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REFORMA AGRÁRIA E MEIO AMBIENTE: UMA COMBINAÇÃO POSSÍVEL?

Paulo Freire Mello1

RESUMO Baseados em diagnósticos de sistemas de produção de assentamentos rurais da Bahia e do Rio Grande do Sul, analisamos a produção e a renda agrícola dos beneficiários da reforma agrária brasileira. Os dados foram coletados pelas assistências técnicas locais, entre 2005 e 2010, via questionários individuais e com amostragens aleatórias e amplas. Ambos os Estados são representativos, pois perfazem quase um quarto de toda a agricultura familiar brasileira. A realidade constatada é cotejada com a situação geral do rural brasileiro, que conta com uma alta concentração de terra, produção e renda. Um típico assentamento tem uma maioria de famílias que produz pouco e aufere baixas rendas de modo que aumenta a pressão sobre o meio ambiente. Para reverter esta situação é preciso avançar com reflorestamento e gestão coletiva de recursos naturais, ambas podendo ser feitas em parceria com as municipalidades. Palavras-chave: Pobreza. Renda agrícola. Assentamentos rurais. Sustentabilidade.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho discute a sustentabilidade dos assentamentos brasileiros,

especialmente, a partir da realidade da Bahia e do Rio Grande do Sul. Procuramos

escrutinar as ações públicas e seus resultados nestas áreas ao longo dos últimos anos,

propondo algumas alternativas aos problemas encontrados.

O Brasil comporta mais de cinco milhões de estabelecimentos rurais, 20% dos

quais, fruto de um processo recente de reforma agrária, realizada, basicamente, entre

1995 e 2010. A alta concentração fundiária brasileira, a despeito do recente processo de

reforma agrária, pouco se modificou até os dias de hoje (NAVARRO, 2009). Medida

pelo índice de Gini (0,854 para o ano 2006), ela se refletiu historicamente numa

desigualdade social revoltante. Por conta disso, até pouco tempo atrás, a reforma agrária

era a grande “bandeira” das esquerdas no Brasil.

1 Engenheiro agrônomo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) do Rio Grande do Sul, Doutor em Desenvolvimento Rural pelo Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural (PGDR) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), pfreiremello@yahoo.com.br; paulo.mello@poa.incra.gov.br

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Ainda que o tema tenha arrefecido um pouco, há vasta literatura nacional e

internacional pró-reforma agrária. Diversos autores nacionais apresentam a concentração

fundiária e a necessidade de regularização das posses como provas da existência de uma

questão agrária. Chega-se a falar de um “consenso” em favor da mesma, graças ao que

seria suas inúmeras vantagens, tais como diminuição da pobreza, ampliação da equidade

e da justiça, dinamização das economias locais e, mesmo, aumento das produtividades,

cabendo somente discutir como fazê-la melhor2 (ABRAMOVAY, 2005;

BINSWANGER-MKHIZE; BOURGUIGNON; VAN DEN BRINK, 2009; BERRY, 2011;

MARTINS, 2003).

Encontramos, ainda, proposições coletivistas e de uma reforma agrária massiva e

“agroecológica”, que tendem a enquadrar como público da reforma agrária milhões de

habitantes do meio rural brasileiro que não dispõem de terra suficiente. De acordo com

esta perspectiva, ainda estaríamos no prelúdio de uma verdadeira política de reforma

agrária, muito mais massiva, ambientalmente correta e radical3.

No período recente, o país passou a vivenciar com mais intensidade um processo

de amplo escopo: os constantes aumentos de produção e produtividade da agricultura

brasileira das últimas décadas – contando com baixos subsídios (a partir de meados da

década de 1980), se comparamos com a realidade dos EUA e da União Europeia –

tornaram o problema do desabastecimento resolvido e alçaram o país à condição de um

dos maiores produtores do Planeta (NAVARRO, 2010), apesar de contar com somente

15% da população em áreas consideradas rurais4.

Por conta da modernização tecnológica (com ênfase no trabalho promovido pela

Empresa de Pesquisa Agropecuária do Brasil – Embrapa), a produção vem se ampliando

rapidamente e rebaixando os preços. A pesquisa, o crédito e a comercialização foram

crescentemente conectados ao sistema financeiro, complexificando o acesso e ampliando

os riscos (BALESTRO e LOURENÇO, 2014). 2 Não faltam defensores da reforma agrária como meio de acesso às políticas básicas, tais como saúde, educação, habitação, e mesmo à “cidadania”, dita genericamente. Como se para acessar a tudo isso tivéssemos que fornecer uma gleba de terra agrícola às pessoas. 3 Em maio de 2012, diversos intelectuais de universidades brasileiras enviaram um abaixo-assinado à Presidenta para que retomasse, com mais intensidade, a implantação de assentamentos. 4 Ao criticar o critério adotado pelo órgão de pesquisa para separar urbano e rural, Veiga (2003) defende que o Brasil possui áreas essencialmente rurais que somam 30% da população e a maior parte do território. Mas, não parece haver dúvida quanto ao crescimento da urbanização do país.

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Essas mudanças colocaram a atividade rural num patamar cada vez mais

competitivo, onde a administração rural eficiente passou a ser crucial, demandando

vultosos investimentos financeiros e um alto grau de instrução dos agricultores, em ambos

os casos, só alcançado por uma minoria. Apenas como exemplo, dentre os assentados da

Bahia, metade deles ou é analfabeto ou não concluiu ensino fundamental (MELLO e

GOMES, 2011). Este verdadeiro bloqueio estrutural não é, evidentemente, um privilégio

dos assentados.

