por que o trabalho foi realizado? - auditoria.cgu.gov.br · destinam-se, ainda, para ciência dos...

RELATÓRIO Nº 201503885

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO?

Apuração de Representações e Demandas Sociais - Município de Jacaré dos Homens/AL. Fiscalização sobre aplicação, pelo município, de recursos federais do programa 2030 - Educação Básica / 0E36 - Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb, nos exercícios 2012 e 2013, envolvendo cerca de R$ 8,7 milhões, em recursos federais. Trabalhos realizados em dezembro/2015.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

Apuração de situações presumidamente irregulares, ocorridas na aplicação de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, no município de Jacaré dos Homens/AL, apontadas à CGU.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS?

Com base nos exames possíveis, concluiu-se que a aplicação dos recursos federais não está adequada e exige providências de regularização. As seguintes falhas foram identificadas: (i) impropriedades relativas ao comparecimento de alunos do segmento EJA, com ocorrência, na amostra, de gasto impróprio no valor de R$ 27.948,91; (ii) quanto ao pagamento de despesas com transporte escolar: realização imprópria de subcontratação dos serviços e utilização de veículo fora dos padrões exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro; e (iii) existência de servidores com acumulação irregular de cargos públicos.

Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da

União

Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Examinada: GAB DO PREFEITO

Introdução

1. Introdução

Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida a partir de informações

encaminhadas pelo Ministério Público Federal – Procuradoria da República em

Arapiraca/AL, ocorridas na Prefeitura de Jacaré dos Homens/AL, apontadas ao Ministério

da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao

Processo nº 00202.000260/2015-01.

A fiscalização teve como objetivo analisar a execução local do Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –

Fundeb.

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 9 a 11 de dezembro de 2015 sobre a

aplicação de recursos federais do programa 2030 - Educação Básica / 0E36 -

Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica

e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb no município de Jacaré dos

Homens/AL.

O total de recursos avaliado foi de R$ 8.752.741,07, sendo R$ 4.228.390,57 corresponde ao

Fundo do exercício de 2012 e R$ 4.524.350,50, referente ao exercício 2013.

Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao

Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e

registros fotográficos, além de análise documental.

Relatório de Demandas

Externas

Número do relatório: 201503885

Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados,

tendo se manifestado em 10 de março de 2016.

1.1. Informações sobre a Ação de Controle

Ordem de Serviço: 201503885

Número do Processo: 00202.000260/2015-01

Município/UF: Jacaré dos Homens/AL

Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO

Instrumento de Transferência: Não se Aplica

Unidade Examinada: GAB DO PREFEITO

Montante de Recursos Financeiros: R$ 27.948,91

2. Resultados dos Exames

Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela

tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela

existência de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria.

2.1 Parte 1

Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de

medidas preventivas e corretivas seja dos gestores federais.

2.2 Parte 2

Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos

apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece-

se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada

contextualização das constatações relatadas na primeira parte.

Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de

recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas

ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à

tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Esta Controladoria não

realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas

constatações.

2.2.1. Impropriedades relativas ao comparecimento de alunos do segmento EJA.

Ocorrência, na amostra, de gasto impróprio no valor de R$ 27.948,91.

Fato

A equipe de fiscalização da CGU-Regional/AL, por intermédio da Solicitação de

Fiscalização nº 2/2015, solicitou diários de classe pertencentes a turmas e escolas

selecionadas por amostragem.

Na análise documental do conteúdo dos diários de classe das turmas do segmento Educação

de Jovens e Adultos – EJA, foram constatadas impropriedades, a seguir detalhadas:

a) elevado número de faltas não justificadas dos alunos do segmento Educação de Jovens e

Adultos – EJA.

Em 2011, a Escola Municipal Ernani de Figueiredo Magalhães (código/INEP nº 27221032)

dispôs de turma única do 5º ano EJA, no período noturno.

Examinando os Diários de Classe, preenchidos sob a responsabilidade dos professores

contratados pela Administração municipal, foi constatada a existência de alunos com

excessivo número de faltas, superior a 25%, que automaticamente implica em sua

reprovação (Parecer/CNE-CEB nº 5, de 7 de maio de 1997), tendo repercussão, também, nos

valores investido no Fundeb e no Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae.

Para 2011, a Portaria Interministerial nº 1.459, de 30 de dezembro de 2010, que apresenta o

valor anual por aluno estimado, por etapas, modalidades e tipos de estabelecimentos de

ensino da educação básica (Art. 15, III, da lei nº 11.494/2007), estipulou em R$

1.377,64/alunoEJA/ano, todavia os exemplos abaixo discriminados evidenciam que a cota

em alusão não foi aplicada integralmente nos estudantes, dada a baixa presença nas salas de

aula:

Quadro 1 – Relação de alunos com baixa frequência escolar nas disciplinas Português

e Matemática

Nome

Disciplina: Português Disciplina: Matemática

Aulas

ministradas

Faltas

injustificadas

Percentua

l de faltas

Aulas

ministradas

Faltas

injustificadas Percentual

A. G. S. (nº

1)

