Financiamento e Orçamento da Política de

Assistência Social

Prof. Dr. Evilasio Salvador

Universidade de Brasília (UnB) Instituto de Ciências Humanas (IH) Departamento de Serviço Social (SER) Programa de pós-graduação em Política Social (Mestrado e Doutorado) Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade Social e Trabalho (GESST))

BRASÍLIA,  MDS,  24/04/2015  .  

UnB/GESST

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Categoria Fundo Público “As categorias são formas de ser, determinações da existência”. (MARX, 1978, p.121)

..

n  No capitalismo contemporâneo o fundo público exerce uma função ativa nas políticas macroeconômicas sendo essencial tanto na esfera da acumulação produtiva quanto no âmbito das políticas sociais.

n  O fundo público tem papel relevante para a manutenção do capitalismo na esfera econômica e na garantia do contrato social.

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n  O alargamento das políticas sociais garante a expansão do mercado de consumo, ao mesmo tempo em que os recursos públicos são financiadores de políticas anticíclicas nos períodos de refração da atividade econômica.

n  Para Francisco de Oliveira (1998, p. 19-20), “o fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a população por meio dos gastos sociais”.

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n  A formação do capitalismo seria impensável sem a utilização de recursos públicos, que, muitas vezes, funcionam como uma “acumulação primitiva”.

n  Nas palavras de Mészáros (2003, p. 29) “apesar de todos os protestos em contrário, combinando com fantasias neoliberais relativas ao ‘recuo das fronteiras do Estado’, o sistema do capital não sobreviveria uma única semana sem o forte apoio que recebe do Estado”.

n  Isto somente se torna possível apropriando parcelas crescentes da riqueza pública em geral, ou mais especificamente, os recursos públicos que tomam a forma estatal nas economias e sociedades capitalistas. (OLIVEIRA, 1998).

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n  O fundo público ocupa um papel relevante na articulação das políticas sociais e na sua relação com a reprodução do capital. A presença dos fundos públicos na reprodução da força de trabalho e gastos sociais é uma questão estrutural do capitalismo. (SALVADOR, 2012).

n  O fundo público envolve toda a capacidade de mobilização de recursos que o Estado tem para intervir na economia, seja por meio das empresas públicas, pelo uso das suas políticas monetária e fiscal, assim como, pelo orçamento público. (SALVADOR, 2012).

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n  Uma das principais formas da realização do fundo público é por meio da extração de recursos da sociedade na forma de impostos, contribuições e taxas, da mais-valia socialmente produzida, portanto, conforme Behring (2010) é parte do trabalho excedente que se transformou em lucro, juro ou renda da terra, sendo apropriado pelo Estado para o desempenho de múltiplas funções.

n  Com isso a expressão mais visível do fundo público é o orçamento público.

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n  Não confundir fundo público com os fundos especiais (Lei 4.320/64 e art. 165/CF)

a) fundos de gestão orçamentária (FNS) b) fundos de gestão especial - vinculados à execução de programas de capitalização, empréstimos, financiamentos, a entidades públicas ou privadas por meio da LOA ou ainda incentivos fiscais (FCO, FNHIS) c)fundos de natureza contábil – não são responsáveis pela execução orçamentária e financeira das despesas (FPM)

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Como fundo público determina o padrão do Estado Social?

Sentido/Funções do Fundo Público: 1)  Fundo Público importante realização do investimento

capitalista (desonerações) 2)  Reprodução da FT por meio das Políticas Sociais 3)  Funções indiretas do Estado para investimentos

transporte, infraestrutura, investigação e pesquisa 4)  Transferência de recursos sob a forma de juros e

amortização da dívida para o capital financeiro

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  O Poder Executivo elabora (prerrogativa de elaboração) e gerencia.

  O Poder Legislativo faz alterações e controla.

  A Sociedade Civil controla, participa, reivindica e monitora.

O orçamento público como arena de disputa de interesses

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  Numa perspectiva política, o orçamento público pode ser visto como um instrumento que agrega e institucionaliza numa lei (contrato), os diferentes interesses que perpassam os poderes formais (Executivo, Legislativo e Judiciário), além das preferências de atores sociais.