A rápida (e atabalhoada) urbanização, pari passu à modernização de parte das

grandes (e de algumas pequenas) propriedades, consolidou uma estrutura fundiária

concentrada, senão de forma definitiva, pelo menos, de difícil modificação. De outra

parte, o processo engendrou efeitos contundentes na formação de uma sociabilidade

capitalista no campo, relegando ao passado ao pretenso caráter camponês de parte dos

agricultores brasileiros (NAVARRO, 2014).

Graças à insistência de velhos argumentos a respeito da questão agrária ou à

elasticidade dada à noção, corremos sério risco de incorrer numa perspectiva a-

histórica5. Mas, se aceitarmos o esvaziamento da questão agrária clássica, ainda restaria

alcançar outras benesses prometidas pela reforma agrária: a redução da pobreza e da

desigualdade, por meio do incremento de trabalho e renda em parte do meio rural

carente de oportunidades, especialmente, no Norte e no Nordeste brasileiros. Para saber

se esta política daria conta do objetivo na atualidade, precisaríamos de dados sólidos

sobre o desempenho dos assentamentos. Entretanto, são escassos os estudos que dão

conta de forma ampla de sua dimensão econômica. Do mais antigo, um relatório da

FAO (1992), ao mais atual (MARQUES; DEL GROSSI; FRANÇA, 2012), eles se

mostram insuficientes para serem comparados com o salário-mínimo, o balizador das

condutas no mercado de trabalho brasileiro. Tudo se passa como se a reforma agrária

fosse justificada a priori, não necessitando de crítica.

Visando a superação desta lacuna, com base em diagnósticos de renda realizados

em assentamentos no Estado do Rio Grande do Sul e no Estado da Bahia, procuramos

demonstrar (MELLO, 2007, 2014, 2015; MELLO e GOMES, 2011; MELLO e 5 Em nível mundial, Bernstein (2011) fala da “resolução da questão agrária do capital”, graças ao funcionamento dos mercados globais e das altas produtividades. Curiosamente, quanto ao Brasil, o autor mantém cautela e alerta para um debate em curso.

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SANTOS, 2013) que os assentamentos, além de reproduzirem alta desigualdade interna,

também encontram enormes dificuldades de produção, fundamentalmente, por uma razão

estrutural, não diferente dos não-assentados; mas, também, por conta de um processo

imperfeito de implantação dos mesmos e graças ao surgimento de relações de dominação

internamente e no espaço de mediação.

Tal situação se reflete na relação dos assentados com o meio ambiente, onde a falta

de produção e renda acabam sendo fatores de pressão sobre o meio ambiente, ainda que

se considere que a destruição ambiental pode estar associada às altas intensidades de

produção, nos casos mais raros em que ela ocorre.

Após esta introdução, apresentamos a situação econômico-produtiva dos

assentamentos estudados para, enfim travarmos a discussão ambiental à luz deste

contexto, concluindo, por fim, com algumas proposições sobre o tema nestas áreas.

2 A SITUAÇÃO ECONÔMICO-PRODUTIVA DOS ASSENTAMENTOS

Embora se trate de apenas dois dentre os 26 Estados do país, estamos falando de

quase 25% dos estabelecimentos familiares brasileiros, de modo que nossa amostra nos

permite pensar processos mais amplos. Além disso, dados preliminares da pesquisa

nacional do Incra (2010) mostraram que a renda agropecuária média da Bahia se

aproxima daquelas do Norte e do Nordeste. O mesmo acontece no caso do Rio Grande do

Sul quanto às médias do Sul, Sudeste e Centro-Oeste brasileiro. Considere-se que

somente 10% das famílias assentadas estão no sudeste-sul.

No Rio Grande do Sul, uma primeira pesquisa foi baseada em dados de produção

em duas safras agrícolas (2001-2002 e 2002-2003), cujas médias foram comparadas com

a das propriedades de 10 a 50 hectares das microrregiões onde estavam aqueles,

revelando uma grande similaridade (MELLO, 2007). Este artigo foi utilizado na luta

política para comprovar a relevância dos assentamentos, mas, na verdade, ele apenas

revelou que os assentamentos são, com exceções, tão pobres quanto seu entorno. De

qualquer modo, deve-se desmistificar a ideia de que os assentados são menos produtivos

que os pequenos estabelecimentos do entorno, e a propalada razão para tal, a de que eles

não seriam “verdadeiros agricultores”.

Um segundo estudo partiu de um diagnóstico de sistema de produção parcialmente

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baseado em metodologia proposta pelo Convênio FAO/Incra (1997). Ele permitiu uma

avaliação mais criteriosa das rendas agropecuárias (incluindo o autoconsumo e

descontando os custos de produção) para a safra 2004-2005 (MELLO e SANTOS, 2013).

Além das baixas rendas, revelou-se grande desigualdade, regional e intra assentamento.

