Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF)

Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

O IMPACTO DOS RESTOS A PAGAR NO PROCESSADOS NA PROGRAMAO ORAMENTRIA, FINANCEIRA E NA GESTO

ADMINISTRATIVA DO MINISTRIO DA JUSTIA

JOO LUIZ DOMINGUES

RENILDA DE ALMEIDA MOURA - MESTRE

Braslia DF 2010

Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF)

Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

O IMPACTO DOS RESTOS A PAGAR NO PROCESSADOS NA PROGRAMAO ORAMENTRIA, FINANCEIRA E NA GESTO

ADMINISTRATIVA DO MINISTRIO DA JUSTIA

JOO LUIZ DOMINGUES

Orientador: RENILDA DE ALMEIDA MOURA - MESTRE

Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corra ISC/TCU, como requisito parcial obteno do grau de Especialista em Oramento Pblico.

BRASILIA - DF 2010

DEDICATRIA

Dedico aos meus pais que, com muita dificuldade e esforo,

conseguiram me proporcionar uma formao slida para que

eu pudesse chegar onde me encontro hoje.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus, que me iluminou para elaborao desse

trabalho; a minha companheira, amiga e esposa, Luciana

Tucci, pela sua compreenso; ao meu filho, Gabriel Tucci,

alegria de todos os dias; a minha orientadora, Prof. Mestre

Renilda de Almeida Moura, pela dedicao e pacincia e a

todos aqueles que de alguma forma contriburam para o

engrandecimento dessa pesquisa.

RESUMO

Esta pesquisa visa investigar os impactos na programao oramentria, financeira e na gesto administrativa do Ministrio da Justia em decorrncia da inscrio de despesas em

restos a pagar no processados. A investigao se reveste de importncia uma vez que a regra para inscrio de restos a pagar no processados apresenta distores quando se reconhece como

despesa realizada os valores apenas empenhados, ou seja, sem que haja o recebimento do bem ou da prestao de servio pelo contratado. Tal fato gera um descompasso entre a execuo oramentria e financeira, visto que a despesa considerada realizada em um ano e os efeitos financeiros ocorrem em outro exerccio. A pesquisa est delimitada aos dados apurados nos ltimos cinco exerccios (2005-2009) nos 06 (seis) programas estruturantes do Ministrio da Justia, na qual se verificou o comportamento da liquidao e pagamento dos restos a pagar no processados. O resultado da pesquisa aponta a boa e regular gestes oramentria e financeira, todavia evidencia, quanto gesto administrativa, a manuteno de saldo em restos a pagar no

processados em desalinho com as hipteses previstas no art. 35 do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986.

Palavras-chave: Restos a Pagar no Processados, Programas Estruturantes, Fato Gerador da Despesa.

ABSTRACT

This research aims to investigate the impacts on the programming budget, financial and administrative management of the Ministry of Justice due to the inclusion of expenses payable remains unprocessed. The research is of importance since the rule for entry of amounts to be paid has not processed distortion when it is recognized as expense made only committed values, ie, without receiving the goods or the provision of service by the contractor. This fact creates a gap between the budget and finances, since the expense is deemed held in one year and the financial effects occur in other exercise. The research is delimited to the data compiled in the last five years (2005-2009) in 06 (six) structuring programs of the Ministry of Justice, which investigated the behavior of assessment and payment of amounts to be paid not processed. The research indicates a good and regular budget and financial managements, however evidenced, for administrative

management, the maintenance of balance in the pay remains unprocessed in disarray with the situations covered by art. 35 of Decree No. 93872 of December 23, 1986.

Keywords: Debris not payable process, program structuring, Fact Generator expense.

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SUMRIO 1 INTRODUO................................................................................................................08 1.1 O Tema e sua Relevncia.............................................................................................08

1.2 Caracterizao do Problema........................................................................................ 09

1.3 Objetivos......................................................................................................................10 1.3.1 Objetivo Geral...............................................................................................10 1.3.2 Objetivos Especficos....................................................................................10 1.4 Hipteses......................................................................................................................11

2 MARCO TERICO.........................................................................................................11 2.1 Restos a Pagar...............................................................................................................11

2.1.1 Posicionamento do Tribunal de Contas da Unio.....................................................16

2.2 Programao Financeira...............................................................................................17

3 METODOLOGIA............................................................................................................18

4 RESTOS A PAGAR NO MINISTRIO DA JUSTIA...............................................18 4.1 Execuo de Restos a Pagar.........................................................................................19

5 CONCLUSO...................................................................................................................26 6 REFERENCIAL BIBLIOGRFICO.............................................................................28

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1 INTRODUO

1.1 O Tema e sua Relevncia

O presente trabalho busca investigar os impactos na programao oramentria, financeira e na gesto administrativa do Ministrio da Justia em decorrncia da inscrio de despesas em restos a pagar no processados. De acordo com a Lei n 4.320/64, que estabelece normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, as despesas empenhadas e no pagas at o final do exerccio sero inscritas em restos a pagar.

A investigao ora proposta se reveste de importncia uma vez que a regra para inscrio de restos a pagar no processados apresenta distores que podem repercutir no oramento do rgo ou da entidade. A primeira reconhecer, no momento da apurao resultado

contbil do exerccio, como despesas realizadas quelas apenas empenhadas, ou seja, no houve o recebimento do bem ou da prestao de servio. A outra o descompasso entre a execuo

oramentria e financeira, visto que a despesa considerada realizada em um exerccio e seus efeitos financeiros em exerccios posteriores.

Segundo Giacomoni (2007) essas disfunes so potencializadas negativamente pelas prticas, comuns na gesto pblica brasileira, de concentrar as liberaes oramentrias no final do exerccio e de produzir grande nmero de empenhos, visando o aproveitamento dos crditos, e nessas condies no h tempo para a realizao efetiva da despesa, restando promover, em grande volume, a inscrio de saldos de empenhos no processados em restos a pagar.

