulheres seria alterado significativamente caso o sistema de reserva de vagas para cada gênero nas casas legislativas fosse aprovado, conforme dispõe parte da Proposta de Emenda a Constituição 98/2015.

O próximo artigo aborda a inconstância no número de parlamentares nas Câmaras Municipais do Brasil e indaga qual é o melhor caminho metodológico para quantificar as vagas nessas casas legislativas. Para o autor, o fator populacional estipulado na Emenda Constitucional nº 58/2009, que estabelece que o número de vereadores deve variar de acordo com o número


de habitantes por município, não é suficiente para a definição do número. Ele explora outras variáveis metodológicas para definir o número de cadeiras, como a representatividade, despesas e participação política. Ao explorar essas variáveis, também discute a visão da opinião pública sobre a importância da atuação dos vereadores.

O bloco seguinte traz discussões de questões mais intrínsecas ao Legislativo, sendo a produção legislativa tratada em dois artigos. O primeiro aborda a preponderância do Executivo sobre o Legislativo no que tange o processo de formulação e aprovação de leis, a partir da análise dos projetos aprovados pela Câmara Municipal de Curitiba nos anos de 2009 e 2013. A escolha desses dois períodos para a análise ocorre por serem imediatamente posteriores às eleições municipais de 2008 e 2012, quando houve alternância no chefe do Executivo municipal.

Seguindo a mesma linha, o segundo artigo observa da mesma forma a relação entre Executivo e Legislativo no que concerne a proposição e aprovação de legislação, por intermédio de uma análise de caráter longitudinal de cinquenta anos de produção da Assembleia Legislativa do Paraná. Tendo como plano de fundo para tanto, o caráter da proposição proveniente dos dois poderes, bem como eventuais mudanças, tendo em vista as transformações institucionais na história política brasileira, ao longo do período em análise.

O último artigo parte da necessidade de reforma do regimento interno da Assembleia Legislativa do Paraná (ALEP) em 2015, e discute a pertinência do uso dos termos “decreto legislativo” e “resolução”. Nesse sentido, apresenta um minucioso estudo comparativo dos regimentos internos das Assembleias Legislativas do Brasil em relação ao uso desses expedientes. O autor concluiu não haver uniformidade no entendimento desses recursos nas diferentes casas legislativas e nem pertinência em sua aplicação; tendo em vista que apenas ao plano federal fazem-se necessárias distinções por se tratar de um sistema bicameral – Câmara e Senado Federal. Por fim, o autor sugere a abolição de tal distinção para o Paraná e para os demais estados através da revisão dos regimentos internos das respectivas casas legislativas.

Boa Leitura!

Eduardo Soncini MirandaLeonardo Caetano Rocha

Roberta Picussa


AS FUNÇÕES DESEMPENHADAS PELOS WEBSITES PARLAMENTARES BRASILEIROS E O PAPEL DOS

PROGRAMAS EDUCATIVOS ONLINE

Isabele Mitozo (PPGCP/UFPR)1 Sérgio Braga (PPGCP/UFPR)2

RESUMO: O objetivo deste artigo é analisar as funções parlamentares desempenhadas pelos websites legislativos brasileiros em escala subnacional, tendo como foco a função educativa. Nossa análise baseia-se no modelo metodológico proposto por Cristina Leston-Bandeira, em seus diversos trabalhos sobre os websites parlamentares europeus. Os resultados apontam para uma ampla desigualdade na distribuição das funções educativas entre os portais legislativos brasileiros, ao mesmo tempo em que ocorrem experiências de vanguarda que contribuem para um maior enraizamento social dos órgãos legislativos brasileiros.

1 Isabele Mitozo é doutoranda no programa de pós-graduação de Ciência Política na UFPR. 2 Sérgio Braga é doutor em desenvolvimento econômico e professor do programa de Ciência Política da UFPR.


1. Introdução: as funções do parlamento e a internet

A internet como fonte de informação sobre os assuntos parlamentares e como facilitadora dos processos de interação entre parlamentos e cidadãos vem sendo analisada por uma considerável literatura há mais de duas décadas. Uma contribuição importante da literatura mais recente sobre e-parlamentos é a de demonstrar que, além de suas funções legislativa e representativa propriamente ditas, os órgãos parlamentares podem desempenhar uma série de outras funções que podem ser dinamizadas através do uso das tecnologias digitais e, em particular, da internet. Nesse contexto, particularmente importantes são trabalhos recentes que buscam analisar o fenômeno da função educativa dos parlamentos e de seus portais, bem como os potenciais do uso das mídias sociais para uma maior aproximação entre parlamentos e cidadãos (Leston-Bandeira, 2009, 2012; Perna & Braga, 2012; Faria, 2012)3 .

Por outro lado, embora já exista um corpo considerável de estudos que abordam programas educativos do parlamento tais como as Escolas do Legislativo ou Parlamento Jovem no mundo “off-line” (Assis, 1997; Cosson, 2008; Carvalho, 2009), desconhecemos trabalhos que busquem analisar de maneira sistemática como os parlamentos brasileiros, especialmente em escala subnacional, usam as tecnologias digitais para veicular tais iniciativas, no contexto de uma reflexão mais ampla sobre as funções desempenhadas pelos websites parlamentares (doravante referidos como WPs). Nesse sentido, além de suprir essa lacuna, um estudo das funções desempenhadas pelos órgãos legislativos através de suas plataformas virtuais justifica-se porque, como indicam outros autores, as tecnologias digitais podem ser um importante fator para a reaproximação do parlamento com os cidadãos, especialmente através do exercício de suas funções educativas e da abertura de oportunidades para que os cidadãos participem de forma mais ativa no processo decisório parlamentar, tendo também um importante papel pedagógico na difusão dos valores democráticos (Leston-Bandeira & Thompson, 2012, 2013; Faria, 2013; Faria & Braga, 2015). O objetivo deste artigo é abordar essas questões

3 Em seu artigo seminal sugerindo uma estrutura de análise para o exame dos impac-tos da internet nos trabalhos parlamentares, Cristina Leston-Bandeira enumera as seguintes funções desempenhadas pelos órgãos parlamentares e que podem ser potencializadas por intermédio do uso das tecnologias digitais: mediação e resolução de conflitos, educação, le-gislação, legitimação, representação e fiscalização do Executivo (Leston-Bandeira, 2007: 662). Para uma tentativa de aplicação desse modelo teórico na análise dos principais parlamentos europeus, cf. o artigo da mesma autora (Leston-Bandeira, 2009).


aplicando uma versão ligeiramente modificada do quadro analítico utilizado por Cristina Leston-Bandeira em suas análises dos WPs europeus (Leston-Bandeira, 2009) e buscando destacar a função educativa e alguns programas educativos divulgados nos websites parlamentares brasileiros.

Para cumprir estes objetivos, organizaremos nossa exposição da seguinte forma: em primeiro lugar, apresentaremos os elementos básicos de nossa metodologia e algumas questões de pesquisa e proposições básicas que estruturarão nosso enfoque; em seguida, apresentaremos alguns dos principais resultados de nossa investigação, destacando o desempenho dos índices de função dos WP e alguns dos fatores associados ao desempenho de tais funções; por fim, examinaremos o desempenho das funções educativas do parlamento e extrairemos algumas conclusões gerais da análise efetuada.

2. Metodologia, questões de pesquisa e proposições básicas

A primeira dimensão de nosso estudo é efetuar uma análise das funções desempenhadas pelos WPs brasileiros, a fim de verificar a extensão em que cada uma delas está presente nos websites analisados. Como dissemos, a referência básica será o estudo de Leston-Bandeira (2009), inclusive porque temos a pretensão de efetuar uma análise comparativa com os resultados obtidos por essa autora. Entretanto, ao contrário de Leston-Bandeira, procuraremos agregar duas funções àquelas quatro por ela examinadas (legislação, legitimação, representação e fiscalização), quais sejam, as funções de educação e participação. Além disso, procuraremos analisar o comportamento dos indicadores vis-à-vis algumas variáveis independentes de natureza socioeconômica e política, procedimento este que não é efetuado por esta pesquisadora, que se concentra nas características institucionais dos diferentes países.

As questões de fundo que examinaremos são as mesmas abordadas por Leston-Bandeira (2009) em sua análise: os websites parlamentares brasileiros estão refletindo adequadamente todas as funções desempenhadas pelos órgãos parlamentares off-line? Estará ocorrendo no Brasil o mesmo fenômeno verificado por Leston-Bandeira na Europa, onde a função legislativa é o principal foco do trabalho parlamentar e a função representativa é menos desenvolvida? Assim como no caso dos parlamentos europeus, os websites parlamentares brasileiros tendem a se concentrar mais nos resultados e nos produtos do trabalho parlamentar, em detrimento dos parlamentares


individualmente considerados? Dando um passo adiante, outras questões, próprias desta investigação, foram suscitadas: os parlamentos brasileiros têm desenvolvido programas que estimulem a educação cívica dos cidadãos e o incremento de sua participação junto à instituição?

Para responder a estas indagações, realizaremos uma análise de conteúdo de 29 websites ou portais legislativos em escala nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados) e subnacional (Assembleias Legislativas). Para facilitar a comparação com os resultados obtidos por Leston-Bandeira (2009), aplicamos em nosso estudo uma metodologia semelhante àquela empregada pela autora aplicando os mesmos critérios de pontuação de variáveis. O monitoramento quantitativo e a metodologia foram desenvolvidos ao longo do ano de 2014 e os dados atualizados até agosto de 2015.

Assim, empregamos, primeiramente, os indicadores sugeridos por Leston-Bandeira para efetuar um exame quantitativo das performances dos diferentes WP. Como dissemos, foram utilizados os quatro grupos de indicadores utilizados por esta autora, aos quais agregamos as funções de participação e educação.

3. Análise dos resultados: avaliando os websites parlamen-tares através das funções por ele desempenhadas

Isto posto, podemos agora passar para a análise dos resultados de nossa pesquisa, ou seja, da análise comparada das funções desempenhadas pelos WPs brasileiros bem como dos fatores a ele associados.

3.1. – As funções desempenhadas pelos WPs brasileiros e seus condicionantes.

No tocante à análise do desempenho das funções pelos diferentes WPs brasileiros, ele pode ser sintetizado na tabela a seguir. As células destacadas são daqueles parlamentos que apresentam desempenho abaixo da média, enquanto as células em branco são daqueles portais que apresentam desempenho acima da média.


QUADRO 1: AS FUNÇÕES DOS WPs BRASILEIROS

Fonte: Elaboração própria


Com efeito, a tabela acima nos fornece várias informações sobre os padrões de uso das tecnologias digitais pelos parlamentos brasileiros para promover suas atividades.

Inicialmente, analisando o desempenho de cada parlamento individualmente, podemos observar que, assim como no caso de estudo empreendido anteriormente (Braga, 2007), verifica-se uma acentuada desigualdade entre as assembleias brasileiras no tocante ao uso das tecnologias digitais para promover suas atividades. Em primeiro lugar, observamos um grupo de assembleias que apresenta uma postura fortemente pró-ativa de uso das tecnologias digitais para promover suas atividades em várias dimensões, tais como a Câmara dos Deputados, o Senado Federal e a ALMG, assim como já observado na pesquisa anteriormente citada. Em segundo lugar, um grupo mais restrito de cinco assembleias (RS, PR, SC, GO, SP, RJ) que também tem uma postura ativa no uso da internet, mas apresentam deficiências em algumas de suas funções. Em terceiro lugar, um grupo de assembleias que apresentam um desempenho médio baixo e, por fim, um grande grupo de 9 assembleias que apresentam desempenho insuficiente, ou seja, abaixo da média. Excetuando o Distrito Federal e o Espírito Santo, estas assembleias (via de regra) se localizam em regiões com baixo IDH e baixo grau de inclusão digital do eleitorado.

No tocante aos índices considerados verticalmente, podemos observar que as funções de legislação, legitimação e representação estão sendo desempenhadas de forma satisfatória pela grande maioria dos WPs brasileiros. Com exceção da ALES, todos os parlamentos brasileiros tiveram desempenho acima da média nesses quesitos. Já no tocante às demais funções (fiscalização, educação e participação), o desempenho é inverso, com a maior parte das casas legislativas apresentando desempenho abaixo da média.

No tocante ao desempenho dos WPs brasileiros comparados aos europeus por ocasião da pesquisa efetuada por Leston-Bandeira (2009), verificamos que as ênfases nos desempenhos das funções são diferentes nos dois grupos de países: enquanto nos parlamentos europeus privilegia-se a função de legislação, refletindo de certa forma a maior institucionalização destes órgãos no processo decisório governamental, no caso dos parlamentos brasileiros enfatizam-se mais as funções de legitimação e de representação, revelando assim uma maior preocupação com a imagem do parlamento e dos atores parlamentares em comparação com os parlamentos europeus. Outra constatação relevante é o baixo desempenho da função de fiscalização pelos


legislativos brasileiros, com a média de índice mais baixa em comparação com os parlamentos europeus, apesar da defasagem temporal da pesquisa. Isso a nosso ver reflete o contexto off-line de baixo grau de institucionalização dos órgãos legislativos brasileiros, especialmente em escala subnacional ainda pouco afeitos a exercer suas funções de fiscalização horizontal sobre os demais poderes. Pela tabela percebemos ainda que as funções participativa e educativa estão sendo desenvolvidas pelos WPs brasileiros, embora em um ritmo inferior ao das demais funções e de forma bastante desigual entre as casas legislativas. Por fim, a tabela nos permite apreender outra característica do desempenho dos índices no caso brasileiro que é a da existência de uma maior dispersão, evidenciada pela maior magnitude dos desvios-padrão dos WP, também uma expressão do acentuado nível de desigualdade regional e do ritmo desigual de institucionalização dos órgãos parlamentares nas unidades subnacionais brasileiras.

Uma vez concluído o estudo descritivo preliminar sobre o índice de desempenho das funções do legislativo no Brasil podemos examinar mais de perto alguns dos condicionantes desse desempenho, bem como fazer uma análise mais fina e desagregada dos parlamentos individuais, destacando sua função educativa. Sublinhe-se que faremos a seguir apenas a análise das Assembleias Legislativas e da Câmara Legislativa do Distrito Federal, excluindo a Câmara dos Deputados e o Senado, na medida em que o objetivo de nossa análise é apreender os fatores associados ao desempenho das casas legislativas nas diferentes unidades da federação.

Para estudar melhor o desempenho de cada estado individualmente considerado verificaremos através de diagramas de dispersão o comportamento da relação entre as variáveis mais significativas do quadro de correlações acima.


GRÁFICO 01: RELAÇÃO ENTRE IDH & IFP


O diagrama de dispersão acima representa a relação existente entre o IDH das unidades federativas (variável independente) e o IFP (variável dependente), enquanto que a reta nos dá informações sobre o “comportamento” médio esperado da relação entre as duas variáveis. Para os estados abaixo da reta, o IFP é menor do que seria esperado em função do IDH, enquanto que no lado de cima da reta ocorre o contrário, havendo um desempenho do IFP superior ao que seria esperado em função do IDH.

Pelo diagrama, podemos identificar a existência de quatro grupos bem diferenciados de parlamentos estaduais, segundo sua localização acima ou abaixo da média de IDH e acima ou abaixo da média de desempenho do IFP. Em primeiro lugar, um grupo de parlamentos localizados em estados com alto IDH e alto grau de desempenho do IFP. Dentre estes destacam-se, como já observamos, a ALMG (um “outlier” com IFP bastante superior ao esperado em virtude do IDH), a ALERS, ALEP, a ALESC, ALESP e ALEGO, todas com desempenho acima do esperado em função do IDH. Um segundo grupo é formado por unidades federativas com alto IDH, mas desempenho do IFP aquém do esperado. Dentre estes órgãos destacamos a CLDF e a ALES,


boa parte delas com existência de problemas administrativos nos últimos anos4 . Um terceiro grupo é formado por estados com IDH abaixo da média e desempenho do IFP acima do esperado, destacando-se no caso a ALCE, com alto grau de desempenho relativo de seu website. Por fim, um quarto grupo majoritário de nove assembleias formado por estados com IDH abaixo da média e também com um baixo desempenho do IFP. O destaque negativo desse quadrante são as assembleias de PI, AC e RO, com desempenho aquém do esperado, mesmo levando-se em conta seu baixo índice de desenvolvimento humano.

No que se refere ao desempenho da função educativa do parlamento, verificamos acima que o fator mais associado ao desempenho do índice é o IDH. O diagrama de dispersão abaixo nos permite visualizar melhor o desempenho individualizado de cada assembleia.

GRÁFICO 02: RELAÇÃO ENTRE FUNÇÃO EDUCATIVA E IDH


Com efeito, pelo gráfico também podemos caracterizar grupos bem definidos de parlamentos no tocante ao desempenho da função educativa vis-à-vis o IDH e alguns “outliers”. No tocante ao primeiro grupo, de assembleias

4 No caso da ALEP, no segundo semestre de 2015 começou a funcionar a Escola do Legislativo e o site da instituição foi reformulado provocando um substancial aprimoramento na qualidade do website da instituição.


com IDH acima da média e alto grau de desempenho das funções educativas do parlamento, destacam-se os estados de MG, PR, RJ, MS e DF. Um segundo grupo de parlamentos com IDH abaixo da média e alto desempenho relativo das funções educativas dos WPs, tais como AM, RN e MA. Um terceiro grupo de estados com baixo IDH e baixo índice relativo de desempenho do papel educativo do parlamento e, por fim, quarto grupo bom baixo IDH e baixo desempenho do IE.

Verificamos assim que a existência de uma associação elevada entre IDH e o desempenho da função educativa dos parlamentos estaduais não nos deve ocultar a existência de uma ampla gama de possibilidades entre as assembleias estaduais e o fato de que muitas delas mal começaram a usar suas plataformas virtuais para estimular ações relacionadas às funções educativas dos órgãos parlamentares.

3.2. – A função educativa do parlamento: mapeando boas práticas

educativas através dos WPs

Nesse contexto de diferentes graus de investimento e eficiência relativa das assembleias legislativas em suas plataformas virtuais, podemos analisar as funções educativas do parlamento com maior grau de profundidade. Como vimos, pelos dados apresentados anteriormente esta função é a que apresenta pior média de desempenho: dos 29 parlamentos examinados, apenas 11 apresentam desempenho satisfatório. A tabela abaixo exibe a frequência de cada item referente à Escolas do Legislativo (EL), Parlamento Jovem (PJ) e outros itens que serviram para compor nosso índice, tais como presença de programas de Ensino à Distância e Atividades voltadas para o Ensino Médio e Fundamental.


QUADRO 04: FREQUÊNCIA DE PROGRAMAS EDUCATIVOS NOS WPs BRASILEIROS (agosto de 2015, n = 29)


Pelos dados, podemos verificar que, embora apenas uma minoria dos parlamentos brasileiros tenha sessão específica para educação em seus websi-tes, trata-se de um item que vem progressivamente ocupando espaço nos por-tais legislativos, o que pode ser considerado um aspecto positivo. Verificamos também que as assembleias se preocupam com mais intensidade em divulgar programas orientados predominantemente para os funcionários da casa, tais como as Escolas do Legislativo (78,6% das assembleias possuem links para este programa em seus portais), do que com maior potencial para atingir o público externo, tais como Parlamento Jovem, cursos de Ensino à Distância, ou atividades voltadas para o Ensino Médio. No tocante às Escolas do Legis-lativo, verificamos uma certa preocupação em divulgar os cursos ofertados pelo programa bem como a agenda de atividades, entretanto a preocupação em informar sobre resultados ou publicações do mesmo é bastante reduzida, para não falar na disponibilidade em interagir com o público através de mí-dias sociais, praticamente inexistente a nível das iniciativas educativas dos portais. No tocante ao Parlamento Jovem e outros programas, pode-se afirmar o mesmo, sendo que as taxas observadas são ainda mais reduzidas. Também se observa um avanço no tocante a outros programas, tais como atividades voltadas para o ensino fundamental e médio, mas essa preocupação ainda é amplamente minoritária entre as assembleias.

Por sua vez, desse total, três órgãos legislativos apresentam desempe-nho diferenciado: a Câmara dos Deputados, a ALMG e o Senado Federal, refletindo não só a tradição desses órgãos no investimento em programas edu-cativos tais como Parlamento Jovem, Escola do Legislativo, cursos à distân-cia, dentre outros, mas também a iniciativa de prestar contas regularmente das atividades destes programas assim como a de gerar produtos a partir deles. Destaca-se nesse sentido o caso da ALMG, o único dentre os 29 órgãos legis-lativos examinados a possuir um setor de seu portal precipuamente dedicado à função educativa do parlamento intitulado Educação para a cidadania5.

A Câmara dos Deputados possui também tradição no desenvolvimento de 5 “Posteriormente algumas assembleias inseriram aperfeiçoamentos nos seus progra-mas educativos on-line. Destacam-se os casos da ALERJ e da ALEPR. No caso da ALERJ, foram aperfeiçoados dos programas Escola do Legis lativo e Parlamento Jovem, com a moder-nização do site da EL e sua integração com as mídias sociais (http://www2.alerj.rj.gov.br/elerj/app/index.asp). No caso da Assembleia Legislativa do Paraná foram criados sites exclusivos para as atividades educativas promovidas pela instituição, no caso, para a Escola do Legislati-vo (http://www.alep.pr.gov.br/escoladolegislativo/), para o projeto “Assembleia Legislativa do Paraná no Enem 2016” (http://www.alep.pr.gov.br/enem2016/) e para o programa Geração


atividades educativas, além de amplo leque de programas de pós-graduação e cursos à distância ofertados pelo CEFOR (Centro de Formação de Pessoal) e outros órgãos. O Senado Federal tem a mesma preocupação já há algum tempo, tendo recentemente intensificado a abertura de cursos à distância sobre variados temas disponíveis online, dentre outros programas.

Entretanto, tão relevante quanto uma avaliação meramente quantitativa é a avaliação qualitativa dos programas empreendidos por cada casa legisla-tiva. Com efeito, outros estudos (Madruga, 2008; Marques Jr, 2008; Butori, 2014; Ribeiro, 2014; Tadra, 2014; Cosson, 2015) têm chamado a atenção para várias iniciativas que, embora ainda minoritárias quando analisamos os por-tais legislativos, como um todo, indicam tendências que podem servir para colocar alguns parâmetros normativos básicos para orientar os parlamentos brasileiros, especialmente em escala subnacional, a criar iniciativas que me-lhorem a qualidade dos portais legislativos, especialmente no que se refere ao seu papel educacional.

A este respeito, efetuamos uma análise dos portais parlamentares a par-tir da metodologia de características de websites, inspirados em Ferber et al. (2005), para classificar o uso da internet pelos programas de educação legis-lativa nos websites das assembleias e nas redes sociais dos legislativos bra-sileiros. A partir disso, categorizamos as diferentes experiências de educação legislativa segundo uma gradação de interatividade dos programas, a partir da seguinte classificação: 1) Plataformas predominantemente informativas, que são aquelas que apresentam meras informações sobre como funciona o programa, a organização estrutural, regimento interno, eventos a serem reali-zados etc.; 2) Plataformas moderadamente interativas: páginas que aderiram de forma moderada à Web 2.0, com uso de redes sociais e outros recursos, mas sem interagir de forma regular com o público; 3) Plataformas fortemente interativas e/ou deliberativas, i.e, aquelas que usam as ferramentas da Web 2.0 e as mídias sociais para interagirem de forma efetiva e regular com os internautas.