Se tratou de um ano ruim para todo o Estado, por conta de uma seca histórica, mas os

dados não destoaram da primeira pesquisa. Abaixo, as variáveis e as fórmulas:

Renda Agrícola (RA), semelhante à renda líquida, = Valor Bruto da Produção

(VBP) + mão de obra prestada em atividades agrícolas – Custos de Produção

(depreciação, insumos, etc., exceto o custo da terra e da mão de obra familiar);

Valor Bruto da Produção (VBP) = Preço x (Quantidade vendida + Quantidade

consumida pelas pessoas) para cada linha de produção, incluindo agroindústria;

Renda Não Agrícola (RNA) = a renda obtida com artesanato, trabalhos

temporários ou permanentes não agrícolas (construção civil, serviços domésticos etc.);

Outros Ingressos (OI) são os ingressos não obtidos com trabalho, ou seja,

aposentadoria, benefícios, pensão, repasses de familiares etc.;

Ingressos Totais (IT) são formados pelo somatório de RA + RNA + OI

Na Bahia, primeiramente, contamos com os dados brutos da pesquisa nacional do

Incra, corrigidos pelo autor e por Mário Gomes. Estes foram obtidos com base em

metodologia semelhante à do Rio Grande do Sul, porém sem registrar os custos de

produção. Esta pesquisa constatou baixas rendas e a alta desigualdade, regional e dentro

de cada assentamento (MELLO e GOMES, 2011).

O segundo estudo levado a cabo na Bahia, para as safras 2008-2009 e em alguns

casos, 2009-2010, teve metodologia similar ao segundo do Rio Grande do Sul,

considerando os custos de produção (MELLO, 2015). Ali, a situação se mostrou mais

preocupante ainda com relação às baixas rendas, especialmente as agrícolas, e à

desigualdade, onde, não raro, um vizinho auferia 10 a 20 vezes mais do que o outro.

A Tabela 1 apresenta os resultados do segundo estudo no Rio Grande do Sul e o

segundo na Bahia, pois são os mais completos, de modo que podemos compará-los entre

si e com os salários-mínimos vigentes nas diferentes épocas. Em ambos os casos, temos

RA, RNA, OI, e IT médios. A RA é a melhor variável para fins de comparação com

outros rendimentos, pois se trata da renda líquida.

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A primeira constatação é que as RNA não são muito significativas nas duas

situações: 11 e 9% dos IT, respectivamente. Mas, o são em situações de proximidade com

centros urbanos. Segundo, os OI são muito mais cruciais na Bahia, nada destoante de

largos setores do meio rural brasileiro, onde a previdência é a principal fonte de renda. E,

ademais, ao que parece, a participação dos OI está crescendo na medida em que, desde

2003, ampliaram-se os repasses de benefícios e intensificou-se o aumento do salário-

mínimo acima da inflação, fato que ocorre desde a década de 1990. Quer dizer, é possível

que a diferença entre os dois Estados quanto ao OI tenha diminuído em tempos mais

recentes.

Tabela 1 Rendas anuais dos assentados do Rio Grande do Sul (safra 2004-2005) e da Bahia (safras 2008-2009 e 2009-2010).

Rio Grande do Sul Bahia

Variáveis

Valores

(R$)

Participação

percentual

Valores

(R$)

Participação

percentual Renda Agrícola 3.919 66 1.442 25

Renda Não Agrícola 623 11 539 9 Outros Ingressos 1.352 23 3.802 66 Ingressos Totais 5.894 100 5.783 100 Unidade de Trabalho Humano 1,94 1,74

Salário-mínimo (2005 e 2009,

respectivamente) Renda Agrícola esperada

(13 salários x UTH) e participação

300

7.566

52

465

10.518

14 Fonte: elaborado pelo autor.

Terceiro, fica patente, nos dois Estados, as baixas RA – fim último de um processo

de reforma agrária – na comparação com o seu custo de oportunidade, o assalariamento

rural de 13 salários-mínimos/ano por Unidade de Trabalho Humano (número de pessoas

que trabalham no lote em tempo integral), sendo pior na Bahia.

Não consideramos nos custos de produção o pagamento da terra, pois, até o

momento, poucos assentamentos entraram em processo de titulação, quando teremos um

quadro ainda mais agudo, pois, mesmo com os descontos, os valores a serem pagos se

referenciam no mercado, cujos preços reais crescem vertiginosamente desde o ano 2000,

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aproximadamente.

As diferenças de renda constatadas entre estes Estados se inserem num processo

maior de diferenciação regional cuja discussão não cabe neste texto. Dentre outros

elementos, cite-se a presença do semiárido, com seus baixos índices pluviométricos. Ele

abarca 2/3 da Bahia e grande parte do Nordeste, onde há, de forma mais prevalente,

extrema pobreza e desigualdade. Na Bahia, o VBP dos assentados fora do semiárido foi

50% maior que dentro (MELLO, 2015).

Após a construção de tipologias (não há espaço para apresentá-las), constatamos

que, não obstante a (pequena) produção dos assentados brasileiros seja diversificada, a

principal estratégia produtiva é o gado de corte, produzido de forma extensiva,

justamente, a linha de produção menos rentável. Corrobora com Alves, Souza e Rocha

(2012), a respeito das linhas de produção dos agricultores brasileiros “mal sucedidos”. Tal

(falta de) opção se dá por diversas razões: pouca adoção de tecnologia e crédito,

assistência técnica ausente ou deficiente, dificuldades mercadológicas, ambientais,

tradição (com sua racionalidade) etc.

O semiárido – que abriga 1,7 milhão de estabelecimentos rurais – não é somente

um empecilho à produção propriamente, graças à falta de chuva, dinamismo econômico e

infraestrutura, mas deve-se considerar dificuldades adicionais na colocação no mercado

de produtos, digamos, exóticos, para a maioria da população brasileira: feijão-de-corda,

frutas diversas, e fundamentalmente, caprinos e ovinos (as linhas que apresentaram os

melhores resultados nos assentamentos do semiárido baiano, com poucas exceções).