139

88 63,3%

139

117 84,17%

A. dos S. (nº

3) 87 62,59% 117 84,17%

C. E. da S.

(nº 5) 85 61,15% 117 84,17%

D. M. de O.

(nº 7) 96 69,06% 117 84,17%

G. C. (nº 12) 86 61,87% 117 84,17%

H. dos S. da

S. (nº 13) 110 79,13% 117 84,17%

I. do C. L.

(nº 14) 107 76,97% 117 84,17%

J. F. da S. (nº

16) 104 74,82% 100 71,94%

Quadro 1 – Relação de alunos com baixa frequência escolar nas disciplinas Português

e Matemática

Nome

Disciplina: Português Disciplina: Matemática

Aulas

ministradas

Faltas

injustificadas

Percentua

l de faltas

Aulas

ministradas

Faltas


J. A. L. da S.

(nº 19) 106 76,26% 102 73,38%

J. S. dos S.

(nº 21) 107 76,97% 117 84,17%

Quadro 2 – Relação de alunos com baixa frequência escolar nas disciplinas História

e Geografia

Nome

Disciplina: História Disciplina: Geografia

Aulas

ministradas

Faltas

injustificadas

Percentual

de faltas

Aulas

ministradas

Faltas


A. G. S. (nº

1)

43

39 90,69%

106

85 80,18%

A. dos S.

(nº 3) 41 95,34% 90 84,9%

C. E. da S.

(nº 5) 39 90,69% 85 80,18%

D. M. de O.

(nº 7) 39 90,69% 93 87,73%

G. C. (nº

12) 39 90,69% 95 89,62%

H. dos S.

da S. (nº

13)

39 90,69% 93 87,73%

I. do C. L.

(nº 14) 39 90,69% 95

89,62%

J. F. da S.

(nº 16) 39 90,69% 95

89,62%

J. A. L. da

S. (nº 19) 27 62,79% 78 73,58%

J. S. dos S.

(nº 21) 39 90,69% 82 77,35%

b) evasão de alunos do segmento EJA.

No que diz respeito à execução do segmento EJA em 2012, constata-se a evasão escolar

ocorrida em momento posterior à data-limite fixada para levantamento do Censo Escolar do

ano em referência (art. 2º da Portaria/MEC nº 264, de 26 de março de 2007).

Quadro 3 – Relação de alunos evadidos Escola Identificação da turma Alunos evadidos

Pedro de Oliveira

Turma “B”, período noturno

C. da S. (nasc.: 15/05/1983)

C. S. G. (nasc.: 24/05/1978)

G. B. dos S. (nasc.: 10/02/1975)

J. M. da S. (nasc.: 06/02/1992)

M. B. da S. (nasc.: 19/03/1954)

Turma “EJA”, período noturno,

multisseriada (1º ao 5º anos)

A. L. da S. (nasc.: 13/06/1972)

G. dos S. da S. (nasc.: 30/09/1978)

M. A. C. (nasc.: 20/01/1969)

M. E. B. da S. (nasc.: 15/01/1969)

N. R. de M. (nasc.: 12/07/1979)

Assim sendo, houve alocação de recursos na execução do segmento EJA em 2011 e 2012 em

valores que não correspondem ao número efetivo de alunos matriculados e presentes nas

salas de aula: considerando a relação de alunos com baixa presença em sala de aula (10

estudantes da Escola Municipal Ernani de Figueiredo Magalhães que, em média, tiveram

faltas em 81,12% das aulas ministradas, em 2011) e com evasão escolar (10 estudantes da

Escola Municipal Pedro de Oliveira, em 2012), incidindo o valor anual do aluno EJA aos

correspondentes exercícios financeiros (Portarias Interministeriais nºs 1.459, de 30 de

dezembro de 2010 e 1.809, de 28 de dezembro de 2011), estima-se gasto impróprio de R$

27.948,91.

##/Fato##

Manifestação da Unidade Examinada

A Prefeitura de Jacaré dos Homens/AL, por intermédio do Ofício nº 054/2016 – SME, de 10

de março de 2016, assim se manifestou:

“Segundo entendimento da equipe de fiscalização dessa Controladoria, foram detectados as

seguintes impropriedades:

a) Elevado número de faltas não justificadas dos alunos do segmento de Educação de

Jovens e Adultos - EJA, relacionando-se 10 (dez) alunos com baixa freqüência nas

disciplinas de português, matemática, história e geografia, em 2011;

Em relação à suposta impropriedade apontada no item "a", analisando o caso de uma Turma

única da 5ª Etapa de EJA da Escola Ernani de Figueiredo Magalhães, relativa a uma turma

de 8º e 9º ano (Código INEP 27221032), de 2011, a equipe de fiscalização fez a seguinte

observação: "Examinando os Diários de Classe, preenchidos sob a responsabilidade dos

professores foi constatada a existência de alunos com excessivo número de faltas, superior

a 25%, que automaticamente implica em sua reprovação (Parecer/CNE-CEB nº 5, de 7 de

maio de 1997), tendo repercussão, também, nos valores investidos no FUNDEB e no

Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE". (Grifo nosso).

Inicialmente, cabe-nos tecer algumas considerações, a fim de contextualizarmos essa

modalidade de ensino - EJA, que se diferencia das demais.

