ppa e finanças públicas · 2015-11-16 · abop slide 2 xi semana de ... (oferta x custo) b)...

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XI Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas XI Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

PPA e Finanças Públicas

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Ementa 1. Cenário e arranjo institucional

i. Sociedade, Estado e Mercado

a) Papel do Estado

ii. Política macroeconômica: crescimento, financiamento e inflação

a) Política Monetária (Oferta X Custo)

b) Política Cambial (Bretton Woods, Industrialização, Exportação)

c) Política Fiscal (Regressivo X Progressivo)

iii. Regulação do Mercado

iv. Inserção no Mercado

2. 1º Exercício: Relação estado/mercado em casos selecionados

3. Finanças Públicas

i. Alcance e possibilidades de financiamento do Estado

ii. As conexões entre o planejamento, o PPA e as finanças públicas

4. Relação do PPA com instrumentos que operacionalizam o gasto

i. CF, 4320, LDO, LOA, LRF, BNDES, FAT, Fundos e Bancos Públicos

5. PPA

i. Fonte de Recursos Financeiros

ii. Distribuição dos Recursos Financeiros

6. 2º Exercício: A racionalidade dos instrumentos que operacionalizam o gasto

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Mediações

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Papel do Estado Consenso:

Monopólio da Violência, Rep. Externa, Leis, Tributação e Moeda

Garantia da propriedade privada e dos contratos

Perspectiva neoclássica (Estado Mínimo) Bem-estar advém da auto-regulação do mercado (mão invisível, Adam Smith) via

diminuição dos custos de produção

Bens e serviços: apenas os exclusivos do Estado

Perspectiva do interesse público (Estado Social) Bem-estar advém da ação pública democrática mediando a produção e orientando-

a para a garantia do exercício dos direitos (equidade, igualdade)

Função social da propriedade

Regulação do mercado (Keynes)

Bens e serviços:

o Exclusivos do Estado

o Outros que se coloquem como estratégicos para o desenvolvimento (Bancos, petrolíferas, mineradoras, infraestrutura, etc.)

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E o Estado brasileiro? Constituição Federal de 1988:

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

o I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

o II - garantir o desenvolvimento nacional;

o III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

o IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos (...)

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições (...) de intervenção no domínio econômico (...) ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas.

Art. 170. A ordem econômica (...) tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Art. 173, § 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.

Art. 173, § 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este (...) indicativo para o setor privado.

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Poder do Estado: Intervenção no domínio econômico

Política Macroeconômica

Política Monetária

Política Cambial

Política Fiscal

Regulação do Mercado

Inserção no Mercado

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Política Macroeconômica: Política Monetária

Gestão da moeda

Inflação

Taxa Básica de Juros

Títulos públicos: emissão e compra

Compulsório

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Fonte: Banco Central do Brasil

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Taxa de Inflação (IPCA)

Fonte: IBGE

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30

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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Taxa Selic

Taxa Real

Evolução da Taxa SELIC


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Política Macroeconômica: Política Cambial

Bretton Woods

Divisas internacionais

Balança Comercial

Balanço de Pagamentos

Vulnerabilidade externa

Exportação

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0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

US$

US$ - IPCA

Evolução US$ - Plano Real

13/01/99 – É adotado o câmbio flutuante – 1US$ - R$ 1,21

03/03/99 – Desvalorização do Real – 80% em 90 dias – 1US$ - R$ 2,16

22/10/02 – Máxima cotação do dólar: R$ 3,95 - mês da eleição de Luiz Inácio Lula da

Silva.

2008 – Dólar varia de R$ 1,58 à R$ 2,47 devido a crise no sistema bancário dos EUA e

UE.

Se corrigido pelo IPCA, hoje o dólar estaria cotado a R$ 4,40.