O orçamento público como arena de disputa de interesses

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Participação das despesas financeiras no Orçamento Público

Valores em Bilhões, deflacionados pelo IGP-DI, a preços de 2012

Ano Juros Amortização Total % Orçamento

2000 107,02 120,98 228,00 26,23% 2001 131,88 136,42 268,30 28,03% 2002 121,56 151,70 273,26 28,29% 2003 117,72 142,52 260,24 29,44% 2004 121,80 117,26 239,05 26,85% 2005 138,84 76,11 214,95 22,92% 2006 229,62 183,71 413,33 34,10% 2007 202,49 140,01 342,50 29,97% 2008 143,16 222,19 365,35 30,64% 2009 158,54 321,85 480,39 35,19% 2010 147,58 169,21 316,79 25,08% 2011 146,17 108,91 255,08 20,88% 2012 134,08 319,95 454,03 32,12%

Fonte: STN

Elaboração própria

Notas:

1. Exclui o refinanciamento da dívida

2. Orçamento Fiscal e da Seguridade Social

UnB/GESST

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Participação das Despesas Financeiras X Despesas Sociais no Orçamento da União (Fiscal e Seguridade social)

Juros + Amortização Previdência

Saúde

Assistência

Educação

Fonte: STN. Elaboração própria

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UnB/GESST Fonte: MDS (2013)

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R$ % R$ % R$ %

2003 17.252 4,35% 323.115 81,56% 55.810 14,09% 396.177

2004 24.572 6,52% 297.764 79,04% 54.392 14,44% 376.728

2005 25.722 6,60% 309.473 79,35% 54.830 14,06% 390.025

2006 33.182 7,88% 331.243 78,70% 56.461 13,41% 420.886

2007 37.545 8,21% 358.059 78,34% 61.430 13,44% 457.034

2008 41.489 9,07% 351.041 76,75% 64.825 14,17% 457.356

2009 43.224 9,17% 363.067 77,04% 64.992 13,79% 471.282

2010 49.836 9,51% 402.888 76,86% 71.446 13,63% 524.169

2011 54.712 9,86% 422.153 76,10% 77.860 14,04% 554.725

2012 60.568 10,56% 432.484 75,44% 80.251 14,00% 573.3032013 64.435 10,71% 455.936 75,79% 81.221 13,50% 601.592

Crescimento 273,49% - 41,11% - 45,53% - 51,85%Valores deflacionados pelo IGP-DI

Fonte: SIAFI/SIOP/SELOR. Elaboração Própria

Tabela 1: Gasto com a Seguridade Social 2003-2013 (em R$ milhões)*

Ano Assistência Social Previdência Social Saúde

Total

Fonte: Couri (2014)

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Financiamento das políticas sociais

n  Como são financiadas as políticas sociais no âmbito do Estado?

n  O financiamento não se limita a arrecadação de tributos

n  Receitas correntes e receitas de capital n  2013 – Receitas correntes – 84,74% OF e OSS

Receitas de capital – 15,26%

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Dimensões para o Estudo do Financiamento na totalidade

a) A tributária – os tributos indicam de fato uma redistribuição de renda e uma maior justiça fiscal; b) A financeira - permite o estudo das decisões no campo político-administrativo da política, da descentralização e das relações federativas no financiamento dos gastos sociais, assim como o controle democrático do orçamento; c) Indireto - análise das renúncias tributárias, pode identificar a transferência indireta e extra-orçamentária de recursos para o setor privado da economia.