De forma a delimitar o escopo do trabalho a pesquisa ser realizada em cinco

exerccios financeiros (2005-2009) e nos Programas 0150 - Proteo e Promoo dos Povos Indgenas; 0661 - Aprimoramento da Execuo Penal; 0662 - Preveno e Represso Criminalidade; 0663 - Segurana Pblica nas Rodovias Federais; 1127 Sistema nico de Segurana Pblica; e 1453 - Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, que so considerados programas estruturantes no Ministrio da Justia.

1.2 Caracterizao do Problema

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A Lei Oramentria Anual - LOA visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual - PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Oramentria - LDO. Dessa forma em cada exerccio financeiro as despesas so autorizadas tendo por base a estimativa de arrecadao das receitas. Ao longo de sua execuo os valores da lei oramentria podem ser modificados com a abertura de crditos adicionais e ainda, de forma indireta, com os contingenciamentos de crditos e a inscrio em restos a pagar no processados, quando transfere para outro exerccio a execuo financeira.

De forma a melhor compreender o problema analisado cabe ressaltar que a execuo oramentria da despesa deve obedecer aos estgios do empenho, liquidao e pagamento. O empenho precede a realizao da despesa e est adstrito ao limite do crdito oramentrio disponvel. A liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo contratado, com base nos documentos que comprovem o crdito, a fim de apurar a origem, o objeto, o credor, e a importncia do que se deve pagar. No caso dos restos a pagar no processados ocorre a liquidao oramentria no exerccio da lei oramentria e sua liquidao (recebimento dos bens e servios) em exerccios seguintes.

Destaca-se que o art. 35 da Lei n 4.320/64 determina que: Pertencem ao exerccio financeiro: [...] II - as despesas nele legalmente empenhadas. Em obedincia ao que determina o referido inciso os valores empenhados e no cancelados sero registrados como despesa oramentria no exerccio a que se referir os empenhos, caracterizando o registro pelo princpio da competncia oramentria.

Segundo Machado Jr. e Reis (2008), o referido princpio referente, exclusivamente, aos empenhos legalmente feitos no exerccio da execuo do oramento e no s despesas cujos fatos geradores podero ter ocorrido, coincidentemente, no exerccio da origem do empenho. Dessa forma o reconhecimento como despesa oramentria ir afetar a situao lquida patrimonial do ente governamental.

Entretanto, h autores que criticam esse dispositivo legal. Para Reis (2006), considera-se realizao de despesa no o seu empenhamento, mas a concretizao do seu objeto ou do seu fato gerador, o qual pode se dar no exerccio de origem ou em exerccio seguinte.

Giacomoni (2007) expe posicionamento semelhante quando afirma: A fase do empenho certamente no configura adequadamente a competncia do exerccio, que caracterizado quando da realizao efetiva da despesa.

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A viso desses autores traz tona uma antiga discusso existente na administrao pblica que o princpio contbil da competncia oramentria e o princpio da competncia para registro das despesas e receitas segundo o fato gerador das mesmas, conforme estabelecido na Resoluo n 750/93 do Conselho Federal de Contabilidade.

Cabe, no entanto, mencionar que est previsto no manual de contabilidade pblica, com vigncia para 2012, em que no se deve reconhecer como despesa do exerccio aquela para qual no houve o adimplemento por parte do fornecedor ou do prestador dos servios das obrigaes anteriormente assumidas, em atendimento ao Princpio da Competncia.

O tema restos a pagar no processados vem tendo ateno crescente nos relatrios apresentados pelo Tribunal de Contas da Unio quando da apreciao prvia da prestao de contas do presidente da repblica, principalmente pelo volume expressivo e crescente que pode comprometer a programao financeira e o planejamento governamental nos anos seguintes.

E neste contexto que o problema objeto de pesquisa se encaixa, qual seja: em que medida os valores inscritos em restos a pagar no processados interferem na programao oramentria, financeira e na gesto administrativa do Ministrio da Justia?

1.3 Objetivos 1.3.1 Objetivo Geral: O objetivo geral do presente trabalho visa evidenciar o comportamento da execuo

dos restos a pagar no processados e o impacto que exercem na programao oramentria, financeira e na gesto administrativa do Ministrio da Justia, nos exerccios financeiros de 2005 a 2009.

1.3.2 Objetivos Especficos: Os pontos especficos a serem abordados pela proposta de trabalho visam:

a) Avaliar os impactos produzidos pela inscrio de valores em restos a pagar no processados na execuo dos programas estruturantes do Ministrio da Justia.

b) Verificar se existem controles administrativos relativos s inscries dos restos a pagar no processados.

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1.4 Hipteses:

O resultado da proposta de trabalho pretende confirmar ou negar as seguintes hipteses:

a) Se os valores inscritos em restos a pagar no processados vm impactando o desenvolvimento dos programas de governo programas estruturantes do Ministrio da Justia.

b) Se os valores de restos a pagar no processados interferem na gesto oramentria e financeira do exerccio seguinte.

c) Se os restos a pagar no processados esto em conformidade com os normativos.

2 MARCO TERICO

2.1 Restos a Pagar

Os restos a pagar constituem compromissos financeiros exigveis que compem a

dvida flutuante e podem ser caracterizados como as despesas empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro de cada exerccio financeiro.

A Lei n 4.320/1964 distingue as despesas processadas das no processadas. No primeiro caso, houve a liquidao da despesa, ou seja, o credor adimpliu todas as obrigaes contradas com a Administrao Pblica, faltando apenas, para encerrar o estgio da despesa, a realizao do pagamento, no segundo, o credor ainda no cumpriu com suas obrigaes contratuais, e representam despesas empenhadas, porm, ainda no liquidadas. Neste caso realiza-se a chamada liquidao forada, visto que se reconhece como despesa do exerccio corrente, despesa para qual no se atingiu o segundo estgio, a liquidao.

