relaÇÕes intergovernamentais e descentralizaÇÃo · nível sub-nacional, que possui autonomia...

211

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

RESUMO

RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS EDESCENTRALIZAÇÃO:

UMA ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS EMMINAS GERAIS1

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 19, n. 39, p. 211-235, jun. 2011Recebido em 29 de maio de 2009.Aprovado em 7 de julho de 2009.

Pedro Lucas de Moura Palotti Bruno Lazzarotti Diniz Costa

De acordo com a literatura de políticas públicas, a descentralização de políticas sociais em contextosfederativos deve compatibilizar a autonomia dos entes federados e a necessidade de coordenação políticapara alcançar objetivos comuns. No caso da assistência social no Brasil, há o desafio adicional de consti-tuir um campo próprio de intervenção estatal que supere a herança de clientelismo, filantropia e fragmen-tação institucional. Este trabalho pretendeu compreender o papel dos arranjos institucionais e da induçãopromovida pelos governos centrais para a municipalização recente da política de assistência social emMinas Gerais, focando duas iniciativas: a habilitação dos municípios ao SUAS e a implementação dosCRAS. A pesquisa utilizou-se de registros administrativos, de comunicados e publicações oficiais, de entre-vistas com técnicos da área e de diversos dados secundários. As principais conclusões são as de que regrasformais e o comprometimento das instâncias federal e estadual com a descentralização foram relevantespara explicar o grau de alcance e o formato da implementação do SUAS em Minas Gerais, processo aindaem desenvolvimento.

PALAVRAS-CHAVE: implementação de políticas sociais; federalismo; relações intergovernamentais;descentralização; assistência social; SUAS.

I. INTRODUÇÃO

Os sistemas políticos federativos são caracte-rizados pela existência de distribuição territorialda autoridade política, o que implica dizer que,em um mesmo território dentro de um mesmoEstado, mais de um governo pode ser responsá-vel pelo exercício do poder político. Os entesfederados possuem assim autonomia – que podevariar entre os diversos modelos de sistemas fe-

derativos existentes – para fazerem as escolhaspolíticas em geral e de políticas públicas em seusterritórios. A implementação de políticas públicasé caracterizada pelo dilema de assegurar a integri-dade política e autonomia dos diversos níveis degoverno e, simultaneamente, coordenar ações paraalcançar fins comuns.

Estruturas federativas de distribuição do po-der político, desse modo, acarretam duas conse-qüências para a descentralização de políticas so-ciais: 1) a transferência de competências entreníveis de governo dá-se por meio da adesão donível sub-nacional, que possui autonomia paraescolher participar ou não de determinado pro-grama ou política social; 2) envolve uma série debarganhas federativas entre os entes federados,que impactam o ritmo, abrangência e contornosda descentralização (ARRETCHE, 2000;ABRÚCIO, 2005). A assunção de novas atribui-ções na provisão de bens e serviços sociais porgovernos locais é uma ação deliberada provenien-te de um cálculo estratégico que contrapõe oscustos associados aos benefícios efetivos e po-

1 Os autores agradecem as críticas, comentários e contri-buições apresentadas em outras versões desse trabalho noEncontro de Administração Pública e Governança (EnAPG)e no 33º Encontro Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), bemcomo aos dois pareceristas anônimos. Agradecem tambéma cooperação atenciosa dos servidores da Sub-secretaria deAssistência Social da Secretaria de Estado de Desenvolvi-mento Social de Minas Gerais na realização da pesquisaque subsidiou este trabalho e os comentários preciosos dospareceristas anônimos. Erros e omissões, nunca é demaisdizer, são de nossa inteira responsabilidade.

212

RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

tenciais da adesão a programas nacionais dedescentralização.

No Brasil, a Constituição de 1988 promoveu adescentralização política e fiscal, elevando os mu-nicípios à categoria de entes federados e amplian-do a parcela das receitas tributárias transferidasaos níveis sub-nacionais. O modelo de federalis-mo adotado no país, no entanto, caracterizoucomo competências comuns a provisão de políti-cas sociais, acentuando o problema da definiçãode responsabilidades entre entes federadosmarcadamente assimétricos.

Nesse contexto, o desenho das relaçõesintergovernamentais e de mecanismos e estra-tégias de indução das esferas mais abrangentesde governo foram essenciais para determinaros resultados da descentralização de políticassociais entre níveis de governo. Ao longo dadécada de 1990, os diferentes graus dedescentralização entre as políticas sociais esti-veram dependentes ainda de características des-sas próprias políticas, da heterogeneidade es-trutural dos governos locais e dos arranjosinstitucionais constituídos (ARRETCHE, 2000;ALMEIDA, 1995).

A assistência social enfrenta dificuldades adi-cionais. O histórico da área evidencia suainstitucionalização débil e residual e o predomínioda iniciativa privada sem fins lucrativos na provi-são dos serviços. Isso impõe o obstáculo adicio-nal de trazer o Estado para assumir a responsabi-lidade pelas intervenções de cunho sócio-assistencial. A descentralização deve lidar com oduplo desafio de institucionalizar e legitimar umcampo de atuação estatal e, ao mesmo tempo,coordenar ações dos entes federados.

Dentro desta temática, este artigo pretende ana-lisar a implementação recente do Sistema Único deAssistência Social (SUAS) em Minas Gerais. O ob-jetivo será analisar a centralidade ou não dos arran-jos institucionais, entendidos como regras formaisdo jogo, e das relações intergovernamentais, com-preendidas como mecanismos de indução dos ní-veis de governo mais abrangentes, para explicar oalcance, formato e, em alguma medida, “resulta-dos” da adesão dos municípios ao SUAS. Serãoestudados como indicadores da descentralização oprocesso de habilitação dos municípios ao SUAS ede implementação dos Centros de Referência daAssistência Social (CRAS).

II. FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO:COORDENAÇÃO, AUTONOMIA E IMPLE-MENTAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS

Sob a perspectiva dos processos de descen-tralização – marcadamente a descentralização depolíticas sociais –, regimes políticos federativosintroduzem o elemento da autonomia dos entesfederados, o que significa dizer que programas detransferência de novas competências sobre a ges-tão de políticas sociais devem contar com aanuência dos entes federados sub-nacionais, o queimplica a necessidade de barganhas federativas.Desse modo, a autoridade política compartilhadaentre os entes federados assenta-se em uma “re-lação de equilíbrio entre a autonomia dos pactu-antes e sua interdependência” (ABRUCIO, 2005,p. 43). O jogo federativo desdobra-se em arran-jos e movimentos cooperativos e competitivosentre os entes constituintes, o que torna aimplementação de políticas sociais um fenômenocomplexo, que se desenvolve em diversas arenase etapas.

No Brasil, a redemocratização na década de1980 foi acompanhada não apenas do retorno deeleições livres e das liberdades democráticas. Rom-peu-se com o modelo de organização política doregime militar, que na prática assemelhava-se aode um Estado unitário – marcadamente centralistae autoritário – para o restabelecimento de um sis-tema político federalista, ainda em construção, mascom maior autonomia e importância política paraestados e municípios (ARRETCHE, 2002).

A Constituição de 1988 previu competênciasconcorrentes para a maioria das políticas sociais,o que implicou a indeterminação das responsabili-dades e atribuições dos entes federados na for-mulação e implementação destas políticas. O tex-to constitucional – central em regimes federati-vos para definir o padrão de relações entre os en-tes federados – não criou incentivos e regras queinduzissem ou obrigassem a articulação e coope-ração entre União, estados e municípios neste cam-po de intervenção governamental. As iniciativasde regulamentação posteriores, na década de 1990,de origem constitucional e infra-constitucional, emboa medida pretenderam superar a indefinição dequem faz o quê e com quais recursos para a con-secução das políticas sociais. Desse modo, adescentralização de políticas sociais não decorreunecessariamente da descentralização fiscal e dademocratização advindas com a Constituição de

213


1988, variando entre diferentes políticas e unida-des federadas (ALMEIDA, 1995).

Arretche (2000) afirma a importância de umasérie de fatores de distintas naturezas para deter-minar diferentes “graus” ou alcances da descen-tralização de políticas sociais. De acordo com aautora, diferentes formatos, ritmos e resultadosda descentralização podem ser explicados, emgrande medida, por contingências de origens es-trutural, institucional e/ou de ação política.

Os fatores estruturais estão relacionados dire-tamente à capacidade de os governos locais assu-mirem a responsabilidade pela gestão de políticassociais. As duas dimensões centrais desta variá-vel são a capacidade de gasto dos governos locais– que indica em que medida os entes federadospossuem recursos econômicos tributáveis paraarcar com os custos da descentralização – e acapacidade administrativa dos mesmos – que re-úne as condições técnicas para a implementaçãode políticas públicas, a princípio diretamente as-sociadas às características econômicas dessaslocalidades (idem, p. 29).

Outra explicação para a descentralização depolíticas sociais reside em fatores de naturezainstitucional (TSEBELIS, 1990; PIERSON, 1995).As variáveis utilizadas no estudo de Arretche são olegado das políticas prévias, que remetem à heran-ça institucional capaz de influenciar o leque de op-ções disponíveis aos atores políticos, o incentivo(ou impedimento) ao desenvolvimento de gruposde interesse organizados, a conformação de apren-dizado social e de capacidade institucional das bu-rocracias públicas. Observa ainda as regras cons-titucionais, que delimitam constrangimentos e opor-tunidades claras para a decisão estratégica de go-vernos locais, e a engenharia operacional da políti-ca pública a ser descentralizada. Determinadas po-líticas sociais possuem características próprias quedificultam (ou facilitam) sua implementação. Polí-ticas como as de saneamento e habitação, por exem-plo, demandam vultuosos aportes de capital parasua implementação, o que dificultaria suadescentralização.

Por último, Arretche destaca a contribuição daação política como variável determinante para adescentralização de políticas sociais. São eviden-ciados dois tipos distintos de relações: entre oEstado e a sociedade e entre diferentes níveis degoverno. A primeira delas centra-se nos estudossobre cultura política, apontando para a impor-

tância da “cultura cívica” na qualidade das insti-tuições políticas descentralizadas. A segunda na-tureza de relações apontadas são as relações inter-governamentais. Destaca-se o papel dos níveismais abrangentes de governo – governos estadu-ais e, principalmente, o governo federal – de in-duzir a descentralização de políticas sociais, coma criação de estruturas de incentivos, reunidas emprogramas governamentais, especificamente de-senhadas para este fim.

O argumento, em síntese, é o de que a adesãode governos locais – no caso brasileiro, estadosou municípios – a programas nacionais é feita apósum cálculo estratégico que contrapõe custos, denatureza política, econômica e de gestão, imedia-tos ou futuros, a benefícios, como a transferên-cia de recursos financeiros, provisão de bens eserviços aos cidadãos e apoio político.

Desse modo, qual a importância dos meca-nismos institucionais e de ação política deliberadados níveis de governo mais amplos – União e Es-tado – para a descentralização da política de as-sistência social em Minas Gerais?

III. A ASSISTÊNCIA SOCIAL DENTRO DOESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL BRASI-LEIRO: ENTRE FILANTROPIA E POLÍTI-CA PÚBLICA

O estado de bem-estar brasileiro foi constituí-do, a partir do início da década de 1930, por umaênfase meritocrático-particularista, uma variantedo modelo bismarckiano2 (DRAIBE, 1988;JACCOUD, 2007). As políticas sociais em quasetoda trajetória do Welfare State brasileiro, até me-ados dos anos 1980, constituíram-se com a in-corporação seletiva de segmentos da sociedadebrasileira e pautaram-se pela predominância dosbenefícios contributivos, destacando-se a regula-mentação do mercado de trabalho e a progressivaconstituição da Previdência Social atrelada aos tra-balhadores urbanos formais (SANTOS, 1979).

