propostas de reforma da previdÊncia: uma...

IV CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO DO UBM

Direito, Desenvolvimento e Cidadania.

Barra Mansa RJ, Brasil. 24, 25 e 26 de agosto de 2016.

PROPOSTAS DE REFORMA DA PREVIDÊNCIA: UMA ANÁLISE

TÓPICA E CRÍTICA

GT V: Direito do trabalho: aspectos jurídicos e sociológicos.

Igor Ajouz1,

RESUMO

O estudo se presta à análise crítica, por tópicos, das principais propostas ventiladas em direção à reforma normativa do Regime Geral de Previdência Social brasileiro. Para cada uma das propostas se realiza um exame jurídico, destinado à checagem de constitucionalidade da medida, e prático, dirigido à verificação da potencial eficácia da medida sugerida. As conclusões sintetizam prós e contras de cada item estudado.

Palavras-chave: previdência social, reforma e controle

ABSTRACT

the study lends itself to a critical analysis, by topics, of the main proposals

ventilated towards regulatory reform of the brazilian Social Security General Regime. For each one of the proposals is carried out both a legal review, for the checking of the constitutionality, and practical, directed to verify the potential effectiveness of the suggested measure. The conclusions summarize the pros and cons of each item studied.

Keywords: social security, reform and control

1. INTRODUÇÃO

O estudo ora iniciado tem como objeto o exame das principais medidas propostas em direção à reforma normativa do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) brasileiro.

O objetivo do estudo é verificar, de modo analítico, a compatibilidade constitucional e o potencial efeito prático relacionado a cada uma das medidas colocadas sob exame.

Para o enfrentamento do problema, se procederá à análise teórica dos princípios constitucionais reguladores da seguridade social e, de modo mais específico, da previdência social, com o aporte de revisão doutrinária e jurisprudencial conectada a cada área temática verificada.

1 Doutorando pela Universidade Veiga de Almeida. Mestre pela Universidade Estácio de Sá.

Especialista em Direito Público pela Universidade de Brasília. Professor da Universidade Veiga de Almeida e do AMBRA College. Procurador Federal (AGU). E-mail: [email protected]




O desenvolvimento do trabalho se presta, em síntese, à estipulação de parâmetros juridicamente aceitáveis para a modificação das normas regentes dos sistemas de custeio e de oferta de benefícios previdenciários no âmbito do RGPS, à luz das principais propostas sugeridas pelos veículos de imprensa e pelos órgãos governamentais envolvidos, com o propósito de viabilizar a análise crítica da incorporação de cada uma das medidas sinalizadas.

O roteiro do estudo obedece a uma sequência racional de exame das propostas de reforma do RGPS, levando em conta o alcance e a drasticidade das medidas aventadas. As conclusões permitirão aferir se há viabilidade, no panorama jurídico-constitucional brasileiro, de acolhimento das alterações paramétricas (JORGE, 2005,p. 49) em discussão.

2. Exame tópico das principais medidas propostas para a reforma da

previdência social brasileira O estudo será desenvolvido com o exame individualizado das principais

medidas propostas para a reforma do RGPS, na forma como se segue. 2.1. Extinção do Ministério da Previdência Social A Medida Provisória 696/2015, especificamente em seu art. 3º, promoveu a

extinção do cargo de Ministro de Estado da Previdência Social, transformando-o em Ministro de Estado do Trabalho e Previdência Social.

Tal reformulação deu fim à existência de uma pasta ministerial específica, existente desde a edição da Lei 10683/03 (art. 25, XVIII), destinada à gestão político-administrativa do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Fundiam-se as pastas trabalhista e previdenciária.

No ano corrente, a Medida Provisória 726/2016 estipulou nova modificação na organização ministerial: o Ministério do Trabalho volta a ostentar uma pasta específica (art. 2º, IV, da MP 726/16); o Ministério da Fazenda passa a gerenciar a política previdenciária (art. 27, V, j, da Lei 10683/03) e o INSS passa a estar vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (art. 27, § 23, da Lei 10683/03).

Conquanto ainda esteja pendente de apreciação pelo Congresso Nacional, para a sua conversão em Lei (art. 62 da Constituição Federal), a Medida Provisória 726/2016 trouxe consigo acirrada polêmica, designadamente quanto ao mérito: sob o ângulo gerencial, a reformulação orgânica se mostra vantajosa ou reprovável?