Segundo Feij (2008), restos a pagar tem sua origem nos princpios da legalidade da despesa e da anualidade do oramento pblico. O princpio da legalidade impe que os atos dos quais resultem execuo de despesa se encontrem devidamente amparados na legislao, sendo um dos pr-requisitos a previso na lei oramentria. Do princpio da anualidade decorre a necessidade

de se lanar a despesa conta do exerccio em que houve a respectiva autorizao oramentria.

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Todavia, h despesas que se iniciam em determinado ano emisso do empenho, e completam as demais etapas da execuo da despesa somente no ano seguinte.

De forma a conceder um embasamento terico sobre o tema objeto de pesquisa considerou-se relevante trazer a viso de alguns autores, quais sejam:

Albuquerque, Medeiros e Silva (2008) apresentam a seguinte conceituao para os restos a pagar processados e no processados:

a) Restos a pagar processados despesas em que o credor j tenha cumprido com as suas obrigaes, ou seja, j tenha entregue os bens ou servios, e em que tenha reconhecido como lquido e certo o seu direito ao respectivo pagamento. Tratam-se dos empenhos liquidados no exerccio anterior e ainda no pagos. b) Restos a pagar no Processados despesas que ainda dependem da entrega, pelo fornecedor, dos bens ou servios ou, ainda que tal entrega tenha se efetivado, o direito do credor ainda no foi apurado e reconhecido. Tratam-se de despesas empenhadas no exerccio anterior, ainda no liquidadas e no pagas.

Quanto descrio do processo de inscrio de restos a pagar, ensina Piscitelli, Timb e Rosa (2006):

A inscrio em restos a pagar feita na data do encerramento do exerccio financeiro de emisso da nota de empenho, mediante registros contbeis; nessa mesma data, processa-se tambm a baixa da inscrio feita no encerramento do exerccio anterior. A inscrio feita ter validade at 31 de dezembro do ano subseqente, perodo no qual o credor dever habilitar-se ao recebimento do que lhe devido. vedada a reinscrio. No raras vezes ocorre que o pagamento s vem a ser reclamado aps o cancelamento da inscrio; nestes casos, reconhecido o direito do credor, o pagamento dever ser efetuado conta do oramento vigente, na rubrica Despesas de Exerccios Anteriores, o que bem diferente da situao que se est examinando, pois, quando h inscrio em Restos a Pagar, a despesa corre conta do oramento em que estava autorizada; no exerccio do pagamento, o desembolso afetar apenas o fluxo de recursos financeiros do Tesouro.

O posicionamento de Piscitelli, Timb e Rosa (2006) se alinha com o contido no pargrafo nico do art. 68 do Decreto n 93.872/86, no sentido de que as despesas no processadas ter validade somente at 31 de dezembro do ano subseqente, e, consequentemente, divergindo do posicionamento do Poder Executivo de reinscrev-lo ao final de cada ano por meio da edio de decreto.

Cabe mencionar que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que estabelece normas

de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, prev no 1, de seu art. 1, a necessidade de obedincia aos limites e condies da inscrio de Restos a Pagar como um pressuposto de responsabilidade fiscal.

1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal,

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da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. (grifo nosso.)

Assim, buscando maior equilbrio das contas pblicas, o referido normativo legal estabeleceu em seu art. 42 a seguinte vedao:

Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Essa limitao deve-se ao fato de que no razovel assumir compromissos financeiros sem a garantia dos recursos necessrios ao pagamento, evitando, dessa forma, a

inscrio de restos a pagar em montante que comprometa receitas futuras no definidas, bem como eliminar a possibilidade de que um governante deixe compromissos a pagar ao final de seu

mandato sem o respectivo respaldo financeiro ao seu sucessor.

Para Pires (2006), a Lei de Responsabilidade Fiscal no entra no mrito do que pode ou no ser inscrito em restos a pagar, mas sim veda a inscrio em restos a pagar no ltimo ano do mandato do governante sem a respectiva cobertura financeira, eliminando de vez as heranas fiscais do passado.

No entendimento de Cruz (2006) esse artigo deve ser assim compreendido: A regra geral desse artigo que, a partir do dia 1 de maio, no ltimo ano de mandato, os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos e o Ministrio Pblico, sob pena de responsabilizao de seus titulares, no podero, a princpio, contrair despesa que no possa ser paga no ano. Para que seja possvel contrair despesa que tenha parcela a ser paga no ano seguinte, a nica condio que, previamente, seja providenciada disponibilidade de caixa suficiente para cobrir esta parcela.

Entretanto, Khair, Afonso e Oliveira (2006) fazem crtica ao artigo: importante observar que o art. 42 probe que se deixem restos a pagar decorrentes de obrigaes contradas nos ltimos dois quadrimestres do mandato em montante superior s disponibilidades de caixa. Isso significa que: a) nos trs primeiros anos de mandato, pode-se deixar restos a pagar superiores s disponibilidades de caixa, o que contribui para o acmulo de passivos, dificultando o ajuste ao final do mandato. b) no ltimo ano de mandato, tambm se pode deixar restos a pagar superiores s disponibilidades de caixa, desde que as obrigaes tenham sido contradas antes dos oito ltimos meses. Em funo disso, seria importante alterar a regra atual, obrigando que a igualdade entre restos a pagar e disponibilidades de caixa se verificasse ao final de cada ano ao longo do mandato, e que se abolisse o prazo de dois quadrimestres acima referido. Para tanto, nem seria necessrio alterar a LRF, mas aproveitar a oportunidade para se aprovar a outra lei complementar fundamental para as finanas pblicas, prevista no art. 165, 9, e que regula o processo oramentrio, financeiro e contbil na verdade, a que substituir ou reformar a famosa Lei n 4.320, de 1964.

