CERME

CENTRO DE EXCELÊNCIA EM REGULAÇÃO DE MERCADOS

Universidade de Brasília

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Relatório 1

Parte I

Modelos da estrutura do setor portuário no

mundo e no Brasil, referencial teórico e

metodologias para estudo da concorrência

interportos e intraportos no Brasil

Equipe: Paulo C. Coutinho (Coordenador) Adelaida Fonseca Alexandre Ywata Carvalho André Rossi de Oliveira Paulo Petenuzzo Britto Paulo R. Lustosa Vander Lucas

CERME

CENTRO DE EXCELÊNCIA EM REGULAÇÃO DE MERCADOS

Universidade de Brasília

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Sumário

1. Introdução ..................................................................................................................................... 3

2. Porto: estrutura e serviços. ........................................................................................................... 3

3. Principais modelos de exploração de portos existentes no mundo, com foco nos aspectos de

concorrência .......................................................................................................................................... 7

3.1 Modelos de exploração de portos .......................................................................... 7

3.2 Experiência internacional ......................................................................................12

3.3 Concorrência inter e intraporto ............................................................................15

3.4 Tomada de decisão na escolha do porto ..............................................................17

4.Descrição do modelo portuário adotado no Brasil, em contraposição à experiência internacional. .. 22

5. Referências .................................................................................................................................. 27

3

1. Introdução

2. Porto: estrutura e serviços.

Nesta seção caracterizamos o que é um porto, indicando sua função básica na

economia e sua organização interna, e discutimos aspectos tecnológicos e serviços portuários.

Tal caracterização é fundamental para a análise dos modelos de exploração portuária,

sobretudo das implicações para a concorrência entre portos, entre terminais portuários e

mesmo entre operadores portuários de um mesmo terminal.

Uma definição direta, amplamente empregada em estudos sobre portos e ratificada

por relatórios do Banco Mundial sobre setores de infraestrutura e portos (World Bank, 2003 e

2004), descreve o porto como um local onde se processa a transferência de cargas e/ou

passageiros entre vias navegáveis e terrestres. Ele pode ser caracterizado, portanto, como um

nó intermodal na rede de transporte onde cargas e/ou passageiros trocam de modo de

transporte. Portos podem ser públicos ou privados, e devem ser construídos e aparelhados de

forma a atender as necessidades de navegação e de movimentação de cargas e/ou pessoas e

de armazenagem de mercadorias.

A área de um porto compreende as instalações portuárias (ancoradouros, docas, cais,

pontes e píeres de atracação e acostagem, terrenos, armazéns, edificações e vias de circulação

interna, entre outras) e a infraestrutura de proteção e acesso aquaviário ao porto (guias-

correntes, quebra-mares, eclusas, canais, bacias de evolução e áreas de fundeio).

As cargas movimentadas e armazenadas pelos portos são geralmente agrupadas em

quatro tipos: carga geral, granéis, neo-bulk e cargas unitizadas. As cargas gerais são

mercadorias de vários tamanhos e pesos embaladas em sacos, bolsas, caixotes, fardos, etc. Os

granéis consistem de mercadorias movimentadas em grandes volumes, sejam elas sólidas ou

líquidas, tais como minério de ferro, soja e petróleo. O neo-bulk diz respeito a carregamentos

inteiros de um único produto não granel, tais como automóveis, madeiras e sucata de metal.

As cargas unitizadas são aquelas formadas a partir do agrupamento de várias cargas

diferentes, inclusive em pesos e tamanhos, por meio de acessórios para unitização, tais como

o palete e o contêiner.

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Os portos eram vistos, no passado, como entes prestadores de serviços trabalho-

intensivos. A partir de meados do século passado, contudo, como detacam Trujillo e Nombela

(2000) os portos passaram por grandes mudanças que os tornaram intensivos em capital. Esse

avanço da mecanização, verificado nos serviços de transporte de todos os tipos de carga

definidos acima, induziu a especialização de máquinas e equipamentos por tipo de carga. No

caso das cargas unitizadas, o desenvolvimento do transporte por contêineres reduziu

substancialmente o custo da manipulação da carga no porto, em razão, sobretudo, da

diminuição do tempo necessário para embarcar e desembarcar contêineres de navios. Na

movimentação de granéis, o emprego de dutos e esteiras também contribuiu para o aumento

no volume manipulado, por unidade de tempo, nos portos.

Ademais, a expansão do comércio internacional, associada ao desenvolvimento de

cadeias de transporte intermodais, também contribuiu para a redução dos custos de

transporte e a geração de economias no transporte de grandes quantidades de contêineres e

granéis. No caso de granéis, um aspecto importante é a grande verticalização das operações

logísiticas, sobretudo em granéis minerais, em que o dono da carga muitas vezes constrói,

mantém e opera seu próprio terminal portuário.

No que tange à infraestrutura, um porto necessita de bom acesso marítimo, o que é

determinado pela capacidade e pelas condições gerais do canal de acesso, da bacia de

evolução e das áreas de fundeio, bem como pelos serviços de auxílio à navegação, tais como

praticagem, docagem, atracação e rebocamento de navios. Ainda no rol da infraestrutura, um

porto necessita de acessos terrestres (estradas e ferrovias) adequados, além de condições

próprias de acesso (portões de entrada, rampas e ramais ferroviários).

Para tornar essa infraestrutura operacional na movimentação de cargas de e para o

navio, um porto necessita do que se convencionou chamar de superestrutura. A

superestrutura portuária consiste dos ativos fixos construídos sobre a infraestrutura, tais como

galpões e silos, tanques de combustíveis e prédios de escritórios, além dos equipamentos

duráveis, fixos e móveis, tais como guindastes, empilhadeiras e veículos de carga (os

portêineres, harbour cranes, reach-stackers e van carriers).

O funcionamento de um porto requer, portanto, várias categorias de ativos

especializados, de alto custo e de longa duração. A recuperação do investimento se dá a partir

da cobrança de um preço unitário por sua utilização. Nesse contexto, há pemanente discussão

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entre especialistas sobre a responsabilidade desse investimento, se deve ser pública ou

privada.

Uma questão importante relacionada às atividades portuárias é a existência ou não de

ganhos de escala. Por exemplo, um dos principais argumentos usados por aqueles que

defendem a manutenção dos portos sob propriedade pública é o de que as atividades

portuárias têm características de monopólio natural, consequência da presença de fortes

economias de escala. Entretanto, análises recentes, incluindo o estudo acerca de assimetrias

entre terminais públicos e privados no Brasil realizado pelo CERME, a pedido da ANTAQ,

apontam que tais economias de escala estão restritas à infraestrutura aquaviária (construção e

manutenção de quebra-mares, canais, acessos terrestres), não estando presentes nas

atividades típicas de carga e descarga realizadas nos terminais portuários. Dessa forma, as

atividades sujeitas a economias de escala podem ser compartilhadas entre diferentes

operadores portuários localizados numa mesma área, o que é recomendado por especialistas e

corroborado pelos relatórios especializados do Banco Mundial.

Em geral, todo porto possui uma administração centralizada, chamada autoridade

portuária, responsável pelo planejamento e desenvolvimento do porto. A autoridade portuária

também responde pela construção e manutenção dos acessos, incluindo os serviços de

dragagem, aprofundamento dos canais e bacias de evolução, derrocamento do canal de acesso

e ampliação dos molhes.

Já as atividades de movimentação de carga, armazenagem, reparos etc., realizadas em

terra e que não apresentam economias de escala, podem ser oferecidas por diversos

operadores independentes. Neste caso é natural a subdivisão do porto em unidades

operacionais menores, tais como os terminais, com gestão própria. Dependendo da

governança do porto, esses terminais podem ser unidades independentes, operando em áreas

arrendadas, ou proprietários de suas próprias áreas, pagando ao porto taxas e contribuições

pelo uso de seus serviços. Pode também existir cais público compartilhado por operadores, os

quais pagam por tempo de utilização do cais. Esse ambiente favorece a concorrência entre

diferentes agentes privados localizados no mesmo porto, o que, como se sabe, induz não só

ganhos de eficiência, mas também o repasse de pelo menos parte desses ganhos aos

consumidores dos serviços portuários.

A prestação eficiente de serviços de movimentação de carga está condicionada ao uso

de equipamentos especializados. Como a tecnologia a ser empregada depende do tipo da

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carga, o setor portuário moderno registra tendência de segmentação e especialização, dentro

de um porto, das atividades de movimentação de carga. Tal segmentação se dá pela

subdivisão do porto em terminais, com áreas específicas construídas para atender a diferentes

tipo de carga. Há terminais especializados, por exemplo, em graneis sólidos, em graneis

líquidos e na movimentação de contêineres.

Vale também ressaltar a importância das características físico-geográficas de um porto

para o sucesso de suas atividades. A existência de acessos naturais com baixo custo de

adaptação, melhoramento e manutenção, por exemplo, traz vantagens óbvias. Além disso,

uma localização geográfica próxima a centros de origem e/ou destino de cargas também

confere uma vantagem competitiva significativa, na medida em que afeta o custo total de

trânsito da carga.

No que tange aos serviços ofertados dentro de um porto, eles podem ser classificados

em dois grupos: serviços principais (core services) e serviços acessórios1. A categoria serviços

principais compreende serviços diretamente relacionados ao acesso e à atracação e

desatracação de embercações e à movimentação de carga de e para as embarcações e em

terra, até a entrega da carga ao usuário.

O quadro abaixo apresenta uma lista dos serviços classificados como principais.

1 Definições adaptadas do World Bank Port Reform Tool Kit, Module 1, Framework for Port Reform, pp.

7. World Bank [2003].

Principais Serviços Prestados por Portos

Tipo de Serviço Exemplos

Aquaviários

• Praticagem.

• Reboque.

• Gerenciamento de tráfego de navio.

• Proteção contra incêndio.

• Sinalização e iluminação indicativa

de Terminal

• Serviços de amarração de navios.

• Manipulação de contêiner.

• Movimentação de carga neo-bulk.

• Unitização de cargas gerais.

• Movimentação de granéis secos e líquidos.

• Ova e desova de contêiner.

• Armazenagem de carga.

• Recebimento e entrega de carga.

de Reparo • Dragagem e manutenção de canais e bacias.

• Reparação e manutenção de equipamentos.

• Reparação de embarcações.

• Reparos em contêineres.

de Gestão • Administração de área.

• Segurança de carga e equipamentos.

• Serviços de gerenciamento de informações.

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A lista de serviços principais em um porto pode ser extensa, incluindo serviços

aquaviários, de terminal e de reparos e gestão. A praticagem cobre as operações requeridas

para que um navio entre e saia com segurança do porto, e pode ser provida diretamente pelo

Estado ou por agentes privados, regulados ou não. Em geral, a praticagem é uma atividade

regulada, realizada por agentes privados licenciados por algum ente governamental. Já a

rebocagem consiste nas operações de atracação e desatracação das embarcações que chegam

ao porto, sendo desenvolvida por barcos desenhados para esse fim.

Os serviços de terminais, por sua vez, incluem carga, descarga, embalagem e

armazenagem. As operações de carga e descarga referem-se ao recebimento dos itens a serem

embarcados, antes da atracação, à movimentação desses itens do e para o navio, e à entrega,

no caso de desembarque, ao destinatário da carga. No caso da movimentação da carga, faz-se

distinção histórica entre o manuseio dentro do navio, chamado de estiva, e o

carregamento/descarregamento da carga propriamente dito, chamado de capatazia. Tal

distinção tem adquirido menor importância ao longo dos anos devido ao uso cada vez maior

de contêineres. A armazenagem, por seu turno, envolve a guarda adequada da carga até seu

embarque ou sua retirada por vias terrestres. Ocorre, em geral, em áreas epecífica do

terminal, adequda ao tipo específico da carga

Os serviços acessórios incluem aluguel de equipamentos diversos, suprimento de

combustível e outros itens para navios, limpeza de porões e coleta de resíduos, além de

serviços de despachante, tais como a preparação e verificação de documentação de usuários

necessária para procedimentos de alfândega e liberações sanitárias. Estão também incluídos

nessa categoria os serviços relacionados à logística, tais como transbordo de carga entre

modais, tratamento de cargas para pragas, montagem e desmontagem de equipamentos.

3. Principais modelos de exploração de portos existentes no

mundo, com foco nos aspectos de concorrência

3.1 Modelos de exploração de portos

Os modelos de exploração de portos existentes hoje no mundo são resultado de anos

de evolução tecnológica e jurídica.2 Conforme visto anteriormente, economias de escala em

2 Vale notar aqui que a referência a modelos de exploração portuária por país não implica que todos os

portos existentes naquele país sejam organizados da mesma forma, mas tão somente que a maioria dos

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certos itens de infraestrutura e serviços permitem sua provisão e gestão compartilhada. Por

outro lado, a inexistência de ganhos de escala nas atividades típicas de terminais portuários

abre espaço para a sua operação por agentes individuais. Esses fatos, associados à

especialização de terminais por tipo de carga, explicam a existência de formas alternativas de

organização e de governança de um porto, bem como diferentes graus de envolvimento de

entes públicos e privados.

Para analisarmos os modelos de exploração portuária agruparemos as atividades

portuárias em quatro categorias, a saber: (i) regulamentação e supervisão de serviços

realizados no porto, (ii) gestão da área comum do porto, (iii) gestão de áreas de uso restrito

dentro do porto e (iv) operação portuária. A discussão aqui introduzida traz uma inovação em

relação à literatura na medida em que confere tratamento distinto à gestão de áreas de uso

comum e de uso específico e, assim, permite classificar os portos em que tais áreas não são

administradas conjuntamente.3

A categoria de regulamentação e supervisão dos serviços realizados no porto envolve

o conjunto de obrigações e responsabilidades, em geral definidas por resoluções e normas

legais e para-legais, que são desempenhadas por um ente central, chamado de autoridade

portuária. Ela inclui funções de planejamento do porto e de definição de políticas para

expansão e prestação de serviços, incluindo os aquaviários. Exemplos são praticagem,

sinalização e serviços de reparação como dragagem. Além disso, a autoridade portuária pode

ter funções de fiscalização e de mediação de conflitos entre prestadores de serviços portuários

e/ou usuários. Em geral, esse elemento não é transferido a um ente privado, devido às suas

características eminentemente públicas.4

A segunda categoria é a gestão das áreas comuns do porto, incluindo meios

aquaviários. O gestor da área é o responsável pela infraestrutura e superestrutura de uso

comum, o que inclui construção, manutenção e reparação de quebra-mares, de acessos

terrestres e aquaviários e de cais, bem como instalações relacionadas a suprimento de energia

e saneamento básico. Essas atividades podem ser consideradas como típicas de landowner,

portos se organiza daquela forma. Assim, ainda que se mencione que um país adote um modelo

específico, é possível encontrar exemplos de portos diferentes no mesmo país.

3 A referência básica para essa discussão é Baird (1999), em cujo artigo o autor identifica três grandes

categorias de atividades portuárias que podem ser transferidas ao setor privado, não fazendo distinção

entre áreas de diferente acesso dentro do porto..

4 Esse elemento não deve ser confundido com a regulação portuária, de caráter mais amplo, setorial,

executada pelo governo.

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que detém o direito de transferência permanente ou temporária de suas propriedades via

alienação, arrendamento ou concessão de lotes dentro da área do porto. Essa função pode

facilmente ser desempenhada por um agente privado, desde que estejam bem delimitadas as

esferas de regulamentação e supervisão, de um lado, e de gestor da área, do outro.

