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PARECER: 668/2015 - PRCON/PGDF
PROCESSO:361.000.811/2015(P.132.001.233/87)
INTERESSADOS: Agência de FiscalizaçAo do Distrito Federal-AGEFIS,
Centro Universitário de Brasllia-CEUB e Jarjour Veiculos e Petróleo Ltda
ASSUNTO: Consulta sobre suspensAo de atos fiscais por ausência de
licenciamento de obra
EMENTA. DIREITO URBANlsTICO EADMINISTRATIVO. AG~NCIA DE FISCALIZAÇÃO DODISTRITO FEDERAL - AGEFIS. DUVIDAS QUANTO APOSSIBILIDADE DE SUSPENSÃO, NA VIAADMINISTRATIVA, DE ATOS FISCAIS QUANDO ASIRREGULARIDADES ENCONTRADAS SÃOPROVENIENTES DE DEMORA DA ADMINISTRAÇÃONA ANALISE E APROVAÇÃO DOS LICENCIAMENTOSREQUERIDOS E AINDA PENDENTES DEMANIFESTAÇÃO CONCLUSIVA. PARÁGRAFO ÚNICODO ART. 61 DA LEI 9.784199 C/C PRECEDENTESJURISPRUDENCIAIS EMANADOS PELO TJDFT.PRINCIPIO DA RAZOABILIDADE EPROPORCIONALIDADE. POSSIBILIDADE DESUSPENSÃO DOS ATOS FISCAIS NO PRESENTECASO CONCRETO. DEMAIS CASOS DEVERÃOMERECER ANALISE INDIVIDUALIZADA DO ÓRGÃOFISCALIZADOR.
PRCON-1 •••.1!5
"SENHORA PROCURADORA-CHEFE DO CONSULTIVO,
I - RELATÓRIO
L
A Agência de Fiscalização do Distrito Federal - AGEFIS
encaminhou a consulta de fts. 126 para manifestação desta Casa Jurídica
"quanto à possibilidade de suspensDo de atos fiscais com fundamento na
assertiva de que os motivos que ensejaram os atos extremos nDo podem ser
aplicados a particulares, quando estes buscam a legalidade, no entanto, têm
suas licenças obstadas em razDoda morosidade do Poder Público, bem assim,
em caso afirmativo se podem servir de paradigma para futuras e similares
casuísticas nos moldes do que constam na manifestaçDo da Procuradoria da
autarquia, fls. 116/125'.
Em apertada síntese, a manifestação da Procuradoria Jurídica
da AGEFIS (fls. 116/125) versa sobre expedientes protocolados por JARJOUR
VEíCULOS E PETRÓlEO l TOA e CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASíLIA,
que sofreram várias autuações da fiscalização, culminando com Autos de
Embargo e de Intimação Demolitória, relativos à obra de edificação de
estabelecimento de ensino superior, executada pela JARJOUR e explorada
pelo CEUB. Por conseguinte, o CEUB protocolou requerimento dirigido àAGEFIS (fls. 111/114) solicitando a suspensão da determinação de
cumprimento imediato do Auto de Interdição D102051-AEU, de 08/06/2011,
estendendo-o para cumprimento a partir de 10 de dezembro de 2015, final do
ano letivo, sob pena de prejuízos aos alunos matriculados e em curso na
referida instituição. Já a JARJOUR requer o cancelamento dos Autos de
Embargo e de Intimação Demolitória que incidem sobre obra de sua
responsabilidade.
PRCON -14-115 2
Segundo o CEUB o principal motivo das autuações vem a ser a
ausência de licença ou autorização de funcionamento do estabelecimento
de ensino, em função da demora na análise de requerimento
administrativo para aprovação de projeto/visto, tendo em vista que as
alterações de projeto não resultam em acréscimo de área, tratando-se tão-
somente de colocação de paredes do tipo dry wall. Na defesa de sua tese, o
CEUB cita precedentes do TJDFT (Apelação Civel 0070110299200 e Agravo
de Instrumento 2007.00.2.000461-6), no sentido da ilegalidade de ato punitivo
em vista da demora na análise de requerimento administrativo para aprovação
de projeto, protocolado anteriormente à aplicação da multa.
A manifestação da Procuradoria Jurídica da AGEFIS, além de
corroborar a assertiva do CEUB apontando uma série de julgados do Tribunal
de Justiça do DF no mesmo sentido, sugeriu o encaminhamento dos autos a
esta Casa Jurídica, questionando se seria possive/. pela via administrativa.
promover a suspendo de atos fiscais. desde que nlo represente risco à
incolumidade de quem quer que seja. nos casos em que a
responsabilidade pela ausência de licenciamento nlo possa ser devotada
ao particular mas sim à demora estatal em cumprir seu mister. bem assim
se tal posicionamento. em caso afirmativo. pode servir de paradiqma
para futuras decis6es de cunho administrativo em casos similares.
PRCON-14-1~
Na primeira assentada, como medida antecedente à emissão
de parecer conclusivo, entendemos prudente que o Órgão Consulente
diligenciasse no sentido de encaminhar a esta Casa Jurídica o Processo
originário da celeuma envolvendo o CEUB e a empresa JARJOUR - P.
132.001.233/87 - para que se pudesse traçar uma cronologia dos fatos e atos
administrativos havidos no referido processo, a fim de se comprovar ou não a
existência de morosidade por parte da Administração na análise do pedido de
licenciamento da edificação dos interessados.Fc:r,a r.'.__ .__~..:r__P·or·""" _c· 31: ~fVY' &t;L~JR
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3
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Isso porque apesar de a própria AGEFIS não ter contestado a
afirmação dos interessados sobre a morosidade da Administração na análise
do pedido de licenciamento (ao contrário, diante de sua manifestação pode-se
concluir que até ratificou), a conclusão sobre a possibilidade ou não de
suspensão dos atos fiscalizatórios, por culpa da Administração, ocorridos no
presente caso, deve estar suficientemente embasada e concretamente
apontada, sendo, portanto, imprescindível o encaminhamento dos autosoriginários.
Retomam os autos no momento presente, com pedido de
urgência na apreciação, acompanhados dos 15 (quinze) volumes do Processooriginário, P. 132.001.233/87.
