Princípios Informadores da Previdência Social

Hilário Bocchi Junior Publicado na Revista Jurídica da Faculdade de Direito de Patos de Minas

Vol. VI. Set. 2005. p. 119-138

Sumário. 1 A Solidariedade e a proteção social. 2 Princípios da Seguridade Social. 3 Princípios previdenciários. 3.1 Universalidade de participação nos planos previdenciários. 3.2 Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais. 3.3 Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios. 3.4 Valor da renda mensal dos benefícios substitutos do salário-de-contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado não inferior ao do salário mínimo. 3.5 Financiamento e custeio. 3.5.1 Princípio da diversidade da base de financiamento. 3.5.2 Princípio da equidade na forma de participação no custeio. 3.5.3 Princípio da contrapartida. 4 Conclusão. 1 A Solidariedade e a proteção social

O art. 1º da Constituição Federal institui a República Federativa do Brasil como um Estado Democrático de Direito, tendo como objetivos (art. 3º), entre outros, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a erradicação da pobreza e da marginalização; redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. Estes objetivos serão alcançados somente com a colaboração solidária de toda sociedade; daí emergir o princípio da solidariedade social como essencial para organização da proteção social

1 por intermédio direto do

Estado. “L’intervento diretto dello Stato deve essere considerato come espressione della solidarietà de tutta la collettività organizzata.”

2

A importância do direito social, como direito fundamental, para traduzir os objetivos do Estado Democrático de Direito em efetiva proteção social apta a suprimir as situações de necessidade, reduzindo a desigualdade social, somente pode ser alcançada com base na solidariedade.

3

Todo indivíduo, como componente da sociedade, está na obrigação de dar sua contribuição para ela; há, portanto, deveres do indivíduo para com a sociedade. A contribuição dela para com o indivíduo, a fim de que se estabeleça um equilíbrio, sobressai do poder da sociedade, somente dela, em executar algumas prestações positivas aos seus componentes. Função esta, que não só deveria assumir perante o indivíduo, mas que efetivamente assumiu na medida em que a Constituição Federal lhe atribuiu esta tarefa; todavia, somente conseguirá cumpri-la se obtiver a colaboração do indivíduo. Esta inter-relação entre o indivíduo e a sociedade faz evidenciar a ação reflexa que inevitavelmente se produz entre os dois. Se o indivíduo é uma parte constitutiva do todo que é a sociedade, e se esta é uma resultante da congregação de indivíduos, claro que um não pode viver sem o outro; ou como se a outra parte lhe fosse adversa, e que qualquer coisa que cause dano a um repercutirá sobre o outro.

4

Esta dedução poderá ser enfaticamente encontrada no art. 2º da Constituição Italiana.

“La Republica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sai come singolo sai nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalitá, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietá política, econômica e sociale.”

Assim, a análise dos princípios da seguridade social e daqueles específicos da previdência social deve ter em foco, sempre, a essencialidade da solidariedade (o alicerce da seguridade social)

5.

2 Princípios da Seguridade Social

1 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de direito previdenciário. São Paulo: LTr. 1997. p. 129.

2 PERSIANI, Mattia. Diritto della previdenza sociale. Pádova: Casa Editrice Dott. Antônio Milani. 1997. p. 21.

3 PIERDONÁ, Zélia Luiza. O direito previdenciário como direito fundamental. Revista de Direito Social. Porto Alegre: Notadez. 2002. n. 6. p. 47.

4 ASSIS, Armando de Oliveira. Em busca de uma concepção moderna de risco social. Monografia. Centro Acadêmico 22 de agosto. Pontifícia Universidade

Católica – PUC. São Paulo. 5 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princípios constitucionais regentes da seguridade social. Revista do Tribunal Regional Federal da Terceira Região. São Paulo:

Thomson-IOB. Jan-fev.2004. n. 63. p. 55.