A terceira categoria é a gestão de áreas de uso restrito dentro do porto. Essas áreas

são aquelas nas quais a infraestrutura e a superestrutura instaladas têm seu emprego decidido

de forma apartada das decisões acerca do desenvolvimento e do emprego das estruturas de

uso comum. Esse é o caso de áreas de uso específico, como os terminais portuários

especializados na movimentação de um tipo de carga, que podem ser administradas tanto por

um ente público como por um ente privado. Nesse caso, respeitadas a regulamentação e

supervisão (primeira categoria), e dadas as condições gerais das áreas comuns (segunda

categoria), uma determinada subárea, ou lote, dentro do porto ser gerida por um ente

privado, que a desenvolverá de acordo com seus próprios interesses.

A quarta categoria é a de operação portuária. Ela diz respeito à transferência de bens e

passageiros entre uma embarcação e o cais do porto, bem como sua movimentação no porto.

Tradicionalmente, ela envolve a estiva, a capatazia e a armazenagem. A transferência dessas

atividades ao setor privado pode ou não ser acompanhada da venda ou concessão de uma

área de uso restrito dentro do porto, como um lote, ao ente privado. Nos casos em que é

acompanhado de transferência de lote, o ente privado assume a responsabilidade pelo

desenvolvimento da área com o objetivo de prestar o serviço a que se propõe – desde que

satisfeitas as normas gerais do porto definidas pela autoridade portuária. Em se tratando de

funções específicas de prestação de serviços especializados dentro do porto, tais como a

movimentação de conteineres, de granéis sólidos ou líquidos ou de carga ro-ro, essa função

pode ser facilmente desempenhada por agentes privados. Ademais, a transferência desse

elemento para agentes privados permite a introdução de concorrência intraportos, ou seja, a

concorrência entre prestadores de serviços substitutos dentro de um mesmo porto.

Feita essa discussão sobre as quatro categorias em que se encaixam as atividades

portuárias, podemos agora apresentar os modelos de exploração de portos existentes no

mundo, que se diferenciam pela governança, pública ou privada, daquelas categorias. O

quadro abaixo traz um resumo destes modelos5:

5 O quadro abaixo não apresenta todas as combinações possíveis, mas segue a lógica de considerar a

transferência ao setor privado, em sequencia, do item com maior justificativa para tanto.

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Tabela 1: Modelos de Exploração de Portos

Modelo Portuário Regulamentação e

Supervisão Gestão de Áreas

Comuns Gestão de Áreas de Uso Restrito

Operação Portuária

Público Pública Pública Pública Pública

Quasi-Púbico Pública Pública Pública Privada

Público-Privado Pública Pública Privada Privada

Quasi-Privado Pública Privada Privada Privada

Privado Privada Privada Privada Privada

O primeiro modelo, chamado de Porto Público, não envolve participação privada, ou

seja, todos as categorias de atividades portuárias são de responsabilidade do poder público.

Exemplos deste modelo, também conhecido como service port, são os portos argentinos pré-

1992, os portos brasileiros pré-1993, os portos indianos pré-1996 e o porto de Cingapura pré-

1997.

O modelo de Porto Quasi-Público envolve a participação privada apenas na operação

portuária, em atividades típicas de terminal como as operações de carga e descarga de navios

e a armazenagem da carga. Esse tipo de porto é chamado de tool port, e caracteriza-se pelo

fato de que infraestrutura e superestrutura, embora de propriedade do porto, são utilizadas

por operadores privados previamente cadastrados para operar dentro do porto. As atividades

dos operadores portuários precisam ser coordenadas por um ente central (o responsável pela

regulamentação e supervisão do porto), tanto as que dizem respeito ao uso das áreas comuns

quanto as referentes ao uso das áreas de uso restrito. Na prática, as áreas de uso restrito são

geridas como se fossem áreas de uso comum. Um exemplo desse modelo é o Porto do Pecém,

em que toda a área do porto é de uso comum, onde os operadores privados prestam os seus

serviços.

No modelo Porto Público-Privado, as funções de regulamentação e supervisão, bem

como a de gestão das áreas comuns, estão sob responsabilidade de um ente público. Já

elementos mais próximos à prestação do serviços, como a operação propriamente dita e as

áreas necessárias para a sua consecução, estão sob responsabilidade de entes privados. Nesse

modelo, portanto, o poder público comporta-se como um típico gestor de condomínio,

administrando as áreas comuns de forma a conciliar os interesses conflitantes dos condôminos

e coletando taxas dos condôminos para subsidiar suas funções. Nesse modelo, as áreas de uso

restrito podem ser determinadas através de contratos de aluguel, arrendamento ou sessão

temporária de uso. Durante o período da seção temporária de uma área, o locador, ou

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arrendatário, assume a sua gestão e o seu desenvolvimento, podendo ser ressarcido por

melhorias ao final do contrato. Alternativamente, a área de uso restrito pode ser de

propriedade definitiva do usuário. Vale observar que nada impede que lotes sejam de uso

restrito de um ente público, que atua em complementação às operações privadas.

Esse modelo de porto público-privado, que pode ser chamado também de Landlord

Público, é o mais comum no mundo, resguardadas as variações a respeito da propriedade da

área de uso restrito e da possilbidade de operadores públicos atuarem ao lado dos operadores

privados. São alguns exemplos os portos de Los Angeles e de Nova Iorque-Nova Jérsei (EUA), o

de Roterdam (Holanda), o de Buenos Aires (Argentina) e a maioria dos portos brasileiros, tais

como Santos, Rio de Janeiro, Suape, Rio Grande, Itajaí etc. O Porto de Pireus (Grécia) também

é um exemplo desse modelo, pois, ainda que sua administração esteja a cargo de uma

empresa de sociedade anônima, mais de três quartos de seu capital estão em poder do estado.

O quarto modelo difere do modelo anterior em relação à natureza jurídica do gestor

das áreas comuns. O porto Quasi-Privado tem como Landlord um agente privado, o que

justifica ser denominado de porto Landlord Privado. Com efeito, o poder público, através de

uma autoridade portuária, está envolvido apenas nas atividades de regulamentação e

supervisão. O setor privado faz a gestão de todas as áreas do porto, inclusive daquelas de uso

comum, e opera os serviços de carga e descarga de navios. Diferentemente do modelo Porto

Público-Privado, não há espaço para operadores públicos dentro do porto. Esse modelo

representa uma forma mais moderna de organização, tendo como importante exemplo a

reforma portúaria ocorrida no México, a partir de 1993, que transformou 16 administrações

portuárias em companhias da capital aberto.

O quinto e último modelo consiste de um porto em que todos os elementos são

privados, o chamado Porto Privado. Nesse modelo o estado não possui envolvimento direto na

exploração portuária. Para todos os efeitos, no Porto Privado não há presença do poder

público das decisões de planejamento e operação do porto. Os agentes privados são os

responsáveis pela identificação e exploração de oportunidades no setor, definição do projeto

básico do porto, do planejamento e de sua operação. Exemplos desse modelo são alguns

portos totalmente privados no Reino Unido e terminais privados fora dos portos organizados

no Brasil.

A título de ilustação, o quadro abaixo traz as definições de portos landlord, tool,

service e privado conforme adotadas em relatórios especializados patrocinados pelo Banco

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Mundial e difundidas em estudos sobre modelos de administração de portos. Observe que a

classificação do Banco Mundial, diferentemente da apresentada acima, não permite que se

classifique adequadamente um porto do tipo landlord em que a gestão das áreas comuns seja

privada.

Tabela 2: Formas de organização dos portos segundo definições adotadas pelo Banco

Mundial

Nome Descrição

Service port Uma autoridade pública detém e administra a infraestrutura e a superestrutura, incluindo a prestação direta dos serviços portuários aos usuários.

Tool port Uma autoridade pública detém e administra a infraestrutura e a superestrutura. Uma determinada área do porto, juntamente com a superestrutura ali construída, é arrendada a empresas privadas para a prestação de serviços específicos.

Landlord port

Uma autoridade pública detém e administra a infraestrutura do porto. Essa autoridade cobra as taxas portuárias de empresas que atuam dentro da área do porto. Agentes privados detêm máquinas e equipamentos necessários à prestação de serviços específicos em uma determinada área do porto concedida com um objetivo específico.

Private port Não há autoridade pública no porto. Um agente privado, proprietário da infraestrutura e da superestrutura, é responsável por todas as atividades e serviços necessários ao seu funcionamento.

3.2 Experiência internacional

No México, os portos passaram por significativa reestruturação a partir da aprovação,

em dezembro de 1993, da Lei dos Portos daquele país. Já em 1994 foram constituídas 16

administrações portuárias, chamadas Administración Portuaria Integral (API), sob a forma de

empresas privadas de capital aberto. Cada API assumiu as responsabilidades de planejar o

desenvolvimento de um porto específico, gerir o uso da área do porto e realizar investimentos

com recursos originários de sua própria atividade, sob regime de concessão, outorgada por 50

anos e renovável por mais 50 anos. O modelo mexicano é interessante na medida em que

combina elementos de Landlord Privado e porto privado, pois, em que pese a regulamentação

e a supervisão das atividades ficarem a cargo de uma sociedade anônima, o contrato de

outorga da concessão exige que a operação seja feita também sob concessão. Com efeito, nos

dois principais portos mexicanos, o Porto de Veracruz, no Golfo do México, e o Porto de

Manzanillo, na costa do Pacífico, todos os serviços são ofertados por empresas privadas.

Na Argentina, o Porto de Buenos Aires é um típico porto Landlord Público, em que a

administração portuária é de responsabilidade da empresa estatal Administración General de

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Puertos, sob controle do governo federal argentino, e a operação é feita por empresa privadas

com contratos de concessão. No caso da Argentina cabe ressaltar que o modelo vem sofrendo

constantes ameaças de retrocesso ao modelo Tool, vigente antes da reforma iniciada em 1992,

devido a sucessivas intervenções por parte do governo desde 2003.

Na Europa, os modelos de exploração portuária mais comuns são o Landlord Público e

o Tool, exceto no Reino Unido, onde se verifica a presença mais significativa de portos

privados. O setor portuário holandês é caracterizado por autoridades portuárias sob forte

influência municipal. No Porto de Rotterdam, o maior porto europeu, boa parte da gestão é

diretamente executada pela administração municipal. O governo federal é co-gestor

minoritário, o que viabiliza novos aportes de recursos para investimento. O Porto de

Amsterdam, por sua vez, é de propriedade da Cidade de Amsterdam e está sob sua gestão

exclusiva.

Na Alemanha, o modelo Landlord Público também é caracterizado por forte papel

municipal. A exceção é o Porto de Hamburgo, maior porto alemão e exemplo de sucesso de

parceria público-privada, que tem gestão compartilhada entre governo e iniciativa privada. O

setor público é responsável pela infraestrutura (vias de acesso, segurança, água e energia etc.),

cabendo ao setor privado a provisão e manutenção de edificações e equipamentos, a

superestrutura, e as atividades diretamente relacionadas às operações de movimentação e

armazenamento de carga.

Na Grécia também predominam os portos Landlord Público e Tool. Pode-se considerar

que o maior porto do país, o Porto de Piraeus, era um porto Tool até 2002, quando passou a

ser um Landlord Público, com a constituição de um terminal privado detentor de sua própria

área física e de operação dentro do porto. Atualmente, a operação portuária de contêineres é

feita pela própria administração do porto, no Píer 1, e por um ente privado, no Píer 2. Naquele

porto, a autoridade é o Port of Pireaus Authority S.A. (PPA), uma sociedade anônima com

ações negociadas na Bolsa de Valores de Atenas. O governo grego, contudo, detém 74,5% das

ações. A PPA administra o porto sob contrato de concessão de 40 anos, iniciado em 2002.

O modelo inglês é singular não só em relação aos demais modelos europeus, mas

também em relação aos asiático, norte-americano e latino americano. Ele é caracterizado por

uma significativa participação privada. Os grupos Associated British Ports e Peel Ports detêm

praticamente todos os portos economicamente relevantes do Reino Unido, atuando sem uma

autoridade portuária pública. A Associated British Ports detém 21 portos, sendo os de maior

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destaque os de Felixstowe, Grimsby, Immingham e Southampton. A Peel Ports administra os

portos de Liverpool, Manchester, Clydeport e Heysham. A exceção a essa regra é o Porto de

Londres, sob gestão pública municipal.

Na Ásia também se verifica uma forte predominância dos governos locais, não só na

gestão mas, sobretudo, no aporte de recursos financeiros para construção e manutenção de

infra e superestrutura em portos do tipo Landlord, em que a operação é delegada à iniciativa

privada. Na China, um grande exemplo desse modelo é o Porto de Shanghai, ainda que sob

controle do governo nacional.

No Porto de Hong Kong, a administração é de responsabilidade do Director of Marine,

que é assessorado por um comitê de operações portuárias. As suas decisões são submetidas à

Secretaria de Transporte e Habitação do Governo de Hong Kong. Todas as atividades, exceto

aquelas desempenhadas pela Administração, estão a cargo de entes privados. A operação de

contêineres é totalmente privada, havendo oito terminais de contêineres operados por quatro

empresas.

Ainda na Ásia, o Porto de Cingapura é gerido por uma empresa pública de propriedade

da cidade-estado, responsável pelo planejamento e regulação do porto, pela gestão da mão de

obra e demais funções típicas de uma autoridade portuária. Já o Porto de Nagoya, no Japão, é

gerido pelo governo municipal, responsável por elaborar e executar o planejamento portuário,

além de manter e gerir as infra e superestruturas.

Nos modelos norte-americano e canadense predominam a gestão regionalizada. O

Porto de Los Angeles é de propriedade da Cidade de Los Angeles, que detém o direito de

alugar espaços aos operadores. Ainda assim, o porto não recebe recursos financeiros do

governo, mantendo-se com recursos oriundos da própria operação. O porto de Long Beach

também está sob gestão municipal, sendo o município de Long Beach dono das terras, que não

podem ser vendidas, e responsável pela gestão e desenvolvimento do porto. Tanto em Long

Beach, como em Los Angeles, há um Conselho de Comissários Portuários cujos membros são

indicados pelos respectivos prefeitos e confirmados pelos legislativos municipais.

Ainda nos Estados Unidos, destoa dessa gestão local o Porto de Nova Iorque–Nova

Jérsei, cuja autoridade portuária é vinculada aos governos estaduais de Nova Iorque e de Nova

Jérsei. Cada governador indica seis nomes, confirmados pelos legislativos de cada estado, para

compor a autoridade portuária.

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No Canadá, o Porto de Vancouver tem estrutura peculiar, pois a autoridade portuária é

composta por representantes de várias jurisdições públicas (os governos das províncias de

British Columbia, de Alberta, de Saskatchwan e Manitoba, e o governo municipal de

Vancouver) e sete representantes de usuários do porto.

3.3 Concorrência inter e intraporto

Existem três categorias de concorrência no setor portuário: interportos, intraporto e

intraterminal. A concorrência interportos existe quando dois ou mais portos competem por

carga de e/ou para uma mesma área geográfica. O nível de concorrência entre portos

depende, em geral, do tamanho do mercado geográfico servido pelos portos em questão. A

concorrência intraporto ocorre quando dois ou mais terminais dentro de um mesmo porto

competem pelo mesmo tipo de carga dentro do porto. Por fim, a concorrência intraterminal

diz respeito a dois ou mais operadores competindo no mesmo terminal, caracterizando uma

situação rara, segundo relatório do Banco Mundial, verificada em portos pequenos do tipo

service port.