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México Chile

EUA Turquia Suiça

Canadá Espanha

Reino Unido Brasil Alemanha

Áustria Finlândia Itália Bélgica

Suécia

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

0,20   0,25   0,30   0,35   0,40   0,45   0,50   0,55   0,60  

Relação  entre  Carga  Tributária  e  Concetração  de  Renda    (Países  Selecionados  -­‐  2010)  Carga Tributária

ïndice de Gini

Salvador (2014)

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Milionários e IR no Brasil

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Financiamento tributário da AS

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Federalismo e financiamento das políticas sociais no contexto do ajuste fiscal

Neoliberalismo Ajuste Fiscal

Restrições ao financiamento das Políticas Socias e a

Universalização

Superávit

Primário

LRF

Renegociações

das Dívidas

Deseonerações

Tributárias

Perdas no FPE

e no FPM

Dimensão financeira AS

UnB/GESST

R$ %** R$ % R$ %

2003 345 2,0% 1.544 9,0% 1.889 10,9% 17.253 2004 308 1,3% 1.531 6,2% 1.839 7,5% 24.573 2005 451 1,8% 1.771 6,9% 2.222 8,6% 25.723 2006 408 1,2% 1.914 5,8% 2.322 7,0% 33.183 2007 430 1,1% 2.077 5,5% 2.507 6,7% 37.546 2008 415 1,0% 2.017 4,9% 2.431 5,9% 41.489 2009 275 0,6% 1.996 4,6% 2.271 5,3% 43.224 2010 467 0,9% 2.218 4,5% 2.685 5,4% 49.836 2011 633 1,2% 2.236 4,1% 2.869 5,2% 54.712 2012 700 1,2% 2.818 4,7% 3.517 5,8% 60.569 2013 156 0,2% 2.989 4,6% 3.146 4,9% 64.435

Variação 2013/2003 -54,6% - 93,6% - 66,5% - 273%

**  Partic ipação  em  relação  ao  total  da  Função  8

Tabela 5: Transferência a Estados (incluindo o DF) e municípios (2003-2013), em R$ milhões*

AnoEstados** Municípios Total

Transferência Total Função 8

FONTE:S IGA  BRAS IL .  Elaboração  Própria*V alores  deflac ionados  pelo  IGP-­‐DI.  *A  partir  de  2012,  além  das  trans ferênc ias  a  es tados ,  foi  c riado,  também,  a  modalidade  de  aplicação  "trans ferênc ias  a  es tado  -­‐fundo  a  fundo",  que  nes s a  pes quis a,  foi  acoplada  à  primeira.  O  mesmo  ocorreu  com  os  munic ípios .

UnB/GESST

Ano2003 7.831 25,03% 4.789 15,31% 18.668 59,66% 31.288 100%2004 6.003 17,52% 3.200 9,34% 25.052 73,13% 34.255 100%2005 5.725 16,06% 3.809 10,69% 26.111 73,25% 35.645 100%2006 6.768 15,24% 4.043 9,11% 33.595 75,65% 44.407 100%2007 8.604 17,04% 4.022 7,97% 37.861 74,99% 50.487 100%2008 9.429 16,93% 4.216 7,57% 42.054 75,50% 55.699 100%2009 9.460 16,34% 4.704 8,13% 43.715 75,53% 57.878 100%2010 11.411 17,06% 5.111 7,64% 50.364 75,30% 66.886 100%2011 11.086 15,38% 5.384 7,47% 55.586 77,14% 72.056 100%2012 11.323 14,15% 5.057 6,32% 63.663 79,54% 80.044 100%

Variação 2012/2003 44,59% - 5,59% - 241,03% - 155,83% -

Tabela 6 Demonstrativo das Despesas da Assistência Social por ente federativo (2003-2012)

FONTE:  S TN.  Elaboração  Própria

*V alores  deflac ionados  pelo  IGP-­‐DI

Municípios Estados União Total

UnB/GESST Mesquista; Martins e Cruz (2012)

UnB/GESST Fonte: Salvador, 2015

Financiamento indireto

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Doações a Entidades Civis Sem Fins Lucrativos - 81 149 184 370 164 199 254 251 142 198 146%Entidades Sem Fins Lucrativos - Associação Civil - 443 1.223 1.420 1.858 1.796 1.945 2.389 2.183 2.042 2.279 415%

Entidades Sem Fins Lucrativos - Filantrópica - 367 846 1.007 1.663 1.221 1.332 1.636 1.393 1.394 1.187 223%Deficiente Físico - 25 13 32 25 38 47 35 40 61 149 485%

