relatório de análise da dívida

7/25/2019 Relatrio de Anlise Da Dvida

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Governo do Estado do Rio Grande do SulSecretaria do Planejamento, Mobilidade e Desenvolvimento Regional

Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel HeuserAssessoria Tcnica da Presidncia

Relatrio de anlise da dvida pblica doRio Grande do Sul

Pesquisadores: Bruno Breyer CaldasPesquisadores: Guilherme SteinPesquisadores: Jfferson Augusto ColomboPesquisadores: Mariana BartelsPesquisadores:Vanessa Neumann Sulzbach

Porto Alegre, setembro de 2015

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GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SULGovernador: Jos Ivo SartoriVice-Governador: Jos Paulo Dornelles CairoliSECRETARIA DO PLANEJAMENTO, MOBILIDADE E DESENVOLVIMENTO REGIONALSecretrio: Cristiano TatschSecretrio Adjunto: Jos Reovaldo OltramareFUNDAO DE ECONOMIA E ESTATSTICA Siegfried Emanuel HeuserCONSELHO DE PLANEJAMENTO:Presidente: Igor Alexandre Clemente de Morais. Membros: An-dr F. Nunes de Nunes, Angelino Gomes Soares Neto, Andr Luis Vieira Campos, Fernando FerrariFilho, Ricardo Franzi e Carlos Augusto SchlabitzCONSELHO CURADOR:Luciano Feltrin, Olavo Cesar Dias Monteiro e Gerson Pricles Tavares DoyllDIRETORIA

PRESIDENTE: IGOR ALEXANDRE CLEMENTE DE MORAISDIRETOR TCNICO: MARTINHO ROBERTO LAZZARIDIRETOR ADMINISTRATIVO: NRA ANGELA GUNDLACH KRAEMER

CENTROSESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS: Vanclei ZaninPESQUISA DE EMPREGO E DESEMPREGO: Rafael Bassegio CaumoINFORMAES ESTATSTICAS: Juarez MeneghettiINFORMTICA: Valter Helmuth Goldberg JuniorINFORMAO E COMUNICAO: Susana KerschnerRECURSOS:Grazziela Brandini de Castro

Bibliotecrio responsvel: Joo Vtor Ditter Wallauer CRB 10/2016

Tiragem: 100 exemplaresReviso e editorao: Mateus da Rosa Pereira e Susana KerschnerReviso bibliogrfica: Tamini Farias NicolettiCapa: Gabriela Santos da Silva

Toda correspondncia para esta publicao dever ser endereada :FUNDAO DE ECONOMIA E ESTATSTICA Siegfried Emanuel Heuser (FEE)Rua Duque de Caxias, 1691 Porto Alegre, RS CEP 90010-283Fone: (51) 3216-9067 E-mail: [email protected]: www.fee.rs.gov.br

Como referenciar este trabalho:

CALDAS, Bruno Breyer; STEIN, Guilherme; COLOMBO, Jfferson Augusto; BARTELS, Mariana; SULZBACH,Vanessa Neumann. Relatrio de Anlise da Dvida Pblica do Rio Grande do Sul.Porto Alegre: FEE, 2015.

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A532 Anlise da dvida pblica do Rio Grande do Sul / Bruno BreyerCaldas ... [et al.]. - Porto Alegre : FEE, 2015.44 p. : il.

1. Dvida pblica estadual - Rio Grande do Sul. 2. Finanaspblicas - Rio Grande do Sul. I. Caldas, Bruno Breyer. II. Fundaode Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser.

CDU 336.27(816.5)


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Sumrio

Introduo ................................................................................................................................ 5

1 A renegociao feita sob a Lei n 9.496/97 ......................................................................... 8

2 Umaanlisesobreoimpactodascondiesestabelecidasnoscontratosregidospela2 Lei n 9.496/97 na sustentabilidade das dvidas ................................................................. 13

3 Origem do desequilbrio econmico-financeiro ................................................................... 18

3.1 O efeito do cmbio no IGP-DI .......................................................................................... 18

3.1.1 Preo das commodities ................................................................................................. 20

3.1.2 Custos de produo ...................................................................................................... 21

3.1.3 Em quanto a taxa de cmbio afeta o IGP-DI? ............................................................... 21

3.1.4 Os efeitos da mudana do Regime Cambial ................................................................. 21

3.1.5 Exemplo prtico: efeitos da desvalorizao cambial de 1999 sobre o IGP-DI .............. 24

3.2 A receita tributria do RS no acompanha a evoluo do IGP-DI ................................... 25

3.2.1 A ponderao do IGP-DI baseada na estrutura produtiva nacional ........................... 25

3.2.1.1 Influncia de bens que o RS sequer produz .............................................................. 25

3.2.1.2 Ignorabilidade da especializao produtiva ................................................................ 26

3.2.2 A relao emprica entre ICMS e o IGP-DI inexiste ...................................................... 27

3.2.2.1 Metodologia utilizada .................................................................................................. 27

3.2.2.2 Resultados .................................................................................................................. 29

4 Simulaes para o saldo devedor da dvida no final do prazo contratual ........................... 32

4.1 Condies atuais do contrato ........................................................................................... 32

4.2 Lei Complementar n 148/2014 ........................................................................................ 34

4.3 Simulaes de alterao do indexador desde o incio do contrato .................................. 36

5 Consideraes finais ........................................................................................................... 38

Referncias ............................................................................................................................. 39

Bibliografia recomendada ........................................................................................................ 40

Apndice A .............................................................................................................................. 41

Apndice B .............................................................................................................................. 43

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4 Relatrio de anlise da dvida pblica do Rio Grande do Sulvvvv

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Relatrio de anlise da dvida pblica doRio Grande do Sul*

IntroduoO endividamento pblico, ao permitir a suavizao dos gastos pblicos ao longo do

tempo, pode aumentar o nvel de bem-estar de uma sociedade, seja por garantir nveis es-tveis de investimento, seja por assegurar a prestao de servios essenciais como educa-o, segurana e sade mesmo em momentos de choques e quedas da atividade econmi-ca. No entanto, quando mal administrado, o endividamento pblico pode-se tornar um gran-de problema tanto para Unio quanto para os demais entes da Federao. Por isso, umaanlise acurada de suas condies de suma importncia.

Durante muitos anos, o Estado do Rio Grande do Sul valeu-se do endividamentopblico para financiar seus dficits oramentrios. A utilizao desse recurso, no entanto,fez com que a dvida pblica do Estado se tornasse um grande desafio para o equilbrio fis-cal. Em 2014, a dvida fundada da administrao direta somou R$ 54,8 bilhes, dos quais,R$ 47,2 bilhes (86,1% do total) referem-se ao Programa de Apoio Reestruturao e aoAjuste Fiscal dos Estados, cujos critrios foram definidos na Lei n 9.496, de 1997 (BRASIL,1997). No mbito desse programa, uma das etapas do Plano Real, a Unio assumiu a dvidamobiliria dos Estados brasileiros e do Distrito Federal, com a finalidade de garantir o su-cesso do ajuste fiscal iniciado em 1994.

A renegociao da dvida dos Estados junto Unio ocorreu em virtude da incapaci-

dade, por parte dos entes federados, de honrarem com seus compromissos, aps a imple-mentao do Plano Real. Com a introduo da nova moeda, foram cessados os ganhos dereceita com senhoriagem1ao mesmo tempo em que as despesas pblicas experimentaramcrescimento expressivo com o servio da dvida.

Antes de 1994, a inflao permitia aos estados financiarem parte de seus dficitsnominais. De forma semelhante ao que era feito pela Unio, os Estados beneficiavam-se dofato de que as receitas tributrias eram corrigidas pela inflao de forma muito mais eficazdo que as despesas. Assim, enquanto a receita mantinha boa parte de seu valor real, a des-pesa, por sua vez, sofria uma desvalorizao real maior. O hiato entre receita e despesas,portanto, era encurtado pela simples correo monetria da receita e da no correo da

despesa.A partir de 1994, no entanto, as quedas dos ndices de inflao revelaram o dficit

que antes era escondido. Nessa poca, como mostra o Grfico 1, a forma encontrada parafinanci-lo foi o endividamento. Entre 1994 e 1998, a economia gacha cresceu 9,2%, aomesmo tempo em que a dvida passou de 13,3% do PIB para 27,1% do PIB. Alm da inca-pacidade de continuar financiando o dficit com inflao, o aumento significativo observado

* Os autores agradecem ao Darcy Francisco Carvalho dos Santos, Luciane Machim Vieira e equipe da Diviso da DvidaPblica da Secretaria da Fazenda do RS, em especial ao Luciano Lauri Flores, os esclarecimentos, as informaes e assugestes para o trabalho.

1 Receitas de senhoriagem so aquelas consequentes da inflao existente. Se a receita do Governo acompanha a inflao,mas as despesas so fixas, ou demoram um tempo para acompanhar a inflao, ento o Governo se beneficia de uma re-ceita superior despesa. Assim, quanto maior a inflao maior a diferena entre receita e despesa, configurando uma re-ceita de senhoriagem.


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de 1994 at 1998 pode ser atribudo elevada taxa de juros real determinada pela polticamonetria do Governo Central.

Grfico 1

Dvida da Administrao Direta do Estado do Rio Grande do Sul 1984-2014

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS (RIO GRANDE DO SUL, 2015).NOTA: Deflacionados pelo IGP-DI de dezembro de 2014.

Nesse contexto, a renegociao das dvidas estaduais originou-se no temor de que odesequilbrio das mesmas colocasse em risco a estabilidade macroeconmica recm-con-quistada pelo Plano Real. Foi um passo no sentido de garantir um maior compromisso com

um oramento que equilibrasse receitas e despesas. O esforo fiscal culminou na aprovaoda Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000 (BRASIL, 2000). Um ponto im-portante dessa anlise que, em termos reais, a dvida do Rio Grande do Sul praticamentepermaneceu estvel entre 1999 e 2014, passando de R$ 50,2 bilhes para R$ 54,8 bilhes.

Em 2014, o pagamento do servio da dvida consolidada, que leva em conta tanto asdvidas extra quanto intralimites2, atingiu o equivalente a 14,7% da Receita Lquida Real(RLR), e a razo entre o estoque e a Receita Corrente Lquida (RCL) atingiu 209,7%. Asduas estatsticas so indicativos da presso que a dvida gacha impe sobre o oramentodo governo estadual. Por um lado, uma parcela significativa da receita gasta com o paga-mento mensal da dvida, e, por outro, a razo entre o endividamento e a RCL mostra que o

Estado se encontra acima do limite legal de capacidade de endividamento estabelecido pelaResoluo n 40/2001 (BRASIL, 2001), dado que a meta para 2015 de 204,85%. Isso sig-nifica que no h margem para novos emprstimos que permitam o Estado fazer frente anovos investimentos e cumprir com suas obrigaes.

Diante do cenrio apresentado, este trabalho tem por objetivo analisar, do ponto devista econmico, os termos do contrato de dvida fruto da renegociao feita junto Unioem 1997, sob os critrios da Lei n 9.496/97, a dinmica dessa dvida ao longo dos ltimos17 anos, bem como fazer simulaes da evoluo da mesma para os anos restantes docontrato.

2 Dvida intralimite aquela cuja parcela paga est limitada a um percentual da Receita Lquida Real, definida pela Lein 9.496/97.