De todos os 32 programas examinados, 5 deles apresentam característi-cas “fortemente interativas” ou deliberativas (Tadra, 2014). Dentre estes, des-tacam-se iniciativas tais como a da página do Parlamento Jovem e Escola do Legislativo da ALMG (http://www.almg.gov.br/educacao/parlamento_jovem/), a página Jovem Senador, do Senado Federal (http://www12.senado.gov.br/jovemsenador), as páginas do Plenarinho e Parlamento Jovem também da Atitude (http://www.alep.pr.gov.br/geracao_atitude/).”


Câmara dos Deputados, programas estes que, além de promoverem espaços de interação com os internautas, criam espaços virtuais de participação e deliberação com o público externo por intermédio de plataformas virtuais (Tadra, 2014, p. 100 e segs.). As páginas do Parlamento Jovem de Minas Gerais e do Senador Jovem, por exemplo, são ilustrações de websites fortemente interativos.

Além de todas as informações básicas e disponibilidade de arquivos como as já citadas anteriormente, as páginas possuem recursos específicos direcionados às atividades do programa. As atividades estão sempre atualizadas e são postadas no Facebook e se encontram vinculadas à página oficial, com vídeos das edições de cada programa realizado, acervo de todas as edições, áudio dos projetos apresentados pelos estudantes, possibilidade de conhecer cada Escola participante além de ser dedicado um espaço a cada uma, seja no blog, seja no Facebook, mostrando os alunos e projetos. Outro exemplo de plataforma virtual que reúne todas as características de plataformas mais interativas é o website do Plenarinho da Câmara dos Deputados, que visa aproximar a temática política e as crianças desenvolvendo vários programas educativos nas escolas de ensino médio e fundamental (http://www.plenarinho.gov.br/).

Em suma, apesar de ainda minoritárias no contexto geral das assem-bleias legislativas brasileiras, desenvolvem-se já há algum tempo uma série de iniciativas que utilizam amplamente das potencialidades interativas da in-ternet para promover a função educativa do parlamento, que podem servir como parâmetro para a implementação e aperfeiçoamento de outras iniciati-vas do gênero em outras casas legislativas.

4. Conclusões

Para encerrar, podemos recapitular alguns dos principais resultados da análise empreendida anteriormente. Verificamos, inicialmente, que os por-tais legislativos brasileiros apresentam algumas características específicas em comparação com os europeus, tais como o maior peso relativo das funções de legitimação e representação, e menor peso da função de fiscalização. Em seguida, vimos que a função educativa dos parlamentos, embora esteja sendo dinamizada com a organização de WPs cada vez mais sofisticados, ainda se encontra em patamares bastante inferiores em comparação às demais, junta-mente com a função de fiscalização. Esse baixo desempenho global do índice


de educação não é obstáculo, entretanto, para que alguns parlamentos brasi-leiros estejam desenvolvendo uma série de programas através de seus WPs, tendo, portanto, um bom desempenho a este respeito.

Vimos que alguns poucos órgãos legislativos brasileiros tiveram de-sempenho acima da média e que isso está, via de regra, associado a fatores relacionados à qualidade do desenvolvimento socioeconômico (tais como IDH e índice de acesso a computadores) e políticos (eficiência do gasto por parlamentar e existência ou não de Comissão de Legislação Participativa). Verificamos, no entanto, que, em torno desse padrão mediano, existe um am-plo campo de variação, com algumas assembleias apresentando desempenho acima e abaixo de média em relação às variáveis examinadas, que podem servir como parâmetros para a melhoria futura dos programas desses órgãos legislativos.

Por fim, através de uma análise mais detalhada das funções educativas dos WPs, observamos algumas casas legislativas que desenvolvem experiên-cias de vanguarda de educação política por intermédio de suas plataformas digitais. Tendo em vista os resultados de trabalhos anteriores (Braga, 2007; Faria, 2012; Faria & Braga, 2015) talvez não seja exagerado inferir da análise anteriormente apresentada um movimento incremental em direção a uma me-lhoria da qualidade das funções legislativas e educativas pelos WPs que, ao fortalecer e tornar mais enraizadas socialmente as instituições parlamentares, pode repercutir no próprio aumento da qualidade da democracia brasileira num futuro próprio previsível, diminuindo os riscos de retrocesso autoritário em contexto de crise política e econômica, com o consequente aumento da possibilidade de soluções democráticas para os problemas vivenciados pela sociedade brasileira nos próximos anos.


Referências

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BRAGA, S. (2007). O papel das TICs na institucionalização das democracias; um estudo sobre a informatização dos órgãos legislativos na América do Sul com destaque para o Brasil. Brasília: Plenarium/CEDI.

BUTORI, Margareth Melo Rezende (2014). Educação legislativa: as Escolas do Legislativo nas câmaras municipais de Minas Gerais. Rev. Estudos Legislativos, Porto Alegre, ano 8, n. 8, pp. 187-227.

CARVALHO, A. V. C. (2009). O parlamento jovem e a experiência das escolas do legislativo mineiro e da Câmara dos Deputados: o desenvolvimento da cultura cívica, propícia à democracia. Monografia (especialização) – Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização em Processo Legislativo.

COSSON, Rildo. (2008). Escolas do legislativo, escolas de democracia. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 210 p.

COSSON, Rildo. (2015). Entrevista com Rildo Cosson. Revista Estágio-Visita. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/responsabilidade-social/edulegislativa/educacao-legislativa-1/educacao-para-a-democracia-1/apresentacao/textos. Acesso em: setembro de 2015.

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POLITIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO POLÍTICA DE JOVENS NO PODER LEGISLATIVO: O PARLAMENTO

JOVEM DE PALMEIRA

Karina Vanessa Albano6 Edson Gil Santos Júnior7 Flaviana Zarpelon A. de Sousa8

RESUMO: O presente artigo discute a politização de jovens e a participação popular no Poder Legislativo, através de programas que promovem o letramento político na formação da juventude por meio do conhecimento. Tais programas motivam a criação de lideranças, desenvolvendo o senso crítico e ainda inserindo os cidadãos, de forma participativa no contexto da vida pública. Além da pesquisa bibliográfica, este estudo se utiliza da análise comparativa de dados quantitativos do Parlamento Jovem de Palmeira, na região dos Campos Gerais. O intuito dessa abordagem é entender o funcionamento do Programa, avaliar a participação através das candidaturas, bem como quantificar as contribuições deste modelo de iniciativa nos ambientes democráticos legislativos municipais, que terão por consequência mudanças na sociedade.

6 Graduada em História Licenciatura pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG), graduanda em Licenciatura em Pedagogia (UNINTER) e pós-graduanda em Coor-denação Pedagógica (FAEL). Assessora Parlamentar da Câmara Municipal de Palmeira-PR. 7 Mestre em Jornalismo pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG), especialista em Gestão Pública (UEPG) e graduado em Comunicação Social - Jornalismo (UEPG). Diretor Executivo da Câmara Municipal de Palmeira – PR. 8 Pós-graduada em Educação do Campo pela Faculdade de Educação São Braz e especialista em Gestão Pública (UEPG) e graduada em Geografia Licenciatura pela Univer-sidade Estadual do Centro-Oeste (UNICENTRO). Professora da rede estadual de ensino do Estado do Paraná.


1. Introdução

O presente artigo consiste em analisar as contribuições do Programa Parlamento Jovem de Palmeira, no Paraná, como ferramenta de letramento político e o incentivo de participação de jovens nas funções legislativas, de fiscalização e assessoramento do Poder Executivo. Para tanto, é necessário refletir sobre o conceito de juventude; apresentar diferenças entre as câmaras mirim e os parlamentos jovens. Bem como torna-se necessário compreender o funcionamento da iniciativa palmeirense para então apresentar uma análise comparativa de dados quantitativos disponibilizados pela Câmara Municipal efetuado sobre Programa Parlamento Jovem de Palmeira e seus resultados para o Poder Legislativo Municipal e por consequência para a sociedade. Carvalho ressalta a importância do uso da educação enquanto instrumento democrático:

Há o compromisso de interferir na sociedade, buscando contribuir para o fortalecimento da democracia, para a consolidação de valores como a participação, a igualdade de direitos, deveres e oportunidades, a solidariedade e a justiça, vislumbrando uma postura social avessa ao preconceito e à intolerância. (CARVALHO, 2009, p.17)

A democracia, de acordo com Bobbio (1997, p.18) é um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e quais são os procedimentos. Segundo ele, a democracia moderna, renascida como democracia representativa, deveria ser caracterizada pela representação política. Qual seja, por uma forma de representação em que o representante, sendo eleito a trabalhar pelos interesses da nação, estado ou município não pode estar sujeito a um mandato vinculado a interesses próprios.

No Brasil, o sistema de democracia representativa faz com que os cidadãos elejam seus representantes através do voto e, assim ao invés de administrarem os assuntos públicos em uma democracia direta, confiam a seus representantes esta responsabilidade. Por isso, na democracia representativa, as eleições não decidem sobre questões públicas (como referendos e plebiscitos, por exemplo), mas sim sobre quem decidirá as questões públicas.


Dessa forma, o papel primordial do cidadão em relação ao Estado concentrar-se-ia principalmente na participação das eleições, sendo o voto a expressão máxima de controle sobre os representantes, profissionais experientes em políticas públicas. E o Estado, por outro lado, deveria garantir o livre exercício dos direitos individuais. (DE FARIAS, 2012, p.32)

É neste contexto que aparece o Poder Legislativo representando a vontade da população diante do Poder Executivo. Bobbio (1997, p.21) cita ainda Locke e Rousseau, quando estes atestam que o Poder Executivo deveria ainda ser subordinado ao Legislativo, soberano em suas deliberações.

Dessa forma, para não ter que exercer a democracia constantemente em toda e qualquer situação e, assim poder desenvolver suas atividades particulares, o cidadão delega a seus representantes a função de decidir e gerenciar o que é de pertencimento público. Ficando assim, isento de destinar muito do seu tempo à esfera pública, podendo então dedicar-se à esfera privada, como aponta Alverga, (2003).

A noção de liberdade negativa em Locke fica caracterizada quando este autor estabelece que o Governo é limitado pelo consentimento da população governada (Locke, 1973:78), não podendo o poder público exorbitar das prerrogativas que lhe foram atribuídas pelo povo. (ALVERGA, 2003, p. 140)

De Faria (2012, p.31) aponta que a sociedade pode participar do sistema político de pelo menos três maneiras fundamentais, elegendo seus representantes, acompanhando os trabalhos representativos dos escolhidos e manifestando constantemente seus interesses. No entanto, citando Weber, o autor afirma que os cidadãos não possuem capacidade técnica, muito menos estão interessados no exercício da política. Ele admite que por diversos motivos há uma crise de representação no país, atualmente, e por Bobbio e Norris, sinaliza pela falta ou a deficiência de mecanismos de participação do cidadão no sistema de politicas públicas.

Sendo assim, nota-se a necessidade de implantar politicas públicas que promovam como denominado por Dantas, Cosson & De Almeida (2015, p.92) primeiramente um letramento político em programa que incentivem a politização e por consequência a participação da população, de forma


organizada na vida política de forma apartidária, com conhecimento técnico do processo legislativo e do trabalho dos legisladores e gestores já que seria a maneira mais eficiente para transformar sua realidade e produzir conhecimento essencial para o exercício da cidadania e da democracia.

A democracia que indireta ou representativa pressupõe a delegação do trato das coisas públicas a representantes eleitos pelo povo. Se o surgimento da democracia indireta está relacionado à impossibilidade do exercício da democracia direta nas sociedades de massa, nos moldes que originais gregos, novos instrumentos de participação política podem permitir - pelo menos em tese - que a sociedade, de forma organizada ou não, interaja mais diretamente com os representantes do Estado e, assim, fortaleça o sistema de representação, a vontade popular e, sobretudo a própria democracia. (DE FARIAS, 2012, p.31)

2. A participação da juventude e a diferença em câmara mirim e parlamento jovem

A participação popular na política brasileira sempre foi discreta, porém,

impulsionada em determinadas épocas por alguns fatos históricos, como o processo de industrialização do país, a partir de 1930, que melhor definiu a relação entre Estado e sociedade civil, mesmo com o forte caráter clientelista do governo na época (ALBUQUERQUE, 2006). Apesar da participação popular ser muito restrita, suas primeiras manifestações foram através das associações de bairros, e em meados de 1945, com o final do Estado Novo que surgiram novas movimentações, como as organizações negras e as manifestações feministas, e mais adiante, entre as décadas de 50 e 60 as ligas camponesas e a criação se sindicatos, com o intuito de organizar os trabalhadores.

Segundo Albuquerque (2006), durante o período do Regime Militar, as lutas continuavam, apesar da grande repressão, porém, foi a o final deste que se contextualizou a participação da sociedade, pelo movimento das diretas já as quais resultaram na mobilização para se discutir os rumos do país e a construção da cidadania brasileira, garantida pela promulgação da Constituição Federal de 1988, que reconheceu o direito de participação dos cidadãos. Com a garantia de seus direitos na Constituição, os cidadãos começaram a cobrá-


los, e a participar da vida política do país. É neste contexto que se fortalece a democracia participativa, que segundo Sell seria:

Por democracia participativa podemos entender um conjunto de experiências e mecanismos que tem como finalidade estimular a participação direta dos cidadãos na vida política através de canais de discussão e decisão. A democracia participativa preserva a realidade do Estado (e a democracia representativa). Todavia, ela busca superar a dicotomia entre representantes e representados, recuperando o velho ideal da democracia grega: a participação ativa e efetiva dos cidadãos na vida pública. (SELL, 2006, p.93).

De acordo com a Política Nacional da Juventude (NOAVES, 2006, p. 5), “A juventude é uma condição social, parametrizada por uma faixa-etária, que no Brasil congrega cidadãos e cidadãs com idade compreendida entre os 15 e os 29 anos. A Política Nacional de Juventude ainda faz uma divisão, dentro dessa faixa etária, assim, jovens de 15 a 17 anos são denominados jovens-adolescentes, os que possuem entre 18 a 24 anos são chamados de jovens-jovens e os jovens da faixa dos 25 a 29 anos são denominados jovens-adultos. No entanto, Silva e Silva (2011, p. 2), nos chamam a atenção ao fato de que “mesmo incluindo sujeitos de uma mesma faixa etária, a juventude possui características diferenciadas de acordo com o contexto no qual os jovens estão inseridos”.

2.1. - Câmara mirim ou parlamento jovem?

A implantação de programas como a câmara mirim e o parlamento jovem nos município tem se espalhado no Paraná, bem como no Brasil. Os programas de câmaras mirins têm varias modalidades. Porém, no Paraná se aplicam ao um público que estão entre o ensino fundamental I que contempla alunos com idade de seis até 10 anos, em algumas câmaras municipais. No município de Maringá esta proposta esta voltada para os estudantes de 5º ano do ensino fundamental I até o 9º ano do ensino fundamental II.

Cada casa de leis tem uma modalidade de seleção dos alunos que participam do programa, as atividades propostas aos alunos contempla a elaboração de indicações, requerimentos e projetos de lei, em alguns casos a elaboração dessas proposições acontece por todos os vereadores mirins, os


quais todos se tornam autores de uma única proposição.A Associação das Câmaras do Paraná (Acampar) conta com um

programa de incentivo às câmaras municipais para que sejam implantadas as câmaras mirins. No site da entidade consta que, dos 399 municípios apenas 14 executam esta iniciativa, o que reflete em 3,5% do total do Paraná. A Acampar sugere a participação de estudantes do 5º ao 9º ano do ensino fundamental.

Já os parlamentos jovens costumam ser destinados a estudantes do ensino fundamental II e de ensino médio, que possuem maior maturidade para o letramento legislativo, bem como maiores condições de desenvolverem as atividades legislativas. Como porta-vozes de seus representados apresentam demandas da população propondo soluções através de indicações, requerimentos, projetos de lei, conhecendo de perto o trabalho desenvolvido pelos vereadores. Este trabalho não encontrou nenhum registro que quantifica os parlamentos jovens nas câmaras municipais do Paraná.

3. Programas de politização e participação.

O Programa Parlamento Jovem Brasileiro existe desde 2004 e é realizado anualmente. Segundo a Câmara dos Deputados (2014) para participar do programa, os estudantes são selecionados pelas secretarias de educação dos estados. De acordo com as normas do Programa são 78 estudantes que são empossados como deputados jovens, o período da legislatura tem a duração de cinco dias, os participantes têm a oportunidade de experimentar o dia a dia dos parlamentares brasileiros no desempenho de suas funções. Desde sua primeira edição no ano de 2004 ao todo já participaram 924 jovens. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2016).

Outro programa de politização na esfera federal é o Programa Jovem Senador realizado pelo Senado Federal desde 2010 e a seleção se dá pela realização de um concurso de redação que seleciona 27 estudantes do ensino médio de escolas públicas, um por unidade da Federação. Os selecionados vivenciam, em Brasília, o processo de discussão e elaboração das leis do país, simulando a atuação dos senadores da República. A legislatura tem duração de três dias. (SENADO FEDERAL, 2016).

Em âmbito estadual estão em funcionamento os programas Parlamento Jovem desenvolvido nas Assembleias Legislativas dos estados de Amazonas, Alagoas, Goiás, São Paulo, Santa Catarina, Bahia, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte Roraima e de Minas Gerais.


O Programa Parlamento Jovem de Minas Gerais, que é referência nacional, é destinado para estudantes do ensino médio e superior e realizado por parceiras entre a Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), por meio da Escola do Legislativo, e a Pontifícia Universidade Católica de Minas (PUC-MG).

Segundo a ALMG (2016), o Programa que também é realizado desde 2004, contou com a participação de mais de 800 estudantes dos ensinos médio e universitário e encaminharam cerca de 170 proposições para apreciação da Assembleia, através da Comissão de Participação Popular.

Em 2010, a ALMG firmou parcerias com câmaras municipais mineiras, que mobilizam escolas do ensino médio e fazem parcerias com universidades, órgãos públicos, empresas e organizações da sociedade civil, para a implementação do projeto, formando uma extensa rede de formação política e educação legislativa em todo o Estado (ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE MINAS GERAIS, 2016).

4. O Parlamento Jovem de Palmeira

O Programa Parlamento Jovem do município de Palmeira foi instituído pela Lei no 3.561 de 23 de Outubro de 2013, criada pela Câmara de Vereadores do município, com o intuito de levar o conhecimento sobre o trabalho do Poder Legislativo Municipal, bem como esclarecer sobre as funções que os vereadores desempenham.

O programa começou a ser desenvolvido no ano de 2014, com o apoio dos vereadores, servidores da Câmara Municipal e de todas as instituições de ensino públicas e particulares do município, com estudantes na faixa etária prevista no Regimento Interno do Programa.

4.1. - As eleições

Em Palmeira, os estudantes escolhem seus representantes através do voto, em modelo de eleição majoritária, em dia definido pela Câmara Municipal para todas as instituições de ensino, que realizam o pleito sem interferência do Poder Legislativo.

Segundo o Regimento Interno do Programa Parlamento Jovem a seleção dos participantes do Programa é realizada entre os estudantes do 7º ano do ensino Fundamental até o 2º ano do ensino médio, menores de 18 anos, de


instituições públicas e privadas de ensino. Os alunos do 6º ano do ensino fundamental, do 3º do ensino médio e 4º ano do ensino técnico votam, mas não podem se candidatar.

De acordo com os dados levantados, disponíveis no site da Câmara de Palmeira, sobre o Programa Parlamento Jovem, em sua primeira edição foram registradas 75 candidaturas com 51 meninas e 44 meninos, em sua segunda edição o número de candidaturas diminuiu para 63, com 36 meninas e 27 meninos. Em 2016 a quantidade de candidatos reduziu ainda mais com 55 inscritos, sendo 29 meninas e 26 meninos.

Em 2015 se candidataram 10 estudantes do 7º ano do ensino fundamental, do 8º concorreram 17, do 9º foram 14, do 1º ano do ensino médio foram seis, do 2º ano 14 e um do 3º ano do curso técnico de administração. Já em 2016 do 7º ano do ensino fundamental concorreram 11 estudantes, do 8º nove, do 9º foram 15, do 1º ano do ensino médio foram cinco, do 2º ano foram 14 e do um do 3º ano do curso técnico de Formação de Docentes. Vale salientar que no município de Palmeira-PR, sete escolas oferecem apenas ensino fundamental enquanto as outras nove oferecem também o ensino médio.


4.2. - O funcionamento e a produção do Parlamento Jovem

Todas as escolas participantes na primeira fase escolhem apenas um representante para a segunda fase. Esta ocorre na sede do Poder Legislativo Municipal e consiste na seleção dos vereadores jovens para equalizar a quantidade de parlamentares jovens com os vereadores da Casa. Classificam-se para o Parlamento Jovem as nove melhores médias e os demais ficam como suplentes.

De acordo com o Regimento Interno do Programa, a legislatura tem duração de um ano, e logo após a posse, com o intuito de transmitir inicialmente o funcionamento do processo legislativo, a Câmara realiza uma palestra de aproximadamente duas horas. Uma apostila é fornecida aos jovens explica o que será trabalhado durante o ano.

O conteúdo da apostila é avançado, considerando que todas as instituições de ensino participantes recebem, nas escolas, anualmente uma palestra introdutória com a diferença dos poderes, as funções das câmaras e dos vereadores no cenário municipal.

De acordo com o Regimento Interno do Programa, os nove vereadores jovens tem a obrigatoriedade de elaborar pelo menos uma indicação ou requerimento para cada uma das oito sessões deliberativas do Programa, bem como a apresentar pelo menos um projeto de lei por semestre. Já a partir de 2015, os suplentes também produzem, não tendo obrigação de elaborar projetos de lei, nem de comparecer para as reuniões e sessões realizadas mensalmente. Vale salientar que os vereadores da Casa não tem nenhuma obrigação de oferecer ao plenário as proposições do Parlamento Jovem. No entanto, pelo Regimento, há uma obrigação do vereador orientar o jovem para que o projeto tenha condições de ser oferecidos.

No ano de 2014 os integrantes do Parlamento Jovem elaboraram 83 indicações, 15 requerimentos 18 projetos de lei e três anteprojetos de lei, não tínhamos efetiva participação dos vereadores suplentes. Em 2015, a produção dos parlamentares jovens juntamente com seus respectivos suplentes é de 139 indicações, 34 requerimentos, 15 projetos de lei e seis anteprojetos de lei.

Se comparado o total da produção dos parlamentares jovens da edição de 2014 e 2015, obtemos o resultado que a produção foi maior em numero de indicações, requerimentos e anteprojetos de lei. Mesmo tirando a produção de indicações dos suplentes, ainda sim, foi registrado o aumento de 83 para 93


indicações no período. Vale ressaltar que a suplência produziu 46 indicações e sete requerimentos. Dessa forma, nenhuma localidade ficaria sem um porta-voz das demandas locais.

4.3. - A produção legislativa da Câmara de Palmeira

Este tópico tem como objetivo comparar a produção da Câmara Municipal de Palmeira frente a produção do Parlamento Jovem, para então perceber se além do letramento político, a proposta apresenta mais contribuições. Para isso, são utilizados os dados fornecidos pela Secretaria da Casa, juntamente com os dados disponibilizados pelo Programa estudado.