Declarantes com 65 anos ou mais - IRPF - 901 1.033 1.036 1.468 3.247 1.742 1.834 2.919 3.988 4.490 398%Seguro de Vida e Congêneres - - - 348 369 - - - - 0 0 -100%Cadeira de Roda e Aparelhos - - - - - 3 - 10 52 53 135 4327%

Total Assistência Social 3.734 1.817 3.264 4.025 5.753 6.467 5.265 6.158 6.837 7.681 8.438 364%

Total Gasto Tributário** 48.546 43.751 51.686 66.251 80.812 126.244 133.701 146.669 141.617 164.118 180.360 312%

*Valores deflacionados pelo IGP-DI**O total gasto tributário se refere ao montante das desonerações tributárias ocorridas nas funções orçamentáriasFonte: Receita Federal. Elaboração Própria

Variação2007 2008 2009 2010

Tabela 7 Demonstrativo dos Gastos Tributários da Política de Assistência Social (2003-2013), em R$ milhões*

Benefício Tributário 2003 2004 2005 2006 2011 2012 2013

Financiamento indireto da política de AS

Fonte: Couri (2014)

UnB/GESST

Outros Programas Gasto Indireto2003 3.579 3.7342004 2.280 1.8172005 3.297 3.2642006 6.092 4.0252007 3.493 5.7532008 3.409 6.4672009 3.298 5.2652010 3.867 6.1582011 4.024 6.8372012 6.603 7.6812013 4.824 8.438

*Valores deflacionados pelo IGP-DIFonte: SIAFI/SIOP/SELOR e RFB. Elaboração Própria

Tabela 10: Gasto com outros programas da Assistência Social e Gasto Indireto

UnB/GESST

Total2003 17.252 82% 3.734 18% 20.987 2004 24.572 93% 1.817 7% 26.390 2005 25.722 89% 3.264 11% 28.987 2006 33.182 89% 4.025 11% 37.208 2007 37.545 87% 5.753 13% 43.300 2008 41.489 87% 6.467 13% 47.957 2009 43.224 89% 5.265 11% 48.490 2010 49.836 89% 6.158 11% 55.995 2011 54.712 89% 6.837 11% 61.550 2012 60.568 89% 7.681 11% 68.250 2013 64.435 88% 8.438 12% 72.874

Fonte: SIAFI/SIOP/SELOR e RFB. Elaboração Própria

Tabela 9 Gasto Federal Total da Assistência Social*, em milhões

Gasto Direto Gasto Indireto

*Valores deflacionados pelo IGP-DI

Fonte: Couri (2014)

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As leis não bastam. Os lírios não nascem da lei. Meu nome é tumulto, e escreve-se na pedra.

Nosso Tempo Carlos Drummond de Andrade

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Referências BEHRING, Elaine. Rotação do capital e crise: fundamentos para compreender o fundo público e a política social. In: In: Evilasio Salvador; Elaine Behring; Ivanete Boschetti; Sara Granemann. (Org.). Financerização, fundo público e política social. São Paulo: Cortez Editora, 2012,p. 153-180. COURI, Joseane. As dimensões do financiamento da política de assistência social no período de 2003 a 2013: uma balanço pelas dimensões tributárias, de gestão e do gasto indireto. 2014. Dissertação (Mestrado em Política Social), Brasília, UnB. MARX, Karl. Para a Crítica da economia política. São Paulo: Abril Cultural, 1978. MDS. Financiamento da assistência Social no Brasil. Brasília: MDS, 2013. OLIVEIRA, Francisco. Os direitos do antivalor: a economia política da hegemonia imperfeita. Petrópolis: Vozes, 1998. MESQUISTA, Ana; MARTINS, Raquel de Fátima; CRUZ, Tânia. Cofinanciamento e responsabilidade federativa na política de assistência social. Brasília, DF: IPEA, 2012. (Texto para discussão, n. 1.724). SALVADOR, Evilasio . Fundo Público e Seguridade Social no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010. SALVADOR, Evilasio . Financiamento tributário da política social no pós-real. In: Evilasio Salvador; Elaine Behring; Ivanete Boschetti; Sara Granemann. (Org.). Financerização, fundo público e política social. São Paulo: Cortez Editora, 2012, p. 123-152.