A EJA, Sr. Controlador, é uma modalidade da Educação Básica, que no seu processo

pedagógico deve levar em consideração quem são os seus sujeitos-trabalhadores-estudantes,

os quais predominantemente são sujeitos advindos de um contingente plural e heterogêneo

de jovens e adultos marcados pelo trabalho árduo, na maioria dos casos, em áreas rurais,

ocupando trabalhos na roça, no campo, como é o caso específico em análise (Jacaré dos

Homens). Como preconiza o próprio Parecer CNE/CEB nº 15/98, os trabalhadores-alunos da

EJA "(...) são adultos ou jovens adultos, via de regras pobres, e com vida escolar mais

acidentada. Estudantes que aspiram a trabalhar, trabalhadores que precisam estudar

(...)". São sujeitos de direitos, trabalhadores que participam concretamente da garantia de

sobrevivência do grupo familiar ao qual pertencem. Essa á a clientela a que se destina a

referida modalidade de ensino, a qual deve ser flexível, a fim de atender às necessidades

desses indivíduos, (grifo nosso)

Nessa direção, a escola deve representar para esse trabalhador-estudante uma instituição

aberta, considerando e valorizando os interesses, conhecimentos e expectativas desses

sujeitos, que vivem um percurso escolar de repetidas entradas e saídas na escola

(realidade, aliás, nacional e não localizada), ou seja, entre o conflito de ausências e

permanências, optando sempre pela sobrevivência da família e de si, sem se ater

primordialmente ao número de "presenças" em sala de aula. Caso a avaliação para

aprovação ou reprovação em relação a esse aluno seja meramente quantitativa

(quantificando o percentual de "presença" em sala de aula), essa modalidade de ensino estará

fadada ao fracasso total, (grifo nosso)

Por isso, a escola deve favorecer a sua participação, respeitando seus direitos em práticas e

não somente em enunciados de programas e conteúdos, mobilizando-os a desenvolverem

conhecimentos que partam da vida desses sujeitos - o tempo da escola no compasso da vida;

que demonstre interesse por eles como cidadãos e não somente como objetos de

aprendizagem do conteúdo escolar, muito menos como um mero expectador-presente de

conteúdos passados pelo seu professor.

A escola, sem dúvida, terá mais sucesso como instituição flexível, com novos modelos de

avaliação, de registros em pareceres descritos de ausências dos trabalhadores-estudantes e

sistemas de convivência, que considerem a diversidade da condição do sujeito da EJA,

atendendo às dimensões do desenvolvimento, acompanhando e facilitando um projeto de

vida, desenvolvendo o sentido de pertencimento.

Isso é complexo, reconhecemos, e o sistema educacional brasileiro, como está organizado,

apresenta dificuldades de lidar com esse trabalhador-estudante, sobretudo, no

acompanhamento da sua ausência, no sentido de aproveitar e compreender que o tempo da

escola (para esse trabalhador-aluno) está no compasso da vida, com a interação com as

outras agências de letramento, a exemplo da rua, do sindicato, da igreja, do local de trabalho

e da família, dentre outras.

Portanto, esse trabalhador-estudante não deve ser avaliado de forma meramente quantitativa,

não. Por menor que tenha sido a sua presença em sala de aula, algum avanço se alcançou

com o retorno daquele sujeito ao ambiente escolar naqueles "poucos" momentos em que

esteve freqüentando o ambiente escolar.

Os aspectos que estão apontados nas anotações dos professores desses trabalhadores-

estudantes (vide Pareceres, em anexo) são muito elucidativos. Percebam que vários aspectos

justificaram a ausência desses indivíduos do ambiente escolar, aspectos esses que fogem ao

desejo dos gestores e dos professores dos mesmos. É o cansaço excessivo, a necessidade de

acordar muito cedo para roçar o mato ou tirar o leite de madrugada etc, que na maioria das

vezes levam esses trabalhadores-alunos a se ausentarem com muita freqüência das salas de

aula. É a priorização pelo trabalho que lhe dá o sustento da família. Essa realidade, aliás, não

é encontrada unicamente em Jacaré dos Homens, não. É nacional, de norte a sul, de leste a

oeste de nosso país.

Nas outras modalidades de ensino (infantil e fundamental), por outro lado, digno

controlador, só não se dá o mesmo patamar/percentual de ausência (faltas) que ocorre em

EJA por um simples motivo: É que o governo controla a freqüência do ensino dessas

modalidades, através da bolsa-família, já que uma das exigências para concessão desse

benefício às famílias dos alunos matriculados nas mesmas é justamente que os pais

acompanhem o controle de "presença", mantendo seus filhos em pelo menos 85% de

frequência escolar durante o ano letivo, sob pena de perder o benefício, caso falhe nesse

controle. Caso existisse o "bolsa-estudante EJA", certamente a realidade poderia ser a

mesma, o que não significaria, necessariamente, que o aprendizado estaria melhor, porém,

com absoluta certeza os alunos estariam mais "presentes".

Caso tratemos do aspecto do financiamento desses estudantes, tomando por base o ano de

2011, especificamente a turma única da 5ª etapa da EJA (alunos de 82 e 92 ano) da Escola

Municipal Ernani de Figueiredo Magalhães (Código INEP n2 27221032), em discussão,

devemos atentar para as seguintes questões de natureza financeira:

1º) Naquela ano, nessa turma foram matriculados 36 (trinta e seis) alunos, segundo consta do

Diário de Classe em análise;

2º) O valor estipulado inicialmente por aluno da modalidade EJA, através da Portaria

Interministerial nº 1.459/2010, de 30 de dezembro de 2010, foi de R$ 1.377, 64 (doc.01),

retificado posteriormente pelas Portaria Interministerial nº 477/2011, de 28 de abril para R$

1.383,46 (doe. 02), e finalmente retificado pela 1.721/2011, de 7 de novembro de 2011, para

o valor consolidado de R$ 1.383,42 (doe. 03). (grifo nosso);

3º) Logo, o valor repassado ao município, em 2011, foi da ordem de R$ 49.803,12, pelos 36

alunos matriculados na modalidade EJA na turma única da 5ª etapa da EJA (82 e 92 ano) da