13,6

22,6

50,254,8

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

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1987

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2014

(R$ bilhes)


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Nossas principais concluses so as seguintes: (a) o equilbrio econmico-financeirodo contrato existe apenas para poucas combinaes dos parmetros considerados determi-nantes da evoluo do montante a ser pago ao longo do tempo, como taxa de juros, a razodvida/RLR, o crescimento real da RLR e a proporo da RLR dedicada ao pagamento da

dvida. Por exemplo, considerando uma taxa de juros de 6,0% a.a., e uma razo entre endi-vidamento e a RLR de 2,0, se esta ltima tiver um crescimento anual mdio inferior a 3% ese o comprometimento da RLR for de 11% ou menos, o equilbrio econmico-financeiro jest comprometido; (b) dada a fragilidade inicial dos termos contratuais, a principal respon-svel pelo desequilbrio econmico-financeiro a clusula que determinou a utilizao dondice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI) como indexador monetrio. A utili-zao do ndice problemtica tanto pelo impacto que ele tem na dvida, na medida em quefaz com que os devedores assumam o risco cambial, quanto pela baixa relao que ele temnas receitas do Rio Grande do Sul, uma vez que o ndice muito pouco correlacionado comas receitas tributrias gachas; (c) a utilizao do ndice de Preos ao Consumidor Amplo

(IPCA) como indexador do contrato desde o incio do pagamento torna a dinmica da dvidasustentvel do ponto de vista econmico-financeiro, garantindo uma trajetria muito maisrobusta s mudanas nas condies econmicas do Rio Grande do Sul e do Brasil.

Este estudo se divide em quatro sees: a primeira tem um carter mais descritivo,onde ser apresentado o histrico da dvida, seus termos contratuais e parmetros relevan-tes. A segunda seo busca analisar o grau de fragilidade econmico-financeira que o con-trato original tinha em sua concepo. A terceira parte mostra que uma das fontes de insta-bilidade do contrato o IGP-DI. Finalmente, na quarta seo, so feitas projees do saldofinal a ser pago em 2028, ano em que se encerraria o contrato. Tambm includa umasubseo que descreve a mudana contratual que poder acontecer caso a Lei Comple-

mentar (LC) 148 (BRASIL, 2014) seja sancionada. Alm de uma simulao de como seria adinmica da dvida caso o indexador escolhido no incio do contrato fosse o IPCA.


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1 A renegociao feita sob a Lei n 9.496/97O Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados, materializa-

do atravs da Lei n 9.496, de 1997, visava incorporao das unidades federativas no pla-

no de ajuste fiscal j em curso no mbito federal. Ainda que feito de forma separada, comcada estado, os parmetros da renegociao foram muito similares entre os entes que pas-saram a ser devedores da Unio.

Com a finalidade de garantir isonomia de tratamento entre os devedores, foram esta-belecidos o prazo de 360 meses3para a maioria dos contratos firmados e o IGP-DI comoindexador de todos eles.

Tabela 1

Termos dos contratos de refinanciamento das dvidas estaduais no Brasil 1998-2000

UFS ASSINA-TURA DOCONTRATO

PRAZO(meses)

LIMITE DECOMPROMETIMENTO(%)

INDEXADOR JUROS(% a.a.)

Regio NorteAcre ................................ 1998 360 12,0 IGP-DI 6,0Amazonas ...................... 1998 360 12,0 IGP-DI 6,0Par ................................ 1998 360 15,0 IGP-DI 7,5Rondnia ........................ 1998 360 15,0 IGP-DI 6,0Amap .......... ............... ... - - - - -Roraima .......................... 1998 360 12,0 IGP-DI 6,0Tocantins ................. ....... - - - - -Regio NordesteMaranho ....................... 1998 360 13,0 IGP-DI 6,0

Piau ............................... 1998 180 13,0 IGP-DI 6,0Cear ............................. 1997 180 12,0 IGP-DI 6,0Rio Grande do Norte ...... 1997 180 11,5 a 13,0 IGP-DI 6,0Paraba ........................... 1998 360 11,0 a 13,0 IGP-DI 6,0Pernambuco ................... 1997 360 12 IGP-DI 6,0Alagoas .......................... 1998 360 15 IGP-DI 7,5Sergipe ........................... 1997 360 11,5 a 13,0 IGP-DI 6,0Bahia .............................. 1997 360 11,5 a 13,0 IGP-DI 6,0Regio SudesteMinas Gerais .................. 1998 360 6,8 a 13,0 IGP-DI 7,5Esprito Santo ................. 1998 360 13,0 IGP-DI 6,0Rio de Janeiro ................ 1999 360 12,0 a 13,0 IGP-DI 6,0

So Paulo ....................... 1997 360 8,86 a 13,0 IGP-DI 6,0Mun. de So Paulo ......... 2000 360 13,0 IGP-DI 9,0Regio SulParan ............................ 1998 360 12,0 a 13,0 IGP-DI 6,0Santa Catarina ............... 1998 360 12,0 a 13,0 IGP-DI 6,0Rio Grande do Sul .......... 1998 360 12,0 a 13,0 IGP-DI 6,0Regio Centro-OesteMato Grosso ................... 1997 360 15,0 IGP-DI 6,0Mato Grosso do Sul ....... 1998 360 14,0 a 15,0 IGP-DI 6,0Gois .............................. 1998 360 13,0 a 15,0 IGP-DI 6,0Distrito Federal ............... 1999 360 13,0 IGP-DI 6,0

FONTE: Mora e Giambiagi (2005).

3 De acordo com Mora e Giambiagi (2005), apenas os contratos firmados com os Estados do Piau, Cear e Rio Grande doNorte contemplavam prazo de 180 meses.

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A taxa de juros de cada acordo variou, de forma escalonada, conforme a capacidadede cada estado para pagar parte de sua dvida vista. Assim, para aqueles que pagaram20% de suas dvidas vista, ficou determinada uma taxa de juros de 6,0% a.a. O pagamen-to de 10% vista garantia uma taxa de juros de 7,5% a.a. e, para aqueles que no pos-

suam recursos para abatimento vista, ficou estabelecida uma taxa de juros de 9,0% a.a.Enquadrou-se, neste ltimo caso, o Municpio de So Paulo, que em 1999 tambm aderiuao Programa com amparo da Medida Provisria (MP) n 1.811, de 1999, que estendeu apossibilidade de refinanciamento para os municpios.

No caso do Rio Grande do Sul, foram estabelecidos os seguintes critrios: (a) taxade juros de 6,0% a.a.4; (b) indexador definido pelo ndice Geral de Preos-DisponibilidadeInterna, calculado pela Fundao Getlio Vargas; (c) limite de comprometimento da ReceitaLquida Real de 13,0%.

De acordo com a Lei n 9.496/97 (BRASIL, 1997), a RLR definida pela receita reali-zada subtraindo receitas de operaes de crdito, de alienao de bens, de transfernciasvoluntrias ou de doaes recebidas com o fim especfico de atender despesas de capital e,no caso dos estados, as transferncias aos municpios, por participaes constitucionais elegais.

O sistema de amortizao adotado em todos os contratos foi a Tabela Price. Essesistema pressupe pagamento preponderantemente de juros nos primeiros perodos, demodo que a amortizao do saldo principal feita, sobretudo, a partir da segunda metadedo prazo determinado. A Tabela 2 mostra, para fins de entendimento do sistema Price, umasimulao com dvida inicial hipottica de R$ 200, juros de 6,0% a.a. e prazo de 360 meses(30 anos).

Nesse caso, considerando que as prestaes so todas pagas na sua integralida-de ou seja, que no h limite de dispndio mensal atrelado ao comportamento da receita,como ser verificado mais adiante , ento o pagamento de juros supera a amortizao ato 20 ano. A partir de ento, a amortizao do saldo principal passa a prevalecer, fazendocom que a dvida inicial seja quitada no trmino do contrato.

Fazendo o mesmo exerccio com os dados reais da dvida do Rio Grande do Sul,considerando a hiptese de pagamento integral das prestaes calculadas pela Tabela Pri-ce (PMT), ento os juros pagos at dezembro de 2014, considerando os valores a preos dedezembro de 2014, deveriam ser de R$ 28,9 bilhes, enquanto o total de saldo amortizadodeveria ser de R$ 11,5 bilhes, totalizando um pagamento de R$ 40,4 bilhes.

4 Apesar de expressamente definida a condio de juros de 6,0% a.a. na Lei n 9.496/97 (BRASIL, 1997), o contrato querege a renegociao do Rio grande do Sul com a Unio prev que esses juros sero capitalizados mensalmente taxa de0,5% a.m., fazendo com que a taxa de juros anual efetiva seja de 6,16% a.a.


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Tabela 2

Simulao da Tabela Price

PRAZO SALDODEVEDORPRESTAO

(PMT) JUROS AMORTIZAO

0 200,01 197,5 14,53 12,00 2,532 194,8 14,53 11,85 2,683 191,9 14,53 11,69 2,844 188,9 14,53 11,52 3,015 185,7 14,53 11,34 3,196 182,4 14,53 11,14 3,397 178,8 14,53 10,94 3,598 175,0 14,53 10,73 3,809 170,9 14,53 10,50 4,0310 166,7 14,53 10,26 4,2711 162,1 14,53 10,00 4,5312 157,3 14,53 9,73 4,80

13 152,2 14,53 9,44 5,0914 146,8 14,53 9,13 5,4015 141,1 14,53 8,81 5,7216 135,1 14,53 8,47 6,0617 128,6 14,53 8,10 6,4318 121,8 14,53 7,72 6,8119 114,6 14,53 7,31 7,2220 106,9 14,53 6,88 7,6521 98,8 14,53 6,42 8,1122 90,2 14,53 5,93 8,6023 81,1 14,53 5,41 9,1224 71,4 14,53 4,87 9,6625 61,2 14,53 4,29 10,24

26 50,3 14,53 3,67 10,8627 38,8 14,53 3,02 11,5128 26,6 14,53 2,33 12,2029 13,7 14,53 1,60 12,9330 0,0 14,53 0,82 13,71

FONTE: Elaborao prpria.NOTA: Considera juros de 6,0% a.a., dvida inicial de R$ 200 e prazo de 30 anos.

Entretanto, o contrato de renegociao das dvidas estabeleceu um limite de paga-mento mensal, atrelado a um percentual da RLR. A incluso de tal clusula no contratodeu-se em funo do entendimento de que a parcela mensal desembolsada pelos entesfederados no poderia comprometer o bom funcionamento dos servios pblicos estaduais.

Nos perodos em que a prestao calculada pela Tabela Price se tornasse muito elevadapara a capacidade de pagamento de cada estado, ento o desembolso poderia ser aliviado,respeitando-se tal limite. Dessa forma, a prestao paga em cada ms obedece seguinteregra:

min ; (1)Onde, PMT a prestao calculada pela Tabela Price e o limite de comprometimento daRLR. No caso do Rio Grande do Sul, esse limite de 13%. Ou seja, em cada ms compara--se a prestao calculada e o valor resultante do percentual de comprometimento da RLR5.O pagamento do Estado junto Unio ser equivalente ao menor valor entre os dois.

5 Para fins de clculo do limite de pagamento mensal, utilizada a mdia mensal dos ltimos 12 meses mensurada trs me-ses antes do ms de pagamento.