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Quanto proposta de Khair, Afonso e Oliveira (2006), h que se discordar dos autores, haja vista que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece em outros artigos mecanismos de controle para limitao de empenho e movimentao financeira, bem como para cancelamento de empenho por insuficincia de caixa, quais sejam:

O art. 9 limita a emisso de empenhos em virtude da existncia de dficit primrio ou nominal nas contas pblicas. Dessa forma, se ao final de cada bimestre verificar que a realizao da receita poder comprometer o atingimento das metas de resultado primrio ou nominal

estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, dever haver a limitao de empenho e da movimentao financeira, conforme os critrios estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias. medida que a receita se restabelecer, promove-se, proporcionalmente, a recomposio das dotaes. Tais medidas visam evitar a emisso de empenho sem o respectivo lastro.

J o art. 55 que estabelece o contedo do Relatrio de Gesto Fiscal a ser emitido pelos titulares dos Poderes e rgos ao final de cada quadrimestre, traz em seu inciso III os

demonstrativos que devem ser elaborados no ltimo quadrimestre de cada ano, acrescentando o de disponibilidade de caixa e de restos a pagar. Nestes demonstrativos devem ser evidenciados em cada exerccio financeiro o montante de disponibilidade de caixa existente em 31 de dezembro, bem como os valores inscritos em restos a pagar, evidenciando os valores de e empenhos que no foram inscritos em restos a pagar devido insuficincia de caixa. O artigo 55 da referida lei assim dispe:

[...] III - demonstrativos, no ltimo quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro. b) da inscrio em Restos a Pagar, das despesas:

1) liquidadas. 2) empenhadas e no liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condies do inciso II do art. 41. 3) empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite do saldo da disponibilidade de caixa. 4) no inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados. (grifo nosso)

Destarte, pode-se concluir que, diversamente do apontado por de Khair, Afonso e Oliveira (2006), h mecanismos de controle estabelecidos na LRF para a inscrio de despesa em restos a pagar durante todo o mandato do titular de Poder e rgo, quer seja por limitao do empenho, bimestralmente, ou ao final de cada exerccio por falta de disponibilidade de caixa, o

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qual o empenho dever ser cancelado, o que reduz de forma significativa o impacto dos restos a pagar no exerccio seguinte.

Por oportuno, faz-se necessrio esclarecer que apesar do veto dado pelo Presidente da Repblica por meio da Mensagem n 627, de 04/05/2000, ao art. 41 do projeto de lei que deu origem Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual delimitava o montante dos restos a pagar, a regra remanescente mostra-se adequada ao controle da inscrio de restos a pagar, cabendo, no entanto, uma atuao mais efetiva dos controles externos e internos no aspecto da legalidade da inscrio e da manuteno do saldo por mais de um exerccio financeiro.

Assim, a importncia da conta restos a pagar para as contas pblicas no est adstrita apenas ao momento de sua inscrio ao final do ano, mas, tambm, a possibilidade da manuteno de seu saldo por vrios exerccios financeiros. o que se observa ao final de cada ano quando o Poder Executivo edita decreto prorrogando a validade dos restos a pagar no processados inscritos em exerccios financeiros anteriores, tornando sem efeito o contido no pargrafo nico do art. 68 do Decreto n 93.872/86, qual seja:

Art. 68. A inscrio de despesas como restos a pagar ser automtica, no encerramento do exerccio financeiro de emisso da Nota de Empenho, desde que satisfaa s condies estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidao da despesa. Pargrafo nico. A inscrio de restos a pagar relativa s despesas no processadas ter validade at 31 de dezembro do ano subseqente. (grifo nosso)

Cabe trazer discusso, tambm, a tentativa de se alterar as regras para inscrio de restos a pagar ocorrida no projeto da LDO para 2008. Em seu art. 131, havia regras que buscavam disciplinar a inscrio de recursos a pagar e a manuteno do saldo da conta a liquidar, na medida em que se almejava gerar mais eficincia da mquina pblica e reduzir a diferena entre o que aprovado pelo Congresso - via Oramento Geral da Unio, e o que liberado pelo governo federal, no entanto, foi rejeitado pelo executivo.

Art. 131 (VETADO). Os restos a pagar no processados tero vigncia de um ano a partir de sua inscrio, exceto se: I - vierem a ser liquidados nesse perodo, observado o disposto no pargrafo nico do art. 112 desta Lei; II - referirem-se a convnio, ou instrumento congnere, por meio do qual j tenha sido transferida a primeira parcela de recursos, ressalvado o caso de resciso; ou III - referirem-se a convnio, ou instrumento congnere, cuja efetivao dependa de licena ambiental ou do cumprimento de requisito de ordem tcnica estabelecido pelo concedente.

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1 Durante a execuo dos restos a pagar no sero admitidas alteraes nos valores anteriormente inscritos. 2 Fica vedada no exerccio de 2008 a execuo de restos a pagar inscritos em exerccios anteriores a 2007 que no tenham sido liquidados at 31 de dezembro de 2007, ressalvado o disposto no inciso II do caput. 3 Os rgos de controle interno e externo verificaro o cumprimento do disposto neste artigo. (grifo nosso)

As razes do veto foram as seguintes:

O entendimento de que devem ser envidados todos os esforos possveis na busca da reduo das despesas inscritas em restos a pagar, especialmente as no-processadas, parece ser unanimidade entre os gestores pblicos de todos os Poderes. Entretanto, tambm expressiva a opinio de que essa reduo deve ser realizada de forma gradual, a fim de no comprometer a execuo oramentria e financeira das aes autorizadas pelo Poder Legislativo nos respectivos exerccios financeiros. Dessa forma, considerando que o dispositivo em questo impede que os restos a pagar no processados, que no tenham sido objeto de convnio ou instrumento congnere, no possam ter a sua vigncia prorrogada, poder colocar em risco a continuidade de importantes aes empreendidas pelo Governo na busca do almejado crescimento econmico.