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0

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100

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250

300

350

400

38,8 51,8 60,1 52,2 44,6 36,3 33 35,9 37,8

49,3 52,9 53,8

85,8

180,3 193,8

238,5

288,6

352 373

358 362

Reservas Internacionais - US$ Bilhões

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3500

Alemanha Índia Brasil Rússia Área do Euro Japão China

227 293

376 493

808

1.238

3.341

Reservas Internacionais - US$ Bilhões

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Funções

Alocação

Redistribuição

Estabilização econômica

Sistema Tributário

Progressividade x Regressividade

Renúncias, Isenções, Alíquotas

Metas fiscais

Política Macroeconômica: Política Fiscal

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Carga tributária por base de incidência

49,22

25,76

19,02

3,7 2,19 0,1

Bens e Serviços Folha de Salários

Renda Propriedade

Transações Financeiras Outros

Fonte: RFB/2011

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0%

10%

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Dívida Líquida do Setor Público - % do PIB

Fonte: BCB

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Despesa corrente x Despesa de capital

Gasto Social x “Investimento”

O salário mínimo

Política Macroeconômica: Política Fiscal

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Fonte: IPEA

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Fonte: SIAFI

Orçamento autorizado para 2012*

(*) Serviços da dívida desconsiderados

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Evolução do Salário Mínimo

Fonte: Dieese Município: São Paulo

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O que é: relações que envolvem o atendimento à população, com equidade, e o

financiamento da ação pública.

Quem é atendido e em que condições?

Que estrutura o Estado disponibiliza pra atender quem anda de avião?

E pra quem anda de ônibus?

Quem presta serviço?

Ente público? Qual?

É privado? A racionalidade é a mesma?

Quem paga a conta?

Tributo progressivo ou regressivo?

Quanto custa? (1+1 não é igual a 2)

Que políticas tem prioridade?

Burocracia do sistema penitenciário x Burocracia da arrecadação

Burocracia do Controle x Burocracia das Cias. de Água

QUALIDADE DO GASTO

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Debate dominante:

Foco “fiscalista”

Quantidade ou qualidade do gasto?

Qualidade do gasto x gasto com qualidade

Quais portas se abrem?

A linguagem importa?

GASTO COM QUALIDADE

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DIMENSÕES:

limitada: eficiência (o custo do atendimento)

ampliada: eficiência + eficácia (beneficiário, local e tempo) +

efetividade (com equidade)

adequada: dimensão ampliada + estratégia de financiamento

(progressividade/regressividade no financiamento e no

atendimento)

Perspectivas Economizar luz

Implementar o Programa de Aquisição de Alimentos

GASTO COM QUALIDADE

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Qualificando o debate fiscal...

Dimensão do fundo público: estado mínimo ou indutor?

Arrecadação: tributação progressiva ou regressiva?

Distribuição do fundo público: pacto federativo equalizador ou gerador da desigualdade?

Gasto público: encargo ou investimento?

Tem alguma forma de cumprir a Constituição sem gastar ou sem alterar o padrão de financiamento? Enquanto isso...

GASTO COM QUALIDADE

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Regulação do Mercado

Contexto recente: redução das funções do Estado

“Crise fiscal”

Crise de legitimidade

Representação negativa do Estado

Privatizações

Desnacionalização de boa parte do capital

Criação das agências reguladoras

Esvaziamento dos Ministérios

Consequência: Perda de poder do Estado para regular o mercado (especialmente por dentro)

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Inserção no Mercado

O poder das estatais

Banco do Brasil

Caixa Econômica Federal

Petrobras

As obras de infraestrutura

Minha Casa, Minha Vida

PAC

O Programa de Aquisição de Alimentos

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Estudos de caso

Crédito: a queda da taxa de juros

Combustível: a atuação da Petrobras

Energia Elétrica: a queda na conta de luz

Cartão de crédito: barateamento nas transações

Cesta básica: a isenção de tributos federais

Automóveis e linha branca: a redução do IPI

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Estudo de caso: Crédito

Decisão política Para que? Como? Riscos

o Juros mais baixos

o Ampliar o acesso ao crédito

o Induzir investimento

produtivo ao invés

de “rentista”

o Reduzindo SELIC

o Usando bancos públicos

para forçar o mercado a

diminuir a taxa para o

varejo

Inflação, por duas vias:

o Juros baixos:

muita grana

circulando

o Juros baixos

evasão de

capital

especulativo

desvalorização

cambial:

produtos

estrangeiros

mais caros

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Estudo de caso: Combustível


o Preço estável de combustível

o Incentivar competitividade controlando custo de transportes

o Evitar que alta de

preço de

combustível

provoque

aceleração

inflacionária

o Subsidiar a importação e distribuição de combustível

o Redução da CIDE-

combustíveis a ZERO

o Deteriorização das contas da Petrobrás, desagradando acionistas

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Estudo de caso: Energia Elétrica


o Redução na conta de energia elétrica

o Incentivar competitividade controlando custo com energia

o Usar baixo preço de

energia para

manutenção da

estabilidade

inflacionária

o Melhorar orçamento

doméstico liberando

dinheiro para consumo

o Regulando e intervindo no setor de energia elétrica

o Condicionando

ampliação dos contratos

de concessão caso a

empresa concorde com a

redução nos lucros

o Redução da margem de lucro das empresas de energia (geração, transmissão e distribuição), desagradando acionistas

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Estudo de caso: Cartão de Crédito


o Preços mais baixos para quem paga em dinheiro ao invés de cartão ou boleto

o Tornar

operação de

cartão de

crédito mais

barata ao

consumidor

o Estimular consumo

o Combater inflação

evitando que custos

de serviços de

cartão de crédito e

boleto nivelem os

preços para cima

o Regulando e intervindo no setor financeiro, reduzindo as margens das operadoras de cartão de crédito

o Alterar legislação,

permitindo preços

diferentes para meios de

pagamento diferentes

(boleto, dinheiro, cartão)

o Redução da capacidade de gerar lucro das empresas de cartão, desagradando acionistas

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Estudo de caso: Cesta Básica


o Cesta básica mais barata

o Incentivar consumo

o Controlar inflação

o Estimular produção

de alimentos

o Diminuir a

regressividade da

carga tributária

o Isenção fiscal de todos os itens da cesta básica

o Apelo público ao

empresariado para que

permita que a redução

de preços chegue ao

consumidor

o Apropriação do mercado de parte da diferença de preço

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Estudo de caso: Redução do IPI


o Baratear produtos selecionados (linha branca, automóveis, etc.)

o Proteger e estimular emprego

o Estimular o

consumo

o Isenção fiscal do Imposto sobre Produto Industrializado

o Aumento do tráfego de veículos

o Concentração

de capital nas

montadores

(capital

transnacional)

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Estudos de caso: reflexões Escolhas políticas

Incentivo à competitividade

Combate ao capital especulativo e “rentista”

Estímulo ao consumo

Estímulo ao emprego

Controle da inflação por abordagens inovadoras

Instrumentos utilizados

Regulação e intervenção no mercado para diminuir “custo-brasil” (Energia, Financeiras, Combustível)

Utilização de estatais para alterar lógica de mercado (BB, Caixa, Petro)

Articulação da bancada no Congresso promover melhorias em marcos regulatórios

Apelo a públicos específicos (Bancos, empresariado)

Abordagem inovadora de combate à inflação:

o corte de custos

o grandes incentivos à oferta ao invés de “podar” a demanda

o disputa a concentração do capital em alguns setores

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Finanças Públicas : Como o Estado se financia?

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Finanças Públicas

Possibilidades:

Emissão de moeda

Tributação

Emissão de títulos (endividamento)

Operar no mercado (Resultado das estatais)

Bancos Públicos

Fundos

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Contexto

• Crise do planejamento dos anos 80 e 90

• Fortalecimento da burocracia do Controle

• Institucionalização racional-compreensiva

• Retomada do Estado indutor do desenvolvimento em 2003

• Solução de gestão por fora do sistema formal

• Questionamento do modelo

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Planejamento, PPA e Finanças Públicas

Planejamento

Orçamento Geral

da União

PPA Financiamento Extra-Orçamentário

Arrecadação

Tributária

Emissão de Títulos

Bancos públicos

Fundos

Gasto

Público

$

$

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Modelo de Estado X Institucionalidade Desejável

Liberal

Estado deve se limitar aos

serviços essenciais e deixar

o resto para o Mercado

Institucionalidade

• Execução “enfraquecida”