Com respeito ao mercado geográfico servido por um porto, a literatura o define como

a área de influência do porto, ou hinterlândia. Consiste, segundo o Glossário Portuário da

ANTAQ, da “região servida por meios ou vias de transporte ... para onde se destinam os fluxos

de cargas decorrentes das operações de descarga de navios e embarcações, no sentido da

importação, ou de onde se originam os fluxos de carga para o carregamento de navios e

embarcações, destinados ao comércio exterior, exportações, ou a portos nacionais, quando se

utiliza da navegação de cabotagem”.6

Essa definição de hinterlândia é bastante precisa na medida em que menciona a

capacidade de conexão de transporte entre potenciais usuários do porto e o porto. Tais

acessos devem ser similares, em termos de custos, de forma que usuários possam de fato

optar por um porto ou outro. Sem acessos adequados, um porto não terá capacidade de

competir de forma efetiva com outro cujos acessos são de melhor qualidade. Se dois portos

possuem hinterlândias que se sobrepõem, então os usuários em potencial podem escolher

entre esses dois portos alternativos, condição necessária para a concorrência.

6 O glossário portuário da ANTAQ pode ser consultado em http://www.antaq.gov.br/portal/PDF/

Glossario_ANTAQ_marco_2011.pdf

16

O nível de concorrência entre portos depende do número de portos que disputam o

mesmo mercado, isto é, do tamanho da hinterlândia que compartilham, não em termos de

espaço físico, mas em suas dimensões econômicas – tamanho da agricultura, indústria e

comércio, da população, e do produto interno, e nível de renda. Além dessa dimensão

geográfica, a dimensão produto também deve ser analisada, pois para competirem entre si os

concorrentes em potencial têm que ser capazes de operar o mesmo tipo de carga. Portanto, a

concorrência entre portos, se houver, deverá ser caracterizada por tipo de carga7.

É importante salientar que a concorrência só existirá se os portos da mesma

hinterlândia tiverem capacidade de movimentação de carga maior que a necessária para

atendê-la. Caso contrário, ou seja, quando uma carga movimentada por um porto não pode

ser movimentada por outro na mesma hinterlândia devido ao esgotamento de capacidade de

movimentação de carga dos portos potencialmente concorrentes, a situação se configura, para

todos os efeitos práticos, como a de um monopólio8.

A concorrência intraporto depende da existência de mais de um terminal equipado

para a movimentação de um tipo específico de carga dentro da área do porto. Se isso for

verificado, então a primeira condição para a concorrência intraporto estará presente. Uma

condição importante para a presença de concorrência intraporto é a de que a hinterlândia

deve ser suficientemente maior que a escala mínima viável para um terminal portuário. Uma

hinterlândia pequena relativa à escala mínima viável pode inviabilizar a entrada de um

segundo terminal, pois, nesse caso, é possível que a demanda residual a ser atendida pelo

terminal entrante não lhe permita cobrir seus custos. A escala mínima viável é atingida quando

o custo médio passa a se elevar com a expansão da capacidade instalada. Em hinterlândias

pequenas com liberdade tarifária, portanto, a simples transferência da operação portuária à

iniciativa privada não garante concorrência intraporto se o porto for pequeno, ainda que gere

ganhos de eficiência, pois dará origem a um monopólio privado não sujeito à pressão

competitiva.

7 Segundo o Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal, expedido pela Secretaria

de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda e pela Secretaria de Direito Econômico do

Ministério da Justiça, Portaria Conjunta SEAE/SDE, nº 50, de 2001, o mercado relevante identifica o

conjunto de produtos que concorrem entre si (dimensão produto) e a abrangência geográfica onde se dá

essa concorrência (dimensão geográfica).

8 Para a identificação do excesso de capacidade instalada deve-se levar em consideração a demanda por

unidade de tempo. Não deve ser o caso, por exemplo, de capacidade suficiente para movimentar toda a

carga, mas capacidade suficiente para movimentar uma carga qualquer no momento em que ela aparece.

17

Para estimular a concorrência em portos que não comportem mais de um terminal

especializado por tipo de carga, pode-se fomentar a concorrência intraterminal. Neste caso,

embora exista apenas um terminal operando um determinado tipo de carga, isso pode ser

feito por diferentes operadores. Devido à presença de diversos operadores concorrentes, essa

solução tende a reduzir o custo cobrado pela movimentação de carga. Por outro lado, custos

relacionados à escolha de tecnologias de movimentação compatíveis e ao tempo gasto para os

equipamentos de um operador serem substituídos pelo de outro para a movimentação de

carga precisam ser levados em conta. Sendo assim, essa solução potencial precisa ser bem

analisada antes de ser implementada, já que pode causar perdas maiores do que as economias

geradas pela concorrência.

Uma alternativa à introdução da concorrência é a regulação dos preços dos serviços

portuários por parte do ente regulador, como é feito em outros setores de infraestrutura

como, por exemplo, a distribuição de energia elétrica. Todavia, a implantação dessa solução no

setor portuário é bem mais complexa. Isso porque os custos dos serviços portuários são

afetados por diversas variáveis que não são controladas pelo investidor: localização,

facilidades de acesso terrestre e marítimo (calado, berços, área de acostagem etc.),

administração portuária (burocracia, atuação comercial, etc.), tipo de superestrutura

adequada para dado tipo de carga (guindastes para contêineres, esteiras para granel sólido,

dutos para granel líquido, rampas para ro-ro, etc.) e disponibilidade de outros serviços ou de

serviços de valor agregado. Estes fatores podem diferir muito de porto para porto, dificultando

sobremaneira a tarefa do regulador de estabelecer o preço justo, ou seja, aquele que

remunere adequadamente o investidor, mas não gere lucro econômico ou anormal.

Na distribuição de energia elétrica, os fatores que afetam os custos, como tipo de

terreno, densidade demográfica e condições climáticas, têm impacto bem menor e são mais

facilmente parametrizáveis. Neste sentido a busca pela solução concorrencial é muito mais

importante no setor portuário que em outros segmentos de infraestrutura.

3.4 Tomada de decisão na escolha do porto

A análise da concorrência entre portos, sob a hipótese de existência de portos

potencialmente rivais, requer um bom entendimento dos fatores que afetam as decisões dos

responsáveis pelas escolhas dos portos a serem utilizados durante a movimentação das cargas.

18

Nesse sentido, vale ressaltar que, no comércio internacional, a divisão de

responsabilidades no transporte da carga entre o comprador e o vendedor está bem definida.

As formas mais comuns são o Free on Board (FOB), em que o responsável pelo transporte

marítimo é o comprador, e o Cost, Insurance and Freight (CIF), em que o responsável pelo

transporte marítimo é o vendedor.9 A responsabilidade sobre a escolha do transportador da

carga pode recair, portanto, sobre o comprador ou sobre o vendedor, sendo definida através

de negociação específica entre essas partes.

Independentemente de quem seja o responsável pelo transporte, um agente

transportador será contratado para materializar o transporte da carga em seu trânsito pelos

portos de origem e de destino.10,11 Com efeito, ainda que a ordem de compra defina o preço

do produto, o valor do frete e demais condições, tais como a data e o local de entrega do bem,

o trajeto específico da mercadoria entre origem e destino será decidido por um transportador

designado pelo comprador ou pelo vendedor.

Os estudos existentes apontam para muitos fatores que influenciam a escolha do

porto, comumente classificados em quantitativos ou qualitativos. Fatores quantitativos são

aqueles que podem ser medidos e comparados de forma objetiva e, em geral, estão

associados à rota esperada da carga, ao tempo de transporte, ao custo total do transporte e a

outros parâmetros de desempenho da operação. Fatores qualitativos incluem aspectos

subjetivos do serviço, tais como flexibilidade e facilidade de uso, esforços de marketing,

9 O FOB estabelece que os custos de embalagem para venda e de armazenagem, transporte e liberação

aduaneira na origem são de responsabilidade do vendedor. Já os gastos com transporte principal, seguro,

manuseio no destino, liberação aduaneira no destino, transporte local no destino e entrega ao importador

são de responsabilidade do comprador. O CIF marítimo, por seu turno, estabelece que o custo de

embalagem para venda, de armazenagem, transporte e liberação aduaneira na origem, bem como do

transporte principal e seguro são de responsabilidade do vendedor. Os custos de manuseio no destino,

liberação aduaneira no destino, transporte local no destino e entrega ao importador são de

responsabilidade do comprador.

10 É interessante notar que análises e estudos envolvendo o transporte marítimo de carga costumam

designar genericamente o remetente como o dono da carga, sem fazer a distinção entre comprador ou

vendedor.

11 Os agentes transportadores podem ser agrupados em três tipos: (i) os que têm contratos de longo prazo

com armadores regulares, (ii) os que usam agências marítimas e (iii) os transportadores comuns não

proprietários de navio (NVOCC). Os armadores regulares são as empresas de navegação responsáveis

pela prestação de serviços de transporte marítimo de mercadorias através de linhas marítimas regulares.

Dessa forma, costumam ter contratos de longo prazo firmados com portos com janelas de atracação para

seus navios e preços por unidade de serviços previamente negociados. Nesse caso, não há espaço para

escolha do porto por parte do exportador/importador. As agências marítimas e os NVOCC recebem, por

delegação do exportador/importador, autorização para escolher a forma de envio e, em particular, o porto.

Nesse caso, são definidos os locais de origem e destino da carga e um período para sua chegada. O

caminho, propriamente dito, é escolhido pelo agente transportador.

19

tradição, contatos pessoais e algum nível de cooperação entre o transportador e o porto.12 Os

fatores-chave que mais influenciam a escolha do porto, de acordo com esses estudos, são

apresentados a seguir, em ordem alfabética:

Adequação das instalações

As instalações correspondem à infraestrutura e à superestrutura portuária e estão

relacionadas não só à capacidade do porto em movimentar dado tipo de carga, mas também à

eficiência geral do serviço prestado ao responsável pelo transporte da carga. A avaliação das

instalações portuárias por um agente transportador considera tanto sua capacidade de

manusear a carga quanto a de operar o volume de carga pretendido. Se o volume de carga a

ser manuseada exceder a capacidade do porto, haverá congestionamento e a operação será

ineficiente, o que implicará em perdas para os usuários. Assim, instalações adequadas

reduzem o custo do transporte marítimo e evitam congestionamentos do porto e perdas de

tempo dos navios em espera, permitindo uma operação mais rápida e mais segura13. Outro

fator importante diz respeito aos links multimodais disponíveis, que permitem a

movimentação mais eficiente da carga e, consequentemente, redução de custos. A adequação

das intalações consiste em fator de promoção da concorrência inter e intraportos.

Eficiência do porto

A eficiência é outro atrativo do porto sob o ponto de vista do responsável pelo

transporte da carga. São vários os indicadores de eficiência que podem ser considerados. Um

dos mais utilizados consiste do tempo total de permanência do navio em um porto, por ser

uma grande preocupação dos transportadores. Existem vários aspectos relacionados a esse

indicador, conforme aponta estudo da United Nations Conference on Trade and Development

(UNCTAD, 1992), tais como tempo de operação do navio, tempo de desova da carga, tempo de

espera para atracação e desatracação. Esse indicador é importante para os transportadores

porque, ceteris paribus, quanto mais tempo o navio permanece no cais, maior o preço que o

navio terá de pagar e, consequentemente, maior o custo total do transporte.

Frequência de visitas de navios

12

Para discussões sobre a influência de fatores qualitativos na escolha do porto ver D’Este, G. e Meyrick,

S. (1992), D’Este, G. (1992), De Langen, P. (2007) e Murphy, P., Daley, J. e Dalenberg, D. (1992).

13 Sobre a relação entre a adequação de instalações e o custo do transporte marítimo ver Wilmsmeier, G.,

Hoffman, J. e Sanchez, R. (2006) e Garcia-Menendez, L. e Suarez-Burguet, C. (2003).

20

A frequência de visitas de navios está relacionada diretamente com o tempo esperado

para o transporte da carga entre origem e destino. Uma maior freqüência de visitas de navios

implica em mais opções de escolha por parte dos transportadores na seleção do armador e,

portanto, custos de transporte mais competitivos. A maior freqência também permite maior

flexibilidade e menor tempo de transito da carga, haja vista a menor probabilidade da carga

ficar armazenada no porto aguardando o embarque. Portos ou terminais com maiores

frequências de visitas de navios, ou linhas regulares, possuem vantagem competitiva sobre

seus rivais.

Localização

A localização do porto tem relação direta coma a rota esperada e o tempo de

tranporte da carga, bem como com o custo total do transporte. Em que pese a grande

importância geralmente dada ao papel da localização geográfica como um dos determinantes

da atratividade de um porto, estudos empiricos apontam que a escolha do porto não é

meramente uma função da proximidade14. Com efeito, alterações na matriz de transporte

terrestre, com melhorias na infraestrutura rodoviária e ferroviária e aprimoramentos de links

multimodais, tendem a reduzir a importância relativa desse fator na medida em que

aumentam as hinterlândias dos portos, induzindo maior substitutibilidade entre portos sob a

ótica do responsável pelo transporte.

Reputação do porto e extravio da carga

Dentre os vários aspectos que se podem arrolar acerca da reputação de um porto, um

dos mais importantes diz respeito à percepção de segurança da carga. Se um porto, ou um

terminal, possui reputação de ser inseguro em suas operações, então clientes potenciais

provavelmente optarão por usar as instalações de seus rivais para o transporte de sua carga.

Assim, marketing e relações comerciais são importantes para destacar as características

positivas do porto, ou do terminal, melhorar sua reputação e, consequentemente, sua posição

no mercado.

Resposta rápida às necessidades dos usuários

Os usuários dos serviços portuários, como qualquer consumidor, esperam respostas

rápidas dos prestadores de serviços. Esse fator está relacionado à facilidade de comunicação e

14

Estudos que abordam explicitamente a questão da localização na escolha do porto são: Murphy, P.,

Daley, J. e Dalenberg, D. (1991), Willingale, M. (1984) e De Langen, P. (2007).

21

de interação com a administração do porto, bem como à capacidade de oferecer respostas a

problemas e demandas específicas. Pelo menos um dos estudos que revisamos identificou

esse fator como importante para a escolha do porto, tanto para donos de carga como para

consignatários e transportadores autônomos15.

Tarifas Portuárias

As tarifas portuárias impactam diretamente o custo total do transporte marítimo. Na

prática existem diferentes tipos de tarifas portuárias, que variam conforme o porto, tanto em

termos de valor como em termos de estrutura tarifária, dependendo da natureza e da função

do porto. Em geral, há tarifas fixadas com base na operação do navio e outras com base no

tipo da carga. O primeiro caso inclui taxas de atracação, praticagem, desatracação etc. O

segundo inclui estiva, capatazia e armazenagem. A política tarifária de um porto é função de

sua capacidade de exercer poder de mercado e, caso seja não-discriminatória, não deve afetar

a competitividade dos terminais nele localizados.

A importância relativa dos fatores que influenciam a escolha do porto, apresentados

acima, depende de aspectos como o tipo de agente responsável pelo transporte e o tipo de

carga transportada, conforme apontam estudos empíricos acerca do tema16. No caso dos

agentes marítimos e consolidadores de carga, a escolha do porto (ou terminal) pode variar

com maior frequência em resposta a mudanças nos fatores listados acima, já que operam

linhas não regulares. No caso de armadores que operam linhas regulares, em geral

proprietários de navios, a escolha varia menos, haja vista possuirem esses agentes contratos

de longo prazo com portos, ou terminais17.

15

O papel do relacionamento com usuários na escolha do porto é analisado por D’Este, G. e Meyrick, S.

(1992) e D’Este, G. (1992).

16 São exemplos de estudos que analisam a importância relativa de diferentes fatores na escolha do porto

os artigos de Murphy, P., Daley, J. e Dalenberg, D. (1991 e 1992).