Escola Municipal Ernani de Figueiredo Magalhães, em análise;

3º) Ocorre, Sr. Controlador, que no início do ano letivo, o município designou/contratou 04

professores (português, matemática, geografia e história), além de pelo menos uma serviçal,

uma merendeira e outros servidores para atuarem na manutenção da escola em que esses

alunos se matricularam, devendo permanecer com essas despesas até o final do calendário

escolar, ainda que somente 1 (um) aluno esteja frequentando essa sala de aula naquela

escola, principalmente quando se trata de escola situada em área da zona rural;

4º) Caso tomemos por base o vencimento-base pago a pelo menos 6 desses servidores (4

professores, serviçal e merendeira) para manutenção dos serviços atinentes aos alunos

matriculados naquela escola, perceberemos que no período escolar (10 meses de aula) o

gasto somente com os vencimentos salariais desses profissionais, considerando o

apagamento individual pelo salário mínimo daquele ano (R$ 545,00), a despesa alcançou

mais de R$ 32.000,00 somente com os salários desses profissionais, o que representa

aproximadamente 70% dos recursos recebidos, sem contar com as despesas com gás (para

fazer a merenda), energia, água, etc, portanto, não há porque se falar que o município deixou

de aplicar os recursos integralmente nos estudantes, uma vez que o município manteve

sempre aberta aquela turma de EJA, até o final do ano letivo, não cabendo à escola obrigar

esses alunos de freqüentarem as aulas. As despesas para a manutenção daquela sala de aula

permaneceram até o final do ano letivo, ainda que com um número menor do que aquele que

iniciou, aliás, diga-se de passagem, com uma média de comparecimento e aprovação bem

acima da média nacional;

6º) No caso específico da parte que financia a oferta de merenda escolar para esses alunos,

por outro lado, veja as observações feitas na Tabela que anexamos ao presente Ofício, com

título RECURSOS REPASSADOS PARA MERENDA ESCOLAR - PNAE, EM 2011

(doe. 04).

b) Evasão de alunos do segmento EJA, relacionando-se 5 alunos da Turma "B"

noturno (1ª Fase) e 5 alunos da Turma "EJA - multiseriadas (3ª Fase)", em 2012.

Quanto às supostas impropriedades apontadas no item "b", assim se pronuncia a equipe de

fiscalização, ao tratar da evasão de alunos no segmento EJA, no ano de 2012, na Turma "B"

noturna e Turma "EJA" multiseriada, da Escola Municipal Pedro de Oliveira: " (..) houve

alocação de recursos na execução do segmento EJA em 2012 em valores que não

correspondem ao número efetivo de alunos matriculados e presentes nas salas de aula,

considerando a relação de alunos com baixa presença em sala de aula (10 estudantes da

Escola Ernani de Figueiredo Magalhães que, em média, tiveram faltas em 81,12% das aulas

ministradas, em 2011) e com evasão escolar (10 estudantes da Escola Municipal Pedro de

Oliveira, em 2012), incidindo o valor anual dos alunos EJA nos correspondentes exercícios

financeiros (...). Estima-se gasto impróprio de R$ 27.948,91." (grifo nosso)

Em relação à evasão, os aspectos que levam esse trabalhador-estudante a tomar tal decisão

são os mais variados e que não dependem do gestor público.

Para facilitar o entendimento do que ocorreu em relação ao caso em tela, elaboramos uma

Tabela, analisando caso a caso, que anexamos ao presente Ofício, denominada com o título

ANOTAÇÕES SOBRE EVASÃO DE 5 ALUNOS DA TURMA "B" (1ª FASE) E DE5

ALUNOS DA TURMA EJA MULTISSERIADA (3ª FASE) DA ESCOLA

MUNICIPAL PEDRO OLIVEIRA (doc. 05).”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno

A frequência dos alunos, inclusive daqueles matriculados na EJA, está disciplinada por

normas da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação.

As faltas permitidas na rede de educação pública limitam-se a 25%, percentual que pode ser

discutido em razão da realidade local, ou de circunstâncias supervenientes, porém compete

ao citado Colegiado reformular o entendimento vigente.

O baixo índice de presença de alunos da EJA verificado no início de cada ciclo/etapa pode

resultar na readequação do número de turmas, ensejando redução nos gastos com pessoal

(docente e técnico-administrativo), redistribuindo-os para outras atividades no âmbito da

Secretaria, ou mesmo encerrando o vínculo funcional, quando tratar-se de contratado

temporariamente, o que, neste caso, reduziria os custos com a máquina pública.

A União, para tanto, presta assistência financeira, competindo ao município dispor, em seu

Orçamento, de recursos para honrar sua parte no Programa.

Quando alimentou o Educacenso, nos anos de 2012 e 2013, o município indicou sua

pretensão de abrir vaga para a EJA, conhecendo, desde já, que teria que suportar o ônus da

complementação financeira para execução do Programa.

A evasão escolar significa situação extrema de redução efetiva de alunos sem a

correspondente redução dos valores repassados ao Fundeb.

##/AnaliseControleInterno##

2.2.2. Impropriedades relativas à utilização da conta única do Fundeb, desdobrada em

outras duas contas, além do lançamento de débitos considerados isentos pelo Poder

Público Federal.

Fato

Examinando a movimentação bancária dos recursos do Fundeb em 2013, foi constatado que

o município gerencia três contas, sendo que a conta/BB nº 10.671-2 recebe primariamente os

recursos componentes do Fundo, e mais duas outras contas, que funcionam distintamente

para administração financeira das verbas do Fundeb-40% (conta/BB nº 11.103-1), e do

Fundeb-60% (conta/BB nº 10.720-4).