• Controle e Fiscalização

fortalecidos

Desenvolvimentista Estado é o principal indutor

do desenvolvimento, deve

ser capaz de atuar onde a

iniciativa privada não chega

ou chega de forma

insuficiente

Institucionalidade • Planejamento

• Execução fortalecida

• Controle e

Fiscalização voltados

para o fazer

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Diagnóstico atual

Institucionalidade “Liberal”

Execução “enfraquecida”

Controle e Fiscalização

fortalecidos

Estado Desenvolvimentista

Estado é o principal indutor

do desenvolvimento, deve

ser capaz de atuar onde a

iniciativa privada não chega

ou chega de forma

insuficiente

2003* dias atuais 1990 dias atuais

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Resultado

Institucionalidade inadequada

Planejamento

e Execução

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Relação do PPA com instrumentos que operacionalizam o gasto

PPA

LDO

LOA

4.320

Bancos

Públicos

Fundos: FAT; FGTS

BNDES Estatais

LRF

Constituição Federal

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CF 1988

Art. 165. § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal

para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta

Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e

apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados

com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades

inter-regionais, segundo critério populacional.

Art. 174. § 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do

desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os

planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

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PPA LRF

4.320

“O PPA 2012 - 2015 é instrumento de planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas, orientar a definição de prioridades e auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável.”

“A construção de um país moderno, igualitário, diverso e soberano exige um planejamento que viabilize a ação pública por meio da reconstrução dos canais que favoreçam a ação do Estado.”

LRF – “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas...”

Lei 4.320 – Normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle de orçamentos.

Sinergias Oposição

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O caso da LDO

CF 88 LRF

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Subconsciente da população

• Estado não sabe fazer

• Corrupção em todos os cantos

• O melhor é privatizar

• A iniciativa privada (Mercado) resolve tudo

• Obsessão pelo Controle!

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Implementação Confrole

Superávit

PPA LDO

LDO: entre os debates no Congresso e a estrutura pós LRF.

Capítulos – custos e obras de engenharia; disposição sobre as obras e os serviços

de engenharia com índicios de irregularidade graves.

Direcionada para o controle e eficiência do gasto (amarra)

O custo social da indisponibilização de bens e serviços públicos

Inovação – art. 94

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A decisão política de fazer...

... para fazer tem que gastar!

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PPA

Relação de complementaridade.

O processo de implementação das políticas não se restringe aos recursos financeiros e muito menos ao orçamento. (PAC; Minha Casa Minha Vida)

O foco deve ser a execução das políticas públicas, independente do “tempo” do PPA.

Financeiros

(LOA; Bancos

Públicos,

BNDES;

Estatais)

Recursos

necessários a

implementação

do Políticas

declaradas no

PPA

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Execução Global PAC 2


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Evolução do desembolso do BNDES


R$ Bilhões

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FGTS¹: Arrecadação: 72,3 bilhões

Recursos liberados: 93,2 bilhões

Resultado : 5 bilhões

Patrimônio líquido: 41 bilhões

Total de ativos: 290,3 bilhões

495 mil unidades habitacionais financiadas

34,9 bilhões em financiamento para habitação popular, saneamento e infraestrutura .

FAT: Pelo menos 40% dos recursos do fundo são destinados ao financiamento de programas

de desenvolvimento econômico através do BNDES, enquanto a parcela restante custeia o programa de seguro desemprego e o abono salarial.

Em 28/02/2013, o saldo de recursos do FAT no Sistema BNDES era de R$ 161,72 bilhões.

¹Valores referentes a 2011


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Evolução do crédito no Brasil

47 % do volume de crédito foi destinado a pessoas físicas e 53% a pessoas jurídicas.


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CF: PPA referenciado nos objetivos da república x no orçamento

4.320: custeio x investimento

LDO: controle de custos. Qual custo?

LOA: orçamento por resultados x regras de remanejamento

8.666: § 2o As obras e os serviços somente poderão ser

licitados quando:

IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas

estabelecidas no PPA, quando for o caso.