Além destas carnes serem pouco consumidas no Brasil e não terem padrão de carcaça6,

determinadas plantas da caatinga acabam conferindo gosto e aroma característicos na

carne, o que repele o consumidor. A alternativa do biodiesel, especialmente a mamona,

enquanto uma cultura mais rústica, de fácil de manejo (LA ROVERE, PEREIRA,

SIMÕES, 2011) e de mercado praticamente irrestrito, revelou-se problemática nesta região

por conta das secas intensas.

Quanto ao tamanho dos estabelecimentos na Bahia, identificamos uma baixa

correlação com a renda agrícola. Ressalte-se que, no semiárido, isto se dá de forma ainda 6 Conhecemos algumas pequenas e honrosas exceções de casos bem-sucedidos de produção e comercialização destes produtos na Bahia, por exemplo, a marca babybode, mas não há evidências de que sejam replicáveis em escala, pelos fatores acima apontados.

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mais marcante: a maior parte dos estabelecimentos tem menos de 5 hectares, o que é visto

com uma das razões da pobreza. Mas, ali, os lotes de reforma agrária tendem a girar em

torno de 50 hectares sem que se registre rendas significativamente superiores.

3 E O MEIO AMBIENTE?

Um histórico relativamente detalhado da legislação ambiental e do

desenvolvimento do tema no Mundo e no Brasil podem ser alcançados em Araújo (2006).

Dentre os processos relevantes, cite-se uma crescente decentralização para Estados e

Municípios. Devemos considerar, todavia, que há muito o que se avançar ainda neste

sentido. No caso dos assentamentos, especialmente.

Desde a resolução do CONAMA 289/2001, o Incra está obrigado a elaborar estudos

e licenciar os assentamentos. A ideia era que os laudos de vistoria e os PDA (Plano de

Desenvolvimento do Assentamento) cumprissem esta função, mas, os avanços foram

muito tímidos até 2003, quando o Incra firmou um TAC (Termo de Ajuste de Conduta)

com o Ibama (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente) e o MPF (Ministério Público

Federal). Mesmo assim, e até com a substituição da citada resolução do CONAMA pela

387/2006, pouco se realizou, principalmente em termos de LIO (Licença de Instalação e

Operação), a mais complexa delas.

Isso se deveu a vários motivos. Sem esgotá-los, os estudos (muitas vezes na forma

de PDA ou PRA – Plano de Recuperação do Assentamento) não tiveram recursos para

sua confecção ou não foram bem realizados, graças a sua (exagerada, diga-se) exigência

de complexidade e à insuficiência da assistência técnica. Sabe-se que, em todo o Brasil,

somente 30% das famílias assentadas a possuem, e de forma precária. De outro lado, a

locação do setor ambiental do Incra na divisão de obtenção de terras o afastou dos temas

relacionados aos assentamentos, afeto á divisão de desenvolvimento de assentamentos,

dificultando a gestão do processo.

De forma destoante, o Incra do Rio Grande do Sul, apesar de contar com 100%

das famílias, teoricamente com assistência técnica, obteve o licenciamento de,

praticamente, todos os assentamentos, graças a um convênio com o setor de Ecologia da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul, valendo-se de recursos que outros Estados não

tiveram acesso. Participei de inúmeras vistorias do órgão ambiental, de posse dos

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relatórios, onde pude confirmar o excessivo detalhamento que os mesmos eram obrigados

a conter, por conta da legislação.

A Bahia licenciou alguns assentamentos por meio de convênios e contratações

diversas e pontuais, mas, para a maior parte deles, a estratégia foi a da elaboração de PDA

ou PRA via assistência técnica, já que este Estado tinha um convênio que universalizava

(em tese) a assistência técnica. Esta última estratégia foi iniciada em 2010, mas acabou

surtindo pouco resultado, pelas razões já apontadas: a assistência técnica não conseguia

dar conta da confecção das peças técnicas, nem o Incra de orientá-las.

Fomos “salvos pelo gongo”: a resolução do CONAMA 458/2013 revogou a

387/2006, retirando a necessidade de licenciar os assentamentos. Assim, fica somente a

cargo do Incra avaliar a sustentabilidade dos projetos de assentamento. Mas, manteve-se

o licenciamento pontual das atividades agrossilvipastoris e industriais nos assentamentos,

onde cada beneficiários encaminha seu pedido, mas, com a anuência do Incra. A questão

que fica é se ter-se-ia fragilizado o planejamento ambiental do assentamento com esta

retirada do órgão ambiental.

Diante da dificuldade generalizada de sobrevivência da pequena produção, no caso

da reforma agrária, a sustentabilidade econômica pode ser agravada a depender do

tamanho do lote. Com o aumento vertiginoso dos preços da terra desde 2000, a tendência

tem sido a disponibilização de lotes cadas vez menores. Com base no diagnóstico de

sistemas de produção feito no Rio Grande do Sul, elaboramos estudo de módulo de

assentamento, buscando obter as áreas mínimas para que se alcançasse rendas estipuladas

com base no que realmente acontece nos assentamentos, isto para cada região de atuação

do Incra (MELLO, 2008). Vimos que, não obstante o baixo número de assentamentos

novos, o Incra tem encontrado dificuldades neste sentido. O mesmo se aplica à Bahia.