O sistema de seguridade social brasileiro compreende três, pode-se assim dizer, sub-sistemas: a previdência social, a saúde e a assistência social. O caráter contributivo é particularidade que diferencia a previdência social dos outros dois. A existência de diferenças entre eles enseja o raciocínio dedutivo que implicará na admissão de princípios diferenciados, limitados ou adaptados para cada um desses sub-sistemas; todavia existirão princípios comuns. Dentro deste contexto, o art. 194 da Constituição Federal elenca os seguintes princípios ou objetivos, como ela assim os chama, norteadores da seguridade social.

universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; eqüidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento; caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação

dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento escora-se no fato social de que todos os cidadãos (pressuposto subjetivo) terão a mesma cobertura na medida em que implementadas as circunstâncias e contingências que os tornem destinatários do atendimento, baseado em institutos previamente estabelecidos (pressuposto objetivo). Marly A. Cardone

6, define bem as duas pontas deste princípio ao expor que a universalidade da cobertura

tem a ver com os sujeitos protegidos, que hão de ser todos aqueles atingidos por uma contingência humana que reduz ou lhe retira a capacidade de trabalhar, de ganho, de saúde, ou acarreta um aumento de despesas que, se não atendido, provoca um desequilíbrio orçamentário familiar. Por outro lado, a universalidade do atendimento refere-se não aos sujeitos, mas ao objeto, vale dizer, às contingências a serem cobertas. Estas, serão os acontecimentos que podem levar a conseqüências que, se não protegidas por renda substitutiva ou complementar da remuneração, bem como por atos e bens que recuperem a saúde, colocam a pessoa sob o risco de cair em estado de necessidade. Na mesma linha de raciocínio, o Professor Wagner Balera

7, vai mais além ao especificar que este princípio

está em plena harmonia com o princípio da igualdade e, sentencia, “a universalização da proteção tornará a seguridade social habilitada a igualar todas as pessoas que residam no território nacional.”

“A todos é reservado igual lugar, aquele que lhe confere cobertura e atendimento segundo a respectiva necessidade, na estrutura institucional da proteção social. Eis a razão de termos afirmado que a universalidade se constitui na específica dimensão do princípio da isonomia (garantia estatuída no art. 5º da Lei Maior), na Ordem Social. É a igual proteção para todos. São dois os modos pelos quais se concretiza a universalidade. De um lado, ela opera implementando prestações. De outro, ela identifica os sujeitos que farão jus a essas prestações. A universalidade da “cobertura” refere-se às situações da vida que serão protegidas. Quais sejam: todas e quaisquer contingências que possam gerar necessidades. Já a universalidade do “atendimento” diz respeito aos titulares do direito à proteção social. Todas as pessoas possuem tal direito.”

A “cobertura”, que é termo próprio dos seguros sociais e abrange riscos e indenizações predefinidos, contém elastério especial em sede de seguridade social posto que, exceto nas situações de risco, lida com o conceito de contingências geradoras de necessidades.

8

Ao se observar estes conceitos, mister se faz deixar evidenciado que a aplicação dos mesmos especificamente à previdência social, deve se ter em mente que a universalidade do atendimento derivará da efetiva demonstração, por parte do destinatário da cobertura, da condição de beneficiário do sistema, mediante a

6 CARDONE, Marly Antonieta. Previdência. Assistência. Saúde: o não trabalho na Constituição de 1988. São Paulo: LTr, 1990. p. 28.

7 BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. São Paulo: LTr, 2000. p. 18.

8 SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princípios constitucionais regentes da seguridade social. Revista do Tribunal Regional Federal da Terceira Região. São Paulo:

Thomson-IOB. Jan-fev.2004. n. 63. p. 57. A autora exemplifica: “Em termos de seguridade social, a necessidade nem sempre decorre da existência de dano. O exemplo típico é a cobertura previdenciária do salário-maternidade. O nascimento de um filho impede que a mãe trabalhe por certo período. Não se pode dizer que sofreu dano, mas sim, que passou a ter uma necessidade decorrente do impedimento ocasional de trabalhar. A necessidade decorre de uma das contingências cuja proteção social tem previsão legal: o nascimento do filho.”

demonstração de sua qualidade de segurado ou dependente e do cumprimento do período de carência, bem como da situação contingencial. 3 Princípios previdenciários

Em uma dimensão mais específica em relação a seguridade social, os princípios previdenciários estão evidenciados, também como objetivos, no art. 1º da Lei n. 8.213/91. Alguns, em relação aos princípios da seguridade social, são semelhantes, como o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais e o da seletividade e distributividade na prestação dos benefícios. Outros são derivados e adaptados às características do sub-sistema da previdência social, como o princípio universalidade de participação nos planos previdenciários (derivado do princípio da universalidade da cobertura e do atendimento); irredutibilidade do valor dos benefícios de forma a preservar-lhes o poder aquisitivo (derivado da irredutibilidade do valor dos benefícios); caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação do governo e da comunidade, em especial de trabalhadores em atividade, empregadores e aposentados (derivado do princípio do caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados). Finalmente, outros princípios são específicos da previdência social, como o cálculo dos benefícios considerando-se os salários-de-contribuição corrigidos monetariamente; valor da renda mensal dos benefícios substitutos do salário-de-contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado não inferior ao do salário mínimo; e o da previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional. Wladimir Novaes Martinez ensina que os princípios básicos estão escorados na proteção, obrigatoriedade, facultatividade, universalidade, continuidade, essencialidade, unidade, supletividade e das desigualdades sociais.