RDC: o conceito de eficiência na contratação

LRF: dimensão fiscal do gasto x condição para atendimento (RCL x despesa de custeio)


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Fontes de Recursos – PPA 2012-2015

Linguagem própria - diferente e complementar à LOA

Planejamento x orçamento plurianual

Outras fontes de recursos

Meios não-orçamentários (cria condição para fazer)

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Evolução do volume de recursos dos PPAs


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Os recursos extraorçamentários

representam 48,9% das despesas

discricionárias do PPA

Fonte R$ Trilhões %

Fiscal/Seguridade 3,70 68,2%

Extraorçamentária* 1,36 25,0%

Investimentos Estatais 0,37 6,8%

Total 5,43 100,0%

Despesas Discricionárias:

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Financiamento Extra-orçamentário:


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Bancos:

Total: 827,8 Bilhões


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Recursos Privados:

Total: 312,1 Bilhões


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DESENVOLVIMENTO

PRODUTIVO E

AMBIENTAL

14,6%

SOCIAL

56,8%

INFRAESTRUTURA

26,3%

ESPECIAIS

2,3%

Distribuição dos recursos

financeiros nos Programas

Temáticos do PPA 2012-2015

Alocação de Recursos Financeiros PPA 2012-2015

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Fato 1: A política de superávit fiscal economiza cerca de 110 bilhões de reais por ano para

utilizar na dívida pública (principal e juros)

- Contexto de criação: 1998 Brasil em crise empréstimo FMI cartilha de

política econômica

Fato 2: Orçamento estimado de algumas políticas possíveis:

Pede-se:

1. Calcule o custo social anual da política de superávit primário. Utilize como parâmetro

para o cálculo uma combinação à sua escolha das políticas do “Fato 3”. O resultado do

cálculo deverá expresso em entregas para a sociedade, não em valor monetário.

2. Sabendo que a União Européia tolera que seus países membros (e “prontos”!)

incorram em déficit primário de até 3% do PIB, posicione-se em relação à política de

superávit atual no Brasil: manter, abolir ou flexibilizar?

Bolsa Família

R$ 30 bi

Bolsa Família (anual)

R$ 30 bi

UFRJ

R$ 2,2 bi

UFRJ (custeio anual)

R$ 2,2 bi

Trem Bala

R$ 35 bi

Trem Bala (Campinas RJ)

R$ 35 bi

Metrô

R$ 5,5 bi

Metrô (10km + 4 estações)

R$ 5,5 bi

Estrada dupla Estrada dupla (100km)

R$ 1 bi

Hospital Hospital alta complexidade Construção + equipamentos

R$ 1 bi

Minha Casa,

Minha Casa, Minha Vida

R$ 35 bi

UHE Belo

R$ 19 bi

UHE Belo Monte

R$ 19 bi

Polícia Federal

R$ 1,7 bi

Polícia Federal (anual)

R$ 1,7 bi

Estádios Copa

R$ 12 bi

Estudo de caso hipotético

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Obrigado!

Diretoria de Gestão do Ciclo do Planejamento

[email protected]

(61) 2020-4800

www.planejamento.gov.br

Ministério

do Planejamento

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LDO 2013

Art. 94. O Congresso Nacional levará em consideração, na sua deliberação pelo bloqueio ou desbloqueio da execução física, orçamentária e financeira de contratos, convênios, etapas, parcelas ou subtrechos relativos aos subtítulos de obras e serviços com indícios de irregularidades graves, a classificação da gravidade do indício, nos termos estabelecidos nos incisos IV, V e VI do § 1o do art. 93, e as razões apresentadas pelos órgãos e entidades responsáveis pela execução, em especial:

I - os impactos econômicos e financeiros decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do empreendimento;

II - os riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do empreendimento;

III - a motivação social e ambiental do empreendimento;

IV - o custo da deterioração ou perda das parcelas executadas;

V - as despesas necessárias à preservação das instalações e dos serviços já executados;

VI - as despesas inerentes à desmobilização e ao posterior retorno às atividades;

VII - as medidas efetivamente adotadas pelo titular do órgão ou entidade para o saneamento dos indícios de irregularidades apontados; e

VIII - o custo total e o estágio de execução física e financeira de contratos, convênios, obras ou parcelas envolvidas.

ppa e finanças públicas · 2015-11-16 · abop slide 2 xi semana de ... (oferta x custo) b)...

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