17 Linhas não-regulares são aquelas cujos navios não têm uma rota regular, sendo estabelecida à

conveniência de armadores e/ou embarcadores. Linhas regulares de navegação são aquelas estabelecidas

pelos armadores, cujos navios fazem sempre a mesma rota.

22

4. Descrição do modelo portuário adotado no Brasil, em

contraposição à experiência internacional.

A evolução recente do setor portuário brasileiro pode ser dividida em três momentos

históricos. O primeiro iniciou-se em 1934 e foi caracterizado por um modelo estatal de gestão

portuária. O segundo tem como marco histórico a promulgação da Lei nº 8.630/93 (“Lei dos

Portos”) em 1993, que propiciou a abertura do setor ao capital privado. E o terceiro começou

em 2012 com a publicação da Medida Provisória nº 595/2012, que estendeu a abertura à

participação privada no setor portuário ao eliminar restrições ainda existentes à constituição

de terminais de uso privativo. Conforme observamos abaixo, as reformas no setor indicam

uma tendência de maior participação privada, com impactos significativos sobre a

concorrência e sobre a expectativa de ganhos de eficiência a ela associados.

No sistema legal instituído em 1934, que podemos chamar de modelo estatal, a cada

porto existente no país correspondia uma área de jurisdição na qual o porto detinha o

monopólio do embarque e desembarque de mercadorias. Nesse sentido, todas as mercadorias

provenientes da ou destinadas à área de jurisdição de um porto organizado teriam

obrigatoriamente de transitar pelas instalações desse porto. Exceções ficavam por conta dos

terminais privativos, definidos pelo Decreto-Lei n° 5/66, que dispôs que qualquer pessoa

poderia ser autorizada a construir e operar instalações portuárias destinadas, exclusivamente,

a uso próprio.

Nesse modelo estatal, os preços dos serviços eram fixados pelo governo, tendo como

base os custos de prestação do serviço. A baixa eficiência tecnológica e de gestão, associada ao

forte papel dos sindicados e associações de trabalhadores, implicava custos elevados. Em

relação à mão de obra portuária, até 1989, a Superintendência Nacional da Marinha Mercante

(SUNAMAM) fixava através de Resoluções as fainas e os serviços realizados por categorias de

trabalhadores avulsos, bem como os valores da remuneração. Naturalmente, nesse contexto

os custos da mão-de-obra eram bastante influenciados por pressões políticas e interesses

corporativos.

Nesse modelo, com efeito, todos os portos públicos nacionais possuíam mercados

cativos e os preços eram controlados. Não havia concorrência alguma no setor e,

consequentemente, também não havia muita preocupação com investimentos e eficiência.

23

A partir de 1993, com a promulgação da Lei dos Portos, abriu-se espaço para a

participação privada no setor portuário brasileiro. A Lei alterou substancialmente as regras

vigentes no setor, buscando gerar maior dinâmica dos investimentos privados no setor,

modernização de equipamentos e procedimentos portuários, maior produtividade, redução de

custos e atendimento da demanda reprimida por movimentação de cargas. O fio condutor

destes aperfeiçoamentos foi o espírito concorrencial que se instalou com a Lei.

A Lei dos Portos acabou com a idéia de área de jurisdição do porto, criando o conceito

de “Área do Porto Organizado”, que se restringe à área ocupada pelas instalações portuárias

dentro do porto, não fazendo qualquer referência à área onde se localiza o seu potencial

usuário exportador/importador. Em paralelo, abriu a oportunidade para a iniciativa privada

implantar e explorar instalações portuárias dentro e fora das áreas definidas como Área do

Porto Organizado. Dentre essas instalações portuárias, implantadas e exploradas pela iniciativa

privada, destacam-se os terminais portuários de uso público arrendados a agentes privados e

os terminais privativos, autorizados também ao setor privado.

Segundo a legislação, a “Área do Porto Organizado é compreendida pelas instalações

portuárias, quais sejam: ancoradouros, docas, cais, pontes e píeres de atracação e acostagem,

terrenos, armazéns, edificações e vias de circulação interna. Faz parte também desta Área, a

infraestrutura de proteção e acesso aquaviário ao porto tais como guias-correntes, quebra-

mares, eclusas, canais, bacias de evolução e áreas de fundeio que devam ser mantidas pela

Administração do Porto” (Lei 8.630/93, art. 1°, parágrafo 1°, alínea IV).

A Área do Porto Organizado delimita o âmbito em que se exercem as funções e a

autoridade da Administração do Porto (Artigo 33 da Lei n° 8.630/93). Com efeito, a

Administração do Porto só tem poderes para fixar e arrecadar tarifas, credenciar operadores

portuários e prestadores de serviços acessórios, bem como determinar construção,

conservação, reforma, ampliação, melhoramento e exploração de instalações portuárias,

dentro da área do porto organizado.

Nos portos organizados brasileiros, o poder público está presente através dos

Conselhos de Autoridade Portuária (CAP), um órgão colegiado constituído por representantes

do governo, da iniciativa privada e dos trabalhadores e cuja prerrogativa é a racionalização das

instalações do porto e a promoção de sua competitividade. Exceto no caso do Porto do Pecém,

considerado uma instalação de uso privativo misto sob controle do Governo do Estado do

Ceará, todos os demais portos organizados no Brasil possuem CAP.

24

Com respeito às instalações portuárias, a Lei dos Portos introduziu, conforme

mencionado, as modalidades de exploração “uso público” e “uso privado”. Dessa forma, um

porto brasileiro pode ter vários terminais operando em áreas de uso restrito destinadas à

prestação de serviços distintos ou substitutos.

Os terminais de uso público foram definidos no parágrafo 2º do artigo 4º da Lei 8.630.

São terminais concedidos conforme contratos de arrendamento celebrados com a União, ou

com sua concessionária, sempre através de licitação, localizados dentro da área do porto

organizado. Esse tipo de terminal, devido à natureza do contrato de arrendamento, recebe

uma concessão de serviço público18, o que impõe aos seus titulares a disponibilização ao

público de suas instalações para movimentação contínua, regular e cotidiana de carga.

Já uma instalação portuária de uso privativo é, conforme redação dada pela Lei nº

11.314 de 2006, aquela “explorada por pessoa jurídica de direito público ou privado, dentro ou

fora da área do porto, utilizada na movimentação de passageiros ou na movimentação ou

armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquaviário”. Os

terminais privativos são objeto de autorização do Ministério dos Transportes, desde que fora

da área do porto organizado, ou quando o interessado for titular do domínio útil do terreno,

mesmo que situado dentro da área do porto organizado.

Ainda com respeito aos terminais portuários privativos, o Decreto 6.620/2008 e a

Resolução 1.660/2010 da ANTAQ, que regulamenta aquele Decreto, definem o que são cargas

própria e de terceiros. A carga própria consiste “[d]aquela pertencente ao autorizado, a sua

controladora ou a sua controlada, que justifique por si só, técnica e economicamente, a

implantação e a operação da instalação portuária”. Já a carga de terceiros é toda carga “[d]a

mesma natureza da carga própria autorizada que justificou técnica e economicamente o

pedido de instalação do terminal privativo, e cuja operação seja eventual e subsidiária”.

18

O conceito de serviço público delegado tem como princípios fundamentais: (a) o objetivo primordial de

satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, que o Poder Público julga de sua

obrigação prover; (b) a submissão das relações jurídicas pertinentes ao serviço a regras peculiares ao

Direito Público; (c) obrigação do prestador de um serviço público de colocar o serviço à disposição dos

interessados de forma regular e sem solução de continuidade; (d) interessados de utilizar-se do serviço

tem direito de acesso em igualdade de condições com os demais usuários; (e) remuneração do prestador

por tarifas publicadas estabelecidas pelo Poder Público; (f) sujeição à fiscalização pelo Poder Público

delegante.

No caso dos terminais portuários de uso público esses princípios fundamentais se traduzem como: (a)

constituição com o objetivo primordial de suplementar os portos organizados na satisfação das

necessidades da coletividade; (b) obrigação de colocar o serviço à disposição dos interessados de forma

regular e contínua, sem discriminar entre os usuários; (c) dever em atender a qualquer interessado, em

igualdade de condições; (d) remuneração fixada mediante uma tarifa homologada pelo CAP e tornada

pública; (e) sujeição às regulamentações e fiscalizações do poder concedente da execução dos serviços.

25

O Decreto 6.620/2008, embora tenha como diretriz o estímulo aos investimentos

privados no setor, tem consequências controversas quanto ao resultado. Se, por um lado,

regulamentou as formas de investimento através de outorgas e concessões via licitações, por

outro, restringiu fortemente os incentivos a novos investimentos privados na medida em que

definiu de maneira bastante restrita os conceitos de carga própria e de terceiros e estabeleceu

que o manuseio de carga própria deva ser preponderante. Com efeito, ainda que incentive a

participação privada na operação portuária, o arcabouço legal pós-1993 ainda guarda

restrições à instalação de terminais privados ao fixar volume mínimo de carga própria e, assim,

limitar o volume de carga de terceiros que possa movimentar.

A forma de exploração portuária no Brasil, como se vê, não é sui generis no mundo,

haja vista combinar os modelos Público-Privado (Landlord Público), o mais comum, com o

modelo Privado (Porto Privado), caracterizado por portos privados (tais como o Porto de Açú e

o Porto de Navegantes) e por terminais de uso privativo (tais como os terminais Chibatão,

Superterminais e Itapoá). Nos portos do tipo Landlord Público, as atividades de

regulamentação e supervisão, bem como a gestão das áreas comuns, são desempenhadas por

entes públicos com representações dos interesses federal, estadual e municipal, manifestadas

através de deliberações dos Conselhos de Autoridade Portuária (CAP) de cada porto. Vale

ressaltar que representantes de usuários e prestadores de serviços nos portos também têm

assento nos CAP, e, dessa forma, capacidade de influenciar a regulamentação. No que tange à

gestão da mão-de-obra, a Lei dos Portos determinou que a contratação de operadores

portuários fosse feita por requisição ao órgão gestor de mão-de-obra (OGMO) constituído em

cada porto (art. 18 da Lei 8.630/93). O OGMO mantém um cadastro de trabalhadores avulsos

(estivador, conferente, consertador, bloco, vigia, arrumador e capatazia) e os aloca conforme

requisição feita pelo operador portuário, sobretudo os arrendatários, cujos contratos preveem

a contratação prioritária via OGMO. Cabe mencionar que a obrigatoriedade de requisição de

trabalhadores via OGMO recai somente sobre as instalações de uso público, o que pode

constituir um empecilho à gestão eficiente da operação portuária19.

A mais recente reforma no setor foi marcada pela apresentação, pelo Poder Executivo,

em 07 de dezembro de 2012, da Medida Provisória nº 595, que trouxe significativas alterações

na legislação de portos do país e teve o intuito de criar incentivos à maior participação privada

19

A esse respeito importa mencionar que existe ampla discussão acerca de supostas assimetrias

regulatórias e possíveis impactos sobre a competitividade de terminais de uso público e terminais de uso

privativo de movimentação de contêineres. A esse respeito já se manifestaram a Associação Brasileira dos

Terminais de Contêineres de Uso Público (ABRATEC) e vários especialistas. Destaque-se o estudo

elaborado pelo CERME, a pedido da ANTAQ, e divulgado em 2012.

26

no setor. Dentre as alterações propostas, as de maior impacto para o capital privado e o

padrão de competitividade são:

(i) Determina que o contrato de concessão se estenda à administração portuária;

(ii) Extingue os conceitos de carga própria e de terceiros;

(iii) Estabelece que todos os terminais instalados dentro da área do porto

organizado devem ser objeto de concessão;

(iv) Concentra na Secretaria de Portos (SEP) e, em menor medida, na Agência

Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), o poder regulatório no setor

portuário.

Com efeito, a primeira alteração implica a possibilidade de concessão de portos

públicos, existentes e futuros, a entes privados,. Nesse sentido, ter-se-ia um modelo que

combinaria características do Landlord Privado e do Porto Privado, pois ainda que a autoridade

portuária viesse a ser privada, teria que se submeter aos princípios fundamentais do serviço

público consagrados na legislação brasileira20.

A extinção dos conceitos de carga própria e de terceiros introduz uma nova

interpretação dos conceitos de instalação de uso privativo, na medida em que permite que

esses terminais sejam constituídos sem a restrição de existência de carga pertencente ao

autorizado, a sua controladora ou a sua controlada em níveis tais que justifiquem o

empreendimento. Dessa forma, remove restrições à instalação de terminais privativos que,

conforme já observado, estão dispensados da contratação de trabalhadores avulsos

registrados no OGMO. Essa medida promove a participação do capital privado e a competição

no setor.

A terceira alteração de destaque tem, contudo, caráter restritivo à concorrência, pois

impede a instalação de terminais privativos dentro do porto que não seja por meio de

concessão. Dessa forma, ao estabelecer que terminais autorizados somente possam ser

instalados fora da área do porto, ela cria obstáculo à constituição desse tipo de operação

portuária21.

Por fim, ao concentrar na SEP e na ANTAQ o poder regulatório sobre o setor, a MP

retira poder político e jurídico das autoridades locais. Com efeito, o CAP perde grande parte de

20

Ver nota de rodapé 18.

21 A MP 595/12 não esclarece qual o tratamento a ser dado aos terminais de uso privativo hoje existentes

dentro do porto organizado.

27

sua autonomia e liberdade contratual, deixando de ser órgão deliberativo para ser um órgão

consultivo. Tal medida, ao reduzir a autonomia das administrações portuárias de cada porto,

pode reduzir sua competitividade.

No que tange ao estágio atual da concorrência inter e intraporto no Brasil, destacamos

primeiramente que, diferentemente da experiência internacional, em que há vasta

documentação e vários estudos sobre o assunto, os estudos existentes são escassos e por

demais simplificados. Na prática, existem estudos que calculam hinterlândias, usando-as como

uma aproximação da análise competitiva no setor. Como visto anteriormente, ter hinterlândias

comuns é condição necessária para dois portos serem concorrentes. Todavia, as definições de

hinterlândias usuais utilizam os estados como área mínima, o que é excessivamente

abrangente para uma análise realmente relevante. Por exemplo, se um porto movimenta

carga originária ou destinada a uma cidade no norte do estado de São Paulo, todo o Estado de

São Paulo faria parte da sua hinterlândia, de forma que esse porto estaria competindo com o

porto de Santos pelas cargas com origem ou destino em todo o estado de São Paulo.

Do ponto de vista da concorrência intraporto, os estudos de que se tem notícia ou

identificam gargalos nos portos, indicando demanda pela construção de novos terminais, que

poderiam fomentar a concorrência no setor portuário, ou analisam assimetrias competitivas

entre terminais arrendados e terminais privativos resultantes de regulação assimétrica.

Para uma análise do grau de concorrência interportos, intraporto e intraterminal no

Brasil, devem-se observar alguns aspectos importantes. O primeiro diz respeito à questão das

hinterlândias, tipos de produtos e facilidade de acesso aos portos. No Brasil são enormes os

gargalos logísticos que oneram a cadeia logística e acabam por configurar barreiras à entrada,

reduzindo o nível de concorrência. O segundo diz respeito à existência de capacidade instalada

de terminais especializados, por tipo de carga, em cada porto. A esse respeito importa analisar

a natureza de cada terminal, se arrendado ou privativo, e, no caso dos privativos, se estão

dentro ou fora do porto organizado.

5. Referências

BAIRD, A. (1999) Privatization Defined; Is it the Universal Panacea? 27 June.