9

Tal como acontece na seguridade social, no âmbito da previdência social a solidariedade estará sempre presente, mas acompanhada do princípio da obrigatoriedade de participação nos seus planos. O princípio da obrigatoriedade é explicado por Lawrence Thompson sob dois argumentos: o da miopia social segundo o qual as pessoas que têm condições de cuidar do próprio futuro mediante uma poupança pessoal, não possuem visão ou disciplina para faze-lo e, quando são alvo de algum risco social percebem a omissão; e o da proteção dos prudentes por meio do qual o Estado protege os membros prudentes da sociedade contra os mais acomodados e imprudentes, fixando medidas coercitivas e sanção, inclusive penais

10, para coagir a

participação de todos.11

A íntima indexação destes princípios – solidariedade social e obrigatoriedade – se traduz na mola mestra da previdência social na medida em que a efetivação solidária na distribuição das prestações positivas e na conseqüente supressão das necessidades dos beneficiários deriva da participação dos contribuintes no custeio da previdência. 3.1 Universalidade de participação nos planos previdenciários A universalidade de participação nos planos previdenciários tem a mesma conotação da universalidade da cobertura e do atendimento tratado nos princípios da seguridade social. A universalidade aqui está limitada pela esfera de atuação da previdência social ou pelo caráter contributivo. Diferentemente da universalidade defendida pela Assistência Social e pela Saúde, na previdência social, somente as pessoas que contribuem terão participação universal nos planos previdenciários. São os beneficiários que exercem alguma atividade remunerada e por isso, são segurados obrigatórios; aqueles que não exercem atividade remunerada e contribuem facultativamente para o sistema e por isso, são denominados segurados facultativos; e, finalmente, aqueles que, embora não contribuam para o sistema, dependem economicamente – ou presumivelmente dependem (cônjuge; companheira ou companheiro, inclusive homossexuais; filhos de qualquer natureza, não emancipados, menores ou maiores inválidos) – dos segurados obrigatórios ou facultativos.

9 MARTINEZ, Wladimir Novaes. Curso de direito previdenciário. São Paulo: LTr. 1997. p. 129-134.

10 Sobre o assunto: TEIXEIRA, Francisco Dias. Aspectos penais do custeio da previdência social. Revista de Previdência Social. São Paulo: LTr. set. 1995. n.

178. p. 645. MARTINEZ, Wladimir Novaes. Os crimes previdenciários no código penal. São Paulo: LTr. 2001. GOMES, Luiz Flávio. Crimes previdenciários. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2001. 11

THOMSON, Lawrence. Mais velha e mais sábia: a economia dos sistemas previdenciários. Tradução de Celso Barroso Leite. Brasília: PARSEP/MPAS/SPS, 2000 (Coleção Previdência Social, 4, Traduções). Apud. PEREIRA NETTO, Juliana Presotto. A previdência social em reforma – O desafio da inclusão de maior número de trabalhadores. São Paulo: LTr. 2002. p. 164-165.

“...abriu-se a possibilidade de que qualquer pessoa pudesse participar dos benefícios da previdência social, mediante contribuição na forma dos planos previdenciários (incluindo-se a figura do segurado facultativo), numa clara tendência no sentido de dar atendimento ao princípio da universalidade da cobertura e do atendimento, ainda que parcialmente (uma vez que para a conquista dos benefícios previdenciários se continua a exigir uma contribuição prévia);”

12

Neste particular de limitação da clientela protegida, o princípio da universalidade ainda assim se mostra absoluto. Todos os elementos do conjunto (segurados e dependentes) estão abrigados e, para isso, a legislação ainda fixa algumas condições gerais, tais como a capacidade previdenciária, a inscrição, a filiação e o cumprimento dos períodos de carência