Santos formula o conceito de “cidadania re-gulada” para definir o modo como o Estado brasi-leiro se utilizou da política social para construçãode suas bases de apoio político. Assim: “Por cida-

2 A classificação acompanha a tipologia de Titmuss citadapor Draibe (1988), que distingue três tipos de estado debem-estar social: residual; meritocrático-particularista einstitucional-redistributivo – de acordo com a forma, senti-do e intensidade da intervenção estatal na proteção social.

214


dania regulada entendo o conceito de cidadaniacujas raízes encontram-se, não em um código devalores políticos, mas em um sistema deestratificação ocupacional, e que, ademais, tal sis-tema de estratificação ocupacional é definido pornorma legal. Em outras palavras, são cidadãostodos aqueles membros da comunidade que seencontram localizados em qualquer uma das ocu-pações reconhecidas e definidas em lei” (idem, p.75; grifos no original).

Os três pilares deste tipo de cidadania são, as-sim, o sindicato público, a regulamentação das pro-fissões e a carteira profissional. As conseqüênciasda cidadania regulada refletem-se no confronto his-tórico: acumulação versus eqüidade. Durante todoo período de expansão da ação estatal em direçãoàs relações sociais no Brasil, a acumulação foipriorizada: a intervenção do Estado no livre jogodas forças econômicas se deu para promoção ou,no limite, manutenção, da eficiência alocativa derecursos entre os diversos atores sociais.

Aureliano e Draibe (1989) argumentam que omodelo de proteção social brasileiro orienta-se apartir da renda e posição ocupacional adquiridano interior da estrutura produtiva. A política soci-al intervém apenas residualmente, para corrigir aação do mercado: as necessidades de bens e ser-viços sociais devem ser supridas pelos própriosindivíduos por seu próprio mérito, capacidadeprofissional e produtividade.

No campo da assistência social configurou-sehistoricamente um modelo desarticulado edesordenado de proteção, subsidiado pelo Estadoe executado por instituições filantrópicas da soci-edade, que lidava com a pobreza de forma residu-al e por meio da caridade (CARDOSO JR. &JACCOUD, 2005).

A assistência social foi marcada por umainstitucionalização periférica e fragmentada, semdiretrizes para sua constituição como política pú-blica. Foi historicamente tratada como caridade eprestação de favor, ao invés de ser a promoção deum direito social. Os implementadores, de fato,das ações assistenciais foram as entidades filan-trópicas e sem fins lucrativos, o que facilitou apresença de clientelismo, corrupção e ineficiên-cia, além da sobreposição de ações, falta de pla-nejamento e articulação das intervenções, semcritérios claros dos serviços a serem prestados enenhuma avaliação de suas ações.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu umnovo formato para a assistência social, delimitando-a como um campo autônomo no interior das políti-cas de seguridade social. Como destacam CardosoJr. e Jaccoud (idem), a agenda de reformas consti-tucionais foi impulsionada por movimentos sociaisde diferentes setores da sociedade, que canalizaramdemandas sociais reprimidas desde 1964. Os dispo-sitivos constitucionais reafirmam o caráter não-contributivo, a descentralização político-administra-tiva e a participação da sociedade na formulação eno controle da política de assistência social. O prin-cipal mérito deste dispositivo talvez resida menosnos constrangimentos e incentivos postos para as-segurar o desenvolvimento efetivo da assistênciasocial – muito incipientes e precários ainda –, que nopróprio reconhecimento do campo como uma polí-tica pública, mesmo que modestamente.

Nesse sentido, destaca-se que: “A inclusãoda assistência social na seguridade social foi umadecisão plenamente inovadora. Em primeiro lu-gar, por tratar este campo como conteúdo dapolítica pública, de responsabilidade estatal, e nãocomo uma nova ação, com atividades e atendi-mentos eventuais. Em segundo lugar, pordesnaturalizar o princípio da subsidiariedade, peloqual a ação da família e da sociedade antecedia àdo Estado. O apoio a entidades sociais foi sem-pre o biombo relacional adotado pelo Estado paranão quebrar a mediação da religiosidade postapelo pacto Igreja-Estado. Em terceiro lugar, porintroduzir um novo campo em que se efetivamos direitos sociais” (SPOSATI, 2009, p. 13).

Ao longo da década de 1990, no entanto, aassistência social não acompanhou o ritmo daconsolidação institucional percebida nas outraspolíticas sociais, notadamente na saúde. Oarcabouço legal da política é instituído em 1993,pela Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS –Lei n. 8 742/1993), que reitera as orientaçõesnormativas de descentralização e participação po-pular. A prestação estatal desse direito continua aser competência concorrente entre os três ní-veis de governo. O repasse de recursos finan-ceiros aos entes federados fica vinculado à exis-tência de Conselho, Fundo e Plano de Assistên-cia Social (art. 30 da LOAS), com o requisitoque o orçamento da seguridade preveja alocaçãoprópria de recursos nos respectivos Fundos.

Decorrente de mobilizações sociais de traba-lhadores e beneficiários da área, no governo FHC

215


houve a efetivação de muitos dispositivosnormatizados, como a implantação de uma sériede órgãos de representação popular para a políti-ca de assistência social e gestão compartilhada(Conselho Nacional de Assistência Social, FundoNacional da Assistência Social, bem como ainstitucionalização, até o ano de 2001, de conse-lhos, fundos e planos de assistência social em 4105 dos 5 560 municípios brasileiros), além daefetivação do Benefício de Prestação Continuada(BPC)3 (DRAIBE, 2003).

Contudo, o financiamento da política e a dis-tribuição de competências entre os entes federadospermaneceram indefinidos. O financiamento dapolítica manteve-se dicotomizado: os serviços decombate à pobreza e de assistência foram organi-zados por meio de transferências regulares e au-tomáticas, baseadas em séries históricas, ao pas-so que os programas e projetos ficaram submeti-dos ao estabelecimento de convênios pela esferafederal. As competências entre os entes federadospermaneceram difusas e imprecisas, não haven-do incentivos para a criação, em estados e muni-cípios, de capacidades institucionais para assu-mir as responsabilidades de gestão em rede dapolítica (LIMA, 2004).

Do aparato federal não surgiu nenhuma inicia-tiva centralizada que pudesse ordenar o processode descentralização e coordenação federativa. Deum lado, os grandes aparatos institucionais quecuidavam da política de assistência social – parti-cularmente a LBA – insurgiram-se como obstá-culos conservadores a reformas que diminuíssema centralidade do governo federal como executorde ações assistenciais, recurso importante depatronagem e troca política. Por outro lado, e nãodissociado da razão anterior, a política de assis-tência não se consolidou como um locusinstitucional próprio de decisão e comando, tantono âmbito federal, como local, de estados e muni-cípios (ALMEIDA, 1995).

No início de 2003 o governo Lula representouuma significativa mudança no campo das políti-cas de assistência e de enfrentamento da pobrezae da desigualdade, ao ampliar o escopo dessaspolíticas e construir um sistema de base univer-sal. Os diversos programas de transferência dire-

ta de renda foram unificados sob a denominaçãodo Programa Bolsa Família, que alcança apreciá-vel capilaridade e focalização bem-sucedida4.

A assistência social é marcada por particularimportância na agenda governamental, evidencia-da pela criação de Ministério próprio, primeira-mente, o Ministério da Assistência Social (MAS)e, posteriormente, o Ministério de Desenvolvimen-to Social e Combate à Fome (MDS), separando-adefinitivamente da Previdência Social. A lógica daSeguridade Social continua sendo a da articulaçãodas políticas de Saúde, Assistência Social e Previ-dência Social, com destaque, no entanto, às parti-cularidades políticas, programáticas e técnicas decada uma dessas ações governamentais, sem asubordinação de nenhuma delas às outras.

O processo de institucionalização iniciado pelaConstituição e pela LOAS foi profundamente acen-tuado com a normatização da NOB-SUAS em2005, uma proposta presente na deliberaçãodirecionada tanto pelos especialistas em assistên-cia social quanto pelos fóruns nacionais de arti-culação da política. Foi criado o Sistema Únicoda Assistência Social (SUAS) – concretizando umadeliberação da IV Conferência Nacional de Assis-tência Social, em 2003, que contou com amplaparticipação de diversos segmentos e atores docampo da assistência –, e que prevê uma formainovadora de se entender a assistência social, ten-do como referência direta o Sistema Único deSaúde (SUS). São sublinhados os critérios uni-versais de elegibilidade, reiterando-se o papel doEstado como provedor dessa política, uma inflexãopara um histórico marcado pela filantropia ediscricionariedade. Representa ainda um mecanis-mo institucional de coordenação mínima entreentes federados autônomos para o alcance de ob-jetivos comuns, no caso, a implementação de umnovo modelo de política para a assistência social(COSTA, 2007).

3 Programas de transferência direta de renda foraminstitucionalizados, particularmente no segundo mandato.

4 É bom ressaltar que essa reorientação é resultante nãoapenas de decisões políticas ou programáticas oriundas dopróprio governo empossado. Há vários vetores que con-correm para a conformação da estratégia adotada: herançade políticas prévias, como o embrião de CadastramentoÚnico, ensaiado no segundo mandado do PresidenteFernando Henrique Cardoso; por outro lado, há uma apro-priação criativa da agenda de políticas dos organismos in-ternacionais, como a focalização nos segmentos mais po-bres como estratégia de combate à pobreza e otimização derecursos.

216


O SUAS estabeleceu dois níveis de atençãodistintos para a política de assistência social: aProteção Social Básica (baixa complexidade) e aProteção Social Especial (média e alta complexi-dade). A Proteção Básica objetiva prevenir e pro-cessar a inclusão social de famílias que se encon-tram em situação de vulnerabilidade social, decor-rente da pobreza e privação de capacidades. Nes-te estágio, não houve ainda direitos violados ouvínculos comunitários e familiares rompidos. AProteção Especial, por sua vez, caracteriza-se pelofoco em famílias em situação mais precária queas famílias atendidas no modelo da Proteção Bási-ca. As famílias atendidas pela rede de ProteçãoEspecial estão em situação de desestruturação, decompleto abandono ou de rompimento dos vín-culos comunitários e familiares, em alguns casoscom patente violação de direitos (BRASIL. MI-NISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIALE COMBATE À FOME. SECRETARIA NACIO-NAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2005).

O Sistema prevê ainda a existência de três ní-veis de gestão da política: Inicial, Básico e Pleno –modalidades existentes somente para os municí-pios, não havendo habilitação para os estados(idem). Cada nível de gestão indica um compro-metimento distinto da esfera municipal de atendi-mento sócio-assistencial. Em todos os níveis osmunicípios devem contar com Conselho, Fundoe Plano próprios de assistência social, e se com-prometer a realizar aportes no orçamento para estapolítica. Nos níveis Básico e Pleno, o municípiose compromete a constituir de fato uma rede deassistência social, com equipamentos governamen-tais de articulação territorial.