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A diferena entre as duas variveis da equao (1), , quando positi-va6, transferida para uma conta chamada Resduo, sobre a qual incidem os mesmo encar-gos do saldo principal, a saber, juros de 6,0% a.a. e correo monetria pelo IGP-DI.

Estimava-se, na poca da assinatura, que a receita cresceria a um ritmo tal que se-riam necessrios poucos perodos para que o comprometimento estipulado ultrapassasse aPMT, de acordo com o Grfico 2. Assim, logo nos primeiros meses, j no haveria a neces-sidade de utilizar tal clusula, e a formao da conta paralela, chamada de Resduo, seriapequena, significando, efetivamente, um benefcio concedido pela Unio aos estados.

A anlise histrica da dvida do Rio Grande do Sul determinada pela Lei n 9.496/97mostra, contudo, que, em 184 meses do total de 207 corridos desde o incio do contrato, aPMT sempre superou o comprometimento percentual da RLR, invertendo o pressupostoquando da elaborao das condies do contrato. Em consequncia disso, as transfernciassequenciais de saldo para a conta Resduo fizeram com que ela superasse o montante dosaldo devedor principal, como pode ser visto na Tabela 3.

Grfico 2

Estimativa do comportamento do comprometimento da ReceitaLquida Real (RLR) e da prestao calculada pela Tabela Price

FONTE: Mora e Giambiagi (2005).

A formao dos resduos est ligada tanto ao crescimento insuficiente da RLR, queserve de base de clculo para o limite de pagamento mensal, quanto necessidade de hon-

rar o pagamento de outras dvidas. A Lei n 9.496/97 (BRASIL, 1997) pressupe que os va-lores pagos com outras dvidas e obrigaes sejam deduzidos do limite mensal de paga-mento, fazendo com que o valor efetivamente pago da dvida em questo seja mais baixo doque 13% da RLR, aumentando as transferncias para a conta Resduo.

6 Ou enquanto houver resduos, conforme determina o contrato de renegociao da dvida do Rio Grande do Sul.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

13% RLR

PrestaoTabela Price

Pagamento

Tempo

360 meses


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Tabela 3

Evoluo da dvida da Lei no9.496/97 e do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Esta-dual na Atividade Financeira Bancria (Proes) 1998-2014

PRINCIPAL

PAGA-MENTO(A)

RESDUO SALDO

DEVE-DORTOTAL

(1)

JUROSTOTAIS(B)

AMORTI-ZAO.L QUIDA

(C = A - B)

SaldoDevedor

(1)

Amorti-zao Juros

SaldoDevedor

(1)Juros

1998(2) 35.331 217 1.069 1.049 346 3 35.676 1.072 -231999 34.592 451 2.090 1.188 1.483 46 36.076 2.136 -9482000 32.265 466 2.006 1.177 3.084 134 35.349 2.141 -9632001 31.967 481 1.922 1.394 4.356 220 36.323 2.141 -7472002 30.258 505 1.871 1.243 5.474 293 35.731 2.164 -9212003 30.465 534 1.834 1.236 7.270 384 37.735 2.217 -9812004 29.633 567 1.798 1.265 8.802 475 38.436 2.274 -1.0092005 29.923 610 1.787 1.372 10.724 582 40.647 2.369 -9962006 29.668 662 1.789 1.623 12.440 691 42.108 2.481 -857

2007 28.645 706 1.756 1.746 13.811 786 42.456 2.542 -7962008 28.437 749 1.711 1.789 15.666 878 44.103 2.589 -8002009 27.541 802 1.679 1.975 17.104 978 44.645 2.657 -6822010 26.560 843 1.613 2.061 18.507 1.057 45.066 2.670 -6092011 25.799 899 1.569 2.330 19.918 1.146 45.718 2.715 -3852012 24.637 952 1.510 2.343 21.121 1.223 45.758 2.732 -3892013 23.620 1.013 1.454 2.464 22.442 1.307 46.062 2.761 -2972014 22.616 1.077 1.393 2.663 23.723 1.384 46.339 2.777 -115Total - 11.533 28.850 28.920 - 11.587 - 40.438 -11.518FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.NOTA: Em R$ milhes deflacionados pelo IGP-DI a preos de dez./14.(1) Saldo registrado em dezembro de cada ano. (2) Dados acumulados entre abril e dezembro.

Alm disso, vale notar, a reduo da base de clculo da RLR a partir de 1998 tam-bm contribuiu para que os valores transferidos para a conta Resduo fossem elevados. AMedida Provisria n 1.816, de maro de 1999, permitiu a excluso das receitas do Fundode Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio(Fundef)7(SANTOS, 2014).

O pagamento da dvida somou R$ 28,9 bilhes entre abril de 1998 e dezembro de2014, aproximadamente 26% menos do que o sistema da Tabela Price previa (Tabela 3). Omontante pago equivale to somente ao valor dos juros do saldo principal. A acumulao devalores na conta Resduo, sobre a qual incidem juros e correo monetria, fez com que osjuros totais (juros do saldo principal e juros do saldo da conta Resduo) somassem R$ 40,4

bilhes no mesmo perodo.Portanto, o pagamento realizado pelo Rio Grande do Sul no foi suficiente para co-

brir os juros da dvida. Esse fenmeno entendido como amortizao lquida negativa que,de acordo com a Sefaz (RIO GRANDE DO SUL, 2015), diz respeito aos perodos quando ovalor-limite da prestao for menor do que a soma dos juros incidentes sobre o saldo princi-pal e o saldo do resduo. Assim, o saldo devedor total da dvida do Estado s aumentoudesde que foi feita a renegociao, passando de R$ 35,7 bilhes a preos de dezembro de2014 para R$ 46,3 bilhes em 2014.

7 O Fundef depois virou Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionaisda Educao (Fundeb).


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2 Uma anlise sobre o impacto das condiesestabelecidas nos contratos regidos pela

Lei n 9.496/97 na sustentabilidade das dvidasPode-se considerar um contrato de dvida como frgil do ponto de vista econmico-

-financeiro, se a combinao de valores dos parmetros que tornam a trajetria do saldo apagar decrescente ao longo do tempo for muito especfica. Isto , se pequenas alteraesem certas variveis como, por exemplo, crescimento da receita, resultarem em um cresci-mento do saldo a pagar ao longo do tempo ou at mesmo resultarem em um saldo finalgrande demais. Nesse caso, pode-se dizer que o contrato est sujeito a desequilbrios eco-nmico-financeiros. Acontecimentos como, por exemplo, crises econmicas ou mudanasde poltica econmica em nvel nacional poderiam desencadear tais desequilbrios.

Para avaliar se os termos dos contratos firmados na Lei n 9.496/97 so frgeis doponto de vista econmico-financeiro, foram feitas simulaes da trajetria da dvida levando--se em considerao os parmetros mais comuns encontrados nos contratos feitos a partirda Lei n 9.496/97, que so exatamente os mesmos aplicados renegociao feita com oRio Grande do Sul: (a) taxa de juros de 6,0% a.a.; (b) correo monetria pelo IGP-DI; (c)prazo de pagamento de 360 meses prorrogveis por mais 120 meses; e (d) sistema deamortizao pela Tabela Price.

Vale destacar que a Lei n 9.496/97 pressupe que os valores pagos com outras d-vidas e obrigaes sejam deduzidos do limite mensal de pagamento. Entre elas, destacam--se aquelas refinanciadas com base na Lei n 7.976, de 1989, na Lei n 8.212, de 1991, e na

Lei n 8.727, de 1993. Assim, foram construdos cenrios distintos para cada nvel de com-prometimento da RLR efetivamente dedicado ao pagamento do montante negociado atravsda Lei n 9.496/97. Esses cenrios variam entre os nveis de 10% da RLR e 13% da RLR.

As Tabelas 4 e 5 mostram o resultado da simulao da trajetria do endividamento,considerando diferentes relaes iniciais da dvida/RLR e distintas taxas de crescimentoreais ao longo dos anos. Se, por exemplo, um Estado que tinha uma relao dvida/RLRigual a 2,0 no incio do contrato, tiver uma receita que cresce, em mdia, 2,0% a.a. ao longodo prazo contratual e destinar, em mdia, 12% da RLR para o pagamento da dvida, entoesse Estado chegar ao final dos 360 meses com a dvida quitada. Por outro lado, se essemesmo Estado pagar apenas 10% da RLR, nessas mesmas condies, ele no conseguir

pagar a dvida dentro dos 30 anos determinados. Nesse caso, o Estado dever pagar o sal-do nos 10 anos adicionais determinados no contrato, porm sem limite de pagamento, pas-sando a comprometer, nos primeiros perodos imediatamente posteriores a abril de 2028,aproximadamente 18%.

www


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Tabela 4

Relao dvida/Receita Lquida Real (RLR) ao final dos 30 anos de contrato

Relaodvida/RLRi

nicial

CRESCIMENTO

ANUAL REAL

DA RLR 9%)

COMPROMETIMENTO DA RECEITA

10% RLR 11% RLR 12% RLR 13% RLR

2,0

1,0 (1) 2,0 (1) 1,3 (1) 0,6 -

1,5 (1) 1,4 (1) 0,8 (1) 0,1 -

2,0 (1) 0,9 (1) 0,3 - -

3,0 - - - -

2,5

1,0 (1) 4,3 (1) 3,6 (1) 2,9 (1) 2,2

1,5 (1) 3,3 (1) 2,7 (1) 2,1 (1) 1,4

2,0 (1) 2,5 (1) 2,0 (1) 1,4 (1) 0,8

3,0 (1) 1,3 (1) 0,8 (1) 0,4 -

3,0

1,0 (1) 6,5 (1) 5,8 (1) 5,1 (1) 4,4

1,5 (1) 5,3 (1) 4,6 (1) 4,0 (1) 3,4

2,0 (1) 4,2 (1) 3,6 (1) 3,0 (1) 2,5

3,0 (1) 2,6 (1) 2,1 (1) 1,6 (1) 1,1

FONTE: Elaborao prpria.(1) No paga em 360 meses.

Tabela 5

Comprometimento de Receita Lquida Real (RLR) no primeiro perododos 10 anos adicionais de contrato

CRESCIMENTOANUAL REALDA RLR (%)

COMPROMETIMENTO DA RECEITA (%)

10% RLR 11% RLR 12% RLR 13% RLR

Rela

odvida/RLRi

nicial

2,0

1,0 27 17 12 -

1,5 18 11 12 -

2,0 11 11 - -

3,0 - - - -

2,5

1,0 57 47 38 29

1,5 44 36 27 19

2,0 34 26 18 13

3,0 18 11 12 -

3,0

1,0 86 77 68 59

1,5 70 61 53 44

2,0 56 48 40 33

3,0 34 28 21 15

FONTE: Elaborao prpria.

Dos resultados das tabelas, pode-se perceber que as dvidas que representavam odobro da RLR anual dos estados na poca do contrato eram passveis de pagamento dentrodo prazo do contrato (360 meses), se alguma das seguintes condies fosse garantida:

a) comprometimento de pagamento de 13,0% da RLR somente com a dvidacontratada na Lei n 9.496/97;

b) crescimento mdio da RLR de no mnimo 3,0% a.a. acima do indexador.