Vieram os autos para emissão de parecer.
É o Relatório.
li-FUNDAMENTAÇÃO
Folha nO
,~.
Preliminarmente, com a chegada dos autos originários, importa
destacar a cronologia dos principais atos administrativos havidos no processo,
com o fito de se verificar a alegação dos interessados (CEUB e Jarjour) sobre
a morosidade da Administração na aprovação do projeto arquitetônico
apresentado em cotejo com as sanções fiscais aplicadas pela AGEFIS, por
falta do devido licenciamento da obra. É o que faremos a seguir.
A edificação em tela, localizada na as 1 Rua 210, Lotes 1 a 3,
Rua 210, lotes 02, 04 e 06, Rua 214, lote 02, Taguatinga/DF, insere-se em
Zona Urbana Consolidada pelo Plano Diretor de Ordenamento Territorial -
PDOT (LC 803/09), sendo que o Plano Diretor de Taguatinga (LC 90/98,
Anexo VII) define para os lotes em análise a ocupação categoria L3, ou seja,
PRCON-14-1~ •
com restriçAo a residências, onde é pennitida mais de uma atividade nAo
residencial.
Em 2410812000 foi emitido o Alvará de ConstruçAo nO285/00,
com finalidade COMERCIAL (shopping center: lojas, lojas de departamento,
cinema etc), para uma área de 102.134,42 m2 (fls. 240 P. 132001233/87 e 07
P.036000811/15).
Em 28105/2013 a Administração expediu as Infonnações
Básicas para AprovaçAo de Projeto de modificaçAo, já com a previsAo de
uso do térreo da edificaçAo para a instalaçAo de salas de aula,laboratórios, etc, sem acréscimo de área (fls. 299 P. 132001233/87 e fls. 11
,'-..../ P.036000811/15).
Em 19/06/2014 foi aprovado o projeto arquitetônico,
consoante informam as plantas de fls. 308 e seguintes do P. 132001233/87(VoI.VI).
Em 21/07/2014 a Jarjour requereu à Administração Regional
de Taguatinga visto do projeto para modificaçAo de treze pranchas,consoante o protocolo acostado às fls. 16 do Processo principal (361000811),
sendo que em 22/09/2014 consta requerimento também no P. 132001233/87
com a mesma finalidade, sem acréscimo de área (f1s.323, Vol. VII) e em~ 23/09/2014. protocolo para visto de projeto com substituição de 15 pranchas
(fls. 18 processo principal).
Em 09/10/2014, a Administração Regional de Taguatinga emite
manifestação encaminhando o processo para análise da DIAAP, tendo em
vista as competências estatuídas pelo Decreto 34.563/13 (Força Tarefa) na
aprovação de projetos de mais de 2000 m2 de área (fls. 340 P. 132001233/87,Vol. VII).
ePRCON-14-1S
Em 06/10/2014 o MPDFT (68 PROURB) encaminha Oficio
1651/2014 à Administração Regional requisitando informações sobre a
aprovação do projeto em questão, relativamente à obediência aos parâmetros
urbanísticos, à previsão de estacionamentos, área permeável e nOde vagas
(fls. 345 e seguintes do P. 132001233/87, Vol. VII).
Em 14/11/204 a DIAAP devolveu o processo à Regional, sem
análise, considerando que não lhe competia reanalisar projetos aprovados
pelas administrações (fls. 364 P. 132001233/87, Vol. VII).
Em 27/01/2015 a Administração Regional de Taguatinga
solicitou a reanálise do projeto (fls. 366 P132OO1233/87,Vol. VII).
Em 27/11/2014, o interessado pediu a substituição de algumas
plantas (fls. 368 do P. 132001233/87, Vol. VIII).
Em 11/11/2014 constam projetos aprovados pelo Corpo de
Bombeiros - CBMDF, relativamente às escadas de emergência, locação
central da GLP e Rede Técnica de incêndio (fls. 368 e seguintes do P.
132001233/87, Vol. VIII.
Em 10/0212015 a AGEFIS lançou a Notificaçao D 091201-
OEU, sob o fundamento de que a obra executada estava em desacordo com o
projeto aprovado, exigindo adequação da obra. O interessado protocolou
~. recurso, que, segundo relato, não sofreu andamento interno no âmbito da
agência fiscalizadora, sendo que, em 25103/2015,a AGEFIS expediu Auto de
Embargo D 091212-OEU, Auto de Intimação e Auto de Intimação
Demolitória (fls. 36 e seguintes do P. principal). Consta, também, um Auto
de Infração D091211-OEU, expedido na mesma data 25/03/2015 (fls.31 P.
Processo principal), assim como Auto de infração D091223-OEU, de
03/06/2015 (fls. 28 P. principal); Auto de Infração D091224-OEU, de
PRCON -14-1~ 6
03/06/2015 (fls. 29); Auto de Interdição D091225-OEU, de 03/06/2015 (fls.
30).
Nesse momento, faz-se um aparte para relatar que, de acordo
com a correspondência do CEUB endereçada à Presidente da AGEFIS (fls.
02106) e com as decisões administrativas da AGEFIS (fls. 20/104), os
interessados interpuseram impugnações e recursos contra as autuações da
fiscalização, alegando, principalmente, que a obra foi iniciada com a obtenção
do licenciamento, que o imóvel fiscalizado possuía Alvará de Construção e que
havia requerimento à Administração visando à obtenção da análise e
aprovação/visto de projeto de modificação, sem acréscimo de área, com
alterações passíveis de regularização, ainda pendente de análise. Os recursos
foram todos indeferidos pela AGEFIS, em decisão de 18 instância, consoante
os documentos acostados aos autos.
Em 05/03/2015. os interessados protocolaram correspondência
endereçada ao Administrador Regional de Taguatinga, na qual informaram que
em julho de 2014 haviam pedido aprovação/visto do projeto e até aquela data
não haviam sido notificados sobre exigências ou se o projeto estaria apto àaprovação. Solicitaram, também, urgência na análise visando à regularidade
da edificação e obtenção da Carta de Habite-se. (fls. 19 P. principal)
Em 10/03/2015 constam novas aprovações do CBMOF para
~. saídas de emergência e incêndio (fls. 397 e seguintes do P. 132001233/87,Vol. VIII.