13, e outras condições especiais, como a idade avançada, a maternidade,

privação de liberdade, incapacidade, desemprego, tempo de contribuição, dentre outras. Destaca-se que nesta dimensão previdenciária a clientela é perfeitamente aferível, limitada, originária do vínculo laboral, excepcionalmente facultativa, mas fundamentada sempre na contribuição. 3.2 Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais A inserção desta norma no corpo do texto constitucional de 1988, deve-se a histórica diferença que o legislador ordinário sempre dispensou ao trabalhador rural, cerceando direitos anteriormente previstos apenas para os trabalhadores urbanos. Na nossa concepção esta discriminação não advém do texto constitucional, mas da própria atividade legislativa infraconstitucional. A Constituição sempre condenou a discriminação de qualquer natureza e exaltou os ideais de igualdade, vedando inclusive tratamento desigual das pessoas e suas atividades profissionais – de trabalho intelectual ou manual – como valor indissociável do Estado Democrático de Direito, primando pelo trabalho e pela dignidade da pessoa humana. A natureza programática desta norma jurídica principiológica dificultou a efetiva aplicação da vagueza e abstração deste princípio; mas não se pode dizer que o direito dos trabalhadores rurais de acesso aos benefícios previdenciários – de maneira uniforme e equivalente, porém proporcional – eram tratados diferentemente pela Constituição.

14

Independentemente deste entendimento, o certo é que esta discriminação agravou a questão social e afastou, por largo tempo, a população rural da proteção social.

15

A uniformidade implica na homogeneidade dos eventos ou contingências a que estão expostos os trabalhadores urbanos e rurais e na necessidade de serem tratados de forma idêntica quando a eles submetidos. A equivalência aplica-se no que tange ao aspecto quantitativo e qualitativo das prestações que lhes são asseguradas, ou seja, a equiparação proporcional do valor das prestações em dinheiro e a extensão dos serviços que lhes serão prestados, levando-se em consideração a forma de participação no custeio da previdência social. Nota-se que, além deste princípio, a Constituição Federal, no § 2º do art. 202, na forma da redação anterior à EC. n. 20/98, já evidenciava a aplicação prática destas regras quando dispôs que para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. 3.3 Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios

A seletividade traduz-se pela correta adequação dos benefícios e serviços à real necessidade do protegido. É direcionado para o legislador. A distributividade representa a possibilidade do protegido ser alcançado por todos os benefícios e serviços, levando-se em consideração os que necessitam de mais proteção com a finalidade de reduzir as desigualdades sociais. Diz-se que, primeiro, dever-se-á selecionar o benefício ou serviço que seria adequado para suprir as contingências-necessidades do bem a ser protegido (a idade avançada, a saúde, a vida, a maternidade, outros),

12

PEREIRA NETTO, Juliana Presotto. A previdência social em reforma – O desafio da inclusão de maior número de trabalhadores. São Paulo: LTr. 2002. p. 70-71. 13

RIBEIRO, Julio César Garcia. A previdência social do Regime Geral na Constituição Brasileira. São Paulo: LTr. 2001. p. 102. 14

Voltaremos a tratar deste assunto no Capítulo V. 15

BALERA, Wagner. Introdução à seguridade social. “Introdução ao direito previdenciário”, coordenação de Meire Lúcia Gomes Monteiro. São Paulo: LTr. 1998. p. 49.

dentro de tipificações previamente positivadas com o fim de estabelecer o bem-estar para, depois, verificada a possibilidade e a necessidade do destinatário da prestação selecionada, distribuí-la aos destinatários do sistema a fim de estabelecer a justiça social. O assunto foi estudado pela Desembargadora Federal Marisa Ferreira dos Santos, em obra que tem o mesmo nome deste princípio, onde fixou os critérios de seleção das necessidades e de distribuição da proteção.

16

3.4 Valor da renda mensal dos benefícios substitutos do salário-de-contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado não inferior ao do salário mínimo Nota-se que no campo da previdência social as necessidades decorrem da perda ou redução dos rendimentos do trabalho do segurado. Os benefícios, que terão o condão de estabilizar esta desigualdade deverão recompor, com a maior precisão possível

17, a situação que os beneficiários detinham antes de ser alvo da

contingência social (idade avançada, invalidez, morte, outras). Esta situação nos remete para o objeto que representa exatamente o rendimento de seu trabalho e sobre o qual contribui para o sistema previdenciário; o salário-de-contribuição, com a garantia de recebimento do salário mínimo capaz de atender as suas necessidades vitais básicas e às de sua família (inc. IV, art. 7º da CF). 3.5 Financiamento e custeio

No afã e atingir o bem-estar e a justiça sociais, traçados no art. 193 da Constituição Federal como objetivo da ordem social