Em 2013, os vereadores da Casa entre outras proposições e funções que desempenharam, ofereceram 15 projetos de lei, três anteprojetos, 90 requerimentos, 105 indicações.

Em 2014, dentre as proposições comuns entre os parlamentares jovens e os da Casa, os vereadores elaboraram 36 projetos de lei, além de dez anteprojetos, 152 indicações e 89 requerimentos. Já no decorrer de 2015 foram os vereadores propuseram 43 projetos de lei, 13 anteprojetos, 210 indicações e 169 requerimentos.


De acordo com os dados obtidos na pesquisa, se comparada à produção de indicações do ano de 2013, (que não contava com os parlamentares jovens, para 2014, primeiro ano do Programa), foi registrado um aumento de 45%. Se 2013 for comparado com 2015, a produção de indicações da Casa dobrou. Em 2014, 53% da produção de indicações da Câmara de Palmeira foi oriunda do Parlamento Jovem e em 2015 ultrapassou os 66%.

Dos requerimentos, em 2014, a participação do Parlamento Jovem foi de 14%, enquanto em 2015, 20% dos requerimentos foram produzidos pelo Programa. Quanto aos projetos de lei, os jovens elaboraram 18 projetos em 2014, três a mais que os vereadores em 2013 e a metade do que foi proposto em 2014.

Em 2013 os vereadores da Câmara de Palmeira deliberaram sobre 170 projetos com a emissão de 212 pareceres das comissões. Em 2014 votaram 239 projetos com 284 pareceres emitidos e em 2015 deliberaram sobre 236 projetos de lei com 281 pareceres emitidos. Estas informações servem para deixar claro que a função dos vereadores não se limita a produção das proposições em comum com os parlamentares jovens, pois analisam e deliberam uma quantidade significativamente superior de projetos de lei do Poder Executivo, além de desempenharem outras funções no cenário legislativo. Em virtude disso, a comparação em nenhum momento desmerece o trabalho dos vereadores, mas serve para demonstrar a contribuição do Parlamento Jovem para a Câmara e por consequência para a sociedade.


Considerações finais

O município de Palmeira conta atualmente com cerca de 33 mil habitantes, em que aproximadamente 60% reside na cidade e os outros 40% moram em áreas rurais. Esta especificidade geográfica-populacional e a quantidade de vereadores abaixo do máximo que estipula a Constituição Federal faz com que diversas comunidades fiquem desassistidas pelo Poder Legislativo. No entanto, a iniciativa do Parlamento Jovem auxilia não apenas no quesito educação para a democracia, mas também aproxima as demandas dos fiscalizadores do trabalho do Poder Executivo.

Em uma primeira análise comparativa é possível afirmar que a queda no número de candidatos não reflete uma baixa na adesão do Programa, mas sim, na consciência dos candidatos quanto a dificuldade para passar na segunda fase da seleção do Programa, quanto ao trabalho que terá durante o ano para cumprir com o Regimento Interno. Além disso, observou-se que a mesmo com a queda nas candidaturas a produção aumentou, considerando um maior comprometimento por parte dos parlamentares jovens.

Pode-se afirmar também que de acordo com os dados apresentados, é demonstrada uma mudança no perfil da instituição da Câmara Municipal de Palmeira desde a implantação do Programa Parlamento Jovem até o momento. Estas mudanças apontam para cinco principais benefícios.

O primeiro é demonstrado pelos dados quantitativos que apontam um aumento na produção legislativa, principalmente ao que se refere à função de assessoramento do vereador ao Poder Executivo, que reflete no atendimento das demandas da população. Os vereadores contam com representantes, que de maneira apartidária os municiam com informações das demandas de suas localidades. Porém, o aumento na elaboração de projetos de lei, já demonstra que o município está sendo repensado pelos jovens parlamentares, que muitas vezes se baseiam em ideias de outros municípios para resolverem problemas cotidianos locais.

O segundo benefício é a politização dos jovens. Anualmente a Câmara realiza palestras para cerca de 3,5 mil estudantes, em todas as instituições participantes. Além disso, os vereadores jovens e os suplentes são multiplicadores do que aprendem na Câmara para seus colegas, pais e também os professores.

A educação para a democracia não serve apenas para a disseminação de conhecimentos sobre o processo legislativo,


mas para que o jovem possa refletir sobre sua capacidade de crítica e de formulação de propostas para a melhoria social, e que não fique passivo. O jovem é um agente de mudança e para isso precisa ser provocado, tendo garantida e estimulada sua participação na esfera pública, o contato com atores diversos e interesses diferentes, respeitando as diferenças. O jovem é protagonista desta mudança, pois ele precisa ser formado para melhor ler, interpretar e atuar na sua realidade. (CARVALHO, 2009, 61)

O terceiro benefício é a aproximação da Câmara Municipal com a sociedade através Parlamento Jovem. Estudo apresentado sobre a experiência de Palmeira, em evento do Cefor na Câmara dos Deputados9 , apontou que das publicações do site da Câmara replicadas no Facebook, as que tiveram maior quantidade de acessos, foram relacionadas ao Parlamento Jovem.

O quarto benefício se reverte para a população que conta com porta-vozes de suas necessidades e em muitos casos tem suas demandas atendidas, principalmente pelo fato que não é o vereador (agente político que pode ser situação ou oposição ao gestor do Poder Executivo) que solicita, mas sim, a população.

O quinto benefício é a formação de futuras lideranças, considerando que atualmente a legislação não cobra conhecimento do funcionamento do Poder Legislativo aos candidatos. Sendo assim, o Parlamento Jovem pode ser ainda uma ferramenta prévia para a formação de futuros agentes políticos.

9 Estudo apresentado em resumo expandido “Parlamento Jovem mobilizando a po-litização e a participação popular” apresentado por SANTOS JÚNIOR (2015), na VI Jornada de Pesquisa e Extensão do Centro de Formação (Cefor), da Câmara dos Deputados, que de-monstrou dados retirados do Facebook Insights da página da Câmara Municipal e o aumento de acessos nas publicações relacionadas com o Parlamento Jovem em 2014 e 2015.


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REPRESENTATIVIDADE FEMININA: UM RETRATO DA SITUAÇÃO DAS MULHERES NAS CÂMARAS DE

VEREADORES DE 50 MUNICÍPIOS DO PARANÁ

Mayara Vieira de Souza10 Renata Caleffi11

RESUMO: A consolidação das mulheres no cenário político brasileiro passa por mudanças estruturais nas últimas décadas. Depois da conquista do direito ao voto, em 1932, a política feminina teve que vencer várias pequenas batalhas até alcançar patamar atual. Mas, será que no ano de 2015, este é o nível mais eficaz e aceitável de participação das mulheres nas câmaras municipais brasileiras? Ou ainda existe um descolamento entre a demanda por participação feminina e a efetividade da mesma? O presente trabalho propõe uma reflexão sobre este tema, apresentando a realidade das 50 maiores cidades (em população) do estado do Paraná, comparando a presença de mulheres e de homens nestes espaços. A proposta também verifica a possibilidade de, com a aprovação da nova proposta de reforma política, que prevê uma cota nas cadeiras das assembleias, poderá (ou não) ter um aumento no número de mulheres ocupando os espaços políticos brasileiros, e em especial, no Paraná.

10 Mestre em Políticas Públicas no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da UFPR. 11 Doutoranda em Políticas Públicas no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da UFPR. Mestre em comunicação pela UFPR.


1. Introdução

No Brasil, o direito ao voto feminino foi efetivado pela primeira vez no Rio Grande do Norte, em 1928. Mas somente em 1932, o então presidente, Getúlio Vargas, aprovou o Decreto nº 21.076, o qual garantia que mulheres casadas, com autorização dos maridos e, algumas solteiras ou viúvas, condicionadas a renda própria, poderiam votar. Apesar de não ser um direito garantido a todas as mulheres, o decreto é considerado um avanço importante para a participação feminina na política, pois, pela primeira vez na história, o Brasil possuía uma legislação que garantia direitos políticos para as mulheres.

A primeira mulher a assumir uma cadeira no legislativo federal foi Carlota Queiróz, um ano após o decreto presidencial que garantia o voto feminino. O fechamento do Congresso em 37 impôs uma ruptura da participação feminina na política brasileira, pois após a primeira eleição em 46, nenhuma mulher conseguiu assumir uma cadeira no Congresso Nacional. A participação estava restrita apenas às esferas municipais e estaduais. Em 1950, mesmo após a consolidação do sufrágio feminino, o novo Código Eleitoral manteve distinções entre o voto feminino e masculino.

Durante o Regime Militar, algumas mulheres conseguiram chegar ao Congresso Federal. Mas, apesar de conquistarem um espaço, a participação ainda era discreta. Em nenhuma das eleições o número foi superior a oito cadeiras.

Na eleição de 1986, 29 mulheres conquistaram cadeiras no Congresso Federal, gerando a primeira bancada feminina da história. Estas 29 deputadas participaram da Assembleia Constituinte de 88, que trouxe resultados ainda mais significativos para as mulheres, como o Artigo 5º, que garante direitos e obrigações iguais de gênero.

Entre 1995 e 1999, a legislatura iniciou as discussões para ampliar a participação das mulheres no espaço político. Em 1995, os debates resultaram na estipulação de cota mínima para candidatura feminina em todas as eleições no Brasil. A proposta foi elaborada pela deputada federal paulista, Marta Suplicy, que além de conquistar apoio da bancada feminina também contou com a participação de outros deputados federais. O projeto estava baseado nas cotas de gênero europeias, que visavam mudar as relações de gênero e o poder no continente. No mesmo ano de 95, Suplicy apresentou o projeto de lei nº 783/1995, que reservava 30% das candidaturas


ao legislativo para mulheres. A justificativa firmava a possibilidade de um aumento nas discussões legislativas, já que as discussões de gênero, por exemplo, eram prejudicadas com as disparidades do Congresso, além disto, a intencionalidade das cotas era promover uma maior igualdade de direitos entre os sexos, pois, como apresentado no início da introdução, as mulheres foram prejudicadas historicamente com a falta de direitos políticos.

A CCJ da Câmara dos Deputados promoveu uma mudança significativa no projeto, que, no entendimento dos estudiosos do tema, acabou prejudicando a participação das mulheres. Ao invés da reserva, foi estipulado que poderia haver um aumento de 20% dos nomes das listas de candidaturas, se estes fossem preenchidos apenas por mulheres.

No Senado, ao mesmo tempo, foi aprovada a proposta da senadora Júnia Marise, que propunha a cota mínima de 20%, aumentando o número das candidaturas para 120%. Ou seja, a obrigatoriedade das cotas teria que representar 20 dos 120%. Entre as mudanças propostas pela CCJ da Câmara e a proposta aprovada pelo Senado, foi escolhida a primeira. A proposta se tornou a Lei 9100/1995, a qual determinava o preenchimento obrigatório de 20% das vagas dos candidatos da coligação partidária ao legislativo para as mulheres.

Em 1997, antes mesmo de esta lei entrar em vigor, uma nova proposição foi assinada. A Lei 9504/1997 aumentava o número de registro das candidaturas para 150%. Na (não) proporcionalidade correspondente a lei anterior, aumentou-se de 20 para 30% as cotas de registros para mulheres. O aumento de 30% no número de candidaturas e de apenas 10% na reserva das cotas deixa a realidade ainda ineficaz, pois ainda assim, há a presença muito superior dos homens com relação às mulheres nas candidaturas.

Como a redação da lei delimitava que não era obrigatória a participação das mulheres, nas eleições de 1998, Veras (2013) observou que apenas o Partido Comunista Brasileiro (PCB) e o Partido da Causa Operária (PCO) cumpriram os índices de registro de candidaturas de mulheres. E, tanto pela não obrigatoriedade, como pelo aumento no número de candidatos para a legislatura, o número de mulheres eleitas caiu no pleito. Passou de 32 para 29. Nos anos seguintes, o número de candidatas registradas se manteve entre os 10 e 12%. Já as eleitas subiram de 29 (em 1998) para 42 (em 2002) e 46 (em 2006).

Como apresentado, a aprovação das cotas para mulheres nos partidos políticos não garantiu que estes cumprissem as regras. No estudo feito por


Silva (2012), o autor observou as eleições de 2006 e se os partidos políticos, na época, respeitaram as cotas para mulheres nas suas candidaturas. Como resultados desta delimitação, foi possível observar que dos 29 partidos que tiveram candidatos concorrendo ao cargo de Deputado Federal, apenas três apresentaram uma porcentagem superior a 20% para mulheres (PC do B, PCB e PRONA). Em contrapartida, quatro dos partidos não tiveram nem 10% dos registros em mulheres (PP, PRP, PTB e PSL). Os demais partidos variaram entre os 11 e os 19%. Isso demonstra que, a maioria dos partidos que teve candidatos em 2006, não cumpriu a normativa eleitoral que reservava 30% do número de candidatos para o sexo feminino. Mais do que isto, o não cumprimento foi a regra eleitoral deste pleito.

Em 2015, uma nova discussão retorna ao Congresso. A Proposta de Emenda Constitucional 98/2015, de autoria da Comissão da Reforma Política do Senado Federal, foi aprovada em primeiro turno (67 votos a favor e 7 contra) em agosto de 2015. A proposta acrescenta artigo ao Ato das disposições transitórias da Constituição para reservar vagas para cada gênero na Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas, Câmara Legislativa do Distrito Federal e nas Câmaras municipais em três legislaturas. Para a primeira legislatura o percentual será de 10%, seguindo por 12% na segunda e 16% na terceira legislatura. Esta proposta segue para discussão na Câmara dos Deputados.

Percebendo tal realidade, a pesquisa visa questionar se a participação das mulheres no legislativo paranaense atende a uma porcentagem razoável ou, se pelo contrário, tal Proposta de Emenda Constitucional proporcionará, na realidade, uma mudança na estrutura das câmaras de vereadores das cinquenta maiores cidades (em população) do estado. A pergunta a ser respondida é como a participação das mulheres acontece e, se o novo sistema de cotas pode aumentar o número de mulheres no legislativo.

Como hipótese de pesquisa, há a garantia de que a representação ainda é insuficiente, e que propostas de ação afirmativa para aumento da presença feminina podem modificar a estrutura política de todo o estado. Para confrontar tal hipótese, são trabalhados dados de forma quantitativa, através de quadros e gráficos, correlacionando a participação com o número de vereadores em cada um dos municípios estudados. Este estudo proporcionará que, se a PEC for confirmada, se faça um estudo de implantação de política pública, verificando sua efetividade e suas dificuldades.


2. Ações afirmativas e representatividade

São inúmeros os avanços conquistados pelas mulheres, dentro dos campos sociais, trabalhistas e econômicos, ao longo das últimas décadas, porém, uma efetiva participação feminina dentro do campo político, ainda consiste em um obstáculo a ser superado. Sob uma perspectiva essencialista, considerando que o sujeito carrega em si características e aptidões insuperáveis, o ambiente feminino ainda é fortemente ligado ao espaço doméstico e privado, enquanto o espaço público possui fortes ligações e predomínio do gênero masculino.

No campo político, a desigualdade entre os gêneros é amplamente reforçada pela assimetria representativa e pela dominação simbólica existente. Para Bourdieu (1989), a “dominação simbólica”, retira da mulher o seu capital político e contribui diretamente para que a mesma não consiga agir efetivamente dentro do campo político. Considerando que o campo político, é o lugar em que “certo número de pessoas, que preenchem as condições de acesso, joga um jogo particular do qual os outros são excluídos” (Bourdieu, 1999), a dominação, aqui caracterizada como a tomada de visão do dominante pelo dominado, corrobora com a cristalização da diferenciação por gênero, dificultando a possibilidade de superação feminina de capacidades e interesses destoantes daqueles que lhes são historicamente delegados.

A dominação simbólica permite que (...) a ordem estabelecida, relações de dominação, seus privilégios e suas injustiças, salvo uns poucos acidentes históricos, perpetue-se apesar de tudo tão facilmente, e que condições de existências das mais intoleráveis possam permanentemente ser vistas como aceitáveis ou até mesmo como naturais. (BOURDIEU, 1999, p. 7-8)

O aumento de mulheres dentro do campo político é um passo importantíssimo para a quebra deste ciclo de dominação. No Brasil, apesar da Constituição de 1988, em seu Artigo 5°, inciso 1°, trazer o princípio da paridade entre os sexos: “homens e mulheres são iguais em direito e obrigações nos tempos desta constituição” (BRASIL, CF 1988), na prática dentro do campo político o princípio não produz mudanças substanciais, os números de mulheres encontram-se em situação inferior comparadas aos homens, mesmo


sendo um número maior na sociedade brasileira12 . Portanto, mesmo compondo o maior percentual eleitoral e populacional na sociedade, as mulheres ainda fazem parte dos grupos minoritários em decorrência da distribuição desigual entre mulheres e homens dentro das arenas político-decisórias. O reflexo da baixa representatividade feminina no campo político no Brasil fica evidente na ausência de políticas públicas direcionada às mulheres.

Anne Phillips (1995), considera que os problemas referentes à representação se encontram nas instituições e no acesso a procedimentos eleitorais, e no Brasil isto se torna evidente na legitimação do discurso e também no sistema de financiamento de campanha. Para Souza (2005), mesmo após as conquistas alcançadas pelas mulheres para participar dos processos políticos, o seu papel dentro desta arena ainda se encontra em discussão, pois ao assumir cargos ou então a sua função de candidata eleita, ela precisa elaborar discursos que a legitimem nesta imagem, fato que não é requerido aos homens. A mulher precisa se mostrar forte nos ambientes domésticos e político para ser competente, copiando, por vezes, o discurso masculino para conseguir essa legitimação. Ao homem, basta legitimar seu discurso de protetor.

O sistema eleitoral brasileiro é de listas abertas, onde coligações partidárias disputam determinadas vagas. Estas, distribuídas pelo número de votos recebidos pelo partido ou coligação em questão. Por este motivo, nem sempre os candidatos mais votados conquistam a vaga, eles dependem dos coeficientes eleitorais dos partidos. Segundo Souza (2005), no Brasil, a identidade patriarcal leva em conta o prestígio social e as condições financeiras para promover a campanha. Isso significa que as mulheres que conquistam suas vagas dentro dos partidos, precisam romper outros preconceitos durante a eleição. O primeiro deles é a falta de apoio financeiro. Mesmo com um fundo partidário de 5% sendo reservado para elas, vale lembrar que os outros 95% são distribuídos aos outros candidatos, que, por muitas vezes, ainda conquistam financiamento externo. Esta dificuldade afasta as mulheres das disputas, promovendo um alto índice de desistentes do pleito eleitoral durante a campanha. Sacchet e Speck (2012), evidenciam a partir da análise de dados

12 De acordo com o censo demográfico brasileiro do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2010, o número total da população era de 190.755.799 de habitantes. Onde 97.349.809 da população são mulheres e 93.406.990 são homens. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/apps/snig/v1/?loc=0&cat=-1,1,2,-2,-3,128&ind=4707. Acesso em 09 de No-vembro de 2015.


quantitativos disponíveis no TSE sobre financiamento eleitoral na disputa de cargos proporcionais, que homens e mulheres possuem arrecadações diferenciadas para o financiamento de campanha. Partindo do princípio que campanhas eleitorais necessitam de recursos financeiros, a baixa arrecadação influencia diretamente na baixa participação feminina na política.

Os sistemas de cotas para as mulheres na política são vistos na academia como ação afirmativa de direitos, pois elas atuam no sentido de recuperar e reafirmar direitos que foram negados para determinados grupos sociais durante a história. No caso das mulheres, os direitos políticos foram negados pelos governantes brasileiros até a constituição de 88, quando a mulher passou a ser ‘igual’ ao homem. Esta recente normativa não garante, no entanto, que as condições desta igualdade sejam de fato estabelecidas, pois há um déficit histórico de participação.

As ações afirmativas, como a política de cotas, visam quebrar os paradigmas de dominação estabelecidos e que dificultam a efetiva participação feminina na política. Os principais objetivos das cotas femininas são: (i) agilizar o acesso das mulheres às instâncias de representação; (ii) transformar a ordem cultural, de maneira que se consiga superar dentro do imaginário coletivo, o pensamento de que a mulher é incapaz de agir politicamente.

A fim de reforçar a necessidade de ações afirmativas e justificar as cotas femininas, Mansbridge (2003), expõe a necessidade de se identificar quatro eixos: (i) a diferença e a injustiça causada pela condição histórica de vantagem e desvantagem a grupos existentes; (ii) a existência ou não de interesses consolidados; (iii) o questionamento, a partir de grupos em desvantagem sobre a definição social de governar; (iv) o histórico de discriminações contra esses grupos em desvantagem. A partir da identificação desses fatores, são sugeridas três questões importantes de avaliação: (i) quais são os elementos do processo eleitoral que provocam a baixa presença de grupos em desvantagem, (ii) em qual medida esses grupos se consideram capazes de se auto representar; (iii) observar a existência de interesses de grupos dominantes que ao longo da história tenham criado empecilhos para a auto representação de grupos em desvantagem. Mesmo não sendo suficientes, as respostas das questões explicitadas lançam bases culturais, normativas e ideológicas que podem promover e efetivar a legitimidade representativa das mulheres dentro do campo político.


3. A realidade política paranaense para mulheres

Mesmo com as ações afirmativas já consolidadas no Brasil, como as cotas de candidaturas, a presença das mulheres na política ainda é considerada baixa no território nacional. No Estado do Paraná, dos 54 deputados da atual legislatura (2015-2018), apenas quatro são mulheres, ou seja, 7% das cadeiras da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná (ALEP) são ocupadas por mulheres. Já entre os eleitos para a Câmara dos Deputados, há apenas duas mulheres: Christiane Yared (PTN) e Leandre (PV), sendo que Yared foi a deputada federal mais votada do estado, com 200 mil votos. Em porcentagem, as duas legisladoras representam apenas 6,6% do total de eleitos ao mandato de 2015-2018. No senado há uma disparidade menor, pois Gleisi Hoffmann (PT) é uma entre os três senadores do Estado. Mas essa realidade é semelhante quando se trata dos municípios paranaenses?

No Paraná, 50,8% da população, conforme dados do IBGE, é composta por mulheres. Numericamente, esta porcentagem representa um total de 5.311.098. Esta divisão de gêneros é semelhante à nacional, onde há um número total de 97.342.162 de mulheres (51%) e 93.390.532 homens (49%).

A fim de responder a questão apresentada acima, foram tabulados os dados das câmaras de vereadores dos 50 municípios mais populosos do estado, de acordo com os dados do IPEA, sendo eles, em ordem populacional: Curitiba, Londrina, Maringá, Ponta Grossa, Cascavel, São José dos Pinhais, Foz do Iguaçu, Colombo, Guarapuava, Paranaguá, Araucária, Toledo, Apucarana, Pinhais, Campo Largo, Arapongas, Almirante Tamandaré, Umuarama, Piraquara, Cambé, Campo Mourão, Fazenda Rio Grande, Sarandi, Paranavaí, Francisco Beltrão, Pato Branco, Cianorte, Telêmaco Borba, Castro, Rolândia, Irati, União da Vitória, Ibiporã, Prudentópolis, Marechal Cândido Rondon, Cornélio Procópio, Palmas, Lapa, Santo Antônio da Platina, Medianeira, São Mateus do Sul, Campina Grande do Sul, Jacarezinho, Paiçandu, Dois Vizinhos, Guaratuba, Jaguariaíva, Marialva, Mandaguari e Assis Chateaubriand. Foram consultados todos os sites das câmaras de vereadores dos municípios trabalhados e, através dos dados disponibilizados, os dados foram compilados.