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c) combinao de comprometimento de pagamento de no mnimo 12% da RLRe crescimento mdio de 2,0% a.a. da RLR.

Dvidas que representavam duas vezes e meia a RLR anual dos estados na pocado contrato eram passveis de pagamento dentro do prazo do contrato (360 meses) somentemediante a combinao de dois fatores: comprometimento de pagamento de 13,0% da RLRe crescimento de 3,0% a.a. acima do IGP-DI.

Por outro lado, dvidas que representavam o triplo da RLR anual dos Estados napoca do contrato no poderiam ser pagas no prazo de 360 meses. Ainda que se utilizasseo prazo adicional de 120 meses e considerando um crescimento mdio real de 3,0% ao ano,seria necessrio comprometer 15% da RLR a partir de maio de 2028 para a quitao doresduo.

Considerando as simulaes feitas, plausvel assumir que o cenrio que estava namente dos formuladores do Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos

Estados de crescimento real da receita superior a 2% e comprometimento de pagamentoda dvida da Lei n 9.496/97 superior a 11% para dvidas que equivaliam a duas vezes areceita. Nessas condies, era possvel vislumbrar a compatibilidade do contrato com osprazos determinados. A frustrao dessas hipteses, portanto, implica no risco de insusten-tabilidade das dvidas estaduais, configurando um desequilbrio econmico-financeiro doscontratos firmados sob a gide da Lei n 9.496/97.

No caso do Rio Grande do Sul, a relao inicial da dvida/RLR era exatamente iguala dois8, tendo-se mantido acima desse patamar desde 1998 (Grfico 3). Alm disso, a partirdo Grfico 4, verifica-se que o pagamento da dvida da Lei n 9.496/97 (que inclui o Progra-ma de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Financeira Bancria

(Proes)) ficou bastante aqum dos 13% da RLR definidos por lei.

Grfico 3

Relao dvida da Lei no9.496/97 e Receita Lquida Real (RLR) no Rio Grande do Sul 1998-2014

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.NOTA: Considera o saldo em dezembro de cada ano.

8 Para o clculo da relao dvida/RLR, foi utilizado o saldo devedor de dezembro de 1998, quando R$ 2,4 bilhes foramincorporados ao principal em funo da adeso do Estado ao Proes (Programa de Incentivo Reduo do Setor PblicoEstadual na Atividade Financeira Bancria).

2,0

2,4 2,4 2,3

2,62,5

2,6 2,62,5 2,5 2,4

2,32,3

2,2 2,2 2,12,0

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

2,2

2,4

2,6

2,8

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

(%)


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Grfico 4

Mdia anual de pagamento da dvida da Lei no9.496/97 do Estado do Rio Grande do Sul 1998-2014

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS (2014).NOTA: Para 1998, os dados so de abril a dezembro.

importante destacar que, no incio do contrato, foi permitido um alvio na aplicaodo comprometimento da RLR para pagamento da dvida intralimite. Assim, em 1998, foipermitido pagar 12% e, em 1999, 12,5%. Porm o pagamento com a dvida da Lein 9.496/97 foi de apenas 9,0% em 1998 e de 7,3% em 1999. Desde ento, o comprometi-mento tem aumentado, porm nunca alcanou 13,0%. A mdia do perodo analisado foi de10,0%.

Isso ocorreu porque foi determinado que as dvidas pr-existentes, como aquelasamparadas pela Lei n 8.727/93, comporiam o limite da RLR e deveriam ser privilegiadas nomomento do pagamento. Esse fato fez com que fosse transferido um montante significativopara a conta Resduo logo nos primeiros anos, sendo atualizados com correo monetria ejuros em todo o perodo do contrato.

Com relao ao crescimento da receita, os dados mostram que, entre abril de 1998 edezembro de 2014, a RLR cresceu 10,2% a.a., em mdia. Se considerarmos o IGP-DI comodeflator da mesma, sua variao real foi de 1,7% a.a. no mesmo perodo. Assim, dentre oscenrios apontados nas Tabelas 4 e 5, o que mais se aproxima da realidade gacha aque-le que apresenta uma relao dvida/RLR inicial de 2, crescimento real da RLR de 1,5% a.a.e comprometimento mdio de 10% da RLR com a dvida, o que resultaria em uma relao

dvida/RLR de 1,4 ao final dos 360 meses de contrato e um comprometimento de 18% dareceita com a dvida a partir de maio/2028, tendo em vista a possibilidade de quitar o saldodo resduo na prorrogao de 120 meses.

Porm, esse cenrio assume que todos esses parmetros so constantes ao longode todo o perodo do contrato, o que no o caso do Rio Grande do Sul. Assim, o cenrioreal da dvida gacha pode ser considerado pior do que esse, pois o crescimento da RLR foimuito baixo nos primeiros anos do contrato, bem como o comprometimento da receita com advida, fazendo com que o saldo devedor aumentasse muito no comeo, sobre o qual incidi-ram juros e correo monetria durante todo o perodo.

Quando se analisa o crescimento da receita, entretanto, observa-se que esse est

muito atrelado ao indexador da dvida. Considerando-se o IGP-DI, o crescimento real daRLR entre abril de 1998 e dezembro de 2014 de 1,7% a.a., mas, quando se considera oIPCA como deflator, a variao torna-se 3,4% a.a. Isso significa que uma das principais fon-

9,0

7,37,9

9,08,0 8,4

8,69,2 9,7

10,2 10,5 10,4 10,8 11,2 11,3 11,6

12,0

1,0

3,0

5,0

7,0

9,0

11,0

13,0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

(% da RLR)


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tes de desequilbrio econmico-financeiro do contrato est atrelada escolha do indexadorda dvida, que no garante o crescimento mnimo necessrio da receita para garantir que opagamento seja suficiente e permita a amortizao da dvida.


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3 Origem do desequilbrio econmico-financeiroNesta seo, sero apresentadas possveis causas para a existncia do desequil-

brio econmico-financeiro verificado nas sees anteriores. De acordo com a anlise do

presente estudo, a principal causa foi a utilizao do IGP-DI como indexador para correomonetria do saldo total da dvida. Ser mostrado que o IGP-DI um indexador que gerainstabilidade por dois motivos principais.

Em primeiro lugar, o IGP-DI um indexador que, pela sua composio, muito sen-svel variao na taxa de cmbio. Isso faz com que o devedor acabe assumindo um riscocambial, no sentido de que o saldo a ser pago est sujeito a aumentar repentinamente emfuno de momentos em que a moeda americana se aprecia fortemente frente ao real. Essefenmeno agravado na medida em que, quando o contrato foi assinado, o regime cambialadotado pelo Governo brasileiro era do tipo controlado, mas, logo em seguida, ele mudou,tornando-se flexvel. O risco cambial, portanto, que era apenas uma possibilidade no regime

que vigorava anteriormente, tornou-se uma realidade com a mudana do regime da taxa decmbio.

Em segundo lugar, ser mostrado que o IGP-DI um ndice de inflao pouco ade-quado para representar a variao de preos da economia do Rio Grande do Sul. Isso umproblema, pois tal desconexo do ndice com a economia gacha gera um descompassoentre a indexao da dvida que baliza a despesa com o servio da mesma e a inde-xao da receita tributria do RS. Em outras palavras, enquanto a despesa nominal com advida cresce seguindo o IGP-DI, a receita tributria nominal no cresce de acordo com oIGP-DI, o que cria um desequilbrio entre receita e despesa. Para verificar empiricamenteesse fenmeno, foi feita uma anlise economtrica que mostra que, de fato, um aumento no

IGP-DI no est associado, do ponto de vista estatstico, com um aumento nas receitas deImposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) do Rio Grande do Sul. Tal as-sociao, no entanto, encontrada em outros ndices como, por exemplo, o IPCA: um au-mento no IPCA est associado com um aumento na arrecadao do ICMS. importantesalientar que, em um contrato equilibrado do ponto de vista econmico-financeiro, a dinmi-ca de evoluo de receitas e despesas do pagador deve ser semelhante, sob pena de gerara impossibilidade de pagar e, consequente, o no cumprimento das obrigaes contratuais.

3.1 O efeito do cmbio no IGP-DI

O ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna, calculado pelo Instituto Brasileirode Economia (Ibre) da Fundao Getlio Vargas (FGV), uma medida de inflao em nvelnacional. O ndice comeou a ser divulgado em 1947 e foi sendo aperfeioado ao longo dotempo, conforme a disponibilidade de novos dados e a ampliao da abrangncia na coletade preos. O IGP-DI uma composio de trs outros ndices, assim descritos:

a) ndice de Preos ao Produtor Amplo-Disponibilidade Interna (IPA-DI) (60%);

b) ndice de Preos ao Consumidor-Brasil (IPC-BR) (30%);

c) ndice Nacional de Custo da Construo (INCC-DI) (10%).

Como se observa, o ndice que tem maior peso relativo aquele relacionado aos

preos de atacado, com participao de 60%. Essa estrutura de ponderao obtida combase no Valor Adicionado pela produo de bens e servios associados a esses grupos,informao esta que obtida junto s Contas Nacionais do Brasil (FUNDAO GETLIO

www


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VARGAS, 2015). Nesse sentido, os pesos do IGP-DI buscam refletir a estrutura produtivanacional.

A trajetria de crescimento do IGP-DI, de seus componentes e de ndices de inflaoalternativos no Brasil revela alguns fatos importantes. No Grfico 5, que expe o crescimen-to dessas sries, de maro de 1997 a julho de 2015, observa-se um crescimento do IGP-DIde 295,7%, o que representa uma evoluo de 97,8 pontos percentuais (p.p.) superior doIPCA, por exemplo. Raciocnio anlogo pode ser feito na comparao entre o IGP-DI e oIPC-DI: o segundo evoluiu 189,3% no perodo, uma diferena de 106,4 p.p. em relao aoIGP-DI.

Grfico 5

Evoluo do ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), da taxa de cmbio (R$/US$),e do ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI)

e suas desagregaes no Brasil mar./97-jul./15

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Bacen.FONTE DOS DADOS BRUTOS: Ibre-FGV.FONTE DOS DADOS BRUTOS: IPEADATA.

Podemos ver que os fatores que levaram o IGP-DI a variar muito acima dos demaisindicadores de inflao no so controlveis pelo Governo do Estado, como o cmbio e avariao de preos de bens do atacado, alguns deles no produzidos localmente.

Para entender como o IGP-DI sensvel ao cmbio, h que se identificar primeiro oscanais de transmisso desse efeito. Analisando-se novamente o Grfico 5, observa-se que oprincipal componente que puxa o ndice para cima o IPA-DI, que cresceu 385,3% noperodo analisado (174,0 p.p. acima do IPCA). O IPC-BR e o INCC-DI, os outros dois com-ponentes do ndice, acumularam variao positiva de 206,3% e 314,2% respectivamente.Nesse caso, conclui-se que a variao do IPA-DI, tanto pela magnitude quanto pela repre-

sentatividade no IGP-DI (60%), a que mais contribuiu para o descolamento do ndice geralem relao aos ndices de preos ao consumidor. A seguir, so discutidos dois canais pelosquais o IGP-DI afetado pela taxa de cmbio.