Percebe-se que a proposta em questo limitaria a um ano a transferncia de inmeros recursos comprometidos e no executados em oramentos anteriores, o que se coadunaria com o previsto no art. 68, do Decreto n 93.872/86, descrito anteriormente, e o que de certa forma, reduziria o estoque das despesas inscritas na conta a liquidar que no estivessem satisfazendo s condies estabelecidas no decreto.

2.1.1 Posicionamento do Tribunal de Contas da Unio

O assunto restos a pagar vem tendo ateno crescente e relevante nos relatrios apresentados pelo Tribunal de Contas da Unio, quando da emisso do parecer prvio sobre a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica. O relatrio apresentado referente ao

exerccio de 2008 ressalta a manuteno de volume expressivo de restos a pagar no processados inscritos ou revalidados no exerccio de 2007, o que de certa forma compromete a programao financeira e o planejamento governamental nos exerccios seguintes.

As contas apresentadas pelo Presidente da Repblica em 2007 foram aprovadas com ressalvas que inclui o excessivo volume de restos a pagar no processados, a seguir transcrito:

Devem ser ressalvadas, em relao ao Poder Executivo, as ocorrncias mencionadas ao longo do relatrio, em particular:

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[...] XVIII - volume expressivo de restos a pagar no-processados, inscritos ou revalidados no exerccio de 2006, o que compromete a programao financeira e o planejamento governamental nos exerccios seguintes, com destaque para o Ministrio das Cidades, que inscreveu R$ 2,06 bilhes em restos a pagar no-processados, o que representa 92,8% da despesa realizada pelo rgo em 2006.

Matria sobre o tema foi veiculada no Jornal do Senado, n 2.641/138, agosto de 2007, informando que o volume inscrito em restos a pagar ao final do ano de 2006 alcanou trs vezes mais o valor previsto ao PAC. O valor foi to elevado que a Corte de Contas o considerou um oramento paralelo, posto que fora contabilizado um aumento de mais de 100% (cem por cento) em todas as esferas de Poder.

2.1.2 Programao Financeira

A programao financeira compreende um conjunto de atividades que tem o objetivo de ajustar o ritmo de execuo do Oramento-Programa ao fluxo provvel de recursos financeiros, de modo a assegurar a execuo dos programas anuais de trabalho e, consequentemente, impedir eventuais insuficincias de tesouraria, haja vista que a entrada de receitas que o governo arrecada dos contribuintes nem sempre coincide, no tempo, com as necessidades de realizao de despesas pblicas, pois a arrecadao de tributos e outras receitas no se concentram apenas no incio do exerccio financeiro, mas est distribuda ao longo de todo o ano civil. Isso significa que a execuo deve estar atrelada ao real ingresso de recursos.

As atividades de programao financeira no governo federal se realizam em trs

nveis distintos: a Secretaria do Tesouro Nacional STN, o rgo central; as Subsecretarias de Planejamento, Oramento e Administrao, rgos setoriais de programao financeira OSPF; e as Unidades Gestoras Executoras UGE.

Compete STN estabelecer as diretrizes para a elaborao e formulao da programao financeira mensal e anual, bem como a adoo de procedimentos necessrios a sua execuo. Aos rgos setoriais compete a consolidao das propostas de programao financeira dos rgos vinculados e a descentralizao dos recursos financeiros recebidos do rgo central. s Unidades Gestoras Executoras cabe a realizao da despesa pblica, ou seja, o empenho, a liquidao e o pagamento.

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A programao financeira estabelecida por meio de decreto logo aps a sano presidencial lei oramentria anual, em que o Poder Executivo em cumprimento ao previsto no art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a programao financeira e o cronograma de desembolso mensal por rgo, observando as metas de resultados fiscais dispostas na lei de diretrizes oramentria, apresentando limites oramentrios para a movimentao e o empenho de despesas, bem como limites financeiros que impedem o pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar em anos anteriores.

3 METODOLOGIA

A metodologia utilizada no presente trabalho consistiu em pesquisa bibliogrfica e

documental. Bibliogrfica por trazer o embasamento terico da literatura sobre o tema como: livros, peridicos, artigos cientficos, dissertaes, stios na Internet, e documental por se basear em documentos oficiais como Leis, Decretos, Instrues Normativas e Relatrios produzidos pelas entidades governamentais.

Quanto ao objeto de pesquisa pode se considerar um estudo de caso, em que busca evidenciar o comportamento da execuo dos restos a pagar no processados e o impacto que exerce na programao oramentria, financeira e na gesto administrativa do Ministrio da Justia. Para alcanar esses objetivos foi realizada coleta de dados no Sistema Siafi Gerencial nos anos 2005-2009 em seis programas estruturantes do Ministrio da Justia - 0150, 0661, 0662, 0663, 1127 e 1453, na qual verificou os valores da dotao oramentria inicial e atualizada; o volume de inscrio de despesas a liquidar; e a porcentagem dessas despesas que foram liquidadas e pagas no ano subsequente a sua inscrio. Quanto forma de abordagem do problema, ser utilizada uma pesquisa quantitativa.

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4 INSCRIO E EXECUO DOS RESTOS A PAGAR NO MINISTRIO DA JUSTIA

Inicialmente cabe discorrer sobre os aspectos gerais da instituio objeto de anlise. O Ministrio da Justia tem por misso garantir e promover a cidadania, a justia e a segurana pblica, por meio de uma ao conjunta entre o Estado e a sociedade. rgo da administrao federal direta e tem como rea de competncia, entre outras: a defesa da ordem jurdica, dos direitos polticos e das garantias constitucionais; a poltica judiciria; os direitos dos ndios; a defesa da ordem econmica nacional e dos direitos do consumidor; o planejamento, coordenao e administrao da poltica penitenciria nacional; a preveno e represso lavagem de dinheiro e cooperao jurdica internacional; e entorpecentes, segurana pblica, Polcias Federal, Rodoviria Federal e Ferroviria Federal.