Em 12/03/2015 o interessado protocolou requerimento
concemente à aprovação do projeto, alvará de construção e habite-se
parcial "as buif (fls. 410 do P. 132001233/87, Vol. IX), assim como em
1310312015foi novamente requerida a aprovação do projeto (fls. 18 do
processo principal).
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Em 27/0412015 a Administração Regional de Taguatinga
despachou no sentido de que, com a nova estrutura administrativa implantada
no dia 22/01/2015, aquela regional não teria competência para analisar e
aprovar o projeto em questão (fls. 541 do P. 132001233/87, Volume XV).
Em 09/06/2015, a Central de Aprovação de Projetos-CAP da
Secretaria de Gestão de Território e Habitação-SEGETH emite o Ofício
998.000.110/2015 e o Parecer Técnico 002115, em resposta ao Ofício
11154/2015 da PROURBlMPDFT, informando que está analisando o projeto
e que a aprovação do projeto de modificação sem acréscimo de área não
alterou os parâmetros urbanísticos do projeto anteriormente aprovado. que as
áreas do estacionamento foram mantidas conforme o projeto anterior. que não
havia informaCÕes suficientes relativas à área permeável e que o total de
vagas do projeto de modificacão sem acréscimo de área era de 1.268 (antes
era de 1.252 - fls. 5621564do P. 132001233/87, Vol. XV).
Da simples análise cronológica acima exposta, sem qualquer
esforço, verifica-se que os interessados, desde julho de 2014, requereram à
Administração competente a aprovação/visto de projeto de modificação sem
acréscimo de área, em relação ao projeto arquitetônico aprovado em 2014,
que já previa e autorizava o uso do térreo da edificação para fins educacionais
(faculdade/centro universitário). E até o presente momento, a aprovacãolvisto
de seu projeto não foi implementada pela Administracão, que nem mesmo
chegou a expedir qualquer exigência de regularizacão eventualmente cabível.
Portanto, há mais de 01 (um) ano o requerimento de visto dos interessados
tem tramitado por vários órgãos da administração, de um lado para o outro,
com os próprios setores encarregados da análise declinando de suas
competências, sem solução definitiva, seja favorável ou desfavorável.
Assim, procurando responder objetivamente à primeira parte
do questionamento suscitado pelo Órgão Consulente (AGEFIS) "se seria
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possível, pela via administrativa, promover a suspensão de atos fiscais, desde
que não represente risco à incolumidade de quem quer que seja, nos casos em
que a responsabilidade pela ausência de licenciamento não possa ser
devotada ao particular mas sim à demora estatal em cumprir seu mister"
entendemos, nesse caso especifico e concreto posto à análise desta
PGDF, perfeitamente posslvel a suspensão dos atos fiscais praticados
pela fiscalização diante dos seguintes motivos: 1- a ausência de
licenciamento para o projeto modificativo, sem acréscimo de área, se
deveu à demora da própria Administração encarregada de aprovar/visar
os projetos arquitetônicos; 2- todas as autuações fiscalizatórias
ocorreram em data muito posterior ao pedido de visto/aprovação
~. pendente de análise; 3- mesmo se os interessados quisessem regularizar
a obra, não poderiam fazê-lo, pela inexistência de análise e consequente
exigências de adequação; 4- a lei 9.784199, em seu art. 61, Parágrafo
único, autoriza o efeito suspensivo aos recursos interpostos, no caso de
justo receio de prejulzo ou incerta reparaç4o; 5- os precedentes do
TJDFT são no sentido de não penalização do administrado, enquanto
pendente de apreciação requerimento do interessado, protocolado
anteriormente às sanções impostas; 5- as eventuais irregularidades
encontradas pela Administração podem ser sanadas (e convalidadas) por
meio da análise do projeto modificativo e cumprimento de exigências,
não sendo medida razoável e proporcional, nesse momento, demolição
da obra ou interdição do estabelecimento de ensino; 6- se o Corpo de
Bombeiros já deu o seu aval por meio da aprovação do projeto, parece-
nos não haver risco à incolumidade fisica das pessoas e alunos que por
lá circulam.
o Código de Edificações do Distrito Federal, lei 2.105/98,
prevê um prazo de 30 dias para a análise e resposta da Administraçãoaos
requerimentosde aprovação/vistode projetosapresentadospelos particulares,PRCON-14-15 9
com a previsão de prazo máximo em 60 dias. sob pena de instauracâo de
sindicância. Além do mais, nos casos de visto/aprovação de projetos
modificativos, sem acréscimos de área e com projeto arquitetônico já
aprovado, o código de edificações não exige a expedição de Alvará de
Construção, mas, tão-somente, a aprovaçãolvisto do projeto modificativo,
chegando mesmo a apontar que esse licenciamentoseria "automático', em
uma clara indicação da pretendida celeridade no exame/aprovaçãolvisto
exigido.
Confiram-sealguns dos dispositivosda Lei 2.105/98,que mais
de perto tocamo presenteopinativo:
"Art. 3" Para os fins desta Lei, ficam estabelecidos os seguintes conceitos:
LXXI - visto de projeto - eto administrativo que atesta que o exame doprojeto arqultetfJnlco se IImltll à veriflcaçlJo dos parIJmetrosurbanistlcos estabelecidos na legislação de uso e ocupação do soloquanto ao uso, tlVeade ocupaçlJo, tlVeade construçlJo ou coeficientede aproveltllmento, afastamentos mfnlmos obrigatórios, número depavimentos e altura máxima, entTe outros, para posterior licenciamentoe obtenção do certificado de conclusão.
Art. 16. Cabe à Administração Regional, por meio de suas unidadesorgfmicas competentes, aprovar ou visar projetos de arquitetura, licenciare fiscalizar a execução de obras e a manutenção de edificações e expedircertificado de conclusão, garantida a observancia das disposições destaLei, de sua regulamentação e da legislação de uso e ocupação do solo,em sua circunscrição administrativa.
Art. 22. As solicitações e os requerimentos encaminhados àAdministração Regional, atinentes a matéria disciplinada por esta Lei,serão devidamente instruídos pelo interessado e analisados conforme anatureza do pedido, observadas as determinações desta Lei e dalegislação de uso e ocupação do solo.