Visando dar concretude às ações sócio-assistenciais, reiterando-se a centralidade do Es-tado na prestação da assistência social, o SUASprevê a criação de dois equipamentos públicos,respectivamente, para a Proteção Básica e Espe-cial: os Centros de Referência da Assistência So-cial (CRAS) e os Centros de Referência Especialda Assistência Social (CREAS).

IV. A IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS EM MINASGERAIS

A gestão da assistência social em Minas Ge-rais enfrentou historicamente o desafio de se con-solidar como um campo próprio de produção depolíticas públicas. O órgão gestor da política ca-racterizou-se por baixa capacidade institucional

para promover políticas regionalizadas e coorde-nar e acompanhar os municípios no processo dedescentralização, figurando de forma periférica naagenda política dos governos que se sucederamno estado (LIMA, 2002; BERNARDI, 2006).

A fragmentação e instabilidade institucional doórgão gestor são exemplificadas pelas constantesreformas organizacionais pela qual passou, na úl-tima década e meia, e por reunir diversas políticase ações sociais de naturezas diversas, que ora fo-ram deslocadas de lugar dentro da própria organi-zação, ora foram incorporadas ou retiradas paraoutras estruturas administrativas do próprio esta-do – outras secretarias ou organizações da socie-dade civil.

Uma mudança recente neste histórico, aindaem processo de consolidação, tem sido a atuaçãodo gestor estadual na implementação do SUAS emMinas Gerais, que constituiu uma estruturaorganizacional mais adequada para a gestão dapolítica, previu novos instrumentos de gestão eampliou, ainda que de forma tímida e incremental,o financiamento para a área.

A descentralização, como foi dito anteriormente,será analisada neste trabalho a partir de dois “pro-gramas”5 principais: a habilitação dos municípiosao SUAS e a implementação dos CRAS no estadode Minas Gerais6.

IV.1. Habilitação dos municípios

Em outubro de 2008, 842 municípios – maisde 98%, de um total de 853 municípios – estavamhabilitados em um dos três níveis de Gestão pre-vistos pela NOB-SUAS em Minas Gerais. Paraesse “programa” específico, a informação eviden-cia um nível elevado de descentralização e adesãomunicipal ao SUAS. Como explicar o alcance dahabilitação municipal?

Com o intuito de se reconstituir historicamen-te o ritmo da descentralização, de modo a se iso-

5 O conceito de programa adotado aqui é o de “uma pos-sível área de atuação do Estado, no interior de uma dadaárea da política social, mesmo que esta atuação não tenhaocorrido” (ARRETCHE, 2000, p. 36).6 A pesquisa que subsidiou este trabalho contemplou tam-bém a análise da implementação dos Centros de ReferênciaEspecializados da Assistência Social (CREAS), que pormotivo de espaço não foram incluídos neste artigo.

217


FONTES: Os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).NOTA: O ano de 2005 foi dividido em dois períodos (2005-1 e 2005-2) em razão da edição da NOB-SUAS em julho desseano. Para facilitar a análise, os diferentes níveis de habilitação estipulados pelo SUAS foram agregados sob um únicocritério, que diferencia habilitados de não-habilitados.

GRÁFICO 1 – TRAJETÓRIA DO PROCESSO DE HABILITAÇÃO EM MINAS GERAIS

lar os efeitos das novas normas para a política deassistência social e da ação política indutora so-bre a municipalização, é necessário que se

reconstitua a trajetória recente desse processo. Emtermos quantitativos, a habilitação evoluiu do se-guinte modo:

Do ponto de vista institucional, a NOB n. 1 de1997 reafirmou os princípios descentralizadorese participativos da LOAS. Previa dois níveis degestão: municipal e estadual, que dispunham so-bre o ente federado responsável pela gestão dosrecursos federais para a área de assistência soci-al. A regulamentação desse dispositivo, no entan-to, manteve práticas tradicionais de transferênciade recursos vinculadas a convênios com a instân-cia federal, regulamentadas pelas InstruçõesNormativas n. 3/STN/93 e n. 1/STN/97 (LIMA,2002). Esse fator, alinhado à desestruturaçãoorganizacional do órgão responsável pela gestãoda política de assistência social em Minas Geraise ao processo ainda incipiente de estadualizaçãodas funções executivas antigamente empreendi-das pelo governo federal, impediram que amunicipalização ocorresse antes do ano de 1998(idem; SILVA, 2005).

De 1997 até o ano 2000, aumentou significati-vamente o número de municípios habilitados para

gestão municipal. A instituição da Comissão Inter-Gestora Bibartite (CIB), em 1999, por decorrên-cia da NOB n. 2, alterou o processo de habilita-ção, que passou a ser organizado sob a delibera-ção e supervisão dessa Comissão. Em 2000 fo-ram realizadas avaliação e revisão da habilitaçãode todos os municípios do estado, de modo quedos 415 municípios habilitados, 288 foram consi-derados com habilitação provisória, devendo cor-rigir as irregularidades verificadas7. A essa maiorrigidez na habilitação, se seguiu, no entanto, uma

7 A CIB passou ainda a considerar critérios mais qualitati-vos, e exigentes, para a habilitação, considerados impres-cindíveis. Desse modo, “as leis de conselho e fundo muni-cipais deveriam estabelecer dispositivos para assegurar ademocratização das relações de poder no interior do siste-ma (como exemplo temos a paridade entre a representaçãoda sociedade civil e o governo no conselho, a comprovaçãode alocação de recursos orçamentários no fundo através dalei orçamentária anual) e conseqüentemente da gestão e docontrole social” (SILVA, 2005, p. 63).

218


mudança no critério, que passaria a permitir a ha-bilitação também de municípios que não recebes-sem recursos federais (LIMA, 2002, p. 90).

Esse novo arranjo institucional, aliado aos di-versos custos associados à municipalização e àsincertezas políticas a respeito do financiamentoda política pelas instâncias estadual e federal, re-sultou em um ritmo muito mais lento e gradual dehabilitação8.

A habilitação dos municípios passou a ocorrerem um ritmo menor a partir do ano 2000, pratica-mente estagnando no biênio de 2003-2004. A pu-blicação da PNAS, em meados de 2004, e a sina-lização no plano federal de priorizar o campo daassistência social, não foram induções suficientespara ampliar a habilitação.

No entanto, no segundo semestre de 2005,com a publicação da NOB-SUAS, a trajetória dehabilitação dos municípios tornou-se novamenteascendente. As regras para habilitação foram mo-dificadas por esta normativa, com a criação detrês novos níveis de gestão, correspondentes àcomplexidade da rede sócio-assistencial e ao graude comprometimento de cada município na pro-visão de serviços sócio-assistenciais.

A Tabela 1 sintetiza a expansão da habilitaçãodos municípios mineiros ao SUAS9. Como se podeobservar, o novo marco institucional foi funda-mental para contribuir para a habilitação dos mu-nicípios, chegando muito próximo dauniversalização.

TABELA 1 – EVOLUÇÃO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS AO SUAS

FONTES: os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).NOTA: Os dados referentes a 2008 são até a Resolução n. 13 da CIB, de outubro de 2008.

As regras instituídas para o período de transi-ção entre o modelo anterior e o atual previam queos municípios em Gestão Municipal seriam auto-maticamente transferidos para o nível Inicial, eque os municípios que recebiam recursos do Pro-grama de Atenção Integral à Família (PAIF), en-tão 91 municípios, teriam até o final do ano de2005 para se habilitarem ao nível de Gestão Bási-ca (BRASIL, 2005, p. 75).

Os municípios poderiam pleitear ainda a habili-tação para quaisquer dos três níveis, devendo cum-prir alguns requisitos específicos, mais flexíveis noperíodo de transição. Para a Gestão Básica, era ne-

cessária a descrição das características dos CRASe a comprovação da composição adequada do Con-selho Municipal de Assistência Social (CMAS); paraGestão Plena, além destes requisitos da Básica, se-riam necessários uma declaração do gestor muni-cipal aprovada pelo Conselho atestando a capaci-dade instalada da rede de Proteção Especial de AltaComplexidade, comprovação de criação e funcio-namento do Conselho Tutelar, criação de Secreta-ria Executiva para o Conselho e de equipe técnica,de ao menos um profissional de nível superior, paraco-gerenciar o BPC (idem, p. 76).

Como se observa, e é reiterado por entrevistascom técnicos na área, os documentos exigidospara habilitação, no segundo semestre de 2005,

8 Houve, contudo, mudança significativa para aestruturação dos repasses de financiamento entre os entesfederados. A NOB n. 2 instituiu a transferência regular eautomática de recursos federais às instâncias municipaispara o financiamento dos serviços assistenciais (LIMA,2002).

9 No momento anterior à NOB-SUAS, em julho de 2005,encontravam-se em gestão estadual 287 municípios. Nofinal desse ano, esse número, referente agora aos municípi-os não-habilitados, passou para 214.

219


período de transição, eram bem mais simples paraa Gestão Básica e a Plena. A criação do equipa-mento da proteção social, bem como odetalhamento da rede de proteção especial, deve-riam ser atestados somente por declaração dogestor municipal.

Foi prevista ainda uma nova categoria de fi-nanciamento para a política de assistência social,baseada em Pisos de Proteção do SUAS (idem).Por meio desse mecanismo, as transferências derecursos passariam a ser realizadas por meio decritérios objetivos, como número de famíliasreferenciadas no território e custo médio anual dosserviços sócio-assistenciais prestados, em propor-ção à complexidade de atendimento a ser prestadaaos usuários.

Desse modo, destacam-se como incentivospara habilitação, em 2005, a expansão dos Pisos

de Proteção Social que correspondiam ao Progra-ma de Atenção Integral à Família (PAIF) e ao Agen-te Jovem, pelo governo federal. Para o recebi-mento destes recursos, os municípios deveriamestar na Gestão Básica ou Plena. O governo esta-dual, por sua vez, possuía recursos orçamentári-os para que os municípios implantassem a estru-tura física dos CRAS.

A contraposição entre os requisitos exigidos eos benefícios que os municípios poderiam auferir,em cada nível de gestão, é uma boa hipótese paraexplicar a adesão, e em que grau, às novas regrasinstituídas pela NOB-SUAS.

Outra maciça expansão na habilitação dos mu-nicípios deu-se ao longo do ano de 2006. Em me-nos de dez meses, 182 municípios habilitaram-seao SUAS, como demonstrado com mais detalhesno Gráfico 2.

FONTES: os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).

GRÁFICO 2 – EVOLUÇÃO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (MAIO DE 2006-FEVEREIRO DE 2007)

A explicação para essa mudança reside, emparte, nos fatores já apontados anteriormente, re-ferentes à nova estrutura institucional da políticade assistência social e aos novos investimentosdos governos federal e estadual para a política deassistência social.

O governo federal criou, com a Portaria n. 148de abril de 2006 o Índice de Gestão Descentrali-zado (IGD), um instrumento de apoio à gestão doPrograma Bolsa Família e do Cadastro Único de

Programas Sociais que vincula o repasse de re-cursos financeiros aos municípios que tenhambom desempenho no gerenciamento dos referi-dos programas.

Como incentivo à habilitação dos municípios,a Portaria que criou o IGD previu, no § 3º do art.2º, que “os municípios que não estiverem sobgestão municipal da assistência social, na formada Norma Operacional Básica aprovada pela Re-solução n° 130, de 15 de julho de 2005, do Con-

220


selho Nacional de Assistência Social, os recursosserão calculados na forma desta Portaria e acu-mulados durante o exercício de 2006, podendoser transferidos a partir da homologação de suahabilitação” (BRASIL. MINISTÉRIO DE ESTA-DO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COM-BATE À FOME, 2006).