18, o legislador constitucional deliberou que à seguridade social competiria assegurar os direitos

relativos à saúde, à previdência e à assistência social. A consecução desta diretriz, que possui cunho universal, demanda recursos econômicos e financeiros que devem ser, por isso, suportados não só pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal mediante recursos provenientes das dotações orçamentárias, como também das contribuições sociais, de forma direta e indireta, a fim de culminar na operacionalização dos meios necessários e adequados para amparar as contingências dos destinatários da seguridade social. Firmou-se como tributária a natureza jurídica das contribuições sociais, após muitas discussões fundadas em duas linhas de teorias bem definidas por Jesus Clarke Perez; as de concepção jusprivatista, compreendendo as teorias do salário de previdência (teoria do prêmio de seguro, teoria do salário diferido, teoria do salário atual) e as que compreendem as teorias que vêem nas contribuições uma espécie de tributo, ou as de concepção juspublicistas (teoria fiscal, teoria parafiscal e teoria da exação sui generis)

19; e como dotações orçamentárias a

participação das pessoas jurídicas de direito público no financiamento e custeio da seguridade social. A expressão composta “contribuições sociais” foi incluída no direito positivo pátrio por intermédio da Emenda Constitucional n. 8, de 14 de abril de 1977 ao embutir no art. 43 da Constituição Federal de 1967 o inciso X com a seguinte redação: “contribuições sociais para custear os encargos previstos nos arts. 165, itens II, V, XIII, XVI e XIX, 166, § 1º; 175, § 4º, e 178.” Assim, as contribuições sociais que suportarão o financiamento da seguridade social, além dos recursos provenientes dos orçamentos dos entes públicos, estão referidas no art. 195 da Constituição Federal e advirão do empregador, incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e lucro; dos trabalhadores e dos demais segurados da previdência social e da receita de concursos de prognósticos. O raciocínio de que os empregados são os maiores beneficiários do sistema justificam sua participação no custeio, no entanto, este raciocínio ensejaria um afastamento do interesse dos empresários e do Estado no financiamento. No entanto, a participação do Estado se justifica em razão não só de possuir o caráter intervencionista adotado após a inauguração da segunda fase do constitucionalismo e criação dos direitos constitucionais de

16

SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. São Paulo: LTr. 2004. p. 190. “O critério de seleção das necessidades no campo da previdência social foi o de agrupá-las na categoria das decorrentes da perda ou redução da renda mensal do segurado. Isso porque o legislador constituinte verificou que a realidade demonstrava que a perda ou redução da renda era fator freqüente de geração de necessidades. A pesquisa seguinte centrou-se na identificação das contingências geradoras da perda ou redução de renda. Aí se verificou que a realidade, novamente, apontava uma série de fatos aptos a gerar a contingência: doença, invalidez, morte, idade avançada, nascimento de filhos, desemprego involuntário, prisão do segurado, tempo de serviço. Para essas contingências-necessidades o legislador encontrou uma fórmula de proteção social: o pagamento, em dinheiro, do benefício correspondente ao valor da necessidade suprida, tendo sempre em vista a cobertura dos mínimos vitais. Selecionadas as contingências-necessidades, formada a categoria dos necessitados de proteção, passou o legislador ao passo seguinte: distribuiu a proteção entre os sujeitos atingidos pelas contingências-necessidades arroladas.” 17

MARTINEZ, Wladimir Novaes. O salário-de-contribuição na lei básica da previdência social. São Paulo: LTr. 1993. p. 113. 18

Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. 19

CLARKE PEREZ, Jesus.; BORRAJO DACRUZ, Efren. Estudios jurídicos de prevision social. p. 75-106 apud OLIVEIRA, Antônio Carlos de. Direito do trabalho e previdência social. São Paulo: LTr. p. 132-133.

segunda geração, como também por ser alvo formal da função constitucional de promover o bem comum ou o bem-estar social, ou mesmo em razão de manter a ordem interna. Quanto aos empresários, a participação se caracteriza pelo interesse na manutenção do bem estar físico, mental e financeiro do empregado e de seus dependentes, o que sem dúvida culmina com maior desempenho no exercício profissional que, por outro lado, reflete em maior produtividade, lucro e faturamento

20.

Wagner Balera leciona que “O financiamento direto se dá por intermédio de contribuições sociais, ..., enquanto que a modalidade indireta, vale dizer, aquela na qual toda sociedade participa, será a orçamentária.