Assim sendo, verifica-se que as atribuies do Ministrio da Justia demonstram a sua relevncia e o grau de atuao da organizao no cotidiano dos brasileiros e daqueles que vivem no pas.

Para desempenhar essas atribuies necessrio que esteja previsto no Plano Plurianual PPA, sob a forma de programas e aes, o planejamento governamental a ser executado durante os quatro anos de sua vigncia, organizando, assim, a atuao governamental e orientando o alcance dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano. Os programas e aes deste Plano sero observados nas leis de diretrizes oramentrias e nas leis oramentrias anuais.

De modo a verificar a execuo oramentria e financeira na realizao de despesas

autorizadas pelas leis oramentrias anuais, o presente trabalho selecionou 06 (seis) Programas que ao longo dos ltimos cinco anos alcanaram o montante de R$ 9.960.358.828,00 (nove bilhes novecentos e sessenta milhes trezentos e cinqenta e oito mil e oitocentos e vinte oito reais), que representam 34,51% do oramento do Ministrio da Justia.

4.1 Execuo de Restos a Pagar:

De modo a verificar o comportamento da conta restos a pagar no processados no mbito do Ministrio da Justia, comparou-se, primeiramente, os valores da dotao oramentria fixados pela Lei Oramentria Anual LOA mais os crditos adicionais abertos durante o

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exerccio com o volume de despesas a liquidar no perodo de 2005 a 2009. O resultado obtido est transcrito no Grfico 01 a seguir.

216.217

1.833.226

374.921

1.068.716

265.665

1.684.387

697.609

2.890.459

640.817

2.483.572

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

(em

R$

mil

ha

res)

2005 2006 2007 2008 2009

Exerccio Financeiro

Comparativo entre a Lei Oramentria Anual e Restos a Pagar

RESTOS A PAGAR NO PROCESSADOS DOTAO ATUALIZADA

Grfico 01 Evoluo da LOA e dos restos a pagar no processados para os anos de 2005 a 2009. Fonte: Baseado nos dados extrados do Sistema SIAFI.

Assim, observa-se a partir do exerccio financeiro de 2005 um contnuo crescimento no montante das despesas inscritas em restos a pagar no processados em comparao com o

exerccio financeiro imediatamente anterior de cada ano analisado, exceto quanto ao ano de 2007.

O incremento observado nos oramentos aprovados nas LOA de 2008 e 2009 devido incluso do Programa 1453 no Plano Plurianual 2008-2111. Os valores autorizados para realizao de despesas superam, em cada ano, a casa de hum bilho de reais. o programa de maior representatividade no Ministrio da Justia.

Da mesma forma, dos valores inscritos em restos a pagar no processados nos anos de 2008 e 2009, a maior parcela do Programa 1453, conforme pode ser observado no quadro a seguir:

PROGRAMAS DOTAO ATUALIZADA RESTOS A PAGAR NO PROCESSADOS

21

2008 2009 2008 2009

0150, 0661, 0662, 00063 e 1127 1.758.070.427,00 1.189.137.001,00 371.673.409,63 274.839.309,83

1453 1.132.388.087,00 1.294.435.149,00 325.935.259,28 365.977.406,43

Quadro 01 Fonte: Baseado nos dados extrados do Sistema SIAFI.

Uma outra forma de verificar o comportamento da conta restos a pagar no processados compar-lo com as despesas inscritas em restos a pagar processados. O Grfico 02 estabelece esse comparativo por exerccio de execuo1.

21.285

216.217

46.214

374.921

40.580

265.665

13.854

697.609

23.145

640.817

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

(em

R$

mil

ha

res)

2005 2006 2007 2008 2009

RESTOS A PAGAR

(por exerccio de execuo)

PROCESSADOS NO PROCESSADOS

Grfico 02 Evoluo dos Restos a Pagar para os anos de 2005 a 2009. Fonte: Baseado nos dados extrados do Sistema SIAFI.

Da mesma forma que fora evidenciado no Grfico 01, o Grfico 02 indica que as despesas executadas sob a forma de restos a pagar no processados vem crescendo ao longo dos ltimos 05 (cinco) anos. Todavia, tal fato, por si s, no representa intercorrncia na execuo oramentria, haja vista a previso legal para a sua realizao. No entanto, a manuteno desse saldo por vrios exerccios financeiros pode estar em desacordo com o que estabelece o art. 35 do Decreto n 93.872/86.

1 Considera-se como exerccio de execuo o ano de inscrio dos restos a pagar

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O quadro a seguir representa os valores atualizados em 12/11/2010 para a execuo financeira dos restos a pagar no processados. Chama a ateno permanncia de saldo para os exerccios de 2007 e 2008 no montante de R$ 24.529.009,74 e R$ 199.526.478,11, respectivamente. Quanto ao exerccio de 2009, est de acordo com o que prev o art. 68, do Decreto n 93.872/86.

Restos a Pagar No Processados Perodo de Apurao: Exerccios de 2005 a 2009

2005 2006 2007 2008 2009

Inscritos 216.216.615,45 374.921.457,16 265.665.337,82 697.608.668,91 640.816.716,26

A Pagar zero zero 24.529.009,74 199.526.478,11 175.697.765,63

Quadro 02 Fonte: Baseado nos dados extrados do Sistema SIAFI.