Sob o aspecto estritamente formal, parece que a edição da Medida Provisória 726/2016 foi perfeitamente compatível com a regulação constitucional da organização ministerial. A regra estampada no art. 88 da Constituição Federal remete à lei o plano de criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública. Cabe ao presidente da República, de fato, deflagrar o processo legislativo correspondente, na esteira do disposto nos artigos 84, III, e 61, § 1º, e, da Carta de 1988.

A crítica possível se resume ao teor material da reformulação orgânica produzida. Explica-se: a gestão previdenciária há de ser empreendida sob a iluminação de critérios eminentemente técnicos, como sejam aqueles que emanam das ciências atuariais e demográficas, como prescreve o caput do art. 201 da Constituição Federal. A perda de uma pasta específica pode ensejar, de modo imediato, uma perda estrutural importante, no que pertine à especialização técnica do planejamento e monitoramento do funcionamento do RGPS.




Ademais, a adesão da gestão previdenciária à pasta fazendária pode implicar, ainda na priorização política dos elementos financeiros de operação da previdência social, nomeadamente quanto à arrecadação das contribuições sociais pertinentes – o que, embora relevante, está a insinuar possível menoscabo à também importante perspectiva humana e social da proteção previdenciária.

2.2. Expansão da arrecadação previdenciária com a exploração de jogos de

azar Conectada à inquietação anterior, de cunho orgânico-institucional, está a

proposta, de cunho tributário, de incremento da arrecadação previdenciária com a exploração de jogos de azar.

O cerne da proposta sob exame – veiculada em projetos como o PLS 186/2014, do Senador Ciro Nogueira – diz respeito à legalização de jogos, envolvendo apostas e prognoses, mediante normatização e autorização estadual.

De fato, admitida a exploração lícita de jogos de azar, abre-se ensancha para o incremento de aportes financeiros para o custeio da seguridade social, tendo em vista que a norma prevista no art. 195, III, da Constituição Federal, contempla a receita de concursos de prognósticos como fonte de recursos destinados à manutenção da seguridade social, em consonância com o princípio da diversidade da base de financiamento (art. 194, P. Único, da Carta de 1988).

Tendo o Supremo Tribunal Federal sedimentado posicionamento acerca da natureza tributária das contribuições sociais estipuladas no ordenamento jurídico brasileiro, afigura-se razoável admitir a aplicação do aforisma pecunia non olet, aparentemente consagrado no art. 118 do Código Tributário Nacional, para o reconhecimento da viabilidade jurídica da medida proposta.

O óbice que se cogita, no entanto, não é estritamente jurídico, mas empírico. Além da possível conexão com atividades ilícitas e do subterfúgio à lavagem de dinheiro, é possível questionar o mérito da estimulação aos jogos de azar tendo em vista os efeitos sociais colaterais que tende a provocar, como a dependência e a escassez de métodos eficazes de combate à fraude. Talvez o preço social a pagar não compense a eventual captação de receitas previdenciárias.

2.3. A desoneração fiscal das empresas Outra medida proposta no cenário de reforma da previdência brasileira é a

reformulação das regras relacionadas à exação previdenciária das empresas (BERBEL, 2005, p. 254).

Por força do disposto no art. 195, I, da Constituição Federal, o empregador, a empresa e as entidades equiparadas são compelidas à participação no custeio da seguridade social. Especificamente para o funcionamento previdenciário, as contribuições patronais são elencadas nos artigos 22 e 23 da Lei 8212/91, sendo a contribuição calculada sobre o total da folha de pagamento calculada com a incidência da expressiva alíquota de 20%.

A proposta em curso, portanto, pretende amenizar a exação, o que parece compatível com o princípio da equidade na participação no custeio (art. 194, P. Único, V, da Constituição Federal) e com a permissão constitucional à instituição de alíquotas diferenciadas, em razão da atividade econômica exercida ou do aproveitamento de mão-de-obra no âmbito de cada ramo empresarial.

Um outro ponto favorável à reforma é o potencial expansivo do mercado de trabalho, tendo em vista que a desoneração da folha de pagamento pode ensejar espaço ao incremento do número de trabalhadores a serviço das empresas




contempladas, em ordem a prestigiar o valor do trabalho – primado da ordem social nacional (art. 193 da Carta de 1988).