21”

Para tanto ficou determinado que a participação neste custeio deve ser eqüitativa; fundar suas bases na diversidade de financiamento, bem como que nenhum benefício poderia ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total, dimensionando assim três importantes princípios que devem ser aqui estudados; o princípio da diversidade da base de financiamento; o da equidade na forma de participação no custeio e o da contrapartida, insertos respectivamente nos incisos V e VI do art. 194 e § 5º do art. 195 da Constituição Federal. 3.5.1 Princípio da diversidade da base de financiamento O princípio da diversidade da base de financiamento tem ligação direta com a questão da arrecadação dos recursos necessários e indispensáveis para amparar as necessidades-contingências dos cidadãos. Mas não é só; deve esteiar-se numa ampla base de financiamento, distribuída por toda a sociedade de forma direta e indireta, contando com recursos de três grandes frentes; das dotações orçamentárias dos Entes Estatais; das contribuições sociais

22; concursos prognósticos e outras fontes que poderão ser criadas a qualquer momento para garantir a

expansão da seguridade social. Assim, evidenciando a diversidade da base de financiamento da seguridade social, o art. 195 da Constituição Federal nos dá a exata noção da enormidade de fontes de onde brotam os recursos financeiros. Além destas receitas previamente alinhadas, o § 4º do art. 195 estabelece uma fonte subsidiária de recursos que poderá ser instituída a qualquer tempo, por intermédio de lei complementar, desde que destinada a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, não se lhes aplicando o princípio da anterioridade

23 e

exigíveis em noventa dias; características estas próprias da espécie tributária que “constituem categoria autônoma”

24; e, finalmente, não poderão ter fatos geradores semelhantes aos dos impostos do sistema ou das

contribuições sociais já existentes. Mais ainda, os fatos geradores dessas novas contribuições não podem ser cumulativos.

25

“Com prudência, o constituinte imaginou que o sistema de seguridade social deveria merecer, com o tempo, expansão compatível com o crescimento do País e com o progresso econômico. A vida social há de caminhar no rumo da proteção integral (ideal da universalidade). As fontes de custeio existentes não podem sofrer expansão, por naturais limitações econômicas. Antevendo a necessidade de campo futuro de incidência de contribuições previdenciárias, o constituinte estabeleceu, no art. 195, que ‘A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção e expansão da seguridade social...’”.

26

3.5.2 Princípio da equidade na forma de participação no custeio A base de financiamento, escorada principalmente nos Entes Estatais e na sociedade, mostra um universo indiscutivelmente desigual; não apenas dentro da qualificação dos Entes Estatais onde se constata que a União possui arrecadação superior em relação aos Estados e Distrito Federal e, estes, em relação aos Municípios e, os Municípios relacionados entre si; mas também dentro da própria sociedade ao se analisar a capacidade

20

VIDAL NETO, Pedro. Natureza jurídica da seguridade social. São Paulo: Faculdade de Direito, 1993. Tese (Doutorado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo. p. 181-184. 21

BALERA, Wagner. Contribuições sociais. Caderno de Pesquisa Tributária, São Paulo, n. 17, p. 311-346. 1992. 22

Assevera a Desembargadora Diva Malerbi que nas contribuições sociais, ao contrário dos demais tributos, é relevante para caracterizar a exação não só a finalidade para a qual foi instituída, como também a afetação de sua receita ao custgeio da atividade estatal que é pressuposto de sua criação. (BRASIL. Tribunal Regional Federal da Terceira Região. Argüição de Inconstitucionalidade na Apelação em Mandado de Segurança n. 38.950/SP. Relatora: Desembargadora Federal Diva Malerbi. Diário da Justiça da União. 12 de dezembro de 1991). 23

“... é o valor nascido da aspiração dos povos de conhecer com razoável antecedência o teor e o ‘quantum’ dos tributos a que estariam sujeitos no futuro imediato, de modo a poderem planejar as suas atividades levando em conta as referências da lei.” COELHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988 – Sistema tributário. Rio de Janeiro: Forense. 1991. p. 315. 24

FARIAS, Paulo José Leite. Regime jurídico das contribuições previdenciárias. Revista de Previdência Social. São Paulo: LTr. nov. 1985. n. 180. p. 800. 25

COELHO, Sacha Calmon Navarro. Estudo breve sobre contribuições sociais às luzes da Constituição de 1988. Revista de Direito Tributário. 1996. São Paulo: Malheiros. n. 60. p. 101. 26

BALERA, Wagner. O custeio da previdência social na zona rural. Revista de Previdência Social. São Paulo: LTr. jun.1994. n. 163. p. 437.