Dessa forma, mesmo os municípios não-ha-bilitados ao SUAS teriam calculados os recursosdo IGD, que seriam acumulados e transferidosapós a habilitação. Os municípios que se habili-tassem teriam essa “recompensa” significativa denovos recursos para o desenvolvimento da ges-tão da política de assistência social, o que serviriapara contrapor também eventuais dificuldades demunicípios com baixa capacidade administrativa.

Foi relevante ainda a atuação do estado de Mi-nas Gerais nesse processo. A Sub-secretaria deAssistência Social constituiu “mutirão de ações”com a equipe interna e pessoal contratado10 paraauxiliar diretamente os municípios no processode habilitação. Na classificação dos estados sobrea porcentagem de municípios habilitados daqueleano, Minas Gerais passou do penúltimo para oquinto lugar (MINAS GERAIS, 2006b, p. 37).

A Secretaria Estadual realizou visitas em mui-tos municípios não-habilitados e recebeu repre-sentantes municipais, além de orientações por te-lefone e fax, para capacitação dos técnicos locaise sensibilização das autoridades municipais sobrea importância do SUAS.

Nesse período, de acordo com entrevistas, aCIB adotou ainda o entendimento, embasado eminterpretação da NOB-SUAS e balizada pelo Tribu-nal de Contas do Estado de Minas Gerais, que osmunicípios, para habilitarem-se na Gestão Inicial,poderiam contar com o Fundo como sub-unidadeorçamentária. A flexibilização deste critério contri-buiu, em adição a todos os fatores analisados, paraexpandir a habilitação para este nível de gestão11.

Desse modo, ao final de 2006, a maior partedos municípios mineiros estava habilitada ao me-nos na Gestão Inicial, com expansão para o au-mento paulatino dos municípios em Gestão Bási-ca. Diversos fatores, apontados anteriormente,explicam a evolução da habilitação dos municípi-os mineiros. Em primeiro lugar, o SUAS não inau-gurou a figura da habilitação. Desde a NOB n. 1de 1997 os municípios poderiam ser habilitadospara receberem diretamente recursos do governofederal. As regras do SUAS deram seqüência aum processo de descentralização em curso, umlegado positivo de políticas passadas. Isso não sig-nifica, contudo, que a descentralização estivesseconcluída. Como observado anteriormente, o rit-mo de habilitação havia estagnado no biênio 2003-2004. Mais de um terço dos municípios mineirosestava em Gestão Estadual no início de 2005.

As novas regras formais estabelecidas peloSistema Único de Assistência Social, por sua vez,ampliaram as possibilidades de habilitação paratrês níveis distintos. Diferentemente do modeloanterior – ao estilo do “tudo ou nada”, no qual osmunicípios ou estavam em Gestão Municipal ouEstadual – o SUAS previu níveis diferentes dehabilitação que poderiam variar conforme a capa-cidade técnica e vontade política de priorizar agestão e a provisão da assistência social. Os cus-tos e incertezas da habilitação tornaram-se meno-res em decorrência das regras formais instituí-das.

Em adição aos fatores expostos, a “ação polí-tica” dos governos federal e estadual foi essencialpara diminuir os custos e ampliar os benefíciosesperados da habilitação. Os investimentos pro-movidos na expansão da proteção social básica evinculados à melhoria da gestão da política esti-veram vinculados ou de algum modo dependen-tes do comprometimento dos municípios em ade-rirem ao SUAS. Houve ainda o esforço do gover-no estadual em expandir a habilitação, impactandoseu ritmo, sendo elemento importante para que osmunicípios pudessem superar os obstáculos denatureza operacional e informacional da habilita-ção.

10 Para auxiliar no processo de descentralização, foramcontratados temporariamente 12 profissionais de diferen-tes formações profissionais, entre os quais, advogados,assistentes sociais, psicólogos, comunicólogos e adminis-tradores públicos.11 Posteriormente, como consta da ata da CIB de dezem-bro de 2006, foi “enviado um ofício para Exma. Sra. AnaLígia Gomes, Secretária Nacional de Assistência Social,solicitando à CIT (Comissão Inter-gestores Tripartite) quese pronunciasse quanto ao FMAS como Unidade Orça-

mentária, nas Gestões inicial, Básica e Plena, para esclare-cimento das dúvidas dos membros da CIB (Comissão Inter-gestores Bipartite)”. Na reunião de maio de 2007 foi pactu-ado que o Fundo Municipal de Assistência Social somenteseria aceito como Unidade Orçamentária.

221


Em síntese, três fatores parecem ter sido es-senciais para explicar a habilitação dos municípi-os mineiros ao SUAS: o legado de políticas prévi-as, que já haviam previsto mecanismos dedescentralização; as novas “regras do jogo”12

constituídas no desenho da política, que diminuí-ram os custos e incertezas da habilitação; e a “açãopolítica” dos níveis mais amplos de governo, queconstituíram um formato de relações inter-gover-namentais mais cooperativo e articulado, com di-versas iniciativas para ampliar os benefícios as-sociados à habilitação e diminuir os obstáculos deadesão ao Sistema Único. Tendo em vista que pra-ticamente todos os municípios mineiros estão ha-bilitados ao SUAS, pode-se afirmar que fatores

estruturais como capacidade econômica e admi-nistrativa dos municípios não foram impedimentoà habilitação.

IV.1.1. Desafios da implementação: qualidade dashabilitações ao SUAS

Uma última análise, referente ao processo dehabilitação do final de 2005 até outubro de 2008,aponta alguns resultados e desafios para o futuro.Como se observa na Tabela 2, a maioria dos mu-nicípios (549 ou 64,36%) encontrava-se em Ges-tão Básica em 2008, seguidos dos em Gestão Ini-cial (241 ou 28,25%) e Plena (52 ou 6,10%), sen-do que muito poucos permaneciam Não-habilita-dos (11 ou 1,29%).

FONTES: os autores, a partir de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).NOTA: GI: gestão inicial; GB: gestão básica; GP: gestão plena; NH: não-habilitado.

TABELA 2 – COMPARATIVO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FINAL DE 2005- OUTUBRO DE 2008)

Observa-se também um acelerado processo dehabilitação promovido em Minas Gerais desde2006. Como demonstrado na tabela acima, os mu-nicípios não-habilitados no final de 2005, que fo-ram os entrantes ao SUAS no ano seguinte, o fi-zeram em sua maioria para a Gestão Inicial e nes-ta gestão permaneceram. Dos 241 municípios emGestão Inicial em 2008, a maior proporção (152ou 63%) proveio dos não-habilitados de 200513.A passagem para outros níveis de gestão vai terque lidar com muitos municípios que, historica-

mente, tiveram dificuldades ou não priorizarampoliticamente a gestão da assistência social14.

A habilitação para a Gestão Básica e principal-mente para Plena, contudo, não se ampliou muito

12 As regras do jogo a que se refere aqui são as exigências,em termos de documentação, estrutura e capacidade paraque um município se habilite a um determinado nível degestão, bem como os benefícios, em termos de recursos ouautonomia decorrentes desta habilitação.13 Deve-se lembrar que esses mesmos municípios esta-vam anteriormente em Gestão Estadual.

14 Essa é uma questão relevante, principalmente em vistadas discussões atuais no plano federal. O seguinte trecho doResumo Executivo da 78ª Reunião da CIT de julho de 2008é elucidativo: “A idéia da gestão inicial nasceu como ‘detransição’. Nessa gestão os municípios mantêm serviços queestão em transição, que ainda não estão no modelo previstopelo Estatuto da Criança e do Adolescente, pelo Estatuto doIdoso e pela Política da Pessoa com Deficiência. Assumetambém a gestão do trabalho infantil e o abuso e exploraçãosexual de crianças e adolescentes. Esses municípios aindanão passaram por uma discussão de territorialização edescentralização. É preciso discutir descentralização eterritorialização, para alcançar a maturidade da gestão doSUAS. Hoje temos 1 204 municípios em gestão inicial. Éainda necessário manter essa gestão no SUAS uma vez que atransição está bem avançada?” (BRASIL. MINISTÉRIO DODESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME.COMISSÃO INTERGESTORES TRIPARTITE, 2008).

222


neste período em Minas Gerais15. Praticamentetodos os municípios da Gestão Plena (50 em 52)e a maior parte dos em Gestão Básica (443 em549) foram assim habilitados em 2005. Como ar-gumentado anteriormente, as regras para a habili-tação neste período eram mais flexíveis, exigindouma documentação mais simples e por vezes so-mente declarativa, o que põe em dúvida a corres-pondência entre esses níveis de gestão e a realcapacidade dos municípios em gerenciarem ouproverem serviços de assistência social. Isso por-que, como os critérios de habilitação eram mais“frouxos”, não necessariamente municípios habi-litados para níveis mais elevados de responsabili-dade terão maior capacidade ou infra-estruturainstitucional.

Uma tentativa de avaliar a adequabilidade ougrau de qualidade das habilitações é feita na Tabe-la 3. Contrapõem-se ao nível de gestão dos muni-cípios no SUAS, até outubro de 2008, variáveisde capacidade administrativa (indicador de servi-dores da assistência social per capita16) e de es-forço municipal na área de assistência (gasto emassistência social per capita e em proporção aototal de despesas realizadas e o número de entida-des públicas municipais de assistência social) paraos anos de 2005 e 2006 – quando houve o movi-mento mais significativo de habilitações.

Em primeiro lugar, nota-se elevado grau dedispersão e assimetria dos municípios em todosos níveis de gestão. Em quase todas as variáveisanalisadas, com exceção da proporção de gastosem assistência em relação ao total de despesas, odesvio-padrão é superior à média, um indicadorde que a distribuição possui muitos valores baixose alguns valores altos que tornam a média umparâmetro pouco confiável. Significa dizer que emtodos os níveis de gestão analisados, para quasetodas as variáveis tomadas, encontram-se muni-cípios muito heterogêneos entre si, conclusão queé corroborada também quando se observam osvalores de mínimo e de máximo para cada umadas variáveis.

Como a média não é um parâmetro seguro parase inferir a tendência de cada um dos segmentosnesse caso, a mediana será analisada comoparâmetro de comparação. Para todas as variá-veis analisadas, com exceção do indicador de ser-vidores da assistência social per capita, a media-na cresce paulatinamente quando se caminha dosnão-habilitados para a Gestão Plena, o que é ocaso exatamente para a variável gasto em assis-tência social em proporção ao total de despesasrealizadas. Para o gasto em assistência per capita,há dois patamares nítidos entre municípios não-habilitados e em Gestão Inicial por um lado (comvalores 23,59 e 22,21, respectivamente) e emGestão Básica e Plena por outro (com valores26,95 e 26,31, respectivamente). O número deentidades públicas municipais também aponta amediana igual a zero para os municípios não-ha-bilitados e em Gestão Inicial, sendo o valor 1,0para os municípios de Gestão Básica e 2,5 paraos de Plena.

Em relação ao indicador de servidores da as-sistência social per capita, a mediana cresce dosnão-habilitados para os de Gestão Inicial e depoisBásica (os valores são 5,86, 5,95 e 7,92, respec-tivamente). Para os municípios em Gestão Plena,no entanto, o valor decresce ao patamar um pou-co superior aos municípios não-habilitados (5,90).Para esta variável de capacidade administrativa naárea de assistência social, portanto, a habilitaçãoem Gestão Plena não aponta municípios melhorpreparados.