2.4. A isenção contributiva das instituições filantrópicas Tem sido discutida, com elevado grau de polêmica, possível extinção ou

reforma da isenção contributiva das instituições filantrópicas. É de se observar, todavia, que a isenção de contribuição para a seguridade

social das entidades beneficentes de assistência social tem respaldo no art. 195, § 7º, da Constituição Federal, razão pela qual eventual alteração dependeria da aprovação de Emenda Constitucional.

Ainda assim, é de se cogitar, com se registra em respeitável segmento doutrinário, que a isenção contributiva das instituições filantrópicas, embora nominalmente reputada uma isenção pela Carta de 1988, teria materialmente natureza de imunidade tributária, em regime equiparado ao estipulado no art. 150 da Constituição Federal, o que a elevaria à qualidade de cláusula pétrea, imune ao poder de reforma constitucional2, dada a tutela ao inerente direito fundamental (art. 60, § 4º, IV, da Constituição Federal).

Em larga medida, a agenda de reforma, neste ponto, tem sido motivada pelo abuso, percebido em termos práticos, no reconhecimento e exercício dessa isenção contributiva (GIAMBIAGI, 2007, p. 166). Talvez, o meio-termo juridicamente viável e teleologicamente eficaz seja a reforma, em nível infraconstitucional, dos critérios de elegibilidade das instituições assistenciais que aspirem o gozo do regime fiscal privilegiado, para que se evite o emprego fraudulento e abusivo do benefício constitucional.

2.5. Instituição de contribuição previdenciária sobre os proventos de

aposentados e pensionistas Com a edição da Emenda Constitucional 41/2003, sucedida pela

regulamentação na Lei 10887/2004 (artigos 5º e 6º), foi instituída contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadorias e pensões dos servidores públicos filiados ao Regime Próprio de Previdência Social no âmbito da União.

Cogita-se, nesta esteira, da replicação do modelo na esfera do RGPS, de forma a que se institua, sobre os proventos dos benefícios previdenciários mantidos na esfera do RGPS, contribuição previdenciária.

Ocorre que, por força do mandamento insculpido no art. 195, II, da Constituição Federal, é vedada a incidência de contribuição sobre aposentadoria ou pensão concedida no RGPS. Algumas hipóteses de descortinam, a saber:

a) interpretada literalmente, a vedação constitucional alcança somente aposentadorias e pensões, o que enseja possível instituição de contribuição sobre os proventos das demais espécies de benefícios previdenciários, como sejam o auxílio-doença e o auxílio-reclusão3;

b) a instituição de contribuição previdenciária sobre os proventos de aposentadoria e pensões, no campo do RGPS, dependeria de aprovação de Emenda Constitucional – o que suscita possível debate em derredor da diagnose de cláusula pétrea protetiva da dignidade da pessoa idosa (aposentada), da criança e do adolescente (pensionistas);

2 Tal foi a posição adotada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636.941.

3 Cabe ressaltar que, de acordo com posicionamento do Supremo Tribunal Federal, há incidência de

contribuição previdenciária sobre os valores auferidos pela segurada em gozo de salário-maternidade.




c) a relação da matéria com a temática dos direitos fundamentais enseja possível cogitação de aplicação da teoria da proibição do retrocesso social.

É de se ver, por outro enfoque – estritamente econômico – que a aprovação da medida ora sob exame ensejaria expressivo reforço no aporte de recursos ao fundo do RGPS, haja vista que o número total de benefícios ativos, mantidos pelo INSS é de 28.938.1514.

2.6. Instituição de idade mínima para a concessão de aposentadoria Uma das reformas paramétricas mais debatidas no cenário doutrinário

nacional é a instituição de idade mínima para a concessão de aposentadoria, no âmbito do RGPS.

Tal medida chegou a ser veiculada na proposta que resultou na Emenda Constitucional n. 20/1998. Todavia, especificamente neste ponto, restou rejeitada pelo Congresso Nacional, em acirrada deliberação parlamentar.

Em termos comparativos, o Brasil é um dos poucos países que contempla, em sua ordem jurídica, a possibilidade de concessão do benefício previdenciário de aposentadoria sem qualquer exigência etária. Nos moldes do art. 201, § 7º, da Carta de 1988, é assegurada a aposentadoria aos 35 anos de contribuição, para o homem, e aos 30 anos de contribuição, para a segurada do sexo feminino.