Para facilitar a tabulação, optou-se por separar a análise em duas frentes: A primeira apresenta os dez maiores municípios (em população) do Estado, já que estes possuem número de vereadores mais desconexo, ou seja, como a população destes é mais elevada e mais distinta, o número de legisladores é maior que os dos demais municípios. Já a segunda análise é referente aos


outros quarenta municípios, onde o número total de vereadores varia de nove a quinze.

O primeiro gráfico apresentado é referente aos dez municípios com a maior população do estado. No total, essa amostra representa uma população total de 2.049.076 de homens e de 2.199.600 mulheres. A maioria feminina da população, no entanto, não é observada no parlamento. Dos 214 vereadores destes dez municípios, apenas 21 são mulheres contra 193 homens. O gráfico abaixo apresenta a pequena fatia de cadeiras ocupadas por estas mulheres nas Câmaras Municipais de vereadores.

Gráfico 1 – Número de vereadores nos 10 maiores municípios do Paraná (diferenciação de gênero)

Entre os dez municípios com os maiores índices populacionais, apenas Cascavel (5° lugar), no oeste do estado, não possui nenhuma mulher entre os 22 vereadores em atividade na Câmara de Vereadores. Na média entre estes 10 municípios, o número de mulheres em porcentagem equivale a 9,8% dos vereadores contra mais de 90% dos vereadores homens.

Do número total de mulheres no legislativo nos municípios desta primeira parte da análise, os partidos com maior representatividade de mulheres são o PSDB e o PT, ambos com quatro cadeiras, seguidos por PMDB, PSD e DEM (2 cadeiras) e com apenas 1 mulher os partidos PDT, PP, PRB, PHS, SDD, PSB e PSC.

Abaixo, no Quadro 01, estão dispostas as informações coletadas nas Câmaras de vereadores dos dez maiores municípios do Estado do Paraná.


É possível observar que entre estes, apenas Cascavel não possui nenhuma mulher ocupando cadeira no legislativo. Além disto, também é possível notar que há uma variedade grande entre os partidos políticos que elegeram mulheres ao cargo.

A representatividade nos outros 40 municípios analisados também é apresentada em números e gráficos. Dos 448 vereadores em atividade nos municípios de Araucária, Toledo, Apucarana, Pinhais, Campo Largo, Arapongas, Almirante Tamandaré, Umuarama, Piraquara, Cambé, Campo


Mourão, Fazenda Rio Grande, Sarandi, Paranavaí, Francisco Beltrão, Pato Branco, Cianorte, Telêmaco Borba, Castro, Rolândia, Irati, União da Vitória, Ibiporã, Prudentópolis, Marechal Cândido Rondon, Cornélio Procópio, Palmas, Lapa, Santo Antônio da Platina, Medianeira, São Mateus do Sul, Campina Grande do Sul, Jacarezinho, Paiçandu, Dois Vizinhos, Guaratuba, Jaguariaíva, Marialva, Mandaguari e Assis Chateaubriand, apenas 52 são mulheres. O Gráfico 2 mostra a diferença entre os legisladores homens e mulheres nestes municípios. É possível observar que também há uma disparidade entre gêneros nos demais municípios.

Gráfico 2 – Número de vereadores em 40 municípios do Paraná (diferenciação de gênero)

O segundo gráfico demonstra que 11,06% dos vereadores em atividade nos 40 municípios analisados são mulheres, contra 88,39% de homens. Isso significa que, em termos de média proporcional, o Paraná possui o que a PEC aprovada neste ano no Senado, que prevê uma efetividade de 10% das cadeiras para as mulheres, institui. Entretanto, este número não pode ser analisado somente desta forma, isto porque, entre estes 40 municípios, há 11 municípios que não contam com nenhuma representante feminina na Câmara de Vereadores.

A presença das mulheres nos partidos políticos, nestes municípios, é mais variada, entretanto, há um predomínio das mulheres do PMDB nas câmaras (12 vereadoras). O PT é o segundo partido com mais mulheres representadas (7 vereadoras), seguido por PSD e PSB (ambos com 5 vereadoras) e PSDB (4 vereadoras). Outros partidos que possuem representantes são o PTN, PR, PSL, PSC, PROS, PPS, PDT, PP, PSDC, PRB, DEM e SDD. Somando os dados coletados dos 50 municípios, é possível observar, através do total de


mulheres legisladoras, em relação aos partidos políticos, que o PMDB é o partido com o maior número de vereadoras (14), seguido por PT (11) e PSDB (8). Um fato curioso a respeito deste resultado de análise é observar que nem PMDB e nem o PT possuem representantes na ALEP, onde as mulheres eleitas são do PPS, PP, PSC e PSDB.

A partir destas considerações apresentadas, retoma-se a pergunta de pesquisa, a qual objetiva estipular e quantificar a efetividade de uma possível criação de cota para as mulheres. Se a cota de 10% for aprovada para a próxima legislatura, qual seria, de fato, o aumento na representatividade feminina nas câmaras de vereadores do Paraná?

Retomando ao texto da proposta legislativa de 2015 (PEC 98/2015) é preciso compreender a proposta. O texto estabelece que haja uma reserva de vagas para o gênero feminino nas três próximas eleições para o legislativo. Na primeira seria uma reserva de 10%, a segunda de 12% e a terceira legislatura a reserva aumentaria para 16%. No corpo da legislação, ainda fica estabelecido que: § 1º Caso o percentual mínimo de que trata o caput não seja atingido por determinado gênero, as vagas necessárias serão preenchidas pelos candidatos desse gênero com a maior votação nominal individual dentre os partidos que atingiram o quociente eleitoral. § 2º A operacionalização da regra prevista no § 1º dar-se-á, a cada vaga, dentro de cada partido, com a substituição do último candidato do gênero que atingiu o percentual mínimo previsto no caput pelo terceiro candidato mais votado do gênero que não atingiu o referido percentual. § 3º Serão considerados suplentes os candidatos não eleitos do mesmo gênero dentro da mesma legenda, obedecida a ordem decrescente de votação nominal13 .

Esta proposta romperia com uma das barreiras para as mulheres: adentrar no cenário político, afinal, a reserva garantiria a sua presença nas assembleias. Além disto, uma possível consequência positiva deste sistema de cotas é a melhoria no nível das candidaturas, pois haveria uma preocupação, por parte dos partidos, em estabelecer quem serão as candidatas – e possivelmente as mulheres que serão eleitas. Diferente das listas atuais (o sistema de cotas), onde os partidos podem colocar qualquer mulher para concorrer ao cargo, neste novo processo, nem todas as mulheres que se candidatam são interessantes ao partido para que sejam eleitas. Em outras palavras, haverá, de fato, uma preocupação na escolha das suas representantes,

13 Disponível em: http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=177924&tp=1


e o número de mulheres que são inseridas apenas para completar a lista pode ser revisto.

Com base nesta proposta, são apresentados novos dados. A primeira tabela concentra o número de vereadores possível nos municípios analisados e, através deles, realizado o cálculo do número de cadeiras que será reservado para mulheres caso a PEC seja aprovada. Considera-se, portanto, o número de vagas nas câmaras de vereadores com um número menor de legisladores varia de 9 a 11 e em outros onde a variação é maior, chegando até 39 vereadores. Sendo assim, abaixo estão as tabelas de como poderão ser estabelecidas a porcentagem de cotas para mulheres em cada situação encontrada no Paraná.

Como o texto da Proposta de Emenda Constitucional ainda está em votação, algumas considerações devem ser estabelecidas até a sua aprovação final (se isto acontecer). Caso isso aconteça, será preciso estabelecer como seriam calculadas estas vagas de gênero: por partido político ou por número de vagas nas câmaras de vereadores e como será calculada a sobra eleitoral. Para esta análise, foi levado em conta o número total de cadeiras das câmaras e não por partidos políticos eleitos e que a sobra acima de 1.5 é computada como uma vaga a mais, ou seja, se a cota estabelecesse que 1.6 mulheres deveriam assumir a cadeira, considera-se que serão 2 vagas. Já se a média desse abaixo de 1.5, é considerada apenas uma vaga.


Como resultado desta tabulação, entre as dez maiores cidades do estado, as câmaras de vereadores que estariam adequadas nesta legislatura seriam: Curitiba (dos 39 vereadores, 5 são mulheres), Londrina (19 vereadores, 3 mulheres), São José dos Pinhais (21 vereadores, 3 mulheres), Foz do Iguaçu (15 vereadores, uma mulher), Colombo (22 vereadores, 2 mulheres), Guarapuava (21 vereadores, 2 mulheres) e Paranaguá (17 vereadores, 3 mulheres). Já Maringá (16 vereadores, uma mulher), Ponta Grossa (23 vereadores, uma mulher) e Cascavel (22 vereadores e nenhuma mulher), teriam que aumentar a participação feminina, o que resultaria no acréscimo de quatro mulheres no legislativo, elevando a porcentagem atual de 9,8% para 11,6%.

Nos 40 municípios seguintes, a implementação das cotas refletiria em mais 12 mulheres nas Câmaras de vereadores, ou seja, um total de 64 mulheres, alcançando a porcentagem de 14,2% do total de vereadores (ressaltando que estes números são analisados com base no resultado das legislaturas de 2013-2016). Os dados apresentados mostram então que é possível que com a implementação de cotas afirmativas propostas através da PEC 98/2015, seria possível aumentar efetivamente o número de mulheres no poder legislativo municipal das 50 cidades mais populosas do estado do Paraná.

4. Considerações finais

A presença das mulheres na política brasileira pode ser considerada como recente. Apesar dos vários avanços de direitos, a igualdade de gênero só foi normatizada na Constituição Federal de 1988. Desde lá, outras leis auxiliaram no processo de garantia desses direitos. Entretanto, a presença da mulher na política ainda é algo pequeno, mas que mesmo assim consegue garantir expressividade e empoderamento para as cidadãs brasileiras.

Na busca pela garantia de direitos, a realidade brasileira não é a mesma em todo o território. Por este motivo, a pesquisa apresentada buscou encontrar o quanto a política paranaense inclui o gênero feminino nos resultados finais dos pleitos ao legislativo.

O Paraná possui 339 municípios e destes, a pesquisa apresentada apenas os 50 com maior população. Mesmo assim, é possível constatar a realidade da participação das mulheres na política do Estado. Nem satisfatória, nem completamente insuficiente. Assim pode ser considerada a participação das mulheres nas Câmaras de Vereadores do Paraná. Se a reforma política fosse aprovada e implementada, é notável que o número de legisladoras


aumentaria e a representatividade seria maior. Mesmo com um número baixo de porcentagem apesar das cotas (prevendo que nem todos os municípios alterariam a realidade), seria possível considerar que, em alguns municípios, pela primeira vez haveria a representação feminina no legislativo.

Somente por esta afirmação pode-se concluir que o sistema de cotas proposto pela reforma política seria, de início positivo. Resta, no entanto, qualificar se essa inserção de mais mulheres na política terá algum benefício concreto para a representação e para a política nacional, pois, como foi apresentado, muitas vezes os partidos políticos inserem mulheres com discursos masculinizados e/ou com forte capital político herdado de seus familiares ou cônjuges. Porém, com a implementação das cotas e o estimulo das mulheres para participar das arenas decisórias, acredita-se que possa ocorrer uma potencialização de pautas que tanto interessam às mulheres e que até hoje não entraram em discussão.


Referências

BOURDIEU, Pierre, 1930. Dominação masculina; tradução de Maria Helena Kuhner. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1999, 157p

______, 1999. O campo político; In: CASTRO, Celso. Textos básicos de sociologia. Rio de Janeiro, Zahar, 2014.

______. O poder simbólico; tradução de Fernando Tomaz. Lisboa: Difel, 1989. 311p

MANSBRIDGE, J. Rethinking representation. American Political Science Review, n. 99, p. 515-528, 1999.

PHILLIPS, A. The politics of presence. Oxford: Claredon Press, 1995.

SILVA, Walmyr Jorge Freitas da. A efetividade da política de cotas para as mulheres nos partidos políticos: uma revisão teórica. Belo Horizonte, 2012.

SOUZA, Adjane Rodrigues de. Mulher, poder e política: representação política e lei de cotas nas eleições em Goiás. Universidade Federal de Goiás, 2005.

VERAS, Gabriella Galdino. A representação feminina na política brasileira: análise sobre a efetividade da cota de gênero prevista na Lei 9.504/97. Brasília, 2013.


A QUESTÃO DA REPRESENTAÇÃO NO PODER LEGISLATIVO: COMO DEFINIR O NÚMERO DE

VEREADORES NO BRASIL?

Tiago Valenciano14

RESUMO: A inconstância no número de parlamentares nas Câmaras Municipais do Brasil tem motivado pesquisadores a debater sobre o tema – que nem sempre chegam a um ponto em comum. O objetivo deste trabalho é problematizar o assunto, indagando: qual é o melhor caminho metodológico para quantificar as vagas nas Câmaras Municipais do Brasil? Nesse sentido, pretende-se, em um primeiro momento, levantar as mudanças nos parlamentos locais ocorridas nos últimos anos após a promulgação da CF de 1988. No segundo momento, almeja-se questionar como a representação política pode dar conta de criar ou subtrair cadeiras de vereadores, apontando a (s) metodologia (s) possível (is) sobre o tema e as saídas para o impasse. Por fim, brevemente, colocaremos em xeque o argumento de que “mais vereadores significa mais gastos”, algo corriqueiro na mídia quando o assunto é tratado.

14 Doutor em Sociologia pelo Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Mestre e Graduado em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Maringá (UEM), atualmente é Assessor Parlamentar na ALEP.


1. Introdução: A questão municipal

Oriundo da organização política portuguesa, os municípios surgiram das ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, em conjunto com os ideais do centralismo político europeu, via capitanias hereditárias ainda no Brasil colonial. Fruto da herança da colonização de Portugal, eles estão enraizados na cultura política do país e, mesmo com a transformação do Estado nacional do império à república, permanecem na organização política do Brasil.

São nos municípios que a política acontece. Aprendemos nas primeiras lições de cidadania que o município é o primeiro ente federado. Antes mesmo de elegermos um Governador ou Presidente da República, por exemplo, elegemos um Prefeito – e, anterior à escolha do chefe do Poder Executivo, votamos em um candidato a Vereador. O parlamentar municipal é o primeiro voto em uma eleição local e é o contato mais direto da população com a política, seja pelo fácil acesso aos políticos que se dedicam à vereança, seja pelo fato de que a maioria das carreiras políticas se inicia nas Câmaras Municipais.

Diante deste breve panorama, este artigo visa a debater uma das questões mais importantes da política local: a Câmara Municipal e o respectivo número de cadeiras para cada Poder Legislativo. Nossa preocupação se justifica pela inconstância no número de parlamentares nas Câmaras de Vereadores do Brasil nos últimos anos a partir da promulgação da CF 1988, o que tem motivado pesquisadores a debater sobre o tema.

Desde então, as vagas nas Câmaras de Vereadores foram alteradas em determinações da Justiça Eleitoral ou do Poder Judiciário, sem consulta prévia à população ou amplo debate na Câmara dos Deputados ou no Senado, por exemplo. Independentemente do caminho escolhido, a discussão sobre a representatividade da população nos parlamentos locais permanece em conjunto com a indefinição: afinal, qual é o número correto de vereadores para cada Câmara Municipal?

A primeira parte deste artigo é dedicada à exposição/discussão das alterações ocorridas nos parlamentos locais desde a promulgação da CF de 1988. Sabe-se que a Carta Magna fixou um limite no número de vereadores (em um sistema de faixas) e, de 2004 para cá, em todo ano que há eleição local, a discussão volta à tona. Ou seja, pretende-se neste primeiro momento relembrar como isso ocorreu e os problemas desencadeados.

Na segunda parte, a questão da representação política volta à tona:


como o número de habitantes por município pode equacionar o impasse da representatividade, isto é, em qual medida a população indica quantidade de vereadores? Diante dessa pergunta, almeja-se levantar em que medida a (s) teoria (s) da democracia representativa (aqui na interpretação de Dahl) podem auxiliar na delimitação de cadeiras da vereança por Poder Legislativo.

Por fim, um balanço dos argumentos a favor e contrários ao aumento/redução de vereadores por município serão salientados, pautando a discussão dos gastos públicos: aumentar o número de parlamentares significa definitivamente ampliar as despesas públicas municipais, ou seja, a fórmula mais/menos vereadores de fato indica a necessidade de ampliar os orçamentos das casas legislativas? Assim, espera-se que, nessa breve discussão “metodológica” da representação política local, possamos demonstrar os caminhos para o debate presente no cotidiano do jogo político – que é a busca por medir e adequar a representação no Poder Legislativo municipal a partir do número de habitantes de cada município.

2. Vereadores no Brasil: da origem histórica à Cf De 1988 – e seus desdobramentos

As Câmaras Municipais no Brasil são oriundas do modelo português de organização política local. Vindas com a colonização “oficial”, a função dos parlamentos locais era a de controlar e gerenciar toda a política dos municípios – segundo as ordenações do Reino de Portugal nos Séculos XVI e XVII. Enquanto atividade, as Câmaras coletavam impostos, regulamentavam as profissões, expediam ofícios, zelavam pelo patrimônio público e ainda gerenciavam prisões.

Victor Nunes Leal, em “Coronelismo, Enxada e Voto”, ressalta as atribuições coloniais existentes. Uma delas era a que regulamentava a existência de Câmaras Municipais somente em vilas, que por sua vez eram instituídas por ato régio. Como dito, todas as atividades da política local eram realizadas pela Câmara, cabendo “cuidar do centro urbano, estradas, pontes, prisões, matadouros, abastecimentos, iluminação, água, esgotos, saneamento, proteção contra loucos e animais ferozes” (LEAL, Victor Nunes, 2012, p. 87). Eram compostas de:

Dois juízes ordinários, servindo um de cada vez, ou do juiz de fora (onde houvesse) e dos três vereadores. Eram também


oficiais da câmara com funções especificadas o procurador, o tesoureiro e o escrivão, investidos por eleição, da mesma forma que os juízes ordinários e os vereadores. A própria câmara é que nomeava os juízes de vintena, almotacés, depositários, quadrilheiros e outros funcionários (LEAL, Victor Nunes, 2012, p. 76)

Essas atribuições retratam a importância do Poder Legislativo local no Brasil, algo que, mesmo com as mudanças nos regimes políticos, só deixou de existir no país durante o Estado Novo (1937-1945). Ao passo que a importância das Câmaras era evidente, a composição numeral ainda não era objeto de grandes discussões – tornando efeito de debate após a promulgação da Constituição em 1988, no que diz respeito ao número de vereadores que cada município deve possuir.

Diferentemente dos legislativos locais, a Câmara dos Deputados mantém o número de parlamentares – 513, divididos entre os 26 estados e o Distrito Federal – assim como o Senado, com 3 representantes por unidade federativa. Do mesmo modo, as Assembleias Legislativas conservam de maneira intacta os Deputados Estaduais. Nas eleições realizadas desde então (1990, 1994, 1998, 2002, 2006 e 2010), é possível somente um voto para Deputado Federal, um para Deputado Estadual e a alternância do voto para Senador, sendo um voto a cada quatro anos e dois votos na eleição posterior – preservando assim os mandatos de oito anos para tal cargo.

Tal cenário de permanência do número de vagas no parlamento nacional e nos parlamentos estaduais não condiz com a realidade dos legislativos locais. Segundo a Constituição Federal (1988), Título III “Da Organização do Estado”, Capítulo IV “Dos Municípios”, originalmente o número de vereadores era estabelecido pela Lei Orgânica Municipal, instruindo apenas que disposições populacionais fossem respeitadas para cada caso. Logo, a autonomia dos municípios perante a união era mais evidente, com particularidades em todo o país. Destacamos que a maioria das Leis Orgânicas dos municípios foi promulgada no início da década de 90, isto é, após a última Constituição. Este fato justifica-se pela necessidade de harmonia entre as leis, pois uma lei municipal, por exemplo, não tem efeitos nacionais. Assim, a Lei Orgânica surge no intuito de regulamentar as ações dentro dos limites territoriais de um município.

Para estabelecimento de uma ordem comum a todos os legislativos municipais brasileiros, o TSE, por intermédio da resolução nº 21.702, de 02


de Abril de 2004, relatada pelo Ministro Sepúlveda Pertence, alterou a antiga denominação, passando a vigorar “faixas” populacionais para fixar o número de vereadores de cada município. Assim, 36 faixas foram criadas, com número mínimo de 9 vereadores para os municípios com até 47.619 habitantes. A partir deste parâmetro populacional, seguiram-se mais 35 “faixas”.

Concomitantemente com o estabelecimento das “faixas”, tramitava no Senado uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição), já aprovada na Câmara dos Deputados, aumentando o número de parlamentares municipais em 8.043 vagas. Para que esta PEC obtivesse efeito no pleito de 2008, deveria ser aprovada no Senado até 30 de Junho, prazo limite para os partidos políticos realizarem suas convenções, conforme afixado pelo calendário eleitoral do TSE. No entanto, a PEC nº 336/2009 continuou sob discussão na Câmara dos Deputados.

Encerradas as eleições em 2008, o sistema de “faixas” para delimitação do número de vereadores por município ainda permaneceu. Todavia, a PEC ainda continuava em tramitação. Aprovada em Setembro de 2009, tornando-se então Emenda Constitucional n° 58/2009, as antigas “faixas” foram substituídas por 24 novas. Dos votantes, 380 foram favoráveis à alteração, 29 se mantiveram contrários e duas foram as abstenções. O número de vereadores em todo país saltaria de 51.988 para 59.611 parlamentares.

Após a promulgação, a chamada “PEC dos Vereadores” continuou a gerar polêmica. Prevendo efeitos retroativos às eleições de 2008, algumas Câmaras chegaram até mesmo a diplomar os então suplentes. Manifestações organizadas pelos “suplentes de vereador” de vários municípios do país aconteceram, com viagens até Brasília para pressionar o TSE. No entanto, o Presidente do TSE, Ministro Carlos Ayres Britto, declarou que a mesma só teria valor para as eleições de 2012. Do mesmo modo, no Supremo Tribunal Federal (STF), a Ministra Carmen Lúcia concedeu uma liminar à Justiça Eleitoral, impedindo a diplomação dos suplentes. E em 11 de Novembro de 2009, o STF confirmou por 8 votos a 1 a manutenção de tal liminar, suspendendo assim a criação das novas vagas.

No texto da Emenda Constitucional 58/2009, as 24 novas “faixas populacionais” criadas estabelecem os novos números de vereadores por município. Assim, 9 serão os vereadores com municípios até 15 mil habitantes e 55 para municípios com mais de 8 milhões de habitantes. Logo, os novos patamares fixados se aproximam da Constituição promulgada em 1988, excluindo doze “faixas” e restabelecendo as cadeiras até então “excluídas”.