Em ambos os Estados estudados, quando os assentamentos foram licenciados, o

Incra ficou obrigado de cumprir condicionantes ambientais, que basicamente, versavam

sobre averbação de reserva legal, criação de corredores ecológicos, recuperação da

vegetação, licenciamentos por empreendimento, instalação de placas de sinalização

proibindo caça e pesca, saneamento ambiental, proteção de fontes d'água, destinação

adequada de lixo e embalagens de agrotóxicos, confecção de um plano de educação

ambiental e de relatórios anuais de acompanhamento, formação de grupos de gestão, entre

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outros. Acontece que quase nada foi posto em prática. As mesmas dificuldades de gestão

e precariedade da assistência técnica se somaram à falta de recursos. Assim, grande parte

das licenças expiraram, sendo que, em alguns casos, o Incra foi autuado pelo

descumprimento.

Apesar, disso, em nível nacional, ocorreram diferentes iniciativas visando ora

assentamentos mais sustentáveis (caso dos Projetos de Desenvolvimento Sustentável –

PDS, Projetos Agroextrativistas – PAE e projetos Agroflorestais – PAF, além da inclusão

na reforma agrária de muitas Reservas Extrativistas – RESEX), ora ações específicas

dentro dos, mais corriqueiros, Projetos de Assentamentos – PA.

Como exemplo dessa última, no Rio Grande do Sul, conseguiu-se estabelecer um

distrito de irrigação para administrar, por meio de sues usuários, uma imensa barragem,

lindeira a um Refúgio da Vida Silvestre, que fornece água para assentados plantadores de

arroz dentro de uma Área de Proteção Ambiental (APA), fato que resolveu longos anos

de conflitos ambientais envolvendo municípios da região metropolitana de Porto Alegre

(MELLO, 2013a). Tal experiência é passível de replicação, ou pelo menos, de análise, na

medida em que a gestão de recursos naturais coletivos é um tema necessário e pouco

desenvolvido no Incra, tanto no que tange à água como às áreas de vegetação,

especialmente, as reservas legais coletivas, passíveis de uso via plano de manejo. No caso

baiano, além destas, acrescente-se as pastagens coletivas de mais de quatro mil famílias

de 150 fundos de pasto7 reconhecidos pelo Incra.

Com a Lei 12.651/2012, regulamentada pelos Decretos 7.830/2012 e 8.235/2014,

institui-se o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e o Programa de Regularização Ambiental

(PAR), modificando a sistemática adotada até então. O CAR apenas regulariza os

imóveis rurais em relação ao manejo da vegetação nativa mas não trata da concepção e do

planejamento dos assentamentos, portanto não substitui o licenciamento.

Com o CAR e com a resolução do CONAMA 458/2013, temos nova oportunidade

de regularizar ambientalmente a reforma agrária. Os assentamentos brasileiros estão

sendo cadastrados mediante convênio com a Universidade de Lavras. Considerando que

se conseguirá cadastrar um milhão de famílias em tempo hábil (o que não será tarefa

7 Áreas exploradas coletivamente por pequenos criadores no semiárido baiano e que, em grande parte, foram incluídas no Programa Nacional de Reforma Agrária. Consulte-se Ferraro Jr. (2008).

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simples), terá sido só o começo, porque novamente recairemos em condicionantes.

A destruição ambiental dentro de assentamentos não se dá tanto pela intensidade

de produção, mas, é significativo e relativamente generalizado o desmatamento e a

fabricação de carvão clandestino, resultado da falta de alternativa para obtenção de renda,

da impunidade e, eventualmente, do desconhecimento da legislação. O caso amazônico já

está relativamente bem conhecido, basta olharmos imagens de satélite dos assentamentos

(por exemplo, em torno da BR 163) e veremos o tamanho do desastre. Mesmo no Rio

Grande do Sul é fácil encontrar carvão clandestino (MELLO e FOCCHI, 2010).

Mas, a situação da caatinga brasileira (bioma com o menor percentual de áreas

protegidas do país) também é preocupante. Além do carvão, temos o sobrepastoreio das

áreas, por exemplo, dos fundos de pasto da Bahia, que pode levar à não regeneração de

frutíferas nativas largamente utilizadas, via extrativismo, na alimentação nordestina. É o

caso do umbu, umbu-cajá, cajá, seriguela, entre outras.

Tivemos a oportunidade de coordenar, pelo Incra-BA, um grupo interinstitucional

sobre fundos de pasto, em 2011, que tratou, entre outros temas, do licenciamento destas

áreas, que são de responsabilidade estadual. Foi elaborada uma proposta de licenciamento

simplificado para estas áreas, mas que carecia de discussão e aprovação no órgão

ambiental estadual, fato que, ao que sabemos, nunca ocorreu.

De qualquer modo, era bem-aceito que a solução para o sobrepastoreio (com

animais de dentro e de fora dos fundos de pasto, já que grande parte deles não tem cercas)

passava pela instalação de cercas ou telas, por conta da considerável população de

caprinos, mas não havia recursos para tal, nem do Incra, nem do Estado, tampouco dos

moradores.

Araújo (2006), pesquisando assentamentos do Acre, Amazônia, Goiás e Minas

Gerais, constatou desmatamento, carvão, pouco respeito à reserva legal, mesmo nos PAE

e concluiu que estas áreas, digamos, especiais, acabaram não se diferenciando dos

assentamentos normais, pois acabaram desmatando também.