Art. 25. A AdmlnlstraçlJo Regional terá o prazo méxlmo de trinta dias,respeitado o detalhamento estabelecido em regulamentação, paraatender as solicitações e requerimentos previstos no art. 22.
Art. 27. Expirado o prazo de trinta dias para decisão ou pronunciamentoda Administração Regional quanto à aprovação ou ao visto de projeto,pode o interessado requerer o alvará de construção, caso este não tenha
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sido requerido por ocasião da solicitação de aprovação de projeto, nãoimplicandoaprovaçãotácita.
§ 10 No caso previsto neste artigo, o interessadoaguardaránovo prazo detrinta dias para decisãoou pronunciamentoda AdministraçãoRegional.
§ 2" O prazo total de sessenta dias será contado a partir daformalizaçlo da sollcltaçlo para aprovaçlo ou para o visto deprojeto.
Art. 28. Expirado o prazo total de sessenta dias estabelecido no artigoanterior, sem que haja decido ou pronunciamento da AdministraçãoRegional, o interessado disso dará ciência formal ao Secret8r1o daPastapertinente, ao qual caberá:
I - determinaraos órgãos técnicos da AdministraçãoRegional a análise eaprovação ou o visto do projeto, a expediçãodo alvará de construção oua apresentaçãodo comunicadode exigências,ou o indeferimento;
/I - providenciar a Instlluraçlo de slndlclncia e inquérito, quandocabível, para apuraçlo de responsabilidades do AdministradorRegional e dos demais servidores envolvidos na omisslo.
Art. 32. O projeto de arquiteturareferentea obra inicial ou modificaçãoemárea urbana ou rural, pública ou privada, será submetido a exame naAdministraçãoRegionalpara vistoou aprovação.
Art. 43. O projeto de arquitetura apresentado em substltulçlo a outronlo Invalida o projeta anteriormente aprovado ou visado até aexpedlçlo do alvará de constnJçllo, nem Implica alteraçlo nosrespectivos prazos de validade.
Art. 51. As obras de que tnJtII/ esta Lei, em tires urbana ou rural,pública ou privada, só podem ser Iniciadas após a obtençlo delicenciamento na respectiva AdministTaçlo Regional.
,'-..-. § 1° Obras iniciais, obras de modificaçãocom acréscimo ou decréscimode área e obras de modificação sem acréscimo de área, com alteraçãoestrutural,são licenciadasmediantea expediçãodo a/varáde construção.
§ 2" Obras de modlflcaclo sam acréscimo de /Ires e sem alteracloestrutural do licenciadas automaticamente. por ocasllo do visto ouda aprovaclo do profeta de modlflcaclo. dispensada a expedlcllo denovo alvará de constnJclo. " Grilos Nosaos-GN
Ora, no caso retratado, os prazos dispostos na legislação de
regência foram, em muito, ultrapassados pela Administração, sem culpa dosr2;:,~'·:' ...__ 44iJf"":2:3:~.l.r2«1.~=---'-~(~f<~~l~=y(LJ1lr:1!ta;.'io::::l: :6'
11PRCON-1~1!5
!!f
•particulares interessados, que, ao contrário, diligenciaram junto à
Administração visando à obtenção do requerido por eles, em tempo hábil à
eventual regularização ou cumprimento de exigências.
Em relação às normas básicas de todo processo
administrativo, vige a Lei Federal 9.784199, acolhida no âmbito distrital por
legislação própria, que, além de não destoar do Código de Edificações, no que
se refere à obrigação da Administração em examinar e decidir dentro de um
prazo razoável acerca dos requerimentos protocolados pelos administrados,
abraçou, expressamente, os celebrados Princípios da Razoabilidade e da
Proporcionalidade, entre outros.
"Art. ~ A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípiosda legalidade, finalidade, motivaçl!Jo,razoabilidade, proporcIonalidade,moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurfdica, interessepúblico e eficiência.
Parágrafo único. Nos procassos administrativos serflo observados, entreoutros, os critérios de:
VI - adequaçlo entre meios e fiM, vedada a Imposlçlo deobrlgaç6es, restrlç6es e sanç6es em medida superior 'quelssestritamente necessArlas ao atendimento do Interesse p(lbllco;
x - garantia dos direitos à comunicação, à apresentaçl!Jo de alegaçõesfinais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos procassosde que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
Art. 48. A Administraçl!Jotem o dever de explicitamente emitir decisl!Jonosprocassos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, emmatéria de sua competência.1
Art. 49. Concluída a instrução de procasso administrativo, aAdmlnlstraçlo tem o prazo de até trfrrtll dias para decidir, salvoprorrogaçlo por Igual perlodo expressamente motivada.
Art. 55. Em dec/~o na qual se evidencie nlo acarretarem 18510 aoInteresse PÚblico nem preiulzo a terceiros. os atos que apresentaremdefeitos sanllvals poderio ser convalidados pela própriaAdmlnlstraclo.
11
12PRCON-14-15
Art. 61. Salvo disposiçlio legal em contrário, o recurso não tem efeitosuspensivo.
Parlgrero únIco. Havendo Justo receJo de preJuízo de dlfTcll ouIncerta repareclo decolT8llN da execuclo. a autoridade recorrida oua lmedlllfllmente superior poderl. de offclo ou a pedido. dar efeitosuspensivo ao recurso. "OH
Discorrendo sobre as consequências do silêncio da
Administração em relação ao administrado Celso Antonio Bandeira de Mello2
observa que o prazo para manifestação da Administração, se não for fixado
por lei específica, deve ser razoável:
\_/
"As consequências do silêncio em relação ao administrado cujapostulação ficou irrespondida também não apresentam dificuldades demonta para serem deduzidas. Deveras, nos casos em que a lei atribuidado efeito ao silêncio, o problema já está de per si resolvido. Com efeito,se o efeito legal previsto era concessivo, o administrado está atendido; seera denegatório, poderá demandar judicialmente que a Administração sepronuncie, se o ato omitido era de conteúdo discricionário, pois faz jus auma decisão motivada; se, pelo contrário, o ato era de conteúdo vinculadoe o administrado fazia jus a ele, demandará que o juiz supra a omissãoadministrativa e lhe defira o postulado.