A despeito desta sistemática de operacionalização financeira do Fundeb, o art. 17 da Lei nº

11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundeb, determina que os repasses ao

Fundo convirjam a conta única, vinculada a este propósito, tendo a Secretaria do Tesouro

Nacional – STN e o FNDE disciplinados os mecanismos de implantação do citado comando

legal, editando a Portaria Conjunta nº 3, de 12 de dezembro de 2012.

Outro ponto disciplinado pelo Poder Público Federal na mencionada Portaria Conjunta foi

que “eventuais custos para manutenção e movimentação das contas correntes do Fundeb

não recaiam sobre os recursos do Fundo, em face da sua vinculação exclusiva às ações de

manutenção e desenvolvimento da educação básica” (art. 2º, inciso II), contudo há

lançamentos nas contas movimentadas pela Administração municipal, conforme evidenciado

no Balancete Mensal de dezembro/2013, que vão de encontro ao dispositivo sob comento,

havendo débito de origem derivada de cobrança de tarifas bancárias, a saber:

Quadro 4 - Relação de custos bancários, em dezembro/2013, vedados pelo Poder

Público Federal Data da operação Conta Valor

23/12/2013 10.720-4 111,00

02/12/2013 11.103-1 7,40

23/12/2013 11.103-1 59,20

Fonte: extratos bancários das contas acima mencionadas

##/Fato##




“Segundo consta no relatório preliminar, houve a realização de despesas incompatíveis com

o objeto do FUNDEB, a saber, tarifas bancárias. Foi-se alegado que o artigo 17 da Lei

11.494/2007 determina que os repasses do FUNDEB convirjam para uma conta única,

vinculada a esse propósito, tendo a Secretaria do Tesouro Nacional - STN e o FNDE

disciplinados os mecanismos de implantação, através da Portaria Conjunta nº 3, em 12 de

dezembro de 2012.

Tendo por escopo um melhor controle do erário público, o Município de Jacaré dos

Homens/AL teve sua metodologia de trabalho — também para melhor acompanhamento e

controle das aplicações do recurso —, desdobrando o recurso a ser aplicado do FUNDEB da

seguinte forma: a conta 10.671-2 (Conta Mãe), na qual foram geridos os recursos destinados

ao magistério, ou seja, a parcela de 60% (Conta nº 10.720-4), e a conta destinada a cobrir as

despesas do FUNDEB - 40% (Conta nº 8.745-9).

Para atendimento do Decreto nº 7.507/2011, de modo a assegurar a transparência necessária

na movimentação dos recursos, já estamos mantendo em conta única e exclusiva do recurso

do FUNDEB.

Não obstante o teor do artigo 21 da Lei 11.494/2007, também é necessário que seja trazido à

baila o teor da Lei 9.394/96, vaticina que:

Art. 70. Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas

realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de

todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:

I - remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;

II - aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos

necessários ao ensino;

III - uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;

IV - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao

aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;

V - realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino;

VI - concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;

VII - amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos

incisos deste artigo;

VIII - aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte

escolar. (Grifamos)

Assim, considera-se como despesas aquelas necessárias à manutenção e desenvolvimento do

ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições

educacionais, compreendendo aquelas despesas necessárias à realização de atividades-meio

ao funcionamento de ensino.

Logo, o pagamento de tarifas bancárias é condição imposta pela instituição bancária, cuja

atividade é norteada pelo Banco Central, para a movimentação de valores os quais têm a

guarda.

No que tange ao teor do § 12 do artigo 42 da Resolução n° 44 - FNDE, de 25 de agosto de

2011, segundo o qual as instituições financeiras não cobrarão tarifas bancárias pela

movimentação das contas correntes dos Estados, Distrito Federal e Município, das contas

bancárias que se destinem à guarda de quantias públicas do FUNDEB, e no que tange

também o inciso II do artigo 2º da Portaria Conjunta STN/FNDE n° 2 de 12 de dezembro de

2012, é bom que se diga o seguinte: o acordo para não pagamento de traficas bancárias das

contas correntes destinadas a quantias pecuniárias do FUNDEB se dá entre o FNDE e as

instituições bancárias, ou entre aquele e a STN.

De forma que, se alguma tarifa bancária está sendo cobrada indevidamente pelas instituições

bancárias, o erro, ou a má-fé, vem destas instituições bancárias, e não do Município de

Jacaré dos Homens. A bem da verdade, o Município de Jacaré dos Homens é vítima desta

cobrança indevida por parte das instituições bancárias.

Todavia, saliente-se que o Município de Jacaré dos Homens irá buscar o ressarcimento aos

cofres públicos de tais valores pecuniários, perfazendo um valor de R$ 177,60 (cento e

setenta reais e sessenta centavos), mesmo que para tanto seja necessário recorrer ao Poder

Judiciário.”



A cobrança de tarifa bancária, de qualquer espécie ou natureza, está vedada a débito nas

contas movimentadas pelo município para execução dos programas educacionais. A

regularização far-se-á com a comunicação da instituição financeira para suspensão definitiva

dos débitos e da restituição dos valores indevidamente descontados.