Isso nos remete a uma análise do espaço de mediação, de onde emanam os

discursos, as ações ou suas tentativas, especialmente daqueles que tem influência no

processo, os mediadores. Correntemente, mediar é conciliar. É instituir um sistema de

regras para consagrar uma ordem em direção a novos modos de conduta (NEVES, 1999).

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Enquanto procedimento de tradução e bricolagem de linguagens – o que significa colocar

em relação não só palavras, mas maneiras diferentes de pensar a realidade – a mediação

pode viabilizar o acesso de agricultores a políticas públicas. Entretanto, os mediadores,

tendo que lidar com táticas e estratégias locais (ou seja, quais as forças presentes, suas

lógicas de ação, como tiram partido de um projeto etc.), são impelidos a uma tripla

função “impossível”: defesa de seus interesses, daqueles da instituição que trabalham e do

público-alvo (OLIVIER DE SARDAN, 1995).

Diante de agricultores tidos como sem um projeto político próprio8, os

mediadores, para fazer valer seus projetos políticos, atuam produzindo crenças comuns

por meio da “educação” para viabilizar mudanças de posição. (NEVES, 1999). O projeto

ambientalista é um deles.

Diversas vezes participamos de tentativas (todas frustradas, diga-se) de

implantação de “assentamentos modelo”, tanto em um Estado quanto no outro. É o

momento por excelência, onde os mediadores procuram modelar as condutas. No início

dos anos 2000, o Estado do Rio Grande do Sul criou os assentamentos “rururbanos”, que

deveriam ser ecológicos, coletivos e pluriativos. Em um deles (discutido em MELLO e

MIELITZ NETO, 2005), depois de muitos conflitos e abandonos, grande parte dele hoje

funciona como sítio de lazer de pessoas ligadas às lideranças da época.

Na Bahia, um imenso assentamento seria um dos “modelos”. Meses depois um

técnico do Incra constatou um grande desmatamento no mesmo e registrou o fato, tendo

sido ameaçado de morte pela liderança local.

Por sua ubiquidade, deve-se citar as proposições da assim chamada agroecologia,

já que razoável parcela dos mediadores, dentro e fora da academia, que giram em torno

do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e da reforma agrária, a apresenta não

só como uma saída “ambientalmente, culturalmente, economicamente sustentável e justa”,

mas, também, colocam os assentamentos como a vanguarda deste processo. Não há

espaço para aprofundamento, mas, no mínimo, deve-se pontuar que tais proposições

encontram crítica considerável em parte da literatura sobre o rural brasileiro. Dentre elas,

a falta de cientificidade da expressão, quando não puro ideologismo, e as dificuldades de 8 Dominados entre os dominados, os camponeses não podem ser sujeitos do julgamento deles mesmo. Apenas objeto, uma classe objeto. Grosseiros ou ecológicos, eles tendem a ser convertidos em guardiões de uma natureza transformada em paisagem aos citadinos (BOURDIEU, 1977).

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ordem prática de se implementá-la (BAIARDI, 2013; COLLI, 2013; MELLO, 2013b;

MESQUITA, 2013; NAVARRO, 2013a, 2013b).

4 CONCLUSÕES E PROPOSIÇÕES

O objetivo explícito do programa de reforma agrária brasileira é o

desenvolvimento do campo, o que passa pelo desenvolvimento dos assentamentos. Não

se quer resumir esta noção ao elemento renda9, mas, não há dúvida que esta tende a ser

um fator crucial para aquele. Assim, se as rendas se mostram irrisórias, deve-se admitir

que o objetivo está longe de ser alcançado.

Sem encerrar a questão, uma das constatações possíveis é que a adaptação aos

ambientes e sistemas produtivos locais não é fator suficiente para o incremento da renda.

Nem mesmo a diversificação é garantia de nada10. Diante da dificuldade da produção

agrícola, a tendência é que os recursos governamentais acabem sendo utilizados somente

para o consumo (eletrodomésticos, motos etc.) e que aumente a pressão sobre o meio

ambiente, em ambos os casos, não redundando em desenvolvimento sustentável.

A alta desigualdade de renda constatada em praticamente todos os assentamentos

mostra uma situação ainda mais preocupante. Na Bahia, por exemplo, somente 4,8% das

famílias conseguem obter 13 ou mais salários-mínimos por pessoa/ano, mediante renda

agrícola. E, ainda, quase 68% das famílias obtêm tal renda na faixa da extrema pobreza,

quer dizer, até R$ 70,00/pessoa/mês (referência de 2012). Mesmo quando consideramos

os Ingressos Totais, ainda assim um terço estava nesta condição (MELLO, 2015),

situação homóloga à do Nordeste rural (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO

SOCIAL, 2011).

Como dissemos, os processos econômicos internos aos assentamentos tendem a

não ser diferentes do seu exterior. Ao lado das dificuldades na produção, assistimos à 9 A noção abarca uma multiplicidade de dimensões, conforme Sen (2000), que podem, inclusive, ser adaptadas e complexificadas para diferentes realidades conformando diferentes indicadores (KAGEYAMA, 2005). Para uma aplicação prática aos assentamentos brasileiros, ver Sparovek (2003). Por fim, se quisermos, ainda, alcançar uma análise de seus diferentes adjetivos no Brasil ao longo do tempo, consulte-se Navarro (2001). 10 Na Região de Bagé, no Rio Grande do Sul, os assentados tiveram algumas perdas de safra até entender que não é viável o plantio de milho ali, por conta da seca. Mas, a opção por gado e ovelha não tirou a região da condição de uma das menores rendas (MELLO e SANTOS, 2013). Dentre as menores rendas agrícolas dos assentamentos baianos, estão aqueles que mais diversificaram, colocando por terra certa apologia pela diversificação que viceja no idEário “agroecológico” (MELLO, 2015).