28

BRASIL. Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Glossário Portuário da ANTAQ. Disponível em http://www.antaq.gov.br/portal/PDF/ Glossario_ANTAQ_marco_2011.pdf

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BRASIL. Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Resolução ANTAQ 1.695/2010. Rerratifica a Resolução ANTAQ nº 1.660, que aprovou a norma para outorga de autorização para a construção, a exploração e a ampliação de terminal portuário de uso privativo.

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BRASIL. Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre o regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias e dá outras providências. (LEI DOS PORTOS).

BRASIL. Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes.

BRASIL. Lei nº 11.314, de 3 de julho de 2006. Altera a Lei no 8.112/90, a Lei no 10.233/2001 e dá outras providências.

BRASIL. Medida Provisória nº 595, de 6 de dezembro de 2012. Revogou a Lei 8.630/93 (“Lei dos Portos”), e alguns dispositivo da Lei. 10.233/01 (Lei que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre).

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CENTRO DE EXCELÊNCIA EM REGULAÇÃO DE MERCADOS DE ENERGIA

CERME Universidade de Brasília

31

Parte II

Descrição do referencial teórico utilizado e da

metodologia adotada

Equipe: Paulo C. Coutinho (Coordenador) Adelaida Fonseca Alexandre Ywata Carvalho André Rossi de Oliveira Paulo Petenuzzo Britto Paulo R. Lustosa Vander Lucas

32

Sumário

1. Introdução ...................................................................................................................... 33

2. Análise Descritiva dos Dados .......................................................................................... 35

2.1. Indicadores baseados na participação de mercado ..............................................35

2.2. A importância das áreas de influência para a análise de competição portuária ..38

2.3. Estudo de Hinterlândias no Brasil .........................................................................40

2.4. Fontes de Informações para Análise .....................................................................42

3. Métodos de Escolha Discreta .......................................................................................... 45

4. Modelos de Análise Multicritério e os Modelos de Análise de Processos Hierárquicos ... 50

4.1. Literatura ...............................................................................................................51

4.2. AHP na concorrência intraportos ..........................................................................52

4.3. Variações do AHP ..................................................................................................54

4.4. Indicador de competitividade ...............................................................................54

5. Análise Financeira da Concorrência no Setor Portuário ................................................... 55

5.1. Lucro Residual .......................................................................................................56

5.2. ROI - Retorno sobre o Investimento .....................................................................57

6. Estudo das Cadeias Produtivas dentro do Porto .............................................................. 58

7. Referências ..................................................................................................................... 60

33

1. Introdução

Há várias técnicas alternativas que podem ser utilizadas para estudar a concorrência

em um determinado mercado. Neste relatório descrevemos as técnicas que julgamos mais

adequadas para mercados de serviços portuários e apresentamos seus referenciais teóricos.

Pretendemos utilizá-las para estudar três tipos de concorrência: Entre portos, entre terminais

portuários em um mesmo porto, e entre operadores portuários dentro de um mesmo

terminal.

Uma questão inicial e fundamental que permeia a análise da concorrência de qualquer

um desses tipos é a definição do mercado relevante. Existe um teste padrão, utilizado

regularmente por autoridades de defesa da concorrência e chamado de teste do “monopolista

hipotético”, que consiste em agrupar a menor gama de produtos e a menor área geográfica

que satisfazem a seguinte propriedade: se todas as empresas naquela área geográfica e que

produzem aqueles produtos fossem controlados por um monopolista, este se beneficiaria de

um “pequeno, porém significativo e não transitório, aumento” nos preços destes produtos.

Sendo assim, a definição de mercado relevante é composta de duas dimensões: a

dimensão produto e a dimensão geográfica. Na dimensão produto busca-se encontrar o menor

conjunto de produtos distintos substitutos entre si pelo lado da produção (isto é, que podem

ser produzidos pela mesma empresa), ou pelo lado da demanda. Na dimensão geográfica,

busca-se a menor área geográfica que, por razões de custo, tem oferta e/ou demanda

interdependentes.

No caso do setor portuário, como em qualquer outro setor, a análise de concorrência

precisa ser adaptada às suas condições específicas. Na dimensão produto, os estudos

existentes chamam a atenção, por exemplo, para o fato de que os terminais portuários

desenvolveram tecnologias específicas para a movimentação de cargas em quatro categorias

distintas: carga geral, granéis, neo-bulk e cargas unitizadas. Um terminal especializado em uma

dessas categorias pode adaptar-se rapidamente para movimentar cargas diversas dentro da

mesma categoria, mas possivelmente demoraria algum tempo para conseguir movimentar de

maneira eficiente cargas de outras categorias. Portanto, faz sentido segmentar a análise por

categoria de carga. Na dimensão geográfica, o conceito de hinterlândia tem sido utilizado com

frequência para definir a área geográfica atendida por um porto ou terminal. Por exemplo, se

uma determinada região pertence à hinterlândia de dois portos especializados na

movimentação de contêineres, então há um mercado de movimentação de contêineres

34

composto pelosportos que compartilham essa hinterlândia e pelos potenciais usuários dos

seus serviços.

Dada a importância da definição de mercado relevante, nosso estudo da concorrência

no setor portuário dedicará bastante atenção à delimitação de hinterlândias. Utilizaremos

índices de concentração industrial, geralmente associados às participações de mercado

(market shares) de portos ou terminais, para estudar os graus de concentração em diferentes

hintelândias. Investigaremos também a evolução desses indicadores ao longo do tempo, já que

variações significativas das participações de mercado são evidência da existência de

concorrência.A análise de índices de concentração em hinterlândias, embora essencial, é

incompleta, pois fornece apenas uma radiografia da estrutura do mercado em questão. Em

outras palavras, índices elevados ou que estejam em elevação indicam que as condições

concorrenciais poder estar-se deteriorando, mas não é possível afirmar isso categoricamente.

Além disso, ela não nos permite avaliar os efeitos de mudanças nas condições de determinado

porto sobre a concorrência com outros portos. Por exemplo, gostaríamos de poder medir os

efeitos de uma elevação do tempo de espera para embarque de mercadorias no porto de

Santos sobre outros portos, mas isso não é possível a partir de uma análise pura de

hinterlândias. Para isso, precisamos empregar técnicas estatísticas e econométricas mais

sofisticadas.

São duas as classes de modelos quantitativos que utilizaremos na nossa análise:

“Modelos de Escolha Discreta” (Discrete Choice Models, em inglês), e modelos de decisão

multicritério, em particular o do tipo “Processos de Hierarquia Analítica” (AHP). Todos esses

modelos requerem a disponibilidade de dados apropriados, de forma que será fundamental a

utilização tanto do banco de dados da ANTAQ quanto de pesquisas realizadas junto a usuários

do sistema portuário.

Outro enfoque bastante comum quando o objetivo é medir o nível de concorrência em

determinado mercado é aquele que procura identificar a existência de poder de mercado.

Nesse sentido, realizaremos uma análise financeira para determinar se operadores portuários,

terminais portuários e portos têm cobrado pelos seus serviços preços acima do preço

35

concorrencial. Vale lembrar que agentes portuários com poder de mercado podem obter

lucros extraordinários, ou seja, lucros econômicos positivos.22

Por fim, realizaremos também uma análise da cadeia produtiva de um porto brasileiro

representativo, o que atenderá uma demanda específica para o segundo relatório a ser

produzido no âmbito deste projeto.

O restante deste relatório está organizado como descrito a seguir. Na seção 2

apresentamos a metodologia baseada na análise descritiva de dados que permitirá o estudo da

evolução dos níveis de concentração nos mercados relevantes. Na seção 3 apresentamos de

forma resumida a teoria dos modelos de escolha discreta e discutimos suas aplicações ao

estudo da concorrência no setor portuário. Na seção 4 descrevemos o modelo de processo

decisório hierárquico, que é pode ser utilizando para avaliar tanto a concorrência entre portos

quanto a concorrência intraporto. A seção 5 traz um estudo sobre a taxa de retorno

concorrencial, que servirá como paradigma para analisar as taxas de retorno obtidas por

portos e terminais portuários brasileiros. Finalmente, na seção 6 discutimos a metodologia a

ser usada para o estudo das cadeias produtivas em portos.

2. Análise Descritiva dos Dados

2.1. Indicadores baseados na participação de mercado

Uma forma relativamente direta de investigar o nível de concorrência entre portos ou

terminais portuários consiste em calcular suas participações de mercado, que podem ser

definidas em termos de quantidades ou de valores movimentados como porcentagem do

total. Essas participações podem então ser utilizadas para calcular índices de concentração

como o de Herfindahl-Hirschman (IHH). Liu, Gan e Chen (2012), por exemplo, analisaram a

concorrência entre doze portos de contêineres no hub portuário internacional da região de

Shanghai (SISH23). Os autores utilizaram dados de 1995 a 2010 para calcular o IHH com base

nas fatias de mercado, em termos de total de contêineres movimentados em TEUS, de todos

os portos na amostra.

22

Lucro Econômico positivo é o ganho que excede ao custo de oportunidade do capital ajustado ao risco.

Só é possível obter lucro econômico positivo, de forma continua no tempo, em mercados não

concorrenciais..

23 Em inglês, Shanghai International Shipping Hub.

36

A metodologia seguida por Liu, Gan e Chen (2012) é padrão e também será adotada

em nossos estudos. Seja a fatia de mercado do porto ou terminal i e seja N o número de

portos ou terminais. O IHH é calculado de acordo com a expressão:

Dado que , e que para todo , temos que .

O limite inferior corresponde à situação em que todos os portos têm a mesma participação de

mercado, enquanto o limite superior corresponde à situação de monopólio, em que um único

porto movimenta 100% da carga24.

Para complementar a análise de concentração com base no IHH, utilizaremos

indicadores que capturam a evolução das participações de mercado das entidades portuárias.

A ideia é que ganhos ou perdas de participação de mercado podem sinalizar alterações na

concorrência entre portos ou terminais. Seguindo Liu, Gan e Chen (2012), separaremos o

aumento de movimentação de um determinado porto ou terminal em duas parcelas: a

primeira corresponde ao aumento de movimentação de todo o hub portuário; a segunda

corresponde ao aumento da participação de mercado individual.

No caso de contêineres, definimos e como as quantidades

movimentadas, em TEUS, nos períodos (por exemplo, anos) e , respectivamente, pelo

terminal i. O ganho total de movimentação do terminal i é dado por:

O ganho tendencial de movimentação (por causa do crescimento da movimentação no hub

como um todo) é dado por:

.

De posse dessa variável, podemos calcular o ganho de movimentação devido ao aumento da

participação de mercado (pm) do terminal i como

24

Liu, Gan e Chen (2012) apresentam alguns limites para caracterizar concentração na operação de

containers. Para IHH acima de 0,1, há indicativos de concentração; para IHH acima de 0,18, há

indicativos de alta concentração na operação de movimentação de containers.

is

2 2 2

1 2 NIHH s s s

1 2 1Ns s s 0is 1, ,i N 1 1n IHH

0itTEU1itTEU

0t 1t

1 0it itTEU TEU TEU

1

0

0

1

1

N

ititendencial itN

iti

TEUTEU TEU

TEU

37

Para um exemplo de aplicação dessa metodologia, recorremos mais uma vez a Liu,

Gan e Chen (2012). Com base em dados sobre a participação de mercado dos portos de

Shanghai, Ningbo e outros dez que fazem parte do SISH, eles calcularam o IHH em 1995 e

2010, obtendo 0,556 e 0,429, respectivamente. Ambos ficaram bem acima de 0,18, valor

utilizado por eles como limite acima do qual há alta concentração de mercado.25 Em termos de

dinâmica da concentração, houve uma redução no IHH ao longo dos quinze anos analisados.

Essa redução foi por eles atribuída, em grande parte, ao crescimento da participação de

mercado do porto de Suzhou, terceiro maior da região, e à correspondente redução da

participação do porto de Shanghai. A análise que eles conduziram com base no indicador

revela uma perda líquida de movimentação, devido à redução da participação de

mercado, para o porto de Shanghai. Para os portos de Ningbo e Suzhou, houve ganhos líquidos

de movimentação devido ao aumento da participação de mercado.

Os indicadores que acabamos de apresentar podem ser utilizados para investigar tanto

a concorrência interportos quanto a concorrência intraportos no Brasil. No segundo caso,

escolheremos alguns dos principais portos brasileiros e avaliaremos a evolução dos

indicadores de concorrência de terminais e operadores localizados dentro desses portos. Uma

das fontes de dados para esses estudos será o Sistema de Desempenho Portuário (SDP), da

ANTAQ. Embora essa base de dados seja bastante rica, é importante ressaltar que dados

confiáveis só estão disponíveis para todos os portos/terminais para um período relativamente

curto, mais precisamente a partir de 2010. Isso certamente limitará a análise da evolução dos

indicadores de concentração. Por outro lado, é possível trabalhar com um período mais longo

desde que limitemos o conjunto de portos/terminais a ser estudado. A seção 2.4 traz uma

discussão sobre as potenciais fontes de informações a serem utilizadas.

25

Conforme Kent (2005), diferentes países utilizam diferentes critérios e referências para determinar se

um dado mercado tem alta concentração. Os Estados Unidos utilizam a marca 0,18 no índice IHH como

ponto de corte, indicando que mercados com HHI acima desse valor são altamente concentrados.

pm tendencialTEU TEU TEU

pmTEU

38

2.2. A importância das áreas de influência para a análise de

competição portuária

As análises com base no IHH e nos indicadores de evolução da participação de

mercado apresentam uma visão geral da concorrência entre portos, mas não consideram

especificidades relacionadas à localização dos portos em relação aos centros de origem e

destino das cargas. Para complementar essas análises, empregaremos um indicador de

concentração, chamado de quociente de localização (location quotient – LQ), que mede o grau

de influência de um porto em diferentes regiões geográficas.

Seja o total de carga movimentada pelo porto i, em um determinado período,

proveniente ou com destino à região j. Dessa forma, corresponde ao total de carga

proveniente ou com destino à região j, enquanto corresponde ao total de carga

movimentada pelo porto i. O quociente de localização para o porto i, para a região j, é dado

pela expressão

.

Observe que o é igual à razão entre o percentual da carga da região j

movimentada pelo porto i e o percentual da carga total (de todas as regiões) movimentada

pelo porto i. Quanto maior o valor de , maior a influência do porto i na região j. Quando

, o peso do porto i na região j é maior do que a influência desse porto de forma geral,

ou seja, em todas as regiões. Em termos de direção do fluxo de movimentações, o quociente

de localização pode ser calculado para exportações ou importações separadamente ou em

conjunto26.

26

Os resultados apresentados por Liu, Gan e Chen (2012) para esses indicadores mostram que, para

algumas regiões, os coeficientes locacionais dos portos de Shanghai e Ningbo (os dois maiores) sofreram

variações significativas ao longo dos anos. Para as regiões de Hangzhou, Jiaxing e Huzhou, por exemplo,

que são hinterlândias diretas do porto de Shanghai, o coeficiente apresentou valor maior do que um para

todo o período analisado. Há um ganho de competitividade do porto de Ningbo para quase todas as

regiões analisadas, o que pode ter ocorrido por causa da entrada em operação de uma ponte na baía de

Hangzhou.

ijh

ijih

ijjh

ij

ijiij

ijj

iji j

h

hLQ

h

h

ijLQ

ijLQ

1ijLQ

39

O quociente de localização está intrinsecamente relacionado às áreas geográficas de

influência dos portos ou terminais, conhecidas como hinterlândias. Como afirmamos

anteriormente, a delimitação dessas hinterlândias para portos e terminais brasileiros é uma

das tarefas que nos propomos a realizar, mesmo porque não há muito estudos sobre isso na

literatura.