Todavia, enquanto a CF de 1988 estabelecia limites mínimos e máximos das faixas, agora com a Emenda Constitucional nº 58/2009, há agora um número de vereadores fixo e a variação ocorre no número de habitantes por município, conforme o inciso IV do Artigo nº 29 da CF:

a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes;b) 11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes;c) 13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municípios de mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de até 80.000 (oitenta mil) habitantes;e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios de mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de até 120.000 (cento e vinte mil) habitantes;f) 19 (dezenove) Vereadores, nos Municípios de mais de 120.000 (cento e vinte mil) habitantes e de até 160.000 (cento sessenta mil) habitantes;g) 21 (vinte e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 160.000 (cento e sessenta mil) habitantes e de até 300.000 (trezentos mil) habitantes;h) 23 (vinte e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 300.000 (trezentos mil) habitantes e de até 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes;i) 25 (vinte e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 450.000 (quatrocentos e cinquenta mil) habitantes e de até 600.000 (seiscentos mil) habitantes;j) 27 (vinte e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 600.000 (seiscentos mil) habitantes e de até 750.000 (setecentos cinquenta mil) habitantes;k) 29 (vinte e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 750.000 (setecentos e cinquenta mil) habitantes e de até 900.000 (novecentos mil) habitantes;l) 31 (trinta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 900.000 (novecentos mil) habitantes e de até 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes;m) 33 (trinta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.050.000 (um milhão e cinquenta mil) habitantes e de até 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes;n) 35 (trinta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) habitantes e de até 1.350.000 (um milhão e trezentos e cinquenta mil) habitantes;o) 37 (trinta e sete) Vereadores, nos Municípios de 1.350.000 (um milhão


e trezentos e cinquenta mil) habitantes e de até 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes;p) 39 (trinta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.500.000 (um milhão e quinhentos mil) habitantes e de até 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes;q) 41 (quarenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 1.800.000 (um milhão e oitocentos mil) habitantes e de até 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes;r) 43 (quarenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentos mil) habitantes e de até 3.000.000 (três milhões) de habitantes;s) 45 (quarenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 3.000.000 (três milhões) de habitantes e de até 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes;t) 47 (quarenta e sete) Vereadores, nos Municípios de mais de 4.000.000 (quatro milhões) de habitantes e de até 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes;u) 49 (quarenta e nove) Vereadores, nos Municípios de mais de 5.000.000 (cinco milhões) de habitantes e de até 6.000.000 (seis milhões) de habitantes;v) 51 (cinquenta e um) Vereadores, nos Municípios de mais de 6.000.000 (seis milhões) de habitantes e de até 7.000.000 (sete milhões) de habitantes;w) 53 (cinquenta e três) Vereadores, nos Municípios de mais de 7.000.000 (sete milhões) de habitantes e de até 8.000.000 (oito milhões) de habitantes; ex) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes.

Essas alterações permitiram que cada município fixasse o número de vereadores a partir da decisão tomada pelos próprios vereadores, quando da alteração da Lei Orgânica. Logo, se um município deseja aumentar ou reduzir a quantidade de parlamentares, basta verificar as faixas da Emenda Constitucional nº 58/2009, criar um projeto de alteração à Lei Orgânica e colocar em votação. Em suma: a decisão quanto ao número de vereadores ficou destinada aos municípios, respeitando a autonomia municipal de legislar sobre assuntos de interesse local, típica do pacto federativo brasileiro. Outrossim, questiona-se: de fato, a conta habitantes por município versus número de vereadores é a suficiente para resolver a questão da representatividade política? É o que tentamos demonstrar a seguir.


3. Representação política na câmara municipal: afinal, como (e quanto para) garantir a voz do povo?

A representação política é um tema amplamente debatido na Ciência Política. Representar significa ser mandatário, substituir, fazer a vez de quem não pode estar presente em determinada decisão. E, a partir desta breve definição, observamos que tal debate não será solucionado neste artigo – o que também não é nosso objetivo. Mas, de saída, podemos notar que as teorias que envolvem a representação política parecem instauradas em nossa cultura política, algo presente e sem possibilidade alternativa ao status quo.

De fato, é praticamente impossível pensar na dinâmica da política nacional sem considerar as regras do jogo e as eleições, eventos importantes na arena de embate própria da política. Evidentemente, eleger alguém para que haja representatividade por aquele que não está lá passou a ser inerente a todo processo eletivo brasileiro, em que o eleitor busca entre as opções possíveis o candidato preferido para obtenção do seu voto.

Diante deste problema – que é garantir a representação a partir das eleições, utilizamos o clássico livro de Robert Dahl – Poliarquia: participação e oposição (2005), no sentido de delinear as possíveis alternativas para refletir sobre nosso tema maior: como garantir uma representatividade numérica na Câmara de Vereadores condizente com os anseios da população?

Dahl desenvolve nesse livro o conceito que marca o autor ao longo dos anos: a poliarquia. O pressuposto básico para que exista uma democracia é evidenciado – a consulta dos cidadãos quanto às preferências governamentais, estes julgados como “politicamente iguais”. Assim, para que haja uma democracia (aqui entendida na sua esfera representativa), é necessário que os cidadãos possuam plenas oportunidades de escolher livremente os eleitos, num processo de competição política para eleição dos representantes.

Mas, quais são estas chances proporcionadas aos cidadãos? O autor delimita-as, sendo:

1. De formular suas preferências.2. De expressar suas preferências a seus concidadãos e ao governo através da ação individual e da coletiva.3. De ter suas preferências igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminação decorrente do conteúdo ou da fonte da preferência. (Dahl, 2005: P. 26)


Essas “oportunidades” enumeradas por Dahl são qualidades já incorporadas ao atual sistema democrático brasileiro, por exemplo, uma vez que as experiências vivenciadas no Brasil pós constituinte-1988 ressaltam o incentivo às escolhas individuais, às garantias de participação política por intermédio da ação pessoal ou coletiva e da consulta aos eleitores para conduzir os projetos governamentais. Pensar a democracia atual sem considerar estes aspectos é algo inimaginável para que tais “garantias” possam salvaguardar o Estado. Por outro lado, é sabido que muitos governantes ainda restringem a participação política, a pesquisa popular e o direito de expressar opiniões.

Nesse sentido, o autor elenca alguns requisitos para que exista uma democracia com um grande número de pessoas, requisitos esses derivados das oportunidades proporcionadas pelo regime a seus participantes. Advertindo quanto à ocasião de contestação do governo por parte de uma minoria, Dahl indica que as democracias irão variar de acordo com a quantidade de pessoas credenciadas a participar e os regimes possuem duas dimensões fundamentais para o pleno funcionamento: a contestação pública e o direito de participação.

Se em Dahl há a competição política e para que esta ocorra é necessário consultar a população, notamos que a garantir a voz do povo segundo o autor é fator relevante na poliarquia, uma espécie de estágio “aparentemente democrático”. Ao analisar a representação política sob a ótica de Dahl, a poliarquia é peça fundamental na maquinaria eleitoral, uma vez que há a preservação e a garantia de competição sob a ótica colocada servem para salientar que a representatividade seja salvaguardada.

Assim, o caminho para que haja a representação está dado na poliarquia – porém sem medir se os representantes atuaram como esperado ou não na Câmara Municipal, o tema do artigo. Competir e dar o direito à voz são características de um sistema poliárquico; controlar e avaliar as opiniões diz respeito a outro momento, não debatido aqui. Desejo expressar que o sistema representativo nos parlamentos locais existe sim: são as expressões da representação política que nem sempre condizem com o esperado. Logo, a pergunta como e quantos vereadores são necessários para garantir a voz do povo ainda permanece sem uma resposta clara. No Brasil existem duas saídas para o problema: 1) por um lado, quanto menor for a quantidade de membros no Legislativo, mais fácil é controlar o grupo e prezar pela qualidade (argumento elitista); 2) por outro, quanto maior for a quantidade


de membros no Legislativo, a representação será amplamente garantida, uma vez que mais segmentos da sociedade estarão presentes nas Câmaras Municipais após a competição política via eleição, conforme cita Dahl.

Em nossa análise, o critério populacional ainda é o menos impreciso para mensurar a quantidade de cadeiras no Poder Legislativo, já que este respeita o princípio da proporcionalidade de representantes quando comparado à quantidade de habitantes. Em suma: garantir mais cadeiras (mais vereadores) significa contemplar maior número de interesses populacionais – e, assim, ratificar o argumento de Dahl, pois mais grupos estarão presentes no poder após a competição eleitoral. Todavia, tal argumento nem sempre é válido, pois há uma onda de contenção dos gastos públicos. Questionaremos adiante a conta “mais vereadores = mais gastos”. Será que realmente ela é verdadeira?

4. Mais vereadores = mais gastos?

Motivado pela justiça eleitoral e/ou pela própria classe política, a redução e aumento dos vereadores divide opiniões. Na opinião pública, alguns alegam que há excesso de parlamentares; outros enfatizam que em cidades com maior número de habitantes, por exemplo, o número de vereadores é baixo, quando comparado com a população residente. Expomos acima que a proporcionalidade para cada Legislativo ainda é o melhor sistema para definir o número de cadeiras. Mas, para além dos vereadores, o gasto de fato das Câmaras Municipais é alterado com a oscilação de cadeiras?

Aquém da variação entre o número de vereadores de cada município, o argumento básico para a mudança no número de cadeiras ocorrida em 2004 foi a redução dos gastos com o Legislativo. Com menos vereadores, a lógica era diminuir as despesas das Câmaras de Vereadores. Para compensar o restabelecimento de mais de 7 mil vagas para vereadores em todo país, foram afixados valores máximos de despesas oriundas dos parlamentos locais. Assim, de 3,5% a 7% foram os percentuais cravados, estes em relação à receita tributária do município referente ao ano anterior. Donde, juntamente com um aumento no número de vereadores, tem-se uma restrição do gasto com a Câmara, conforme o Artigo 29-A da CF:


I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes;II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes;III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes;V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes.

Ainda que as alterações fossem motivadas por conta das despesas das Câmaras Municipais, é necessário salientar que os vereadores representam grupos de pessoas que os elegeram, na maioria das vezes atendendo os interesses destes. Logo, questionamos: se reduziram os valores dos repasses nas Câmaras, por que não manter um número maior de vereadores, já que a equação muitos vereadores = altas despesas não é necessariamente válida?

Pela tabela exposta na Emenda Constitucional n.º 58/2009, a relação entre número de representantes na Câmara Municipal e despesas não é necessariamente válida. Ou seja, mais vereadores não significam mais gastos, mais despesas – uma vez que estas são fixas, imóveis, fixas na própria CF. Tal argumento coloca abaixo as manifestações ocorridas durante os anos de 2011 e 2012 no país pedindo para que as Câmaras não aumentassem o número de vereadores:

Figura 1. Campanha institucional da Associação Comercial e Empresarial de Maringá-PR

(ACIM).


Figura 2. Campanha contra o aumento do número de vereadores em Jaraguá do Sul (SC).

Campanhas como estas ressaltam três pontos equivocados sobre o tema: 1) criou-se o mito (já citado) de que aumentar a quantidade de vereadores significa mais gastos. Ora, nas despesas correntes do município, há uma verba específica para o Poder Legislativo, que a emprega como bem entender. Vale ressaltar que o Legislativo é um poder autônomo e independente; 2) o problema da representatividade política nos parlamentos não está ligado às despesas do Poder Legislativo, como exposto anteriormente. Assim, deliberar sobre o aumento ou a redução depende exclusivamente (no modelo atual) dos próprios vereadores, que devem alterar a Lei Orgânica Municipal (LOM) para garantia do intento; 3) a informação precisa sobre o impasse não é debatida pelos meios de comunicação e pela população, sendo esta conduzido pela mídia desinformada.


Neste breve artigo podemos encontrar alguns “achados” de pesquisa sobre o número preciso de vereadores nos municípios do Brasil. Indicamos que o caminho metodológico é o de garantir a ampliação dos grupos organizados que disputam o poder pela via eleitoral, aliado às despesas previamente fixadas legalmente. Ou seja, a discussão entre despesas públicas e vereadores não se concretiza. O posicionamento tomado reflete a preocupação em preservar um


dos pilares da democracia, espírito do Poder Legislativo: o maior número de grupos no poder, fazendo com que a maioria possa ser de fato representada.

Metodologicamente, podemos visualizar no quadro abaixo as variáveis de discussão sobre o tema, resumindo por meio das variáveis representatividade, despesas e participação política como funcionam (em nossa análise) a questão do número de vereadores por município:

Quadro 1. Esquema metodológico sobre o número de vagas das Câmaras Municipais

Quer dizer, sob nossa perspectiva, justamente a variável “despesas” é a única que não sofre qualquer alteração em relação ao número de vereadores por Câmara Municipal. Demonstramos, assim, que há um erro de origem nas campanhas supramencionadas, da mídia e da própria opinião pública: o problema não é o orçamento do poder público e sim a preservação da representatividade e a ampliação da participação política. Em suma: o viés metodológico do debate perpasse por estes dois temas – e não pelas despesas.

Pode-se argumentar, outrossim, que a contribuição deste artigo é reerguer o debate da representação municipal a partir dos vereadores. Não nos preocupamos em salientar a corrupção e os vícios do sistema político brasileiro. Nosso intento é dizer como o debate se desenrolou e as possíveis alternativas para o “problema” (ainda longe de ser equacionado).

Sabe-se, ainda, que a condução nos rumos desta discussão (prévia de “reforma política”) demonstra como o tema foi tratado até então, isto é, via TSE – e não por métodos democráticos. Quer dizer, o número de vagas nas Câmaras Municipais do Brasil parece não ter relevância para a população e o aumento das vagas, por exemplo, não gera grande demanda em manifestações populares. Tais perguntas perpassam por este texto, pois a questão da representatividade no parlamento local poderá nos direcionar a horizontes que ainda não foram completamente esgotados na ciência política nacional.


Referências bibliográficas

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_______. Presidência da República – Casa Civil – Subchefia para assuntos jurídicos. Lei Complementar n° 78: promulgada em 30 de Dezembro de 1993.

CODATO, A. PERISSINOTTO, R. Por um retorno à Sociologia das elites. Rev. Sociol. Polít., Curitiba: v. 16, n. 30, p. 7-15, jun. 2008

DAHL, Robert. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2005.

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto: o município e o regime representativo no Brasil. 4ª edição. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.

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PORTAL G1. Portal G1 – site de notícias. Disponível em: <http://www.g1.com.br>. Vários acessos.

PORTAL GAZETA DO POVO. Gazeta do Povo – site de notícias. Disponível em: <http://www.gazetadopovo.com.br>. Vários acessos.

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VALENCIANO, Tiago & LEAL E SILVA, Rafael Egídio. Política Brasileira: como entender o funcionamento do Brasil. Astorga: Editora Sahar, 2015.


CINQUENTA ANOS DE PRODUÇÃO LEGISLATIVA PARANAENSE.

Fernando Chumak Melo15 Fabricio Ricardo de Limas Tomio16

RESUMO: Através dos dados organizados pelo Grupo de Pesquisa “Instituições Políticas e Processo legislativo”, coordenado pelo Prof. Fabricio Tomio, que contém mais de 22.000 (vinte e dois mil) projetos de Leis estaduais exarados pela ALEP, entre os anos de 1963 e 2015, oriundos de legislaturas de mais de um período constitucional, este trabalho tentará analisar e descrever se houve mudanças e quais foram as mudanças provocadas pelas Constituições Federais na supracitada produção legislativa. Em outras palavras, far-se-á uma comparação entre os projetos de Leis produzidos sob diferentes regimes políticos e períodos constitucionais e se descreverá as nuances destes projetos. À luz da literatura sobre processo decisório, com destaque ao neoinstitucionalismo, serão categorizados os projetos, seus entes proponentes, mostrando em gráficos e tabelas o sucesso e a dominância, a preponderância de um tema sobre outros e quantificando o intento legislativo numa perspectiva longitudinal. Dentre os achados mais importantes obtidos ao final da pesquisa destacamos desde logo a taxa de sucesso do poder Executivo, quase nunca inferior a 80%. A relativa dificuldade do Legislativo em aprovar seus projetos, em comparação ao executivo, apresentando taxa média de 45% de sucesso do que seus membros propõem. E o respeito às regras institucionais e às regras constitucionais dos Poderes do Estado do Paraná, que, independentemente do regime jurídico-político, e da época, nos últimos 53 (cinquenta e três) anos, legislaram de acordo com suas obrigações e competências.

15 Fernando Schumak Melo, brasileiro, casado, advogado formado pela Direito de Curitiba, especialista em Processo Civil pela PUC/PR, Mestre em Ciência Política pela UFPR. 16 “Mestre em Sociologia Política pela Universidade Federal de Santa Catarina e Dou-tor em Ciência Política pela UNICAMP.”


Introdução

A democracia17 tenta operar através da burocracia18 que seria o limite e a forma de atuação dos legisladores. Exigências de quóruns, obrigação de discussões, prazos de vigência, etc. Além dos limites burocratizados, legais, regimentais, existem os limites políticos, que são os que de fato interessam ao presente trabalho. Sabe-se que um político eleito, seja vereador, senador, deputado tem extrema dificuldade em cumprir suas promessas por mais que tenha real interesse em cumpri-las. Não apenas pelo abismo que separam as falas de campanha da possibilidade real de execução dentro das casas legislativas. Mas principalmente porque existem as figuras que tem realmente o poder de veto e de proposição, tais como, líderes de partido, presidentes de comissões importantes e a mesa diretiva da casa. É praticamente impossível, por exemplo, para um político de primeiro mandato, ser mais do que um expectador dentro do teatro do legislativo. Quando muito, um contrarregra ou um coadjuvante.

O processo decisório legislativo sofre ainda pressão externa, chegando mais próximo da concepção dahlziana de poliarquia19, já que a sociedade plural e complexa, permite a ação de lobistas e grupos sociais, que, unidos e coordenados, fustigam os entes políticos pela aprovação dessa ou daquela lei, regulamento, portaria, ou, enfim, qual seja a norma que desejam e necessitam. Isso seria democratização para Dahl, uma maior competição e maior inclusão, possibilitando que “políticos busquem o apoio dos grupos que agora podem participar mais facilmente da política”. Pois, “quanto maiores as oportunidades de expressar, organizar e representar preferências políticas, maior a variedade de preferências e interesses passíveis de representação na política”. O que não se decide, ou nem chega a ser discutido é tão importante

17 A democracia para fins do presente trabalho é a democracia real, representativa. Não trabalha-se como o ideal de democracia. Democracia baseada na visão de Schumpeter, para quem, entre outras concepções, o cidadão comum não tinha capacidade ou interesse político senão para escolher os líderes tomadores de decisões. (Schumpeter, 1942). Diz-se tenta porque não são poucos os trabalhos que diagnosticam os limites políticos, ou a submissão da burocracia à influência política, (Olivieri, 2011).18 Burocracia no sentido Weberiano, ou seja, organização ou estrutura organizativa caracterizada por regras e procedimentos explícitos e regularizados, divisão de responsabili-dades e especialização do trabalho, hierarquia e relações impessoais. (Weber, 1999;199-200).19 Limite real ao ideal democrático proposto por Robert Dahl em A Poliarquia, partici-pação e oposição, que neste mesmo livro conceitua democracia como: “a contínua responsivi-dade do governo às preferências de seus cidadãos, considerados como politicamente iguais.”


quanto as decisões para os teóricos da não decisão com destaque a Peter Bachrach e Morton Baratz. Estes dirão que analisar o processo decisório somente é insatisfatório, notadamente porque para cada evento, existem milhares de não eventos. A questão colocada e respondida por estes teóricos é “ (...) can a sound concept of power be predicted on assumption that power is totttaly enbodied and fully reflected on concret decisions or in activity bearing directly upon their making? We think not. (Bachrach, Baratz, 1962).

Em outras palavras, o statement acima diz que existem coisas que sequer serão opções a serem decididas, porque o viés político transforma-as em tabus. Foucault e Bourdier vão examinar os fatores históricos que moldam aquele grupo e aquela sociedade fazendo com que determinados assuntos sequer cheguem a entrar em pauta. Mancur Olson da mesma forma critica o pluralismo e demais teorias que são “based on the idea that groups will act when necessary to further their common or group goods.” (Olson, 1965).

Mas de uma maneira geral a corrente comportamentalista, ou a sociologia política norte-americana encabeçada por Dahl demonstra um desinteresse pelo Estado como objeto de análise e, ao lado dessa dissolução do Estado como elemento nuclear e mais geral de uma teoria da política, podemos destacar uma concepção “pluralista” do exercício do poder nos diferentes tipos de sociedades, especialmente nas modernas democracias, em que o poder político seria exercido de maneira difusa e desconcentrada. (BRAGA, 2010).

Todas essas decisões e não decisões, discussões e votações, promulgações e arquivamentos, respeitam uma teia de procedimentos fiscalizadores, processos jurídicos e padrões burocráticos determinados em grande parte pelo texto Constitucional. Verbo que dá o viés da República; O norte da nação. Assim, não seria estranho tratar diferentes períodos constitucionais como variáveis explicativas que provocassem mudanças na produção legislativa, nossa variável dependente. Tais mudanças serão buscadas e auferidas qualitativa e quantitativamente ao longo dos cinquenta anos e treze legislaturas estudadas.


1. Relações executivo/legislativo estadual: problema de investi-gação e revisão da literatura

A teoria que norteia esse trabalho de análise das relações entre o executivo e o legislativo possui claramente viés neoinstitucionalista, que identifica as instituições (compreendidas como elementos autônomos) enquanto variáveis independentes com capacidade explicativa sobre os resultados políticos concretos e determinação sobre alguns traços do comportamento sócio-político dos indivíduos e dos grupos

“O surgimento do novo institucionalismo na Ciência Política reflete um renovado interesse pelo próprio modo como arranjos relativamente estáveis e rotineiros estruturam o comportamento político” (Pierson,1996, p. 152). “Os institucionalistas rejeitam a proposição de que um conjunto de características comportamentais e sociopsicológicas seja suficiente para explicar a ação individual e a ação coletiva. A ação é forjada e circunscrita pelas instituições” (Norgaard, 1996, p. 33).

A teoria exposta acima tem base institucional e até mesmo jurídica, não tendo como explicação central o âmbito político de formação de alianças, maiorias e controle das agendas, como as teorias que defendem a chamada hipertrofia estadual, também chamada de Ultra-Presidencialismo Estadual, (ABRUCIO, 1994). À época em que foi escrito, “Os barões da Federação” apregoava que sequer existia em nível estadual sistema de freios e contrapesos característico dos estados democráticos de direito e poderio tripartido, por quatro razões bem delineadas, quais sejam: a) a ausência de opinião pública consciente e debatedora das questões estaduais, muito mais afeta aos eventos federais; b) Os governadores têm um grande poder sobre as bases municipais dos deputados estaduais. Isto porque, em primeiro lugar, grande parte dos municípios depende financeiramente de outras esferas de governo, pois não podem se auto sustentar. Na batalha entre quem consegue obter maior “eficácia política” na distribuição dos recursos, os estados vencem o Governo Federal; c) Os governadores possuem grande margem de manobra para definir a distribuição dos cargos dentro da administração pública, numa situação mais confortável que a enfrentada pelo Governo Federal, e d) a “neutralização” das funções dos órgãos de fiscalização e controle do Poder Executivo estadual. Em outras palavras, os governadores “neutralizam” as instituições incumbidas de fiscalizá-los, que são o Tribunal de Contas do Estado e o Ministério Público,


tornando-as pouco independentes em relação ao Executivo.Assim, sob a perspectiva das duas fontes literárias que temos a iluminar

o presente até o momento, as condições tanto jurídico-institucionais, quanto políticas tenderiam a causar um aumento na musculatura do executivo estadual em detrimento do franzino legislativo. O livro de Abrúcio ainda finaliza decalcando que o presidencialismo agoniza, pelas pressões que sofre dos barões estaduais, e que, se não for tangida esta situação estadual onde ocorre a socialização política, futuros políticos federais continuarão a replicar a postura de antagonismo às discussões democráticas e republicanas. Sobre as relações estaduais, temos então que elas não são interessantes de estudar apenas por conta de seus reflexos regionais, mas também porque as alianças regionais definem muitas das táticas e dos comportamentos político-partidários na esfera federal (ABRANCHES,1988, página 22)20.