316,8

314,2

385,3

206,3

205,0

211,3

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

300,0

350,0

400,0

Mar./97

Out./97

Maio/98

Dez./

98

Jul./99

Fev./

00

Set./00

Abr./01

Nov./

01

Jun./

02

Jan./

03

Ago./

03

Mar./04

Out./04

Maio/05

Dez./

05

Jul./06

Fev./

07

Set./07

Abr./08

Nov./

08

Jun./

09

Jan./

10

Ago./

10

Mar./11

Out./11

Maio/12

Dez./

12

Jul./13

Fev./

14

Set./14

Abr./15

IGP-DI INCC IPA-EPIPC Taxa de cmbio IPCA

Legenda:

(%)


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3.1.1 Preo das commodities

Um canal de propagao do cmbio ao IPA-DI e, consequentemente, ao IGP-DI ainfluncia das commodities. A Tabela 6 mostra que a estrutura de ponderao do IPA-DI composta por produtos agropecurios (29,1%) e produtos industriais (70,9%). Essa estrutu-ra, que atualizada com base na mdia trienal de informaes das Contas Nacionais, de-termina o quanto cada produto ir representar no ndice final.

Tabela 6

Estrutura de ponderao do ndice de Preos ao Produtor Amplo--Disponibilidade Interna (IPA-DI) e do ndice Geral de Preos-

-Disponibilidade Interna (IGP-DI), segundo a origem de produo dasmercadorias e respectivos pesos, no Brasil 2015

DISCRIMINAO PESO RELATIVONO IPA-DI (%)PESO RELATIVO

NO IGP-DI (%)Produtos agropecurios..... 29,1 17,5

Lavouras temporrias ............ 17,0 10,2Lavouras permanentes .......... 2,7 1,6Pecuria ...... ............... ........ ... 9,4 5,6Produtos industriais ........... 70,9 42,5Indstria extrativa .................. 5,2 3,1Indstria de transformao .... 65,7 39,4TOTAL .................................. 100,0 60,0

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Ibre-FGV (2015).

Dentro dos produtos agropecurios e industriais, podemos identificar commoditiescujo preo formado no mercado internacional, denominado em dlares, como, por exem-

plo, soja em gro e minrio de ferro. A participao desses e de outros produtos direciona-dos para o mercado externo soma 12,36% do ndice total, conforme discriminado na Tabela7. Dito de outro modo, pelo menos 12,36% do IPA-DI composto por commoditiescujo pre-o varia diretamente com a flutuao cambial e com a demanda externa por esses produtos,ensejando um risco cambial significativo para a dvida dos estados. Alm disso, a arrecada-o de ICMS no varia ou varia muito pouco com a produo desses bens, pois, como servisto mais adiante, as exportaes so desoneradas e muitos desses bens sequer so pro-duzidos no RS (pelo menos 12,7% da estrutura do IPA-DI, ou 7,6% do IGP-DI, conforme aTabela 9).

Tabela 7

Participao relativa no ndice de Preos ao Produtor Amplo--Disponibilidade Interna (IPA-DI) e no ndice Geral de Preos--Disponibilidade Interna (IGP-DI) de commoditiescujo preo

preponderantemente formado no mercado externono Brasil 2015

COMMODITYPARTICIPAONO IPA-DI (%)

PARTICIPAONO IGP-DI (%)

Soja (em gro) .......... 6,12 3,67Caf (em gro) ......... 1,21 0,72Algodo(em caroo) 0,62 0,37Minrio de ferro ........ 4,41 2,65SOMA....................... 12,36 7,42



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3.1.2 Custos de produo

Um segundo canal pelo qual o cmbio afeta o IPA-DI o impacto sobre os custos deproduo, que, em ltima anlise, repercutem sobre os preos. Embora esse efeito seja dif-cil de quantificar no se sabe exatamente o consumo intermedirio de cada segmentoindustrial e a origem dos insumos , as flutuaes no cmbio geram impactos sobre o pre-o final de muitos produtos. Um exemplo claro acontece na agricultura: uma depreciaocambial, como a observada em 1999, aumenta o custo de fertilizantes, em geral importados,e pressiona os custos para o produtor. Esse aumento no preo dos insumos tende a serrepassado, ao menos em parte, para os produtos finais, motivo pelo qual o IPA-DI se tornaainda mais sensvel s flutuaes do cmbio.

3.1.3 Em quanto a taxa de cmbio afeta o IGP-DI?

Em teoria, como j visto, a sensibilidade do IGP-DI em relao taxa de cmbio ten-

de a ser maior do que a do IPCA, que inclui apenas bens de consumo final na sua composi-o. Na prtica, estudos que estimam o pass-through do cmbio para a inflao no Brasil(isto , o quanto da variao do cmbio afeta a variao dos ndices de inflao) apresen-tam resultados que corroboram a tese aqui levantada. Couto e Fraga (2014) estimaram queuma variao de 1% na taxa de cmbio gerou um efeito de 0,85% no IGP-DI e 0,68% noIPCA, para o perodo de 1999 a 2011. Em uma janela de tempo diferente, considerando operodo 2003-12, o efeito estimado menor para ambos os ndices (0,62 para o IGP-DI e0,37 para o IPCA), porm o efeito permanece sendo maior para o IGP-DI. Outros estudosempricos confirmam que choques cambiais tendem a gerar efeito maior sobre os preos noatacado (como o IPA-DI) do que nos preos ao consumidor (ver, por exemplo, NOGUEIRA,

2012).Em resumo, os estudos empricos no Brasil confirmam que variaes cambiais, que

fogem ao controle da administrao pblica estadual, afetam muito mais o IGP-DI, princi-palmente por meio dos preos de atacado, do que os demais ndices de preo como, porexemplo, o IPCA. Por essa razo, a mudana na conjuntura econmica e a depreciaocambial observada na ltima dcada catapultaram, atravs do IGP-DI, o estoque da dvidado RS.

3.1.4 Os efeitos da mudana do Regime Cambial

Como j mencionado, o contrato da dvida previa que incidiriam sobre o montante aser amortizado uma taxa de juros de 6% ao ano e uma correo monetria medida a partirdo IGP-DI. Ou seja, o contrato previa um componente varivel no valor das parcelas. Ante-riormente, viu-se que tal componente varivel, o IGP-DI, devido cesta de bens utilizada, um ndice sensvel variao na taxa de cmbio. Portanto, ao assinarem os contratos desuas respectivas dvidas, os estados estavam assumindo um risco cambial, na medida emque as parcelas a serem pagas dependeriam de um indexador cujo comportamento, por suavez, dependia do comportamento da taxa de cmbio observada no momento.

A presena do risco cambial faz com que o cenrio econmico favorvel para os es-tados seja um em que a taxa de cmbio permanea relativamente estvel ou se apreciando.

Nesse cenrio, o componente varivel das parcelas a serem pagas seria baixo e, portanto,impactaria pouco no tamanho das mesmas. Por outro lado, um cenrio econmico desfavo-rvel um em que existam grandes desvalorizaes na taxa de cmbio, as quais afetariam


23/46


sensivelmente o IGP-DI, o que, por sua vez, aumentaria o servio da dvida. Portanto, paraque haja um equilbrio contratual, contratos que so firmados em um ambiente econmicoonde se espera que a taxa de cmbio se desvalorize fortemente devem evitar basearem-seem indexadores que sejam vinculados ao preo do dlar, i.e., devem evitar assumir o risco

cambial. Analogamente, em ambientes onde se espera que haja uma certa estabilidadecambial, introduzir o risco cambial em contratos de dvida algo benigno.

Um determinante importante do comportamento da taxa de cmbio o regime cam-bial que o pas adota. Em linhas gerais, esses podem ser de trs tipos: (a) o regime de cm-bio fixo quando a taxa de cmbio entre a moeda local e a moeda estrangeira fixada egarantida pelo Governo; (b) o regime de cmbio flutuante quando a taxa de cmbio entre amoeda local e a moeda estrangeira determinada pela interao entre a oferta e a procuradas mesmas; (c) o regime misto quando no h uma fixao explcita da taxa de cmbiodo pas, de tal forma que o Governo deixa a taxa de cmbio flutuar desde que ela fique den-tro de um determinado intervalo.

Em 1997, no ano em que os contratos foram assinados, vigorava no Brasil um regi-me cambial do tipo misto. A escolha fazia parte da terceira fase do Plano Real que tinhapor objetivo acabar com o acelerado processo inflacionrio pelo qual o Brasil estava pas-sando e previa que o Real, criado em 1994, teria uma ncora cambial. Tal regime consis-te em vincular a moeda local a alguma moeda estrangeira forte, no caso, o dlar. No Brasil,a ncora cambial era um pouco diferente da dos demais pases que adotaram tal regime.Em um pas que adotasse a ncora cambial tradicional, a poltica cambial adotada era decmbio fixo9. No caso brasileiro, o Governo nunca garantiu conversibilidade entre real edlar. Ele apenas atuava no sentido de controlar a flutuao da taxa de cmbio, em um pri-meiro momento, para que nunca ultrapassasse um real para um dlar e, mais adiante, para

que desvalorizasse sempre gradual e lentamente dentro de bandas cambiais que estabe-leciam limites superiores implcitos.

Embora eficaz no controle da inflao, a ncora cambial implementada vinha com umcusto econmico alto. A taxa de cmbio apreciada gerou um dficit em Conta Corrente, queeste precisou ser financiado com a entrada de capitais. Para atra-los, o Banco Central pre-cisava aumentar consideravelmente a taxa de juros. A mdia mensal da taxa Selic anualiza-da entre janeiro de 1995 at dezembro de 1998 foi de 34,2% ao ano. O patamar elevado daSelic, taxa bsica de juros da economia, gerava um problema fiscal para todos os entes fe-derativos10.

Alm da crescente deteriorao das contas externas e dos fundamentos macroeco-nmicos precrios, o Brasil sofreu, entre 1994 e 1998, com trs crises que afetaram todosos mercados emergentes: Mxico em 1994, sia em 1997 e Rssia em 1998. Todas essascrises foram geradas em pases que eram, assim como o Brasil, considerados emergentes eque, de certa forma, tinham arranjos cambias parecidos com os do Brasil. Todos esses fatossomados contribuam enormemente para a desconfiana dos investidores em relao ca-pacidade do Brasil de continuar se endividando, tanto interna quanto externamente, para

9 Um exemplo de um pas que adotou a ncora cambial tradicional a Argentina, que colocou em sua constituio a parida-de entre peso e dlar. O Governo argentino garantia a conversibilidade de pesos em dlar na proporo de um para um.Dessa forma, a poltica monetria e, consequentemente, a oferta de moeda seriam inteiramente determinadas pela oferta

de dlares disponvel naquele pas. Essa poltica implicava em uma austeridade monetria que impactaria na reduo ime-diata da inflao.

10De fato, um dos componentes por trs da elevao da dvida do RS de 13,3% para 27,1% foram as sucessivas elevaesda taxa Selic.


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manter o controle cambial. O Governo reconhecia esse problema e, por isso mesmo, a partirde 1995, comeou um processo de desvalorizao gradual do real em relao ao dlarchamado de microbandas cambiais. Conforme o Grfico 6, em junho de 1994, a moedaamericana era cotada em R$ 0,95 e foi gradualmente se valorizando frente ao real de tal

forma que, em dezembro de 1998, ela atingiu o valor de R$ 1,2 uma desvalorizao de27,1%.