15 Isso se repete também para o restante do país: “Onúmero de municípios em gestão plena praticamente nãomudou desde 2005. Não houve mobilidade de uma gestãopara outra, tanto para cair como para subir de um nívelpara outro” (BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOL-VIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. COMIS-SÃO INTERGESTORES TRIPARTITE, 2008).16 Foram utilizados para essa variável o total de servido-res da assistência social sem curso superior (k’) somado aototal de servidores da assistência social com curso superior(k”) acrescido de um peso de 1,5. O número resultante foimultiplicado por 10.000 e dividido pela população estima-da do município (µ). A fórmula que sintetiza este raciocínioé k = (k’+1,5 k”)*10.000/µ. Os valores vão de 0,424 até162,517, com a média em 11,49. A única diferença comrelação à fórmula constituída por Spinelli (2008) foi a mul-tiplicação por 10 000 e não 1 000, o que modifica somentea grandeza dos indicadores.

223


FONTES: os autores, a partir de IBGE (2009a; 2009b) e Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional (s/d).NOTAS:

1. Não havia dados de 12 municípios para a variável "Proporção dos gastos em Assistência Social em relação ao totalde despesas realizadas em 2006"; de 11 municípios para a variável "Gasto em Assistência Social per capita em2006" e de três municípios para a variável "Indicador de servidores da Assistência Social per capita em 2005".

2. A habilitação refere-se até a Resolução 13 da CIB, de outubro de 2008.

TABELA 3 - CONTRAPOSIÇÃO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS A VARIÁVEIS DE CAPACIDADE ADMINISTRATIVA E DEESFORÇO MUNICIPAL NA ÁREA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

A contraposição da habilitação dos municípiosa fatores como capacidade administrativa e com-prometimento das administrações públicas muni-cipais com a área de assistência social demonstraque a distribuição dos municípios dentro de cadaum dos níveis de gestão é bastante heterogênea eassimétrica. Municípios com os mais diversosperfis estruturais e com variados graus de com-prometimento com a política de assistência socialencontram-se sob um mesmo nível de gestão.

Os testes realizados demonstram, apesar daacentuada dispersão, que saber o nível de gestãode um município (de não-habilitados à Gestão Ple-

na) indica razoavelmente, de forma bem limitada,o desempenho (pior ou melhor) deste em termosde esforço municipal com a área de assistênciasocial e de sua capacidade administrativa. A exce-ção encontra-se nos municípios em Gestão Plenapara a capacidade de gestão da assistência social,que possui uma mediana próxima aos municípiosnão-habilitados.

IV.2. Implementação dos CRAS

Os Centros de Referência da Assistência So-cial (CRAS) sintetizam boa parte da nova enge-nharia operacional constituída para política de as-sistência social: um equipamento público para

224


atuação sobre a pobreza e vulnerabilidade por meioda articulação da rede de proteção social munici-pal de matriz territorial, que possa servir como“porta de entrada” ao SUAS.

Os CRAS estão bem-definidos e planejados nodesenho institucional da política de assistênciasocial. Na PNAS, há uma seção específica defi-nindo os equipamentos como espaços dedicadosà prestação de serviços de proteção social básica,que devem considerar “as dinâmicas internas decada tipo de município, face à natureza de suaconcentração populacional aliadas às condiçõessócio-econômicas” (BRASIL. MINISTÉRIO DODESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE ÀFOME. SECRETARIA NACIONAL DE ASSIS-TÊNCIA SOCIAL, 2004, p. 18).

A NOB-SUAS delineia com detalhes a quanti-dade mínima de CRAS e de famílias referenciadaspor municípios, diferenciando-as por porte. Ou-tras normativas, como o Guia de Orientações Téc-nicas para o Centro de Referência da AssistênciaSocial, especificam a capacidade de atendimentodos equipamentos, a metodologia de trabalho comas famílias, a composição da equipe mínima e asatribuições de cada membro desta equipe.

O papel de indução dos governos federal e es-tadual para a expansão do número de CRAS noestado de Minas Gerais será analisado sob a óticado cofinanciamento desse equipamento realizadopor essas instâncias. Para tanto, importa identifi-car a maneira como o cofinanciamento foi consti-tuído, em termos dos critérios de elegibilidade, fi-nalidade dos recursos transferidos, mecanismos demonitoramento e controle dos gastos e garantiasde continuidade dos repasses. Esse aprofundamentoanalítico permite que se compreenda em que medi-da os diferentes cofinanciamentos geraram incen-tivos suficientes ou não para a decisão dos municí-pios em constituir um equipamento desse porte eem que medida os equipamentos constituídos es-tão adequados ou não às prescrições preconizadaspela NOB-SUAS.

O cofinanciamento do governo federal iniciou-se com o custeio do Programa de Atenção Inte-gral à Família (PAIF), em 2004, que era executa-do no interior dos Núcleos de Assistência à Famí-lia (NAF), os quais posteriormente foram trans-formados em CRAS. O PAIF é um recurso desti-nado ao financiamento de atividades de fortaleci-mento dos laços familiares e sócio-comunitários,com o intuito de prevenir situações de risco no

território de referência do CRAS (BRASIL. MI-NISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIALE COMBATE À FOME. SECRETARIA NACIO-NAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2006). Os re-cursos são direcionados às ações, oficinas e acom-panhamentos empreendidos pela equipe sócio-assistencial, composta basicamente por assisten-tes sociais e psicólogos.

As transferências foram realizadas tendo comocritérios de partilha, estabelecidos pela NOB-SUAS:1) porte populacional dos municípios17; 2) taxa devulnerabilidade social por estado18; 3) indicadoressócio-territoriais e de cobertura, reunidos por meiodo Índice SUAS19. Tais critérios estabelecem aquantidade de recursos20 a serem transferidos aosmunicípios por meio do Piso Básico Fixo. Por es-tar inserida no bojo das ações continuadas da As-sistência Social, em razão do Decreto n. 5 085/2004, o PAIF não deixará de ser transferido aosmunicípios que integrem sua rede decofinanciamento, a menos que sejam desabilitadosdo SUAS. Tudo isso confere um alto grau de cer-teza e confiabilidade às ações indutoras empreendi-das pelo governo federal mediante cofinanciamento,consubstanciadas em regulamentações formais dapolítica.

O governo de Minas Gerais, por sua vez, par-ticipou no cofinanciamento da expansão dosCRAS desde seu primeiro ano, em 200521. Sua

17 Os recursos do FNAS foram distribuídos da seguinteforma, por porte populacional: 20% para Pequeno I, 17%para Pequeno II, 12% para Médio, 31% para Grande e20% para Metrópole.18 Visa à distribuição de recursos para os municípios emtodos os estados brasileiros, por meio de divisão proporci-onal entre o total da população vulnerável.19 O Índice SUAS é composto pelos indicadores de taxade vulnerabilidade, receita corrente líquida municipal percapita e recursos transferidos pelo Fundo Nacional de As-sistência Social (FNAS), para a Proteção Social Básica percapita; sendo que o primeiro deles tem peso 2.20 O valor pago para o Piso Básico Fixo, composto dosserviços transferidos para os serviços do PAIF, por CRAS,é calculado como R$ 1,80 por família referenciada. Issoimplica o repasse mensal de R$ 4 500,00 para Pequeno I,R$ 6 300,00 para Pequeno II e R$ 9 000,00 para o restante.21 Destaque-se, neste sentido, a atuação da Comissão deParticipação Popular da Assembléia Legislativa do Estadode Minas Gerais, articuladora, por meio de emendas parla-mentares no processo de revisão do PPAG, de parte signi-ficativa do cofinanciamento dos CRAS durante o período.

225


atuação tem sido direcionada em duas vertentes:repasses de investimento e transferências de cus-teio, diretamente para o equipamento.

Os repasses de investimento, não previstosexplicitamente em nenhuma normativa como com-petência dos governos estaduais, foramdirecionados de forma que os municípios obti-vessem recursos para a constituição física dosequipamentos de proteção social básica. As trans-ferências de custeio tiveram o objetivo de auxiliarna manutenção dos CRAS, particularmente paraos municípios que em 2005 receberam recursospara investimento e não estavam ainda na rede decofinanciamento do MDS.

A participação do governo estadual nocofinanciamento da política é caracterizada poruma maior discricionariedade no estabelecimentode critérios de partilha e de transferência – po-dendo ser pactuados com maior flexibilidade naCIB – em razão de não estar atrelada necessaria-mente a uma normatização e critérios específi-cos, como no caso do MDS, que adota o ÍndiceSUAS como critério para os repasses.

Os critérios do repasse de recursos para in-vestimento foram distintos em todos os anos.Segundo ata da Reunião da CIB, de setembro de2005, os critérios constituíram uma classificaçãoque levava em consideração o porte, nível de ges-tão, municípios sem cofinanciamento do PAIF pelogoverno federal e famílias pobres, (cuja renda sejaigual ou menor a meio salário mínimo), baseadoem indicadores construídos pela Pontifícia Uni-versidade Católica de Minas Gerais. No ano se-guinte, o critério adotado foi aplicar o Índice SUAS,a condição de estar em Gestão Básica ou Plena e ainclusão de 11 municípios que implantaram CRAScom recursos próprios, de acordo com ofícios ecomunicações enviadas à Secretaria de Estado deDesenvolvimento Social de Minas Gerais (Sedese)por esses municípios, a título de incentivo pelainiciativa.

No ano de 2007, o instrumento utilizado foium edital público, com o intuito de selecionar asmelhores propostas técnicas para recebercofinanciamento destinado à construção, reparoou aquisição de imóvel para o CRAS, baseando-se em edital semelhante lançado pelo MDS. Osmunicípios deveriam estar em Gestão Básica ouPlena, apresentar propostas adequadas, que seri-am pontuadas, e possuir bom desempenho na ges-

tão da assistência social – que seria mensuradapela avaliação dos relatórios circunstanciados eda prestação de contas dos municípios e pelaobrigatoriedade de preencher a Ficha deMonitoramento do MDS.

Em 2008, para o mesmo tipo de cofinanciamentodo ano anterior, foram previstos os critérios de osmunicípios estarem habilitados; não seremcofinanciados pelo Estado ou União; municípiosem eminência de perder cofinanciamento do Agen-te Jovem por não terem CRAS, em 2007; municí-pios do Programa Travessia22; os municípios queconcorreram com projetos no ano anterior.

No que se refere aos mecanismos de indução,o governo estadual financiou despesas de capital(investimento), que minoraram os custos associ-ados à adesão ao SUAS e à escolha por um com-prometimento maior da esfera municipal com aexecução da política de Proteção Social Básica,servindo de apoio para a expansão do PAIF23.