Nos casos em que a lei nada dispõe, as soluções seguem, mutatismutandis, equivalente diapasão. Decorrido o prazo legal previsto para amanifestação administrativa, se houver prazo normativamenteestabelecido, ou, não havendo, se já tiver decorrido tempo razoável (cujadilação em seguida será mencionada), o administrado poderá, conforme ahipótese, demandar judicialmente: ....
Entendemos que, em princípio, haver-se-II de entender como prazorezollvel - salvo hipótese de urgência, em que o interesse pereceria senão houvesse definição em prazo menor - o tempo nlo excedente de120 dias a partir do pedido, pois é este o prazo prevIsto paraImpetreçlo de mandado de segurença, o qual pode ser adotado porana/og/a"GN
2 BANDEIRA DE MELLO, CELSO ANTONIO. Curso deDireitoAdministrativo,10"ed., SãoPaulo, Malheiros, pgs.254 e 255PRCON-14-1!5 13
Além do mais, Bandeira de Mell03 alerta, com maestria, sobre a
necessidade de a Administração obedecer ao Princípio da Proporcionalidade
(proporcionalidade entre a medida adotada e a finalidade legal a ser atingida):
"A utilização de meios coativos por parte da Administração, conforme oindicado, é uma necessidade imposta em nome da defesa dos interesses
públicos...
Mormente no caso da utilização de meios coativos, que, bem por isso,
interferem energicamente com a liberdade individual, é preciso que aAdministração se comporte com extrema cautela, nunca se servindo de
meios mais enérgicos que os necessários à obtenção do resultado
pretendido pela lei, sob pena de vício jurfdico que acarretará
responsabilidadeda Administração.Impot1ll que haja proporcionalidade
entre a medida adotada e a finalidade legal a ser atingida ....Toda
coaçllo que exceda ao estritamente necess4rlo à obtençllo do efeitoJurid/co licitamente desejado pelo Poder Público é InJuridlca.
Este eventual excesso pode se apresentar de dois modos: a) aintensidade da medida é maior que a necess4rla pera a compu/~o do
obrigado; b) a exten~o da medida é maior que a necess4rla pera aobtençllo dos resultados licitamente persegulvels. "GN
\...... No caso vertente, os interessados pretenderam obter a
aprovação/visto do projeto arquitetônico de modificação sem acréscimo de
área. Protocolaram o requerimento ainda em julho de 2014, não tendo obtido,
até o momento presente, a pretendida análise/aprovação/visto.
Mesmo sem a manifestação temporânea da Administração
(licenciamento do novo projeto), os interessados começaram a edificar, tendo a
AGEFIS começado a autuar e aplicar sanções aos interessados ainda esse
3 Ob. Cito pg 52PRCON-14-1!5
!J
ano, precisamente a partir de fevereiro de 2015, isto é, após (06 meses) do
requerimento de aprovação/visto do projeto de modificação, justamente com
base em que a obra estava sendo edificada em desacordo com o último projeto
aprovado (em 2014).
É certo que a obra não tem projeto/visto com as últimas
alterações aprovadas, não tendo, via de consequência, Habite-se parcial (do
térreo, relativamente ao centro universitário) e nem Alvará de Funcionamento.
É certo, também, que a Lei 2.105/98 determina que nenhuma
obra será edificada sem o competente licenciamento. E que a AGEFIS, nada
mais fez, do que exigir o cumprimento da lei, com base em sua competência
',----- institucional.
Mas, é inconteste que o licenciamento fora solicitado àAdministração Regional de Taguatinga há, pelo menos, 06 (seis) meses antes
das autuações pela AGEFIS, sendo que o próprio Código de Edificações
determina (no caso de visto de projeto, sem emissão de Alvará de
Construção), o licenciamento "automático", com o qual contou os interessados,
sem sucesso.
Por outro lado, as modificações propostas do último projeto,
segundo vem reiteradamente alegando os interessados, centram-se em
modificações no lay out intemo - paredes em gesso drywall, sem modificações
estruturais ou de acréscimo de área.
Os interessados alegam, também, que todas as alterações
havidas são passíveis de adequação à legislação, o que afastaria a incidência
do art. 178 da Lei 2.105/98 (demolição).
Evidente que essas alegações deverão ser confirmadas pelo
setor competente da Administração, mediante a análise técnica das plantas
apresentadas em modificação às anteriores já aprovadas. Caso confirmadasPRCON-14-1!5 í-::t~~:;;r: __ • ~!.tL 15
P;~~~"1J!.')r'O • -'- _. õ:f,.,lv;" VY'V"\" II\'~'~:~;'-'''+~'\~ •••,,,-, . J..J_~.:c;>.I"-, ..•..•.C;--"'-'-'-'''''"'-
as alegações de inexistência de alteração estrutural da edificação já
aprovada (Alvará de Construção de 2000 e último projeto de modificação
aprovado em 2014) e de existência de defeitos sanáveis, incidirá na
espécie retratada a convalidação administrativa a que se refere o art. 55
da Lei 9.784199, transcrito anteriormente. E ao que consta do Ofício
998.000.110/2015da Central de Aprovaçãode Projetos-CAP, em respostaao
MPDFT (fls. 564 do P. 132.001.233/87),não houve grandes alterações do
projetoaprovadoanteriormente.
Assim, parece-nos,s.m.j.,desarrazoadaa sanção que impõea
demolição (ou o embargo imediato ou a interdição) se o projeto puder ser
alterado e a obra saneada, técnica e juridicamente (o que, in casu, depende
única e exclusivamente, de a Administração se manifestar e exigir asadequações que entender de direito), conforme a apregoam os artigos
seguintesda Lei 2.105/98:.
"Art. 174. O embargo parcial ou total selá aplicado pelo responsável pelafiscalizaçáo sempre que a infraçáo corresponder à execuçllo de obras emdesacordo com a /egislaçáo vigente e após expIrado o prazoconsIgnado para a correçlo das irregularidades que originaram aspenalidades de advertêncIa e de multa.
§ 1° O prazo referido neste artigo selá o consignado nas penalidades deadverlência e multa.
§ 2" Selá embargada imediatamente a obra quando a IrregularidadeIdentificada nlo permitir a a/teraclo do pro/fito arqu/tf1tOnlco paraadequacllo .t lealslaclo vigente e a conseqDente reaularizaclo daobra.