Embora o Governo tentasse aliviar a presso que os investidores faziam em cimadas reservas internacionais utilizando o sistema de bandas cambiais, o Brasil precisou, nofinal de 1998, recorrer ao Fundo Monetrio Internacional para obter divisas suficientes de talforma que conseguisse honrar seus compromissos. Essas medidas, no entanto, no foramsuficientes para conter a incerteza gerada pelas sucessivas crises externas e pela deteriora-o do cenrio macroeconmico. Por esse motivo, no restou outra alternativa ao Governobrasileiro seno realizar uma maxidesvalorizao em janeiro de 1999, quando o dlar saltoude R$ 1,2 em dezembro de 1998 para R$ 1,98 no ms seguinte. O Grfico 6 ilustra bem a

magnitude do salto que totalizou 64,1% de desvalorizao do real frente ao dlar.

Grfico 6

Taxa de cmbio mdia mensal no Brasil jun./94-ago./15

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Bacen.

De 1999 em diante, o Brasil viria a adotar um regime cambial muito mais prximo doregime de cmbio flexvel, no qual o Governo faz poucas intervenes para conter valoriza-es ou desvalorizaes do dlar frente ao real. O Grfico 6 mostra claramente a diferenaentre os dois regimes cambiais. No primeiro, que vai de 1994 at 1998, o dlar apresentaum patamar de relativa estabilidade, tendo uma desvalorizao contnua e constante. A par-tir de 1999, no entanto, o componente do risco cambial fica evidente. A taxa de cmbio pas-sa por fortes e repentinas depreciaes nos anos 2001, 2002, 2008 e de 2014 at agora.Todas essas desvalorizaes, na medida em que se traduzem em aumento do IGP-DI, ge-ram um custo financeiro elevado para o Governo do Estado do Rio Grande do Sul na forma

do servio da dvida.

0,94

1,21

1,98

3,89

1,57

3,65

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Jun./

94

Jan./

95

Ago./

95

Mar./96

Out./96

Maio/97

Dez./

97

Jul./98

Fev./

99

Set./99

Abr./00

Nov./

00

Jun./

01

Jan./

02

Ago./

02

Mar./03

Out./03

Maio/04

Dez./

04

Jul./05

Fev./

06

Set./06

Abr./07

Nov./

07

Jun./

08

Jan./

09

Ago./

09

Mar./10

Out./10

Maio/11

Dez./

11

Jul./12

Fev./

13

Set./13

Abr./14

Nov./

14

Jun./

15

R$/US$


25/46


3.1.5 Exemplo prtico: efeitos da desvalorizaocambial de 1999 sobre o IGP-DI

Atravs dos canais de transmisso da taxa de cmbio ao IPA-DI e, consequentemente,

ao IGP-DI, razovel supor que, em perodos de rpida oscilao da taxa de cmbio, o cus-to da dvida deva variar muito acima de outros ndices de inflao e, tambm, da receita cor-rente lquida do Governo. Entre dezembro de 1998 e fevereiro de 1999, perodo em que ataxa de cmbio (R$/US$) passou de R$ 1,21 para R$ 1,91 (aumento de 58,8%), o IPA-DIregistrou um aumento de 8,7%, ante 1,8% do IPCA (Grfico 7). Esse diferencial de 6,9p.p. em apenas dois meses representa um acrscimo do estoque da dvida do Estadomuito acima da sua capacidade de pagamento. O mesmo pode ser observado na variaoanual do indicador nos perodos de maior desvalorizao cambial: nos anos de 1999 e 2002,o IGP-DI cresceu 20,0% e 26,4% respectivamente, enquanto o IPCA variou 8,9% e 12,5%no mesmo perodo (Tabela 8).

Grfico 7

Variao acumulada de indicadores selecionadosno Brasil dez./98-fev./99

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Bacen.FONTE DOS DADOS BRUTOS: Ibre-FGV.FONTE DOS DADOS BRUTOS: IPEADATA.

Esses exemplos ilustram bem o efeito da taxa de cmbio sobre o IGP-DI. Como a d-vida indexada variao desse indicador, depreciaes cambiais sbitas transparecem odesequilbrio financeiro que existe no contrato. Esse risco de mercado associado s flutua-

es cambiais faz com que a capacidade de pagamento dos estados se reduza a partir decondies macroeconmicas que fogem do controle do agente pblico estadual. Nesse sen-tido, se a dvida fosse indexada a um ndice de preos ao consumidor, como o IPCA, o efei-to seria bem menor, uma vez que o preo dos bens de consumo final oscila menos que opreo de commoditiese produtos industrializados.

58,8

5,6 8,7 2,1 1,5 1,80

10

20

30

40

50

60

70

Taxa decmbio

IGP-DI IPA-EP IPC INCC IPCA

(%)


26/46


Tabela 8

Variao % anual de indicadores selecionados no Brasil 1998-2015

ANOS IGP-DI INCC IPA-EP IPC TAXA DE C MBIO(R$/US$)

IPCA

1998 (1) 0,6 1,4 0,8 -0,1 6,3 0,11999 20,0 9,2 28,9 9,1 52,9 8,92000 9,8 7,7 12,1 6,2 6,5 6,02001 10,4 8,9 11,9 7,9 20,3 7,72002 26,4 12,9 35,4 12,2 53,5 12,52003 7,7 14,4 6,3 8,9 -19,3 9,32004 12,1 11,0 14,7 6,3 -7,1 7,62005 1,2 6,8 -1,0 4,9 -15,9 5,72006 3,8 5,0 4,3 2,1 -5,9 3,12007 7,9 6,2 9,4 4,6 -16,9 4,52008 9,1 11,9 9,8 6,1 34,1 5,92009 -1,4 3,2 -4,1 3,9 -26,9 4,3

2010 11,3 7,8 13,9 6,2 -3,3 5,92011 5,0 7,5 4,1 6,4 8,5 6,52012 8,1 7,1 9,1 5,7 13,1 5,82013 5,5 8,1 5,1 5,6 12,9 5,92014 3,8 7,0 2,2 6,9 12,5 6,4

2015 (2) 5,1 5,8 4,3 7,0 22,1 6,8

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Bacen.FONTE DOS DADOS BRUTOS: Ibre-FGV.FONTE DOS DADOS BRUTOS: IPEADATA(1) Variao de maro a dezembro. (2) Variao de janeiro a julho.

3.2 A receita tributria do RS no acompanhaa evoluo do IGP-DIAlm do lado da despesa, h que se analisar a eventual influncia do IGP-DI sobre

as receitas do Estado. Primeiro, analisa-se a estrutura do IPA-DI, que baseada na estrutu-ra produtiva nacional e no na local. Teoricamente, como a estrutura hierrquica do ndiceno reflete a estrutura produtiva do RS, pode haver um desequilbrio financeiro relacionado evoluo de receitas e despesas. A segunda parte da seo justamente uma anliseemprica da influncia do IGP-DI e do IPCA sobre a arrecadao estadual, tendo por objeti-vo avaliar a sensibilidade das receitas do Estado a esses ndices.

3.2.1 A ponderao do IGP-DI baseada na estruturaprodutiva nacional

Alm da influncia do cmbio, um outro fator, derivado da estrutura hierrquica doscomponentes do IGP-DI, gera desequilbrio financeiro no contrato. Divide-se esta anlise emduas partes: a primeira estima a participao no IGP-DI de produtos os quais o RS sequerproduz; a segunda analisa as distores decorrentes da especializao produtiva do Estado,que no capturada na estrutura hierrquica do ndice.

3.2.1.1 Influncia de bens que o RS sequer produz

Como os pesos de cada item na composio do IGP-DI so derivados de pesquisaem mbito nacional, a dvida do Estado do RS evolui com base em produtos que o Estado


27/46


sequer produz, o que implica um claro descompasso na evoluo dos ativos e passivos dosentes federativos11. No caso do RS, produtos como cana-de-acar (3,5%), minrio de ferro(4,4%), lcool (0,9%) e caf (0,3%), que no so ou so muito pouco produzidos e, conse-quentemente, no geram tributos ao Estado, correspondem a aproximadamente 12,7% da

estrutura do IPA-DI, ou 7,6% da estrutura do IGP-DI12. Pode-se concluir, ento, que varia-es nos preos de produtos tropicais, os quais o RS no produz devido sua posio geo-grfica, alm de bens industrializados que no fazem parte da estrutura produtiva local, afe-tam a dvida do Estado junto Unio.

Tabela 9

Participao relativa no ndice de Preos ao Produtor Amplo-Disponibilidade Interna (IPA-DI) e no ndiceGeral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI) de produtos no produzidos pelo RS 2015

PRODUTOS NO PRODUZIDOS PELO RS PARTICIPAO % NOIPA-DIPARTICIPAO % NO

IGP-DI

Lavouras temporriasCana-de-acar ............................................................ 3,5 2,1Algodo (em caroo) .................................................... 0,6 0,4Abacaxi ......................................................................... 0,2 0,1Lavouras permanentesCacau ........................................................................... 0,1 0,1Banana ......................................................................... 0,4 0,2Caf (em gro) ............................................................. 1,2 0,7Coco-da-bahia .............................................................. 0,1 0,0Mamo .......................................................................... 0,2 0,1Indstria de transformaoIndstria extrativa (principalmente minrio de ferro) .... 5,2 3,1Caf .............................................................................. 0,3 0,2

Manteiga de cacau ....................................................... 0,0 0,0lcool ............................................................................ 0,9 0,6TOTAL .......................................................................... 12,7 7,6


3.2.1.2 Ignorabilidade da especializao produtiva

A especializao produtiva dos estados tambm gera efeito anlogo, ou seja, distor-ce a evoluo equiparada de atividades econmicas especficas. Por exemplo, enquanto osegmento de mquinas e equipamentos para a agricultura corresponde a aproximadamente1,0% da estrutura de bens industrializados no IPA-DI (FUNDAO GETLIO VARGAS,2015), no RS essa atividade econmica proporcionalmente bem mais relevante (4,2% do

Valor Adicionado Bruto, segundo dados do IBGE). O segmento de mquinas e equipamen-tos, considerando no s aqueles destinados agricultura, tambm est subdimensionadono caso do RS: corresponde a 13,1% do VAB da indstria de transformao do Estado, ante5,8% na estrutura do IPA-DI. Se a atividade vai mal, o Estado passa a arrecadar menos, emproporo maior do que a evoluo da dvida. E, mesmo que a recproca tambm seja ver-dadeira, do ponto de vista da administrao da dvida, isso representa um fator adicional derisco de mercado que aprofunda o desequilbrio.

11Em um contrato equilibrado, a evoluo do ativo deve acompanhar, da maneira mais prxima possvel, a evoluo do pas-sivo.

12Esta estimativa conservadora, visto que no considera produtos que o RS produz muito pouco em relao ao peso doitem na estrutura hierrquica do IPA-DI. Como exemplo, podemos citar que produtos agrcolas tropicais no so (ou o soem pequena escala) produzidos pelo RS, ao mesmo tempo em que a variao de seus preos ocasiona variaes na dvi-da do Estado com a Unio.