Em relação à utilização de mais de uma conta para movimentação de recursos do Fundeb, é

importante salientar que o Tribunal de Contas da União, através do ACÓRDÃO Nº

405/2016 - TCU – Plenário, cientificou todos os municípios alagoanos de que:

“a transferência de recursos da conta única e exclusiva do Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

(Fundeb) para outras contas de livre movimentação do Município contraria o art. 2º, § 1º

do Decreto 7.507/2011, o art. 4º da Resolução FNDE 44/2011 e o art. 2º da Portaria

Conjunta STN/FNDE 3/2012 e torna obscuro, para os órgãos de controle federais, através

do acesso on line à movimentação das contas específicas detentoras de recursos federais,

identificar os reais beneficiários dos pagamentos realizados com os recursos repassados

pela União.”


2.2.3. Contratação de empresa cuja capacidade operacional é inadequada ao objeto

pactuado com a Administração Municipal. Realização imprópria de subcontratação

dos serviços.

Fato

Examinando o Balancete Contábil de dezembro de 2013, especificamente o Razão de Caixa

e Bancos, foi constatado pagamento, em 30 de dezembro de 2013, em favor da empresa AM

Transportes Ltda – ME, no valor de R$ 38.448,90, a débito da conta do Fundeb-40%, a qual

presta serviço de transporte de estudantes da educação básica.

A referida empresa é prestadora de serviços de transporte de estudantes, tendo havido

pagamento, à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar – Pnate, no valor

de R$ 20.900,10.

Houve, portanto, dispêndio de R$ 59.349,00, em 2013, junto à AM Transportes Ltda – ME.

Consultando informações referentes ao desempenho de sua atividade econômica prestada ao

Poder público, foi verificado que em 2013:

a) dispunha de quatro funcionários, segundo a Relação Anual de Informações Sociais

(RAIS);

b) não é proprietária de veículos.

A contratada, diante dos fatos acima narrados, procedeu à subcontratação total dos serviços,

seja para transporte de alunos da educação básica, seja para transporte de servidores e

objetos em geral.

Inobstante não ter(em) sido disponibilizado(s) à CGU processo(s) licitatório(s) realizados

para tal finalidade (item 1.5 da Solicitação de Fiscalização nº 1/2015, de 25 de novembro de

2015, reiterado pelo item 2 da Solicitação de Fiscalização nº 3/2015, de 11 de dezembro de

2015, a subcontratação total, caracterizada pela inexistência de frota e condutor no exercício

de sua atividade comercial, prova colhida junto à base de dados da RAIS e do Departamento

Nacional de Trânsito - DENATRAN enseja, por si só, aumento do preço dos serviços, uma

vez que haverá incorporação de despesa para gerenciamento privado da frota de veículos

(taxa de administração para remuneração do serviço), além de sua margem de lucro.

É pertinente relatar que o FNDE expediu comunicado genérico (sem número) a todos os

gestores municipais, invocando trecho do Acórdão/TCU nº 358/2015-Plenário, com alerta

sobre os critérios restritivos para adoção de subcontratação de pessoas físicas ou jurídicas na

execução do serviço de transporte escolar.

##/Fato##




“A análise da Controladoria Geral da União - CGU pontificou que a empresa AM

Transportes Ltda - ME "(...) procedeu a subcontratações total dos serviços, seja para

transporte de alunos da educação básica, seja para transporte de servidores e objetos

em geral." (grifo nosso)

De certo que não houve o emprego de veículos de propriedade da citada empresa, para que

não houvesse um aumento no "desemprego" no Município. O Intuito foi, e sempre será na

melhor e justa forma da execução dos serviços prestados referente ao transporte escolar.

De outro modo, fora gerado impostos locais, o que apontou uma série de vantagens ao

comércio local, resultando em benefícios de ordem econômica à região não se podendo

perquirir, nesse sentido, qualquer lesividade ao patrimônio público.

Da mesma forma, a empresa não pode ser considerada apenas uma intermediária, pois vem

ao longo dos anos oferecendo os seus serviços de forma regular, com sede própria e sem ter

sua conduta desabonada em qualquer momento.

É de suma importância que seja salientado que a empresa, atua no transporte escolar em

outros lugares, mostrando, assim, sua capacidade de execução dos serviços.

Pois bem, a empresa tem vasta atuação do ramo de locação de veículos e transporte escolar,

não havendo qualquer ilegalidade.”



A subcontratação de serviços de transporte escolar, atuando a contratada como simples

intermediária na prestação do serviço, cujo encargo direto fora distribuído a diversas pessoas

físicas, foi alvo de determinação do Tribunal de Contas da União – TCU, que no item 9.5 do

Acórdão nº 358/2015-Plenário, determina:

“ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que adote, no prazo de

cento e oitenta dias, medidas orientadoras - ou normativas, se for o caso - aos gestores de

recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) em todos os

municípios do território nacional beneficiados pelo referido programa, visando evitar a

contratação da prestação de serviços de transporte escolar que se mostre antieconômica

frente às demais opções de prestação desse serviço e, ainda, a subcontratação irregular

desses serviços, a exemplo das ocorrências verificadas na presente auditoria, evitando,

contudo, inviabilizar a prestação desses serviços nas regiões mais carentes.”

A partir desta determinação, o FNDE emitiu alerta para que os municípios não mantenham

negócio jurídico com fornecedor de serviço de transporte de estudantes sem que o mesmo

disponha de frota própria.

Ao admitir a intermediação, o custo do serviço eleva-se, porquanto a contratada

formalmente pela Administração Municipal inclui lucro na sua atividade mercantil, que

poderia ser suprimido caso houvesse a contratação direta com as pessoas físicas que

efetivamente e diretamente prestam os serviços de condução dos alunos de sua rede

municipal de educação básica. ##/AnaliseControleInterno##

2.2.4. Utilização de veículo fora dos padrões exigidos pelo Código de Trânsito

Brasileiro.