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intensificação do papel do salário-mínimo no balizamento de estratégias produtivas ou de

escape da agricultura por parte dos agricultores brasileiros. De outro lado, a ampliação da

lógica concorrencial na agricultura a torna inóspita àqueles agentes menos capitalizados e

profissionalizados (NAVARRO, 2010) e amplia o ingresso no mercado de trabalho, que

cresceu de forma espetacular até 2014. Não é sem razão que, apesar de o Incra ter

assentado centenas de milhares de famílias entre os dois últimos censos agropecuários, o

pessoal ocupado nestes estabelecimentos diminuiu de 17,9 para 16,4 milhões de pessoas

(IBGE, 2009). O campo continua se esvaziando, apesar de todos os esforços em contrário.

Também nesse quesito, há consonância com o contexto mais amplo da agricultura

brasileira: a par da concentração de terras, é a concentração da produção agrícola o

fenômeno mais relevante. Num caso raro de classificação dos agricultores sem a

preocupação de levar em conta o caráter familiar ou não dos estabelecimentos, Alves e

Rocha (2010), com base no Censo Agropecuário de 2006, demonstraram que uma

pequena parcela dos agricultores é responsável por quase toda a produção nacional.

Traduzindo em números, 8,2% dos estabelecimentos rurais produzem aproximadamente

85% da produção; ou mesmo, deste total, 0,4% dos estabelecimentos atendem por 51% da

produção, ao passo que quase 73% dos estabelecimentos (mais de 3,77 milhões) geraram

pouco mais de 4% do VBP. Ressalte-se que 31% dos proprietários declararam não auferir

receita nos seus estabelecimentos durante ao ano de 2006 (IBGE, 2009).

Uma hipótese recorrente para explicar a pobreza dos pequenos produtores

brasileiros é a escassez de terra e assistência técnica. Este não é o caso dos assentados

estudados. Na Bahia, por exemplo, enquanto o conjunto da agricultura familiar tem área

média de 15 hectares e pouca assistência, os assentamentos de lá tem uma média de 35

hectares e assistência quase universal (ainda que ruim). E rendas menores. Outro

argumento é a baixa escolaridade. Ainda que seja uma variável importante, não

encontramos uma alta correlação desta variável com o VBP nos assentamentos baianos

(MELLO, 2015).

Mesmo com a ampliação dos esforços do governo em políticas de apoio à

agricultura familiar, não se está conseguindo modificar a tendência nacional de

concentração da produção e esvaziamento do campo. O fenômeno não é apenas tributária

de uma questão econômica stricto senso, que por si só, já imprime intensidade. Tomam

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curso processos mais profundos de violência simbólica, onde, com o fim de certo

localocentrismo, os pequenos agricultores passam a vivenciar cada vez mais um

sentimento de desvalor diante da unificação com o mundo urbano. Neste contexto, para

além da fuga geral dos jovens, a fuga feminina assume um caráter adicional de escape da

tirania patriarcal, de forma semelhante ao constatado por Bourdieu (2000) no início da

modernização da agricultura francesa, quando se registrou alto índice de celibato

masculino11.

Poderíamos apresentar a problemática do não desenvolvimento dos assentamentos

sugerindo a existência de um bloqueio estrutural, que, logicamente, também acomete os

não- assentados. Entretanto, é preciso considerar, também, a dificuldade do Incra em

implantar assentamentos e a questões relacionadas ao espaço de mediação entre o Incra e os

assentados. Quanto à incompletude e à lentidão com que se implantam os

assentamentos, a pesquisa nacional do Incra (2010) mostrou que muitos assentados não

tinham ainda acesso ao fundamental: água potável o ano inteiro, luz com uma qualidade

mínima, habitação, estradas trafegáveis o ano inteiro, acesso a crédito e assistência

técnica. Esta última, cuja qualidade é discutível12, atendia a pouco mais de um terço das

famílias assentadas.

Como consequência da ineficiência governamental, um assentamento que deveria

ser implantado em, digamos, dois anos, acaba demorando décadas para ser concluído. A

metáfora mais adequada para visualizarmos o Incra é imaginar uma linha de montagem

entupida. A “fábrica” de assentamentos simplesmente não consegue “colocar no

mercado” seus “produtos” por estarem “incompletos” ou “defeituosos”, ao passo que as

agências de mediação e aliados seguem exigindo a entrada de mais “matéria-prima” (leia-

se, terra e gente). Em adição, nos últimos anos, ocorreram constantes corte de verbas,

ainda que sem mudanças na gestão.

As causas profundas da ineficiência do Estado brasileiro, onde o Incra é apenas

um exemplo, devem ser prospectadas em sua história, quando consolidou-se um modelo

11 É necessário cuidado nas comparações com a França. Parte expressiva da literatura nacional transmuta certas discussões da França atual para o Brasil sem levar em conta diferenças abissais. É o caso da discussão sobre nova ruralidade, espaço de amenidades, multifuncionalidade, entre outras. 12 Constatando que mais da metade dos estabelecimentos rurais terminaram 2006 no “vermelho”, Alves; Souza, Rocha (2012) sugerem reformular a extensão rural, enfatizando a administração rural.