Na esfera Estadual, os governadores do Distrito Federal e Territórios eram pelo presidente da República diretamente nomeados21 , os demais, eleitos22 por um colégio eleitoral, mas os deputados continuaram a ser eleitos pelo voto direto, e é isso que nos permite trazer à baila o estudo dos dados desse trabalho sob a perspectiva da conexão eleitoral, ou, em outras palavras, balancear a teoria institucional com a comportamental (FRANÇA,2006).

20 A lógica da formação de coalizões tem, nitidamente, dois eixos: o partidário e o regional (estadual), hoje como ontem. É isso que explica a recorrência das grandes coalizões, pois o cálculo relativo à base de sustentação política do governo não é apenas partidário--parlamentar, mas também regional.( Sérgio Abranches, pg.22, 1988).21 Os governadores eram “eleitos” por um colégio eleitoral, a assembleia legislativa. O presidente nomeava os governadores do DF e territórios. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 1, DE 17 DE OUTUBRO DE 1969. Art. 17. § 2º O Governador do Distrito Federal e os Gover-nadores dos Territórios serão nomeados pelo Presidente da República. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htm.22 No Paraná ditatorial, a doutrina reinante era o Neyismo. À exceção de Haroldo Leon Peres, em 1970, todos os governadores depois de Ney Braga – incluindo Paulo Pimentel, o último eleito pelo voto antes do golpe militar – foram por ele indicados e pela ditadura re-ferendados e eleitos indiretamente pelo Colégio Eleitora representado pela ALEP. Em 1978, ele escolheu a si próprio, sendo referendado pela Assembléia Legislativa e abençoado pelos militares (de cujo governo fora ministro). Ficou até o começo de 1982, já no PDS, quando entregou o cargo ao vice-governador, o advogado José Hosken de Novaes, e partiu para a eleição direta. Concorreu ao Senado, foi derrotado pelo jovem peemedebista Alvaro Dias e viu seu candidato ao governo – o ex-prefeito da capital Saul Raiz – ser sufocado nas urnas por seu ex-chefe de Gabinete José Richa. “A VOTAÇÃO DA ARENA NO PARANÁ: CAPÍTULO QUATRO UMA ANÁLISE HISTÓRICA (1966 e 1978)” por Jorge Eduardo França Mosquera. http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-pr-parana-eleitoral-acervos-livro-partidos--politicos-e-eleicoes-a-votacao-da-arena-do-parana


Obviamente que, se os mandatos dos deputados estaduais fossem garantidos de maneira oficial, não haveria sentido numa análise de suas atuações que visasse as reeleições. Entretanto, a existência de eleições para esses cargos permite-nos fazê-lo. Tal perspectiva de estudo sob o viés da conexão eleitoral, por óbvio, ganha mais corpo a partir do fim do bipartidarismo em 1978 e da promulgação da Constituição de 1988.

Traz-se esse estudo à baila também, pois, conforme veremos mais à frente o perfil de produção legislativa estadual durante e após o período do regime militar não é demasiado diferente quanto às taxas de sucesso e dominância, ou, ao menos, é bem semelhante com o perfil pós constituinte de 1988, porém, a temática predominante dos projetos legislativos oscila, o que nos permitiria replicar o estudo acima comentado nessa escala longitudinal sem encontrar os mesmos resultados.

As peculiaridades do período ditatorial transformaram-se em peculiaridades democráticas criadoras de conceitos como Presidencialismo de Coalização, (ABRANCHES,1988), e Hipertrofia do executivo estadual23, (ABRUCIO, 1994). Outra competente teoria explicativa da supremacia estadual executiva é a que aponta a existência de um Pacto Homologatório, que acontece entre atores políticos envolvendo concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, em troca de apoio político, sobretudo, na forma de voto” (CARVALHO, 1997, p.4).

Tais teorias foram posteriormente criticadas por estudos empíricos que demonstraram não ser o Brasil um país peculiar nem tampouco excepcional, mas bem ao contrário, uma democracia que se assemelha e muito ao modus operandi da maioria das democracias contemporâneas, (LIMONGI, 2006), e que revelam uma situação de maior equilíbrio entre os poderes institucionais brasileiros em todos os níveis (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999), estadual (SANTOS, 2001; TOMIO e ORTOLAN e CAMARGO, 2011; TOMIO, 2012; TOMIO e RICCI, 2012).

Fernando Limongi, mais especificamente, nos ajuda a entender as variáveis dependentes do presente trabalho, quais sejam, a taxa de sucesso 23 Quando no âmbito da política estadual o governador é o mais forte, a figura prin-cipal. Acarretando assim na fragilidade das Assembleias Legislativas estaduais que seriam dominadas pelo governador. Com base nesse postulado é que Abrúcio formulou o conceito de “ultrapresidencialismo estadual”, ou seja, há uma dominância do Executivo sobre o Legis-lativo no processo decisório estadual, acentuando um desequilíbrio entre ambos no sistema político brasileiro. (Miranda, 2013).


e taxa de dominância, que nada mais são, respectivamente, que a proporção do que é aprovado sobre o total enviado por determinado poder; e o produto da simples divisão das leis cuja proposição se deve àquele poder pelo total de leis aprovadas no período24.

Apontando que a democracia brasileira não difere empiricamente inclusive de democracias parlamentaristas, estudos comparativos sobre países tendem a confirmar o que, em 1979, Loewenberg e Petterson, chamaram da regra dos 90%. Isto é: tanto a taxa de sucesso como a de dominância tendem a se concentrar em torno dos 90% (LIMONGI, 2006, p. 17-41). Esta regra dos 90-90, como ficou conhecida, será testada no presente caso conforme veremos mais à frente durante a análise dos dados.

Os estudos nacionais já consolidados apontam que o Congresso Nacional não se distancia muito dos demais parlamentos do mundo, onde prevalece a regra dos 90% (LIMONGI, 2006). Em outras palavras, o governo é responsável por, aproximadamente, 90% das propostas aprovadas e, ao mesmo tempo, a taxa de sucesso das suas propostas alcança este nível (LOEWENBERG e PATTERSON apud. LIMONGI, 2006). A questão agora é saber se isso se repete no âmbito subnacional. Os achados do texto organizado por Fabiano Santos (2001a) e as reflexões produzidas no trabalho seminal de Abrucio (1998a) já haviam mostrado a presença de diferenças substantivas entre as assembleias legislativas, assim como um desempenho diferente entre elas e o Congresso Nacional. O fato de se dispor agora de informações consolidadas sobre a produção legislativa de 12 assembleias legislativas – Paraná no presente caso - tornará certamente mais consistente um possível diagnóstico em tal sentido e, em última instância, permitirá uma análise agregada e quantitativa do grau e da natureza da participação dos diferentes atores no processo decisório no âmbito subnacional (RICCI e TOMIO, 2010).

Sobre a restrição dos Estados quanto ao que pode ser objeto de seu intento legislativo, na tabela abaixo Ricci e Tomio (2012a, p. 264 e 2012b) deixam claro que não existe significativa competência exclusiva do governo estadual, que legisla em concorrência com a união, e esta, por sua vez, detém a esmagadora maioria das competências legislativas:

24 “Poder de Agenda na Democracia Brasileira: Desempenho do Governo no Presi-dencialismo Pluripartidário”, in SOARES, G. e RENNÓ, L. (Orgs.), Reforma Política: Lições da História Recente. Rio de Janeiro: Editora FGV, pp. 249-280


Tabela 2Distribuição de Poderes Legislativos (entre União e Estados, Executivo e Legislativo)

Constituição Federal de 1988 Poderes Legislativos (Executivo e Legislativo)

É mais do que evidente que o escopo decisório do legislativo estadual sofre de grande limitação na produção legislativa. Como se vê, o legislador estadual propõe, concorrentemente com a União, em assuntos tributários, econômicos, de políticas públicas (educação, saúde, desenvolvimento, meio ambiente, etc.) e administração pública – geralmente, a partir de critérios claramente expressos na Constituição e nas Leis Complementares federais.

No quesito planejamento também há restrição imposta pela Constituição de 1988 no que tange à produção Legislativa que buscou fortalecer a concepção de planejamento e orçamento interligados, tornando obrigatória a elaboração dos Planos Plurianuais (PPA) e criando as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO – que devem servir como elo entre o PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). (MIRANDA, 2013, p. 5)

“Além disso, a mesma constituição elevou os municípios ao status de entes federativos, reservando a esses o home rule25 e a plena autonomia política. Portanto, toda esfera de “assuntos de interesse local” tornou-se objeto normativo de decisões legislativas dos governos municipais.26” Para além do mais, deve-se constatar que a competência exclusiva do executivo estadual é restrita a poucos temas. Na prática, como a União possui competência

25 Expressão inglesa que significa autogoverno ou governo autônomo.26 (Ricci e Tomio, 2012a, p. 264 e 2012b)


normativa exclusiva abrangente (vinte e nove temas, que vão do direito civil e penal à propaganda comercial e ao serviço postal), resta aos estados o papel de produzir norma jurídica muito limitada. (RICCI e TOMIO, 2012, p. 201).

Estudos de FRANÇA e ALMEIDA, assim como de MIRANDA mostram que as taxas de aprovação do executivo paranaense sempre foram altas, independente do “tipo de governo”, ao longo do período estudado (1995-2013). Assim, na ALEP como na Câmara dos Deputados e demais legislativos estaduais, a taxa de aprovação dos projetos de leis originários do Executivo é bem superior à dos projetos do Legislativo. O trabalho monográfico de Tatiane Almeida comparando o fim do governo Jaime Lerner (1999-2002) e o primeiro governo Roberto Requião (2003- 2006) é ilustrativo. De acordo com a pesquisadora, os diferentes governos não alteraram o quadro de relação entre produção de leis e aprovação das mesmas, ficando, no governo Roberto Requião, muito próximo em relação aos dados do governo anterior - seu adversário político: o governo Jaime Lerner.

O estudo realizado por Fabiano Santos da mesma forma destaca a preponderância de sucesso do executivo no que tange à aprovação de PL’s. Para a 13ª Legislatura: em Minas Gerais, segundo Anastasia, 86% dos PL’s do executivo foram aprovados pelo parlamento; no Espírito Santo, segundo Domingues, 87%; no Rio Grande do Sul, para Grohmann, 92%; São Paulo, por sua vez, o estado onde que serviu de base para a cunhagem do conceito de “ultrapresidencialismo estadual”, teve uma taxa bastante inferior, 74% (In.: F. Santos, 2001a, pp. 65, 96, 149 e 236). Já na ALESC as taxas foram bastante elevadas, superando os 90% nas quatro legislaturas examinadas por Fabrício Tomio. Para projetos propostos pelo Legislativo as taxas de aprovação são: 66%, na ALEMG; 47%, na ALES; 54% na ALERS; 25%, na ALESP; e 67% na ALESC (Tomio, 2005, p.26).Essas altas taxa de aprovação do Executivo corroboram a posição de certos autores (TOMIO, 2005), segundo as quais existem condicionantes institucionais de “longo prazo” que determinam as altas taxas de sucesso na implementação da agenda do Executivo, e mesmo o seu próprio conteúdo.

Mais que isso, a fracionalização partidária crescente, o elevado grau de contestabilidade e a eventual indisciplina de coalizões majoritárias não parecem ser um forte empecilho para a aprovação de projetos governistas no parlamento estadual. Na maior parte dos casos, não há uma crise de governabilidade nos estados e o executivo consegue obter um alto grau de


aprovação de suas proposições legislativas. Sobretudo aquelas relacionadas à administração pública (TOMIO e RICCI, 2012a, 2012b; TOMIO, 2011 e MIRANDA, 2013).

Agora, será que a máxima institucionalista “As regras/instituições contam”, mantém-se inexorável ao longo de um estudo sobre dados referentes a um largo recorte temporal? Ao tipificar ou qualificar a produção legislativa, descobrimos o que foi feito no tempo estudado; ao categorizar o poder originário do projeto, descobrimos quem fez o que no período estudado, e, ao relacionarmos os achados deste cruzamento de dados obtemos as variáveis dependentes principais que são as taxas de dominância e sucesso na aprovação de PL’s, o que nos possibilitará lançar sobre elas hipóteses explicativas, a fim de corroborar ou refutar as teorias acima expostas, através de uma análise longitudinal, ou seja, de cinquenta anos de produção legislativa da ALEP.

2. Processo decisório e produção Legislativa no Estado do Paraná (1963-2014) descrição e análise dos dados empíricos

Foram analisadas 22.90227 proposições legislativas divididas entre PL (Projeto de Lei), PLC (Projeto de Lei Complementar) e PEC (Projeto de Emendas à Constituição). Importante ressaltar que a base de dados possui limitações, a primeira é que não existem dados sobre emendas parlamentares, ou seja, não se analisa todo o trâmite de determinado projeto, apenas a origem, seu resultado, legislatura, tipo (PL, PLC e PEC) e conteúdo normativo básico (descrito pela ementa). Segundo, pelo fato da base de dados ainda estar em construção, alguns projetos aparecem como “Data Missing” ou “DM” o que significa ausência de informações sobre o destino daquele projeto de Lei ou Emenda à Constituição Estadual. Tais limites, contudo, não nos impedem estatisticamente de obter achados e conclusões eis que a quantidade de dados disponíveis é mais que suficiente para tal.

27 Trata-se de um “n” amplo, destacando que não serão objeto do presente estudo as emendas parlamentares aos projetos encaminhados pelos demais entes, pelo simples fato de não termos à disposição tais dados. Porém, ressalta-se a relevância das emendas para um eventual preenchimento futuro destes dados, pois, o estudo delas nos permitiriam analisar a capacidade do proponente daquela norma em aprová-la integralmente, bem como a capaci-dade dos analistas da proposição em alterá-la.


Tabela 1 – Taxa de Sucesso das Proposições Legislativas (por origem e tipo) – 1966-2014


Tabela 2 – Taxa de Dominância das Proposições Aprovadas (por origem e tipo) – 1966-2014

Vejamos agora os temas predominantes por origem (ente ou poder). As categorias temáticas foram divididas em 4 (quatro) quando da obtenção dos dados analisados por este trabalho, quais sejam:

a) Administração pública, finanças e orçamento - ADM_FIN_ORÇEx. PL 32/1981 - estabelece critérios para o provimento dos cargos de

assessor de imprensa e seus auxiliares nos órgãos da administração direta e indireta do governo do estado

b) Criação de Municípios – MUNICIPIOEx. PL 69/1979 altera as divisas dos municípios de Maringá e Mandaguaçu,

como especifica.

c) Políticas públicas – POL_OUTRAS Ex. PL 248/1968 estabelece critérios ao poder executivo para contratar

obras rodoviárias através de empreiteiras, e dá outras providências.

d) Denominação de bens públicos, utilidade pública, concessão de títulos e honrarias - DEN_UTI_TIT

PL 161/2013 Institui o dia estadual de conscientização do x-frágil, a ser comemorado no dia 22 de outubro e a semana estadual de estudos e conscientização sobre a síndrome do x-frágil, que será realizada no período de 22 a 28 de outubro. UTI.

PL 244/1969 denomina “ginásio estadual humberto de alencar castelo


branco” o atual ginásio estadual “carmo cascardo”, do município de japira – DEN.

PL 258/2003 “concede o título de cidadão honorário do estado do paraná ao senhor luiz inácio lula da silva.” HON.

e) Quando não há informação, aparecerão nas tabelas – (vazio) ou NÃO-IDENTIFICADO

Tabela 3 – Conteúdo predominante (PL, por origem e resultado) – 1966-2014


Os dados mostram que o Poder Executivo legisla predominantemente de acordo com sua competência, com 89% de proposições acerca da administração e orçamento, 1% de proposições declaratória de utilidade e honrarias, 0,10% de criação de municípios, e 5% de proposições sobre políticas públicas e afins.

O Legislativo, legisla 29% de proposições acerca da administração e orçamento, 44% de proposições declaratória de utilidade e honrarias, 2,39 % de criação de municípios, e 20,22% de proposições sobre políticas públicas e afins.

As proposições externas referem-se, 93% de proposições acerca da administração e orçamento (não sobre o orçamento do Estado, mas sobre o orçamento do próprio proponente, ou seja, TJ, TC, MP), 0,36% de proposições declaratória de utilidade e honrarias, 0,0% de criação de municípios (não é de sua competência), e 1,08% de proposições sobre políticas públicas e afins. Analisados os dados de todos os poderes legitimados, vemos que todos eles, em 9 de cada 10 proposições lançam mão do Projeto de Lei para legislarem. Somadas todas as proposições, 98,02% delas originaram-se de PL, 0,68% de PEC e 1,3% de PLC.

Tabela 4 – Taxa de Sucesso (PL, por origem e conteúdo) – 1966-2014


Tabela 5 – Taxa de Dominância (PL, por origem e conteúdo) – 1966-2014

Os números mostram a supremacia do poder executivo no que tange ao sucesso de aprovação de proposições legislativas. A dominância do Legislativo, entretanto é comprovada pelo número três vezes maior de projetos aprovados que o total de aprovados pelo Executivo, somando-se todos os instrumentos legislativos possíveis.


Tabela 6 – Taxa de Sucesso (%) e Quantidade (n) de Proposições Legislativas (PEC, PL e PLC; por origem e legislatura) – 1966-2014

Gráfico 1 – Taxa de Sucesso das Proposições Legislativas (PEC, PL e PLC; por origem e legislatura) – 1967-2014


Conforme se pode ver claramente no gráfico, a taxa de sucesso do executivo se mantém estável durante todo o período estudado. Com picos de sucesso em aprovação de projetos semelhantes em toda a trajetória legislativa levada em conta.

Quanto ao legislativo, não se pode dizer o mesmo, já que demonstra uma linha bem menos homogênea que a do executivo, saindo dos 20% de taxa de sucesso em 1966, chegando ao ápice de sua capacidade de aprovação legislativa em 1979 e 1982, e, posteriormente à CF/88 e à redemocratização, a linha assume um azimute decrescente contínuo. De qualquer sorte, em nenhum momento histórico estudado a linha legislativa supera a do executivo, que prevalece sobre o outro poder.

Gráfico 2 – Taxa de Dominância (%) (PL; por origem e legislatura) – 1966-2014 DEN_UTI_TI

O gráfico acima merece destaque eis que ilustra como o Poder Executivo não tem o mínimo interesse em propor projetos declarando utilidades públicas, denominando ruas, prédios públicos ou conceder honrarias a cidadãos e instituições. Ao contrário do poder legislativo que domina de maneira incontestável e hegemônica a produção deste tipo de norma. O traço particular do Estado do Paraná e que salta aos olhos quando comparamos os gráficos deste estudo aos gráficos apresentados por (Ricci e Tomio, p. 90-92, 2012c) é o aumento da legislação tida como honorífica após a CF/88, exato momento em que naqueles estados estudados este tipo de produção legislativa experimenta uma estabilização ou queda.



Após a análise criteriosa dos dados temos que, diante de um quadro institucional que se inicia pelo princípio federalista nascido no Império, batizado pela república, mitigado levemente pelo Estado-Novo, mantido pela ditadura militar e recepcionado pela CF/88, criou-se uma condição de acomodação de forças que pouco se alterou, ao menos no Paraná, nos últimos cinquenta anos.

Tal estabilização, oriunda da institucionalização paulatina dos procedimentos, fortalecimento do federalismo centralizado, bem como por conta da restrição constitucional das competências legislativas, nos permite sugerir que no Paraná: o Executivo Legisla de acordo com sua competência, aprovando em média 80% das Leis que propõem.

O Legislativo, apresenta muito mais dificuldade de aprovação de seus projetos, em média 45%, taxa que diminui ainda mais quando retiradas do cálculo a legislação honorífica. Os períodos Constitucionais, (ditadura/democracia), não influenciaram de maneira relevante o comportamento do parlamentar paranaense, à exceção de pequenos desvios pontuais nas curvas gráficas. Os poderes externos legislam apenas sobre seus próprios orçamentos e administração. Por fim, independentemente da figura do governador, nos últimos 53 (cinquenta e três) anos, o executivo não teve problemas de governabilidade.


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A CRISE DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E A PREPONDERÂNCIA DO EXECUTIVO: EXAME

DA DINÂMICA LEGISLATIVA NO MUNICÍPIO DE CURITIBA

João Pedro Kostin Felipe de Natividade28

RESUMO: O estudo examina a crise da representação política e a preponderância do Executivo no Estado constitucional. Para verificar tais premissas, realiza-se levantamento dos Projetos de Lei Ordinária apresentados pelo prefeito e vereadores de Curitiba nos anos de 2009 e 2013. Conclui-se que o prefeito participa ativamente do processo legislativo local, aprovando seus projetos rápida e facilmente. Ao revés, os vereadores enfrentam muitas dificuldades, propondo muito e aprovando pouco. Tal cenário ratifica a crise da representação e a liderança política desempenhada pelo Executivo local.

28 Graduado em Direito na Universidade Federal do Paraná, com pesquisa concentrada em direito processual civil e direito constitucional. Curitiba/PR.


1. Introdução

Este trabalho tem o escopo de examinar a suposta crise da representação política em paralelo à preponderância do Poder Executivo no Estado constitucional. O exame é organizado em 5 etapas. A parte 1 introduz o processo de democratização e suas consequências, uma delas, a crise da representação política. A parte 2 precisa o recorte da coleta empírica e indica a metodologia adotada na análise. A parte 3 apresenta os dados coletados, enquanto a parte 4 discorre sobre seus resultados. Por fim, as considerações finais.

2. A crise da representação política e a preponderância do poder executivo

No domínio da representação política, se antes havia disposição triangular, em que o representante recebia o mandato dos representados para que atuasse perante o monarca, ante o poder, hoje, a representação corresponde ao poder. O Parlamento tornou-se portador da soberania e verdadeiro titular do poder. Passou-se da representação-ante-o-poder para a representação-poder.

Esse fato é correlato à concepção da representação política associada à ideia ficta de nação, abstração criada frente à exigência de que o representante deixasse de representar pequenos grupos de pessoas e o fizesse em nome da totalidade da nação (JUÁREZ, 2010). Para tanto, substitui-se a concretude do eleitorado pelo conceito ficto de nação, de sorte que o representante não age de acordo aos interesses dos representados, mas sim guiado pelos interesses abstratos da nação (MORALES, 1991).

Nessa perspectiva, Edmund Burke vê no Parlamento uma assembleia deliberativa da nação como um todo, conduzida por único interesse, aquele da totalidade (BURKE, 2014). Assim, “lo que se gana hacia la democracia con el paso de la soberanía monárquica a la nacional, se evapora en parte con la radical separación entre gobernante y gobernado” (MORAL, 1982, p. 8).