§ 3" Admitir-se-á embargo parcial da obra somente nas situações que nlloacarretem prejuizos ao restante da obra e risco aos operários e terceiros.
Art. 175. A interdiçáo parcial ou total selá aplicada imediatamente peloresponsável pela fiscalizaçáo sempra que a obra ou edificaçllo apresentarsituaçllo de risco iminente para opelários e terceiros ou em caso dedescumprimento de embargo.
PRCON-14-1!5 16
i
PRCON-14-15
Art. 178. A demollçlo total ou parcIal da obra seré Imposta ao infratorquando se tratar de construçãoem desacordo com a legislação e nlo forpasslvel de alteraçlo do proleto arqultetónlco para adequaçlo àleg/slaçlo vigente. " GN
Nesse sentido é o entendimento do TJDFT, confira-se:
EMBARGOS DE DECLARAÇAo. OM/SSOES A PROPóSITO DEPEDIDOS DE DEMOUçAO.1. Tem razão o Distrito Federal ao sustentar que os réus - mesmo aquelesem face de quem se julgou improcedente a reintagratória - nãocomprovaramhaver obtido o licenciamentoque os autorizaria a construir.Mas o Código de Edificações do DF estima cablvel a demollçloquando a edlflcaçlo estiver em desscorrJo com a leglslaçlo - nocaso, a licença Inexiste - e nlo for passlvel de alteraçlo do projetoarqultetónlco para adequaçlo à leglslaçlo vigente. Perceba-se are/evlncla da segunde condlçlo, afinal, nlo seria razoável desfazerobra que apresenta condições de atender às exigências legais, postoque ulteriormente. Vale dizer: descabe a demollçlo se a consúuçlofor regularlzável.2. Na espécie, dois são os problemas das edificações cuja demolição serequer: 1) havia-se construido em área pública; 2) essa construçãonão foiprecedida de licenciamento. O primeiro problema não se afigura bastantepara sustentar o pedido demolitório, afinal a Turma afastou a pretensãoreintegratÓriado Distrito Federal em relação a alguns réus, uma vez que"foi autorizada a concessão de uso do imóvel ocupado pelo prazo de 50{cinqüenta] anos, nos termos do Dec. no 19.248/98 e da Lei no2.689/2001'. Esses réus •... tiveram o direito à ocupação ragulardo bemreconhecido pelo Conselho de Administração e Fiscalização de AreasPúblicas Rurais Ragularizades". Porém, o segundo problema persiste.Ainda assim, a pretensão demolitória não procede, a despeito da falta dalicença. Em primeiro lugar, porque o autor pode usar do Poder de Políciae, manu militare, proceder à demolição, porque é ato administrativodotado de autCHJxecutoriedadeque prescinde de autorizaçãojudicial; emsegundo lugar, porque nilo é razoável que seja determinada ademollçlo Judicial de obra passlvel de regularlzaçilo no Imbltoadministrativo.3. Embargos de Declaração conhecidos e providos para suprir asomissões do acórdão proferido em sede de apelação, à qual, nos pontossanados, nega-se provimento. Unânime.(Acórdão n.217102, 20040150077680APC, Relator: WALDIR LEONCIOLOPES JÚNIOR, Revisor: J.J. COSTA CARVALHO,2" Turma Cível, Datade Julgamento: 23/0512005,Publicado no DJU SEçAO 3: 16/0612005.Pág.: 45)
17
CAUTELAR. REQUISITOS. CONSTRUçAo. ALVARA. DEMOUçAO.1- Construçlo realizada, sem alva", em á/9a que sofreu parcelamentoirregular do solo, nlo sendo poalvel a adequaçlo do projetoarqultetónlco 4s normas de posturas, pode ser demolida (Lei Distrital2.105198, arts. 51 e 178).2 - Ausente os requisitos, não se concede a tutela cautelar.3 Apelação não provida.(Acórdão n.206040, 20030110716045APC, Relator: JAIR SOARES,Revisor: OTAVIO AUGUSTO, ~ Turma Cível, Data de Julgamento:06/1212004,Publicadono DJU SEçAO 3: 2210212005.Pág.: 140)''!i!t
Não se pode desconsiderar, também, o posicionamento do
TJDFT em relação ao afastamento das sanções aplicadas pelos órgãos
administrativos quando a demora no cumprimento da lei decorre da demora da
própria administração em analisar pedido, protocolado anteriormente às
autuações. Inúmeros são os precedentes jurisprudenciais nesse sentido,
alguns já mencionados no corpo da manifestação jurídica da AGEFIS, dentre
os quais destacamos:
"APELAçAO CIVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATlVO. AçAoANULATÓRIA. MULTA ADMINISTRATlVA. MOTIVAÇAOEQUIVOCADA.MORA DA ADMINISTRAÇÃO NA ANALISE DO PEDIDO DEAUTORIZAÇÃO FORMULADO PELO ADMINISTRADO. TEORIA DOSMOTIVOS DETERMINANTES. INOBSERVANCIA. INVAUDAÇÃO DOATO.1. O ato administrativo, quando fundamentado, vincula-se à motivaçãoexpendida. E, se a motivaçãoencontra-seequivocada, /9puta-se inválidoo ato praticado, segundo a Teoria dos Motivos Determinantes.2. Se a falta de notificaçãoprévia para autuação e de autorização parafixação dos let/9iros na fachada e lateral de estabelecimento -justificativas da multa aplicada - se deu por Inércia da Admlnlstraçlo,ante a demora na análise de requerimento administrativo paraaprovaçlo de projeto - protocolizado anteriormente à apllcaçlo damulta -, o ato que a Imp6s é Ilegal.3. Apelo improvido. Sentença mantida.