Em que pese o Decreto n 7.057/09, ter prorrogado a validade dos restos a pagar no processados inscritos nos exerccios financeiros de 2007 e 2008 at 31 de dezembro de 2010, h a necessidade de se apurar se os valores reinscritos esto de acordo com os normativos que regulamentam o assunto. Por isso faz-se necessrio dividir a anlise em duas partes: primeiro quanto suficincia de disponibilidade financeira poca da inscrio, a segunda, quanto natureza do objeto.

Quanto disponibilidade de caixa, em consulta aos demonstrativos do Relatrio de Gesto Fiscal referente ao 3 Quadrimestre dos anos de 2007 e 2008 disponibilizados no site da Controladoria-Geral da Unio, havia recursos financeiros suficientes para realizar a inscrio em

restos a pagar das despesas empenhadas e no liquidadas nos referidos exerccios para todos os rgos do Poder Executivo, o que atende ao contido no inciso III, art. 55, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Da mesma forma, essa regularidade foi verificada quando da inscrio nos anos de 2005, 2006 e 2009. Cabe destacar a verificao de disponibilidade de caixa em relao s obrigaes so efetivadas por Poder, o que inviabiliza compar-la individualmente no Ministrio da Justia.

Em relao natureza do objeto, em consulta s notas de empenho verificou-se que est relacionada, em sua maioria, a saldo de empenho e a transferncias voluntrias sob a forma de convnios e contratos de repasse.

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Considerando o vasto nmero de unidades gestoras do Ministrio da Justia que apresentou notas de empenho emitidas nos exerccios de 2007 e 2008 inscritas em restos a pagar no processados, e que estas se encontram sediadas em todo o territrio nacional, escolheu-se 08 (oito) unidades gestoras localizadas em Braslia, s quais foram feitas circularizao para verificar a necessidade da manuteno do referido saldo, todavia, 02 (duas) unidades gestoras no responderam circularizao. Ao todo foram consultadas 96 (noventa e seis) notas de empenho. Deste total, foram canceladas 25, mantidas 38 e para 33 no houve resposta por parte das unidades gestoras.

A justificativa por uma das unidades gestoras consultadas para a manuteno de saldo em restos a pagar a liquidar deve-se, em grande parte, falta de fora de trabalho adequada, quantitativa e qualitativamente, para verificar se as notas de empenhos emitidas nos anos anteriores enquadram-se em uma das hipteses do art. 35 do Decreto n 93.872/86. Tal fato denota ausncia de controles internos administrativos na unidade gestora.

Para as demais unidades a justificativa que existe interesse da Administrao em que haja o adimplemento por parte do contratado. No caso especfico das transferncias voluntrias o cancelamento do saldo implicaria, segundo a unidade gestora, na extino de 5.405 novas vagas para os sistemas penitencirios estaduais, e dessa forma, instituiu-se por meio da Portaria Conjunta n 621, de 22 de abril de 2010, o Grupo de Trabalho para acompanhar a construo dos estabelecimentos penais cujas obras no iniciaram.

No entanto, a no iniciao das obras e a respectiva criao das vagas para os

sistemas penitencirios estaduais representa, em princpio, um impacto negativo na implementao das polticas pblicas previstas pelo governo federal na rea de segurana pblica para os entes federados.

importante ressaltar quanto celebrao dos termos de convnio e contratos de repasses, cujo objeto a realizao de obras (construo ou ampliao de infra-estrutura), que estes ocorreram com maior freqncia nos meses de novembro e dezembro, o que poderia ter origem no contingenciamento imposto pelo Poder Executivo durante o ano. Entretanto essa hiptese no foi confirmada, aps os levantamentos realizados em relao aos crditos contingenciados.

O Quadro 03 mostra a inscrio de restos a pagar no processados em cada exerccio e os valores para os quais houve liquidao e pagamento no ano seguinte ao de sua inscrio. O perodo 2005/2006 apresentou as maiores taxas de ocorrncia de pagamento, cerca de 90%. O

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baixo percentual alcanado nos anos de 2007 e 2008 se deve em grande parte a celebrao de convnios e contratos de repasse no final do exerccio e a implementao do Programa 1453 no ano de 2008, conforme comentado anteriormente. O exerccio de 2009 apresenta at o momento um bom percentual de pagamento, 71,62%, em que pese no ter se encerrado o exerccio de 2010.

Restos a Pagar No Processados

Ano 2005 2006 2007 2008 2009

Inscritos 216.216.615,45 374.921.457,16 265.665.337,82 697.608.668,91 640.816.716,26

Valores Pagos no Ano Imediatamente Seguinte Inscrio

187.482.577,59 339.666.161,78 149.193.373,17 296.492.730,53 458.964.688,38

Percentual (%) 88,59 90,59 56,16 42,50 71,62 Quadro 04 Fonte: Baseado nos dados extrados do SIAFI

Quanto aos aspectos oramentrios importante destacar que ao analisar a execuo dos oramentos autorizados para o perodo de 2005 a 2009, tendo como referncia os valores previstos na Lei Oramentria Anual e os advindos da abertura de crditos adicionais, no se consigna variao significativa nos percentuais encontrados. Quanto aos valores empenhados e liquidados, cerca de 98% alcanaram no mesmo ano o 3 estgio da despesa, ou seja, o pagamento. Destarte, os valores inscritos na conta a liquidar nos exerccios financeiros de 2005, 2006, 2007 e 2008 no influenciaram na programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso estabelecido pela Lei Complementar n 101/2000.

Por ltimo, com o objetivo de verificar se o resultado referente aos aspectos oramentrio, financeiro e administrativo obtido a partir da seleo de 06 (seis) programas estruturantes representa a realidade do Ministrio da Justia, selecionou-se mais um programa estruturante, o 1353 Modernizao da Polcia Federal, tendo como referncia o mesmo perodo. Assim sendo, chegou-se ao seguinte resultado:

a) Do oramento autorizado, executou-se 83,29%. b) Dos valores empenhados e liquidados, cerca de 99,65% alcanaram no mesmo ano

o 3 estgio da despesa.

c) Quanto liquidao e pagamento de restos a pagar no processados no ano seguinte ao de sua inscrio, apresentou valores equivalentes ao alcanado no estudo anterior. Em relao aos resultado obtidos nos perodos 2005/2006 e 2007/2008, a

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diferena deve-se, em grande parte, que o ano de 2005 foi o primeiro ano de execuo do Programa 1353.