No “modelo parlamentar”, caracterizado pelo reduzido corpo eleitoral e pela vigência do voto censitário, prevalecia a homogeneidade, ao passo que esses interesses eram facilmente canalizados pelos nascentes partidos políticos. A representação, à época, tendia a ser plenamente satisfeita, notando-se que a estandardização de interesses, aliada à proximidade entre representantes e representados, fazia com que a condição de se sentir representado fosse satisfatoriamente preenchida (MEDINA, 2004).


O trânsito do Estado liberal para o Estado constitucional, contudo, operou verdadeiro processo de democratização, entendido, consoante Robert Dahl, em duas dimensões: ampliação dos direitos de participação e contestação pública na seara política. A transformação de hegemonias fechadas em hegemonias inclusivas e poliarquias, representada pela adoção do sufrágio universal em substituição ao voto censitário, teve, por consequência, o fim do domínio burguês e a drástica ampliação da escala representativa, incluindo-se novas classes no sistema representativo e acarretando o desenvolvimento de partidos políticos como estruturas consistentes e fortemente organizadas, necessárias a mobilizar grandes contingentes de pessoas (DAHL, 2012).

Esse fenômeno implicou a renúncia à identidade ideológica característica dos Parlamentos burgueses para dar lugar a casas legislativas heterogêneas e expressivas dos mais diversos interesses sociais. A lei, antes considerada como a expressão da vontade geral, perdeu tal qualificação, consubstanciando-se, no máximo, como a “expressão de uma vontade política” (CLEVE, 2011, p. 48).

Daí o surgimento do chamado “modelo de massas” (MEDINA, 2004), resultado desse processo, e que faz questionar “si, cuando quien representa a pasado a representar a cien, o ciento e cincuenta mil, tiene sentido seguir diciendo con seriedad que estamos sendo representados” (MORALES, 1991, p. 59).

A crise do Estado de bem-estar social, o individualismo da sociedade e a multiplicação de processos econômicos, por sua vez, impuserem à política o “modelo eleitoral”. Neste, os partidos perderam seus referenciais sociais, e viram-se obrigados a batalhar por apoios amplos e indefinidos de um eleitorado volátil, pouco fiel e propenso a mudanças, materializando-se a difícil tarefa de apresentar propostas capazes de atender aos incertos e instáveis desejos dos representados.

Esse panorama de incerteza encaminha à deterioração da credibilidade da metanarração representativa. Os espectadores-representados não se sentem mais identificados com os atores-representantes, haja vista a impossibilidade de serem estabelecidas relações homogêneas no fragmentado e heterogêneo complexo em que a sociedade contemporânea se converteu. Tem-se algo definido como uma democracia de audiência, em que os partidos tentam seduzir diariamente o eleitorado, que se comporta como uma plateia, um inconstante público a ser conquistado (MEDIDA, 2004, p. 88).

Os partidos, inseridos nessa crise, apesar de essenciais “à democracia representativa, desde que elementos fundamentais na dinâmica de sua estrutura jurídico-política”, são, em grande medida, responsáveis pela


“deslegitimação” representativa, pois identificam-se a uma maquinaria capaz de ganhar eleições, mas inapta a criar laços representativos e a governar sociedades cada vez mais cansadas e fartas da política (BARRACHO, 1980, p. 22).

O desenvolvimento do modelo eleitoral, que enfraqueceu o vínculo entre representantes e representados, fortificou o liame representativo em prol dos próprios partidos (SARTORI, 1976). A atividade política dos representantes persegue, na prática, interesses partidários, alheios às demandas e ao controle realizado pela população (CAPELLA, 1997). “La vinculación de los representantes no es respecto a los propios electores sino respecto a un grupo más pequeño de la población cuyo ideal es, la mayor parte de las veces, la conservación del poder” (JUÁREZ, 2010, p. 230).

O representante, portanto, é dependente de seu partido, mas irresponsabilizável diante de seus eleitores. Tanto é assim, observa Kelsen (2000), que algumas constituições seguiram a tendência de dispor que o representante, embora desvinculado do mandato recebido dos eleitores, perde-o se abandonar o partido pelo qual foi eleito. Disso decorre constatação de o voto se limita, tão somente, à adesão do eleitor a certo partido, e, logicamente, “se o candidato obtém um mandato apenas em virtude de pertencer ao partido do eleitor, é lógico então que, ao deixar de pertencer ao partido que o enviou para o parlamento, o deputado perca seu mandato” (KELSEN, 2000, p. 57).

O sistema representativo, nesse cenário, assumiu altos níveis de autorreferência, opondo-se ao indivíduo que enxerga na política campo remoto e distante, composto por sujeitos hipócritas e egoístas que não possuem capacidade de ação alguma. A ficção da representação, que outrora legitimara, não funciona mais.

Daí o porquê se falar na “crise da lei”, estritamente ligada à deterioração da representação política, à emergência da sociedade técnica e às transformações experimentadas pelo Estado e pela sociedade. De um lado, o poder Legislativo vem atuando como jamais atuou, de outro, “o Estado age cada vez mais por meio de outros instrumentos jurídicos que não a lei”, tais quais atos e contratos administrativos (CLEVE, 2011, p. 49).

A sociedade civil, na ânsia de exigir respostas rápidas e eficientes a problemas novos e emergentes, compele a administração “a socorrer-se do auxílio de especialistas que, em nome da objetividade ou infalibilidade da ciência ou da técnica, nem sempre estão dispostos a dialogar com os integrantes do legislativo” (CLEVE, 2011, p. 50). “Atribui-se aos técnicos não somente a


participação no governo de um Estado, [...] mas ainda [...] a função superior deliberativa em face de importantes decisões a tomar” (SOUZA, 1973, p. 97).

A consolidação do Estado social, portanto, dificultou o exercício da atividade legislativa pelo Parlamento. Primeiro, porque o Legislativo, composto de mandatários eleitos, carece da técnica e conhecimento de que são dotados os especialistas. Segundo, em razão da deslegitimação da representação política. Terceiro, porque o processo legislativo não atende ao clamor social por celeridade na satisfação do interesse público.

Por consequência, o arranjo institucional de Montesquieu teria sido “conformado” a padrões contemporâneos, incumbindo ao Poder Executivo a missão de desempenhar a liderança política e preponderar na dinâmica institucional.

O risco disso, entretanto, é que o governo das pessoas seja deslocado pela administração das coisas, de forma que a sociedade política deixe de ser reunião de cidadãos para se transformar em massa de administrados, fato acentuado pela automação das modernas técnicas administrativas (SOUZA, 1973, p. 27).

Há, contudo, outro lado. Interpretando diversamente Montesquieu, Maurice Hauriou entende que

se trata de una separación mitigada, compatible con el hecho de la participación de los poderes en las mismas funciones, es decir, de un sistema ligado y equilibrado de poderes, cuyo juego constituye, para el gobierno del Estado, una vida interior permanente y continuada, al mismo tiempo que una garantía de la libertad (HAURIOU, p. 1927, p. 377).

A separação de poderes, desde sua origem, teria sentido flexível, implicando a colaboração mútua entre os poderes para o exercício de mesmas funções. Por isso a terminologia “separação” pode ser enganosa, tendo em conta que os poderes são, sim, independentes, mas contribuem mutuamente para o exercício das mesmas competências.

O equilíbrio entre os poderes não tem como pressuposto a igualdade de faculdades, “al contrario, hay uno que domina a los otros, por más que la reacción de éstos limite la dominación de aquél” (HAURIOU, p. 1927, p. 381). Há oscilação, algo intrínseco à própria dinâmica institucional.

Para Hauriou para salvar a coisa pública frente a acontecimentos


urgentes, o Poder Executivo estaria fortificado, tendo em vista o dispêndio de tempo reclamado pela operação deliberativa. “La supremacía del poder ejecutivo se afirma en los tiempos de crisis, cuando es necesario sustituir la separación de poderes por una cierta concentración de éstos” (HAURIOU, p. 1927, p. 445).

O Poder Legislativo, ao revés, seria excelente fonte de direito, mas detestável órgão de governo, porque governar consiste em executar, e não discutir. De outro lado, o poder Executivo seria péssima fonte de direito, mas excelente órgão de governo, exatamente por poder agir e executar.

Com efeito, apesar de a sociedade reivindicar constantemente prestações rápidas e eficazes, reafirmando a tese que vê no Executivo o poder preponderante na dinâmica institucional, por ser ele executor das ações necessárias à manutenção do Estado, parece que o Poder Legislativo se encontra exageradamente inferiorizado na conjectura atual.

No entanto, legislaturas fortes conduzem à estabilidade democrática. Em estudo recente, Steven Fish conclui, a partir de dados empíricos, que Parlamentos fortes garantem “accountability” horizontal, servem de controle eficiente sobre o Executivo, e estimulam a formação de partidos. Nesse condão, “onde as legislaturas eram mais fortes, as pessoas investiam mais em partidos e estes cresciam fortalecidos [...] [e] partidos mais fortes exerciam de melhor maneira a tarefa de conectar pessoas e eleitos, promovendo accountability vertical”. Legislaturas fracas, por sua vez, inclinam-se a obstaculizar a participação popular na política (FISH, 2006, p. 14).

A participação política popular, portanto, é robustecida mediante um Legislativo verdadeiramente forte e inclusivo. As pessoas ganham liberdade e influência na forma como são governadas.

3. Metodologia

Nesta parte, representação política e separação de poderes imiscuem-se nos dados a respeito do processo legislativo local, precisamente, do município de Curitiba. Realizou-se levantamento dos Projetos de Lei Ordinária (PLOs) apresentados pelo prefeito e pelos vereadores de Curitiba nos anos de 2009 e 2013, períodos imediatamente posteriores às eleições de 2008 e 2012.

A escolha desses lapsos se deu face à mudança no poder local. Por mais de 20 anos, apesar de vários nomes terem ocupado o cargo de prefeito, Curitiba foi governada por um mesmo grupo político. Em 2012, entretanto,


a continuidade foi quebrada com a eleição de grupo diverso, ensejando questionamento acerca das possíveis implicações sobre a dinâmica entre Executivo e Legislativo.

Para fins deste trabalho, foram examinados todos os projetos de lei categorizados Projetos de Lei Ordinária no sistema online de proposições legislativas da Câmara Municipal de Curitiba, e considerados, apenas, os PLOs propostos pelo Prefeito e por Vereadores. A amostra não considerou os Projetos de Lei Ordinária de declaração de utilidade pública e denominação de bem público, assim qualificados pelo sistema.

Elegeu-se, à finalidade comparativa, certas variáveis, hábeis a possibilitar o desenvolvimento de paralelismos entre vereadores e prefeito dentro do mesmo lapso temporal; e entre vereadores e prefeito em lapsos temporais diversos. São elas referentes ao resultado e ao tempo médio de tramitação dos Projetos de Lei Ordinária na Câmara Municipal de Curitiba.

Quanto ao resultado, uma classificação dual foi selecionada: sucesso e insucesso. A primeira se refere aos PLOs que tiveram resultado positivo: promulgado/sancionado; promulgado com veto parcial mantido; e promulgado com veto derrubado. A segunda se refere aos PLOs que tiveram resultado negativo: arquivado pelo fim da legislatura; arquivado pelas comissões; rejeitado em plenário; retirado pelo autor; e vetados integralmente pelo Executivo.

A categoria sucesso é visualizada na variável taxa de sucesso, obtida mediante a divisão do n. º de PLOs com resultado positivo pelo número total de PLOs apresentados por determinado agente político, desconsiderados os PLOs anexados e os ainda pendentes29, conforme fórmula: PLOs-sucesso/PLOs-total.

A categoria insucesso é visualizada na variável taxa de insucesso, obtida mediante a divisão do n. º de PLOs com resultado negativo pelo número total de PLOs apresentados por determinado agente político, desconsiderados os PLOs anexados e os ainda pendentes, conforme fórmula: PLOs-insucesso/PLOs-total.

Quanto ao tempo de tramitação, adquirem relevância dois dados, em especial. Em primeiro, o tempo médio de tramitação dos PLOs com resultado positivo (sucesso), aferido através da divisão da soma, em dias, do tempo de tramitação de todos os PLOs-sucesso, contada da ‘data do protocolo’ ao

29 São considerados pendentes os PLOs cujo trâmite ainda não havia se encerrado até 08/09/2015.


‘último trâmite’, pelo número de PLOs-sucesso apresentado por determinado agente político.

Em segundo, o tempo médio de tramitação geral, aferido por meio da divisão da soma, em dias, do tempo de tramitação de todos os PLOs apresentados por determinado agente político pelo número de PLOs de sua autoria, desconsiderados, apenas, os PLOs anexados e os ainda pendentes.

Apresentadas as variáveis, resta a classificação dos vereadores, efetuada a partir da dualidade governistas e oposicionistas/neutros. São considerados vereadores governistas aqueles filiados, no momento da eleição, a partidos pertencentes à coligação que tenha eleito o prefeito municipal; residualmente, são considerados vereadores oposicionistas/neutros os demais.

Em 2008, elegeu-se Prefeito Municipal Carlos Alberto Richa, pelo PSDB, partido integrante da Coligação “O Trabalho Continua”, integrada por PSDB, PSB, PPS, DEM, PP, PDT, PR, PSL, PRP, PSDC e PTN. Logo, na análise dos PLOs apresentados em 2009, foram considerados vereadores governistas: Beto Moraes, Cantora Mara Lima, Celso Torquato, Emerson Prado, Felipe Braga Cortês, Francisco Garcez, Jair Cezar, João Claudio Derosso, João do Suco, Odilon Volkmann, Omar Sabbag Filho, Paulo Frote e Serginho do Posto (PSDB); Jairo Marcelino, Roberto Hinça e Tito Zeglin (PDT); Aldemir Manfron e Juliano Borghetti (PP); Caíque Ferrante (PRP); Denilson Pires, Julieta Reis e Sabino Picolo (DEM); Dona Lourdes, Mario Celso Cunha e Tico Kuzma (PSB); Renata Bueno e Zé Maria (PPS); e Dirceu Moreira (PSL).

Foram considerados vereadores oposicionistas/neutros, em 2009, os demais: Jonny Stica, Pedro Paulo e Professora Josete (PT); Julião Sobota (PSC); Valdemir Soares (PRB); Noemia Rocha e Algaci Tulio (PMDB); Aladim Luciano, Professor Galdino e Roberto Aciolli (PV).

Em 2012, elegeu-se Prefeito Municipal Gustavo Fruet, pelo PDT, partido integrante da Chapa “PT, PV, PDT”. Logo, na análise dos PLOs apresentados em 2013, foram considerados vereadores governistas: Professora Josete, Jonny Stica e Pedro Paulo (PT); Cristiano Santos, Aladim Luciano e Paulo Salamuni (PV); Tito Zeglin e Jorge Bernardi (PDT).

Foram considerados vereadores oposicionistas/neutros, em 2013, os demais: Professor Galdino, Serginho do Posto, Felipe Braga Cortês e Beto


Moraes (PSDB); Sabino Picolo e Julieta Reis (DEM); Tico Kuzma, Colpani, Dona Lourdes e Mauro Ignácio (PSB); Valdemir Soares (PRB); Jairo Marcelino (PSD); Chico do Uberaba (PMN); Mestre Pop, Tiago Gevert, Carla Pimentel, Ailton Araújo, Bruno Pessuti e Rogério Campos (PSC); Hélio Wirbiski, Paulo Rink e Zé Maria (PPS); Noemia Rocha (PMDB); Toninho da Farmácia e Aldemir Manfron (PP); Chicarelli e Cacá Pereira (PSDC); Pier Petruzziello e Geovane Fernandes (PTB); e Dirceu Moreira (PSL).

O exame que segue, exposto em formato tabular, organiza-se cronologicamente. Em primeiro, apresentam-se os dados de resultado e tempo de tramitação dos PLOs propostos em 2009; em segundo, os dados relativos ao ano de 2013. Visa-se a: a) quantificar a participação do poder executivo municipal no processo legislativo; b) verificar a participação dos vereadores no processo legislativo; c) e averiguar se os vereadores governistas são privilegiados na aprovação de seus PLOs. Ao cabo, é realizado cotejo comparativo entre os dois períodos, com o objetivo de constatar se, após a eleição de 2012, em que foi eleito grupo político diverso à Prefeitura Municipal de Curitiba, houve alguma mudança no que diz respeito à conjuntura do processo legislativo local.

4. Dados

Logo abaixo, na figura 1, referente ao exame de resultados de 2009, verifica-se que o Prefeito participava ativamente do processo legislativo. Propunha muitos PLOs, essencialmente referentes à organização da administração pública municipal (definição de salários do funcionalismo, alienação de bens, criação de órgãos, etc.), e os aprovava com facilidade, à taxa de sucesso de 89,3%. Os vereadores, por sua vez, aprovavam poucos PLOs. Dentre aqueles apresentados em 2009, somente 39 foram aprovados, operando taxa de sucesso de 20,6%.

O número de PLOs aprovados pelos 38 vereadores, inclusive, é menor do que o número de PLOs aprovados pelo prefeito, 50. Tal dado, evidentemente, há de ser compreendido de forma parcimoniosa. Em nada se aproximam os PLOs de autoria do prefeito de vereadores. O objeto os diferencia. O prefeito, como afirmado, apresenta PLOs relativos a questões


da administração pública municipal; os vereadores, a teor da amostra analisada, principalmente relativos a questões sociais, vide classificação de Figueiredo e Limongi30 .

Quanto à distinção entre vereadores governistas e oposicionistas/neutros, verifica-se que os primeiros possuíam taxa de sucesso de 25%, levemente superior aos segundos, com taxa de sucesso de 11,5%. Tal dado, momentaneamente, não diz muito, mas adquire relevância na análise comparativa.

Em termos de tramitação, a figura 2 (2009) demonstra que os PLOs apresentados pelo prefeito eram aprovados de maneira célere, em média 112 dias. Quanto aos vereadores, não se pode dizer o mesmo. Um PLO apresentado por vereador levava em média 557 dias à aprovação. Esse número diminuía para 465 em se tratando de vereador governista; e aumentava vertiginosamente para 977 se a autoria coubesse a um vereador oposicionista/neutro.

Neste ponto, parece revestir-se de importância referida distinção, pois,

30 “Distinguimos cinco áreas: administrativa, econômica, social, político-institucional e, uma última, referente a homenagens. Grande parte das leis compreendidas na área admi-nistrativa são da competência exclusiva do Executivo ou do Judiciário. Referem-se a: criação e extinção de cargos e órgãos públicos; definição de competência, composição e funciona-mento de órgãos governamentais; fixação de efetivos da força militar ou policial; fixação de vencimentos e gratificações de funcionários públicos. Foram também incluídas na categoria de leis administrativas, as doações e alienações de bens móveis ou imóveis da União, a anistia de dívidas, o estabelecimento de limites entre estados da federação, etc. [...] As leis sociais compreendem não só leis referentes a programas sociais, stricto sensu, em áreas como saúde, educação, previdência, habitação, trabalho, como também aquelas que regulam uma gama mais ampla de atividades sociais, tais como meio ambiente, justiça, profissões, direitos civis etc” (FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F, 1995).


a depender do alinhamento do vereador, a tramitação do PLO parecia ser acelerada ou demorada. Não é possível afirmar, contudo, que a aprovação mais célere se deva ao fato de o vereador qualificado governista, visto que, de momento, não se investigam a fundo as causas de tal constatação.

Quanto aos PLOs propostos em 2013, conforme figura 3, verifica-se, novamente, que o prefeito participa ativamente do processo legislativo local. Propôs 44 PLOs, dentre os quais, apenas um anexado e um PLO-insucesso, comportando taxa de sucesso de 95,3%, muito superior àquela dos vereadores, 29,8%. Os vereadores governistas, no entanto, ostentam taxa de sucesso de 42,1%, mais elevada se comparada àquela dos oposicionistas/neutros, 27,5%. Há tendência, portanto, a que os governistas aprovem seus projetos com mais facilidade, sem que haja investigação mais profunda dos motivos desse fato.


No que diz respeito à tramitação, a figura 4 aponta que os PLOs de autoria do prefeito são aprovados de maneira célere, em 144 dias. Demora mais, contudo, para que os vereadores aprovem seus PLOs, 372 dias.

A tendência assinalada na figura 3, além disso, não é refletida aqui. Os vereadores oposicionistas/neutros aprovam seus projetos mais rapidamente do que os vereadores governistas. Os primeiros, em 370 dias; os segundos, em 390 dias. Isso transparece a inexistência de relação entre o sucesso na aprovação de PLOs e o tempo médio de tramitação dos projetos.

5. Resultados

Em relação ao Prefeito, a teor das figuras 5 e 6, abaixo, constata-se que, entre 2009 e 2013, não houve grandes mudanças quanto à sua participação legislativa. Seus projetos são facilmente aprovados, raramente enfrentam insucesso, e tramitam rapidamente. A mudança do grupo político, portanto, não implicou alterações nessa seara.

Isso conduz à seguinte conclusão: as taxas de sucesso e tramitação vinculam-se mais ao cargo de prefeito do que à pessoa que o ocupa. É o qualificativo de ser prefeito, portanto, que acarreta tais facilidades.


Quanto aos vereadores, a título das figuras 7 e 8, os dados demonstram ter havido, tímido aumento da taxa de sucesso. Não é possível concluir, entretanto, que, como corolário, tenha aumentado a influência dos representantes locais ou do Legislativo como um todo. Nem mesmo é possível afirmar que referida tendência exista. Para tanto, seria necessária análise prolongada no tempo.

Por outro lado, o exame permite dizer que o trâmite dos PLOs se abreviou sensivelmente em comparação a 2009. Um vereador da Legislatura 2013-2016 leva 33% menos tempo para aprovar um PLO: de 557 para 372 dias. Até mesmo as taxas de tramitação geral caíram, quase pela metade. Pode-se dizer, nesse sentido, que a Legislatura 2013-2016 trabalha, como um todo, de forma mais célere, analisando os PLOs em tempo mais enxuto. Mesmo assim, é de se ressaltar a presença de muitos PLOs ainda pendentes de deliberação terminativa.


As figuras 9 e 10 sinalizam que a taxa de sucesso dos vereadores governistas aumentou de 25%, em 2009, para 42,1%, em 2013. Com efeito, esse fenômeno não pode ser atribuído exclusivamente ao status de governista. Referido alinhamento pode ser uma das causas do acréscimo, mas é tortuoso precisá-las com certeza e exatidão. Além disso, outros fatores correlatos, cuja identificação escapa deste trabalho, podem ter exercido alguma influência sobre os números. De qualquer forma, parece adequada a percepção de que os vereadores governistas têm sido mais efetivos na aprovação de seus PLOs, em comparação aos governistas de 2009.

No tocante à tramitação dos PLOs aprovados, pouco se alterou: houve singela redução de 17% na espera. A média geral de tramitação, contudo, mostra-se alinhada à tendência da Legislatura 2013/2016 de deliberar em prazos mais exíguos. Considerando o trâmite de PLOs-sucesso e insucesso, a tramitação média diminuiu 62%, de 692, em 2009, para 263 dias, em 2013.


Quanto aos vereadores oposicionistas/neutros, consoante figuras 11 e 12, verifica-se crescimento da taxa de sucesso de 11,5% para 27,5%, aumento de 59%. O mais impressionante, contudo, é a diminuição do tempo de tramitação dos PLOs aprovados: a redução superou 60%, de 977 (2009) para 367 dias (2013). O mesmo se diz a respeito da média de tramitação geral, que despencou de 1452 para 232 dias, redução de 85%.