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Em um pas de dimenses continentais, com caractersticas produtivas e edafoclim-ticas to distintas entre os entes federados, a utilizao de um ndice de correo da dvidacom abrangncia nacional gera, por si s, um desequilbrio econmico e financeiro latenteentre os estados e a Unio. Do ponto de vista econmico, desequilibrado a dvida do RS

evoluir de acordo com o preo de produtos os quais o RS sequer produz, como minrio deferro, caf e algodo. Alm do fator cambial, a primeira dcada dos anos 2000 marcou umperodo de aumento considervel no preo das commodities, pressionando ainda mais oIGP-DI e, consequentemente, a dvida do Estado. imperioso, portanto, que haja a troca doIGP-DI por um indexador que reflita de maneira menos distorcida a relao entre a capaci-dade de pagar do Estado e a evoluo da dvida.

3.2.2 A relao emprica entre ICMS e o IGP-DI inexiste

O IGP-DI utilizado mensalmente para calcular o valor da prestao paga pelo RS.

No entanto, apesar da falta de motivos econmicos para a utilizao deste como indexador,a sua relao com as receitas de arrecadao do Governo estadual necessita ser verificadaempiricamente, a fim de permitir uma concluso mais precisa com relao sua razoabili-dade. Isso importante, pois, se as receitas estaduais no possuem um desempenho simi-lar ao do IGP-DI, surge um descasamento entre despesa e receita que impossibilita o cum-primento do contrato.

No momento em que o IGP-DI foi definido como indexador da dvida renegociadacom a Unio sob o contrato na forma da Lei n 9.496/97, a sua variao mensal era muitosemelhante do IPCA. Apesar de a sua composio indicar uma dependncia do cmbio edos preos das commodities, a alta sensibilidade do IGP-DI ainda no estava evidente devi-

do s bandas cambiais mveis, que controlavam a taxa de cmbio, e aos preos das com-modities ainda razoveis, pois a forte demanda chinesa por matrias-primas somente seconcretizaria anos depois.

Por outro lado, as receitas do Estado do RS decorrem principalmente do ICMS arre-cadado, que depende muito da estrutura produtiva do RS. O Valor Adicionado Bruto do RS composto, de modo aproximado, pelo setor servios (60%), pela indstria (30%) e pelaagropecuria (10%). Assim, a arrecadao do Rio Grande do Sul est muito atrelada a umaestrutura pouco ligada s variaes cambiais e aos preos das commodities.

3.2.2.1 Metodologia utilizada

Para testarmos empiricamente esta hiptese, a principal fonte de arrecadao esta-dual, o ICMS, foi regredido contra o IGP-DI e o IPCA, com o objetivo de analisarmos estatis-ticamente a relao entre estas variveis. Para a consistncia das estimaes, necessrioincluirmos variveis de controle que tambm afetam o ICMS. Caso contrrio, a omisso des-tas variveis distorceria o verdadeiro valor da relao encontrada entre o IGP-DI e o IPCAcom o ICMS. Assim, foram includas quatro variveis de controle:

1. Pesquisa Mensal do Comrcio (PMC) para o Rio Grande do Sul;2. Pesquisa Industrial Mensal (PIM) para o Rio Grande do Sul;3. Taxa de cmbio entre o real e o dlar;

4. E a taxa de juros Selic anualizada.Estas variveis objetivam controlar para condies econmicas que poderiam impac-

tar tanto a arrecadao de ICMS quanto os ndices de inflao utilizados e, consequente-


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mente, a ausncia destas distorceria os resultados obtidos. O ICMS arrecadado, o IGP-DI, oIPCA, a PMC e a PIM foram dessazonalizadas a fim de retirar o efeito calendrio que existenestas variveis, consequncia da flutuao econmica que ocorre em diferentes perodosdo ano. Todas as variveis utilizadas para explicar o desempenho do ICMS em um dado

ms foram includas como a variao em 12 meses e logaritimizadas. Isto feito para que oresultado reportado represente a elasticidade da variao do ICMS com relao s variveisindependentes. Tambm foram includos termos autorregressivos (a variao do ICMS emmeses anteriores) at o ponto em que o efeito da autocorrelao desapareceu. Para tanto,testamos para autocorrelao atravs do teste de Breusch-Godfrey (LM), indicando ausn-cia desta em todos os modelos. Tambm foram estimados com erros robustos via HAC, se-lecionados os lags pelo critrio de informao de Akaike (AIC), a fim de controlar para a he-teroscedasticidade. Os critrios de informao utilizados para selecionar os melhores mode-los foram o AIC, o critrio de Schwarz (SC) e o critrio de Hannan-Quinn (HQC), onde quan-to menor for o valor obtido para um modelo em comparao a outro, melhor o seu ajuste. O

perodo analisado se inicia em janeiro de 2003, devido disponibilidade da PIM, sem a qualse torna difcil controlar para a produo industrial, at dezembro de 2014, completando as-sim um total de 12 anos.

A regresso estimada para o IPCA foi:

, , , !"#$, %&'#(, ) *

++ -

Onde a variao da arrecadao do ICMS no ms t, , a variao doIPCA em 12 meses,

, a variao da PMC em 12 meses,

!"#$, a variao

em 12 meses da taxa de cmbio real/dlar, &'#(, a variao em 12 meses da taxa dejuros Selic e . *+ +so a variao na arrecadao de ICMS em cada um dos qua-tro meses anteriores.

A mesma regresso foi estimada substituindo-se o IPCA pelo IGP-DI:

/0, , , !"#$, %&'#(, ) *

++ 1

Por ltimo, quatro regresses foram estimadas, a fim de testar a robustez dos resul-

tados: uma delas tanto com o IPCA quanto com o IGP-DI, a outra com o IPCA, INCC e IPA,que so dois componentes do IGP-DI, a terceira somente com o INCC e a quarta somentecom o IPA. O objetivo desses testes de robustez verificar se esses outros ndices de infla-o no acompanham melhor a variao do ICMS.

/0, , , , %!"#$, 2&'#(, ) *

++ 3

, 4, , , %,

2!"#$, 2&'#(, ) *

+ + 5


30/46


4, , , !"#$, %&'#(, ) *

++ 6

, , , !"#$, %&'#(, ) *

++ 7

3.2.2.2 Resultados

Essas seis regresses objetivam estimar a sensibilidade da arrecadao do ICMS variao nas taxas de inflao, controlando para outros fatores que tambm impactam aarrecadao de ICMS. A regresso (2) est na tabela abaixo, com cada varivel com osseus respectivos valores dos coeficientes, desvios-padro e p-valores. Essa tabela mostra aelasticidade da arrecadao do ICMS com relao s variveis escolhidas, em especial oIPCA. Isto , em quantos por cento a arrecadao de ICMS varia, quando, por exemplo, oIPCA cresce 1%. O coeficiente encontrado para o IPCA, , foi de 0,5, o que significa que acada vez que h uma elevao de 1% no IPCA acumulado em 12 meses, o ICMS arrecada-do cresce 0,5%. Essa relao elevada esperada, devido arrecadao de impostos doRS, por meio do ICMS, estar fortemente ligada ao comrcio e aos servios. Para avaliarmosse o impacto do IPCA estatisticamente significante, precisamos olhar o p-valor, que indicaqual a probabilidade de obtermos um resultado como esse, se o verdadeiro valor do coefici-ente fosse 0. Usualmente utiliza-se como ponto de corte uma probabilidade maior do que 1em 10. O p-valor encontrado para o IPCA de 0,001, isto , a chance de encontramos um

valor como esse ao acaso de 1 em 1000. Assim, o coeficiente do IPCA considerado es-tatisticamente significante; isto , o IPCA possui uma relao estatstica com o ICMS, mes-mo aps controlarmos para outras variveis que potencialmente afetam a arrecadao esta-dual.

Tabela 10

Regresso do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios(ICMS) com a variao em 12 meses do ndice de Preos a Consumidor

Amplo (IPCA) 2003-14

VARIVEIS COEFICIENTE ERRO-PADRO P-VALOR

Constante ..................... -0,018 0,015 0,25IPCA ............................. (1)0,503 0,151 0,001PIM ............................... 0,037 0,063 0,556PMC ............................. (2)0,295 0,141 0,039CAMBIO ....................... (1)-0,083 0,029 0,005SELIC ........................... -0,002 0,021 0,914R-quadrado .................. 0,462 AIC ........................... -2,527R-quadrado ajustado .... 0,426 SC ............................ -2,32Estatstica F ................. (1)12,714 HQC ......................... -2,443Prob (Estatstica F) ...... 0 Teste LM (p-valor) .... 0,47

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Bacen.FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE.

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.(1) Significncia a 1%. (2) Significncia a 5%.


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Quando fazemos a mesma anlise para o IGP-DI, os resultados indicam que esteno possui uma relao estatstica significante, pois o p-valor de 0,17, ou de aproximada-mente de 1 em 5,8. Alm disso, a elasticidade do ICMS em relao ao IGP-DI pequena.Para cada variao de 1% no IGP-DI acumulado em 12 meses, h uma elevao de 0,08%

no ICMS arrecadado. Como o IGP-DI no estatisticamente significante, no podemos des-cartar que o verdadeiro valor seja 0.

Tabela 11

Regresso do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios(ICMS) com a variao em 12 meses do ndice Geral de Preos-

-Disponibilidade Interna (IGP-DI) 2003-14

VARIVEIS COEFICIENTES ERRO-PADRO P-VALOR

Constante ........... ........ .. 0,012 0,01 0,235IGP-DI .......................... 0,08 0,058 0,17

PIM ............................... 0,047 0,072 0,518PMC ............................. 0,198 0,134 0,143CAMBIO ....................... (1)-0,077 0,029 0,009SELIC ........................... 0,007 0,021 0,732R-quadrado .................. 0,451 AIC ........................... -2,506R-quadrado Ajustado ... 0,414 SC ............................ -2,299Estatstica F ................. (1)12,138 HQC ......................... -2,422Prob (Estatstica F) ...... 0 Teste LM (p-valor) ... 0,21

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Bacen.FONTE DOS DADOS BRUTOS: IBGE.FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.(1) Significncia a 1%.

As estimaes feitas para as quatro regresses adicionais esto no Apndice A. Pa-ra a estimao (4), na qual tanto o IPCA quanto o IGP-DI foram includos, os resultados in-dicam que o IPCA permanece como um bom ndice de inflao para explicar a arrecadaodo ICMS. De fato, o coeficiente aumentou de 0,5 para 1,14, indicando que uma elevao de1% no IPCA resulta em um crescimento de 1,14% na arrecadao de ICMS. J o coeficientedo IGP-DI foi negativo, relacionando-se de modo inverso arrecadao de ICMS e signifi-cante a 10%. Em outras palavras, o IGP-DI no possui nenhuma relao estatstica positivacom a arrecadao de ICMS do RS.

Na regresso (5) foram includos, alm do IPCA, o INCC e o IPA, a fim de verificar seesses componentes do IGP-DI, no relacionados ao consumidor, poderiam afetar a arreca-

dao do ICMS de modo a reduzir a importncia do IPCA. No entanto, o resultado encontra-do corrobora as regresses iniciais, ou nas quais o IPCA permanece como o ndice de infla-o mais relevante, com um coeficiente de 1,38 e estatisticamente significante, com umachance de 1 em 10.000 de o verdadeiro valor do coeficiente ser 0. Alm disso, os coeficien-tes do INCC e do IPA encontrados foram negativos, e o INCC foi significante a 10%, indi-cando que existe a possibilidade, assim como para o IGP-DI, de o impacto do INCC ser ne-gativo na arrecadao de ICMS.