O cofinanciamento de custeio realizado pelogoverno estadual, de outro modo – além ter dadosustentabilidade aos repasses de investimento –pôde alcançar municípios que não recebiamcofinanciamento federal pelo critério do ÍndiceSUAS. Por outro lado, a ausência de um critérioinequívoco, como no caso do PAIF, que ordenaos municípios que terão direito aocofinanciamento, torna este menos transparentee mais susceptível à sua utilização como moeda

22 O Travessia é um programa do governo do estado deMinas Gerais que tem como objetivo promover a inclusãosocial e produtiva da população em situação devulnerabilidade social, com base na articulação inter-setorialde políticas sociais em localidades definidas.23 A complementaridade desta ação do governo estadualpara a descentralização é evidenciada por este trecho deestudo conduzido por Castro (2008), que argumenta que aconstituição da estrutura física ficou a cargo dos municípi-os, sendo este um dos desafios para a implementação dosCRAS: “No que diz respeito detidamente ao CRAS, desde2004, a pactuação nacional comprometeu a agenda federalno financiamento do custeio do seu processo de expansãocom contrapartida de cada governo municipal no investi-mento em infra-estrutura física. O estudo de campo mos-trou alta eficácia - de cerca de 80% dos centros visitados –na correta composição das equipes mínimas decorrentesdesse cofinanciamento federal, ao tempo que identificourazoável ineficácia na solução do equipamento físico, nosseus aspectos localizacionais e construtivo-ambientais”(CASTRO, 2008, p. 22).

226


de troca política, o que pode prejudicar o cálculoestratégico dos municípios de estabelecerem cer-tos comportamentos para obterem determinadosbenefícios, no caso, as transferências de recur-sos. Ressalte-se ainda que esse cofinanciamentodeve ser aprovado anualmente no orçamento epactuado na CIB, o que o torna menos automáti-co que o repasse federal. Tem-se aqui, portanto,convivendo, dois modelos de institucionalização:um que enfatiza a previsibilidade dos repasses,mas que é pouco responsivo a mudanças em ter-

mos de estratégias e prioridades da política; e ou-tro que enfatiza a barganha e concertação federa-tiva, mas que torna os repasses menos previsí-veis para os diferentes atores. A escolhainstitucional frequentemente implica trade-offs paraos policymakers.

Focando a expansão quantitativa dos recursosdestinados aos CRAS, de 2005 a 2008, ocofinanciamento despendido pelos entes federadosdesenvolveu-se como evidenciado na tabela quese segue:

FONTES: os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).NOTAS:1. *Não foram localizados na Sedese registros de cofinanciamento de investimento em CRAS, por parte do MDS, no

período.2. **Os aportes realizados para custeio referem-se, na sua maioria, à manutenção de municípios que já recebiam esse

recurso anteriormente, não significando expansão da rede de municípios financiados. Diferentemente do PAIF, ocusteio realizado pela Sedese deve ser pactuado anualmente.

TABELA 4 – EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO DO MDS* E SEDESE-MG

Os dados acima permitem que sejam feitas al-gumas observações sobre as estratégias e recur-sos manejados para induzir os municípios aimplementarem os CRAS. Os primeiros anos decofinanciamento dos CRAS, de 2003 a 2005, sãomarcados por um padrão de cofinanciamento quesubsidiava mais de um CRAS em um mesmo mu-nicípio, como se observa pelo desencontro entreo número de CRAS e de municípios financiados,tanto para o MDS como para a Sedese.

De 2006 em diante, a estratégia, coincidentedos governos federal e estadual, é privilegiar ofinanciamento de um equipamento para cada mu-nicípio mineiro, havendo completa coincidência

entre o número de municípios e de CRAS financi-ados.

Note-se que, no ano de 2007, o MDS não re-alizou expansão do PAIF. A rede de Proteção So-cial Básica foi expandida exclusivamente por meiodo cofinanciamento do governo estadual, queaportou recursos tanto para investimento quantopara custeio, uma evidência do esforço da esferaestadual em induzir os municípios a implementaremos CRAS.

Outro ponto a ser sublinhado diz respeito aosrepasses para investimentos capitaneados pelaSEDESE. De 2005 a 2008, o número de equipa-

*

227


mentos cofinanciados diminui abruptamente, vol-tando a crescer no último ano, mas ainda bemabaixo dos registrados nos dois primeiros anos.

Uma análise criteriosa desta alteração apontapara uma mudança na estratégia decofinanciamento adotada durante o período pelogoverno estadual. Em 2005 e 2006, a Sedese fi-nanciou uma quantidade muito elevada de muni-cípios para aquisição de material permanente paraos CRAS, com parcelas respectivamente de R$20 041,20 e R$ 10 094,00. Nos dois últimos anos,os recursos foram destinados para construção,ampliação e compra de imóvel para os CRAS, comparcelas de R$ 70 000,00.

De um financiamento fragmentado e pulveri-zado, com efeito limitado sobre a reestruturaçãodo espaço físico dos equipamentos, optou-se porconcentrar esforços na transferência de um mon-tante de recursos maior para menos municípios,porém com maior impacto para auxiliá-los a cons-tituírem um espaço adequado para a provisão dosserviços sócio-assistenciais.

Pelo exposto, as intervenções desses dois en-tes federados têm condições de se complementare, em parte, se complementaram. Um reflexo dis-so são as discussões recentes de ações conjuntasno processo de implementação do SUAS em Mi-nas Gerais24.

Em muitos aspectos, no entanto, falta ainda arti-culação e sincronia entre os governos. Um exemploé o da distribuição do cofinanciamento de custeioentre os municípios. Mesmo com o objetivo comumde financiar um CRAS por município, expresso emcomunicações oficiais e evidenciado em 2005 pelaV Conferência Nacional de Assistência Social, o es-tado de Minas Gerais e a União repassaram custeio,nos exercícios de 2006 a 2008, simultaneamente parauma média de 40 municípios, o que correspondeu aalgo em torno de 45% dos repasses de custeio dogoverno estadual no período. Esse fato prejudicou aextensão da municipalização, pois novos municípiosdeixaram de receber cofinanciamento para a manu-tenção dos CRAS.

Diversas atas de reuniões da CIB apontam aintenção da Comissão de aguardar a lista de muni-

cípios do governo federal para que não houvessesobreposição dos financiamentos25. Na reuniãode abril de 2006 foi compartilhada a informaçãoque, de acordo com reunião da CIT, o orçamentoda União não havia sido aprovado ainda, de formaque o MDS contava somente com uma listadesatualizada, que poderia vir a ser modificada.Foi discutido então que Minas Gerais não poderiaesperar mais a lista do MDS.

Como os repasses para manutenção dos equi-pamentos de proteção social básica foram pactua-dos para seguir os critérios de transferência de re-cursos do Piso Básico Fixo estabelecido pela NOB-SUAS, o cofinanciamento deve se configurar comouma ação continuada. Na lógica de cofinanciamentode uma rede de municípios de forma permanente –uma idéia defendida insistentemente pelos repre-sentantes municipais com assento na CIB – os re-passes devem continuar a ser realizados mesmoque sobrepostos ao do governo federal. Esta é umaquestão complexa, uma vez que a sobreposição doscofinanciamentos seria um problema do ponto devista da expansão dos CRAS, ao mesmo tempo emque não o é sob a ótica da construção de um Siste-ma Único cofinanciado por todos os entesfederados. A coordenação, logo no ano de 2006,do cofinanciamento de custeio – não previsto tam-bém como uma ação de responsabilidade dos esta-dos – teria ampliado o alcance de municípios con-templados com pelo menos um recurso de custeiode um dos níveis mais abrangentes de governo.

A expansão da quantidade de CRAS foi acom-panhada pela Ficha de Monitoramento dos CRAS,de 2007, e o Censo CRAS, de 2008, ambos cons-tituídos pelo governo federal e respondidos pelosmunicípios, com apoio e coordenação de algunsestados. Para Minas Gerais, o total de CRAS em2007 era de 495 distribuídos por 393 municípios.Para o ano de 2008, até o início de outubro, foiregistrada a existência de 648 CRAS em 518 mu-nicípios.

25 Na reunião de fevereiro de 2006, foi registrado quequanto “aos Critérios de Partilha com recursos do TesouroEstadual, ficou decidido adiar a discussão e aguardar a listados municípios contemplados com recursos do TesouroNacional, para que não haja duplicidade das ações.”. Nareunião seguinte, a ata constou que “a CIB está aguardandoa listagem do MDS para que não haja duplicidade de muni-cípios beneficiados. [...] A preocupação da CIB/MG relaci-ona-se ao tempo que o MDS demorará para repassar asinformações quanto ao valor orçamentário federal para li-beração da listagem”.

24 Esse foi um dos temas centrais de discussão em visita(fevereiro de 2008) do Ministro Patrus Ananias ao estadode Minas Gerais (cf. AECIO E PATRUS ESTUDAM,2008).

228


Como se pode observar, a expansão dos CRASpelos municípios mineiros está razoavelmenteavançada. Em termos percentuais, para o ano de2008, 60,72% dos municípios do estado possuí-am ao menos um CRAS. A maior parte dos muni-cípios aparece com um único CRAS, havendoequipamentos em municípios de todas as regiõesadministrativas do estado. Praticamente todos osmunicípios de porte médio ou superior possuíamao menos um CRAS. A expansão para os próxi-mos anos deverá contemplar os municípios Pe-queno II e, principalmente, Pequeno I.

Em seguida, procede-se ao teste dosdeterminantes da descentralização dos equipamen-tos da Proteção Social Básica em Minas Gerais.Como exposto pela literatura em políticas públi-cas, serão basicamente contrapostos fatores denatureza estrutural ao desenho institucional e à ação

deliberada dos entes federados mais centrais comohipóteses explicativas da descentralização.

As tabelas 5 e 6 são dois contrapontos a fato-res estruturais. A literatura sobre descentralizaçãode políticas públicas aponta que baixa ou precáriacapacidade econômica e/ou administrativa dosentes federados pode constituir-se em impedimen-to para a implementação de políticas públicas.

As tabelas dividem os municípios mineiros emquatro grupos com aproximadamente o mesmonúmero de municípios. A Tabela 5 utiliza-se dareceita líquida per capita em 2004 para se referirà disponibilidade total de recursos com que a ad-ministração pública municipal conta para proverbens e serviços à população. A Tabela 6 refere-seao PIB per capita em 2005 como medida da “baseeconômica” dos municípios para extrair recursoscom objetivo de financiar políticas.

FONTES: os autores, a partir de Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional deAssistência Social (2008) e IBGE (2009a; 2009b).

TABELA 5 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS EM 2008 POR QUARTIS DE RECEITA LÍQUIDA PERCAPITA (2004)

FONTES: os autores, a partir de IMRS (s/d) e Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. SecretariaNacional de Assistência Social (2008).

TABELA 6 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS EM 2008 POR QUARTIS DE PIB PER CAPITA (2005)

229


Uma análise das tabelas demonstra que aimplementação dos CRAS não apenas ocorreu emtodos os extratos dos municípios mineiros, masfoi ainda focalizada nos municípios mais pobres.Proporcionalmente, ela ocorreu em uma quantida-de maior de municípios nos extratos com menoresrecursos econômicos. Em termos comparativos,73,15% dos municípios no extrato com receita lí-quida per capita de até R$ 600,00 implementaramCRAS, porcentagem maior que a taxa deimplementação para os outros extratos. Utilizando-se o indicador do PIB per capita, a proporção demunicípios que implementaram CRAS na menor

faixa (até R$ 3 630,00) foi ainda maior, alcançando80,75% dos municípios neste extrato.

A “focalização” da expansão dos CRAS emvista de características econômicas dos municí-pios é evidenciada também pela Tabela 7. As regi-ões administrativas do estado com os piores indi-cadores demográficos e econômicofinanceirosapresentam índices bem maiores de implementaçãode CRAS em relação a outras regiões. A taxa deimplementação no Jequitinhonha-Mucuri é de92,42%, seguida pelo norte de Minas com 89,89%e pelo Rio Doce, que possui 70,59% de seus mu-nicípios com ao menos um CRAS.