(Acórdão n.507691, 20070110299200APC, Relator: ARNOLDOCAMANHO DE ASSIS, Revisor: ANTONINHO LOPES, 411 Turma Cível,
PRCON-t4-15 18
•Data de Julgamento: 1810512011,Publicado no DJE: 01/06/2011. Pág.:140)
CONSTRUÇÃO CIVIL. EMBARGO DE OBRA. EMPREENDIMENTOECONÓMICO.A finalidade de qualquerAuditoria do Estado é, antes detudo, de auxiliarà Administra~o na conduçêo das polfticaspúblicas;e, sópor exceçtlo, fazer o uso do poder de policia coercitivo e, mesmo assim,segundo Hely Lopes Meirelles, observando a proporcionalidade dassanções; e da legalidade dos meios empregados pela AdministraçtloPública. NlJo se mostra proporcionaI o Ato de AdmlnlstraçlJo deAutoridade que suspende um empreendimento Imobiliário de2.189,50 metros quadrados, quando poderia ter determinado oembargo somente da construçlJo das garagens exteriores doconjunto. Agravo provido.(Acórdão n.272570, 20070020004616AG/,Relator: JOÃO TIMÓTEODEOLIVEIRA, 3" Turma Civel, Data de Julgamento: 11/0412007,Publicadono DJU SEÇÃO3: 14/06/2007. Pág.: 143)
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REEXAME NECESsARIO.MANDADO DE SEGURANÇA. INTERDiÇÃO DE ESTABELECIMENTOCOMERCIAL. AUS~NCIA DE ALVARA DE FUNCIONAMENTO.CONSULTA PRÉVIA. ANAUSE PENDENTE. ILEGAUDADE.SEGURANÇA CONCEDIDA.1-EmatençlJoao principio de razoabilidade, nlJose mostra coerente aInterdlçlJo da estabelecimento quando a Irregularidade apontada pelaagência de flscallzaçlo depende do cumprimento do tnlmlte doprocesso administrativo junto aos OrglJos públicos2-A segurança concedida não impede a realização de ulterioresfiscalizaçõespela AGEFIS ou quaisquer outros órgãos, os quais podementender novamente pela interdição do estabelecimento.3-Ape/ação e reexame necessário conhecidos, mas não providos.Unânime.
.'-..- (Acórdão n.762649, 20130110476523APO,Relator: FATIMA RAFAEL,Revisor: CARMELlTA BRASIL, ~ Turma Civel, Data de Julgamento:12102/2014,Publicadono DJE:24/02/2014. Pág.: 115)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA ALVARA DEFUNCIONAMENTO. INTERDIÇAO DE ESTABELECIMENTO.CONSULTAPRÉVIA. ANAuSE PENDENTE.ILEGAUDADE. REMESSADESPROVIDA.1. Aflgura-se abusivo o ato da AdmlnlstraçlJo que promove aInterrJlçlJo de estabelecimento por ausência de alvará defuncionamento, desde que pendente análise de consulta préviaformulada em tempo pelo Interessado.
PRCON -14- U! '9
•
\../
2. Remessa desprovida.(Acórdão n.280737. 2oo50111077502RMO, Relator: ARNOLDOCAMANHO DE ASSIS, J8 Turma Cível, Data de Julgamento: 01/08/2007,Publicado no DJU SEçAo 3: 20/0912007.Pág.: 95)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR DEFERIDA PARA SUSPENDERA EFICÁCIA DO AUTO DE INTERDIÇAO ATÉ TÉRMINO DEPROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. JULGAMENTO DO MÉRITO DOAGRAVO DE INSTRUMENTO APóS PROLAÇÃO DE SENTENÇAREVOGA TÓRIA DA DECISÃO LIMINAR E DE DENEGAÇAO DASEGURANÇA. OMIssA O E OBSCURIDADE. NAo OCORR~NCIA.PRESTAÇÁO JURISDICIONAL EM CONSONANCIA COM OSELEMENTOS DE INFORMAÇAO CONSTANTES DOS AUTOS. ÓNUSPROCESSUAL DA PARTE DE INFORMAR AL TERAÇÓES QUEPOSSAM INFLUENCIAR NO JULGAMENTO DO AGRAVO. PERDASUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR EM RAzAo DA PERDA DEOBJETO DO RECURSO. PROVIMENTO APENAS PARA CONFERIÇAoDE EFEITOS INTEGRATlVOS E NAo PARA SANEAMENTO DOSvtctos APONTADOS.
1- ...4 - Em face da sentença proferida nos autos do mandado de segurança,
na qual, o juiz de primeira instlJncia, com base no art. 269, I, do CPC,revogou a liminar e denegou a segurança, consistente na dec/araçllo denulidade do auto de Intercllçllo nOD032442-AEU. verifica-se a perdasuperveniente do interesse recursal da agravante, ante a perda de objeto~ ~~5 - A medida que se impõe é o provimento dos embargos, não parareconhecer e sanar os vicios apontados, porquanto inexistentes, masapenas para conferir-lhes efeitos meramente integrativos, para consignar,expressamente, que o acórdl!Joembargado nl!Jotem o condl!Jode afastar arevogaçllo da liminar por força da denegaçlJo da segurança nos autos domandado de segurança, devendo, portanto, prevalecer o pronunciamentofinal expendido na sentença pelo juizo de primeiro grau.6 Recurso provido apenas com efeito integrativo.(ACÓrdl!Jon.706955, 2013OO20048982AG/,Relator: ALFEU MACHADO, 1"Turma Cível, Data de Julgamento: 28/08/2013, Publicado no DJE:30/0812013.Pág.: 80)
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRA TIVO. MANDADO DE SEGURANÇA.ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. ESTABELECIMENTO COMERCIAL.SERVIÇOS FUNERÁRIOS. AT1VIDADE DE RISCO. INTERDIÇAOSUMÁRIA. CONSULTA PRÉVIA. ANÁLISE PENDENTE. ILEGALIDADE.SEGURANÇA CONCEDIDA.1. Considera-se abusivo e desproporcional o ato administrativo quedetermina a Interdlçllo de estabelecimento por ausência de alvará defuncionamento quando alnela pendente anIl/se de consulta prévia
PRCON-1~15 20
•
formulada2.
peloRecurso
interessado.provido.