contributiva de empregados e empregadores, aposentados e pensionistas, e até mesmo desempregados que contribuem facultativamente para o Regime Geral de Previdência Social; enfim, de toda a coletividade. Esta desigualdade na base de financiamento demanda a aplicação do princípio da eqüidade na forma de participação no custeio por meio do qual, dependendo da colocação do contribuinte na comunidade, ou do próprio Ente Estatal, deverá participar no custeio levando-se em consideração sua aptidão para suportar a carga tributária

27; ou seja, “a Constituição quer que, exata e precisamente, o legislador retire recursos de quem os tem,

para dar àqueles que não os têm.”28

Este raciocínio é compartilhado por Wagner Balera quando expõe que:

“Tal diretriz, estampada no inciso V do art. 194, parágrafo único, da Lei Suprema, há de ser entendida em conjunto com o denominado princípio da capacidade contributiva, que figura, de modo expresso, no § 1º do art. 145 da mesma Constituição. Deveras, a eqüidade é a dimensão específica da isonomia no campo do custeio da seguridade social.

29”

Assim as disposições gerais do sistema tributário nacional, fixados na Constituição Federal devem auxiliar na instrução das diretrizes do custeio da seguridade social a fim de que, sempre que possível, a contribuição tenha caráter pessoal, observando a graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte, baseando-se no seu patrimônio, nos seus rendimentos e nas atividades econômicas que executa, respeitando-se os direitos individuais, mas sempre com os olhos voltados para efetividade dos objetivos propostos pela ordem social

30.

“Em outras palavras, o preceito pode ser assim traduzido: quem ganha mais, paga mais, quem tem menos, paga menos; e quem não tem nada, não paga. No que tange às contribuições sociais, pensamos que idêntico raciocínio há de ser aplicado. Informam essas imposições o princípio do benefício: reportam-se a uma especial despesa ou especial vantagem referida ao contribuinte. Porém, configurando-se como impostos, as contribuições sociais deverão observar, naturalmente, o princípio da capacidade contributiva. Saliente-se que o texto fundamental, ao cuidar da seguridade social, em seu art. 194, parágrafo único estabelece competir ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos objetivos que elenca, entre eles ‘a equidade na forma de participação no custeio’ (inciso V), que, a nosso ver, nada mais é do que a aplicação, no campo das contribuições sociais, do princípio da capacidade contributiva.”

31

Esta assimetria implica o raciocínio de proporcionalidade entre o risco social da atividade econômica que o contribuinte executa e o montante que deverá destinar ao custeio do sistema, de modo que quem ganha mais deve contribuir com mais

32; quem ganha menos deve contribuir com menos, ou até mesmo não contribuir.

A equidade autoriza que se imponham maiores encargos aos que têm menos necessidades, menores encargos aos mais necessitados, e nenhum encargo aos que necessitam e não podem contribuir.

33

3.5.3 Princípio da contrapartida

Nota-se indiscutível nexo entre a prestação – benefícios e serviços – e a contribuição para sua consecução, de modo que aqueles não poderão ser criados, majorados ou estendidos sem esta (§ 5º do art. 195 da Constituição Federal)

34; eis o princípio da contrapartida.

Em sua obra dedicada ao estudo deste princípio, Uendel Domingues Ugatti explica que ele está consagrado no ordenamento jurídico nacional desde a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social, Lei n. 3.807, de 26 de agosto de 1960, tendo sido implementado em sede constitucional por intermédio da Emenda Constitucional n. 11, de 1965.

35

27

COSTA, Regina Helena. Princípio da capacidade contributiva. 3 ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 111. 28

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1984. p. 184. 29

BALERA, Wagner. A contribuição social sobre o lucro. Revista de Direito Tributário. 1996. São Paulo, n. 67, p. 292-322. 30

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: § 1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 31

COSTA, Regna Helena. Contribuições sociais e princípio da capacidade contributiva. Revista de previdência social. São Paulo: LTr. n. 166. set.1994. p. 687. 32

MARTINEZ, Wladimir Novaes. Princípios de direito previdenciário. 2. ed. São Paulo: LTr, 1985. p. 94. 33

SANTOS, Marisa Ferreira dos. Princípios constitucionais regentes da seguridade social. Revista do Tribunal Regional Federal da Terceira Região. São Paulo:

Thomson-IOB. Jan-fev.2004. n. 63. p. 60. 34

“Art. 195, § 5º. Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.” 35

UGATTI. Uendel Domingues. O princípio constitucional da contrapartida na seguridade social. São Paulo: LTr. 2003. p. 75-76.