A estipulação de idade mínima para a fruição do benefício previdenciário de aposentadoria atenderia a uma necessidade diagnosticada por parâmetros demográficos: o envelhecimento médio da população e a ampliação temporal da expectativa média de vida do brasileiro tornam a aposentadoria precoce do trabalhador um fardo oneroso aos cofres da Previdência Social.

A exigência da idade mínima condicionaria, portanto, a concessão da aposentadoria ao atingimento de um patamar etário mínimo, adiando – em termos cronológicos – a outorga do benefício, de forma a que o segurado obtenha os proventos em momento mais avançado de sua vida.

Por outro lado, há quem sustente que a estipulação da idade mínima para a aposentadoria traria consigo um efeito colateral socialmente nocivo: forçando o segurado a permanecer no mercado de trabalho por mais anos, a oferta de postos de trabalho para a população mais jovem se tornaria ainda mais escassa, tornando crônico um problema já existente de acesso ao primeiro emprego.

Ainda sob a ótica crítica, a exigência da idade mínima poderia ensejar, em análise individualizada, árida imposição de exercício de atividade laboral por expressivo período de tempo. Num exemplo: caso fosse aprovada a idade mínima de 65 anos para a aposentadoria, um segurado que tenha começado a trabalhar aos 16 anos de trabalho terá que laboral durante 49 anos até conquistar o direito à retirada.

2.7. Extinção do fator previdenciário Uma alternativa a ausência de idade mínima para a obtenção de

aposentadoria, no RGPS, foi a instituição do fator previdenciário, levada a efeito pela Lei 9876/99.

Cuida-se de um critério de cálculo do salário-de-benefício – e, por conseguinte, da renda mensal inicial da ampla maioria dos benefícios previdenciários – que leva em conta ingredientes como a idade do segurado, sua

4 A informação foi colhida no Anuário Estatístico da Previdência Social de 2013, disponível em

<http://www.mtps.gov.br/dados-abertos/dados-da-previdencia/previdencia-social-e-inss/anuario-estatistico-da-previdencia-social-aeps>.




expectativa de vida (segundo estipulação estatística oficial do IBGE) e o seu tempo de contribuição.

A fórmula atinente ao fator previdenciário é programada de forma a que a renda mensal da aposentadoria seja tanto mais vantajosa quanto mais idoso e mais tempo de contribuição tenha acumulado o segurado. Ao revés, quanto mais jovem e quanto menor o seu histórico contributivo, menos atrativa será, em termos financeiros, a sua aposentadoria5.

Os últimos anos revelaram uma grande mobilização – de centrais sindicais até atores políticos – pela extinção do fator previdenciário (LYRA NETTO, 2012). Caso aprovada a abolição do fator previdenciário, o cálculo da renda mensal das aposentadorias deixará de discriminar, individualmente, a faixa etária e o volume contributivo de cada segurado. Voltar-se-ia à regra pretérita à Lei 8213/91, em que a RMI da aposentadoria por tempo de contribuição correspondia a 100% do salário-de-benefício, apurado por média aritmética das contribuições vertidas pelo segurado, sem o fator previdenciário.

Neste diapasão foi aprovada a Lei 13183/2015, que, criando o fator 95/85, afasta a incidência do fator previdenciário quando a soma da idade e do tempo de contribuição alcançar 95 pontos, para o homem, ou 85 pontos, para a segurada do sexo feminino6.

2.8. Instituição de vedação legal à desaposentação Instituído o fator previdenciário – que remanesce em vigor e aplicável aos

segurados que não atinjam a pontuação (95/85) prevista no art. 29-C da Lei 8213/91 – o ato de requerimento da aposentadoria passa a recomendar reflexão sobre a oportunidade do pleito.

Quanto mais jovem pretenda o segurado se aposentar, pior será a projeção financeira dos proventos de sua aposentadoria.

No campo prático, um número expressivo de segurados, atingindo 35 anos de contribuição, se lançam ao requerimento imediato de concessão de aposentadoria. Como os proventos do benefício concedido, no mais das vezes, se revela insatisfatório para a manutenção da qualidade de vida, é frequente que o segurado, já aposentado, permaneça no exercício de atividade profissional, a fim de acumular fontes de receitas pessoais.