É possível dizer, brevemente, que: a) o prefeito, independentemente da conjectura, participa ativamente do processo legislativo local, aprovando seus PLOs de forma rápida e efetiva, diferentemente do trâmite lento e difícil enfrentado pelos vereadores, não tendo havido grandes mudanças entre 2009 e 2013; b) os vereadores aprovaram poucos PLOs, o em 2009 e em 2013. Quanto a isso, não houve alterações; c) de 2009 a 2013, os vereadores governistas aumentaram sensivelmente suas taxas de sucesso, mas as causas desse crescimento são inconclusivas; d) houve leve melhoras nas taxas de sucesso dos vereadores oposicionistas/neutros; e) o fato mais perceptivo e relevante é a celeridade com que a atual Legislatura, 2013-2016, vem deliberando sobre os PLOs. A diminuição do tempo de tramitação média e de aprovação foi drástica, o que representa maior afinco no exercício da atividade legislativa.

Verifica-se, portanto, que a crise da lei e da representação política, bem assim a prevalência do Executivo, são fatores presentes na política local. De um lado, vereadores que dão poucas respostas à sociedade, aprovando pouco e propondo muito; de outro, um Prefeito a quem compete a liderança política.


O atual momento exige a reinvenção da representação política, possibilitando a instituição de modelo em que haja reaproximação entre representante e representado.

O fortalecimento da democracia perpassa, obrigatoriamente, pelo renascimento do poder Legislativo como instituição autônoma e independente, mas sempre atenta à voz da sociedade e às garantias fundamentais contramajoritárias, exigindo-se o desenvolvimento de canais intermediários


de vocalização de interesses, principalmente partidos políticos e organizações politicamente ativas.

Assim, os indivíduos podem ser ouvidos, especialmente através da transformação da multiplicidade de interesses difusos em posições políticas firmes e concretas, capazes de moldar e guiar um governo (RYDEN, 1996).


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HÁ SENTIDO NA DISTINÇÃO ENTRE DECRETOS LEGISLATIVOS E RESOLUÇÕES NOS ESTADOS?

Guilherme Brenner Lucchesi31

RESUMO: O presente trabalho tem por objeto a análise do tratamento dispensado pelos Estados aos decretos legislativos e resoluções. O trabalho teve como ponto de partida a observação da reforma do Regimento Interno pela Assembleia Legislativa do Paraná e a consequente instigação a respeito do motivo pelo qual distinguem-se atos normativos destinados a regular o exercício da competência privativa do Poder Legislativo estadual e quais os critérios para tal distinção. A partir da análise das práticas do Congresso Nacional, bem como de detalhada observação do tratamento de tais matérias pelas 26 Assembleias Legislativas estaduais e pela Câmara Legislativa do Distrito Federal, concluiu-se não haver qualquer uniformidade nesta distinção, havendo possível apego ao modelo federal, com a reprodução disparatada dos vocábulos presentes na Constituição da República – competência “exclusiva” e “privativa” –, que somente têm sentido em um legislativo bicameral. Propõe-se, ao final, a abolição desta distinção sem sentido, ou a (re)dignificação destes atos normativos, mediante a revisão dos textos regimentais.

31 Doutorando em Direito do Estado pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Paraná. Master of Laws (LL.M.) pela Cornell Law School (EUA). Assessor Jurídico do Núcleo de Apoio Legislativo da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná. Professor Substituto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná.


1. Introdução Esta pesquisa foi desenvolvida a partir do acompanhamento dos

trabalhos da Comissão Especial para Análise e Reforma do Regimento Interno da Assembleia Legislativa, constituída pelo Ato nº 3, de 2015, do Presidente da Assembleia Legislativa do Paraná – Alep. Os objetivos do trabalho foram auxiliar o processo de reforma do Anexo da Resolução nº 1, de 1º de março de 2005, mediante a proposição de alteração dos artigos do Regimento Interno.

Durante esse processo, verificou-se que o art. 121 do Regimento da Assembleia do Paraná dispensava tratamento inadequado às matérias reservadas a projetos de resolução e de decreto legislativo, mormente porque muitas das competências exercidas pelo Poder Legislativo sem a sanção do Governador do Estado não correspondiam às matérias previstas no art. 54 da Constituição do Estado do Paraná, que estabelece as competências privativas da Assembleia Legislativa.

A partir de estudo comparado de regimentos internos de outras assembleias legislativas estaduais, pôde-se verificar que o tratamento dispensado a tais matérias legislativas é semelhante àquele presente na maioria dos estados brasileiros, inspirado no Poder Legislativo da União. Verificou-se, porém, haver grave incompatibilidade entre o modelo federal e os legislativos estaduais, principalmente por não compreenderem modelo bicameral.

O objetivo deste trabalho é relatar o resultado da pesquisa comparada realizada acerca das constituições estaduais e regimentos internos das assembleias legislativas dos estados, demonstrando a necessidade de reforma, mediante Proposta de Emenda à Constituição, do processo legislativo nos estados, de modo a atender suas vicissitudes e peculiaridades, de todo independentes do processo legislativo da União.

2. A elaboração legislativa no Congresso Nacional

Consoante dispõe o art. 59 da Constituição da República, o processo legislativo no âmbito federal compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, e resoluções.

A Constituição não estabeleceu, porém, tramite legislativo para os decretos legislativos e resoluções – ao contrário das demais espécies


legislativas. Com relação a tais matérias, limitou-se a prever, (a) no art. 68, §§ 2º e 3º, a necessidade de resolução pelo Congresso Nacional para delegar ao Presidente da República matérias que não sejam de sua competência exclusiva ou da competência privativa das casas legislativas, indelegáveis, a fim de se tornar objeto de lei delegada, (b) no art. 155, § 2º, incisos IV e V, alíneas a e b, a necessidade de resolução do Senado Federal para dispor sobre a alíquota de imposto sobre circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços – ICMS, e (c) no art. 62, §§ 3º e 11, a necessidade de decreto legislativo do Congresso Nacional para disciplinar relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias. No mais, quanto a tais matérias, a Constituição Federal quedou-se silente.

Analisando-se, na sequência, os Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, verificou-se haver previsão nos arts. 109 e 213 de tais regimentos, respectivamente, do processo legislativo e matérias reservadas para os decretos legislativos e as resoluções naquelas casas legislativas. Tais regimentos preveem que os projetos de decreto legislativo se referem a matérias de competência exclusiva do Poder Legislativo (RI-CD, art. 109, II) ou do Congresso Nacional (RI-SF, art. 213, II), e os projetos de resolução se referem a matérias de competência privativa da Câmara dos Deputados (RI-CD, art. 109, III) ou do Senado Federal (RI-SF, art. 213, III).

Voltando-se ao texto constitucional, verifica-se que tais matérias estão disciplinas, respectivamente, nos arts. 49, 51 e 52 da Constituição da República. Segundo esta análise preliminar, o que se depreende é que os projetos de decreto legislativo se dedicam à regulação das matérias previstas no art. 49 da Constituição, devendo tramitar perante as duas casas legislativas, e os projetos de resolução se dedicam à regulação das matérias previstas nos arts. 51 e 52 da Constituição, devendo tramitar apenas perante uma das casas legislativas, a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal, respectivamente. Nenhuma destas espécies legislativas é sujeita à sanção presidencial (art. 48, CF), tampouco são passíveis de delegação (art. 68, § 1º, CF).

Quer parecer que o critério estabelecido pelo Poder Legislativo da União para delimitar as matérias sujeitas a regulação pelos decretos legislativos e resoluções diz respeito apenas a quem compete produzir tais atos normativos. Se o ato deve tramitar perante ambas as casas legislativas, não estando sujeito à sanção presidencial, deverá assumir a forma de decreto legislativo; se o ato deve tramitar perante apenas uma das casas, Câmara ou Senado, não estando, igualmente, sujeito à sanção, deverá assumir a forma de resolução.


Não há, no esquema legislativo federal, qualquer outro critério com relação a tais matérias, para além de uma definição estipulada pelo próprio constituinte, ao reservar às matérias previstas nos incisos do art. 49 elaboração pelo sistema bicameral do Congresso Nacional, e, por outro lado, estabelecer autonomia a cada uma das casas legislativas, Câmara dos Deputados e Senado Federal, dispor sobre as matérias previstas nos arts. 51 e 52, respectivamente.

A pouca elaboração acadêmica a este respeito limita-se a reproduzir tal análise, estipulando que o decreto legislativo dispõe sobre matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional e que a resolução dispõe sobre matérias de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (FERREIRA FILHO, 2012, p. 219-221; GUERRA/MERÇON, 2002, p. 246-248, SILVA, 1968).

3. Resoluções e decretos legislativos nos estados

Como se vê, tal bipartição entre as espécies legislativas faz sentido no esquema bicameral estabelecido para o Poder Legislativo da União pelo constituinte. Quando houver necessidade de ambas as casas se manifestarem sem sujeição à sanção presidencial, utiliza-se o decreto legislativo. Quando deva apenas uma das casas se manifestarem, sem necessidade de sanção presidencial, a espécie legislativa adequada é a resolução, seja do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. O problema reside na transposição de tal modelo aos Estados.

Ao se elaborarem as constituições estaduais após a promulgação da Constituição da República em 1988, buscando-se alcançar simetria no máximo possível ao esquema federal (MORAES, 2011, p. 643-644), boa parte dos dispositivos da Constituição Federal foram reproduzidos e na medida do possível adaptados à realidade constitucional.

Com relação às espécies legislativas não foi diferente. Veja-se que a Constituição do Estado do Paraná, em seu art. 63, definiu que o processo legislativo estadual compreende a elaboração de (I) emendas à Constituição, (II) leis complementares, (III) leis ordinárias, (IV) decretos legislativos, (V) resoluções e (vi) leis delegadas, excluindo-se, com relação às espécies normativas previstas no modelo federal, apenas as medidas provisórias.

No entanto, por não haver um sistema bicameral no poder legislativo estadual, ao invés de definir competências exclusivas do Poder Legislativo e privativas da Assembleia Legislativa, a Constituição Estadual estabeleceu, em


seu art. 54, competências privativas da Assembleia Legislativa, não sujeitas à sanção do Governador do Estado (art. 53, CE-PR).

O problema reside no fato de as assembleias legislativas buscarem reproduzir, ao máximo, o teor do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Com relação aos decretos legislativos e as resoluções, constata-se dúvida insanável ao se verificar que um grande número de regimentos internos dispõe que os decretos legislativos se destinam a regular matérias de competência exclusiva da Assembleia Legislativa e as resoluções destinam-se a regular matérias de competência privativa da Assembleia Legislativa. No entanto, em não havendo distinção nas constituições estaduais entre competências exclusivas e privativas, não há sentido no emprego de tais vocábulos.

Por não haver nas constituições dos estados distinção entre competências privativas e exclusivas, não parece ser um critério adequado, pois pouco define, gerando incompreensão quanto ao tratamento legislativo. Some-se a isso o fato de o trâmite legislativo dos projetos de decreto legislativo e de resolução serem idênticos, tramitando exclusivamente as assembleias legislativas, não estando sujeitos à sanção pelo Governador do Estado.

4. Análise comparada das constituições estaduais e regimentos internos das assembleias legislativas

A partir das conclusões preliminares traçadas acima, buscou-se compreender em que contexto legislativo encontrava-se o Estado do Paraná em comparação com as demais unidades federativas. Em outras palavras, procurou-se investigar se a má-delimitação das matérias a serem tratadas por meio de resoluções e decretos legislativos seria situação isolada no Paraná, ou se o Paraná apenas ecoa a falta de técnica com a qual o assunto é tratado por outras casas legislativas.

Atento à “superação” do debate entre a adoção de metodologias de pesquisa empírica qualitativas e quantitativas (PIRES et al., 2015, p. 241), optou-se pelo levantamento cuidadoso dos dispositivos constitucionais e regimentais dos 26 estados brasileiros, bem como da Lei Orgânica do Distrito Federal e do Regimento Interno da Câmara Legislativa distrital, a fim de observar de que modo são distribuídas as competências privativas e/ou exclusivas das casas legislativas estaduais, para verificar se é possível a


extração de algum padrão. Desta forma, a metodologia empregada ateve-se, neste primeiro momento, à revisão e comparação de dispositivos legais, traçando suas semelhanças e divergências.

A despeito de não se trabalhar com surveys, questionários ou mesmo observações etnográficas, entende-se adotar metodologia empírica de pesquisa por observar a realidade do processo legislativo em cada uma das casas legislativas do país, não se tratando de trabalho dogmático ou meramente descritivo de enunciados jurídicos (TROPER, 2008, p. 73-78), tratando-se de verdadeiro levantamento e observação, ainda que superficial, das práticas legislativas nas Assembleias, o que interfere no cotidiano (BECKER, 2014, p. 191) desse Poder.

Primeiramente, tem-se que as constituições estaduais prescrevem as espécies legislativas que integram a elaboração legislativa nos Estados, como ocorre na Constituição da República. Nas cartas estaduais, os decretos legislativos e as resoluções figuram como espécies do processo legislativo em vinte e cinco estados e no Distrito Federal. Apenas no Estado de Minas Gerais não está presente no rol de espécies legislativas o decreto legislativo, havendo apenas a figura da resolução, conforme o quadro abaixo:


(QUADRO 1)Em seguida, a partir da observação de que todos os estados – à exceção

de Minas Gerais – produzem decretos legislativos e resoluções, buscou-se compreender como a distinção entre estas duas espécies legislativas é feita. Isto porque, à exação da Constituição do Estado do Pará32 , nenhuma das cartas estaduais fornece qualquer parâmetro para distinguir uma espécie legislativa da outra, ao contrário do que de alguma maneira é feito pela Constituição da República.

Assim, olhou-se para os regimentos internos das casas legislativas das unidades federativas. A partir de tal observação, não foi possível verificar uniformidade alguma, conforme o quadro abaixo:

32 CE/PA, Art. 114: “Através de decreto legislativo, a Assembléia [sic] Legislativa se manifesta sobre as matérias de sua competência exclusiva, e, através de resolução, regula ma-téria de seu interesse interno, político ou administrativo.”


33

33 Em consulta ao sítio oficial da Assembleia Legislativa do Estado do Sergipe <http://www.al.se.gov.br/>, não foi possível localizar a íntegra do Regimento Interno, tendo se loca-lizado apenas versão anterior, de 1964, disponível no sítio LexML: <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:rede.virtual.bibliotecas:livro:1964;001025456>.


(QUADRO 2)O que se observa a partir da transcrição dos dispositivos regimentais

acima é uma diversa variedade de tratamentos. Embora haja predominância entre a divisão “competência exclusiva” x “competência privativa”, presente em dez estados34, e, em certa medida, em outros quatro estados35, há estados como São Paulo, por exemplo, que invertem o tratamento, definindo o decreto legislativo para o tratamento de matérias de “competência privativa” e a resolução para matérias de “competência exclusiva”. Em quaisquer dos casos, em momento algum se define quais seriam as tais competências “exclusivas” ou “privativas”, como se identificou no modelo paranaense.

Outra distinção presente nos regimentos internos é a definição de róis abertos ou taxativos para buscar alguma distinção entre as matérias a serem tratadas por meio de decretos legislativos e resoluções. Percebeu-se, neste levantamento, que, ao tratar dos decretos legislativos, dezesseis estados optaram por não estabelecer qualquer rol, enquanto um estado propôs rol taxativo para as matérias objeto de decretos, e outros seis definiram rol aberto. Já, com relação às resoluções, apenas cinco não estabelecem qualquer rol, enquanto três estados definiram as matérias mediante rol taxativo, e outros catorze estabeleceram rol aberto. Tais definições são de pouco auxílio, na medida em que, onde foram estabelecidos róis, estes, em sua maioria, são róis abertos, meramente exemplificativos, o que dificulta traçar alguma espécie de uniformidade.

34 Acre, Espirito Santo, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Paraná, Rio de janeiro, rio Grande do Norte, rio Grande do Sul, Santa Catarina e Tocantins. 35 Amapá, Amazonas, Bahia e Piauí não falam em competência privativa ao tratar de resoluções, no entanto aludem a “matérias de caráter político ou administrativo, sobre que deva a Assembleia pronunciar-se em casos concretos”, mantendo os decretos legislativos para o tratamento de matérias de “exclusiva competência” do Legislativo.


Chama atenção, ainda, o fato de os estados de Goiás e Rondônia serem completamente omissos a respeito de possível distinção entre tais espécies legislativas, deixando a forma destas proposições aos usos e costumes de suas respectivas Assembleias Legislativas. Vê-se, no entanto, que a análise comparada de outros regimentos não serviria de maior auxílio. Além disso, o Estado do Pará, embora busque traçar alguma distinção em sua Constituição Estadual, não dedica qualquer dispositivo a tal matéria em seu Regimento Interno. Por fim, o Estado do Maranhão define apenas, mediante rol aberto, as matérias a serem tratadas por decreto legislativo, omitindo-se a respeito das resoluções.


Como se vê, há pouca técnica na definição das matérias a serem disciplinadas por resoluções e decretos legislativos. A análise comparada dos regimentos internos das Assembleias dos Estados não revela qualquer uniformidade. Ao contrário, cria ainda maiores dúvidas, ao se buscar algum critério para distinguir matérias e atos normativos bastante semelhantes. Da maneira como atualmente colocada, trata-se de distinção absolutamente sem o menor sentido ou efeito prático.

Para melhor tratar tais questões, enxerga-se duas soluções possíveis:A primeira, adotada pelo Estado de Minas Gerais, é abolir uma destas

espécies legislativas, deixando toda a matéria de competência privativa da Assembleia Legislativa a ser regulada por um único ato normativo, não sujeito à sanção do chefe do Poder Executivo. É possível que este único ato seja a resolução (como ocorre em Minas Gerais) ou o decreto legislativo. Existe liberdade no tratamento de tais questões, pois a simetria, neste particular, não é obrigatória. Tal solução dependeria, porém, de emenda à Constituição do Estado para retirar o decreto legislativo ou a resolução do rol de espécies legislativas que integram o processo legislativo, bem como a previsão no Ato de Disposições Constitucionais Transitórias a respeito da validade dos atos legislativos elaborados sob a forma da espécie legislativa revogada e seus efeitos.

Outra solução, caso manifeste-se apego à distinção entre as espécies legislativas, seria dar nova dignidade aos atos legislativos, estabelecendo


conteúdo a respeito das matérias a serem disciplinados por cada um, conforme critério bem definido, a ser estabelecido livremente no texto do Regimento Interno. Sugere-se, como critério, a produção de efeitos, se externos ou interna corporis, como o marco para definir o que deve ser disciplinado por decreto legislativo e o que deve ser disciplinado por resolução.


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TROPER, Michel. A filosofia do direito. Trad. de Ana Deiró. São Paulo: Martins Fontes, 2008.


SOBRE OS AUTORES:

EDSON GIL SANTOS JÚNIOR Mestre em Jornalismo pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (2015), pós-graduado em Gestão Pública (2011) e graduado em Comunicação Social - habilitação em Jornalismo (2005), ambos pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Foi Diretor Executivo da Câmara Municipal de Palmeira (2013-2016).

FABRICIO RICARDO DE LIMAS TOMIOMestre em Sociologia Política pela Universidade Federal de Santa Catarina (1995) e Doutor em Ciência Política pela UNICAMP (2002), professor associado de Ciência Política no Departamento de Direito Público da Universidade Federal do Paraná atuando nas Pós Graduações de Direito e Ciência Política. É pesquisador na área de Ciência Política, coordenador do Grupo de Pesquisa Instituições Políticas e Processo Legislativo (CNPq/UFPR) e do Núcleo de Pesquisa Direito e Política - DIRPOL (PPGD/UFPR).

FERNANDO SCHUMAK MELO Mestre em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (2016). Pós-graduado em Processo Civil Contemporâneo pela PUC/PR (2008). Graduado em direito pelo Centro Universitário Curitiba (2006). É professor universitário e atua como advogado. É membro do IBDE - Instituto Brasileiro de Estudos do Direito da Energia.

FLAVIANA ZARPELON A. DE SOUSAPós-graduada em Educação do Campo pela Faculdade de Educação São Braz. Especialista em Gestão Pública pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Graduada em Geografia Licenciatura pela Universidade Estadual do Centro-Oeste. Professora da rede estadual de ensino do Estado do Paraná.

GUILHERME BRENNER LUCCHESIDoutorando em Direito do Estado pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Paraná. Master of Laws (LL.M.) pela Cornell Law School - EUA (2010). Graduado em Direito pela UFPR. É Diretor da Revista do Instituto dos Advogados do Paraná (IAP), Gestão


2017/2019. Diretor do Instituto Brasileiro de Direito Penal Econômico (IBDPE), Gestão 2015/2017. Coordenador da Pós-graduação à distância em Direito Penal e Processual Penal da Academia Brasileira de Direito Constitucional (ABDConst). Professor Convidado em diversos cursos de Pós-graduação. Atua como advogado e como assessor jurídico do Núcleo de Apoio Legislativo da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná.

ISABELE BATISTA MITOZODoutoranda em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná, realizando Estágio Doutoral na University of Leeds (2015/16). Mestre em Comunicação (2013) pela Universidade Federal do Ceará. Graduação em Letras pela Universidade Federal do Ceará (2007).

JOÃO PEDRO KOSTIN FELIPE DE NATIVIDADEGraduado em Direito na Universidade Federal do Paraná (2016), com pesquisa concentrada em direito processual civil e direito constitucional.

KARINA VANESSA ALBANOGraduada em História Licenciatura pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (2016), e graduanda em Licenciatura em Pedagogia (UNINTER). Atua como Assessora Parlamentar da Câmara Municipal de Palmeira-PR.

MAYARA VIEIRA DE SOUZA Mestre em Políticas Públicas pelo Programa pela Universidade Federal do Paraná (2016). Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Paulista (2011).

RENATA CALEFFIDoutoranda em Políticas Públicas no Programa de Pós Graduação em Políticas Públicas da UFPR. Mestre em Comunicação pela Universidade Federal do Paraná (2015). Possui especialização em Letras - Interfaces entre os Estudos Linguísticos e Literários pela Universidade Estadual do Centro-Oeste (2011) e graduação em Comunicação Social - Jornalismo pela Universidade Estadual do Centro-Oeste (2009). Possui ainda, graduação incompleta em Direito, na Universidade Comunitária da Região de Chapecó.


SÉRGIO BRAGADoutor em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Estadual de Campinas (2008). Mestre em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (1996). Graduado em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (1989). Fez estágio pós-doutoral no Institute of Communication Studies da Universidade de Leeds (2013-2014). Atualmente é professor associado nível I da Universidade Federal do Paraná, coordenador de projetos financiado pelo CNPq sobre o uso das novas tecnologias pelas elites parlamentares brasileiras e seus impactos nos processos de representação política (2009-2013), e dos ST e GT na Anpocs (Ciberpolítica, ciberativismo e cibercultura) (2010-2015).

TIAGO VALENCIANODoutor em Sociologia pelo Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal do Paraná (2016), Mestre e Graduado em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Maringá (2011 e 2008), atualmente é Assessor Parlamentar na Assembleia Legislativa do Estado do Paraná.

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