As duas ltimas regresses, (6) e (7), foram feitas utilizando-se somente o INCC e oIPA, respectivamente, como ndices de inflao. Logo, objetivamos testar, assim como foifeito para o IGP-DI, se esses ndices de inflao possuem uma relao positiva e estatisti-

camente significante com o ICMS, a fim de avaliar a sua adequao como indexador. Am-bas as regresses mostram que tanto o INCC quanto o IPA no so estatisticamente signifi-cantes na tentativa de explicar as variaes na arrecadao de ICMS.


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Em suma, os resultados encontrados indicam que o IGP-DI no um indexador dadvida razovel do ponto de vista econmico, devido ausncia de relao deste com a ar-recadao do principal tributo estadual, o ICMS. Assim, surge um descasamento entre recei-ta estadual e despesa com a dvida que no possvel de ser contornado, a no ser por

uma fortuidade. Por outro lado, o IPCA possui uma relao positiva e significante com a ar-recadao de ICMS, sinalizando que, em momentos em que o IPCA se eleva, h um acom-panhamento concomitante da receita estadual. Logo, a utilizao do IPCA como indexadordo custo da dvida possui uma motivao econmica, pois, em momentos quando a inflaomedida pelo IPCA se eleva, h uma resposta tambm positiva da arrecadao de ICMS,gerando ciclos de flutuao semelhantes.


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4 Simulaes para o saldo devedor da dvidano final do prazo contratual

Pela lgica da Tabela Price, o saldo devedor principal deve ser quitado em 2028,quando encerra o prazo do contrato. Entretanto, o Rio Grande do Sul no conseguir amor-tizar o saldo formado na conta Resduo at aquele ano, como ser visto nesta seo.

Para simular o saldo a pagar no fim do contrato, necessrio ter uma projeo doquanto crescer, em termos reais, a RLR, uma vez que, at que a conta Resduo seja even-tualmente zerada, 13% dela so destinados para o pagamento mensal das parcelas. Com oobjetivo de contemplar o maior nmero possvel de cenrios, utilizamos a metodologia deMonte Carlo para simular 1.000 cenrios de evoluo da dvida.

Dois tipos de simulaes foram construdos. O primeiro tipo baseou-se nos termosatuais do contrato, i.e., correo do saldo pelo IGP-DI e taxa de juros de 6% ao ano. J o

segundo baseou-se nos termos contratuais que vigoraro caso a Lei Complementarn 148/14 seja sancionada. A mudana contratual faz com que, entre outras modificaes, osaldo seja corrigido pelo IPCA e a taxa de juros seja de 4,0%, caso a soma dos dois valoresno ultrapasse o registrado pela taxa Selic. Como hiptese simplificadora, assumiu-se que asoma dos dois valores, daqui para frente, ser sempre menor do que a Selic que vigorar nofuturo.

Em cada um dos cenrios, foram sorteados 153 valores, um para cada ms a partirde agosto de 2015 at abril de 2028, para o crescimento real da RLR. Os valores foram ge-rados aleatoriamente, seguindo uma distribuio normal. Os parmetros da distribuio mdia e desvio-padro utilizados foram os valores histricos de crescimento real da RLR

deflacionada por cada ndice utilizado (IGP-DI e IPCA) no perodo de abril de 1998 at julhode 2015.

4.1 Condies atuais do contratoO Grfico 8 mostra cinco cenrios possveis para a evoluo do saldo devedor da d-

vida do RS utilizando como premissa as condies atuais do contrato, ou seja, correo dosaldo devedor pelo IGP-DI e taxa de juros de 6% ao ano. A diferena entre os cenrios refle-te o quo alto ou baixo est se assumindo que foi o crescimento real da receita lquida real.

A linha vermelha mostra o cenrio que, dentre os 1.000 simulados, gerou o saldo fi-

nal maior do que 950 outros cenrios. Ou seja, a linha vermelha representa um cenrio mui-to pessimista em relao ao crescimento da receita. A linha verde, por sua vez, mostra ocenrio em que o saldo final resultante maior que apenas 50 outros cenrios. Ou seja, alinha verde representa um cenrio muito otimista em relao ao crescimento real da receitalquida real. Em cinza, est o cenrio que gerou o saldo final mediano, ou seja, o valor que maior do que os 500 menores valores e menor do os 500 maiores valores. Por isso, estepode ser considerado um cenrio neutro.

importante notar que em todos os casos, do muito pessimista at o muito otimista,o saldo final, aps 30 anos de pagamentos, ainda ser elevado. No cenrio muito otimista(linha verde), o saldo a pagar em 2028 ser de R$ 30,1 bilhes.

www


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Grfico 8

Faixas de probabilidade de ocorrncia do saldo devedor, considerando condies atuais do contrato,da dvida do RS ago./15-abr./28

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.FONTE DOS DADOS BRUTOS: Fundao Getlio Vargas (2015).NOTA: Em reais a preos de jul./15.

O contrato de refinanciamento pressupe que o valor do saldo devedor apurado aofinal dos 30 anos pode ser pago dentro de 10 anos adicionais, seguindo as mesmas premis-sas do contrato vigente, i.e., sistema de amortizao pela Tabela Price, juros anuais de

6,0% e correo pelo IGP-DI. Nesse caso, no h mais limite de comprometimento da Re-ceita Lquida Real. Entretanto o contrato determina que as parcelas que devero ser pagaspara amortizao do saldo do resduo no sejam inferiores ltima parcela paga, ou seja,ao pagamento de abril de 2028.

As simulaes foram estendidas para o perodo de maio de 2028 a abril de 2038,levando em conta as determinaes do contrato. Nesse caso, como no h mais limite depagamento, o saldo devedor ser zerado no final do perodo. O Grfico 9 mostra o compro-metimento anual da Receita Lquida Real com o pagamento do saldo do resduo ao longodos 10 anos adicionais, considerando o cenrio neutro (trajetria mediana do saldo deve-dor). Pode-se observar que, para que haja quitao da dvida at 2038, as parcelas devem

ultrapassar, em grande medida, a proporo da RLR atual, comprometendo mais de 18,6%da mesma nos anos imediatamente posteriores a 2028. O elevado nvel de esforo fiscalexigido para a quitao do resduo se mostra incompatvel com a realidade das finanaspblicas do Estado.

48,848,4

43,239,635,6

30,1

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,055,0

Ago./

15

Abr./16

Dez./

16

Ago./

17

Abr./18

Dez./

18

Ago./

19

Abr./20

Dez./

20

Ago./

21

Abr./22

Dez./

22

Ago./

23

Abr./24

Dez./

24

Ago./

25

Abr./26

Dez./

26

Ago./

27

Abr./28

Muito pessimista (95%)

Pessimista (75%)

Neutro (50%)

Otimista (25%)

Muito otimista (5%)

(R$ bilhes)


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Grfico 9

Estimativa do comprometimento da Receita Lquida Real (RLR) com o pagamento da dvidada Lei no9.496/97, considerando as condies atuais do contrato, no cenrio neutro, no RS

maio/28-abr./38

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.FONTE DOS DADOS BRUTOS:Fundao Getlio Vargas (2015).

4.2 Lei Complementar n 148/2014Com vistas a tornar os contratos das dvidas estaduais refinanciadas junto Unio

mais equilibrados, o Congresso Nacional aprovou, em 2014, projeto que altera o indexadordas dvidas estaduais substituindo IGP-DI pelo IPCA e reduz os juros dos contratos

para 4,0% a.a., limitando a soma de ambos variao da taxa Selic, posteriormente trans-formado na Lei Complementar n 148/14 (BRASIL, 2014).

Mesmo tendo sido sancionada pela Presidncia da Repblica em novembro de 2014,a nova lei ainda no foi aplicada por falta de regulamentao. Em junho de 2015, a Cmarados Deputados aprovou a proposta independentemente da regulamentao e deu um prazoat janeiro de 2016 para que a Unio aprove os aditivos. Quando isso ocorrer, as novasclusulas passaro a valer retroativamente at janeiro de 2013. Alm disso, a Unio foi au-torizada a conceder descontos do saldo devedor decorrentes da diferena entre o saldo de-vedor apurado em 1 de janeiro de 2013 e aquele obtido quando se aplica a taxa Selic emvez dos indexadores contratuais (IGP-DI mais juros13) desde o incio dos contratos.

Aplicando essas novas regras, o saldo devedor da dvida do Rio Grande do Sul esti-mado14seria de R$ 45,7 bilhes em vez de R$ 46,3 bilhes em dezembro de 2014. Valedestacar que a possibilidade de desconto do saldo devedor pela retroatividade da Selic no usufruda pelo Estado, uma vez que, entre os perodos de abril de 1998 e janeiro de 2013,a variao da Selic foi muito prxima da variao do IGP-DI acrescido de juros de 6,0%. Apossibilidade de desconto do saldo devedor pela retroatividade da Selic beneficia, sobretu-do, os estados e municpios cujo contrato foi assinado a partir de 1999.

De forma anloga ao grfico anterior, o Grfico 10 contm cinco cenrios seleciona-dos que mostram a evoluo do saldo da dvida do RS, mas dessa vez utilizando comopremissa as condies da LC 148. No cenrio mais pessimista (linha vermelha), o RS, ao

13 Os juros dependem de cada contrato, podendo ser 6,0% a.a., 7,5% a.a. ou 9,0% a.a.14Para mais detalhes sobre as estimativas da dvida, ver nota metodolgica no Apndice B.

18,6%

16,4%

15,4%13,8% 14,0%

13,0%

10,0%11,0%12,0%13,0%14,0%15,0%16,0%17,0%18,0%19,0%20,0%

Maio/28

Set./28

Jan

./29

Maio/29

Set./29

Jan

./30

Maio/30

Set./30

Jan

./31

Maio/31

Set./31

Jan

./32

Maio/32

Set./32

Jan

./33

Maio/33

Set./33

Jan

./34

Maio/34

Set./34

Jan

./35

Maio/35

Set./35

Jan

./36

Maio/36

Set./36

Jan

./37

Maio/37

Set./37

Jan

./38


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final do prazo estipulado, ainda ter um saldo a pagar de R$ 24,3 bilhes. No cenrio maisotimista, esse saldo cai para R$ 9,4 bilhes. Caso ocorra o cenrio neutro, o saldo da dvidaterminar em R$ 17,2 bilhes.

Grfico 10

Faixas de probabilidade de ocorrncia do saldo devedor, considerando alteraes daLei Complementar 148/2014, da dvida do RS ago./15-abr./28

FONTE DOS DADOS BRUTOS: Sefaz-RS.FONTE DOS DADOS BRUTOS: Fundao Getlio Vargas (2015).NOTA: Em reais a preos de jul./15.

O Grfico 11 mostra o comprometimento anual da RLR com o pagamento do saldodo resduo ao longo dos 10 anos adicionais, considerando o cenrio neutro (trajetria medi-ana do saldo devedor). Diferentemente da simulao anterior, quando as condies atuaisdo contrato prevaleciam, a trajetria da dvida a partir das alteraes de indexadores provo-cada pel

relatório de análise da dívida

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