Paulo José Leite Farias ensina que a se trata de uma norma dirigida ao legislador infra-constitucional a fim de que, na criação, majoração ou alargamento dos benefícios seja observado o equilíbrio financeiro do ”Caixa” previdenciário. Ressalte-se que este equilíbrio tem um aspecto intertemporal, tendo em vista que conforme asseverava Lord Beveridge a idéia-força da seguridade social é a da “solidariedade entre gerações”, de tal sorte que a geração presente custeia prestações a serem percebidas pelas gerações futuras.

36

“É uma regra endereçada ao legislador, porquanto é do Congresso Nacional a competência constitucional para legislar sobre previdência social. Tem ela por fim evitar a criação de novas prestações, além das asseguradas por esta lei, sem a necessária cobertura financeira. Nesta Lei Orgânica, o plano de benefícios corresponde ao plano de custeio, de maneira que se estará estabelecendo o desequilíbrio entre os dois planos, se criado benefício novo sem que, em contrapartida, seja prevista a respectiva receita de cobertura.”

37

Esta previsão constitucional tem significado muito importante na medida em que, conforme explica Misabel Derzi, sempre se pretendeu corrigir a economia, as graves injustiças e as distorções sociais através da Previdência Social.

38

Assevera o Professor Wagner Balera que, na vida social, rumo ao ideal de universalidade, novos riscos determinarão a necessária ampliação da cobertura. As despesas decorrentes destas novas coberturas dependerão da majoração das contribuições existentes ou da instituição de outras. No entanto, somente terão validade constitucional as providências que ampliam a cobertura se houver específica previsão normativa das fontes de custeio das novas prestações. Sem a contrapartida, o sistema de seguridade social não estaria, jamais, apto a proporcionar proteção. Naturalmente que dados estatísticos, demográficos, econômicos e institucionais serão observados nesta atividade legislativa.

39

4 Conclusão

Os princípios informadores da previdência social, também colocados no texto constitucional como “objetivos” do sistema previdenciário, visam alcançar a proteção de todas as pessoas que dele participam. Para tanto, coloca-as como destinatárias (segurados e dependentes) dos ideais de bem-estar e Justiça sociais consoante previsão do art. 193 da Constituição Federal; todavia, buscam também estabelecer uma forma adequada e coerente de financiamento, escorada na diversidade e equidade de participação no custeio do sistema. Esta relação de prestação/contraprestação revela que se trata de um Sistema de caráter eminentemente contributivo, porém solidário. Revela-se também que deve haver perfeito equilíbrio entre o custeio e a distribuição dos benefícios, donde revela-se como um dos mais importantes princípios, diga-se de passagem fundamental para manutenção do Sistema Previdenciário, aquele que prevê que nenhum benefício será criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total (contrapartida). Finalmente, verifica-se que a Previdência Social está sempre vulnerável às mutações sociais decorrentes da dinâmica movimentação demográfica (envelhecimento da população; redução do número da população economicamente ativa; redução da natalidade; aumento da expectativa de sobrevida; e outras) que implica a necessidade de ajustes e reformas que deverão ser feitos com efetiva subordinação aos princípios em análise; daí a importância dos mesmos.

Esta matéria pode ser reproduzida desde que citada a fonte.

36

FARIAS, Paulo José Leite. Regime jurídico das contribuições previdenciárias. Revista de Previdência Social. São Paulo: LTr. nov. 1985. n. 180. p. 799. 37

ROSA, Albino Perira da. A Lei Orgânica da Previdência Social. Rio de Janeiro: Melso. 1960. p. 242. Apud. UGATTI. Uendel Domingues. O princípio constitucional da contrapartida na seguridade social. São Paulo: LTr. 2003. p. 72. 38

DERZI, Misabel Abreu Machado. Contribuições Sociais. Caderno de Pesquisa Tributária. São Paulo: Centro de Extensão Universitária e Editora Resenha Tributária. abr.1992. n. 17. p. 116. 39

BALERA, Wagner. A contribuição social sobre o lucro. Revista de Direito tributário. São Paulo: Malheiros. 1996. n. 67. p. 298. No mesmo sentido: BALERA, Wagner. Contribuições sociais. Caderno de Pesquisa Tributária. São Paulo: Centro de Extensão Universitária e Editora Resenha Tributária. n. 17. abr. 1992. p. 321.