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de Estado definido como patrimonialista e clientelista13. Ainda que o aparecimento de

uma burocracia no sentido weberiano remonte 1930, no Brasil atual, ainda assistimos à

convivência de diferentes gramáticas, especialmente a clientelista e a universalista

(NUNES, 1997). O que ocorre aqui pode até não ser algo de natureza diferente do caso

europeu (com suas evidentes variações), mas, há, no mínimo, uma diferença de grau14.

Relações patrão-cliente, numa sintonia com o que se desenrola dentro da

burocracia, também desempenham um papel significativo dentro dos assentamentos e,

especialmente, no espaço de mediação. Aqui se torna inteligível como um assentamento,

mesmo sendo, teoricamente, palco de políticas igualitárias, acaba gerando ou mantendo

tanta desigualdade, cuja metáfora possível é o Ensaio sobre a Cegueira, de Saramago,

onde situações de dominação interna são engendradas, graças à ausência (ou mau uso) da

autoridade pública15, fato constatado empiricamente (MELLO, 2010; 2012).

Mais do que não combater a pobreza, a incompreensão dos processos sociais

internos e das tensões entre mediadores e mediados (CORADINI, 2010) pode estar

intensificando processos de diferenciação social, inclusive por meio da reprodução de

relações de dependência, conformando empecilho ao desenvolvimento (GRAZIANO,

1975). A sua não observância é apontada como uma das causas da ineficiência

quase generalizada dos programas de desenvolvimento rural em todo o Mundo

(CERNEA, 1997; DAS GUPTA et al, 2000). Não é sem razão a relevância do tema do

desenvolvimento rural na agricultura (PRETTY, 2010). Aqui está um grande desafio para

a gestão de recursos coletivos, desafio este que só pode ser enfrentado pela superação dos

assim chamados “métodos participativos”, importante, mas insuficientes para dar conta da

dimensão sociológica dos assentamentos (MELLO, 2013a).

Poder-se-ia “culpar” a (verdadeiramente) má reforma agrária desenvolvida pelo

Incra, mas, como vimos, a situação de pobreza e de concentração de renda se repete fora

dos assentamentos também, onde uma pequena elite – por vezes, sob regime familiar –

13 A discussão não cabe aqui, mas pode ser alcançada em Mello (2010; 2012). 14 Até mesmo na França se aponta a existência de relações de dependência e trocas pessoais no seio da burocracia estatal, ainda que com uma fachada meritocrática (JOBERT e MULLER, 1989). 15 É possível uma analogia com espaços onde a autoridade pública (polícia, justiça, assistência social) é desacreditada, como nas favelas do Rio de Janeiro, via de regra, submetidas à ação de organizações filantrópicas (empresas do bem-fazer) tais como pentecostais, políticos em campanha eleitoral e mesmo traficantes, ora em concorrência, ora em aliança (GOIRAND, 1999).

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muito produtiva16 convive lado a lado com uma maioria improdutiva e pobre. Lidar com

isto é tarefa mais ampla que extrapola a reforma agrária.

Mas nada disso muda o fato de que há um milhão de famílias assentadas a serem

acompanhadas. Incapaz de gerenciá-las, sem o apoio de parcerias, o Incra, dentro outras

iniciativas, criou, em 2014, as salas de cidadania, espaços dentro das municipalidades

para atender suas demandas e conectados à internet.

E é por meio destas parcerias que avançaremos ou não em direção ao

desenvolvimento ambientalmente sustentável destas áreas, no que for possível. Por

exemplo, o que fazer com milhares de reservas legais coletivas? Esperar que os

assentados as gerenciem à distância por geração espontânea não será, certamente, o

melhor a fazer. É preciso, portanto, que desenvolvamos metodologias de gestão de

recursos coletivos e as apliquemos massivamente. Sabe-se que os municípios, e mesmo os

entes estaduais, resistem em assumir área de preservação, por total falta de estrutura para

administrá-las.

No que tange às barragens, como geralmente têm algum fim econômico, é mais

fácil engajar os agentes privados, os assentados. No caso, de reservas legais, alinda

carecemos de iniciativas que possibilitem o uso sustentável das mesmas e nos parece que é

na parceria com os municípios, além da sociedade civil, que poderemos chegar a bom

termo. Contudo, enfatizemos, deve-se dar conta da dimensão de poder destes processos,

pois sem um diagnóstico correto das dinâmicas internas, as chances de sucesso são

escassas.

Constatamos em nossos diagnósticos uma subutilização de florestas plantadas nos

assentamentos, em parte por conta de preconceito quanto às espécies exóticas.

Entendemos que este quadro deve ser revertido e que o plantio de florestas não só pode

possibilitar renda como evitar desmatamento. Mesmo o carvão pode ser produzido de

forma sustentável.

Problematizar a questão, à luz do novo cenário da agropecuária brasileira e das

possibilidades concretas que o Estado apresenta se explica pela necessidade de encarar

uma sinergia complicada que impele os assentados à pobreza e à degradação ambiental,

16 O que, de fato, não difere da realidade norte-americana e, mesmo, europeia (PEDROSO, 2014), guardadas as proporções quanto ao nível de renda média e à infraestrutura no campo, por exemplo.

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quando não à evasão, fato que não é, afinal, diferente da realidade dos pequenos

produtores não assentados. Não será, certamente, com golpes de puro humanismo

ambientalista que a resolveremos.

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