(Acórcll1o n.642133. 20110110671183APC, Relator: CRUZ MACEDO,Revisor: FERNANDO HABIBE, 4- Turma Ctvet, Data de Julgamento:0511212012,Publicado no DJE: 19/1212012.Pág.: 114)
ADMINISTRA TIVO - MANDADO DE SEGURANÇA - iNTERDiÇÃO -ESTABELECIMENTO COMERCIAL - AUS~NCIA DE ALVARA DEFUNCIONAMENTO - CONSULTA PRÉVIA - PROCESSO EMANDAMENTO - PEDIDO DE RENOVAÇÃO DE ALVARA DEFUNCIONAMENTO - A TO ABUSIVO - SENTENÇA REFORMADA.1. Embora a concessõo de alvatá de funcionamento esteja entre os atosde cunho discricionário da AdministraçiJo, n60 se justifica a Interdlç60de estabelecImento comercIaI, por ausência de alvará defuncionamento, quando este apresentou requerimento pararenovaç60 do alvará, ainda sem resposta.2. Recurso conhecido e provido. Segurança concedida.
,--.-(,4córcll1o n.595558, 20110110563599APC, Relator: HUMBERTOADJUTO ULHÓA, Revisor: MARIO-ZAM BELMIRO, ~ Turma Cível, Datade Julgamento: 0610612012,Publicado no DJE: 19/0612012. Pág.: 217)Todos os gritos &lo nossos
Vê-se,
assemelhados aos
pois,
dos
que o próprio Poder Judiciário julgando casos
autos, fundamentando-se basicamente na
razoabilidade e da proporcionalidade, sedimentou o entendimento quanto ao
afastamento das multas e sanções aplicadas aos administrados, em função da
omissão ou demora do Estado quanto aos atos de licenciamentos ainda
pendentes.
',,-,o Por fim, consoante os termos do encaminhamento do próprio
Órgão Consulente vê-se que a segunda parte da consulta (apesar de retratar
um caso concreto), na realidade, é ampla e em tese, cujo objetivo, inclusive,
vem a ser a utilização da manifestação desta Casa Jurídica como paradigma
para futuras decisões em casos tidos como similares.
Sob tal aspecto, entendemos que a AGEFIS deverá, sempre,
analisar caso a caso, com todas as suas especificidades, antes de firmar
PRCON-1 .•..1S "
•
um entendimento quanto à suspensão de autuações e sanções, postoque a flscallzaçlo é ato vinculado e é a razão de ser do próprio órgão.
Assim, a principio e em tese, sugere-se que a AGEFIS não utilize,
genérica e indiscriminadamente, a intelecçlo consubstanciada no
presente opinativo, devendo sempre ater-se às especificidades que cadacaso possui.
Na análise a ser empreendida pela AGEFIS, em cada caso
concreto que se lhe apresente, deverá ser observada, principalmente : acomprovação de que o pedido de licenciamento protocolado na Admlnistração
competente (seja Visto/Aprovaçao de Projeto, Habite-se ou Alvara de
Funcionamento) esteja pendente de análise e manítestação do órgão
encarregado; que o protocolo desse pedido seja anterior à fiscalização e
eventual aplicação de sanções; que as eventuais irregularidades encontradas
pela fiscalização sejam passíveis de regularização e saneamento; que à
ediflcaçâo ou estabelecimento fiscalizado não seja considerado de risco e que
não haja riscos à incolumidade físicas das pessoas; a razoabilidade e a
proporcionalidade da sanção imposta pela fiscalização frente à situaçâo fática
e jurídica apresentada; a existência de justo receio de prejufzo de dif{cil
reparação ou incerta reparação na execução das sanções impostas, que
autorize a concessão de efeito suspensivo aos recursos protocolados,
consoante autoriza o Parágrafo único do art. 61 da Lei 9.784/99, entre outros.
111- CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, forçoso concluir que, nesse caso
específico e concreto posto à análise desta PGDF, entende-se possível a
suspensão dos atos fiscais praticados pela fiscalização, principalmente,
PRCON-14-1~ 22
•
porque a ausência de licenciamento para o projeto modificativo, sem
acréscimo de área, se deveu à demora da própria Administração encarregada
de aprovar/visar os projetos arquitetônicos; todas as autuações fiscalizatórias
ocorreram em data muito posterior ao pedido de visto/aprovação pendente de
análise; a Lei 9.784/99, em seu art. 61, Parágrafo único, autoriza o efeito
suspensivo aos recursos interpostos, no caso de justo receio de prejuízo ou
incerta reparação; os precedentes do TJDFT são no sentido de não
penalização do administrado, enquanto pendente de apreciação requerimento
do interessado, protocolado anteriormente às sanções impostas; as eventuais
irregularidades encontradas pela Administração podem ser sanadas (e
convalidadas) por meio da análise do projeto modificativo e cumprimento de
exigências, não sendo medida razoável e proporcional, nesse momento,
demolição da obra ou interdição do estabelecimento de ensino.
AGEFIS deverá, sempre, analisar caso a caso, com todas as
suas especificidades, antes de firmar um entendimento quanto à suspensão de
autuações e sanções, posto que a fiscalização é ato vinculado e é a razão de
ser do próprio órgão. Assim, a princípio e em tese, sugere-se que a AGEFIS
não utilize, genérica e indiscriminadamente, a intelecção consubstanciada no
presente opinativo, devendo sempre ater-se às especificidades que cada casopossui.
É o Parecer.
A consideração superior.
Brasília, 29 de julho de 2.015.
. PESTANA GUIMARÃES
Procuradora do Distrito Federal
PRCON-14-15 23
.'
GOVERNO DO DISTRITO FEDERALPROCURADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERALGabinete da Procuradora-GeralProcuradoria Especial da Atividade Consultiva
.Q1EJPGDF
PROCURAOORIA-GERAl.DO DISTRITO FEDERAL
PROCESSO N°:INTERESSADO:ASSUNTO:
MATÉRIA:
361.000.811/2015AGEFISConsulta Parecer
Urbanistica
APROVO O PAReCER N° 0668/2015 - PRCON/PGDF, exarado
pela ilustre Procuradora do Distrito Federal Maria Luísa B. Pestana Guimarães.
Em 0"1' / O~ /2015.
De acordo. Restituam-se os autos à Agência de Fiscalização do
Distrito Federal, para conhecimento e adoção das providências pertinentes.
Em 0)- / o%' 12015.
KARLAAPA ECI DE SOUZA MOTTAProcuradora-Geral A junta do Distrito Federal
IAS"Brasllia PatrimOnio Cultural da Humanidade"