Um desses estudos é Campos Neto et al. (2009)27, que utilizaram dados do ano de

2007 provenientes da base de dados da SECEX, e do ano de 2006 da base da RAIS, para calcular

a área geográfica de influência de trinta e quatro portos brasileiros envolvidos com o comércio

exterior do país28. Os dados da SECEX foram utilizados para obtenção de informações a

respeito do porto de importação ou exportação, da classificação de produto da carga (NCM),

dos valores e quantidades movimentadas, e do CNPJ da empresa que realizou a importação e

exportação. Com base no CNPJ, os autores obtiveram da RAIS os municípios de localização das

empresas, que foram então utilizados como proxy para os locais de origem ou destino das

cargas29.

A unidade geográfica utilizada em Campos Neto et al. (2009) foi a unidade da

federação (UF). Embora esse não seja o enfoque mais adequado, já que não há porque esperar

que hinterlândias coincidam com estados da federação, a classificação de hinterlândias

utilizada pelos autores é interessante. Os três tipos de hinterlândia por eles identificados são

as seguintes:

Hinterlândia primária: participação do porto no comércio internacional da UF maior do

que 10%; total do comércio movimentado pela UF pelo porto maior ou igual a US$ 100

milhões.

27

Ressalta-se que Campos Neto et al. (2009) não têm por objetivo principal o estudo de hinterlândias dos

portos brasileiros. O objetivo dos autores é obter um ranking dos portos brasileiros, e para isso eles criam

um conjunto de indicadores. Um desses indicadores é justamente a importância de cada porto em termos

de área de influência.

28 Os portos analisados foram Antonina – PR, Aracaju – SE, Aratu – BA, Belém – PA, Corumbá – MS,

Fortaleza – CE, Ilhéus – BA, Imbituba – SC, Itajaí – SC, Itaqui – RS, Cabedelo – PB, Macaé – RJ,

Macapá – AP, Maceió – AL, Manaus – AM, Munguba – PA, Natal – RN, Niterói – RJ, Paranaguá – PR,

Pecém – CE, Porto Alegre – RS, Porto Xavier – RS, Recife – PE, Rio de Janeiro – RJ, Rio Grande – RS,

Salvador – BA, Santarém – PA, Santos – SP, São Francisco do Sul – SC, São Luís – MA, São Sebastião –

SP, Itaguaí (Sepetiba) – RJ, Suape – PE, e Vitória – ES.

29 Uma das críticas a essa abordagem está relacionada à atuação das trading companies, que negociam

uma parcela significativa das exportações do país. Quando o CNPJ na base da SECEX corresponde a uma

trading company, os municípios de origem/destino das mercadorias podem ser diferentes (e até distantes)

do município do endereço da trading company.

40

Hinterlândia secundária: participação do porto no comércio internacional da UF menor do

que 10%; total do comércio movimentado pela UF por meio do porto maior ou igual a US$

100 milhões.

Hinterlândia terciária: participação do porto no comércio internacional da UF maior do que

10%; total do comércio movimentado pela UF pelo porto menor do que US$ 100 milhões.

Na literatura internacional, os artigos que fazem menção à importância das

hinterlândias para a avaliação de concorrência incluem The Competition Authority (2012),

Aronietis et al. (2010), Langen (2007), Langen e Chouly (2004) e OECD (2008). Em geral, essa

literatura classifica as hinterlândias em duas categorias básicas: hinterlândias cativas e

hinterlândias contestáveis. No primeiro caso, um único porto movimenta uma grande

quantidade da carga da hinterlândia; no segundo caso, a hinterlândia é atendida por um

conjunto de portos. Langen (2007), por exemplo, estudou o caso da Áustria, identificada como

uma hinterlândia contestável para seis portos europeus: Rotterdam, Antuérpia, Bremen,

Hamburgo, Koper e Trieste. O autor mostrou que a divisão do mercado de movimentação de

cargas austríacas entre esses seis portos variou bastante entre 1991 e 2003, concluindo haver

evidência de competição acirrada entre os portos, uma vez que eles poderiam perder ou

ganhar fatias de mercado em curtos espaços de tempo.

2.3. Estudo de Hinterlândias no Brasil

A análise de hinterlândias no Brasil pode ser realizada de forma agregada, ou seja,

para todos os tipos de carga e de produtos, ou por tipo de carga ou por tipologia de produtos.

Em princípio, realizaremos a análise de forma agregada, uma vez que não há indicativos, a

priori, de que os fatores que afetam a formação de hinterlândias dependam do tipo de carga

(se a carga é do tipo granéis sólidos ou contêineres, por exemplo). Caso seja possível, a análise

de hinterlândias será feita também por tipologia de produto ou por tipo de carga. No entanto,

a separação da análise por tipologia de produto ou carga vai depender de alguns fatores, que

serão avaliados ao longo das análises com base nos dados disponíveis.

O primeiro desses fatores é a possibilidade de compatibilização entre informações de

movimentação interna de produtos no Brasil e a classificação por tipo de carga. Conforme

discutido na seção 2.4, uma das possíveis fontes de informação sobre movimentações de

produtos entre regiões no Brasil e os portos é a base de dados do sistema Alice, do MDIC (base

de dados da SECEX). Essa base de dados contém informações sobre origem e destino dos

produtos no território brasileiro, dividindo-se esses produtos por classificação de mercadoria

41

(NCM). No entanto, a compatibilização entre classificação de produtos e tipo de carga pode ser

uma tarefa complexa. Um mesmo tipo de produto pode ser movimentado no porto tanto

como carga geral quanto como contêineres, como é caso do café.

O outro fator que pode dificultar a análise de hinterlândias por tipologia de produto ou

por tipo de produto é a representatividade dos resultados em termos estatísticos. Ao dividir as

análises por grupos de produtos ou carga, é possível que alguns desses grupos estejam

concentrados em algumas poucas áreas geográficas no Brasil. Isso pode tornar difícil a

definição de hinterlândias, pois, para determinados grupos de produtos ou cargas, algumas

áreas geográficas podem não estar suficientemente representadas para se especificar a

hinterlândais de que portos essas áreas pertencem.

Em todo caso, mesmo não sendo possível desagregar a análise de hinterlândias por

grupos de produtos ou cargas, a análise agregada fornece insumos suficientes para a definição

de mercados relevantes em termos geográficos. De fato, um dos principais fatores que afetam,

para o caso de concorrência portuária, a decisão de que porto utilizar nas exportações ou

importações é o custo de transporte interno do local de produção até os portos. Esses custos

de transporte variam no território de forma similar, independente do grupo de carga ou

produto. Esse mesmo argumento possibilita que utilizemos uma análise agregando-se fluxo de

exportações e importações, ao invés de desagregá-los.

De posse dos valores das movimentações, para cada porto ou terminal e para cada

hinterlândia, poderemos calcular diversos indicadores que usam participações de mercado,

conforme discutimos anteriormente. Uma avaliação da dinâmica desses indicadores ao longo

dos anos nos permitirá analisar os ganhos e perdas de competitividade de cada porto, para

diferentes hinterlândias. Nesse caso, podemos recorrer a indicadores baseados em ganhos de

fatias de mercado e ganhos tendenciais de movimentação, conforme discutido na seção 2.1.

Finalmente, complementaremos a análise geográfica de hinterlândias com um estudo

da disponibilidade de transportes terrestres no Brasil, uma vez que esse é o principal fator

para a configuração de hinterlândias portuárias. A partir da análise das conexões terrestres

envolvendo transportes ferroviário, rodoviário e hidroviário, pretendemos construir regiões de

influência do ponto de vista dos custos de transporte terrestre. É nossa intenção utilizar nessa

análise as malhas de transporte utilizadas para formular o Plano Nacional de Logística de

Transportes (PNLT) e disponibilizadas pelo Ministério dos Transportes.

42

2.4. Fontes de Informações para Análise

Conforme discutido nas diversas seções deste relatório, a disponibilidade de

informações é dos itens fundamentais nas análises a serem realizadas no estudo de

concorrência no setor portuário brasileiro. De fato, uma grande parte do esforço neste estudo

consiste na coleta, organização e compatibilização das diversas fontes de informações.

Principalmente no caso dos modelos econométricos, a disponibilidade de fontes de dados

confiáveis e organizadas é importante para que as estimações sejam confiáveis e as conclusões

façam sentido em termos de aplicabilidade para políticas públicas.

No caso da construção de indicadores baseados em fatias de mercado entre e intra

portos, no caso da estimação de modelos econométricos (próxima seção), no caso dos estudos

de hinterlândias no território brasileiro e no caso da análise financeira da concorrência no

setor portuário (seção 5), as fontes de informações são majoritariamente secundárias.

Podemos listar as seguintes fontes de informações secundárias necessárias (outras fontes

podem ser adicionadas à lista ao longo da execução da pesquisa):

Dados da SECEX. Esses são dados que alimentam o sistema Alice, do MDIC.

Esses dados contêm registros de todas as operações de importação e

exportação do Brasil. Entre as informações existentes nessa base, incluem-se o

porto de importação ou exportação, o mês da movimentação, a UF de origem

ou destino da carga, o CNPJ da empresa importadora ou exportadora, o código

do produto transacionado, a quantidade movimentada, o valor dos produtos, e

a classificação dos produtos, de acordo com a NCM (Nomenclatura Comum do

Mercosul).. Para disponibilização desses dados para o presente estudo, pode-

se utilizar, por exemplo, um convênio firmado entre a Antaq ou a UnB e o

MDIC.

Dados da RAIS. Esses são dados coletados e mantidos pelo MTE,

correspondentes à Relação Anual de Informações Sociais. Esses dados contém

informações sobre número de trabalhadores, massa salarial, características da

mão-de-obra, localização, para todas as empresas do setor formal brasileiro.

Para disponibilização dessas informações para o presente estudo, pode-se

utilizar, por exemplo, um convênio firmado entre a Antaq ou a UnB e o MTE.

Dados do Sistema de Desempenho Portuário – SDP. Esses dados, coletados e

mantidos pela Antaq, contêm informaç ões sobre características das

atracações em diferentes portos e diferentes terminais, identificadores do

43

agente marítimo, do operador e do armador, natureza da carga, data da

atracação, tipo de operação. Esses dados são fornecidos pela própria Antaq.

Malhas de transportes terrestres. Essas malhas correspondem a arquivos de

dados georreferenciados, para hidrovias, ferrovias e rodovias no território

brasileiro. A princípio, utilizaremos as malhas do PNLT (Plano Nacional de

Logística de Transportes), que podem obtidas diretamente na web.

Preços unitários para transporte de carga nos diferentes modais terrestres.

Esses preços correspondem a valores pagos por frete em cargas transportadas

no território brasileiro, em R$ por quilômetro, por tonelada, por exemplo.

Essas informações poderiam ser obtidas através, por exemplo, de um convênio

entre a Antaq e a ANTT ou entre a UnB e a ANTT. Alternativamente, essas

informações serão obtidas através da coleta de informações em relatórios e

documentos publicados por órgãos especializados.

Informações anuais de balanço e demonstração do resultado das empresas

arrendatárias e autorizadas dos últimos cinco anos. Essas informações serão

utilizadas para cálculos do lucro residual e do retorno sobre o investimento

(ROI), conforme discutido na seção 5. Além disso, será necessário a coleta de

informações históricas para estimação de modelos do tipo CAPM (Capital and

Asset Pricing Models).

Apesar da importância dos dados secundários, grande parte dos estudos de análise de

concorrência portuária em diferentes países utiliza-se de coleta de dados primários,

entrevistando-se os usuários dos serviços portuários. Na avaliação da competitividade no setor

portuário irlandês (vide The Competition Authority, 2012), por exemplo, os analistas se

reuniram com agentes de governo, operadores portuários, diferentes tipos de usuários, para

obter um melhor entendimento sobre a competição existente entre os portos do país. A

utilização de entrevistas no processo de qualificação da concorrência no provimento de

serviços portuários pode ser uma fonte fundamental no estudo, dado que informações

quantitativas sistematizadas e disponibilizadas são raras.

O entendimento da concorrência nas atividades portuárias passa pela etapa de estudo

dos fatores determinantes na escolha dos usuários por utilizar um porto ou terminal, em

detrimento das alternativas. Em Aronietis et al. (2010), os autores realizam uma revisão da

literatura e argumentam que metade das fontes analisadas utilizam-se de entrevistas, com os

tomadores de decisão, como instrumento de pesquisa para entendimento dos fatores que

44

afetam a escolha do porto ou terminal. Outras abordagens incluem processos hierárquicos

analíticos, análise da literatura, modelos multivariados e modelos de escolha discreta,

conforme discutido ao longo deste relatório. Os modelos com base em processos hierárquicos

analíticos serão discutidos na seção 4. Os modelos de escolha discreta serão apresentados na

seção 3.

Para o caso brasileiro, aconselha-se procedermos também com a abordagem de

entrevistas com os usuários dos serviços portuários, de forma a termos um melhor

entendimento sobre:

(i) Os fatores que impactam na determinação da escolha do prestador de serviços

portuários do ponto de vista dos usuários. Nesse caso, é interessante também

se obter um ranking do grau de importância de cada fator.

(ii) A percepção dos usuários sobre a qualidade de cada um dos fatores elencados

no item anterior para cada um dos principais portos analisados.

(iii) A percepção dos usuários sobre a disponibilidade de diferentes prestadores

para cada um dos serviços estudados neste projeto. Os usuários podem

fornecer subsídios para entendermos, por exemplo, se eles acham que há um

número razoável de opções para escolha dos prestadores ou se há conluio

entre os prestadores para fixação de preços dos serviços.

(iv) A percepção dos usuários sobre possíveis alternativas para se incentivar a

competição tanto entre portos quanto intraportos.

Análises de dados preliminares podem ser efetuadas para determinação da amostra a

ser coletada na pesquisa. Por exemplo, a partir de bases de dados de exportações e

importações, pode-se procurar identificar uma lista de empresas responsáveis por grande da

pauta movimentada pelos portos brasileiros. Além disso, é interessante se terem entrevistas

suficientes para diferentes perfis de usuários.

Os questionários podem envolver perguntas diretas, ou podem ser montados de

forma a possibilitar a métodos analíticos, do tipo AHP (Analytical Hierarchy Process), discutidos

na seção 4. Esse último foi utilizado em Song e Yeo (2004), para identificar fatores que afetam

a competitividade de portos de containers na China. Se for necessário, para não serem

construídos questionários muito longos, podemos recorrer a duas amostras separadas, cada

qual respondendo a um tipo de questionários diferentes: um mais direto e outro com

perguntas para utilização do método AHP.

45

3. Métodos de Escolha Discreta

Os métodos descritos na seção anterior são baseados em indicadores calculados a

partir das participações de mercado das entidades portuárias sob estudo, como portos e

terminais. Eles são ferramentas importantes para diagnosticar o grau de concorrência em

diferentes mercados portuários, mas não nos permitem identificar os fatores que afetam essa

concorrência nem avaliar os impactos de mudanças nas condições de operação de portos ou

terminais sobre a concorrência entre eles. Por essa razão, conduziremos também análises mais

sofisticadas, baseadas em métodos estatísticos e econométricos, que nos permitam realizar

essa análise mais abrangente.