FONTES: os autores, a partir de Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional deAssistência Social (2008) e IBGE (2009a; 2009b).

TABELA 7 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS POR REGIÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE MINASGERAIS (2008)

Outro fator estrutural relevante é a capacidadeadministrativa de os municípios mineirosgerenciarem políticas públicas de assistência so-

cial. Como proxy dessa variável foi utilizado o in-dicador de servidores da assistência social, divi-dido em quatro faixas aproximadamente com omesmo número de elementos.

230


TABELA 8 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS EM 2008 POR QUART2IS DO INDICADOR DESERVIDORES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL PER CAPITA EM 2005

FONTES: os autores, a partir de Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional deAssistência Social (2008) e IBGE (2009a; 2009b).NOTA: Os valores das linhas na tabela constituem divisões do indicador para capacidade administrativa, não correspondendoao número real de servidores da assistência social per capita.

A Tabela 8 indica que, para os testes doscondicionantes econômicos, a implementação dosCRAS se deu em municípios que se encontramem todos os extratos. Diferentemente das outrasvariáveis estruturais, no entanto, menos municí-pios com os piores indicadores de capacidadeadministrativa implementaram CRAS proporcio-nalmente às outras faixas.

O processo de implementação dos CRAS emMinas Gerais demonstrou ainda significativa ca-pacidade de induzir os municípios a instituíremos equipamentos, mesmo sem nenhumcofinanciamento dos níveis mais abrangentes degoverno26. No ano de 2007, o número de equipa-mentos com recursos exclusivamente municipaisera de 80, distribuídos por 75 municípios. Em 2008esse número aumentou, alcançando o total de 126CRAS implementados sem cofinanciamento, em112 municípios.

Com base na discussão levantada nesta seção,pode-se afirmar que a implementação dos CRASem Minas Gerais remete a duas hipóteses associ-adas especificamente à centralidade da variável“ação política” para a descentralização de políti-cas sociais: a importância da ação indutora dosgovernos estaduais e a centralidade da coordena-

ção de iniciativas entre as instâncias estaduais efederal para o desenvolvimento da municipalização(ARRETCHE, 2000).

A ativação da esfera estadual na articulação dapolítica imprimiu incentivos para que adescentralização avançasse mesmo sem a expan-são do cofinanciamento federal, em 2007; ofere-ceu um novo conjunto de recursos para que osmunicípios pudessem assumir as novas atribui-ções e competências preconizadas pela NOB-SUAS, por meio do cofinanciamento de despesasde capital (investimento); sustentou o custeio departe dos municípios que receberam repasses deinvestimento e não tinham garantidos os recursosdo PAIF. A estratégia de atuação da esfera estadu-al passou ainda por correções de rota, como nocaso da mudança no formato de financiamentodos investimentos, de pulverizados para focaliza-dos e mais substantivos. Houve diminuição daabrangência de municípios a serem cofinanciados,mas ampliou-se a qualidade do cofinanciamentorealizado, com maior força indutora.

Uma análise dos fatores estruturais, com basenos cruzamentos realizados nesta seção, demons-tra que a capacidade econômicofinanceira e ad-ministrativa dos municípios mineiros não consti-tuiu impedimento para a descentralização. Em vistados critérios econômicos, a expansão do númerode CRAS em Minas Gerais foi “focalizada”: maiorproporção de municípios na menor faixa de recei-ta líquida per capita e PIB per capitaimplementaram os equipamentos. Em face do in-

26 Para chegar ao número de CRAS implementados exclu-sivamente com recursos municipais, foram desconsideradostodos os equipamentos que receberam ao menos um recur-so do governo estadual ou federal, para custeio ou investi-mento, segundo registros administrativos obtidos na Sedese.

231


dicador de capacidade administrativa, entretanto,foram os municípios com a maior quantidade depessoal na assistência social per capita queimplementaram pelo menos um CRAS. Mesmonesse caso, para todas as faixas, acima da metadedos municípios implementou um equipamento.

Uma explicação plausível para a distribuiçãoda cobertura dos CRAS em Minas Gerais assen-ta-se nos mecanismos de indução implementadospelos governos federal e estadual. Para todos osrepasses federais e a maioria dos estaduais, fo-ram utilizados critérios sócio-econômicos quepriorizaram as regiões mais pobres, nas quais asprefeituras contam com menores recursos finan-ceiros e há maior quantidade de famílias em situ-ação de vulnerabilidade. Esses critérios talvez pos-sam explicar também o porquê dos municípioscom baixa capacidade institucional na área de as-sistência social terem sido os que menosimplementaram CRAS em termos relativos: osrepasses de recursos para os CRAS não previramnenhum critério que levasse em consideração acapacidade de gestão municipal da política de as-sistência social27.

V. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Se a implementação de políticas sociais quan-do se tem algum grau de controle e governabilidadesobre os “executores” diretos, como ocorre nointerior de organizações administrativas hierarqui-camente subordinadas, não é tarefa simples, emfederações os desafios são muito maiores. Envol-vem processos de barganha, convencimento einteração permanente, uma vez que os pactuantesdo acordo federativo possuem autonomia parainterferir no jogo político da descentralização e,no limite, podem não aderir à política instituídapelo governo central (idem, 2004).

O federalismo como forma de organização edistribuição do poder político acrescenta o ele-mento das relações inter-governamentais para oentendimento dos alcances, formatos e conse-qüências da descentralização de políticas sociais.A descentralização por si só não é garantia de maioreficácia e participação política nos níveis locaisde governo (idem, 1996).

O papel exercido pelas instâncias maisabrangentes de governo e pelas regras formais éainda mais significativo quando se leva em consi-deração o modelo federativo brasileiro, que nãoatribuiu competências bem-definidas para os trêsentes governamentais no campo das políticas so-ciais. A desigualdade e assimetria de condiçõeseconômicas entre os entes federados implicamainda diferentes capacidades para assumir a ges-tão, em nível local, de políticas como educação,saúde e assistência social, o que amplia a impor-tância das relações inter-governamentais para adescentralização.

Este artigo pretendeu analisar adescentralização recente do SUAS no estado deMinas Gerais enfocando os mecanismosinstitucionais e de ação política para explicar osdiferentes níveis de adesão a dois “programas”principais: a habilitação dos municípios ao Siste-ma Único e a implementação dos CRAS. O estu-do de caso analisado evidencia o papel exercidopelas regras instituídas e a forma e intensidade docomprometimento das instâncias mais abrangentesde governo como variáveis centrais no processode descentralização de políticas sociais.

A habilitação dos municípios destaca a impor-tância do legado de políticas prévias, dos arranjosinstitucionais e da ação política dos níveis maisabrangentes de governo para explicar o processode municipalização. Desse modo, a descentra-lização já estava em curso, promovida anterior-mente pelas NOB n. 1 e 2. A existência de trêsníveis de gestão para os municípios no SUAS per-mitiu a adesão gradual destes, de acordo com acapacidade institucional e o nível de comprometi-mento que desejassem assumir com a política deassistência social. As regras mais flexíveis para operíodo de transição propiciaram que muitos mu-nicípios pudessem se habilitar mesmo sem cum-prirem integralmente com as exigências danormativa federal, uma vez que parte dos requisi-tos exigia apenas a declaração do gestor munici-pal. Ressalte-se, somando-se a isso, o papel do

27 O IGD foi criado especificamente para o aperfeiçoa-mento da qualidade de gestão do Programa Bolsa Família.Entretanto, seus critérios de desempenho para aferir osrepasses estão condicionados exclusivamente à qualidadedos registros do CadÚnico e ao acompanhamento do cum-primento das condições pelas famílias que recebem o BolsaFamília, não se referindo à necessidade de constituição dosequipamentos da proteção social básica. Ademais, a condi-ção para recebimento dos recursos é estar habilitado aoSUAS. Deste modo, municípios em Gestão Inicial – sem aobrigatoriedade de constituir CRAS – podem receber osrepasses do IGD.

232


órgão gestor federal, que previu repasse de re-cursos a serviços sócio-assistenciais vinculadosà habilitação dos municípios. O gestor estadual dapolítica, em complemento, assumiu a coordena-ção do processo de habilitação em Minas Gerais,conduzindo ações para diminuir as assimetriasinformacionais e técnicas dos municípios à rededo SUAS.

Tendo em vista a quase universalização da ha-bilitação, não foram necessários testes empíricospara analisar a influência de fatores estruturais paraeste “programa”. Em seu lugar, foi organizada umatentativa de abordar a “qualidade” ou adequabilidadedas habilitações por meio de comparações comvariáveis de capacidade administrativa e esforçomunicipal na área de assistência. Os resultadosapontam enorme dispersão em cada um dos tiposde habilitações e uma leve melhoria dos indicado-res para os municípios nos níveis mais exigentesde habilitação, menos para capacidade administra-tiva. Isso significa que os municípios em uma mes-ma habilitação são muito heterogêneos entre si,havendo uma melhoria apenas residual para osmunicípios nas habilitações que denotam maiorcompromisso com a assistência social.

A implementação dos CRAS demonstrou comomecanismos de indução e a coordenação de açõesentre os entes federados é essencial para proces-sos de descentralização de políticas sociais. Osarranjos constituídos, especificamente para ocofinanciamento, foram importantes para a ex-pansão do número de CRAS no estado de MinasGerais. Os níveis mais abrangentes de governocofinanciaram com recursos próprios a implanta-ção desses equipamentos, o que por si só é umincentivo à adesão. Em vista dos critérios adotadospara os repasses, a implementação foi “focaliza-da”: as regiões administrativas do estado com ospiores indicadores sócio-econômicos(Jequitinhonha/Mucuri, Norte de Minas e RioDoce) foram as que proporcionalmente maisimplementaram CRAS.

Os fatores estruturais, quando testados, de-monstraram que a baixa capacidade administrati-va e econômica não foram obstáculos para a ex-pansão dos equipamentos. Em todas as faixasanalisadas, municípios aderiram ao “programa” deimplementação dos CRAS. Os fatores econômi-cos, no entanto, apontam uma concentração mai-or de adesão entre os municípios menos abasta-dos. Por outro lado, os municípios com os me-

lhores indicadores de capacidade administrativaforam os que mais implementaram CRAS propor-cionalmente às outras faixas.

Em síntese, a implementação do SUAS emMinas Gerais encontra-se avançada em algunscampos, como o da habilitação, e em processo deexpansão para a implementação dos CRAS. A aná-lise desenvolvida neste estudo ilustra que há umgrau significativo de acerto para a premissa deque arranjos institucionais e mecanismos deindução são importantes em processos dedescentralização de políticas públicas. Foram con-trapostos fatores apontados pela literatura comorelevantes para informar o alcance dadescentralização, em particular os fatores estru-turais e que traduzem o legado de políticas e traje-tórias prévias e da engenharia operacional da polí-tica específica. Os mecanismos institucionais ede ação política foram centrais para complemen-tar o processo de habilitação dos municípios e di-minuir os custos da implementação dos CRAS,com forte caráter indutor. Desse modo, seja porsua presença efetiva, ou por sua ausência ou pre-sença residual, arranjos institucionais bem-defini-dos e o compromisso das instâncias maisabrangentes foram essenciais para explicar adescentralização da política de assistência socialem Minas Gerais. Uma hipótese explicativa rele-vante, contudo, sobre o formato de interação en-tre Estado e sociedade – exemplificada principal-mente pelo nível de capital social presente nos di-ferentes municípios – não foi testada.