Fato

De acordo com a lista fornecida pela Prefeitura de Jacaré dos Homens/AL, em 2013 foram

utilizados, para o transporte de alunos, veículos com função tipicamente de transporte de

carga, alguns com mais de 30 (trinta) anos de fabricação, a saber:

Quadro 5 – Relação de veículos utilizados no transporte escolar em Jacaré dos

Homens/AL Veículo/Modelo Placa Ano de fabricação

FORD/F4000 MUB7940 1980

FORD/F4000 MUD6185 1984

FORD/F4000 MUF2312 1986

FORD/F4000 MUF6279 1982

FORD/F4000 MUF9615 1978

FORD/F4000 MUK9471 1983

FORD/F4000 TURBO 4BT MUN5014 1998

Fonte: DENATRAN

O Conselho Nacional de Trânsito, a propósito, regulamentou o transporte de passageiro em

veículos de carga, desde que seja devidamente autorizado pelo órgão estadual competente,

em caráter eventual e a título precário, conforme prescrevia a Resolução/Contran nº 82, de

19 de novembro de 1998 (vigente em 2013), estando atualmente em vigor a

Resolução/Contran nº 508, de 27 de novembro de 2014.

A hipótese acima ventilada reveste-se de provisoriedade, utilizada em situação excepcional,

afastando-se da natureza do transporte escolar, especificado pela continuidade do serviço.

Ademais, o Código de Trânsito Brasileiro – CTB – Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997

-, tipifica, em seu art. 230, inciso II, crime de trânsito ao transporte de passageiros em

compartimento de carga, salvo por motivo de força maior, com permissão da autoridade

competente e na forma estabelecida pelo Contran, infração classificada como gravíssima,

com multa e apreensão do veículo como penalidade, e adoção de medida administrativa de

remoção do veículo.

##/Fato##




“A realidade do transporte no ano em questão era diversa de hoje. De certo, não foram

utilizados ônibus ou vans, para o deslocamento com relação ao transporte escolar, pois na

época não havia disposição dos mesmos para este feito. Tendo em vista a dificuldade no

acesso na maioria dos povoados, em alguns, quase que impossível adentrar se não por meio

dos veículos que assim o fazia.

De outro modo, afirmamos que diante do exposto e tendo como prioridade a segurança das

pessoas que utilizavam-se deste transporte, sempre foi observado e tido como principal a

segurança, mesmo não sendo o ideal, a segurança na época era prioridade, fácil de afirmar

uma vez que nunca tivemos notificação de acidentes ou de quaisquer outros danos causados

por estes transporte.

É de suma importância que seja salientado que tal acontecimento refere-se ao ano de 2013,

onde encontrávamos dificuldades no assunto em questão.

Pois bem, mesmo sendo seguro apesar de não ser o mais adequado, era com o que podíamos

contar no período.

Por fim, informo que logo a situação fora modificada de tal forma a ser enquadrado nos

moldes legais, hoje contamos com ônibus e vans novos e muito mais seguros, onde temos a

satisfação de poder oferecer um transporte mais adequado, fazendo parte apenas do passado

no que tange este questionamento.”



A Prefeitura afirma que o panorama é outro, com a disponibilização, pela contratada, de

veículos de transporte adequados à legislação de trânsito e transporte, porém não apresentou

elementos comprobatórios de mudança do perfil da frota utilizada no transporte de seus

alunos (material fotográfico, relação dos veículos e vinculação destes com a contratada).


2.2.5. Existência de servidores com acumulação irregular de vínculos junto à

Administração Pública.

Fato

De posse da relação individualizada do quadro efetivo da Secretaria Municipal de Educação

de Jacaré dos Homens/AL, a equipe de fiscalização da CGU-Regional/AL procedeu à

checagem de eventuais vínculos funcionais com outros órgãos e entidades da Administração

Pública, a partir do banco de dados da Relação Anual de Informações Sociais – RAIS,

referente aos exercícios de 2012 e 2013.

A consulta resultou na existência de servidores da Prefeitura de Jacaré dos Homens/AL com

múltiplos vínculos funcionais, exercidos concomitantemente durante o exercício de 2012,

com infringência ao disposto no art. 37, XVI, da Constituição de 1988:

Quadro 6 - Servidores com mais de 2 vínculos empregatícios com a Administração

Pública, e com carga horária superior a 60 horas/semana, em 2012 Nome Vínculos funcionais

(CNPJ – Denominação)

Carga horária semanal

L. O. M.

(Total: 90h/semana)

12200218000179 - SECRETARIA DE

ESTADO DA EDUCAÇÃO (2

vínculos) 60

12250999000106 - MUNICÍPIO DE 30





JACARÉ DOS HOMENS

L. L. S.

(Total: 90h/semana)



vínculos) 60

12250999000106 - MUNICÍPIO DE

JACARÉ DOS HOMENS 30

A. S. DA S. M.

(Total: 85h/semana)



vínculos) 60

12250999000106 - MUNICÍPIO DE


S. H. DE Q. B.

(Total: 130h/semana)