A literatura sobre fatores que afetam a concorrência entre portos pode ser dividida em

dois segmentos. O primeiro consiste de artigos, em sua maioria mais antigos, e usa

primordialmente entrevistas com agentes econômicos envolvidos em transações que

requerem transporte marítimo para identificar os critérios usados na seleção de portos ou

empresas de navegação. Alguns dos fatores identificados nesses estudos são valor do frete,

custos portuários, proximidade do porto, tempo em trânsito da carga, confiabilidade,

pontualidade e frequência do serviço de transporte, entre vários outros. Tiwari, Itoh e Doi

(2003) apresentam uma abrangente, embora sucinta, revisão dessa literatura, a qual, em sua

maior parte, usa rankings de variáveis de custo e de serviço para modelar as preferências dos

usuários.

O segundo segmento é formado por artigos mais recentes e é caracterizado pelo uso

de modelos teóricos que procuram explicar o processo de escolha de portos ou empresas de

navegação por parte dos usuários dos serviços portuários, ou seja, donos de carga, empresas

de navegação, e agentes e transitários de carga. Esses modelos teóricos são usados como base

para análises econométricas que estimam os efeitos dos fatores mencionados acima (aqueles

identificados pelo primeiro segmento da literatura).

A técnica econométrica mais utilizada é a conhecida como “modelos de escolha

discreta” (do inglês discrete choice models), que engloba modelos como conditional logit,

multinomial logit e probit, nested logit, e outros. Alguns artigos de destaque nessa literatura

são Anderson, Opaluch, e Grigalunas (2009), Veldman e Buckmann (2003), Blonigen e Wilson

(2006), Tiwari, Itoh e Doi (2003) e Malchow e Kanafani (2004). No que se segue, descrevemos

um modelo básico de logit para escolhas multivariadas que será a base dos nossos estudos da

46

concorrência interportos. Com algumas adaptações, ele pode também ser usado para

investigar a concorrência intraportos.

Considere um agente30 que queira levar seu produto para um comprador localizado

em outro país (estamos descrevendo uma transação de exportação, mas o modelo para uma

transação de importação é muito semelhante). Suponha que haja J portos dentre os quais ele

possa escolher, e que a sua escolha seja baseada na comparação dos custos totais de enviar

sua mercadoria pelos diversos portos. Formalmente, a utilidade (que pode ser interpretada

como o negativo do custo) para o dono da carga n de usar o porto j é dada por ,

onde é a parte da utilidade conhecida pelo pesquisador (à exceção dos parâmetros),

chamada de utilidade representativa, e é a parte desconhecida e que é tratada como uma

variável aleatória independentemente e identicamente distribuída (iid) com distribuição

extremo valor, também conhecida como distribuição de Gumbel.

No modelo conhecido como conditional logit (CL), os regressores variam com as

alternativas, ou seja, eles podem assumir valores diferentes para alternativas diferentes. Nesse

caso, pode-se mostrar que a probabilidade do dono da carga n escolher a alternativa (porto) i é

dada por

,

A utilidade representativa geralmente segue uma equação linear do tipo ,

onde é um vetor de variáveis observáveis relacionadas ao porto j e inclui fatores como

custos portuários, distância do porto à origem ou destino da carga e qualidade dos serviços

portuários, dentre outros. é o vetor de parâmetros a serem estimados. Com essa

especificação, a probabilidade logit31 torna-se

30

Denominamos agente o agente econômico responsável pela tomada de decisão sobre por que porto o

produto será importado ou exportado.

31 Pode-se mostrar que a forma funcional para a probabilidade logit pode ser obtida a partir da

maximização da função de utilidade do agente, assumindo-se que os termos idiossincráticos são

variáveis aleatórias identicamente distribuídas (iid) com distribuição extremo valor. Para maiores

detalhes, vide Train (2009).

nj nj njU V

njV

nj

ni

nj

V

ni V

j

eP

e

T

nj njV x

njx

nj

47

.

Observe que o vetor de regressores (variáveis explicativas) varia com as alternativas.

Um outro tipo de modelo logit multivariado é o chamado multinomial logit (MNL), em

que os regressores não variam com as alternativas. O modelo MNL é obtido quando a utilidade

representativa segue a especificação . Note que agora os regressores não

dependem das alternativas, mas os seus coeficientes dependem. Os regressores relevantes

nesse caso são aqueles que se referem a características dos donos da carga. Para assegurar a

identificação do modelo, é necessário normalizar um dos ’s, o que geralmente significa

igualar a zero todos os seus coeficientes.

É importante entender como os coeficientes dos modelos CL e MNL devem ser

interpretados. Comecemos com o CL. O efeito (próprio) parcial (i.e., quando os valores dos

demais regressors são mantidos fixos) de uma mudança no valor de um regressor da

alternativa i sobre a probabilidade de que essa mesma alternativa seja escolhida é dado por

.

Já o efeito (cruzado) parcial de uma mudança no valor de um regressor da alternativa k

sobre a probabilidade de que a alternativa i seja escolhida é dada por

.

Uma formula mais sucinta que engloba os dois casos é

, (1)

Tni

Tnj

ni

j

eP

e

x

x

njx

T

nj j nV x

j

2 21

TTnjni T T

ni ni

T Tnj nj

lljni

ni ni l

nil

j j

e ee eP

P Px

e e

xxx x

x x

2

,

T Tni nk

Tnj

lni

ni nk l

nkl

j

e ePP P k i

xe

x x

x

nini nik nk l

nkl

PP P

x

48

onde é igual a 1 se e igual a 0 caso contrário.

Conclui-se então que, quando o coeficiente estimado de um regressor para a

alternativa k é positivo, um aumento no valor desse regressor aumenta a probabilidade de que

a alternativa k seja escolhida e reduz a probabilidade de que qualquer outra alternativa seja

escolhida.

Para o modelo MNL o efeito marginal segue a seguinte fórmula:

(2)

onde . Podemos observar que, dado um aumento no valor de um regressor

que assume o mesmo valor para todas as alternativas, digamos o regressor l, o sinal da

resposta da probabilidade de escolha da alternativa i não pode ser determinado apenas a

partir do sinal do coeficiente (no entanto, se para todo , o sinal do

coeficiente determina o sinal do efeito marginal). Por outro lado, como o modelo MNL pode

ser rescrito como um modelo logit binário, os seus coeficientes podem ser interpretados da

mesma maneira que os parâmetros do logit binário, ou seja, com referência a uma categoria

base.

Mais precisamente, no modelo MNL a probabilidade condicional de observar a

alternativa i dado que a alternativa i ou a alternativa k tenha sido observada é

que é a mesma probabilidade de um modelo logit binário com coeficiente . Se a

normalização for feita em relação à primeira alternativa, temos

nik i k

2 2

,

T TT Tj n j ni n i n

T Tj n j n

il jl

j jni

nl

j j

ni il ni nj jl ni il nl

j

e e e eP

xe e

P P P P

x xx x

x x

nl nj jljP

ilil jl j i

Pr ou

,1

Ti n

T Ti n k n

T Ti k n

T Ti k n

nin n

ni nk

Py i y i k

P P

e

e e

e

e

x

x x

x

x

i k

49

e pode ser interpretado da mesma maneira que em um modelo logit binário: um

coeficiente positivo significa que quando o valor do regressor para a alternativa i aumenta, a

chance de que a alternativa i seja escolhida, ao invés da alternativa base, também aumenta.

Do ponto de vista prático, a escolha entre os modelos MNL e CL pode depender da

disponibilidade dos dados para estimação econométrica. Quando houver disponibilidade de

informações sobre regressores (variáveis explicativas) que dependem das alternativas,

podemos utilizar os modelos CL. Por outro lado, quando não estiverem disponíveis

informações específicas para as diferentes alternativas na cesta de escolhas do agente

econômico, podemos utilizar modelos do tipo MNL.

De posse dos efeitos marginais (1) e (2), podemos calcular elasticidades próprias e

cruzadas da probabilidade de escolha de um porto em relação a fatores de custo, qualidade do

serviço, e outros. Por exemplo, podemos calcular o efeito de uma variação de, digamos, 1%

nos custos ou no tempo de espera de uma embarcação no porto de Santos sobre a

participação de mercado do porto de Santos e também de outros portos (desde que, é claro,

disponhamos dos dados necessários).

Essas elasticidades próprias e cruzadas são de grande valia para determinar o nível de

concorrência entre portos. Elasticidades-preço cruzadas positivas entre dois portos, por

exemplo, indicam que os serviços por eles oferecidos são considerados substitutos pelos seus

usuários, o que significa que há concorrência significativa entre os portos. Além disso, as

magnitudes dessas elasticidades podem ser usadas como medidas do grau dessa concorrência.

Vale relembrar também que, sob certas hipóteses, elasticidades podem ser usadas em

conjunto com indicadores de concentração como o HHI para estimar índices de Lerner, que

medem poder de mercado.

Por fim, é importante destacar que os resultados obtidos a partir da aplicação dos

métodos descritos acima serão muito úteis para a elaboração de recomendações de política

portuária. Como explicamos anteriormente, eles nos permitirão quantificar os efeitos dos

principais fatores que afetam a concorrência entre portos e entre terminais. De posse desses

valores, poderemos criar uma lista de medidas a serem adotadas, ordenadas pela magnitude

Pr ou 1 ,1

Ti n

Ti n

n n

ey i y i

e

x

x

i

50

do seu impacto sobre a concorrência. Por último, identificaremos os instrumentos a serem

utilizados para viabilizar tais medidas.

4. Modelos de Análise Multicritério e os Modelos de

Análise de Processos Hierárquicos

Na seção anterior, fizemos uma discussão sobre métodos econométricos, baseados

em modelos de escolha discreta, que vêm sendo empregados em estudos recentes na

literatura, para avaliar os potenciais determinantes na escolha de que portos ou de que

terminais os exportadores ou importadores utilizam-se para movimentar seus produtos. Esses

métodos necessitam de informações disponíveis, geralmente em fontes de dados secundárias,

suficientemente sistematizadas, para que o analista possa montar uma amostra contendo

variáveis explicativas e contendo a variável resposta do modelo econométrico. No caso de

modelos de escolha discreta para estudos de concorrência inter ou intra portos, a amostra

deve ter um conjunto de registros relativos a movimentações de carga; para cada registro, é

importante se conhecer qual porto ou terminal o agente econômico escolheu dentre as

alternativas disponíveis e quais os valores para as potenciais variáveis explicativas

(determinantes da escolha).

Nesta seção discutimos uma metodologia, também encontrada na literatura de análise

de concorrência no setor portuário, para estudar o papel de diferentes determinantes na

escolha do agente econômico em relação a que porto ou terminal utilizar. Essa metodologia,

conhecida como ”Processo de Hierarquia Analítica”, ou AHP (Analytic Hierarchy Process, em

inglês), também pode ser empregada para estudar tanto concorrência entre portos quanto

concorrência intraportos. Diferentemente dos modelos econométricos, a técnica AHP não

necessita de uma base de dados secundária estruturada o suficiente para que seja possível se

construir uma amostra para estimação. Ao invés disso, os dados utilizados na metodologia AHP

podem ser obtidos via pesquisas primárias, coletadas junto aos tomadores de decisão (apesar

de haver variações do AHP que se utilizam também de dados secundários). Por esse motivo, a

metodologia AHP pode ter um papel importante mais especificamente para estudar a

concorrência intraportos, uma vez que fontes de dados secundários para modelos

econométricos intraportos podem ser na mais difíceis de serem obtidas do que no caso de

modelos para estudar concorrência entre portos.

51

4.1. Literatura

A literatura sobre concorrência intraportos não é muito extensa. Ela inclui tanto

relatórios técnicos de instituições como o Banco Mundial, a Comissão Européia e a OCDE

quanto artigos acadêmicos. Um desses relatórios, elaborado pelo Banco Mundial, traz uma

discussão abrangente de fatores que afetam o ambiente de concorrência intra-portos (World

Bank, 2002). Já a Comissão da União Européia enfatiza que a concorrência intraporto, ou seja,

entre os prestadores de um mesmo serviço portuário dentro de determinado porto, está

associada à prestação eficiente dos serviços neste setor de mercado (Commission of the

European Union, 2004, p.3).

Para a OCDE, a avaliação da concorrência intraportos é tão complexa quanto a da

concorrência interportos, pois cada porto enfrenta um conjunto único de pressões

concorrenciais, que dependem principalmente de sua localização geográfica, do seu tamanho

e de sua capacidade de movimentar diferentes cargas (OECD, 2011). Além disso, a OCDE

(2011) menciona a possibilidade da existência de concorrência intra-terminal em situações em

que múltiplos operadores prestam serviços concorrentes dentro do mesmo terminal.

Langen e Pallis (2006) estudaram situações em que dois ou mais operadores de

terminais diferentes, mas localizados dentro do mesmo porto, disputam o mesmo mercado.

Neste caso, o operador do terminal tem jurisdição total sobre uma determinada área do porto

e concorre com outros operadores portuários. Eles discutem os benefícios da competição

intraportos e apresentam condicionantes e recomendações para a introdução desse tipo de

competição. Outros estudos interessantes sobre concorrência intraportos são Kaselimi,

Notteboom, e Saeed (2011), que modelam esse tipo de concorrência com o auxílio do

instrumental de teoria dos jogos, e Kaselimi, Notteboom e Farrell (2010), que associam a

evidência de competitividade à magnitude da escala mínima eficiente32 (minimum efficient

scale, em inglês) de uma atividade portuária.

Por fim, Song e Yeo (2004) sustentam que a avaliação da competitividade no contexto

do setor portuário é uma tarefa multicritério. Na próxima seção exploraremos a proposta

desses autores e explicaremos porque pretendemos adotar a sua metodologia.

32

A escala mínima eficiente é a menor quantidade de produto que minimiza os custos médios de longo

prazo de uma firma.

52

4.2. AHP na concorrência intraportos

A análise da concorrência intraportos é uma tarefa multicritério, ou seja, há vários

critérios distintos que precisam ser levados em consideração para determinar o grau de

concorrência existente. Modelos multicritério são uma ferramenta bastante útil para conduzir

esse tipo de análise, já que facilitam a estruturação do problema e a identificação de seus

principais componentes, além de permitirem a avaliação de soluções alternativas. A partir do

seu emprego, o problema de decisão passa a ser dividido em níveis hierárquicos, o que facilita

sua solução (Gomes, Araya, e Carignano, 2004).

Um desses modelos é o chamado “Processo de Hierarquia Analítica”, ou AHP (Analytic

Hierarchy Process, em inglês), desenvolvido por Saaty (1991) e utilizado por Song e Yeo (2004).

O AHP é um método de auxílio à tomada de decisões multicritério cuja vantagem é a de

formular indicadores objetivos/quantitativos. No caso da avaliação de concorrência

intraportos, o AHP pode ser estruturado da seguinte forma: cada operador portuário

representa uma alternativa; as características associadas à presença de competitividade

intraportos são os critérios de avaliação das alternativas; e o objetivo final da análise é avaliar

a existência de concorrência intraporto (Song e Yeo, 2004).

Mais precisamente, o AHP decompõe o problema de decisão em uma hierarquia de

fatores mais facilmente dimensionáveis e que podem ser analisados independentemente. No

contexto da avaliação intraportos (o que pode incluir concorrência entre terminais ou

concorrência entre operadores), este método pode ser baseado em três etapas analíticas

(Song e Yeo, 2004):

1. Construção de Hierarquias: O problema deve ser dividido em níveis hierárquicos. O

primeiro nível equivale ao propósito geral do problema, no nosso caso a concorrência

intraportos. O segundo nível contém os critérios a serem utilizados para avaliar a

concorrência intraporto. E o terceiro nível lista as alternativas, que, no nosso estudo,

são os operadores portuários ou terminais dentro do porto.