Não se pode afirmar ainda que, para todas aspolíticas sociais, regras formais bem-definidas emecanismos de indução das esferas interessadassejam condição necessária sem a qual processosde descentralização não ocorreriam. Entretanto,para o campo específico da assistência social,como demonstra o estudo de caso em análise, taisvariáveis mostraram-se adequadas para explicar,com nível razoável de acerto, a descentralizaçãorecente ocorrida em Minas Gerais.

O estudo desenvolvido pretendeu evidenciar acentralidade das regras instituídas e das relaçõesinter-governamentais para explicar o processo dedescentralização da assistência social em MinasGerais. Não se deve perder de vista, entretanto,que a descentralização instituída por meio do SUASé um processo em construção e não deve ser con-cebida como um fim em si mesmo: ampliar a de-mocratização e a participação política ao nível lo-

233


cal e o papel dos municípios na implementação depolíticas sociais deve possibilitar, ao fim e ao cabo,

que melhores serviços sejam ofertados a quemdeles necessitar.

ABRÚCIO, F. L. 2005. A coordenação federati-va no Brasil: a experiência do período FHC eos desafios do governo Lula. Revista de Soci-ologia e Política, Curitiba, v. 24, p. 41-67.Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script =sci_arttext&pid=S0104-44782005000100005. Acesso em: 2. jun. 2011.

ALMEIDA, M. H. T. 1995. Federalismo e políti-cas sociais. Revista Brasileira de Ciências So-ciais, São Paulo, v. 10, n. 28, p. 88-108. Dis-ponível em: http://www.empreende.org.br/pdf/Programas%20e%20Pol%C3%ADticas%20Sociais/Federalismo%20e%20pol%C3%ADticas% 20sociais%20no%20Brasil.pdf.Acesso em: 15.jun.2011.

ARRETCHE, M. 1996. Mitos da descentralização:maior democracia e eficiência nas políticas pú-blicas? Revista Brasileira de Ciências Soci-ais, São Paulo, v. 11, n. 31, p. 44-66. Dispo-nível em: http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_31/rbcs31_03.htm.Acesso em: 15.jun.2011.

_____. 2000. Estado federativo e políticas soci-ais: determinantes da descentralização. Rio deJaneiro: Revan.

_____. 2002. Relações federativas nas políticassociais. Educação & Sociedade, Campinas, v.23, n. 80, p. 25-48.

_____. 2004. Federalismo e políticas sociais noBrasil: problemas de coordenação e autonomia.São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 18,n. 2, p. 17-26. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/spp/v18n2/a03v18n2.pdf.Acesso em: 15.jun.2011.

AURELIANO, L. & DRAIBE, S. 1989. Aespecificidade do Welfare State brasileiro. Eco-nomia e Desenvolvimento, n. 3. Brasília: Comis-são Econômica para a América Latina e o Caribe.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Pedro Lucas de Moura Palotti ([email protected]) é Especialista em Políticas Públicas e GestãoGovernamental e mestrando em Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Bruno Lazzarotti Diniz Costa ([email protected]) é Doutor em Sociologia e Política pela Uni-versidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Pesquisador da Fundação João Pinheiro (FJP).

BERNARDI, M. M. E. 2006. Capacidade estatalda esfera estadual de governo na política deassistência social: um exame do projetoestruturador “Inclusão social de famíliasvulnerabilizadas”. Belo Horizonte. Dissertação(Mestrado em Administração Pública). Funda-ção João Pinheiro.

CARDOSO JR., J. C. & JACCOUD, L. 2005.Políticas sociais no Brasil: organização,abrangência e tensões da ação estatal. In:JACCOUD, L. (org.). Questão social e políti-cas sociais no Brasil contemporâneo. Brasília:Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

CASTRO, F. J. R. 2008. O CRAS nos Planos deAssistência Social: padronização,descentralização e integração. Brasília:Colegiado Nacional de Gestores Municipais deAssistência Social. Disponível em: http://w w w. c o n g e m a s . o rg . b r / C R A S F l a v i oCastro.pdf. Acesso em: 8.nov.2008.

COSTA, B. L. D. 2007. A avaliação nas políticasde assistência social: desafios para sua conso-lidação e para sua relevância. In: FAHEL, M.& NEVES, J. A. B. (org.). Gestão e avaliaçãode políticas sociais no Brasil. Belo Horizonte:PUC-MG.

DRAIBE, S. M. 1988. O Welfare State no Brasil:características e perspectivas. Cadernos dePesquisa Nepp, Campinas, n.8, p. 1-50. Dis-ponível em: http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=82. Acesso em: 15.jun.2011.

_____. 2003. A política social do governo FHC eo sistema de proteção social. Tempo Social,São Paulo, v. 15, n. 2, p. 63-101, nov. Dispo-nível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-20702003000200004&script=sci_arttext. Acesso em: 15.jun.2011.

234


JACCOUD, L. 2007. Política social no Brasil:debates e desafios. Mimeo.

LIMA, A. M. L. D. 2002. Análise da política deassistência social sob a ótica da descentra-lização: enfocando Minas Gerais. Belo Hori-zonte. Dissertação (Mestrado em Administra-ção Pública). Fundação João Pinheiro.

_____. 2004. Os desafios da construção do Sis-tema Único da Assistência Social. In: CAR-NEIRO, C. B. L. & DINIZ, B. L. (orgs.). Ges-tão social: o que há de novo? Belo Horizonte:Fundação João Pinheiro.

PIERSON, P. 1995. Dismantling the WelfareState? Reagan, Thatcher and the Politics ofRetrenchment. Cambridge: CambridgeUniversity.

SANTOS, W. G. 1979. Cidadania e justiça. 3ªed. Rio de Janeiro: Campus.

SILVA, M. M. C. V. 2005. A ComissãoIntergestora Bipartite e o processo de

Aécio e Patrus estudam ações conjuntas entreMinas e a União. 2008. Agência Minas, BeloHorizonte, 28.fev. Disponível em: http://www.agenciaminas.mg.gov.br/noticias/social/17829-aecio-e-patrus-estudam-acoes-conjun-tas-entre-minas-e-a-uniao-aecio-e-patrus-estu-dam-acoes-conjuntas-entre-minas-e-a-uniao.Acesso em: 15.jun.2011.

BRASIL. Ministério de Estado do Desenvolvi-mento Social e Combate à Fome. 2006. Porta-ria MDS n. 148, de 27 de abril de 2006. Esta-belece normas, critérios e procedimentos parao apoio à gestão do Programa Bolsa Família edo Cadastro Único de Programas Sociais doGoverno Federal no âmbito dos Municípios, ecria o Índice de Gestão Descentralizada doPrograma. Diário Oficial da União, Brasília,ano XLVII, n. 81, seção 1, p. 146, 28.abr. Dis-ponível em: http://www.mds.gov.br/sobreoministerio/legislacao/assistenciasocial/portarias/2006/Portaria%20MDS%20no%20148-%20de%2027%20de%20abril%20de%202006.pdf. Acesso em: 15.jun.2011.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Sociale Combate à Fome. Secretaria Nacional de As-sistência Social. 2004. Política Nacional de

descentralização da política de assistência so-cial em Minas Gerais: avanços e desafios. BeloHorizonte. Monografia (Especialização emPolíticas Públicas). Universidade Federal deMinas Gerais.

SPINELLI, M. V. 2008. Accountability e desem-penho institucional: o caso dos conselhos decontrole social do Programa Bolsa-Família nospequenos municípios brasileiros. Belo Horizon-te. Dissertação (Mestrado em AdministraçãoPública). Fundação João Pinheiro.

SPOSATI, A. 2009. O modelo brasileiro de pro-teção social não-contributiva: concepçõesfundantes. In: Concepção e gestão da prote-ção social não-contributiva no Brasil. Brasília:Ministério do Desenvolvimento Social e Com-bate à Fome. Disponível em: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001830/183075por.pdf. Acesso em: 15.jun.2011.

TSEBELIS, G. 1990. Jogos ocultos. São Paulo:USP.

OUTRAS FONTES

Assistência Social. Brasília: Secretaria Nacio-nal de Assistência Social. Disponível em:http://www.sedest.df.gov.br/sites/300/382/00000877.pdf. Acesso em: 2.jun.2011.

_____. 2005. Norma Operacional Básica: NOB/SUAS – construindo as bases para a implanta-ção do Sistema Único da Assistência Social.Brasília: Secretaria Nacional de Assistência So-cial. Disponível em: http://www.gestaodeconcursos.com.br/site/common/BaixarArquivo.aspx?guid=8aff14ae-e27d-4564-a4d6-ec84ead20d5e. Acesso em: 2.jun.2011.

_____. 2006. Orientações técnicas para o Cen-tro de Referência da Assistência Social.Brasília: Secretaria Nacional de Assistência So-cial. Disponível em: http://www.mds.gov.br/gestaodainformacao/biblioteca/secretaria-naci-onal-de-assistencia-social-snas/guias/orientacoes-tecnicas-centros-de-referencia-de-assis tencia-social-cras/Orientacoes%20Tecnicas%20%20Centros%20de%20Referencia %20de%20Assistencia%20 Soci-al%20-%20CRAS.pdf/download. Acesso em:2.jun.2011.

_____. 2008. Censo CRAS. Brasília: Secretaria Na-cional de Assistência Social.

235


BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Sociale Combate à Fome. Comissão IntergestoresTripartite. 2008. Resumo Executivo da 78ª reu-nião ordinária da CIT. Brasília: ComissãoIntergestores Tripartite.

BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria doTesouro Nacional. s/d. Estados e municípios.Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional. Dis-ponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp. Acessoem: 15.jun.2011.

BRASIL. Presidência da República. 1993. LeiOrgânica da Assistência Social, Lei n. 8 742,de 7 de dezembro. Diário Oficial da União,Brasília, p. 18 769, 8.dez. Disponível em:https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm. Acesso em: 2.jun.2011.

IBGE. 2009a. Pesquisa de Informações BásicasMunicipais. Rio de Janeiro: Instituto Brasilei-ro de Geografia e Estatística. Disponível em:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/eco-nomia/perfilmunic/default.shtm. Acesso em:15. Jun.2011.

_____. 2009b. Perfil dos municípios brasileiros –Assistência Social 2009. Rio de Janeiro: Insti-tuto Brasileiro de Geografia e Estatística. Dis-ponível em: http://www.ibge.gov.br/home/e s t a t i s t i c a / e c o n o m i a / p e r f i l m u n i c /assistencia_social2009/default.shtm. Acessoem: 15. Jun.2011.

IMRS. s/d. Índice Mineiro de ResponsabilidadeSocial. Belo Horizonte: Fundação João Pinhei-ro. Disponível em: http://www.fjp.mg.gov.br/index.php/servicos/82-servicos-cepp/956-indice-mineiro-de-responsabilidade-social-imrs. Acesso em: 15.jun.2011.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de De-senvolvimento Social. s/d. Registros adminis-trativos. Belo Horizonte: Secretaria de Estadode Desenvolvimento Social.

_____. Secretaria de Estado de DesenvolvimentoSocial. 2006. Relatório de Gestão de 2006.Belo Horizonte: Secretaria de Estado de De-senvolvimento Social.

relaÇÕes intergovernamentais e descentralizaÇÃo · nível sub-nacional, que possui autonomia...

Documents