A pretensão de desaposentação se resume à renúncia à aposentadoria originalmente concedida, para que o segurado possa, em momento superveniente, requerer a concessão de nova aposentadoria, computando o período contributivo posterior à obtenção do primeiro benefício, naturalmente já tendo avançado em termos etários (IBRAHIM, 2005).

Atualmente, a desaposentação encontra óbice normativo expresso apenas no âmbito regulamentar, mais precisamente no art. 181 do Decreto n. 3048/99. A despeito do obstáculo normativo, os tribunais pátrios têm deferido, na esfera judicial postulações neste sentido. Pende de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal o RE 661.256, em que a matéria é questionada, sob o ângulo constitucional;

2.9. Propostas residuais É de se mencionar, por derradeiro, a existência de outras propostas

tendentes à reformulação paramétrica de benefícios previdenciários no âmbito do

5 Cabe a ressalva de que o art. 7º da Lei 9876/66 admite o afastamento da aplicação do fator

previdenciário por ocasião da concessão de aposentadoria por idade. 6 Tal pontuação será majorada em 5 pontos, até 2026, nos termos do art. 29-C, § 2º, da Lei 8213/91.




RGPS. A Lei 13135/2015, derivada da conversão da Medida Provisória 676/2016, estipulou importantes modificações no regime legal da pensão por morte, designadamente quanto à limitação temporal da manutenção do benefício de acordo com o número de contribuições do falecido segurado instituidor e com a faixa etária do pensionista (art. 77, § 2º, V, da Lei 8213/91). Cogita-se, ainda, reformar o regime legal de presunção de dependência econômica estipulado no art. 16, § 4º, da Lei 8213/91 (AJOUZ, 2011).

A aposentadoria por idade rural, atualmente prevista no art. 48, §§ 2º e 3º, da Lei 8213/91, também é alvo de acirrada discussão, tendo em vista a viabilidade de concessão do benefício independentemente do aporte de contribuições previdenciárias pelo trabalhador rural – o que potencializa, em tese, o déficit previdenciário (GIAMBIAGI, 2009, p. 112). A reforma, no entanto, pode encontrar empecilho no art. 195, § 8º, da Constituição Federal, que legitima o tratamento diferenciado.

O benefício previdenciário de auxílio-doença também suscita conjecturas de reforma. Seja pelo reexame do programa de cobertura previdenciária estimada – usualmente conhecido como sistema de alta programada (AJOUZ; CHAVES, 2011), seja pela otimização de recursos humanos e materiais para a análise de concessão e manutenção dos benefícios, há uma busca premente por critérios que atribuam economicidade às rotinas de atuação do INSS.

Também no plano assistencial são cogitadas modificações – especialmente quanto aos critérios de concessão do benefício assistencial de prestação continuada previsto no art. 20 da LOAS. Entre as propostas se colocam a elevação da idade respectiva à elegibilidade para a obtenção do benefício e a redução do valor mensal da renda ofertada ao idoso ou deficiente beneficiário (GIAMBIAGI, 2009, p. 120-121). Especula-se, outrossim, a instituição de novos critérios de apreciação econômica da miserabilidade (AJOUZ, 2012) e medidas impeditivas da mercantilização do direito fundamental à assistência social (AJOUZ, 2015).

3. Conclusões À guisa de conclusão, é possível asseverar que as medidas sinalizadas em

torno da reforma do RGPS brasileiro, para além de obstáculos jurídico-normativos – precipuamente relacionados à compatibilidade com a Constituição Federal – encontram também objeções de cunho estrutural, pragmático e finalístico.

Para cada uma das propostas ventiladas, foram cotejadas as suas razões fundantes com a sua viabilidade, segundo os padrões normativos do ordenamento jurídico nacional. Por outro lado, em cada um dos itens cogitados, percebeu-se a incidência de fatores humanos, sociais e econômicos a prestigiar ou a contraindicar as reformas vindicadas.

Constata-se, pois, que a implementação de medidas destinadas à reforma paramétrica da previdência social brasileira encontra, de fato, importantes obstáculos, o que recomenda o amadurecimento do debate democrático sobre o alcance e o impacto das propostas em curso, a ser necessariamente informado pelo aporte de dados técnico-científicos dos campos demográfico, econômico, atuarial e sociológico.

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