O quadro a seguir sintetiza a execuo.

Restos a Pagar No Processados

Ano 2005 2006 2007 2008 2009

Inscritos 39.486.481,35 94.557.762,88 125.138.059,66 103.015.291,96 67.889.350,89

Valores Pagos no Ano Imediatamente Seguinte Inscrio

28.047.465,48 70.974.523,58 111.495.568,43 85.146.549,91 43.450.993,87

Percentual (%) 71,03 75,05 89,09 82,65 64,00 Quadro 05 Fonte: Baseado nos dados extrados do SIAFI

d) A execuo de restos a pagar por exerccio mostra a tendncia do crescimento dos restos a pagar a liquidar, porm em maior amplitude em relao ao resultado obtido anteriormente.

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O grfico a seguir mostra a evoluo das despesas com restos a pagar processados.

132

39.486

0,98

94.557

1.566

125.138

0

103.015

81

67.889

0,00

20.000.000,00

40.000.000,00

60.000.000,00

80.000.000,00

100.000.000,00

120.000.000,00

140.000.000,00

(e

m

R$

mil

har

es)

2005 2006 2007 2008 2009

RESTOS A PAGAR

(por exerccio de execuo)

PROCESSADOS NO PROCESSADOS

Grfico 03 Evoluo dos Restos a Pagar para os anos de 2005 a 2009. Fonte: Baseado nos dados extrados do Sistema SIAFI.

e) Manuteno de pequenos valores, resultantes de saldo empenho, na conta de despesa a liquidar nos exerccios financeiros de 2007 e 2008.

5 CONCLUSO

A questo inicial do trabalho argiu se a inscrio de restos a pagar no processados

exerce algum impacto na programao oramentria, financeira e na gesto administrativa do Ministrio da Justia nos exerccios financeiros de 2005 a 2009 em relao execuo de 06 (seis) programas estruturantes, de modo que possa impactar a implementao das polticas pblicas estabelecidas pelo governo federal, alm de verificar se essas despesas a liquidar inscritas em restos a pagar no processados estariam em conformidade com os normativos que regulamentam o assunto. Para tanto foi realizado pesquisa buscando a execuo oramentria dos 06 (seis) programas no perodo ora considerado e do Programa 1353, de modo a poder comparar se os resultados obtidos nesse Programa seguem a tendncia do levantamento anterior.

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Os resultados e as anlises realizados ao longo da pesquisa demonstram a legalidade da inscrio de restos a pagar no processados, haja vista a existncia suficiente de recursos financeiros ao final de cada exerccio a todos os rgos do Poder Executivo, consoante ao contido no Demonstrativo de Disponibilidade de Caixa do Relatrio de Gesto Fiscal ao final do 3 Quadrimestre de cada ano.

Em que pese legalidade da inscrio, verificou-se um crescimento no montante das despesas inscritas em restos a pagar no processados em comparao com o exerccio financeiro imediatamente anterior de cada ano analisado, quer seja em relao Lei Oramentria Anual ou s despesas liquidadas. Essa tendncia observada na execuo do Programa 1353, porm, em maior amplitude.

No que tange parte oramentria, as execues ocorreram em todos os exerccios

financeiros em nveis equivalentes e satisfatrios, considerando os recursos previstos originalmente na Lei Oramentria Anual e os advindos da abertura de crditos adicionais, isto , est sendo executada a programao oramentria prevista para cada ano.

Quanto execuo financeira, em todos os anos 98% das despesas liquidadas foram pagas no mesmo ano da emisso do empenho, sem que houvesse o comprometimento do pagamento de restos a pagar oriundos de exerccios anteriores, haja vista o elevado percentual de pagamento de restos a pagar no processado liquidado no exerccio seguinte ao de sua inscrio. Ou seja, a prorrogao dos restos a pagar no processados no afetou a programao financeira e cronograma de execuo de desembolso estabelecido pela Lei Complementar n 101/2000.

Quanto gesto administrativa do Ministrio da Justia, destacam-se a emisso de grande volume de notas de empenho no final do exerccio, principalmente resultantes de transferncias voluntrias (convnios e contratos de repasse), visando o aproveitamento de crditos oramentrios e a manuteno de saldo na conta de restos a pagar no processados por vrios exerccios financeiros, quer seja em razo de convnios no executados ou relativos a saldo de empenho, sugerindo a ausncia de controles internos administrativos no Ministrio da Justia, em virtude de estar em desalinho com as hipteses previstas no art. 35 do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986.

Por fim, quanto verificao de os valores a liquidar impactarem o desenvolvimento dos programas de governo, h que se ressaltar que no caso da construo de presdios estaduais aqui abordado, a manuteno dos valores autorizados para a realizao dessas

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despesas em restos a pagar no processados por mais de 2 (dois) anos, haja vista que as notas de empenho foram emitidas nos anos de 2007 e 2008, gera um impacto negativo na implementao das polticas pblicas previstas pelo governo federal na rea de segurana pblica para os entes federados.

Assim sendo, a pesquisa revela a necessidade de uma atuao mais efetiva dos controles externo e interno no acompanhamento do saldo da conta de restos a pagar a liquidar, aliada as melhorias dos controles internos do rgo, de forma a contribuir para melhor observncia das normas regulamentadoras do processo de inscrio e manuteno de saldo na conta de restos a pagar a liquidar, na medida em que somente se permitiria a permanncia de empenhos que estivessem atendendo aos preceitos legais.

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