12200135000180 - MUNICÍPIO DE

MACEIÓ (2 vínculos) 60

12263869000108 - MUNICÍPIO DE

BARRA DE SÃO MIGUEL 30

12250999000106 - MUNICÍPIO DE


A. G. M. DOS S.

(Total: 90h/semana)



vínculos) 60

12250999000106 - MUNICÍPIO DE


J. L. P. N.


06062642000100 - POLICIA CIVIL

DO ESTADO DE ALAGOAS 30

12251450000136 - MUNICIPIO DE

MONTEIROPOLIS 30

12250999000106 - MUNICÍPIO DE






S. H. DE Q. B.


12200135000180 - MUNICÍPIO DE

MACEIÓ (2 vínculos) 60

12263869000108 - MUNICÍPIO DE

BARRA DE SÃO MIGUEL 30

12250999000106 - MUNICÍPIO DE


12342663000173 - MUNICIPIO DE

MATRIZ DE CAMARAGIBE 97

J. L. P. N.


06062642000100 - POLICIA CIVIL

DO ESTADO DE ALAGOAS 30

12251450000136 - MUNICIPIO DE

MONTEIROPOLIS 30

12250999000106 - MUNICÍPIO DE


I. S. S. M.


10441233000183 - FUNDO

MUNICIPAL DE SAUDE (2 vínculos) 194

12225546000120 - MUNICIPIO DE

PIRANHAS 35

12250999000106 - MUNICÍPIO DE


##/Fato##




“Quadros 6.1 e 6.2

NOME VÍNCULOS CH OBSERVAÇÃO

L. O. M.

Secretaria de Estado da

Educação (2 vínculos)

60 Na realidade, a servidora

possui carga horária de 20

horas no Estado de Alagoas e

25 no Município de Jacaré

dos Homens, perfazendo um

total de 45 horas semanais.

Vide docs. 07, 08 e 09.

Município de Jacaré dos Homens

30

L. L. S.



60 Essa servidora possui carga

horária de 40 horas no Estado

de Alagoas e 25 em Jacaré



Vide docs. 10,11 e 12.


30

A. S. da S.









Vide docs. 13,14, e 15.


25

S. H. de

Q. B.

Município de Maceió 60 Essa servidora não possui

mais vínculo com esta

Prefeitura, nem com a

Prefeitura de Matriz de

Camaragibe. A carga horária

da mesma em Barra de São

Miguel é de 20 horas e em

Maceió é de 40 horas. Vide

docs. 16,17,18 e 19.

Município de Barra de São

Miguel

30

Município de Jacaré dos Homens 40

Município de Matriz de

Camaragibe

97

A. G. M.

dos S.









Vide docs. 20,21 e 22.


30

I. S. S. M.

Fundo Municipal de Saúde 194 Essa servidora possui

contrato com esta Secretaria

de 20 horas, atualmente.

Cremos que essa Carga

Horária no FMS está estranha

ou errada. Vide docs. 23 e 24

Município de Piranhas 35


40

NOME VÍNCULOS CH OBSERVAÇÃO

J. L. P. N.

Polícia Civil de Alagoas 30 Esse servidor não possui mais

vínculo com esta Prefeitura.

Vide doc. 25 Município de Monteirópolis 30

Município de Jacaré dos Homens 40

Gostaríamos de informar a Vossa Excelência que solicitamos que os novos contratos sejam

feitos com Declaração dos novos ocupantes de que não acumulam cargos públicos de forma

ilícita, de acordo com o que estabelece o art. 37 da CF.”



As informações da CGU são provenientes de consulta à Relação Anual de Informações

Sociais – RAIS dos anos de 2012 e 2013, cuja alimentação do sistema é de responsabilidade

do empregador.

Assim, as jornadas de trabalho constantes da tabela elaborada pela CGU representam, com

fidedignidade, os registros na RAIS. As alegadas discrepâncias das jornadas de trabalho

deveriam estar acompanhadas da efetiva comprovação do tempo de serviço à época da

apuração (2012 e 2013), porém foram apresentadas Declarações, assinadas pela titular da

Secretaria de Educação, sem afirmar que se trata do biênio examinado.

Embora os servidores elencados pela CGU possuam mais vínculo ativo com a Prefeitura, é

importante consignar que a Administração Municipal deve exigir dos detentores de cargos

públicos, efetivos e temporários, declaração expressa de não acumulação fora das hipóteses

estipuladas no art. 37, XVI, da Constituição de 1988.

Remanescem os casos dos servidores L. L. S. e A. G. M. dos S., que exercem atividades

cujas jornadas somam mais de sessenta horas semanais.

O assunto - servidores com mais de um cargo público que, somadas as jornadas individuais,

ultrapassam 60 horas/semana – foi pacificado no âmbito no STJ a partir do julgamento do

MS 19.336/DF, DJe de 14/10/2014, em atendimento ao Princípio da Eficiência da

Administração Pública – art. 37, caput, c/c inciso XVI da Constituição Federal.


3. Consolidação de Resultados

Do montante fiscalizado foi identificado prejuízo de R$ 27.948,91, referente ao item 2.2.1.

Além disso, as demais situações relevantes quanto aos impactos sobre a efetividade do

Programa/Ação fiscalizado foram:

a) Capacidade operacional de contratada abaixo do objeto pactuado com a Administração

municipal. Realização imprópria de subcontratação dos serviços. (item 2.2.3)

b) Utilização de veículo fora dos padrões exigidos pelo Código de Trânsito Brasileiro. (item

2.2.4)

c) Existência de servidores com mais de 2 (dois) vínculos junto à Administração Pública.

(item 2.2.5)

por que o trabalho foi realizado? - auditoria.cgu.gov.br · destinam-se, ainda, para ciência dos...

Documents