53

2. Definição de Prioridades: Nesta etapa, são distribuídos questionários a profissionais,

pesquisadores e outros indivíduos com conhecimentos especializados na área

portuária para coletar dados que possibilitem a comparação dos critérios. Mais

precisamente, estes indivíduos são convidados a listar os critérios que eles consideram

relevantes para a avaliação da concorrência intraportos. Em seguida, um subgrupo de

especialistas analisa os critérios levantados nos questionários e os reduz a um número

considerado adequado. Esses especialistas então atribuem valores a esses critérios de

acordo com uma escala pré-definida, que por sua vez são usados para comparar as

diversas alternativas. Vale mencionar que nem todos os métodos AHP exigem o uso de

questionários. Existem variações do AHP (como o AHP referenciado) que permitem o

uso de dados secundários.

3. Consistência Lógica: No caso da coleta de dados por meio de questionários, a relação

entre preferências e sua organização lógica pode apresentar inconsistências. O

método AHP permite o cálculo de indicadores para avaliar o grau de consistência das

respostas fornecidas pelos especialistas consultados, como a Razão de Consistência

dos Julgamentos, e o Índice de Consistência (IC).

Como fica claro pela descrição recém apresentada, o AHP converte as opiniões de

especialistas em valores numéricos, os quais são processados e usados para construir

indicadores que permitem a comparação dos diferentes componentes do problema, que no

nosso caso é a avaliação da existência de concorrência intraporto.

Competitividade

Intraporto

...

...

Critério 1 Critério 2 Critério N

Operador 1 Operador 2 Operador M

54

4.3. Variações do AHP

O método AHP Clássico, desenvolvido por Saaty (1980), sofreu alterações e

modificações ao longo dos anos que procuraram adequar o método a situações específicas.

Dentre as variações do método AHP, destacam-se:

1. O método AHP referenciado, desenvolvido por Saaty, Vargas e Wendell (1983), é

uma variação em que uma constante de proporcionalidade é introduzida na

modelagem. Essa constante é resultado da comparação dos valores relativos dos

critérios e sub-critérios. Cada alternativa analisada tem importância relativa

proporcional ao fator de escala, calculado a partir da soma dos valores absolutos

de seus sub-critérios.

2. O método AHP multiplicativo, proposto por Lootsma (1989), não utiliza a escala

linear padrão introduzida por Saaty (1983), mas sim uma escala geométrica

denominada “Escala Natural de Lootsma.” O processo de estimação dos pesos e

índices é o mesmo do AHP Clássico, exceto pela escala utilizada na avaliação das

comparações entre pares de critérios.

3. O método AHP B-G, proposto Belton e Gear (1983), assemelha-se ao método AHP

Referenciado, porém introduz uma nova alternativa em seu modelo matemático, o

que evita a ocorrência de inversão de ordem ou possível inconsistência na

elaboração das comparações.

Avaliaremos, ao longo dos nossos estudos sobre a concorrência intraportos, as

diferentes variações do AHP para então decidir qual melhor se adequa aos nosso propósitos.

4.4. Indicador de competitividade

O conceito de Entropia de Shannon (1948) também pode ser utilizado para a

construção de um indicador de concorrência intraporto. O índice de competitividade

intraporto é definido como:

,

onde é o peso da alternativa (operador) i, . Esse índice varia de menos infinito a

1, sendo que 1 representa a competitividade plena, que ocorre quando todos os operadores

portuários têm o mesmo peso. Já menos infinito corresponde a uma ausência de

1

log

log

M

i iip p

IM

ip 1, ,i M

55

competitividade, quando uma das alternativas tem peso máximo e as demais têm peso igual a

zero. Esse índice pode ser normalizado para que seus valores fiquem restritos a um intervalo

menor, como entre zero e um. Exploraremos diferentes formas de calcular os pesos dos

operadores ao longo do nosso trabalho.

5. Análise Financeira da Concorrência no Setor

Portuário

O módulo 6 do Port Reform Toolkit – Port Regulation Module, do Banco Mundial,

propõe um modelo multicritério para avaliar o grau de competitividade de sistemas portuários

(World Bank, 2007). O nível de competitividade dos portos de uma dada hinterlândia, segundo

esse modelo, deveria ser analisado sob quatro abordagens distintas, mas inter-relacionadas: (i)

portos alternativos disponíveis para o usuário; (ii) desempenho operacional do porto, avaliado

pelo grau de congestionamento dos navios; (iii) comparação das estruturas de custos intra e

inter-portos; e (iv) nível de lucratividade do porto.

Kent (2004) utiliza o modelo do Banco Mundial para desenvolver critérios que possam

servir de orientação a reguladores de setores portuários interessados em medidas de

promoção da competição. Ele classifica os portos em pequenos (1 a 3 berços), médios (4 a 12

berços), e grandes (13 a 22 berços), e propõe uma tipologia do tipo Ambiente-Diagnóstico-

Solução. Mais precisamente, ele postula que as várias combinações possíveis entre o ambiente

portuário (tamanho e volume de carga movimentado) e a abordagem multicritério

(diagnóstico do grau de competitividade) sinalizam as medidas operacionais ou regulatórias

(soluções) a serem adotadas para promover a competição.

Kent (2004) atribui pesos diferentes, segundo o grau de importância, aos quatro

elementos propostos no toolkit do Banco Mundial: (i) alternativas disponíveis de portos para

os usuários – 60%; (ii) performance operacional – 10%; (iii) comparação de estrutura de custos

– 20%; e (iv) lucratividade – 10%. Quanto ao último critério de avaliação (lucratividade), a idéia

é a de que se um porto estiver operando com lucratividade acima do normal, ele pode praticar

preços acima do custo marginal de suas operações, o que pode ser um sinal de concentração e

de baixa concorrência no setor. Como é difícil avaliar objetivamente este critério, dada a

dificuldade de computar o custo marginal de cada porto, geralmente utilizam-se proxies para a

lucratividade. Exemplos são indicadores baseados em informações agregadas fornecidas pela

contabilidade das empresas, como o Lucro Residual e o ROI – retorno sobre o investimento.

56

A seguir apresentaremos em maiores detalhes os conceitos de lucro residual e retorno

sobre o investimento, bem como as formas de calculá-los. Esses indicadores serão utilizados

em nossos estudos sobre a possível existência de poder de mercado nas atividades portuárias,

o que, por sua vez, é fundamental para a avaliação do grau de concorrência nesses mercados.

5.1. Lucro Residual

O lucro residual, também referido como lucro econômico ou EVA – Economic Value

Added, é o lucro que excede a remuneração desejada do capital. Por essa razão o lucro

residual é também chamado de lucro anormal, pois a obtenção continuada de lucro em

excesso ao desejado indica uma anomalia de mercado, comum em situações de monopólio ou

oligopólio, em que um dado mercado é dominado por uma ou por poucas empresas. Em

qualquer dos casos, pode haver uma redução da competição que leva a prejuízos para os

consumidores, pois estes teriam que pagar preços mais altos para adquirir os produtos e

serviços ofertados por essas empresas.

A taxa de retorno desejada para o investimento é formada por duas parcelas: (i) taxa

livre de risco; e (ii) prêmio por aplicar o capital em um investimento de risco. A taxa livre de

risco é aquela que o investidor obteria aplicando seus recursos em ativos de baixíssimo risco,

por exemplo em títulos do tesouro nacional ou em caderneta de poupança. O prêmio de risco

é específico de cada tipo de atividade econômica, considerando-se a diversificação de clientes,

a existência ou não de mercado cativo, contratos de venda já firmados etc.

Como afirmamos anteriormente, o lucro residual (ou anormal) dos terminais

portuários será um dos indicadores que utilizaremos para aferir se há concorrência nesse

segmento. Para tanto, serão apurados os lucros anuais de cada terminal, de 2008 a 2012. Se

constatarmos a existência de lucros anormais continuados em algum terminal, isto poderá ser

um indício de poder de mercado, sinalizando concentração de mercado e, consequentemente,

baixo nível de concorrência na hinterlândia servida pelo terminal. Um terminal tem poder de

mercado quando ele é capaz de ofertar seus serviços a preços acima dos níveis competitivos. O

poder de mercado só pode existir quando a demanda for relativamente inelástica, isto é,

quando o usuário não dispuser de alternativas economicamente viáveis para substituir o

produto ou serviço que lhe é ofertado.

O sistema de informação contábil não considera a remuneração do capital próprio no

cálculo do lucro. Este contempla apenas o custo do capital de terceiros. Assim, será necessário

calcular a taxa de retorno desejada para cada terminal, arrendado e privativo, que integrar a

57

amostra do estudo. Serão coletadas informações anuais de balanço e demonstração do

resultado das arrendatárias e autorizadas dos últimos 5 anos, e o lucro residual de cada

terminal será calculado conforme equação abaixo.

,

onde:

= lucro anormal do terminal i, no ano t;

= lucro contábil do terminal i, no ano t;

= patrimônio líquido do terminal i, no ano t-1;

ri = taxa de retorno, ajustada ao risco, do terminal i, no ano t.

Para a determinação da taxa de retorno ajustada ao risco, ri, será utilizado o modelo

CAPM – Capital Asset Pricing Model, conforme a especificação utilizada no trabalho de

Coutinho e Oliveira (2002):

( ) ,

onde:

ri = taxa de retorno, ajustada ao risco, do terminal i;

rf = taxa livre de risco;

i = beta (risco específico) do terminal i;

rm = retorno médio do mercado;

risco Brasil = risco do país.

No trabalho de Coutinho e Oliveira (2002), o risco Brasil foi introduzido no modelo

CAPM porque os autores preferiram utilizar a remuneração das Treasuries de 30 anos emitidas

pelo governo americano como taxa livre de risco. Em consequência, houve a adição da parcela

“risco Brasil” no modelo CAPM clássico, definida como a diferença entre as taxas médias de

remuneração de longo prazo (30 anos e 20 anos, respectivamente) entre os títulos de tesouro

brasileiro (C-bond) e americano (Treasury bond).

5.2. ROI - Retorno sobre o Investimento

O ROI – Retorno sobre o Investimento, é uma forma indireta de avaliar se há indícios

de lucratividade anormal por parte de um terminal ou de um grupo de terminais. O ROI mede

a relação entre o lucro operacional e os ativos operacionais. Seu uso traz a vantagem de

desconsiderar eventos extraordinários e resultados financeiros e de participações societárias,

58

estranhos ao negócio portuário, que podem estar poluindo a informação do lucro líquido. O

lucro operacional é também conhecido pela sigla em inglês EBIT = Earnings Before Interest and

Taxes. O interest, nessa expressão, contempla não somente os juros decorrentes de aplicações

financeiras em bancos, mas também os rendimentos auferidos nos investimentos em títulos

de propriedade (ações) de outras empresas, o que pode ser comum, por exemplo, nos grandes

grupos empresariais que controlam os terminais de contêineres.

O cálculo do ROI será feito da seguinte forma, para a amostra de terminais

selecionados:

onde:

ROIi,t = retorno sobre o investimento, do terminal i, no período t;

AOMi,t = ativos operacionais médios, do terminal i, no período t. Serão excluídos, no cálculo de

AOM, os ativos referente a investimentos em outras empresas.

LOi,t = lucro operacional, do terminal i, no período t.

Será construída uma parametrização, com apoio na literatura e adaptada para a

realidade brasileira, de faixas de ROI que indiquem baixa, média e alta competividade.

6. Estudo das Cadeias Produtivas dentro do Porto

É fácil observar que a prestação de serviços portuários está associada a uma ampla

gama de processos e atividades desenvolvidos no âmbito do porto. Dependendo do porto, a

oferta desses serviços pode requerer desde processos relativamente simples até sistemas com

alto grau de complexidade operacional, organizacional, gerencial e regulatória.

Um porto é um sistema complexo, constituído por uma grande variedade de

componentes ou elementos que têm funções múltiplas e comportamentos variados e

apresentam inter-relações operacionais, organizacionais e institucionais. Sendo assim, um

estudo aprofundado do funcionamento desse sistema requer abordagens que transitam entre

a pluri, a inter e a transdisciplinaridade.

A abordagem pluridisciplinar sugere que um problema seja estudado sob óticas

diversas, ou seja, de várias disciplinas. Por exemplo, a análise econômica do sistema produtivo

59

e logístico de um porto permite a otimização matemática dos fluxos físicos dentro do porto,

assim como daqueles fluxos que ocorrem a montante e a jusante. Por outro lado, análises

sociológicas e administrativas que levem em conta as formas de gestão para organizar o

sistema podem melhorar a eficiência do porto na agregação de valor.

Na abordagem interdisciplinar ocorre um intercâmbio de conceitos, conhecimentos e

métodos entre as disciplinas (Jantsch e Bianchetti, 1999). O objetivo é a “transferência de

métodos de uma disciplina para outra” (Nicolescu, 2005). Já na abordagem transdisciplinar,

pode-se dizer, de maneira simplificada, que há uma integração de disciplinas que permite

estudar o problema de uma forma mais ampla, contemplando seus vários níveis de

complexidade e os diversos objetivos a serem atingido (Pombo, 2006).

O uso dessas abordagens na solução de problemas reais requer um método que

possibilite a integração das diversas disciplinas relevantes. Muitos autores (Pombo, 2006;

Bruce et al., 2004; Landry e Banville, 2000) acreditam que a abordagem sistêmica é esse

“caminho metodológico” para abordar a complexidade organizada, descrevê-la e destacar a

interdependência dos elementos de um sistema (Massa, 2002).

Sistemas que consistem de diversas cadeias produtivas interligadas são candidatos

naturais para a aplicação dessas abordagens. Segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas

Avançadas – IPEA, “cadeia produtiva é o conjunto articulado de atividades/operações

econômicas, técnicas, comerciais e logísticas, das quais resulta um produto ou serviço final; ou,

ainda, a sucessão das relações fornecedor-cliente, estabelecidas em todas as operações de

produção e comercialização necessárias à transformação de insumos em produtos ou serviços,

usados com satisfação pelo cliente final.” Resta evidente que cada serviço final oferecido no

âmbito de um porto pode ser considerado uma cadeia produtiva.

Visto como um sistema de cadeias produtivas, um porto deve ter como um de seus

objetivos principais harmonizar os elementos desse sistema, minimizando dessa forma as suas

perdas. Essas perdas originam-se, na maioria das vezes, na transferência ou transmissão de

informações, durante a execução dos processos, entre os diversos agentes e clientes que

atuam nas cadeias, principalmente nas interfaces críticas. Rummler e Brache (1992), por

exemplo, afirmam que “os maiores desperdícios se concentram exatamente nas interfaces

funcionais, ou seja, nos pontos em que o ‘bastão’ é passado de um departamento para outro”.

A análise de cadeias produtivas deve considerar também a existência de diferentes

ambientes institucionais, organizacionais e empresariais. Para Nascimento (1999), a melhoria

60

dos processos organizacionais é normalmente gerada a partir da melhoria dos processos de

fluxo de materiais e informações. Segundo o mesmo autor, à medida que são realizadas

melhorias no fluxo de informações, promovem-se melhorias no processo como um todo.

Em face do exposto acima, neste trabalho planejamos empregar a técnica de

mapeamento do fluxo de processos para diagnosticar os fluxos de informações entre os

elementos das cadeias produtivas presentes no ambiente portuário, e então fazer

recomendações que viabilizem a execução das atividades de um modo eficaz e eficiente. O

mapeamento de processo é uma ferramenta de visualização completa e que permite a

compreensão das atividades executadas em um processo, assim como da inter-relação entre

elas e o processo. Através do mapeamento torna-se mais simples determinar onde e como

melhorar o processo.

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